1 25 1 https://odyssee.univ-amu.fr/files/original/2/246/BUD-51450_AEAP_1978.pdf b6ff2762f34998dded19ba19212e91b7 PDF Text Text , ANNUAIRE EUROPEEN D'ADMINISTRATION PUBLIQUE 1978 ÉDITIONS DU CENTRE NATIONAL DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE 15, Quai Anatole-France, 75700 PARIS - 1979 - �ÉDITIONS DU CENTRE NATIONAL DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE 15, Quai Anatole-France, 75700 Paris ANNUAIRE EUROPÉEN D'ADMINISTRATION PUBLIQUE publié par LE CENTRE DE RECHERCHES ADMINISTRATIVES Université de Droit, d'Economie et des Sciences d'Aix-Marseille Faculté de Droit et de Science Politique 3, Avenue Robert-Schuman, 13621 Aix-en-Provence Comité de rédaction: MM. G. BRAIBANT, Conseiller d'Etat, Directeur général de l'Institut International des Sciences Administratives. Ch. DEBBASCH, Président honoraire de l'Université de Droit, d'Economie et des Sciences d'Aix-Marseille, Directeur du Centre de Recherches Administratives. L. FAVOREU, Président de l'Université de Droit, d'Economie et des Sciences d'Aix-Marseille. M. FROMONT, Professeur à l'Université de Dijon. M.S. GIANNINI, Professeur à l'Université de Rome. N. JOHNSON, Professeur au Nuffield College de l'Université de Londres. M. LESAGE, Professeur à l'Université Panthéon-Sorbonne, Directeur du Service de Recherches juridiques comparatives du C.N.R.S. L. LOPEZ-RODO, Professeur à l'Université de Madrid, Président de l'Institut International des Sciences Administratives. A. MOLITOR, Professeur à l'Université catholique de Louvain. J.-C. VENEZIA, Professeur à l'Université de Droit, d'Economie et des Sciences d'Aix-Marseille. Direction: M. Ch. DEBBASCH, assisté de J. GUEIT et de M. REYDELLET. Collaborateurs: R. AIGNER ; M. BA ENA DEL ALCAZAR; S. BEISSEL ; M. BETTATI; J. BOURDON; J.-J. BOUSQUET; B. BRAUN; A. CALOGEROPOULOS; M.B. de CEROU; O. DEBBASCH; F. DELPÉRÉE; F. DIOGO DA SILVA; G. DROUOT; C. DUVAL; P. FERRARI ; J. FRAYSSINET; 1. GRUIA ; J. GUEIT ; J.-P. GUIN ; Y. HANGARTNER ; K. HOLMGREN ; M. LAMARQUE; M. LEE; S. LYTRAS ; J. METAXAS ; T. MODEEN ; G. MOND ; C. O'NUALLAIN; G. ORSONI; P. PAVLOPOULOS; T. PETROFF L. PHILIP; J.-M. PONTIER; Y. PRATS; F. RAPHEL ; M. REYDELLET; J.-C. RICCI; J. RIDEAU; H. SCHAFFER ; T. SCHREIBER; H. SIEDENTOPF. Secrétariat: M.-C. DANJAUME. Correspondance: Rédaction: C.R.A., Faculté de Droit et de Science Politique, 3, Avenue Robert-Schuman, 13621 AIX-EN-PROVENCE. Abonnements et ventes : Editions du C.N.R.S., 15, Quai Anatole-France, 75700 PARIS. �ANNUAIRE EUROPÉEN D'ADMINISTRATION PUBLIQUE �© Centre National de la Recherche Scientifique. Paris 1979 1S B N 2-222-02452-8 �PRÉFACE En cette année 1978, le Centre de Recherches administratives de l'Université de Droit, d'Economie et des Sciences d'Aix-Marseille fête son quinzième anniversaire. Les spécialistes des diverses disciplines ont voulu mettre à profit leur expérience et la documentation accumulée depuis la fondation du Centre, par la publication régulière d'un Annuaire européen d'administration publique. Ce travail est effectué en collaboration avec les plus éminents spécialistes des problèmes administratifs des divers pays européens. Au moment où les échanges entre ces Etats s'accroissent, où les administrateurs nationaux sont appelés à se rencontrer de plus en plus souvent, il est important qu'un outil scientifique aide à une meilleure connaissance des réalités administratives. Le cadre géographique couvert par l'Annuaire européen d'Administration publique s'étend non seulement à tous les pays de l'Europe en voie d'élargissement, mais aussi à ceux de l'Europe de l'Est. AinsI: pourront être perçues, grâce à une étude approfondie, les ressemblances et les différences des constructions administratives nationales. L'administration publique sera étudiée sous toutes ses facettes : structures nationales mais aussi structures régionales et locales, structures des institutions européennes, relations entre administration et pouvoir politique, décision administrative, agents de l'administration, moyens de l'action administrative, contrôle de l'administration, relations avec les usagers. �8 PRÉFACE Le modèle retenu pour chaque volume est celui d'un Annuaire qui recouvre la période comprise entre le 1er janvier et le 31 décembre - 1978 pour ce premier tome -. Cette définition chronologique comporte une certaine souplesse pour les articles de fond ; par ailleurs, il a paru nécessaire, pour cette première année, de rappeler, dans les chroniques, certains événements antérieurs. Le contenu de l'Annuaire est réparti en six rubriques. D'abord, des études centrées autour d'un thème, puis des chroniques de vie administrative par pays avec des analyses, une courte chronologie et une bibliographie sommaire, ensuite une chronique européenne étudiant le système administratif des Communautés européennes, une chronique scientifique présentant les centres de recherche en administration publique, une chronique comparative analysant un ou plusieurs systèmes administratifs extra-européens. Des documents sont, enfin, éventuellement publiés. Ce travail n'aurait pu être mené à bien sans le concours du C.N.R.S., qui a accepté de prendre en charge l'édition de cet Annuaire, et sans l'ardeur de toute l'équipe du Centre de Recherches Administratives. Charles DEBBASCH, Président honoraire de l'Université de Droit, d'Economie et des Sciences d'Aix-Marseille, Directeur du Centre de Recherches Administratives. �ÉTUDES L'ADMINISTRATION DEVANT LES TRANSFORMATIONS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES CONTEMPORAINES DANS LES PAYS EUROPÉENS ��INTRODUCTION par Charles DEBBASCH (*) L'adaptation de l'administration aux transformations économiques et sociales (1) constitue un des problèmes majeurs de la seconde moitié du vingtième siècle. Il se pose à tous les pays européens. Sans doute, ne possèdent-ils pas tous une organisation administrative identique. S'ils ont, en majorité, choisi la forme de l'Etat unitaire, la technique et le degré de décentralisation diffèrent, et à partir d'une certaine dose d'autonomie locale, l'Etat régional se rapproche de l'Etat fédéral. Si tous pratiquent l'interventionnisme administratif en matière économique et sociale, tous n'interviennent ni de la même façon, ni avec la même force. Les traditions de la fonction publique divergent elles aussi; qu'y a-t-il de commun, par exemple, entre l'austère formation juridique du haut fonctionnaire allemand et l'éducation d' « humanités)} de son homologue anglais? (") Président honoraire de l'Université de Droit, d'Economie et des Sciences d'Aix-Marseille, Directeur du Centre de Recherches Administratives. (1; Sur ce thème s'est tenue à Aix-en-Provence (Université de Droit, d'Economie et des Sciences), les 6 et 7 octobre 1978, une Table Ronde avec le concours de la Délégation aux Relations universitaires internationales du Ministère des Universités. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �12 ÉTUDES L'évolution tend, pourtant, à gommer les plus importantes de ces différences. Les pays européens doivent faire face à la nouvelle révolution industrielle, urbaine, éducative et aux bouleversements économiques et sociaux qu'elle engendre. L'administration s'enfle pour faire face à une nouvelle demande sociale. Le traditionnel « laisser faire» cède la place devant le « capitalisme contrôlé ». Un Etat plus présent dans les différents rouages sociaux apparaît. L'administration doit s'adapter à ce nouvel état de la société. La demande sociale à son égard est contradictoire. Les citoyens exigent davantage: l'administration se bureaucratise. Ils la sentent trop présente, trop oppressive: elle se démocratise. * * * On peut se demander si les démocraties classiques ne sont pas en voie de se bureaucratiser. Les thèmes de la bureaucratie et de la technocratie sont présents dans la littérature politique et administrative de tous les pays européens. L'aspiration interventionniste des citoyens est très forte. Ils attendent tout de l'Etat. N'est-ce pas l'analyse systémique qui emploie les termes de demande et d'exigence pour désigner une des deux catégories de flux adressé au système politique. Dans l'Etat libéral classique, la meilleure administration est celle qui agit le moins. On serait tenté de dire qu'aujourd'hui c'est celle qui administre le plus. En quête de l'inaction de l'administration au XIXe siècle, l'administré se trouve aujourd'hui en position de demandeur. L'industrialisation et l'urbanisation ont créé des besoins nouveaux. L'administration se trouve confrontée à des exigences plus grandes qu'auparavant. Dans les sociétés traditionnelles, les citoyens revendiquaient une égalité de droit. Depuis la seconde moitié du XXe siècle, la revendication d'égalité revêt une nature économique et sociale. Le développement des moyens de communication, et surtout des moyens de communication de masse, a fait ressortir comme intolérables des situations relativement acceptées jusque-là: chaque citoyen veut disposer du niveau de vie jusqu'alors réservé à des minorités. Les ruraux exigent, par exemple, la parité avec les habitants des villes. Cette nouvelle demande se traduit par la réalisation d'équipements collectifs de toute nature, équipements sociaux mais aussi équipements culturels, équipements éducatifs, sportifs. La revendication d'égalité est d'autant plus forte dans notre siècle qu'il y a sans doute moins d'inégalité qu'autrefois, et que le sentiment d'inégalité s'exacerbe d'autant plus que l'inégalité a tendance à diminuer. Quoi qu'il en soit, cette revendication d'égalité s'est adressée à l'Etat. Il apparaît seul capable de réduire les inégalités. Face à cette demande, l'Etat devient de plus en plus interventionniste. Arbitre au-dessus des différents intérêts économiques et sociaux catégoriels, l'Etat est contraint progressivement de s'engager. Les agents économiques lui demandent reconnaissance, aide et protection. Les admi- �INTRODUCTION 13 nistrés, pour qui les services privés en matière d'enseignement, de médecine, de logement, d'assurance sont inaccessibles en raison de leur prix, font appel à l'Etat. C'est aujourd'hui l'administration qui assure la qualité de la vie quotidienne des citoyens. Pour répondre aux demandes des administrés, l'Etat s'est fait commerçant, industriel, banquier, assureur. Les services publics se sont multipliés. Le nombre des membres des gouvernements et la variété de leurs attributions l'atteste. Aujourd'hui, aucun secteur de l'activité humaine n'échappe à l'administration. Elle s'occupe du logement des administrés comme de leur nourriture. Elle intervient dans leur travail comme dans leurs loisirs. Si elle ne prend pas directement en charge un secteur d'activité, elle le réglemente ou lui apporte une aide et le contrôle. Elle programme, elle planifie, elle prévoit l'avenir. La crise de l'énergie, par exemple, a suscité dans tous les Etats européens la définition d'un programme de recherches et de développement des énergies nouvelles susceptibles de remplacer les sources d'énergie en voie d'épuisement. On évoque, couramment, le passage d'un Etat qui se préoccupe uniquement du maintien de l'ordre public à l'Etat qui intervient dans tous les domaines par l'image de « l'Etat gendarme}) et de l' « Etat Providence }). Lord Beveridge avait également parlé, après la deuxième guerre mondiale, d' « Etat tutélaire }). De l'Etat, certains espèrent même qu'il pourra donner le bonheur. Cette exigence illimitée des citoyens, Tocqueville l'avait imaginée, déclarant à propos de l'Etat « que ne peut-il leur ôter entièrement le trouble de penser et la peine de vivre! }). Cette aspiration interventionniste conduit à un éclatement, un éparpillement du secteur public. Pour assurer ses tâches acquises sans abandonner ses fonctions traditionnelles, l'administration a eu besoin de nouveaux moyens. La prolifération des interventions administratives a suscité une multiplication rapide et considérable du nombre d'agents publics. Depuis la fin de la première guerre mondiale, dans tous les Etats d'Europe, il ya eu une croissance très rapide du nombre des fonctionnaires, la multiplication atteignant parfois le nombre dix. La multiplicité des activités administratives entraîne, également, le développement du nombre des entreprises publiques et le recours à des formes juridiques variées d'intervention. Le service public n'est plus uniquement assuré par l'administration sous sa forme traditionnelle. Les personnes privées se voient remettre la gestion de services publics. Des collectivités publiques se mettent à gérer des activités qui n'étaient pas des services publics. On constate également des prises de participation multiples et croisées au point que l'image de l'Etat se trouble, se dilue à travers des procédés qui ne relèvent plus tout à fait du droit public sans être véritablement de droit privé. L'Etat est désormais présent partout mais sans toujours se présenter comme tel. Cet accroissement sans précédent du nombre de fonctionnaires et cette diffusion du secteur public ont entraîné une croissance des phénomènes bureaucratique et technocratique. Ceux-ci ont suscité de nombreuses études tant de sociologues que d'économistes, parmi lesquelles on peut �14 ÉTUDES citer les travaux de Max Weber et de Michel Crozier, plus particulièrement orientés sur le thème de la bureaucratie. Ce thème est le plus ancien car, depuis que les Etats existent, on trouve cette plainte contre les bureaux qui constituent une organisation anonyme contre laquelle l'administré est désarmé. La dénonciation du pouvoir des bureaux est faite avec brio par Balzac. Elle prend parfois l'allure de la farce avec Courteline dans « Messieurs les Ronds de cuir ». Elle revêt une allure plus inquiétante dans « Le Château» de Kafka. Le thème cie la technocratie est plus récent mais il connaît un succès qui ne se dément pas. Les technocrates ont mauvaise presse; on les accuse de tous les maux, de tout ce qui n'a pas été fait et aurait dû l'être, et de tout ce qui a été fait et a été mal fait. Qui sont-ils? Ce sont les hauts fonctionnaires de l'Etat, membres de la technostructure qui caractérise le secteur public comme le secteur privé des Etats industrialisés. En raison de l'extension des tâches de l'Etat, ils se sont trouvés détenteurs d'un pouvoir de décision beaucoup plus important que par le passé. Se situant à la limite du politique et de l'administratif, ils sont amenés à prendre des décisions importantes au nom de critères techniques alors que le problème à résoudre est, au fond, politique. Les technocrates sont l'une des expressions les plus évidentes, mais aussi la plus controversée, de cette transformation de l'Etat, de sa volonté d'adaptation aux exigences économiques et sociales. L'extension du phénomène a été telle que certains ont pu se demander si le système administratif ne trouvait pas, désormais, en lui-même sa propre justification et si la bureaucratie et la technocratie n'assuraient pas elles-mêmes leur propre développement. La réponse ne fait aucun doute pour certains. L'ensemble proliférant et complexe de bureaux, services, entreprises ou organismes divers, nés de l'extension des attributions de l'Etat, engendre lui-même la naissance de nouveaux organes destinés à l'animer, le coordonner et le contrôler. Certains auteurs ont même essayé de donner une formulation scientifique à cette croissance autonome du système administratif, tel N. Parkinson qui dans sa « règle d'or» a posé l'équation célèbre 1 = 2. D'autres ont dénoncé, de manière humoristique, cette tendance de l'administration à vivre en circuit fermé et à secréter ses propres lois, tels MM. Peter et Hull dans leur ouvrage « Le principe de Peter ». Cette critique rejoint d'ailleurs celle des administrés. * * * La demande sociale est pourtant équivoque, puisque les citoyens qui demandent l'intervention de l'Etat sont ceux-là même qui ensuite viennent se plaindre de l'excès de bureaucratie. C'est peut-être cette réaction contre cette « autonomisation » de l'appareil administratif qui conduit au second mouvement que nous constatons dans les pays européens. Comme la démocratie serait en voie de se bureaucratiser, on peut se demander, aujourd'hui, si nous n'allons pas vers une phase où la bureaucratie e/le- même est en voie de se démocratiser. �INTRODUCTION 15 L'aspiration à la démocratisation de l'appareil administratif est extrêmement répandue et presque aussi forte que le tropisme bureaucratique. Elle se manifeste par une volonté de changement des administrations. Cette aspiration concerne en premier lieu les procédures administratives. Les administrés revendiquent une meilleure publicité de l'action administrative. Ils récusent le secret administratif et demandent une large information. Ils veulent participer à la prise de décision administrative et être prévenus à l'avance qu'une décision doit être prise. Ils veulent connaître les motifs de la décision administrative et n'admettent plus que l'autorité administrative se contente de leur opposer une règle générale et impersonnelle. Ils refusent le formalisme, la sécheresse et le jargon du style administratif. Ils demandent une information présentée dans un langage clair et accessible à tous. Les administrés recherchent l'instauration d'un dialogue avec l'administration. Ils préconisent l'abandon de la procédure unilatérale, marque de la souveraineté, au profit de procédures recourant à la négociation. L'injonction, la prescription, la prohibition apparaissent inadaptées dans les nouveaux domaines pris en charge par l'administration. Les administrés ont imposé à l'administration, par exemple en Grande-Bretagne et en France, le recours à une enquête publique véritable avant la réalisation de grands travaux comme la construction d'une autoroute. Les procédés autoritaires ont ainsi tendance à s'estomper au profit de la consultation ou même de la concertation avec les administrés. Consultation." les comités, commissions et conseils où figurent des représentants des administrés sont très nombreux, et la procédure d'édiction de l'acte administratif s'est enrichie d'une nouvelle phase, l'étape de la consultation préalable. Concertation." la décision administrative conserve parfois sa forme unilatérale, elle n'est en fait bien souvent, notamment en matière économique, que la transcription dans l'ordre juridique d'un accord entre l'administration et les administrés. L'incitation se substitue à l'ordre, le contrat à l'acte unilatéral. Pour faire respecter les objectifs de sa politique économique, par exemple, l'Etat libéral moderne ne peut sans risque de se transformer en Etat totalitaire imposer, il ne peut que susciter, encourager, aider ceux qui conforment leur action aux buts visés par l'administration. La forme contractuelle tend à régir non seulement les rapports entre l'Etat et les administrés, mais aussi les relations entre l'Etat et les autres personnes publiques. L'extension de la procédure contractuelle aux relations entre les collectivités publiques exprime l'aspiration des citoyens à une meilleure répartition du pouvoir, à une certaine autonomie, à un meilleur contrôle des hommes de la fonction publique. Les administrés revendiquent une atomisation du pouvoir sous la forme d'une plus grande décentralisation qui leur permettrait de gérer eux-mêmes leurs affaires locales sans recourir au pouvoir central. Depuis la fin de la seconde guerre mondiale, tous les Etats européens ont entrepris, et parfois achevé, une réforme en profondeur de leurs structures administratives territoriales. Le mouvement répond au désir des administrés de participer directement à l'exercice de l'action administrative ou tout au moins de l'influencer. Le développement du phénomène associatif en matière d'urbanisme, d'aménagement du terri- �16 ÉTUDES toire, d'écologie ou de défense des consommateurs est, à cet égard, significatif. Cette volonté de participation et de contrôle favorise d'ailleurs la tendance à l'autonomie des différentes branches administratives qui se séparent du tronc central. Elle va dans le sens d'une tendance à la politisation des agents de l'administration pour mieux les contrôler, tendance qui est elle-même combattue mais qui se retrouve dans de nombreux Etats européens. * * * C'est à travers ce double mouvement, en définitive, que l'on peut apprécier le changement qui se déroule dans les pays européens. Ce qui me paraît le plus frappant, c'est qu'il y a, à l'heure actuelle, un développement des études comparatives sur l'administration. Au fur et à mesure que les échanges se développent entre les Etats, une espèce de fusion idéologique, une sorte de communication s'établit. C'est pourquoi il a paru intéressant d'élargir le débat aux institutions internationales et européennes, en examinant dans quelle mesure les institutions internationales que se donnent nos sociétés sont ou non en communication avec les modèles administratifs qui se forgent dans les différentes traditions nationales. Il y aura peut-être demain un modèle européen d'administration. �L'ADMINISTRATION ITALIENNE DEVANT LES TRANSFORMATIONS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES CONTEMPORAINES par Massimo Severo GIANNINI (*) 1 - Se poser des questions sur la façon dont les administrations publiques s'adaptent aux transformations sociales, se demander si elles répondent aux exigences des services que propose la société civile, si elles ont un rôle dans les pouvoirs publics, et ainsi de suite, cela signifie poser des questions qui concernent les organisations administratives publiques en tant que structures politiques. Sinon, ces questions n'auraient pas de sens. Mais les administrations publiques peuvent-elles être considérées comme des structures politiques? Un important courant de la pensée juridique traditionnelle tendait à une réponse négative, estimant qu'elles n'étaient que des parties subalternes au service des organisations publiques, afin que l'appréciation politique dût concerner celles-ci dans leur intégrité, leurs parties constituées par des organisations administratives au sens étroit du mot n'ayant pas d'autonomie propre. Cette idée relève de la thèse selon laquelle seules les organisations publiques, politicoconstitutionnelles, seraient des instruments juridiques, comme tout instrument juridique concernant le publicisme et ayant pour but la satisfaction d'intérêts publics de la collectivité, généraux et particuliers, qui se présentent dans un pays. Ce siècle a vu un renversement de la conception exposée ci-dessus, mais un renversement affirmé plutôt que démontré ou, si l'on préfère, senti plutôt qu'exprimé. L'affirmation qui revient le plus souvent est celle selon (*) Professeur à l'Université de Rome. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. 2 �18 ÉTUDES laquelle l'Etat (ici « Etat» signifie: ensemble des pouvoirs publics en exercice dans un pays déterminé sur le plan international) est aujourd'hui un « Etat administratif », un ensemble qui rend un nombre en principe illimité de services aux collectivités qu'il dirige, surveille, stimule, mais surtout dans les champs d'action qui concernent les conditions de l'existence humaine. Effectivement, ce qu'on pourrait appeler la dévaluation du moment de gouvernement en faveur du moment d'administration est un fait que l'on peut relever partout. Toutefois il ne semble pas qu'il soit ici opportun d'approfondir ce profil; ceci nous entraînerait à des réflexions sur le thème - bien plus vaste - du pouvoir public dans les collectivités nationales et supranationales, on ouvrirait un dialogue sur les plus grands systèmes - ce qui dépasserait les limites de l'étude qui nous est demandée. Cependant il faut avant tout montrer comment le seul fait de considérer les organisations administratives publiques en tant qu'instruments juridiques autonomes, et par conséquent en tant que structures politiques. - et, de là, la possibilité de les juger comme telles - constitue déjà un premier point, propre à mettre en évidence un changement; une réponse aux transformations sociales en cours a été l'expansion des organisations administratives, qui a pris une double direction: expansion des organisations et expansion des champs d'activité administrative, au point que celles-ci constituent la. partie de beaucoup la plus importante de l'action des pouvoirs publics. Cette constatation est importante, car à l'expansion des organisations ne correspond pas toujours une expansion de l'action administrative (ceci est arrivé plusieurs fois dans l'histoire administrative des divers pays). La constatation de ce changement a été faite maintes fois, par plusieurs observateurs; mais il ne serait pas suffisant de se contenter de cette constatation, comme on l'a souvent fait, puisque celle-ci ne constitue qu'une donnée simplement quantitative. 2 - Pour obtenir des données qualitatives, il faut rechercher les raisons qui peuvent avoir entraîné l'expansion d'organiEations et d'activités administratives. Bien que ne soient pas très appréciables les approches qui consistent en de faciles confrontations avec le passé, il faut toutefois constater comment les collectivités qui constituent les organismes d'Etat se présentent aujourd'hui de façon tout à fait différente de celles dont elles se présentaient jusqu'au début de notre siècle, dans la mesure où existe aujourd'hui une participation totale des collectivités aux instruments juridiques destinés au choix et à la réalisation des orientations politiques. Le point de discrimination est partout constitué par l'introduction du suffrage universel masculin et féminin, qui n'est pas seulement, comme on l'estime souvent, un fait formel, mais constitue un des plus importants changements de structure. Dans les principaux Etats le corps électoral se compose, en un premier temps, de quelques centaines de milliers de personnes constituant la classe possédante: ceux qui ont le cens ou un titre �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN ITALIE 19 d'étude non négligeable; en un second temps, le corps électoral s'étend au peuple entier, c'est-à-dire se compose de gens appartenant à toutes les classes sociales et non plus seulement à la classe possédante. A ce moment interviennent plusieurs facteurs qui constituent des variables: la capacité, pour les classes autrefois subalternes, de s'organiser en partis, le degré de liaison supranationale pour les classes autrefois dirigeantes, la faculté d'adaptation des institutions, le système des alliances et des clientèles, et ainsi de suite; ce sont tous des facteurs qui concernent l'histoire politique des divers pays, mais, pour s'en tenir à ce qui nous intéresse ici, il y a toujours une partie de la revendication institutionnelle des classes autrefois exclues et à présent participant au pouvoir politique, qui se concrétise en de nouvelles institutions. C'est pourquoi, si, dans les pays collectivistes, la dépossession de la classe possédante a éliminé cette dernière en tant que classe politique, dans les pays non collectivistes on a quand même toujours une transformation des institutions dans la mesure où les intérêts des diverses classes cherchent à acquérir le plus grand nombre possible de sièges de pouvoir politique, soit en adaptant des institutions qui existent déjà, soit en en introduisant de nouvelles; on peut dire que, dans les pays non collectivistes, les institutions juridiques sont nécessairement hétérogènes. Ceux qui s'en tiennent à des connotations extérieures parlent de régimes mixtes. Concept, autant que possible, à éviter, parce qu'il se borne à constater des morphologies en renonçant ainsi aux approfondissements qui, au contraire, sont nécessaires. Plus pertinente, en revanche, est la définition des Etats actuels, non collectivistes, comme Etats à direction « pluriclasse », ou, plus brièvement, Etats « pluriclasse », en ce sens que, chez eux, toutes les classes sociales concourent au gouvernement politique et cherchent à introduire des institutions pour la sauvegarde de leurs propres intérêts. 3 - C'est donc ici que se trouve l'origine des administrations publiques qui peuvent se dire nouvelles seulement parce qu'elles n'existaient pas dans l'Etat « monoclasse » précédent. Dans les Etats où l'accession des nouvelles classes au pouvoir politique a obtenu les plus grands résultats, les administrations nouvelles comprennent des administrations de protection sociale et des administrations de direction de l'économie. La consistance qualitative et la dimension quantitative des administrations nouvelles est évidemment différente selon l'influence des facteurs variables sur le plan historique; il faut aussi noter, toutefois, qu'on ne doit pas s'en tenir aux données purement législatives, dans le sens de données constituées par l'existence de lois, car les innovations peuvent parfois être la conséquence de développements extralégislatifs de éertaines matières (un cas que l'on peut relever fréquemment est celui de la matière du travail, où l'action des syndicats des travailleurs se développe par l'intermédiaire d'instruments non prévus par des lois des Etats, ou prévus seulement en partie, ou créés sur une base conventionnelle). Parallèlement à ce processus, se déroule l'autre processus de la révision des institutions existantes pour être adaptées aux exigences de l'Etat �20 ÉTUDES « pluriclasse ». Ce processus se déroule en épisodes très significatifs. Parmi ceux-ci, ceux qui reviennent le plus souvent sont les suivants: a) ce qu'on appelle démocratisation des forces armées, c'est-à-dire, en substance, l'abandon du concept selon lequel les forces armées constituaient un système juridique séparé, avec ses propres lois internes et sa propre autonomie, et le fait de ramener les administrations militaires dans le domaine des normes communes; b) l'adoption de systèmes tributaires fondés sur des critères de justice, avec la généralisation de l'imposition sur le revenu, l'adoption de règles de progressivité, la non-accentuation de l'imposition directe, l'introduction de rationalisation des procédés d'évaluation et d'imposition des revenus; c) la désagrégation des activités de police, grâce à laquelle on est passé d'un système fondé sur des autorisations, des contrôles et des ordres - englobant la Sûreté et la police sanitaire, industrielle, commerciale annonaire, édilitaire, etc. - à un système qui sépare la première de toutes les autres, ces dernières ayant été rattachées, en tant qu'aspects ordinaux, à de plus complexes activités, souvent de programmation, ou tout au moins de type programmateur. On connaît aujourd'hui des plans sectoriels de contenu divers (on en reparlera plus loin). Cette façon différente de concevoir l'action de la police, qui autrefois était une typique expression d'autorité des pouvoirs publics, constitue un des changements les plus intéressants. 4 - Jusqu'à la fin du siècle dernier, les instituts de protection sociale existaient et étaient conçus comme des institutions publiques de bienfaisance. La forme juridique pouvait être des plus variées: établissements d'organismes publics territoriaux, organismes autonomes, associations appuyées sur une organisation publique, et ainsi de suite; ils s'adressaient aux non-possédants, en allouant des prestations soit en argent, soit en nature, pratiquement dans tous les secteurs, c'est-à-dire depuis les prestations d'hospitalisation jusqu'aux bourses d'études, ou à l'aide en cas d'accident ou autres malheurs, ou d'événements extraordinaires. La participation au pouvoir des classes non-possédantes entraîne le refus de cette conception: ce que l'on demande n'est pas la charité, mais la protection sociale, car, dit-on, il n'est pas juste que celui qui n'est pas fortuné soit exposé à des risques plus grands, tout en étant sans démérites, par rapport à celui qui est fortuné. On discute avec passion sur ce qu'est ou devrait être la protection sociale, la sécurité sociale, et sur des concepts analogues, développant ainsi diverses orientations de pensée. Discussions à part, les premières nouvelles institutions apparaissent déjà, sous des formes encore peu élaborées, dès la fin du siècle dernier: les offices publics qui surveillent les entreprises dans un but de sécurité et d'hygiène du travail, et les instituts de sécurité sociale, destinés notamment à fournir des pensions aux travailleurs. En moins de quatre-vingts ans, ces institutions prennent des dimensions gigantesques et s'étendent continuellement. On introduit une notion nouvelle : celle d'assistance comme forme principale de la protection sociale, et en elle confluent, tôt ou tard, toutes les activités précédentes. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN ITALIE 21 Dans tous les pays, avec des différences peu sensibles, les itinéraires coïncident. Depuis des cas d'assistance réservée à certains sujets (les travailleurs de l'industrie sont parmi les premiers bénéficiaires, puis les travailleurs de la mer, puis ceux des transports, etc.), et pour certains domaines (accidents du travail, maladies socia1es telles que la tuberculose, la silicose, etc.) on passe à des formes plus vastes, comprenant davantage de domaines, sous les aspects subjectif et objectif. On arrive bientôt à la généralisation de l'assistance pour tous les travailleurs des activités primaires, secondaires et tertiaires, puis pour les travailleurs indépendants; les organisations d'assistance, d'abord partagées en catégories de sujets ou d'objets, tendent à la concentration sous l'aspect de leur organisation, et à l'indifférenciation sous l'aspect objectif, de sorte que le sujet assisté s'adresse à un seul bureau ou à un seul organisme qui veille à ce que le bureau ou l'organisme compétent s'acquitte de ce service. Même ces processus évolutifs varient d'un Etat à l'autre, et donnent toujours lieu à des discussions passionnées où interviennent des spécialistes (et aussi des amateurs) de toutes disciplines. On passe enfin à la généralisation de l'assistance à tous les citoyens, possédants ou non-possédants. On a d'abord eu, dans l'ordre chronologique, l'assistance sanitaire et l'assistance scolaire, qui ont désormais atteint dans certains pays des niveaux pour ainsi dire sophistiqués. En tout cas, par la masse des fonds alloués, par les opérations financières que cela suppose, par les effectifs du personnel employé, les services d'assistance et de prévoyance mobilisent une partie très importante des pouvoirs publics, dans les Etats européens et dans certains Etats non européens. On peut désormais se demander si, comme le pensent certains juristes, il est encore possible de continuer à parler de protection sociale, en présence d'une activité institutionnelle des pouvoirs publics qui s'adresse à tous. Toutefois, ainsi présentée, cette question semble concerner une donnée conceptuelle plutôt qu'une réalité effective. La réalité est en effet beaucoup plus complexe. Les revendications de protection sociale, à l'origine, furent parmi celles qui provoquèrent des résistances. Ceci s'explique aussi bien en raison des limites à la liberté d'entreprise qui provenaient des interdictions concernant la législation du travail, et de ses normes de sécurité, qu'en raison du coût plus élevé du travail, qui provenait des contributions de prévoyance et d'assistance concernant les travailleurs des diverses catégories initialement assistées - qui étaient cependant celles qui intéressaient surtout les chefs d'entreprises industrielles et commerciales. Toutefois celles-ci ne provoquèrent jamais de conflits de classes. Au contraire, alors que les classes dirigeantes de l'industrie et du commerce, avec le temps, acquirent la conviction que le coût des instituts de protection sociale devait être considéré comme une contribution nécessaire à la paix sociale, ou au moins à un secteur de la paix sociale, ils mirent euxmêmes tout en œuvre pour perfectionner les instruments; et on pourrait même constater, dans les expériences des régimes autoritaires des deux �22 ÉTUDES décennies d'avant-guerre et de même après guerre, parfois une sorte de course en avant, en général interprétée par les historiens comme un cas de réformisme de la part des conservateurs : il y a des catégories sousprotégées, nous sommes directement intéressés par leur sécurité, perfectionnons donc les instituts de protection qui les concernent. C'est ainsi qu'on explique pourquoi il est arrivé que, par exemple, l'extension de la protection sociale à l'assistance-maladie tout entière ait été fortement encouragée parfois par la classe patronale elle-même. Toutefois, lorsque commence l'extension des instituts de protection sociale à d'autres catégories, comme par exemple les fonctionnaires, les médecins, les notaires, pour arriver ensuite aux chefs d'entreprises, il est certes impossible d'affirmer qu'il s'agit là de catégories sous-protégées. Mais l'explication avancée par quelques-uns, selon laquelle il s'agirait d'alliance de classes, n'étant pas satisfaisante, on doit plutôt penser que s'est constituée une conviction commune: le droit pour tous à la protection sociale. Ce qui confirmerait la proposition de ces théoriciens marxistes qui voyaient dans la protection sociale un ensemble de fonctions institutionnelles des pouvoirs publics tendant à réaliser le principe d'égalité fondamentale entre tous les citoyens. A l'appui de cette thèse on peut citer le fait que ce n'est pas seulement l'assistance sous toutes ses formes (même si la plus évidente demeure l'assistance sanitaire) qui s'est généralisée, mais la même tendance se dessine aussi chez les autres instituts de protection sociale, comme les pensions d'invalidité et les retraites; ajoutons que la tutelle de la sécurité et de l'hygiène du travail est en train de devenir une partie de la tutelle de ce qu'on appelle aujourd'hui la « qualité de la vie », en allant nettement audelà de conceptions liées, encore une fois, à la notion de catégories sousprotégées. Il est peut-être superflu de dire que, de ce phénomène complexe, ce qui nous intéresse ici ce sont les lignes de force. Dans tous les pays, plus ou moins, nous savons que s'accumulent les critiques sur les instituts de protection sociale, à cause de leur organisation dispersée, de leur coût trop élevé, de leur fonctionnement non satisfaisant; mais ce ne sont là que des aspects particuliers et techniques, car ce qu'on veut mettre en évidence est le fait que les fonctions de protection sociale sont introduites dans les pouvoirs publics de ce siècle et se trouvent dégagées par de nouvelles organisations administratives dont l'activité a bien peu de relief au niveau du gouvernement. 4 - Tout à fait différent est le tableau qui se présente à la direction publique de l'économie, pour laquelle l'accès des nouvelles classes au pouvoir a apporté des conflits ouverts, parfois dramatiques. Contrairement à ce qui se passait pour la protection sociale, dans ce domaine les nouvelles classes arrivées au pouvoir ne présentaient pas de revendications bien définies, mais plutôt des propositions idéologiques pas toujours cohérentes, comme par exemple la terre bien commun, la terre �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN ITALIE 23 aux paysans, nationalisation de l'entreprise, gestion collective de l'entreprise, et ainsi de suite. On en a la preuve, du reste, chez les Etats collectivistes, où le processus de collectivisation des instruments de production a été très laborieux, et se poursuit encore selon des lignes empiriques discontinues. La faible mordacité des propositions des nouvelles classes émergentes est une donnée commune à tous les pays; d'où s'explique la fascination exercée sur elles par l'expérience soviétique, (même lorsqu'elles s'inspiraient d'une idéologie politique différente), dans la mesure où cette expérience réalisait un type de société sans exploitation de classes. Un résultat institutionnel partout obtenu par les nouvelles classes a été celui d'une présence sous forme d'une organisation spécifique, avec les syndicats de travailleurs. Une institution qui n'avait été théorisée que sous son aspect stratégique - sous son aspect d'instrument - déjà avant l'introduction du suffrage universel, et qui, au contraire, allait pratiquement devenir un facteur d'organisation destiné à jouer un rôle prééminent dans la vie publique. Si l'on peut en discuter le résultat, selon l'hypothèse historique la plus acceptable, celui-ci est toutefois déterminant, et ce n'est pas sans raison que les régimes dictatoriaux ont tous commencé par détruire les syndicats des travailleurs ou les ont remplacés par des organismes publics ou semi-publics contrôlés par eux. Si l'on excepte ces avatars anormaux, les syndicats des travailleurs demeurent cependant des associations privées, sous l'aspect juridique, non parce que telle en serait la substance, mais uniquement pour ne pas être soumis à des contrôles publics, et maintenir ainsi leur indépendance. En substance ce sont désormais, comme les partis politiques, des pouvoirs publics sous forme privée, dans la mesure où ils participent à tous les processus de décision, d'orientation et d'adoption de mesures générales; autrement dit, de la tutelle directe du travail ils sont passés à la tutelle des intérêts des travailleurs à tous les niveaux de la politique et de l'administration. Par réaction, les associations de chefs d'entreprises et de propriétaires, syndicales ou non, ont dû s'aligner sur les associations syndicales des travailleurs. Cela a eu comme conséquence une situation encore chargée d'obscurité et d'ambiguïté, où des pouvoirs privés agissent à la fois comme des pouvoirs publics, politiques et administratifs. On a donc de nouvelles institutions, qui ont leur importance particulière dans l'expérience contemporaine, mais qui sont de formation extralégislative et ne gravitent ni sur l'orbite de l'Etat ni sur celle d'autres pouvoirs publics. 5 - Les carences dans l'organisation des programmes des classes arrivées au pouvoir ont été une entrave au caractère organique des modifications institutionnelles. En outre il est indubitable que les modifications mêmes sont toujours issues, sur le plan sociologique, de convergences d'intérêts entre les classes autrefois subalternes et les classes moyennes, en particulier la nouvelle classe moyenne des services tertiaires; parfois se sont agrégés des groupes fractionnaires des classes possédantes. �24 ÉTUDES En tout cas, ce qui est sûr c'est que, aussi bien les modifications d'institutions existantes que l'introduction de nouvelles institutions, se sont toujours, du point de vue de l'organisation, concrétisées en de nouvelles administrations; l'expérience varie d'un pays à l'autre, mais il n'est point rare de trouver des exemples de nouvelles administrations qui n'ont pas de formes juridiques publiques, comme par exemple les entreprises privées à participation publique. C'est là - on en reparlera plus loin - une des innovations techniques de l'expérience de notre siècle. Les instituts qui peuvent se dire vraiment communs aux divers pays se réduisent à ceux qui contrôlent les cartels, les groupes, les positions dominantes, les grandes entreprises avec actions cotées en Bourse. Créés et présentés initialement comme des instituts pour la sauvegarde de la concurrence - donc avec la typique empreinte d'une idéologie libérale - ils sont devenus des instituts même pour la sauvegarde de la liberté du marché, et ensuite pour la sauvegarde de l'épargne; dans chacun de ces cas ils ont pour but de réprimer les manifestations du capitalisme malsain en coupant court aux abus des droits d'entreprise et de propriété. Certains juristes remarquent que ce sont des instituts qui font partie du système (capitaliste) ; mais on attribue alors la dignité de « système)} à une idée abstraite, qui, sur le plan historique, ne peut plus se réaliser positivement sous forme d'instituts. Les autres modifications et innovations ont au contraire un caractère épisodique: les principales sont les collectivisations, l'entreprise publique, la direction publique de la propriété et de l'entreprise. Si l'on qualifie d'épisodiques ces institutions, ce n'est pas que l'on veuille affirmer qu'elles sont d'une moindre importance; on veut seulement dire qu'elles ne sont pas le résultat de conceptions de fond claires et distinctes, comme celles qui ont sursis à la législation sur la propriété, les contrats et les sociétés dans les codifications bourgeoises, mais qu'elles sont le résultat de décisions adoptées sous des sollicitations nées en des moments historiques divers, et diversement motivées. " ya de nombreux cas où la demande d'appropriation publique d'entreprises et d'activités privées provient des chefs d'entreprises eux-mêmes, qui estiment que certaines activités ne sont plus rentables ou que les risques de certaines activités doivent être collectivisés ; ce sont bien là, également, des réponses de pouvoirs publics à des questions nées dans les collectivités d'Etat; ce qui est évident, toutefois, est l'inversion des buts, et de tels cas d'inversion des buts pullulent dans les chroniques des gouvernements d'Etats de notre époque. On ne s'occupe ici de ces divers instituts que dans la mesure où ils introduisent des innovations dans des appareils ou dans des activités d'administrations publiques, et non pas, au contraire, pour ce qui concerne leur substance ou leur discipline. Les collectivisations, donc, comportent toujours la constitution de nouvelles organisations administratives; ce seront, selon les cas, des organes d'Etat (administrations des chemins de fer, des eaux, des mines), des organes de la Région ou de la Commune (entreprises municipales, régionales, pour l'eau, le gaz, les transports, etc.), des organismes publics �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN ITALIE 25 spéciaux (cas des nationalisations au sens étroit du mot) ; dans les socialisations (le fait de confier une certaine activité à une communauté de travailleurs ou d'utilisateurs) l'organisation peut aussi être privée, comme forme juridique, même si l'activité n'est plus strictement telle. Il faut noter que des étatisations et des municipalisations existaient déjà au siècle dernier et que ces modèles d'organisation sont en général restés valables même dans le monde contemporain : l'organisation dite « sous forme administrative », telle qu'elle est en usage par exemple pour les services de l'éducation et pour les services hospitaliers (les instituts correspondants organisés par des particuliers sont au contraire des entreprises), et l'organisation sous forme d'entreprise ou d'établissement spécial utilisant la technique d'organisation de l'entreprise. Notre siècle ajoute l'office public, pour les nationalisations, et les sociétés spéciales pour les socialisations: ces deux institutions ont toutefois la structure d'une entreprise; au point que, dans ces droits positifs qui connaissent le profil de l'office public gestionnaire d'activités nationalisées, personne n'est en mesure de dire pourquoi cet office doit être appelé « public », puisqu'il se comporte en fait comme n'importe quel chef d'entreprise. 6 - Il n'est point rare de relever, à l'actif ou au passif selon l'origine de cette remarque, que dans les Etats à structure « pluriclasse », les collectivisations ont trouvé une application limitée. Du reste, cela s'explique, si seulement on réfléchit sur le point suivant: dans la logique d'un système non collectiviste, ce qui a pris de l'importance, depuis le siècle dernier, ce n'est pas tellement la propriété du bien, mais c'est l'utilisation de ce bien. Les partisans des collectivisations partaient, par inertie, d'une conception propre aux sociétés précédentes, encore estimée valable dans la première moitié du siècle dernier, où la propriété du bien de production était considérée comme le fait primordial; l'expérience de l'entreprise, avec ses développements ultérieurs, amena un changement de conception, en introduisant d'autres règles; à savoir: que la disposition du bien peut être donnée au non-propriétaire, que l'utilisation du bien peut être laissée au propriétaire mais réglée par le pouvoir public, que certaines utilisations du bien peuvent être soustraites au propriétaire et confiées à d'autres sujets. De sorte que, tandis que dans la logique d'un système collectiviste demeure la règle fondée sur la propriété du bien (mais même dans de tels systèmes existent aujourd'hui de nouvelles expériences qui amènent un nouvel examen de cette question), dans la logique des systèmes non collectivistes existent plusieurs règles qui se fondent, avec un contenu divers, sur l'utilisation du bien. C'est suivant ces règles que se développent toutes les nouvelles expériences des administrations publiques de notre temps, à commencer par les entreprises publiques. On enregistre, de celles-ci, un nombre de plus en plus d'espèces, aussi bien du point de vue de la structure juridique que du point de vue fonctionnel. En effet, une partie des collectivisations des services publics, toutes les collectivisations des sources d'énergie, et toutes les collectivisations des activités des monopoles se présentent sous forme �26 ÉTUDES d'entreprises publiques. Il y a ensuite ces entreprises publiques qui, sans être des collectivisations au sens propre, aboutissent toutefois à des présences publiques dans des secteurs de production où continuent à agir des entreprises privées: c'est là le domaine où l'imagination de notre époque a le mieux donné libre cours à sa fantaisie, puisqu'on va des formes qui constituent des quasi-collectivisations (c'est le cas des instituts financiers publics réservés aux financements publics, qui sont habituellement des nationalisations du capital financier), jusqu'à des formes qui servent d'instruments de direction publique de secteur, ou d'instruments de contrôle public médiat de secteur, ou d'instruments de taxation, ou d'instruments de promotion de secteurs qui végètent ou d'aires sous-développées. En principe, dans tous ces cas, ce sont de nouvelles organisations administratives qui peu à peu se constituent (ou d'anciennes qui se transforment). Au contraire les juristes discutent toujours à propos des entreprises sous forme privée à participation publique (actionnariat public). Mais il s'agit surtout d'une question de fait, dépendant de l'entité de la participation, et aussi de la fonction que l'on donne à l'entreprise en participation; si la participation est obligatoire et si l'entreprise est orientée aussi à des fins publiques (transformations de terres incultes, industrialisation de zones sous-développées, intégration de services tertiaires déficients, etc.), la forme privée de l'entreprise n'est que pure figure juridique. En tout cas, par conséquent, même si l'entreprise en participation publique n'a pas de rôles publics distincts, il faut avoir recours à des organismes spéciaux, auprès des administrations compétentes, ou à des offices publics de gestion spéciaux, pour l'administration des participations. On trouve parfois des formules d'organisation particulièrement complexes, comprenant plusieurs types d'organisations. 7 - La même constatation doit être faite pour la direction publique d'entreprises et de propriétés privées. Les variantes de droit positif que présente cette forme d'activité qui est une innovation de notre siècle, sont pratiquement innombrables, si l'on considère d'une part la puissance des pouvoirs de direction (qui vont des formes où l'activité du chef d'entreprise ou du propriétaire n'est que pure réalisation des ordres de l'autorité, jusqu'à des formes où l'autorité administrative n'a que des pouvoirs de contrôle sur la régularité de l'exécution d'obligations publiques), d'autre part les situations juridiques où se trouvent le chef d'entreprise ou le propriétaire en tant que particulier. Il suffira donc de rappeler quelques structures qui sont désormais caractéristiques, telles que: a) les organisations par sections: une administration rassemble sous ses ordres tous les chefs d'entreprises d'un secteur - par exemple des banques -, promulgue des normes internes, suit l'activité de tous les membres du groupe, pour diriger, contrôler, intervenir; b) les organismes de développement en matière d'agriculture et de territoire : une administration qui étudie des solutions, élabore des projets, aide les particuliers à réaliser ces derniers, conclut des contrats pour des œuvres d'intérêt général; c) les administrations pour l'urbanisme: elles �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN ITALIE 27 élaborent des plans d'urbanisme pour régler l'utilisation de la propriété bâtie ou à bâtir, en établissant les plans d'occupation du sol, les caractères des édifices à bâtir, les espèces et les types d'infrastructures, elles en contrôlent la bonne utilisation, interviennent par des mesures répressives. Pour toutes ces tâches, il faut des administrations d'une grande valeur professionnelle, capables de rivaliser avec des particuliers dans leur spécialité et de concilier d'une façon satisfaisante les intérêts publics et les intérêts privés. 8 - L'introduction des divers instituts pour l'administration publique de l'économie a apporté des modifications très importantes dans des organisations administratives traditionnelles, qui ont été obligées de se munir d'organismes dotés d'un haut niveau professionnel. C'est ce qui arrive pour les administrations de gouvernement de la monnaie, des valeurs, du crédit, des mines, des transports, de la santé, etc. Aucune de ces administrations n'est plus comparable, aujourd'hui, à celles qui existaient seulement au début de notre siècle, par ses dimensions, par ses techniques de travail et par la qualité de son personnel. Egalement impressionnant est le développement qu'ont pris les organismes chargés de recueillir et de conserver les données, fruit d'études et de recherches, grâce aux nouvelles techniques de l'informatique. Contrairement à ce que certains avaient cru, au début, le progrès technologique a amené un accroissement quanti-qualitatif des pouvoirs publics, même si parfois quelques organismes bureaucratiques ont été supprimés, et ceci parce que ce progrès technologique a joué le rôle de multiplicateur des services et des prestations rendues par les administrations publiques. Sur ce sujet existe déjà une littérature considérable même analytique. La plus manifeste des modifications apportées par le progrès technologique est peut-être celle qui concerne les pouvoirs locaux pour ce qui relève des structures d'organisation, et celle qui concerne les techniques de programmation pour ce qui relève de l'activité. Les pouvoirs locaux tels qu'ils provenaient du passé ne sont plus à la hauteur des fonctions qui leur sont assignées, soit par excès (métropoles et conurbations), soit par défaut (poussière de petites communes). Sur ces deux faits la littérature est très vaste; les réactions ont été de deux types: ou bien la constitution de nouvelles autorités locales avec des tâches particulières - autorités qui se sont juxtaposées à celles qui existaient, leur ôtant certaines fonctions - ; ou bien la restructuration des pouvoirs locaux territoriaux, avec la constitution de nouveaux pouvoirs de plus grande dimension et avec des pouvoirs particuliers pour les zones métropolitaines. La première tendance a presque toujours conduit à des désordres, en faisant peser sur le citoyen des charges compliquées en vue de la recherche de l'autorité compétente, et en augmentant les montants des dépenses publiques; la seconde s'est fractionnée en plusieurs sous-tendances: �28 ÉTUDES l'une de celles-ci consiste à réorganiser les pouvoirs locaux territoriaux primaires par la constitution d'unités vitales (cas de l'Angleterre, avec ses districts d'un minimum de 40.000 habitants) ; une autre est la fédération obligatoire des communes trop petites et la subdivision des zones métropolitaines ; une autre est la simple introduction de régimes spéciaux pour les aires mêmes ; une autre enfin est la régionalisation, dans le sens d'une constitution d'autorités locales de vastes dimensions qui contrôlent les organismes locaux territoriaux et non-territoriaux de moindre dimension. Parfois ces diverses sous-tendances ont été suivies dans leur ensemble, parfois la régionalisation a assumé des caractères tout à fait particuliers (comme en Italie), parfois des structures fédérales préexistantes tendent à des formes de régionalisation (comme en Allemagne). En tout cas la matrice de ces diverses expériences est toujours la recherche d'administrations locales qui soient en mesure à la fois d'assurer l'autonomie des groupes locaux, de s'adapter au progrès technologiques et d'offrir des services à coût moins élevé et avec une plus grande efficacité. 9 - Les programmations ne sont pas une nouveauté de notre siècle; depuis longtemps existaient déjà les programmations des dépenses publiques (budget) et les programmations d'urbanisme (plans d'aménagement). L'expérience de notre siècle voit une multiplication des instruments de programmation dans chaque secteur, les plans d'urbanisme se subdivisent en plusieurs sortes, donnant naissance côte à côte à des plans paysagistes, à des plans d'habitations populaires, à des plans d'assainissement, à des plans de zones industrielles, etc. Il y a des plans d'exploitations commerciales, des plans hospitaliers, des plans de restructuration des conditions ambiantes, des programmes d'investissement, de reconversion industrielle, de réseaux d'autoroutes, de mises en place de bassins hydriques, et ainsi de suite. Les plans ou programmes économiques généraux ne sont qu'une de ces manifestations même s'il s'agit de la plus ambitieuse et de la plus discutée. Il y a des théoriciens qui soutiennent que la technique des programmations constitue une nouvelle façon d'administrer; même si ce n'est pas vrai, cela est significatif. De toute façon, les techniques de programmation ne remplacent pas les précédentes espèces d'activités administratives, mais s'ajoutent à elles; toutefois elles rendent plus faciles le processus par voie de contrats (à la place du processus par voie autoritaire pour les mesures administratives). On a longuement discuté sur le fondement des programmations, mais, ainsi posé ce n'est qu'un pseudo-problème. Les plans d'occupation rationnelle du territoire ne peuvent être faits que par programmations d'où, dans ce cas, la nécessité de l'instrument; dans d'autres cas, par exemple la distribution commerciale, il s'agit d'un processus plus ordonné ; dans d'autres cas encore, le programme est un compromis politique à propos de futurs plans d'action, conciliant des conflits d'intérêts pour une certaine période temporelle. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN ITALIE 29 10 - Après avoir déterminé les principales caractéristiques que présentent les structures administratives et les activités des pouvoirs publics dans les Etats de type « pluriclasse », on devrait pouvoir passer à des considérations de synthèse. Mais il faut dire que celles-ci sont très difficiles et souvent approximatives précisément pour cette raison même que nous avons mise en relief, à savoir que les modifications institutionnelles des Etats « pluriclasse » ne naissent pas de principes qui seraient réalisés selon une logique intrinsèque, mais de concours de circonstances ou de contrastes d'intérêts de classes, historiquement variables selon les collectivités d'Etat. Ce qui rend difficiles des synthèses, même en tenant compte d'expériences limitées à des pays considérés individuellement, parce que partout, étant donné la genèse des nouvelles institutions, coexistent des principes divers, avec des logiques de réalisation diverses, et avec des développements inégaux. Si l'on s'en tient au plan des constatations, celles-ci semblent du reste évidentes. On peut ainsi affirmer que les nouvelles forces sociales récemment émergées ont adapté à leurs propres exigences les organisations et les activités des pouvoirs publics, en des temps plus ou moins longs, mais jamais très longs. De même, on peut noter que les innovations et les modifications ont été très profondes; il suffirait de remarquer que certaines administrations constituent des innovations absolues dans l'histoire civile des hommes (l'assistance sanitaire, la sauvegarde de la qualité de la vie), d'autres ont assumé pour la première fois un caractère organique (l'école publique, le plan d'occupation des territoires, l'aide financière à des activités privées), d'autres ont atteint des dimensions considérables tout en gagnant en qualité (finances, agriculture). A côté de ces nouveautés, il faudrait ensuite rappeler les modernisations de structures préexistantes, les nouvelles techniques d'action dans le domaine contractuel et dans le domaine financier. Si nous pouvions considérer un à un chacun des processus administratifs ou une à une chacune des structures, nous pourrions faire ressortir un perfectionnement technique continu, et la fréquente apparition de profils ou de structures d'une ingéniosité toute particulière. Si l'on s'en tient à un point de vue institutionnel, juridico-politique, on peut donc affirmer que les pouvoirs publics dans les collectivités d'Etat « pluriclasse » aujourd'hui constituent une nouveauté indiscutable, et que la différence est plus grande entre ceux-ci et ceux de l'Etat « monoclasse » qu'entre ceux de l'Etat « monoclasse » et ceux des Etats absolus. Ceux qui notent que, toutefois, n'aurait pas été produit un modèle absolument nouveau d'administration, représentatif de notre siècle, font une remarque d'une part ambiguë, d'autre part naïve, puisqu'aucun siècle n'a produit de « types» propres d'administrations; chaque changement structurel des collectivités d'Etat a produit l'effet qui est en train de s'accomplir à présent sous nos yeux. Si, en reprenant l'expression du début, nous nous posions des questions plus approfondies sur « l'Etat administratif », les réponses se feraient moins sûres. L'Etat administratif est, en effet, un Etat par définition pluraliste, où l'Etat-organisme (qu'il s'agisse d'une organisation ou d'une per- �30 ÉTUDES sonne: les expressions sont équivalentes) n'a plus le caractère centralisé qu'il avait au siècle dernier, mais se trouve en compétition avec d'autres pouvoirs publics; si vastes et si perfectionnés que soient les mécanismes chargés d'assuter la coordination et l'unité d'orientation, l'Etat-organisme doit continuellement négocier avec les pouvoirs publics compétiteurs. Cela fait ressortir une série de questions qu'on se plaisait autrefois à poser: administration et société, administration et démocratie, administration et développement, etc. Il n'y a plus une administration, sous-entendu de l'Etat; il y a les administrations publiques, qui suivent leurs propres itinéraires, chacune avec ses propres problèmes. En revanche, d'autres questions se présentent, qui vont de la question du sommet, à savoir si l'on peut considérer comme satisfaisantes les institutions de l'Etat « pluriclasse », jusqu'à celles qui concernent les administrations de l'Etat, les organismes de gestion, les entreprises publiques, les régions, et ainsi de suite. Tous ces problèmes supposent des appréciations de nature politique et n'admettent pas une réponse unique. Chacun d'eux ouvre un discours qui lui est propre et que l'on ne peut tenir que par référence à chaque pays. �L'ADMINISTRATION ESPAGNOLE DEVANT LES TRANSFORMATIONS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES CONTEMPORAINES par Laureano LOPEZ RODO (*) L'Administration Publique, création de l'esprit organisateur de l'homme, est, comme l'homme lui-même, une réalité historique; ses racines s'enfoncent dans le milieu social avec des attaches précises de lieu et de temps et elle se trouve liée, d'une manière vitale, aux idées, à l'activité, à l'organisation et même à la personnalité - disposition d'esprit et comportement - des hommes qui composent la communauté politico-sociale correspondante. La relation entre l'Administration de l'Etat et l'ordre social peut être - en fait elle l'est et l'a été tout au long de l'histoire - de nature très diverse. Ce qui semble indubitable c'est qu'une telle relation est nécessaire. Il n'apparaît donc pas exagéré que Forsthoff puisse attribuer à l'Administration moderne, comme caractère propre, « sa relation spécifique avec l'ordre social)} (1). La première condition de cette relation est, à mon avis, qu'elle existe de manière adéquate ou, ce qui revient au même, que l'Administration Publique réponde convenablement à ce qu'en attend d'elle une société concrète, qu'elle soit à la hauteur de sa mission historique, de plain-pied avec son époque. C'est dans ce sens que le professeur américain Waldo a affirmé très justement que l'Administration Publique est avant tout une « réponse au monde moderne)} (2). (*) Professeur à l'Université de Madrid, Président de l'Institut International des Sciences Administrati- ves. (1) Cf. Tratado de Derecho Administrativo (Traité de Droit Administratif), trad. esp., Madrid, 1958, pp. lOO-lOlo (2) Cf. Teoria Politica de la Administracion Publica (Théorie Politique de l'Administration Publique), trad. esp., Madrid, 1961, p. 16. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �32 ÉTUDES Dans cette relation je crois voir le caractère noble d'instrument qu'est l'Administration Publique, sa nature qui est d'exister pour quelque chose, d'entité dans la définition de laquelle entre essentiellement l'élément finaliste. Ou bien l'Administration sert la société - elle est activité et esprit de service - ou bien elle se dénature et devient inopérante quand ce n'est pas arbitraire. Le phénomène a été analysé avec beaucoup de finesse par von Stein qui nous présente l'Administration d'une manière suggestive comme l'Etat en action, en train de travailler (arbeitender Staat). Mais il ne faut pas tomber dans la tendance égotiste ou narcissiste de considérer le contenu de ce travail comme l'Etat lui-même, mais plutôt comme « l'ensemble des conditions de l'épanouissement individuel de tous ceux dont la communauté constitue l'Etat)} (3). Et dans la mesure où l'Administration se trouvera mieux préparée et plus disposée à y parvenir, elle sera plus parfaite et se rapprochera davantage de son idéal)} (4). S'il en est ainsi, si j'ai correctement formulé les données du problème, il sera nécessaire, en premier lieu, de connaître le plus exactement possible la réalité sociale dont l'Administration Publique fait partie; quelles en sont les caractéristiques, les dimensions, y compris la dimension physique, les désirs, les exigences et aussi, pourquoi pas, les misères. Olivan disait bien que l'Administration Publique a pour but, entre autres choses, « la satisfaction des besoins internes de la société)} (5). Aussi semble-t-il indispensable de procéder à un examen afin de déterminer clairement quels sont ces besoins. Mais cette quête, pour l'appeler ainsi, ne peut pas être exclusivement sociométrique. A mon avis, pour être féconde elle doit aller jusqu'aux motivations des comportements sociaux. Il faut s'assurer que l'on a bien une adéquation satisfaisante entre l'Administration et la réalité sociale. Jusqu'à quel point l'Administration lui est-elle parfaitement ajustée? Quels changements doit-on y introduire pour qu'elle soit une réponse authentique aux exigences sociales? Comment peut-on parvenir à une telle adéquation? Quels sont les obstacles qui se présentent? Quelles revendications sociales sont dignes d'être prises en considération ? On comprend facilement que l'étude de ces questions ne puisse pas être considérée comme une tâche susceptible d'être menée à terme et présentée comme une œuvre achevée une fois pour toutes. Ce qui caractérise l'Administration - disait Colmeiro (6) - c'est « l'activité et le mouvement)}, formule qui est tout aussi valable dans un sens plus étroit que ne l'entendait cet illustre universitaire. Etant donné la nature changeante de la société, il ne suffit pas de porter une attention continue pour voir si l'Admi- (3) Cf. Verwalttungslehre und Verwaltungsrecht, dans la collection « Deutsches Rechtsdenken », Francfort, 1958, p. 24. (4) Cf. Von Stein, Movimientos sociales y Monarquia (Mouvements sociaux et Monarchie), trad. esp., Madrid, 1957, pp. 44-45. (5) De la Administracion publica con relacion a Espana (l'Administration publique et l'Espagne), édition de « Instituto de Estudios Politicos », Madrid, 1954, p. 33. (6) Cf. Royo Villanova, Colmeiro y la Ciencia Administrativa (Colmeiro et la Science Administrative), dans « Centenario de los iniciadores de la ciencia juridico-administrativa espanola » (Centenaire des pionniers de la Science juridico-administrative espagnole), Madrid, 1943, p. 78. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN ESPAGNE 33 nistration dans son ensemble ou partiellement fonctionne correctement, si elle se maintient en état de marche comme instrument, quand elle est restée sclérosée ou anachronique. " faut aussi s'attacher à éviter qu'un déséquilibre se produise entre ce que l'Administration est à même de réaliser et ce que la société réclame d'elle (7). Aujourd'hui, la société est quantitativement plus grande qu'au siècle dernier, résolument urbaine, plus qualifiée, plus instruite, avec un niveau de vie en hausse et des désirs croissants de biens économiques et de sécurité sociale. Elle est aussi plus ouverte, plus consciente et moins cloisonnée. Les chiffres concernant le tourisme sont éloquents. " faut y ajouter ce phénomène important et, sur une grande échelle, récent de l'émigration de la campagne vers la ville, dans de nombreux cas, de la campagne vers la banlieue, qui pose des problèmes physiques et moraux; c'est le thème du logement ou celui de l'insertion de la main-d'œuvre agricole - surtout de la deuxième génération - dans les rouages de la société (8). Tous ces changements économiques et sociaux sont en relation étroite - quelquefois en en étant la conséquence, d'autres fois, l'origine - avec la manière d'affronter le monde qui nous entoure; ils impliquent ou révèlent des changements de mentalité. Chez nous, au XIXe siècle, les déclarations constitutionnelles se meuvent exclusivement sur le terrain des « libertés », sur « le chemin du progrès indéfini » (9). Le contraste avec le programme que renferme l'actuelle constitution espagnole, avec ses références concrètes à la sécurité sociale ou au logement, est manifeste (articles 41 et 47). Dans l'intervalle de temps écoulé depuis lors, nous avons appris que l'ascension des classes les plus défavorisées de la société ne s'obtient pas par une simple proclamation théorique des libertés. " est indispensable d'en assurer la jouissance effective et indépendante; cela suppose l'accès aux biens dont disposent les couches supérieures (10). Une erreur bourgeoise, que nous apercevons aujourd'hui très clairement, a été, par exemple, de considérer ce qu'on appelle la question sociale comme un simple problème d'ordre public; de ne pas s'être rendu compte que la société était en train de se transformer et que les forces mises en marche par cette transformation peuvent être orientées vers une direction ou une autre, mais en aucun cas étouffées définitivement. m Cf. Titmuss, Essays on The Welfare State, Londres, 1960, chap. 1« Social Administration in a Changing Society », p. 29. (8) Cf. Miguel Siguan, Del campo al suburbio (De la campagne à la banlieue), Madrid, 1959. (9) Cf. El manifiesto progressista de la Vicalvarada de 1854 (Le manifeste progressiste de la Vicalvarada en 1854). (10) La question a été vue très clairement par Von Stein: « En effet, si la propriété de biens est la prémisse absolue de toute ascension de la classe inférieure, de toute lutte contre la sujétion à l'intérieur de l'Etat et de la société, le seul moyen qui demeure pour opérer de manière durable et pacifique cette ascension est de rendre possible pour la classe inférieure l'acquisition de ces biens. Ce principe, tout en étant simple et irréfutable, fait partie de ceux qu'on applique le moins. Le plus fréquemment on essaie d'aider la classe inférieure au moyen de la liberté politique, sans lui assurer l'indépendance sociale. » (Movimientos sociales ... , cit., p. 114). « Toute démocratie politique - ajoute Laski - tend à se transformer en démocratie économique. » (Parlamentary Government in England, New-York, 1938, p. 69). 3 �34 ÉTUDES Si du thème de l'insertion sociale de l'ouvrier et de l'accès à la propriété de biens économiques nous passons à cet autre thème, non moins important, de l'accès aux biens de la culture, le changement de mentalité opéré ne manque pas d'être radical. Il est logique qu'une société comme celle d'aujourd'hui, toujours plus ouverte et plus consciente - on pourrait même dire dans certains cas instruite par plus d'expérience - ait aiguisé sa sensibilité. Aussi est-il compréhensible que la justice sociale, avec toutes ses conséquences, soit le principe directeur de l'action, et que l'idée de solidarité informe le thème de la sécurité sociale. La société saturée de verbalisme demande des réalisations concrètes qui donnent un contenu à la liberté: la possibilité de participer aux biens de la culture, d'atteindre un niveau de vie satisfaisant, de parvenir aux postes dirigeants de la société. Et les comparaisons sont inévitables (11). Le développement économique d'autres pays est un point de référence et fait ressentir comme une nécessité l'idée d'intégrations supranationales. Dans ce sens, également, nous assistons à un changement historique de mentalité. Le problème politico-social de notre époque se résume à une réorganisation de la société qui permette d'ordonner les forces et les mouvements sociaux qui ont surgi dans un climat apolitique. Quant au problème politico-administratif, il consiste en un réajustement de la structure de l'Administration Publique afin de lui donner une meilleure assise sur la réalité sociale et de mieux l'accorder à ses responsabilités actuelles. Notre monde a un peu vieilli. La vie, cependant, continue et exige des décisions qui lui donnent une nouvelle jeunesse. La perplexité ne peut pas être un état et il faut résoudre l'apparente alternative entre une Administration inerte ou étouffante, entre une Administration légaliste ou efficace. Cette prétendue alternative est le reflet d'une autre alternative plus généraie: nous nous mouvons entre la liberté et l'efficacité. La conjoncture actuelle demande précisément d'en réussir la combinaison (12). Et il n'est pas difficile de constater qu'après la seconde guerre mondiale les Etats ont évolué depuis des positions extrêmes vers des solutions de synthèse qui intègrent les réalités politiques, administratives, sociales et économiques. L'Etat, reconnaissent les théoriciens américains, « est en train de devenir la supercompagnie motrice de notre vie économique », ce qui exige « d'établir et d'imposer un plan cohérent» (13). De son côté, Forsthoff a signalé l'évolution du Droit Administratif comme le passage d'un système de limitations à un système de participation des administrés. Il a fait remarquer de la même façon que lorsque l'Administration dépasse les limites (11) C'est ce qu'affirme Titmuss dans un sens plus restreint: « Comparisons are inevitable in a society which has promised and tried hard to practise social justice, fair shares and equal educational opportunities », cf. Essays on the Welfare State, cit., p. 32. (12) Un seul des principes couramment formulés par les administrativistes américains est resté hors de doute; c'est le suivant: « que la véritable démocratie et la véritable efficacité sont conciliables ». Cf. Waldo, Teoria politica ... , cit., p. 309. (13) Ibidem, p. 192. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN ESPAGNE 35 traditionnelles en utilisant les formes juridiques du Droit privé elle n'en reste pas moins soumise aux principes de service du bien commun et juste conformation sociale (14). Il ne peut exister de divorce entre l'Administration et la politique. L'Administration est l'instrument, dans les mains du Gouvernement, permettant de concrétiser dans des œuvres les idéaux et les programmes politiques. La politique requiert la conjonction harmonieuse d'idéaux élevés et d'un sens aigu des réalités. Une Administration sans politique manquerait de ligne de conduite. Mais la politique sans l'Administration porte un autre nom: elle s'appelle utopie. L'Administration est indispensable, mais subordonnée. Elle ne doit pas agir comme si elle détenait l'instance suprême du pouvoir. Si elle en arrive à être immense et englobe tout, si tout la concerne, si elle accompagne l'homme du berceau au tombeau, comme l'affirmaient un peu rhétoriquement les pionniers de la Science de l'Administration (15), elle ne doit jamais agir souverainement, mais comme un serviteur, en développant les idéaux formulés par la communauté politique. C'est sa mission première: ne pas faire la politique, mais mettre en œuvre les processus techniques nécessaires pour que celle-ci s'accomplisse; assurer, comme dit Gladden, que les choses marchent bien (16). Mais exécution n'est pas servilité; l'Administration doit contribuer, dans une certaine mesure et d'une manière déterminée, à la formulation des idéaux communautaires. Son action, dans ce sens, est semblable à celle des private secretaries (17) : exécution exacte, interprétation intelligente, suggestions opportunes et, tout cela, avec tact, brio et discrétion. D'une manière ou d'une autre, il est indéniable que l'activité de l'Administration est influencée par les objectifs que l'Etat se propose d'atteindre. Plus ces objectifs seront élevés et cohérents, plus ils seront servis avec exaltation dans chacune des parcelles de l'Administration, si petites soient-elles, et l'esprit de solidarité s'en trouvera renforcé lorsque se détachera davantage le caractère d'entreprise nationale que revêt l'ensemble des tâches confiées à l'Administration Publique. A mon avis, on peut considérer que les objectifs primordiaux de l'Etat sont aujourd'hui le développement économique et l'égalité des chances comme fondements du progrès social. Pour atteindre ces objectifs l'Administration a besoin, en bonne logique aristotélicienne, de moyens déterminés. D' abord, l'augmentation (14) Cf. Tratado ... , cit., p. 115. (15) Cf. par exemple Garcia Oviedo, El intervencionismo de Estado en los administrativistas clasicos espanoles (L'interventionnisme d'Etat chez les administrativistes classiques espagnols), dans le volume ({ Centenario de los iniciadores de la Ciencia administrativa espanola », Madrid, 1944, pp. 101-103 ; Royo Villanova, Colmeiro y la Ciencia Administrativa, cit., p. 90. (16) Cf. The essentials of Public Administration, Londres, 1961, p. 246. Du même auteur, An introduction to Public Administration, Londres, 1961, p. 242. (17) Sur ce thème cf. une description sommaire dans Mackenzie et Grove, Central Administration in Britain, Londres, 1961, pp. 191-194. �36 ÉTUDES quantitative et qualitative des tâches qu'elle doit assumer l'a transformée en une grande entreprise. La variété et la mobilité des objectifs sociaux exige des fonctionnaires publics un comportement spécifique et, des structures administratives, souplesse et adaptation aux circonstances nouvelles. Sans aucun doute, l'Administration est devenue plus complexe et plus technique. Sa croissance lui a été imposée par celle des besoins sociaux; cette croissance ne doit pas être considérée comme un fait pathologique, mais comme un phénomène naturel qui se développe au fil des temps, comme grandit la peau qui recouvre le corps. Sisson l'exprime non sans un certain humour: « S'il est possible de maintenir la paix du royaume avec quelques hommes armés de haches, l'Administration peut être la plus simple qui soit; mais si la cohabitation pacifique exige que soient réglementées les conditions de paiement des dentiers, alors même ce détail en arrive à être important pour l'action du Gouvernement» (18). Ignorer les multiples aspects d'entreprise que revêt l'Administration Publique impliquerait le renoncement à une connaissance complète de la réalité, et si cette position peut paraître séduisante elle n'est pas honnête scientifiquement. L'Administration n'est pas seulement une personne juridique déterminée, dans sa structure et son activité, par le Droit administratif, mais elle est aussi une réalité en tant qu'entreprise. L'Administration publique est une grande entreprise qui comprend un réseau étendu de bureaux et de services, dont la structure et le fonctionnement obéissent non seulement à des principes et des règles juridiques concernant les attributions de chaque organisme, les pouvoirs hiérarchiques, les normes de procédure, les droits des administrés, etc., mais obéissent aussi aux normes et aux principes d'organisation d'une entreprise, tels ceux relatifs à la direction, la programmation, la coordination, au régime du personnel, aux relations publiques et bien d'autres encore. Le rapprochement quotidien entre l'Administration d'aujourd'hui et la société implique la multiplication des contacts avec des noyaux d'activité en commun que sont les entreprises. Cela entraîne la nécessité d'incorporer à la structure de l'Administration et à son activité, dans la mesure où c'est compatible avec sa nature, des techniques et des mécanismes qui proviennent du domaine de l'entreprise privée. C'est ainsi que sont introduits au sein de l'Administration Publique la préoccupation pour le rendement des services, l'évaluation de leur coût, l'analyse des processus bureaucratiques, le souci des relations publiques et, en général, les principes de la Science de l'Organisation (19). La justice en matière économique et sociale ne s'obtient pas par le seul édit de normes juridiques, mais en les accompagnant d'une action efficace (18) Cf. The spirit of British Administration, Londres. 1959. p. 22. (19) Gladden en arrive à affirmer catégoriquement: « The absolute aim of Public Administration is the most economical use of resources to achieve the determined ends. Its inherent tendencies to expand must be checked by the application of the principle of economy to its own activities. » (Cf. Essentials ...• cit .• p. 246). �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN ESPAGNE 37 qui stimule et complète l'initiative privée afin de remédier aux situations de chômage, de cherté de la vie, de manque de logements, d'insuffisance des moyens de communication, etc. Sans une action administrative résolue, homogène et rapide, dans tous ces domaines qui échappent souvent à la compétence des particuliers, le malaise grandirait et les garanties juridiques elles-mêmes s'avèreraient insuffisantes. Qu'importe à l'individu que l'Administration respecte ses droits quand ce dont il a besoin ce n'est pas seulement un respect purement formel, mais un pouvoir d'action, un remède urgent aux problèmes qui l'assaillent. Pour celui qui manque de logement, pour l'ouvrier sans travail, pour l'usager d'un service public qui ne fonctionne pas correctement, quelle piètre consolation que les proclamations rhétoriques des droits individuels. Plus que des garanties juridiques ce qu'on demande à l'Administration ce sont des aides, des prestations et des services. A l'heure actuelle on enregistre, en effet, un changement de mentalité à l'égard du véritable contenu de la liberté personnelle. Le XIXe siècle mit l'accent sur l'aspect négatif: la lutte contre l'illégalité, la défense des droits publics subjectifs. Le XXe siècle souligne plutôt le principe de l'égalité des chances qui s'offrent à tous les hommes: la possibilité de participer aux biens de la culture, d'atteindre un niveau de vie convenable, de parvenir aux postes dirigeants de la société. Evidemment, la conquête de ces chances disponibles c'est ce qui donne un contenu à la liberté et qui l'enrichit. Cette augmentation des objectifs visés, à laquelle je viens de me référer, conditionne la morphologie des structures organiques de l'Administration. La machine administrative n'a pas toujours l'agilité requise, par exemple, pour suivre les fluctuations conjoncturelles de la vie économique. Et cependant elles doivent aller de pair. Accumuler des pouvoirs et ne pas s'en servir au bon moment et efficacement constitue une erreur plus grande que la simple inhibition; celle-ci, au moins, permet à l'administré de savoir à quoi s'en tenir. C'est cette exigence d'efficacité réclamée par la société, ajoutée à l'accumulation des charges pesant sur les épaules de l'Administration, qui a fait naître l'intérêt pour l'étude de l'organisation administrative. Dans le domaine du Droit Administratif on a mis récemment en relief l'importance du chapitre relatif à l'organisation. Car le Droit Administratif ne doit pas être considéré seulement comme un système de protection juridique, mais aussi comme « le droit des organismes et de l'organisation administrative ». Et c'est logique étant donné que l'Administration est, fondamentalement, organisation, fonction organisatrice, représentative d'ellemême et de la société. Nombreux sont les points ayant trait à des réformes organiques sur lesquels il convient maintenant d'insister. En premier lieu la déconcentration des fônctions. Le fait que les décrets de déconcentration de Laniel en 1953 marquèrent le premier pas de la réforme administrative française nous donne une idée de l'importance de ce point. �38 ÉTUDES La contrepartie indispensable de la déconcentration des fonctions est l'établissement d'organismes spécifiques de coordination capables de maintenir une unité de critère et d'éviter la dispersion des efforts et les interférences entre les différents Ministères. Aucun Département ministériel ne peut fonctionner isolément ou déconnecté des autres et encore moins en se heurtant ou en s'opposant à eux. L'action administrative, qui se diversifie à travers une pluralité de Ministères, doit être cohérente, ce qui ne peut être obtenu que par l'existence des rouages adéquats permettémt la coordination. Déjà Marquez, au XVIIIe siècle, critiquait le manque d'unité au sein du Gouvernement en disant que « les sujets mis au courant de dissensions entre les membres d'un Gouvernement feraient montre de partialité et, soutenus par un Ministre, se sentiraient pousser des ailes et s'opposeraient à un autre Ministre ... et adviendrait alors ce qui arriva à la· demoiselle de Plutarque: tous les prétendants la désirant pour soi, chacun la saisit par où il put et ils finirent par la démembrer» (20). Un troisième aspect de l'adéquation des structures organiques est représenté par la nécessité de revoir les divisions territoriales. En plus de la déconcentration et de la coordination il faut procéder à la décentralisation. Mais celle-ci ne peut consister en un pur et simple transfert de fonctions de l'échelon central à l'échelon périphérique. Il faut s'assurer préalablement que ce dernier est en état de supporter le poids dont on se propose de le charger. Et il faut bien reconnaître que les structures provinciales héritées du XIXe siècle ne s'y prêtent pas d'une manière appropriée. Ceci ne veut pas dire qu'il faut en iconoclaste détruire les structures actuelles (21) ; la vérité est que, qu'on le veuille ou non, elles sont un peu consubstantielles de la réalité administrative du pays. Le chemin de la réforme peut s'orienter vers la création d'organismes intermédiaires peu nombreux qui englobent, sans les faire disparaître, les unités territoriales inférieures. L'articulation de l'Administration centrale avec l'Administration régionale est de cette manière plus efficace, plus rapide (22) et aussi plus sûre, étant donné que le choix des cadres dirigeants est évidemment plus facile dans les limites de dix que de cinquante. Après la restauration de la Monarchie le 22 novembre 1975 et la constitution des nouvelles « Cortes» élues le 15 juin 1977, a commencé en Espagne le processus pré-autonomique de circonscriptions territoriales à caractéristiques historiques, culturelles et économiques communes. Le 29 septembre de la même année, un Décret-Loi Royal a rétabli provisoirement la « Généralité» de Catalogne. Par la suite, ont été publiés neuf Décrets-Lois qui établissent les régimes pré-autonomiques du Pays Basque, de la Galicie, de l'Aragon, de l'archipel des Canaries, du Pays Valencien, de l'Andalousie, de la Castille et du Léon, des Baléares et de l'Estrémadure (23). (20) El gobernador cristiano (Le gouverneur chrétien), 6e éd., Madrid, 1773, livre l, chap. XXVI, p. 351. (21) C'est, pour la France, la position de Louis F. Mariani : Les chemins de la réforme administrative, Paris, 1958, p. 107. (22) Dans ce sens, cf. Mariani, op. cit., p. 109. (23) Décrets-Lois Royaux du 4 janvier, du 17 mars et du 27 avril. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN ESPAGNE 39 La Constitution approuvée par la Chambre des Députés et soumise au référendum populaire, « reconnaît et garantit le droit à l'autonomie des nationalités et des régions qui la composent (la nation espagnole) et la solidarité entre elles}) (article 2). Ainsi, l'Espagne s'achemine vers l'institutionnalisation d'unités territoriales supraprovinciales dotées d'une large autonomie qui permettront une importante décentralisation des fonctions. Il existe d'autres thèmes de rajeunissement des structures: ceux relatifs à la recherche de formules susceptibles de faciliter, de façon suffisante, la collaboration entre la société et l'Administration et aussi ceux qui supposent l'augmentation du nombre d'organismes spécialisés dans l'étude et la programmation ainsi que leurs rapports avec l'Administration active. Parmi les innovations organiques déjà introduites dans notre Administration, je veux attirer l'attention sur celles que supposent la création des Commissions Déléguées du Gouvernement et des Secrétariats Techniques Généraux (24). Les premières ont été pleinement établies par la Loi de Régime Juridique, et les seconds, bien que n'ayant pas été créés à ce moment-là, ont été alors généralisés et convenablement réglementés. Les idées de coordination, de diligence dans les délibérations, de déconcentration, de facilitation et de recherche d'exhaustivité dans l'étude des questions abordées, ont présidé à la naissance des Commissions Déléguées. Aux Secrétariats Techniques Généraux est assigné un rôle d'étude, de programmation et de rationalisation, d'autant plus important que la pression qu'exerce sur l'Administration active l'urgence des problèmes et l'importance des décisions à adopter est plus forte. L'utilisation des moyens que nous venons de mentionner pour atteindre les objectifs visés concernant l'adaptation des structures administratives aux nouvelles réalités économiques et sociales ne peut pas être faite n'importe comment. Le cours de l'Histoire révèle une aspiration croissante du peuple à participer aux tâches publiques. D'autre part, il convient de rendre compte au peuple de la gestion qui se réalise en dernier recours en son nom. D'une manière ou d'une autre, l'Administration Publique, dans son action, doit tenir compte de la société, et ceci chaque jour davantage. « Dans une démocratie - dit Gladden - le gouvernement est l'affaire de tous les citoyens» et l'Administration est l'aspect du gouvernement qui concerne la vie de tout un chacun le plus intimement et de manière continuelle (25). L'administrateur doit avoir présent à l'esprit que la moindre action qu'il réalise dans l'exercice de sa charge peut s'avérer d'intérêt public. Cela ne signifie pas que la nature de la fonction d'administrer ait changé; il se (24) Sur ces formes d'innovation, cf. Desantes Guanter, Las Comisiones Delegadas y el Secretariado dei Gobierno (Les Commissions Déléguées et le Secrétariat du Gouvernement), dans « 1Semana de Estudios sobre la Reforma Administrativa » (Première Semaine d'Etudes sur la Réforme administrative), Madrid, 1958, pp. 201 et sq. ; Ricardo Gomez Acebo, Naturaleza y funciones de las Secreta rias Generales Tecnicas (Nature et fonctions des Secrétariats techniques généraux), cit., pp. 187 et sq. (25) Cf. An Introduction ... , cit., p. 3. �40 ÉTUDES trouve simplement que l'Administration doit refléter la personnalité d'une société urbaine et lettrée (26) radicalement distincte de la société rurale et analphabète d'autrefois. En dernier lieu, cette attitude doit déboucher sur une collaboration plus étroite entre l'Administration et les administrés, qui, si l'on trouve les formules appropriées, sera la garantie d'une plus grande efficacité et du bien fondé des décisions. Il faut trouver des formules adaptées pour que le rôle de l'administré soit toujours plus actif et moins fortuit (27). Le domaine où résident les plus grélndes possibilités est celui, selon le terme emprunté à la doctrine officielle, des administrés qualifiés, et plus particulièrement de ces organismes capables de faire passer ou de canaliser la fougue et l'énergie de la société elle-même (28), C'est l'Etat qui doit déclarer hic et nunc quels objectifs sont d'intérêt ou d'utilité publique en en faisant ses propres buts; mais il n'est pas le seul à devoir les poursuivre. Il est plus efficace et plus juste de laisser la société fournir son aide et de faire tout ce qui est possible pour qu'elle soit en mesure d'apporter cette aide. Millet voit de quatre façons la participation de la société dans les tâches de l'Administration. Avant tout, l'Ad.ministration doit connaître les désirs et les aspirations du public; en second lieu, elle doit savoir conseiller le public sur ce qu'il devrait désirer; en troisième lieu, elle doit informer le public de l'action des organismes administratifs et, enfin, elle doit assurer un contrat satisfaisant entre les fonctionnaires et les particuliers (29). « Les contacts fréquents entre les citoyens et les fonctionnaires publics - a dit Jean XXIII - permettent à ces derniers d'appréhender avec moins de difficulté les exigences objectives du bien commun)} (30). La participation de la société aux tâches de l'Administration peut se cristalliser dans des formules très variées. Un premier pas consiste à faciliter leur communication réciproque. Sans sortir de notre pays, c'est à cette finalité qu'obéissent les Bureaux d'Information, d'Initiatives et de Réclamations dans les Ministères Publics, qui ont pris droit de cité par la Loi de Procédure Administrative (articles 33 et 34). Il convient de dire la même chose d'autres préceptes contenus dans les articles 87 et 130 de la même Loi. Le premier consacre la pratique d'informations publiques « toutes les fois où la nature de la procédure le requerra ou affectera des secteurs professionnels, économiques ou sociaux organisés corporativement )}. Le second, (26) Cf. The spirit ... , cit., p. 22. (27) Ce caractère fortuit est ce qui, selon l'opinion de Mesa Segura, distingue l'activité du particulier de celle des fonctionnaires. (28) Il existe, dans notre Droit, des entités de ce type, bien que n'étant pas identiques entre elles du point de vue de leur nature juridique; ce sont, par exemple, les Communautés de cultivateurs ayant droit d'arrosage, les Confédérations hydrographiques, les Chambres de Commerce, d'Industrie et de Navigation, les Mutualités ouvrières, les associations et les fondations de bienfaisance, etc. A propos du phénomène de la fuite du Droit Administratif de l'Etat, que représente la prolifération d'administrations autonomes, cf. Clavero Arevalo, Personalidad juridica, Derecho general y Derecho singular en las Administraciones autonomas (Personnalité juridique, Droit général et Droit singulier dans les Administrations autonomes). Documentacion Administrativa, nO 58, Octobre 1962, pp. 13 et sq. (29) Cf. Management in the Public Service, New-York, 1954, p. 39. (30) Encyclique Pacem et Terris du 11 avril 1963. Typographie polyglotte du Vatican, Rome, 1963, p.2O. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN ESPAGNE 41 au moment où il traite de l'élaboration de dispositions générales, établit au quatrième paragraphe que « chaque fois qu'il sera possible de le faire et que la nature de la disposition le conseillera, il sera accordé aux entités chargées de la représentation ou de la défense d'intérêts à caractère générai ou corporatif affectés par ladite disposition, la possibilité d'exposer leur avis sous forme de rapport raisonné ». Mais la collaboration des particuliers ne doit pas s'arrêter là. Considérons-la sur un plan concret. Si l'Administration doit mobiliser le pays dans la grande entreprise du développement économique il importe qu'elle maintienne un large dialogue avec les administrés. Il est tout à fait logique que ces derniers éprouvent le besoin de savoir quelle sera l'orientation donnée au processus de développement, car il constitue un élément indispensable au succès de ses activités économiques. Qui plus est, les administrés doivent participer à la préparation des décisions; les sondages d'opinion sont faits pour ça, tout comme les informations publiques, les consultations, la présence de représentants des usagers dans les organes dirigeants des services publics, l'incorporation des particuliers aux organismes d'étude et de programmation. Le thème du développement économique constitue un champ d'observation extraordinairement privilégié pour l'étude des caractères spécifiques de l'Administration Publique aujourd'hui. En tant que but, qu'aspiration commune de notre société actuelle, le développement économique permet d'édifier en entreprise authentique toutes les tâches qui visent à l'obtenir. L'importance du but influe logiquement sur l'activité que l'Etat doit déployer pour l'atteindre. Ceci explique l'importance considérable - et aussi la complexité - qu'a revêtue l'Administration économique ces dernières années. C'est grâce à elle, principalement, que l'Administration accomplit sa tâche de maintien de l'ordre social. Il s'ensuit une série de conséquences. L'activité planificatrice de l'Administration acquiert des caractères réellement originaux, étant donné son envergure; elle requiert la collaboration des politiciens, des techniciens, des chefs d'entreprise et des ouvriers et des administrés en général. Il importe d'assurer une information constante et suffisante concernant ce qui est en cours d'achèvement et ce qui est en projet. La structure organique de l'Administration accuse, elle-même, l'impact. La tâche de la planification du développement économique se heurte, finalement, à un problème politique crucial de notre époque : la combinaison harmonieuse entre l'Etat-forteresse et la société démocratique. Du moment où l'Etat assume l'activité planificatrice, on peut dire que l'on entre dans une période nouvelle; son seuil est relativement proche (que l'on songe que l'activité planificatrice dans le Royaume-Uni démarre en 1944, à partir de son fameux Livre Blanc sur la politique de l'emploi, et en France en 1946, avec la création du Commissariat Français au Plan). La guerre avait été un catalyseur important de cette activité en montrant clairement les avantages d'un travail d'ensemble, et aussi en créant des problèmes touchant aux finances et au travail, dont la recherche d'une solution pour être efficace ne pouvait être abordée que d'une manière globale. �42 ÉTUDES D'autre part, étant donné l'augmentation des interventions de l'Etat sur le terrain économique et social, la nécessité de ne pas rendre ces interventions inopérantes s'est imposée avec toujours plus d'évidence. De par leur taille elles ne peuvent être menées comme des actions isolées ; elles doivent, au contraire, refléter une vision d'ensemble non seulement du présent ou du futur immédiat, mais aussi du futur éloigné. Elles doivent s'articuler entre elles de manière à former le cadre institutionnel dans lequel évoluera l'activité économique du pays, tant publique que privée, dans les années à venir. Tôt ou tard - plutôt tôt que tard - de nombreux pays se sont rendus compte de la nécessité d'adopter un plan, malgré les difficultés qu'entraîne son exécution, à tout coup ambitieuse. « Le plan est impossible, mais nous ne pouvons pas agir sans lui » c'est la formule, à la fois synthétique et paradoxale, par laquelle le Professeur Grove termine son livre (31). La conduite de l'Administration Publique est l'un des principaux facteurs qui conditionnent le développement économique. Délibérément ou non, elle exerce une influence économique par la manipulation de ressorts aussi puissants que l'émission de la monnaie, la fixation du taux d'intérêt, l'achat et la vente de valeurs sur le marché libre, la réglementation de l'extension du crédit, les mesures budgétaires et fiscales, l'adoption de programmes d'investissements et de développement, etc. L'Administration - ai-je dit par ailleurs - influe toujours sur l'économie. Elle influera par action ou par omission, d'une manière préméditée ou irréfléchie, avec perspicacité ou aveuglement; mais toujours la conduite de l'Administration aura une influence décisive sur la vie économique et financière. Consciente de cette influence, l'Administration doit veiller à ce que son activité stimule sans exaspérer, et ce qui est plus important encore, qu'elle soit prévoyante et non pas improvisée, qu'elle obéisse à un plan cohérent et connu d'avance (32). " incombe à l'Etat, au nom de l'intérêt général, d'orienter le développement économique en indiquant certaines priorités susceptibles d'assurer la satisfaction des besoins collectifs. " existe, par exemple, ce qu'on appelle « les investissements sociaux », tels que l'enseignement et la recherche, l'urbanisme, la santé, qui ne sont pas régis par les lois du marché, car le choix des consommateurs peut ne pas se manifester avec une vigueur suffisante dans la demande de villages et de villes salubres, d'écoles gratuites ou de paysages pittoresques et, cependant, comme l'a signalé Galbraith dans son ouvrage célèbre « La société opulente », même le bien-être individuel serait lésé par la dégradation des conditions de vie collective, qui se produirait si certains services publics, spécialement les services urbains, n'étaient pas assurés correctement (33). (31) Cf. J.W. Grove, Government and Industry in Britain, Londres, 1962. (32) Objetivos y estructuras dei Plan de Desarrollo Economico (Objectifs et Structures du Plan de Développement Economique), dans « Informacion Comercial Espanola », nO 355, Mars 1963, p. 82. (33) Galbraith, La sociedad opulenta (La société opulente), Barcelone, 1960. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN ESPAGNE 43 De même, avec pour but l'intérêt général, l'Etat peut orienter le développement économique, par l'adoption de mesures relatives à la structure de la production et de la demande finale. L'Etat peut, par exemple, promouvoir l'Epargne, favoriser les exportations, stimuler des productions de base déterminées, attirer des capitaux étrangers, maintenir le plein emploi et, en définitive, diriger d'en haut la stratégie du développement économique. Ceci dit, tout cet ensemble d'actions de l'Etat ne doit pas, à mon avis, être réalisé sans connexions internes ni être laissé à l'improvisation. Il doit obéir à un plan soigneusement étudié. Le dilemme, par conséquent, ne se présente pas entre ces deux termes : action ou inhibition de l'Etat dans la vie économique, mais entre ces deux autres: action fragmentaire, occasionnelle et parfois contradictoire, improvisée pour tout dire, ou bien action conforme à un plan préalablement élaboré. La supériorité de la seconde solution est manifeste. Là où il n'y a pas de plan existe le risque de gaspiller les énergies, de tomber dans le désordre et d'aboutir à l'échec. Dans un plan indicatif, la collaboration de la société est indispensable, étant donné que le plan n'est pas imposé de manière coercitive. Cette collaboration sera favorisée par l'exemple que donnera l'Administration elle-même; car, si pour les particuliers le plan est indicatif, pour elle il doit être impératif. C'est ainsi que toute son activité et toute sa structure doivent se conformer aux directives du plan. Un plan de développement économique est un peu comme le terrain neutre sur lequel jouent les politiciens, les techniciens et les particuliers. L'intervention de chacun d'eux n'est ni identique ni du même type dans toutes les phases du plan, mais cette conjonction est indispensable. Un plan de développement économique n'est pas simplement un programme politique pas plus qu'une monographie scientifique, même si la détermination des objectifs - qui peuvent être variables (34) - est une tâche fondamentalement politique et même s'il est reconnu que la formulation des moyens à mettre en œuvre pour son exécution est primordialement une affaire d'experts. Il faut admettre aussi la présence des administrés. Il doit être tenu compte de leurs aspirations pour établir les objectifs du plan. Leur collaboration s'avère extrêmement utile, par la connaissance directe du fonctionnement réel de l'économie du pays, dans les phases de l'élaboration du plan ; leur participation en assure l'exécution effective et aide à en contrôler la réalisation dans les termes prévus. Dans un plan indicatif, la plus grande masse des options est laissée, à l'intérieur des voies tracées par les directives de base de la politique économique, à l'initiative des chefs d'entreprise et au sens réaliste certain des secteurs productifs de la population. (34) Cf. Treves, l'organisation gouvernementale pour le développement économique. Rapport général présenté au XIIe Congrès International des Sciences Administratives, Vienne, 16-20, juillet 1962. �44 ÉTUDES Le développement est une entreprise collective qui exige la coopération de tous, la mobilisation de toute l'énergie humaine d'une nation, l'effort créateur de la population à tous les niveaux: chefs d'entreprise, ouvriers, techniciens, à la recherche de la relation productive optimale entre le capital employé et le travail investi; pour l'obtention, également, d'une juste répartition des efforts et des bénéfices et une mise en ordre rationnelle des tâches et des ressources; afin d'honorer de la responsabilité la plus haute et de la charge la plus importante ceux qui disposent de plus de moyens et de la capacité d'action la plus grande. De cette collaboration ne peuvent découler que des avantages. L'Administration ne doit pas œuvrer comme quelqu'un qui garde jalousement ses secrets de fabrication, mais elle ne doit pas non plus constituer une sorte de butin que les secteurs économiques pilleraient avec un profit directement proportionnel à leur force ou à leur audace. Pierre Viot (35) a montré comment certains obstacles psychologiques qui entravaient la compréhension entre le secteur public et le secteur privé se sont effacés peu à peu au cours de ces années d'expérience planificatrice. Les représentants du Pouvoir public ne pouvaient même pas imaginer que les chefs d'entreprise auraient été capables de s'élever au plan de l'intérêt général; de son côté, le secteur privé n'était pas plus convaincu que les fonctionnaires auraient été à même de comprendre les problèmes de l'entreprise. Ce n'est pas sans raison que j'évoquais précédemment la nécessité d'un esprit nouveau de la bureaucratie. Le guichet, version administrative des « fourches caudines », est un symbole dénué de sens dans l'Administration Publique d'aujourd'hui. C'est parce qu'un plan de développement exige la collaboration de tous, parce qu'il requiert l'utilisation des ressources disponibles qu'il a été justement défini (ce qui est fondamental c'est le concept et non les mots) comme « le plein emploi au service d'objectifs déterminés démocratiquement» (36). Un plan tel que celui que nous venons de décrire réclame une organisation déterminée. L'élaboration, la mise en marche et le contrôle de l'exécution du plan, avec tout le cortège de travaux complémentaires qu'il comporte, demandent la présence d'un organisme entièrement consacré à cette mission. C'est ce qui se passe le plus souvent dans les pays connaissant une planification globale. Les problèmes fondamentaux d'organisation comportent l'emboÎtement de l'organisme de planification avec l'Administration active et les particuliers. Ces deux derniers sont d'une importance décisive pour le succès et même pour l'existence du plan. L'unité administrative de planification n'est pas un simple organisme d'étude. Ses travaux naissent pour déboucher sur la pratique. Il faut, par conséquent, éviter l'écueil qui proviendrait du fait que les travaux de pro- (35) Cf. L'organisation politique et administrative de la planification en France, 1962, p. 3. (36) Mendes France, La république moderne, Paris, 1962. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN ESPAGNE 45 grammation ne seraient pas acceptés sur un plan pratique par l'Administration active. D'autre part, il est évident que l'Administration active n'est pas spécifiquement équipée pour programmer ou planifier, et le fardeau de l'action quotidienne ne le lui permet pas non plus. Les formules utilisées sont diverses, et on peut dire que, étant donné la nouveauté du phénomène, on est encore dans une période d'essais. Une bonne formule doit pouvoir assurer l'implication de l'Administration active dans l'unité de planification ellemême, comme plusieurs rouages s'accouplent dans l'ensemble d'un engrenage, tout en étant de dimensions différentes. Ceci peut être obtenu par la voie d'unions personnelles, en attribuant à l'Administration active la possibilité d'occuper des charges dans l'organisme de programmation - membres d'une commission, par exemple - dans une mesure déterminée. La participation des administrés peut être rendue viable par la nomination de personnes provenant de l'entreprise privée et de représentants des travailleurs pour siéger dans les commissions aux côtés des représentants de l'Administration. Ce système de commissions ou de groupes de travail est assez étendu. On met ainsi à l'essai un principe que nous pourrions appeler de « débureaucratisation ». A la même préoccupation répond l'utilisation d'équipes de travail des syndicats, sises dans les circonscriptions territoriales, la collaboration des universités, des centres officiels de recherche, des équipes techniques privées et des missions internationales d'assistance technique. Enfin, il faut indiquer que la mise en route d'un plan de développement économique exige l'introduction de réformes tant dans l'entreprise privée que dans l'Administration. Galbraith dans son livre « Economic development in perspective» (37) déclare que le principal moyen pour atteindre le développement ne consiste pas à obtenir des capitaux ou des techniciens, mais à mettre en place dans l'Administration Publique les organismes appropriés et compétents. Le rapport Rueff a signalé aussi clairement que la réforme de l'Administration était une condition indispensable du développement économique (38). Pierre Massé dit que « le développement n'est pas seulement une marche vers l'abondance, mais il est aussi la construction d'une société ». L'Administration actuelle se trouve acculée à la prospective, cette science qui consiste à prévoir ce que sera le futur, en se servant des moyens modernes d'information et des systèmes actuels de traitement de milliers de données, pour essayer de donner un visage au futur en conformité avec des modèles de justice dont on ne saurait plus se passer. Le Professeur Waline disait il y a quelques années que l'Administration doit être un peu comme un tireur qui vise une cible en mouvement; comme un chasseur qui vise en avant du gibier: elle doit regarder bien au-delà du point où se trouve actuellement l'objectif qu'elle poursuit. (37) Cambridge, Etats-Unis, 1962, p. 8. (38) Cf. le rapport du 21 juillet 1960, publié sous la direction de Rueff et Armand, pp. 32-33. Les objectifs de la réforme doivent être: adapter les structures, rénover les méthodes et les moyens de travail et améliorer les relations humaines. �46 ÉTUDES La mission première de l'Administration d'aujourd'hui est la réalisation de ces analyses et de ces études préalables qui servent d'information à celui qui gouverne et qui sont la base de ses décisions. Il est nécessaire, pour cela, de doter l'Administration des moyens d'action modernes que le progrès technique tient à sa disposition. On voit que ces tâches amènent avec elles un style nouveau. Sans méconnaître l'indispensable cadre juridique à l'intérieur duquel doit toujours s'inscrire l'action administrative, il faut trouver des voies plus larges pour son activité. Celle-ci ne peut se dérouler à huis clos, elle ne peut pas être seulement une fonction de cabinet (même si elle est souvent une mission d'experts) ; sa méthode ne peut consister en une démarche rigoureuse et formaliste, mais exige plus de liberté d'action, d'esprit d'entreprise et d'imagination créatrice. L'Administration doit ouvrir aujourd'hui ses portes et ses fenêtres, laisser entre l'air de la rue et construire de larges voies pour une participation toujours plus intense de la société dans ses tâches. DÉBAT M. RIVERa. - Comment le phénomène de la régionalisation, qui paraît être un fait dominant de l'administration espagnole depuis plusieurs années, va se répercuter sur le plan administratif? Est-ce qu'on envisage un transfert important d'attributions aux régions, notamment dans le domaine économique et social, et quelle est l'incidence sur l'administration du système de régionalisation? M. LaPEZ RODa. - Evidemment nous sommes dans le train, non seulement de la régionalisation mais même de l'octroi d'une large autonomie à ce que l'on appelle maintenant les nationalités et les régions, c'est-à-dire que dans quelques parties du territoire espagnol on trouve des nationalités avec une langue, une culture différentes; tel est le cas de la Catalogne, du Pays Basque, de la Galicie. Chacun a sa propre langue. Nous nous proposons d'établir dans ces nationalités les trois pouvoirs de l'Etat, c'est-à-dire une assemblée législative, un gouvernement (exécutif) et une organisation judiciaire propre. Pour l'instant nous sommes encore dans la phase de la préautonomie car les statuts d'autonomie ne pourront être approuvés qu'après la Constitution. Mais, dans cette phase de pré-autonomie, on a déjà approuvé des décrets de transfert de pouvoir de l'administration centrale aux administrations préautonomes. Par exemple, pour la Catalogne, ont déjà été transférés tout ce qui concerne le commerce, l'industrie, l'agriculture, les transports, l'urbanisme, un grand nombre de matières. Alors, ce que l'on peut penser dans le futur, c'est que la plupart des compétences administratives vont être dans les mains des gouvernements autonomes. Je fais partie de la commission dite « des vingt» (car nous sommes vingt membres) qui révise le projet de statut de la Catalogne, parce que je suis député de Barcelone. Ce projet de statut établit que l'enseignement est du ressort de la « géné- �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN ESPAGNE 47 ralité » de la Catalogne, de même que l'industrie, l'agriculture. Il y a un article avec 34 paragraphes dont chacun définit une compétence exclusive de la « généralité ». Il y a en outre d'autres matières qui font l'objet d'un partage de compétences entre l'Etat et la généralité de la Catalogne. Il y a enfin des matières qui sont du ressort de l'Etat mais dont l'Etat peut déléguer l'exécution à la généralité. L'on peut penser que dans le futur 80 % des matières administratives seront du ressort des gouvernements autonomes. M. RI VERO. - Votre réponse suscite une nouvelle question. Je m'adresse à l'auteur de trois plans de développement espagnol. Est-ce qu'il sera possible, si notamment l'activité économique des administrations passe au niveau des régions, est-ce qu'il n'y a pas un risque de distorsion complète dans la prévision économique et comment concilier la nécessité d'une planification d'ensemble pour la nation avec cet éclatement des compétences au profit des régions ? M. LOPEZ RODO. - Evidemment le domaine économique est celui où les difficultés sont les plus grandes. Dans le projet de constitution (qui sera, je pense, approuvé au mois d'octobre) la planification étatique n'est pas obligatoire. Il est précisé que l'Etat pourra planifier l'activité économique mais ce n'est pas une obligation. Le dernier plan a expiré en 1974 à l'occasion de la révolution du prix du pétrole qui a changé toutes les données du plan et depuis il n'y a pas eu de nouveaux plans de développement. Dans le projet de statut de la Catalogne il est dit aussi que la planification de l'économie est du ressort de la « généralité» de la Catalogne, en coordination le cas échéant avec la planification de l'Etat. Il faudra attendre l'approbation et la promulgation du statut pour savoir si une telle coordination est possible ou non, facile ou non. M. DEBBASCH. - Est-ce que cela va entraîner des transferts de fonctionnaires? M. LOPEZ RODO. - Certainement, cela entraînera un transfert de fonctionnaires. Cela entraînera aussi des transferts du budget de l'Etat au budget des communautés autonomes. En général, il n'est cependant pas nécessaire de transférer les fonctionnaires d'une ville à l'autre. Les ministères centraux ayant des locaux dans les provinces, il ne s'agit pas d'un transfert physique de fonctionnaires. Mais, il ya aussi d'autres problèmes. Les fonctionnaires de la ville de Barcelone doivent tous apprendre désormais le catalan. M. RI VERO. - Comment harmoniser l'autonomie régionale et le besoin d'une planification générale destinée à réduire les différences dans les niveaux de vie entre les différentes régions? M. LOPEZ RODO. - Il ya évidemment un risque à ce que l'on provoque l'enrichissement des régions riches et l'appauvrissement des régions pauvres si dans chacune des régions l'on fait une politique économique différente. Les régions �48 ÉTUDES disposant de toutes les ressources auront des taux de croissance plus élevés que les régions plus pauvres. La Constitution garantit le droit à l'autonomie des nationalités et des régions qui composent la nation espagnole et la solidarité entre elles. La Constitution affirme donc le principe de la solidarité. En vertu de ce principe un fonds de compensation est prévu pour pouvoir favoriser les régions moins développées. L'Etat va établir ce fonds de compensation à partir de l'apport des régions riches. M. VENEZIA. - Compte tenu de ce qu'il ya une quinzaine d'autonomies, estce que la Constitution prévoit un système uniforme de répartition de compétence entre l'Etat central et les généralités? M. LOPEZ RODa. - La Constitution prévoit à l'article 143 les compétences exclusives de l'Etat, tels l'armée, les affaires étrangères. Mais la Constitution ne prévoit pas un régime uniforme pour les différentes régions. Le statut de chaque région peut être différent. Il ya deux procédures différentes pour l'approbation. On a distingué les régions qui ont déjà eu une autonomie (Catalogne, Pays Basque, Galicie) et les régions qui jusqu'à présent n'ont jamais eu de statut d'autonomie. Dans le premier cas, les parlementaires de ces régions, les députés et les sénateurs doivent élaborer le projet de statut. Ce projet de statut, après l'adoption de la Constitution, devra être présenté à la Commission Constitutionnelle du Congrès et, si cette Commission affirme que le statut est bien révisé, qu'il n'y a pas de conflit avec la Constitution, le projet est soumis à un référendum de la région et ensuite à une approbation formelle du Congrès et du Sénat. Si la Commission ne peut accepter le projet tel quel, alors le projet doit suivre la procédure d'élaboration des lois organiques. C'est-à-dire que le statut devrait être approuvé d'abord par le Congrès et le Sénat et ensuite soumis à référendum. Le point important est qu'effectivement il y aura différents statuts. M. METAXAS. - Est-ce que vous pensez que le transfert de compétence sera vraiment effectif, même sur le plan économique? L'Espagne envisage son entrée dans le Marché Commun. Entre-temps l'autonomie provoquera des droits acquis pour les régions. N'y a-t-il pas risque de conflit? M. LOPEZ RODa. - Ce fut l'un des thèmes discutés dans la « Commission des Vingt ». Certains membres de la Commission ont dit que l'Etat ne pourra pas signer un accord international touchant aux compétences régionales sans avoir soumis au préalable à référendum le projet d'accord international. Mon avis est, comme le dit la Constitution, que la négociation des traités internationaux relève de la compétence exclusive de l'Etat et qu'il n'y a pas besoin de soumettre à des référendums préalables. Paraît-il possible d'organiser à chaque négociation internationales quinze référendums régionaux? �L'ADMINISTRATION GRECQUE DEVANT LES TRANSFORMATIONS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES CONTEMPORAINES par Jean METAXAS (*) Par développement administratif nous entendons tout changement intervenant dans un système de gestion, au sens large du terme, ayant comme résultat l'amélioration de son efficience opérationnelle. L'efficience opérationnelle signifie que l'administration, prise comme système, puisse: a) s'adapter à d'autres transformations, dites extérieures, à l'occasion politiques et économiques, se produisant dans son environnement, et b) faire œuvre d'innovation pour qu'il soit non plus l'exécuteur mais le vecteur, l'initiateur des divers changements politiques et économiques. Les deux fonctions, de l'adaptation et de l'innovation, étant dans l'effectivité de la réalité administrative inséparables, ne se distinguent que d'une façon théorique. Par ailleurs, l'administration, prise soit dans la première fonction, soit dans la seconde, se trouve constamment confrontée à un environnement qui la presse et dont les demandes politiques et économiques interagissent les unes sur les autres. Elles, aussi, ne se distinguent que de manière plus ou moins conventionnelle et analytique. (*) Professeur à l'Université d'Athènes. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. 4 �50 ÉTUDES Cette façon de concevoir les choses est peut-être trop schématique. Cependant, puisqu'il nous faut une idée d'ensemble de ce qui se passe en Grèce, le problème de l'administration peut être traité en termes de développement administratif, et en deux unités systémiques. 1 - Le développement administratif à l'égard de la demande politique. 2 - Le développement administratif à l'égard de la demande économique. Dans chacune de ces rubriques nous vous donnerons quelques renseignements sur le contenu de la demande respective, et c'est à partir de cette hypothèse de travail que nous parlerons de l'interaction entre celle-ci et l'administration. 1 - LE DÉVELOPPEMENT ADMINISTRATIF A L'ÉGARD DE LA DEMANDE POLITIQUE Les transformations politiques des dernières années en Grèce ne se réalisent pas en dehors du processus administratif. Je pourrais même dire qu'une grande partie du processus politique grec est conditionnée par le fonctionnement effectif de l'Administration publique. Les transformations en question peuvent être classées et analysées en trois catégories de demandes: 1. - Demandes provenant de l'intérieur du système de pouvoir politique (withinputs) . II. - Demandes provenant des forces sociales organisées et dont le caractère politique est incontestable, et III. - Demandes ({ diffuses» à l'égard de l'administration provenant des femmes et des hommes en tant que citoyens. 1. - Demandes exprimées par le système du pouvoir lui-même. Un des problèmes majeurs que le pouvoir politique doit résoudre est celui de la modernisation de l'administration. Par modernisation administrative nous entendons une différenciation élevée et continue des rôles, de sorte que chaque fonctionnaire ne s'occupe que des affaires qui le concernent selon une prévision formelle et un organigramme rationnellement établis: La demande hellénique en la matière est cependant liée à une série de facteurs qu'on ne peut pas facilement satisfaire sans que des contradictions fonctionnelles apparaissent. La modernisation que le pouvoir politique actuel cherche à réaliser concerne: a) l'amélioration de la formation et de la spécialisation technique des fonctionnaires, et b) l'assainissement des cadres existants. a) L'amélioration de la formation. Le niveau de la culture générale des fonctionnaires grecs ne correspond pas à l'exigence d'une vision globale des choses, de la matière à administrer. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN GRÈCE 51 Connaissant les formalités bureaucratiques à la perfection ils n'arrivent pas, et dans une certaine mesure ne manifestent pas l'intention de concevoir tel ou tel problème dans son contexte national et dans sa totalité, de sorte que la solution proposée n'a pas d'incidences négatives dans d'autres secteurs. Dans la société hellénique actuelle où l'interdépendance des différentes actions administratives est de plus en plus grande et manifeste, la plupart des fonctionnaires grecs, par le genre de leur formation et de leurs habitudes, refuse les « ensembles administratifs ». Par conséquent, une des premières interventions d'amélioration que le pouvoir politique doit envisager c'est de trouver la méthode pour que cette vision globale des choses pénètre l'esprit et devienne la manière de penser des fonctionnaires. Cependant, cette hypothèse risque de se trouver en contradiction avec une autre exigence. Parce qu'il ne faut croire que le cloisonnement administratif des fonctionnaires grecs est dû à une spécialisation très poussée et que chacun ayant un sens de compétence très prononcé n'ose pas sortir de son secteur. Il s'agit justement du contraire, du fait que chacun se sent compétent pour s'occuper des matières n'ayant aucun rapport avec sa formation. Cette attitude a été dans une certaine mesure tolérée et même facilitée par l'Etat. La raison en est que comme très peu de fonctionnaires possèdent la spécialisation au niveau requis pour tel ou tel secteur, l'Etat voulait combler le vide en ayant des fonctionnaires multifonctionnels. De cette façon à l'échec éventuel de Monsieur (A) on pourrait faire face en appelant Monsieur (8). Cette solution de substitution ne serait certainement pas possible si Monsieur (8) ne se considérait pas capable ou ne se trouvait pas habitué à faire le travail de (A). La contradiction face à laquelle se trouve le pouvoir politique en Grèce est donc la suivante: soit renforcer l'esprit intégrateur tout en risquant une accentuation de la multifonctionnalité - trait distinctif des pays sous-développés - soit renforcer l'esprit de compétence risquant l'arrêt éventuel de la machine. Cette contradiction étant réelle et critique, le pouvoir politique actuel, juste après la restauration de la démocratie, a créé un Centre de Formation Continue (recyclage) des Fonctionnaires (S.E.D.Y.). Le genre des matières enseignées ainsi que la pédagogie appliquée montrent un effort considérable pour que le personnel déjà en service apprenne à associer la spécialité à la généralité. b) La solution de l'assainissement immédiat. Cependant, ce Centre de formation continue des fonctionnaires, dont certains pensent qu'il faut le transformer en un genre d'Ecole Nationale d'Administration ne peut pas contribuer, d'une façon décisive, à l'amélioration immédiate de la situation. Par ailleurs, il faut souligner qu'un esprit de méfiance professionnelle entre fonctionnaires, à l'intérieur de l'administration, soutenu par un système trop hiérarchique ne facilite pas les choses. Parce qu'adopter le principe de « vision d'ensemble », en termes de « réflexe administratif », c'est accepter de sortir des formalités et prendre des initiatives impliquant parfois des contrôles hiérarchiques peu souhaita- �52 ÉTUDES bles. Toutefois le pouvoir politique ne paraît pas envisager, pour le moment, un assouplissement du système hiérarchique dont les conséquences apparaîtront beaucoup plus tard et il opte plutôt pour un assainissement immédiat de la machine. Récemment, le ministre de la Coordination a annoncé que des détachements importants seront effectués dans les mois prochains, de sorte que certains fonctionnaires s'installent à des postes correspondant mieux à leurs qualifications réelles. Inutile de vous dire que cette hypothèse a été très mal accueillie par le Syndicat de fonctionnaires. Toutefois il faut avouer qu'une telle mesure, envisagée par Monsieur le Ministre de la Coordination, n'est pas sans une certaine logique, vu les problèmes auxquels le pays doit faire face après l'adhésion au Marché Commun. Mais, à long terme, la solution durable sera toujours d'ordre éducatif et psychologique. A savoir une meilleure formation des fonctionnaires et leur « libération» personnelle des contrôles bloquant toute initiative. Une Ecole d'Administration doit être par ailleurs créée tout en conservant le centre actuel de ce recyclage. Car c'est l'amélioration des niveaux culturel et professionnel des fonctionnaires qui rendra progressivement possible l'assouplissement hiérarchique. II. - Demandes provenant des forces sociales organisées et dont le caractère politique est incontestable. La décision administrative en Grèce ne possédait pas, jusqu'aux derniers mois, la représentativité sociale requise. Tout le processus décisionnel était interne alors que les désirs de l'environnement social ne traversaient les portes de l'administration qu'à travers des mécanismes informels et douteux. Les ministres et les députés étaient ceux qui regroupaient les différentes exigences de divers groupes sociaux et catégories socioprofessionnelles, ces derniers ne possédant pas de mécanismes institutionalisés de représentation. Récemment la Grèce vient de créer un Conseil consultatif de politique économique et sociale (S.K.O.P.) très différent de celui qui existe en France et très proche des institutions déjà existantes en Belgique et aux Pays-Bas et probablement plus mobile. Il s'agit d'un mécanisme de « concertation» présidé par le ministre de la Coordination et dont les différents membres sont désignés par les instances officielles des catégories socio-professionnelles les plus représentatives du pays. Le Conseil fonctionne en Assemblée et en comité exécutif qui se réunit une fois par mois. Mais il est trop tôt pour évaluer, dès maintenant, sa contribution « intégrationiste » ou représentative dans le processus décisionnel de l'administration. III. - Demandes « diffuses )) à l'égard de l'Administration provenant des administrés. La demande en question concerne le domaine, particulièrement important en Grèce, de l'amélioration des relations entre fonctionnaires et administrés. Cette exigence reste toujours un problème très aigu, les relations entre administrés et administrateurs étant trop formalisées. Les citoyens se sentent très souvent menacés par les formalités à suivre, sur- �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN GRÈCE 53 tout du fait que toute information préalable en la matière n'est jamais complète. La préparation des dossiers demande un temps énorme et on n'est jamais sûr qu'on ne lui demandera pas,-Ie dernier moment, encore quelque chose, encore un petit certificat pour que l'affaire soit réglée. Cependant, depuis 1974, une amélioration timide peut être constatée. Des centres d'information ont été créés dans les ministères et certains d'entre eux fonctionnent par téléphone. Ce mécanisme de contact préalable entre les administrateurs et les administrés a considérablement déchargé les différents services d'un grand nombre de citoyens circulant dans les couloirs et dans les coulisses. Les centres ministériels d'information ont donc prouvé leur utilité fonctionnelle. Des discussions inutiles ont été supprimées et il ne faut pas croire de ce fait à une déshumanisation des relations entre les administrés et les administrateurs. Au contraire, ces relations sont plus tendues quand les intéressés se trouvent {( face à face » et la personnalisation des questions, vu le caractère franc mais méditerranéen des Grecs, ne facilite pas la communication simple et rapide. En même temps la consécration de la langue néo-hellénique, de la {( Démotiké » comme langue de l'administration, a contribué à une certaine humanisation des relations entre les deux parties. Auparavant une langue {( purifiée» et compliquée gardait bien la distance psychologique entre les fonctionnaires et les citoyens. Parce que ce n'était pas la culture supérieure des fonctionnaires qui créait cette distance, mais la forme linguistique, le code mystificateur d'une procédure écrite, véritable torture pour ceux qui ne la connaissaient pas au fond ou qui ignoraient les implications cachées du lexique apocryphe. La reconnaissance de la langue courante comme langue de l'administration est probablement une des mesures les plus importantes qui, à long terme, conduira au renforcement de la défense des droits des administrés. Par ailleurs, pour que le processus administratif soit simplifié et qu'un grand nombre de pièces {( justificatives» soit supprimé, le gouvernement vient de créer des {( prix de débureaucratisation », déjà décernés à quelques-uns. De l'humanisation et de la simplification des relations entre les administrés et les administrateurs dépendra à long terme, en Grèce, le sort des institutions démocratiques elles-mêmes. Il ne faut pas oublier qu'un des {( arguments» le plus souvent évoqué par les régimes militaires est le {( bon fonctionnement» de leur propre gestion. Ils entendent par là un degré d'efficience caractérisant les différents services de l'armée qui parfois fait défaut dans l'administration civile. Cependant il ne faut pas oublier que la précision militaire scientisée n'a pas à jouer en société politique un rôle comparable à celui qu'elle joue dans le champ militaire. 2. - LE DÉVELOPPEMENT ADMINISTRATIF A L'ÉGARD DE LA DEMANDE ÉCONOMIQUE 1. - Les données économiques. Pour donner une idée sommaire de ce qui constitue la provocation, l' {( input» économique à l'égard de l'administration hellénique, nous nous référerons très rapidement au profil de la croissance économique durant ces dernières années. La période 1960-1974 en constitue un choix pertinent. �54 ÉTUDES La croissance économique en Grèce présente un taux extrêmement élevé. Depuis 1960, sans qu'il soit trop affecté par le ralentissement du progrès économique, le P.I.B. a enregistré un taux moyen de 6 %. Ce chiffre est bien supérieur au taux annuel de l'ensemble de la Communauté, l'écart entre les deux ayant, selon le rapport Natali, tendance à s'accentuer. L'analyse sectorielle de la croissance montre que des modifications importantes se sont produites dans différentes branches de l'activité économique. Selon les sources de l'O.C.D.E., l'agriculture assurant en 1961 26 % du P.I.B. n'assure en 1975 que 16 %. Actuellement on espère un taux de 14 %. Le transfert a été effectué vers le secteur industriel et les services de sorte qu'entre 1961 et 1975 la part de l'industrie est passée de 25 % à 32 % (34 % pour 1977) et des services de 49 % à 52 %. Cependant, alors que la part de l'industrie dans le P.I. B . n'a augmenté par rapport à 1961 que de 7 %, la part de la population active, employée encore dans l'agriculture, est passée de 57 % (1965) à 28 % en 1977. Malgré cette diminution considérable, l'agriculture pèse encore, comparativement aux pays communautaires. En ce qui concerne les services, leur niveau est déjà comparable à celui de la Communauté. Pour le commerce extérieur, les exportations grecques, alors qu'elles ne représentaient en 1961 qu'une part de 7 % dans le P.I. B., contribuent actuellement pour une part de 14 %. L'analyse des exportations montre qu'alors qu'en 1961 les produits agricoles et les matière premières représentaient 86 % du total des exportations, en 1977 ils ne représentaient qu'un taux de 45 % environ. Enfin pour l'inflation, parce qu'on ne peut pas l'oublier, elle était jusqu'en 1973 moins grande que dans la Communauté alors qu'elle a enregistré un taux extrêmement élevé entre 1973 et 1975. Cependant, depuis 1976, le Gouvernement voit ses efforts couronnés d'un certain succès. Pour cette année 1978 on pense à une hausse de prix ne dépassant pas 11-12 %. Mais ce qui est particulièrement intéressant, c'est de préciser la localisation de la croissance. Or, l'économie grecque est fonction de l'Attique, de sorte que sur 3 % du territoire se trouvent concentrés 32 % de la population et plus de 50 % des activités contribuant au P.I.B. Cette situation se reflète d'ailleurs dans la concentration de la population dans la région mentionnée qui a augmenté de 37 % entre 1960 et 1970, alors que les régions les moins productives se sont considérablement appauvries de leur population active. Il s'agit d'un véritable dépeuplement des régions surtout du Nord et des îles, dû à l'industrialisation des grandes villes et surtout d'Athènes d'une part et de la forte émigration, mais actuellement complètement stoppée, d'autre part. En somme, l' {( input » économique à l'égard de l'administration publique peut être résumé en termes suivants : Croissance économique très forte. Industrialisation certaine mais distribution centripète. Persistance du rôle de l'agriculture. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN GRÈCE 55 Inflation actuelle importante (comparativement au taux moyen communautaire de 9 %) mais stabilisée. - Localisation déséquilibrée de la croissance tant sur le plan économique que sur le plan démographique et urbaniste. II. - La transcription des données économiques en exigences admin istratives. Comment cette croissance économique s'est exprimée, en termes de demandes à l'égard de l'administration et quelles étaient les réponses - les transformations de celle-ci en vue de son adaptation à la nouvelle situation ? Les adaptations les plus importantes sont les suivantes : A) L'industrialisation et l'augmentation du commerce extérieur ont imposé une restructuration de l'administration centrale (prolifération des ministères du secteur économique) et périphérique tant sur le plan institutionnel que sur celui de la formation des hommes. Cependant, sur ce dernier point le coût de l'adaptation étant jugé trop grand, on n'a pu procéder que d'une façon très lente. Alors que l'Administration Publique hellénique n'était pas habituée à des actions d'initiative, on lui a demandé, surtout depuis la deuxième guerre mondiale, de devenir vite néo-libérale et, dans une grande mesure, fortement interventionniste. Un regard sur la liste des entreprises du secteur public montre l'extension de l' ({ interventionnisme» étatique dans l'économie. Or, à ce besoin il n'était pas possible, pour le personnel, de donner des réponses immédiates et satisfaisantes. Le personnel administratif grec étant d'un niveau culturel moyen (et dont le genre favorise la perception plutôt émotionnelle que rationnelle) et de formation trop ({ juridique », n'était pas en mesure de faire face aux problèmes de l'industrialisation. Les connaissances économiques, techniques et gestionnaires de ces fonctionnaires étaient très faibles alors que leur formation universitaire (pour ceux qui la possédaient) n'était que de droit administratif trop classique et non pas comme il le faudrait de science administrative d'abord au sens d'une ({ Public Administration» ou d'une ({ policy science ». B) L'industrialisation provoquant par la suite une urbanisation déséquilibrée témoigne de l'absence de toute conception élaborée d'aménagement du territoire. Du moins jusqu'en 1974. Là aussi le genre de la formation et de la sensibilité sociale du personnel administratif grec - comme dans d'autres pays d'ailleurs - ne correspondait pas aux exigences des mutations écologiques qui, à la suite du développement économique, se sont produites durant la période 1961-1974. Une incidence secondaire, mais non minime de la concentration de la population dans la région d'Attique était l'augmentation, parfois injustifiée, du personnel de l'Administration centrale. C'était parce que l'Etat entendait répondre, dans une certaine mesure, par sa propre extension à la demande de l'emploi. La loi de Parkinson trouve là un terrain d'application. Et comme les demandeurs d'emploi n'étaient que d'un niveau socio-culturel faible et de mentalité plutôt ({ communautaire » que ({ sociétaire » - au sens sociologique des �56 ÉTUDES termes - ils s'installaient dans l'Administration avec tous les mérites que leur niveau général impliquait. En revanche, c'était le secteur privé qui recrutait les meilleurs, les mieux formés, parce qu'il payait mieux et assurait des conditions de travail et d'avancement plus humaines et moins complexes. Le phénomène n'étant pas exclusivement grec, il ne faut pas trop se plaindre. C) La conséquence directe de ce processus était l'abandon de l'Administration publique non seulement par les gens de haute culture, mais encore, chose apparemment paradoxale, par l'Etat. L'Etat, méfiant de ses propres services et ne croyant pas à la possibilité d'une amélioration rapide, a recouru trop souvent au système privé de gestion publique et dans la plupart des cas à des formules variées de la société anonyme avec ou sans dérogations au droit commercial. Le processus en question, bien que faisant apparaître l'étendue des interventions économiques de l'Etat, témoigne en même temps d'une certaine privatisation juridique du « public» du fait de l'application des règles de droit privé aux personnes morales publiques qui développent leur activité dans les secteurs concernés. Et quand on sait que derrière le « privé national» il existe des sociétés non multinationales mais parfois « uninationales » représentant d'autres intérêts privés ou d'autres intérêts publics, on comprend bien pourquoi il s'agit d'une privatisation plutôt extérieure qu'intérieure. Devant cette situation complexe, ayant des aspects organisationnels et humains difficiles à résoudre (le remplacement, par exemple, de 50 % du personnel jugé trop coûteux), le pouvoir politique a pris certaines mesures dont les résultats ne pourront apparaître qu'à long terme. Cependant après 1974, date à laquelle le pays a opté pour le Marché Commun à une large majorité (actuellement 65-70 % de la population votent pour les partis proeuropéens, alors que la position anti-européenne du parti socialiste (PA.SO.K) pourrait être considérée comme tactique plutôt que stratégique), le processus de la modernisation de l'administration économique en Grèce a été mobilisé et orienté vers les exigences imposées par une adhésion très proche. Les principales réalisations en la matière sont les suivantes: a) Chaque ministère a été doté d'un nouveau statut organisationnel de telle sorte que la gestion des affaires courantes soit rapide et efficace et que certaines initiatives, auparavant « non conseillées », proviennent actuellement de quelques cadres moyens et supérieurs. b) Actuellement tous les ministères ont été enrichis de trois nouveaux services - parfois il s'agit de « Directions ». Un premier service concerne les relations avec la Communauté, de sorte que chaque ministère se prépare, dès maintenant, aux questions majeures. Cependant, pour que l'efficience de ces services soit assurée, leur fonctionnement effectif est en quelque sorte supervisé par le Ministère de la Coordination - institution très particulière et d'une utilité incontestable. Cette surveillance a été jugée nécessaire pour que les négociations entre la Grèce et le Marché Commun �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN GRÈCE 57 se passent dans des conditions bureaucratiques satisfaisantes et que le travail des fonctionnaires européens soit facilité. Par ailleurs, ce même Ministère de la Coordination constituant une réaction fonctionnelle face à la prolifération des ministères et des services économiques, a été après 1974 largement restructuré et réorganisé. Et il est devenu, tant sur le plan du niveau culturel et scientifique du personnel, que sur celui de la fluidité de l'information, un service d'administration économique, il faut le dire, exemplaire. Le même effort, non sans entraves, est effectué par les autres ministères alors qu'une restructuration urgente et qualitative paraît nécessaire pour les ministères de l'Education et des Affaires étrangères. Un second service concerne le secteur « informatique ». Sur ce point le problème se pose surtout en termes financiers. L'informatique ministérielle en Grèce, qui est liée à des centres d'études d'organisation et des méthodes de gestion (OM), est réaliste, de telle sorte que l'aspect technique ne l'emporte pas trop sur l'élément concret de l'information. De ce point de vue, l'expérience d'autres pays a été hautement profitable pour empêcher une déshumanisation complète des processus économiques. Le troisième nouveau service répondant à une demande à caractère mixte, économique et écologique en même temps, est le secrétariat à la protection de l'environnement créé dans tous les ministères concernés en la matière. Pas de Ministère de l'Environnement jugé trop coûteux, mais des services de protection concrète. L'environnement grec a été considérablement menacé durant la période de la dictature. A cette époque les investissements industriels se faisaient dans des conditions favorisant les intérêts privés alors que l'ensemble du processus a été accompagné d'une législation peu protectrice de l'intérêt général. Tout investissement apportant prestige « politique» au gouvernement de l'époque pouvait se faire dans des conditions écologiques et culturelles désastreuses. Actuellement, l'administration soutenue par une opinion publique éveillée prend soin pour que le développement économique de notre génération ne se fasse pas aux frais de la « société diachronique ». Nous disions, au début de cette présentation sommaire et schématique, que la formation économique du personnel administratif en Grèce pose des problèmes majeurs, bien que l'effort actuel entrepris dans le cadre du Centre de Formation Continue des Fonctionnaires paraît prometteur. Cependant, la solution du problème ne se trouve pas dans une formation plus économiste des administrateurs, mais dans l'obligation d'une information économique suffisante pour que ces derniers puissent communiquer avec les économistes. C'est dans le cadre d'une administration interdisciplinaire dont la Grèce a absolument besoin qu'on pourra envisager une amélioration significative de la situation actuelle. Car notre hypothèse, probablement trop personnelle, est que l'avenir administratif, tout en dépendant des mécanismes institutionnels nouveaux, est largement conditionné par la présence et l'action des hommes nouveaux. ��L'ADMINISTRATION FRANÇAISE DEVANT LES TRANSFORMATIONS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES CONTEMPORAINES par Jean-Claude VENEZIA (*) En 1962, M. Rivero donnait à la Revue Economique un article qu'il intitulait : ({ L'Administration en présence de l'évolution économique ». C'est dire la permanence du problème soumis à notre réflexion, sa permanence et sa difficulté: une difficulté que soulignait à l'époque M. Rivero et qui tient en particulier à l'embarras que l'on éprouve à préciser dans l'espace et dans le temps les termes dans lesquels il se pose. Dans le temps tout d'abord: s'il est parfois difficile de dater une révolution, il semble bien impossible d'assigner un point de départ à une évolution et la notion de contemporéanéité ne permet guère de lever la difficulté. On serait même enclin à penser qu'elle l'accroît: Entendue en un sens strict, elle condamnerait le rapporteur à ne traiter que des transformations qui se produisent au moment où il s'exprime, ce qui supposerait qu'il en ait connaissance; ce qui n'est pas le cas. Entendue en un sens large, l'expression risque d'étendre de façon abusive le champ de l'étude. Abusive et subjective. Le rapporteur du cas français est né l'année du Jeudi noir, il a vécu le Front Populaire, la révolution de l'arrêt Monpeurt, l'avènement des nationalisations, de la Sécurité Sociale, de la planification et il serait bien en peine s'il lui fallait dire où commence pour lui la contemporéanéité. (*) Professeur à l'Université de Droit, d'Economie et des Sciences d'Aix-Marseille. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �60 ÉTUDES En fait, la difficulté est peut-être moindre qu'il n'y paraît. L'esprit français est ainsi fait qu'il se résigne mal à la disparition d'un principe ou d'une institution. La technique des Préambules de nos constitutions est révélatrice à cet égard. Et que dire de l'attitude de notre juge constitutionnel qui, à partir de 1971, va prendre à la lettre les dispositions du Préambule de la Constitution de 1946 et faire connaître aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République sinon une résurrection du moins une transfiguration en leur assignant un rang qu'ils n'avaient jamais connu. Ce trait de caractère typiquement français, et en définitive profondément conservateur, fait que l'on trouve dans notre droit des règles et des institutions qui remontent aux époques les plus diverses, en vigueur pour les unes, en fonctionnement pour les autres et par la même se trouve résolu le problème que l'on évoquait plus haut de la contemporéanéité. Pourtant la difficulté n'est que reportée car il faut bien voir que ces sous-ensembles qui sont venus au fil des ans constituer l'ensemble de nos institutions, ont parfois répondu aux inspirations les plus hétérogènes. Pour ne prendre qu'un exemple, à côté d'une planification souple et indicative, on rencontre un secteur des entreprises publiques que l'on a pu, au moins un temps, considérer comme caractéristique d'une « économie de commandement ». Mais ici encore la difficulté est peut-être plus apparente que réelle. Il existe pour chaque époque une inspiration dominante de nature à animer des institutions qui avaient été conçues ou qui avaient vécu jusque-là sous l'empire d'inspirations différentes. Ainsi en a-t-il été des entreprises publiques à partir de la mise en œuvre des conclusions du rapport Nora. Encore convient-il de parvenir à identifier les tendances actuelles de la politique économique et sociale. Ce n'est pas chose facile. A la manière de l'art moderne, l'économie moderne ne s'apprécie qu'en prenant du recul: un recul que nous n'avons pas. Aux difficultés que l'on vient d'évoquer et qui concernent la délimitation de notre sujet dans le temps, s'ajoutent celles qui touchent à sa définition dans l'espace. On a un peu à cet égard le sentiment que le problème proposé à notre réflexion se présente comme une équation à trois inconnues. Equation est d'ailleurs beaucoup dire car la relation qui en unit les termes n'est pas affectée d'un moindre mystère. Et tout d'abord, pourquoi l'Administration? Il n'y a guère encore lorsque le genre de question qui retient aujourd'hui notre attention faisait l'objet d'enseignements à l'Ecole libre des Sciences Politiques ou au jeune Institut d'Etudes Politiques de Paris, ces enseignements s'intitulaient : « Problèmes de l'Etat Moderne » et l'un des ouvrages de base en notre matière porte pour titre: « Organisation économique de l'Etat». Lorsque le Conseil Economique et Social intervient en matière de planification; lorsque le Parlement vote la loi d'orientation du commerce et de l'artisanat, est-ce de l'Administration qu'il s'agit? On observera par ailleurs qu'il n'appartient pas à l'Administration de s'adapter à l'évolution économique et sociale. Aux termes de l'article 20 de �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN FRANCE 61 la Constitution, l'Administration est à la disposition du gouvernement; d'un gouvernement qui détermine et qui conduit la politique de la Nation. C'est dire que c'est au gouvernement qu'il appartient, comme le déclarait en 1974 le Président de la République, de « conduire le changement », de s'y adapter lui-même et d'y adapter son Administration. Encore convient-il de noter qu'un changement voulu par le gouvernement est souvent un changement accepté par lui, de noter aussi que s'il est des changements qui sont voulus, il en est qui sont subis, ceux en particulier, mais nous y reviendrons, qui procèdent de l'évolution de la conjoncture économique internationale. Si l'on passe aux deux autres termes de notre problème, on constatera que la notion de transformations économiques ne soulève pas vraiment de difficultés. Non pas tellement comme serait tenté de le suggérer un esprit taquin parce que la société française n'a pas connu au cours de ces dernières années de réelles transformations économiques, c'est-à-dire de transformations qui auraient affecté l'économie de marché et la propriété privée des moyens de production mais parce que la notion « d'économique» est au moins à titre de première approche relativement simple à saisir qui recouvre la production, la distribution et la consommation des richesses. Ce qui fait problème, ce sont les relations de l'économique et du social et plus encore la notion de transformations sociales. Au vrai, le premier problème ne nous retiendra guère encore que de sa solution dépende l'existence d'un droit public économique autonome. Il est devenu courant d'observer que « pour employer le langage des mathématiques modernes, il s'agit avec le social et l'économique de deux ensembles qui ont une très large intersection» (1). La notion de transformations sociales soulève en revanche bien des difficultés, des difficultés qui sont inhérentes à la définition même du social. Ici encore il est devenu courant d'observer que ce qualificatif qui au même titre que l'économique est devenu un substantif, connaît au minimum deux acceptions. En un sens large, il désigne les phénomènes de société. En ce premier sens, au même titre que la violation de la loi recouvre les différents cas d'ouverture du recours pour excès de pouvoir, le social englobe le politique, l'économique et serait-on tenté d'ajouter le reste ... On songe en particulier au technique. En un sens plus restreint, on a pu soutenir, à juste titre semble-t-il, que la catégorie du social englobe toute une série de questions dont il se trouve que, contrairement à ce que pensaient les économistes libéraux, elles ne peuvent être résolues de manière satisfaisante par le libre jeu des mécanismes économiques. Le social apparaîtrait ainsi chaque fois que « la main invisible» d'Adam Smith se trouverait en défaut. En bref, les transformations sociales susciteraient des problèmes sociaux qui, à leur tour, provoqueraient sous forme de politiques sociales l'intervention de la collectivité (2). (1) Fournier et Questiaux, Traité du Social. (2) Ibid. �62 ÉTUDES C'est cette seconde acception de la notion de transformations sociales que nous avons retenue. Sans doute lorsqu'un phénomène social nouveau fait son apparition, ouvre-t-il, ubi so cie tas ibi jus, un chapitre nouveau dans le droit administratif. Mais nous sommes partis de l'idée que seuls les problèmes économiques et sociaux qui avaient justifié la mise en œuvre de politiques économiques et sociales avaient posé à l'administration le problème de son adaptation. En d'autres termes nous nous sommes demandés dans quelle mesure les interventions économiques et sociales de l'Etat avaient eu des incidences sur les structures, les procédures, les comportements de l'Administration. Même ainsi délimitée, la notion de transformations économiques et sociales est encore très compréhensive, et il n'est pour s'en convaincre que d'évoquer les finalités poursuivies par les pouvoirs publics. En matière sociale, il s'agira de réduire les inégalités, d'assurer un minimum de sécurité de donner satisfaction aux exigences relatives au cadre ou à la qualité de la vie; en matière économique de garantir un minimum de croissance, d'assurer une régulation de la conjoncture, de prévenir les déséquilibres sectoriels, de remédier aux disparités régionales. Il n'est que d'esquisser ce tableau des interventions de l'Etat pour pouvoir supputer, sans grand risque d'erreur, semble-t-il, qu'elles n'ont pas pu ne pas affecter, comme l'indique la notice remise aux rapporteurs, {( une administration de puissance publique chargée de la conservation de l'ordre social ». Encore faudrait-il admettre que cette Administration ait jamais existé. On a excellemment montré par ailleurs que la caractéristique principale de l'Administration dite napoléonienne était de ne pas dater du Premier Empire. Au même titre, ne se trouve-t-on pas avec les notions d'Administration de puissance publique ou d'Etat-gendarme en présence de commodités de langage propres à fixer les idées ou si l'on préfère de types idéaux plutôt que de réalités historiques car enfin l'Etat napoléonien, pour ne citer que lui, a construit ou fait construire les routes, les ponts, les canaux et les ports, contrôlé les mines, régenté le crédit, exploité les postes, ressuscité les chambres de commerce? (3). Pourtant l'idée d'une responsabilité globale de l'Etat à l'égard de l'économique et du social est une idée moderne. Caractéristique est à cet égard l'évolution du contenu et de l'appellation des plans en France. Alors que le premier plan prévoyait son contenu limité à un certain nombre de secteurs de base et s'intitulait modestement: plan de modernisation et d'équipement, rapidement le contenu du plan s'étendra à l'ensemble des secteurs économiques et sociaux et le plan deviendra un plan national de développement économique et social. On est donc en droit de penser que le développement des interventions économiques et sociales a progressivement altéré les traits de l'administration traditionnelle. (3) J. Donnedieu de Vabre, L'Etat, p. 60. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN FRANCE 63 Ces traits, quels étaient-ils? Les reconstitutions historiques sont un peu comme les mots historiques. On ne leur demande pas d'être vraies mais de résumer une situation. Sous le bénéfice de cette réserve, on peut, semble-t-il, avancer que l'Administration de « puissance publique)} se présentait comme une Administration monolithique et autoritaire dont les fonctions s'analysaient essentiellement en une fonction de réglementation de l'activité des particuliers et dans une mesure moindre une fonction de prestation de biens et de services. De ces différents points de vue, aussi bien en ce qui concerne ses organes qu'en ce qui touche à ses fonctions, l'Administration française a connu une évolution. Mais avant d'essayer de la brosser à grands traits, on voudrait présenter deux observations. On a tout d'abord assisté à des phénomènes de récupération. Telle évolution qui s'était amorcée dans les faits ou dans les croyances et qui aurait pu déboucher sur des institutions nouvelles ou sur des règles originales, s'est trouvée contrariée et réduite, au sens chirurgical du terme, aux schémas classiques d'analyse. Seconde observation: une évolution peut en cacher une autre. Une évolution apparente peut en contre-point en dissimuler une autre plus discrète mais plus réelle. On sait que les révolutions se traduisent toujours par un renforcement du pouvoir, les évolutions ne contribuent pas toujours à son affaiblissement. 1- LES ORGANES. L'Administration traditionnelle en France, précisons l'Administration d'Etat, car il faut bien évidemment faire la réserve des collectivités décentralisées, se présente tout à la fois comme une Administration monolithique et comme une Administration monarchique. Une Administration monolithique, entendons par là que cette Administration constitue un seul bloc. Ni les départements ministériels, ni les services extérieurs ne sont dotés de la personnalité juridique. Le lien hiérarchique scelle cette unité. Aucun service n'échappe à cette hiérarchie, aucune administration ne se situe en marge des structures traditionnelles. Administration monarchique aussi que cette Administration qui ne révèle à l'analyse aucune trace de démocratie qu'il s'agisse de la désignation de ses membres ou de l'élaboration de ses décisions. A une époque où depuis longtemps déjà l'administré est un citoyen en matière politique, il demeure un sujet en matière administrative. Il est bien certain qu'une Administration de ce type dont l'armée a longtemps offert et offre encore l'image, n'était pas adaptée à saisir les problèmes économiques et sociaux. La complexité de l'économie moderne, le caractère très évolutif de la conjoncture économique allaient requérir la mise en place d'Administrations spécialisées que caractériseraient la souplesse et la rapidité de leur intervention. On a parfois pour les qualifier utilisé l'expression d'Administrations de commandos. On pourrait �64 ÉTUDES également dire en reprenant le vocabulaire de Jean Marchal que l'on est passé d'une Administration de grandes unités à une Administration de petites unités, d'une Administration moléculaire à une Administration atomisée. Parallèlement à ce mouvement tendant à rapprocher l'Administration des problèmes allait se développer un mouvement tendant à rapprocher l'Administration de l'administré, à permettre aux administrés de participer à l'élaboration des décisions de l'Administration, aux intéressés de prendre part à la gestion de leurs intérêts. Sans doute ce mouvement s'explique-t-il par la préoccupation de l'Administration de remédier à son incompétence technique, à ce que dans l'entre-deux guerres on a pu appeler « l'incapacité industrielle de l'Etat », encore qu'il ne faille majorer ni cette incompétence ni cette incapacité. Sans doute aussi depuis quelques années la participation est-elle apparue comme le moyen le plus sûr d'éviter la contestation. Mais il semble bien que le mouvement de démocratisation de l'Administration prenne ses racines à un niveau plus profond. L'idée de démocratie en matière économique et sociale n'est pas une idée neuve. Pour les économistes classiques, pour les partisans du libéralisme économique, le libre jeu des lois économiques devait aboutir à cette identification des gouvernants et des gouvernés en laquelle se résume l'idée de démocratie; les lois de l'économie n'étant jamais que l'expression de la volonté générale des agents de l'économie, les résultantes des volontés exprimées par eux. Qu'il y ait eu là une vue idéale des choses démentie par la réalité, il n'importe. Il reste que les responsables de l'interventionnisme ont ressenti comme inconsciemment la nécessité de trouver un certain nombre de substituts aux éléments de démocratie économique que le libéralisme renfermait. Passage donc d'une Administration de grandes unités à une Administration de petites unités ou, si l'on veut, éclatement de l'Administration traditionnelle. Evolution d'une Administration de type monarchique vers une Administration de type démocratique. Telles semblent bien avoir été, en ce qui concerne ses organes, les deux formes d'adaptation de l'Administration française aux transformations économiques et sociales. Simplement, fera-t-on avant de décrire cette double évolution, deux observations: assez curieusement, elle se démarque de l'évolution de nos structures économiques qui se caractérisent, elles, par un mouvement de concentration et par une incapacité à dépasser dans le cadre de l'entreprise, les solutions traditionnelles du problème de l'attribution du pouvoir de décision. Non moins curieusement, la dispersion des organes de l'Administration d'Etat qui seule à titre principal retiendra notre attention, forme contraste avec la politique de regroupement des collectivités décentralisées à laquelle on a assisté depuis quelque vingt ans. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN FRANCE 65 A) L'éclatement de l'Administration traditionnelle. La prise en charge par l'Administration des problèmes économiques et sociaux s'est traduite par une nouvelle distribution du pouvoir à l'intérieur de l'appareil administratif. Certaines des formes que cette nouvelle donne a pu revêtir, n'appellent pas de commentaire particulier; non qu'elles aient été tant s'en faut dépourvues d'importance, mais parce qu'elles se sont intégrées dans les cadres classiques qui se sont ainsi, et il conviendra d'en tirer la leçon, révélés plus riches de potentialités qu'on ne le pense en général. Ainsi en a-t-il été de la déconcentration des responsabilités économiques réalisée à partir de 1964 au bénéfice des préfets de région et de 1970 des préfets de départements. Ainsi en a-t-il été aussi en matière de décentralisation territoriale avec le renforcement, à partir de 1970, des compétences des conseils généraux en matière de préparation des programmes d'équipement ou, plus récemment en 1976, avec la transformation de la compétence consultative des conseils régionaux en une compétence de décision en ce qui concerne la répartition de certaines autorisations de programme. Si les structures de l'Administration française ont ainsi connu un certain nombre d'assouplissements, elles ont aussi subi des phénomènes d'éclatement. Les formes que cet éclatement a pu revêtir sont nombreuses. Encore que toute classification comporte une part d'arbitraire, on peut dire qu'avec le recours généralisé au procédé de l'établissement public et l'apparition d'administrations dites de mission, on se trouve encore dans l'orbite de l'Administration alors qu'avec la para-administration et l'association de personnes privées à l'exécution de tâches administratives on se trouve en présence d'organismes qui poursuivent une trajectoire assez largement indépendante. Le procédé de l'établissement public n'est pas propre à l'Administration économique et sociale mais cette Administration a très largement recours à lui et il n'est point malaisé d'en saisir les raisons. On veut donner l'impression que ce n'est pas l'Administration qui agit, mais un organisme autonome dont la dénomination ne trahira pas le caractère public et qui, partant, en matière économique obtiendra plus facilement le concours des intéressés et en matière sociale les concours des donateurs; on veut échapper aux règles de la comptabilité publique, éluder le contrôle budgétaire, donner aux agents de l'établissement une plus grande liberté d'action (4). Le mouvement s'était amorcé dans l'entre-deux guerres en France avec la création d'un certain nombre d'offices. Après la Libération et à l'époque des nationalisations le législateur aura très largement recours à la formule et à l'heure actuelle, en matière économique, c'est essentiellement par l'intermédiaire d'établissements publics à caractère national que l'Etat exerce son action. Ces établissements sont divers par leur nature, ils le sont par leur champ d'action, par leur régime juridique et à la limite c'est à (4) P. Weil, Le Droit Administratif, p. 33. 5 �66 ÉTUDES l'analyse combinatoire qu'il faudrait avoir recours pour en établir la typologie. En matière sociale, les établissements publics ne sont pas moins nombreux, qu'il s'agisse d'établissements nationaux ou locaux. Ce recours généralisé au procédé de l'établissement public ne pouvait manquer d'avoir des incidences et sur les structures de l'Administration et sur la notion même d'établissement public. L'établissement public de type classique demeurait intégré à l'Administration. Il ne s'en distinguait que par une fiction. Ses agents étaient des agents publics, ses deniers des deniers publics, son régime un régime de droit public. Le principe de spécialité auquel il était assujetti, la tutelle qui pesait sur lui, permettaient d'éviter l'effritement de l'autorité centrale et maintenaient l'unité d'action de l'Administration. A l'heure actuelle, soustrait à tout contrôle efficace, s'accommodant mal d'un principe de spécialité qui a volé en éclats au contact de réalités économiques qui ignorent les catégories de l'espace et du temps, on le voit bien avec la reconnaissance de la légalité d'activités annexes à une activité principale elle-même considérée comme légale ou avec les inflexions que le juge administratif a dû faire subir en matière économique au principe de non-rétroactivité, l'établissement public se situe fréquemment aux confins de l'Administration proprement dite. Il ne présente plus de différence marquante avec tel organisme privé situé de l'autre côté de la frontière et cela d'autant plus que les établissements publics d'intervention économique et sociale sont souvent soumis à un régime juridique de droit privé. Ce ne sont pas seulement les structures de l'Administration qui se sont trouvées affectées par cette évolution, c'est la notion même d'établissement public. L'établissement public ne gère plus nécessairement un service public. Son activité ne relève plus nécessairement du droit administratif. Bien plus, la qualification qu'il a reçue ne renseigne pas nécessairement sur le régime juridique qui lui est applicable. Que reste-t-il dans ces conditions de la notion d'établissement public? Peu de chose en vérité et l'on comprend qu'en 1971 le Conseil d'Etat ait jugé qu'un effort était nécessaire pour clarifier la conception de l'établissement public et qu'il ait préconisé de rendre partiellement inutile le recours au procédé par l'assouplissement de certaines règles administratives et financières et la mise en place de centres de décision et de responsabilité jouissant d'une très large déconcentration. Seconde forme sous laquelle allait se présenter l'éclatement de l'Administration traditionnelle: l'apparition d'administrations dites de mission. Formalisée en 1956, la notion d'administration de mission semble pouvoir se définir d'un triple point de vue: par ses structures, par ses fonctions, par sa durée: unités légères situées en marge des administrations traditionnelles, les administrations de mission ne seraient à la différence de celles-ci investies d'aucune tâche de gestion mais se verraient assigner pour une période de temps limitée des fonctions d'animation, d'impulsion, de coordination. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN FRANCE 67 L'administration de mission a vu dans les interventions économiques sinon son champ d'action exclusif du moins l'un de ses champs d'action privilégiés. Il est cependant permis de se demander si la notion d'administration de mission ne recouvre pas une fausse idée claire et, serait-on tenté d'ajouter, une fausse idée juste. Une fausse idée claire: il s'en faut, en effet, que les caractéristiques que l'on vient d'évoquer se retrouvent dans toutes les administrations que l'on a accoutumé de qualifier: administrations de mission. En fait, ce vocable au même titre que celui d'établissement public est un pavillon qui recouvre bien des marchandises. Si l'on tient compte par ailleurs de la tendance des administrations de mission à se transformer en administrations de gestion et de l'apparition au sein des administrations traditionnelles de services horizontaux, dont les structures et les tâches évoquent parfois à s'y méprendre celles des administrations de mission, on est conduit à s'interroger sur le bien fondé de la distinction et à se demander si bien plutôt qu'à l'apparition d'une catégorie nouvelle l'administration de mission ne répond pas simplement à la tendance à créer une Administration par problème. Fausse idée claire, la notion d'administration de mission n'est-elle pas aussi une fausse idée juste? Et tout d'abord, il est permis de se demander si le réflexe qui consiste à créer une administration par problème n'est pas aussi pernicieux que celui qui consiste à penser que la meilleure façon de maîtriser une difficulté juridique est de rédiger un texte au lieu de s'efforcer de la résoudre à l'aide des textes existants. Parallèlement à une réglementation en perpétuelle évolution, ne risque-t-on pas de voir s'édifier une Administration de circonstance? En distinguant par ailleurs « la gestion de la mission, le traditionnel du dynamique, le logistique de l'opérationnel» (5), n'en vient-on pas nécessairement, comme on l'a fait observer, à considérer « la mission comme noble, la gestion comme simplement utile» et à établir au sein des structures étatiques des hiérarchies occultes au seul profit d'un rationalisme qui apparaîtrait en dernière analyse comme essentiellement désorganisateur. Avec les deux premières formes d'éclatement des structures administratives, on restait encore peu ou prou dans le cadre de l'Administration. Avec la para-administration et l'association de personnes privées à l'exécution de tâches administratives, Rome n'est plus dans Rome, l'administration sort de l'Administration. Pour réaliser ses interventions en matière économique et sociale, l'Etat en est venu à créer de toutes pièces des organismes dont le caractère privé ne constitue qu'une façade. Ici encore, les genres et les espèces du droit privé ont été très largement utilisés: la société tout d'abord et tout naturellement, que l'Etat en soit le seul actionnaire, qu'elle regroupe des capitaux (5) J. Cheverny, Esprit, Janvier 1970, p. 65. �68 ÉTUDES publics et des capitaux privés, qu'elle permette à plusieurs collectivités publiques de s'associer en vue d'une même tâche: l'association de la loi de 1901 pour des raisons sinon moins compréhensibles du moins convaincantes. Sans doute, cette dispersion et le camouflage de l'administration sont-ils souvent justifiés. Pour ne prendre qu'un exemple, il n'était pas possible en 1946 de donner la forme juridique de l'établissement public aux établissements de crédit et d'assurance nationalisés. Mais ici encore la nécessité a parfois ouvert la porte à la facilité et l'on comprend qu'en 1971 le Conseil d'Etat ait préconisé une élimination des institutions privées fictives et une définition plus claire des droits et des obligations des institutions privées réelles. Il arrive en effet, dernière manifestation de l'éclatement des structures administratives, ou plus exactement de la dispersion de l'action administrative que des personnes authentiquement privées cette fois soient associées à l'exécution de tâches administratives. Longtemps limité à la concession de service public, ce phénomène en déborde aujourd'hui largement le cadre. En matière économique, nombre d'opérations d'intervention sont confiées à des organismes privés agréés ou revêtant la forme de sociétés professionnelles ou interprofessionnelles. En matière sociale, les caisses de Sécurité Sociale et d'Allocations familiales, les établissements privés assurant le service public hospitalier, en application de la loi du 31 déc"embre 1970, autant de personnes privées investies d'une mission de service public. En matière d'urbanisme et de construction immobilière, même phénomène, qu'il s'agisse des sociétés conventionnées, des organismes chargés de la rénovation urbaine ou des personnes privées chargées de l'aménagement de Z.A.C. Dispersion donc de l'action administrative mais dispersion qui est en partie corrigée et dont l'importance ne doit pas être majorée. Dispersion en partie corrigée par la coordination des tâches administratives. Nul doute que le domaine économique et social est celui à l'intérieur duquel le problème de la coordination s'est posé avec la plus grande acuité. L'éclatement des structures traditionnelles, le fait que l'interventionnisme nécessite le recours à une pluralité de mesures relevant d'instances différentes, autant de facteurs qui permettent de comprendre qu'en matière économique et sociale les organes de coordination se soient multipliés et que les procédures de coordination se soient développées. Mais à vrai dire et c'est pourquoi l'on n'insistera pas, la coordination ne se réalise pas en notre matière par des voies originales. Reste malgré tout que l'on ne peut coordonner que ce qui est ordonné et que la prolifération en marge des structures classiques d'organismes d'intervention économique et sociale constitue un obstacle sérieux à la coordination. Pourtant le phénomène de dispersion de l'action administrative en matière économique et sociale ne doit pas être majoré. II n'est pas sûr que �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN FRANCE 69 par l'une de ces ruses dont l'histoire a le secret, l'éclatement apparent des structures de notre Administration ne recouvre pas un phénomène très réel de centralisation. Et tout d'abord, il ne faudrait pas négliger ces facteurs d'uniformisation que sont les circulaires, les actes types ou un document comme la carte sanitaire. On peut en second lieu se demander si le phénomène : Administration de mission et plus généralement le phénomène: une Administration par problème, ne s'analyse pas en une dépossession des autorités déconcentrées et décentralisées au bénéfice des autorités centrales. Telle mission interministérielle présidée par une personnalité désignée par le Premier Ministre, comprenant des représentants des ministres intéressés, placée auprès du Délégué à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale n'est-elle pas un instrument entre les mains du pouvoir central? On ne saurait enfin sous-estimer le rôle centralisateur joué dans un interventionnisme dont les formes sont essentiellement fiscales et financières par un Ministère de l'Economie et des Finances qui apparaît comme un point de passage obligé de toutes les décisions et cela à tous les niveaux. Il est encore trop tôt pour dire si l'éclatement de ce département en un Ministère de l'Economie et un Ministère du Budget aura mis fin à la position dominante du ministre des Finances, mais il y a tout lieu de penser que la réforme ne marquera pas le terme de la centralisation mais qu'elle en modifiera simplement le bénéficiaire, le rôle du Premier Ministre en sortant renforcé. C'est dire que les évolutions sont parfois freinées par des contrecourants. On peut à propos de la démocratisation de l'Administration faire les mêmes observations. B) La démocratisation de l'Administration. En matière administrative comme en matière politique, la démocratie suppose l'information, le contrôle, enfin la participation des intéressés à l'élaboration des décisions. Le contrôle en notre matière est exercé par le juge administratif. On dénonce parfois ses insuffisances. Ce n'est pas au juge qu'elles sont imputables mais, si l'on ose dire, à la nature des choses économiques et sociales. La relative imprécision des concepts du droit économique, l'étendue des compétences gouvernementales sont à l'origine d'un large pouvoir discrétionnaire des autorités administratives. L'information suppose que les administrés aient connaissance des raisons qui ont pu conduire l'Administration à prendre une décision dont ils font l'objet, qu'ils soient informés des projets de l'Administration, enfin qu'ils aient accès aux documents administratifs. De ce triple point de vue, des progrès ont été accomplis au cours de ces dernières années: possibi.lité que se réserve le juge administratif de demander à l'Administration qui a pris une décision, de lui en révéler les motifs; nécessité pour les organismes professionnels de motiver leurs décisions par exception au principe de la non-motivation; réorganisation en 1976 de la procédure d'enquête préa- �70 ÉTUDES lable à la déclaration d'utilité publique; création en 1977 d'une commission ayant pour objet de favoriser la communication au public des documents administratifs. Reste le problème de l'accès à la décision. On sait à quelles difficultés au sein de l'entreprise privée se heurtent les projets visant à faire évoluer les solutions traditionnelles. Dans les relations entre l'Administration et les administrés ces difficultés ne sont pas moindres et l'idée d'une démocratie représentative, plus encore celle d'une démocratie directe, soulève des problèmes épineux: en matière politique, fiction ou réalité, les individus peuvent être considérés comme égaux entre eux et interchangeables; en matière économique et sociale, on se trouve en présence d'une diversification poussée à l'extrême des catégories, ce qui permet de comprendre qu'un principe comme le principe d'égalité ne s'y applique pas comme en matière d'administration générale. Et l'on voit dès lors surgir les problèmes: quels seront les intérêts représentés au sein des instances consultatives ou délibératives? Comment les représentants seront-ils désignés et comment se répartiront les différentes représentations? Enfin et surtout est-il possible dans un système juridico-politique où l'Etat est censé incarner l'intérêt général qu'il se déssaisisse de ses compétences au profit de telle ou telle de ces sociétés particulières que Rousseau condamnait? Pourtant, malgré ces difficultés, on trouve dans l'Administration économique et sociale toute une gamme de formules qui visent à associer les intéressés à l'élaboration des décisions de l'Administration depuis cette maladie infantile de la démocratie représentative: la prolifération des commissions et des conseils jusqu'au stade suprême de cette démocratie: la remise aux intéressés de la gestion de leurs propres intérêts en passant par un certain nombre de formes avancées: la concertation et la participation. C'est par l'intermédiaire des organes consultatifs que la représentation des intérêts a pris pied au sein de notre organisation administrative et qu'elle s'y est affirmée en prenant appui au départ sur le souci d'une meilleure information technique. La composition des conseils et des commissions est variable qui font, selon les cas, une place plus ou moins large aux représentants de l'intérêt général. Variables aussi les intérêts représentés et le mode de désignation des représentants qui peut assurer au conseil son indépendance, le placer sous l'emprise du pouvoir ou sous la tutelle des groupes. Quelques constantes malgré tout parmi ces variables: sauf texte exprès l'administration n'est tenue ni de solliciter l'avis, ni de se conformer à ses termes. On aurait tort cependant de sous-estimer les conseils et l'influence que leur développement peut avoir sur l'exercice du pouvoir administratif. Les groupes sont souvent puissants et l'Administration est parfois prudente; selon qu'elle décidera d'agir ou de ne rien faire, l'avis pourra tenir lieu de caution ou faire office de prétexte (6). (6) B. Chenot, Organisation Economique de l'Etat, p. 187. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN FRANCE 71 Alors qu'avec la consultation la relation de l'Administration et de l'administré était encore une relation de type vertical, elle devient avec la concertation une relation de type horizontal comme en témoigne l'expression de partenaires sociaux. Comme la consultation, la concertation peut ne déboucher que sur un simple avis mais elle suppose un échange, une élaboration collective, un dialogue qui sont en général absents de la simple consultation (7). Supposant, pour mériter son nom, un minimum de structuration et de continuité, la concertation a rencontré dans l'Administration économique et sociale sa terre promise. Elle y était possible, elle y était souhaitable: possible sans la mesure ou plus aisément qu'en d'autres domaines l'Administration pouvait identifier ses interlocuteurs, souhaitable aussi car seule l'adhésion des intéressés peut servir de substitut au caractère non contraignant de la règle de droit économique; on l'a bien vu en matière de planification ou de politique d'encadrement des prix. Mais que l'on ne s'y trompe pas. Si le développement des procédures de concertation a caractérisé un style nouveau d'administration, il est demeuré sans incidence sur les analyses et sur les classifications juridiques. La décision issue d'une concertation ne s'est pas inscrite dans une nouvelle catégorie juridique. De même que la concertation doit être distinguée de la consultation, elle doit l'être de la participation. La différence ici se marque à deux points de vue. Tout d'abord, alors que la concertation ne concerne, en principe, que la préparation de la décision, la participation, elle, se rapporte à la prise de décision. En second lieu, la participation implique l'appartenance du participant à l'institution considérée. Ainsi conçue, la participation connaît un certain nombre d'applications en matière économique et sociale. Elle a servi de principe à la composition des organes délibérants des entreprises nationalisées au lendemain de la Libération, plus récemment des commissions départementales d'urbanisme commercial. Il convient cependant de ne pas se dissimuler les obstacles qui s'opposent à une généralisation d'organes collégiaux investis de pouvoirs de décision et composés pour partie de représentants des intérêts: si délibérer est le fait de plusieurs, agir le fait d'un seul, il est inévitable que lorsqu'un organe délibérant coexiste avec un organe exécutif, des transferts de pouvoirs s'opèrent au bénéfice de ce dernier. L'exemple des entreprises publiques en a témoigné. Il existe, par ailleurs, en France une sorte de répugnance naturelle à l'idée de confier aux représentants des intérêts, l'élaboration des décisions en matière politique ou administrative. Les projets de chambre haute économique et sociale n'ont jamais aboutis. Le projet de loi qui prévoyait l'institution dans chaque région d'une assemblée unique dont auraient fait partie des conseillers sociaux-professionnels, (7) De Laubadère, l'administration concertée, Mélanges Stassinopoulos. �ÉTUDES a été rej&l.é le 27 avril 1969. La représentation de l'Etat au sein des Conseils d'administration des entreprises nationales s'est vue doublée par l'institution de commissaires du gouvernement. On comprend dans ces conditions que rares soient les manifestations de la dernière forme de démocratie en matière d'administration économique et sociale: la gestion des intérêts par les seuls intéressés. Au vrai, l'on se demande dans cette dernière hypothèse dont les chambres de commerce offrent le type classique mais dont les associations syndicales de propriétaires et les associations foncières urbaines offrent d'autres exemples, si l'on est encore dans l'administration. Il semble plutôt, à l'inverse de ce qui se produit dans le cas de la para-administration, que ce soit l'administration qui prête le cadre de ses institutions et l'appui de ses règles à la gestion d'intérêts collectifs. On touche ici aux frontières de l'administration et de sa libéralisation. Au-delà commence le domaine des personnes privées et de leur liberté d'action. La diversification des organes de l'Administration, l'assouplissement de ses procédures ont été pour une large part rendues nécessaires par l'apparition de fonctions nouvelles de l'Administration. Il - LES FONCTIONS Les fonctions traditionnelles de l'Administration en France s'analysent en une fonction de réglementation de l'activité des particuliers et en une fonction de prestation de biens ou de services. Pour l'accomplissement de ses fonctions, l'Administration accomplit des opérations et elle prend des actes: actes unilatéraux, contrats. L'intervention de l'Administration en matière économique et sociale ne pouvait manquer d'affecter les volumes de cette architecture classique et ceci s'est marqué à deux points de vue: Le « procédé contractuel» s'est développé au détriment de l'action unilatérale; au sein même de cette action unilatérale certaines techniques ont connu un développement particulier: c'est le cas notamment de l'agrément qui permet, sans pour autant l'investir d'une mission de service public, d'associer une personne privée à l'action de l'Administration. Le domaine social en France comporte traditionnellement une part importante d'initiative privée et l'Administration a toujours eu le souci de la conjuguer avec des interventions publiques: d'où l'essor de l'agrément en matière sociale. Les raisons qui l'expliquent permettent aussi de se rendre compte de l'essor du procédé contractuel. En matière économique, en effet, l'Etat a jugé que le contrat était mieux adapté que l'action unilatérale : en matière sociale, il permettra d'associer des établissements privés au service public voire même d'investir un organisme privé d'une mission de service public. En matière économique et sociale, l'Etat en est même venu à contracter en quelque sorte avec lui-même : témoins les contrats de programme conclus à partir de �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN FRANCE 73 1970 avec les entreprises publiques ou les conventions passées entre les facultés de médecine et les établissements hospitaliers. Par un phénomène d'irradiation somme toute assez naturel, le contrat en est venu à gagner d'autres domaines que le domaine économique: contrats de plans avec les communautés urbaines, contrats de ville moyenne, contrats de pays, au point que la localisation du recours au procédé est devenue l'un des indicateurs les plus sûrs des priorités de la politique gouvernementale. Mais jusqu'ici c'étaient seulement les volumes de l'Administration traditionnelle qui s'étaient trouvés affectés: le matériau était le même. Il en va différemment lorsque des fonctions nouvelles de l'Administration font leur apparition: fonction d'incitation, fonction d'orientation. A) La fonction d'incitation. Nihil no vi... la fonction d'incitation ne date ni d'aujourd'hui ni d'hier, et il y a beau temps que les manuels de droit administratif consacrent un chapitre aux « activités aidées» par l'Administration, mais le mot est nouveau et il témoigne d'une orientation d'esprit différente. De fait, depuis quelques années déjà, l'Etat dans ses interventions économiques use de moins en moins de procédures autoritaire. Il s'efforce plutôt d'infléchir les mécanismes du marché et les comportements des agents de l'économie et à cette fin il a recours à des procédés d'incitation. En recourant à ces procédés, l'Administration n'impose pas aux particuliers un comportement déterminé. Simplement elle attache des conséquences favorables à certains comportements qu'elle entend encourager. Par leur souplesse, leur diversité, les procédés d'incitation apparaissent mieux en mesure que les procédés autoritaires classiques d'assurer dans le cadre d'une économie libérale la conciliation nécessaire entre les exigences de l'intérêt général et le respect de la liberté des entrepreneurs privés. En un temps où la stratégie militaire se fonde sur la dissuasion, la stratégie économique prend pour assise la persuasion. L'objet des procédés d'incitation est variable comme la nature des parties qu'ils mettent en présence: les procédés d'incitation viseront tantôt à orienter l'économie, tantôt à encadrer les prix. Ils mettront en présence tantôt l'Administration et un entrepreneur privé, tantôt l'Etat et les représentants de tout un secteur de l'activité économique. " arrive même que l'Etat ait recours à ces procédés dans ses relations avec les collectivités locales: témoin la politique d'incitation au regroupement des communes. S'ils représentent, en effet, l'instrument privilégié d'exécution d'un plan qui se veut simplement indicatif, les procédés d'incitation débordent largement le domaine économique: c'est essentiellement par l'octroi d'avantages fiscaux, de primes et de prêts que l'Etat cherche à orienter la construction privée. Mais au même titre que la dissuasion a bouleversé les cadres de la pensée militaire, cette stratégie indirecte qu'est l'incitation a pu un temps paraître devoir remettre en cause les cadres de la pensée juridique et ceci sur deux plans: celui de la classification des actes administratifs, celui de la mise en jeu de la responsabilité de l'Administration. �74 ÉTUDES Très schématiquement, la technique dont s'inspirent les divers procédés d'incitation est la même: un engagement réciproque de l'Administration et des intéressés entériné et rendu applicable par un acte unilatéral de l'Administration. le problème allait se poser dans ces conditions et l'on en saisit aisément les implications contentieuses, de savoir si l'on se trouvait en présence de procédures unilatérales, contractuelles ou ... sui generis. Au vrai, le problème n'était pas nouveau; la distinction de l'unilatéral et du contractuel s'est érodée au fil des temps. Sans même parler des actes mixtes qui associent des éléments contractuels et des éléments réglementaires, l'unilatéral et le contractuel se combinent et s'interpénètrent, assurant de l'acte unilatéral intervenant à la demande des intéressés au contrat d'adhésion en passant par l'acte unilatéral conditionnel une transition à peine sensible. Pourtant dans la mesure où il a eu à se prononcer sur la nature juridique des procédés d'incitation, le juge administratif ne s'est pas écarté des schémas classiques. Implicitement, dans un arrêt du 2 mars 1973, Syndicat national du Commerce en gros des équipements, pièces pour véhicules et outillages puis explicitement, dans un arrêt Valet du 23 octobre 1974, il a estimé qu'il se trouvait en présence de décisions unilatérales. Même attitude restrictive, si l'on peut dire, de la jurisprudence en ce qui concerne les promesses ou incitations non suivies d'effets. Sans doute, en principe, les promesses et les incitations qui constituent l'instrument par excellence des interventions économiques, sont-elles de nature lorsqu'elles ne sont pas suivies d'effets, à engager la responsabilité de l'Administration. Mais la jurisprudence se montre sévère et cette sévérité se manifeste sur deux plans: le juge administratif est d'abord très exigeant en ce qui concerne l'existence d'une promesse ou d'un engagement de nature à lier l'Administration. la responsabilité de celle-ci n'est susceptible d'être engagée que par un « acte)} personnellement adressé à l'intéressé et formalisant à son égard la promesse ou l'incitation (C.E. 15 juillet 1957, Sté de décortiquage SOTlEC, 485 ; 16 novembre 1960, Secr. d'Etat aux Aff. Eco. c. Sté d'exploitation des chantiers d'Ajaccio, 621). lorsque la responsabilité de l'Administration apparaît susceptible diêtre engagée, le juge retient en second lieu comme élément d'atténuation soit le fait que l'Administration ne pouvait valablement faire la promesse ou donner l'assurance en question, soit que cette promesse ou cette assurance ne présentait pas un caractère de parfaite netteté (C.E. 24 avril 1964, Sté des Huileries de Chaunyp. 245 concl. Braibant). On a fait observer que la jurisprudence administrative française pourrait peut-être s'inspirer des positions prises par la Cour de Justice des Communautés Européennes. Familière de ce genre de contentieux, la Cour le résoud à partir d'un principe général de droit qu'elle qualifie « principe de confiance légitime )} et dont elle estime que la violation suffisamment caractérisée engage la responsabilité de l'Administration communautaire. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN FRANCE 75 La fonction nouvelle d'incitation de l'Administration s'est développée en liaison étroite avec sa fonction de prévision et d'orientation de l'économie. B) La fonction d'orientation. Cette fonction d'orientation a pris le relais de la fonction de direction de l'économie que l'Administration avait assumée en France au cours de la seconde guerre mondiale. Avec le retour, à partir de 1947-1948, à des circonstances économiques normales, la fonction de direction de l'économie a progressivement disparu, entraînant avec elle les organes qu'elle avait créés; mais à la manière de ces étoiles dont la lumière nous parvient encore longtemps après qu'elles ont disparu, les institutions administratives laissent parfois des traces après leur mort. Même après la disparition des comités d'organisation, la définition de l'acte administratif n'a plus été ce qu'elle était autrefois. De la même façon, l'apparition de services publics de dirigisme économique investis à titre principal sinon exclusif d'une fonction de réglementation ne pouvait manquer de discréditer une distinction dont les fondements n'avaient jamais été très assurés: celle de la police et des services publics. Quoi qu'il en soit, l'apparition avec l'avènement de la planification, une planification qui se veut simplement indicative, d'une fonction d'orientation de l'économie ne pouvait manquer de soulever de délicats problèmes d'analyse juridique. Au vrai d'ailleurs le plan n'allait pas être le seul document à poser ce genre de problèmes. La fonction d'orientation déborde singulièrement le cadre de la planification. Elle s'exprime parfois non point par des actes mais par des opérations: en matière d'urbanisme, par exemple, c'est par l'implantation d'infrastructures que l'Etat prétend aujourd'hui modeler les structures des cités ou des régions. Lorsque par ailleurs la fonction d'orientation s'exprime par des actes, elle le fait dans d'autres documents que le Plan: lois de programmes, schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme sans même parler des lois d'orientation. Ces actes prospectifs ou directifs et tout particulièrement le Plan qui coiffe en quelque sorte les autres, ont-ils leur place, et si oui quelle est-elle, dans l'ordre juridique français? Telle est la première question qui devait se poser. Une seconde n'allait pas tarder à surgir: celle de savoir si le « pouvoir d'orientation}) dont la planification avait consacré la naissance, ne pouvait s'exprimer par d'autres organes que ceux de la planification et par l'intermédiaire d'autres actes que le Plan et les actes directifs auxquels on a fait allusion. Y avait-il place dans l'ordre juridique français pour d'autres actes directifs que ceux prévus par les textes? Telle était la seconde question qui allait se poser. Le problème de la juridicité et celui de la nature juridique des actes directifs s'est, on l'a indiqué, surtout posé à propos du Plan mais les caractères particuliers de ce document sont sensiblement les mêmes que ceux de l'ensemble des actes directifs ou prospectifs. �76 ÉTUDES Ces actes, trait pour trait, semb!ent bien s'opposer aux actes juridiques traditionnels : ceux-ci, alors même qu'ils statuent pour l'avenir, « gèlent» en quelque sorte le temps, ceux-là au contraire vont s'efforcer d'encadrer juridiquement des situations qui ne sont pas encore déterminées. Les uns ont un caractère obligatoire, les autres en sont dépourvus, l'administration n'attend pas l'obéissance de l'administré, elle espère son adhésion d'où la concentration d'où aussi l'incitation. On sait les controverses auxquelles a donné lieu le problème de la nature juridique des plans français. Prenant argument du caractère simplement indicatif de la planification française, certains ont estimé que les plans n'appartenaient pas à l'ordre juridique (8). D'autres, au contraire, ont considéré qu'il était difficile d'admettre que constituait un simple acte technique et politique une institution consacrée constitutionnellement, organisée selon une procédure élaborée et aboutissant à la promulgation d'un texte formel, applicable pour une période de temps déterminée (9). Reste alors à savoir à quelle catégorie d'actes juridiques le plan appartient et s'il ne convient pas de reconsidérer les classifications traditionnelles. Si l'on n'insiste pas outre mesure sur les efforts souvent remarquables déployés dans cette perspective (10), c'est que l'on se demande si l'évolution récente de la conjoncture économique internationale n'a pas rendu vaines les tentatives visant à faire admettre la juridicité du plan. Sans doute la planification française a-t-elle toujours été une planification souple, mais lorsque la souplesse s'institutionnalise avec la création d'un Conseil central de planification chargé de permettre « une actualisation constante du plan », il est permis de se demander ce qu'il reste de la planification. Au moins le pouvoir d'orientation de l'Administration peut-il s'exprimer par d'autres actes que le Plan? On sait que la possibilité pour les autorités administratives de définir en quelque sorte à l'avance les critères en fonction desquels elles exerceraient un pouvoir discrétionnaire dont la fonction est précisément de leur permettre de s'adapter aux circonstances, s'est longtemps heurtée à deux obstacles: l'obligation pour l'administration d'examiner les circonstances particulières des affaires qui lui sont soumises, l'impossibilité pour les ministres d'exercer, sauf habilitation législative, le pouvoir réglementaire. Ce n'est qu'en 1970 que le Conseil d'Etat admettra qu'une autorité qui dispose d'un pouvoir discrétionnaire a la possibilité de définir des orientations générales qui pourront légalement servir de fondement à des décisions individuelles. Mais l'arrêt Crédit Foncier de France assortira cette reconnaissance de bien des réserves et la jurisprudence ultérieure témoignera de bien des repentirs: dépourvue de caractère réglementaire ne modifiant pas la situation juridique des intéressés, n'ayant pas à faire l'objet d'une publication, la directive ne pourra servir de base à des décisions individuelles que dans la mesure où les destinataires de ces décisions n'invoqueront (8) Quermonne, La planification comme processus de décision, Cahiers F.N.S.P., p. 140. (9) De Laubadère, Droit Public économique. (10) H. Jacquot, Recherches sur la nature et le régime juridique des plans français. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN FRANCE 77 aucune particularité de leur situation au regard des orientations qu'elle contient ou aucune considération d'intérêt général justifiant qu'il y soit dérogé. Au même titre que le Plan, la directive s'oriente vers le précaire. Elle s'achemine en outre vers le confidentiel. Il est deux facons de dresser le bilan des adaptations de l'administration francaise aux tra~sformations économiques et sociales : évaluer en regard du éhemin parcouru celui qu'il reste à accomplir; apprécier globalement quelle a été l'influence de ces transformations sur notre Administration. Nul doute que les structures de notre Administration se sont diversifiées et que ces procédures se sont assouplies. Nul doute non plus que la diversification des structures s'est assortie de certains désordres auxquels il serait souhaitable de remédier et que s'agissant des procédures bien des progrès restent encore à accomplir dans le domaine en particulier de l'information des administrés et sinon de la prise en compte du moins de la prise en considération de leur point de vue. Si l'on passe à l'influence que les transformations économiques et sociales ont pu avoir sur notre Administration, celle-ci en définitive apparaît relativement faible. Encore faudrait-il distinguer différents niveaux d'analyse. En ce qui concerne ce que l'on pourrait appeler le droit administratif constitutionnel, l'influence n'a pas été négligeable: les structures traditionnelles se sont modifiées, des structures nouvelles ont fait leur apparition. Le constat est plus décevant s'agissant du droit administratif relationnel. Sans doute a-t-on pu un temps croire voir se dessiner les traits d'une Administration décrispée dont les décisions mettant l'accent sur les fins plus que sur les moyens, élaborées de concert avec leurs destinataires auraient suscité leur adhésion et rendu superflue la sanction. Mais pour une large part, cette vision s'est révélée ne pas correspondre aux réalités. A titre de première approche, on voit à cet état de choses plusieurs sortes de raisons: Il convient tout d'abord de faire la part de certains facteurs qui tels que l'évolution de la conjoncture économique internationale ont échappé aux gouvernants et sont venus freiner des évolutions en cours. On l'a vu à propos du plan. On pourrait faire les mêmes observations au sujet des rapports de l'Etat avec les entreprises publiques: la politique des contrats de programme inaugurée en 1970 a tourné court et s'est vue relayée par une politique plus modeste de contrats ou de plans d'entreprise. Deuxième raison: les résistances ou plus exactement les réticences du juge administratif. On lui reproche parfois de manquer de hardiesse et d'imagination. Ce reproche n'est pas fondé. Le juge administratif au cours de ces dernières années a en bien des matières consacré des solutions novatrices, et l'on voit mal que son imagination varie en fonction de la nature des litiges qui lui sont soumis. Comment par ailleurs pourrait-on le taxer de défaitisme en matière économique alors qu'on lui reproche son impérialisme en d'autres matières. Plus simplement, il nous semble que le �78 ÉTUDES domaine économique et social est un domaine où plus qu'en tout autre sévissent les modes verbales, mais il appartient au juge de démêler la paille des mots et le grain des choses. Enfin, troisième raison, les réactions de l'Administration elle-même, on songe en particulier au réflexe centralisateur que l'on pourra au gré de ses convictions considérer comme relevant d'un conservatisme ou inspiré par l'instinct de conservation. Après tout, lorsqu'un organisme est menacé d'éclatement, il est naturel qu'une réaction se produise. Mais on se demande si les véritLbles raisons de l'influence relativement faible des transformations économiques et sociales sur notre Administration ne se situent pas ailleurs et l'on voudrait à cet égard présenter deux interprétations moins contradictoires peut-être que complémentaires. Tous nos développements ont tourné autour de l'idée d'interventionnisme. Dans le langage militaire, une intervention est une opération limitée dans l'espace et dans le temps et qui a pour objet de rétablir une situation. Ne peut-on se demander si par delà les apparences les interventions de l'Administration n'ont pas eu pou r objet de maintenir le système économique existant, et dès lors pourquoi l'Administration aurait-elle profondément changé ? Pourtant des réformes ont été faites, il s'en fait chaque jour et l'on s'oriente alors vers une seconde explication ou plutôt une seconde interro-gation. Est-ce que les structures et les procédures de l'Administration traditionnelle ne seraient pas plus riches de virtualités qu'on ne pourrait le penser? Il est de nos jours devenu de bon ton de dénoncer les inadaptations et les insuffisances du régime politique de la IVe République. Ce régime n'en a pas moins accompli une œuvre économique et sociale considérable. Pourquoi notre Administration traditionnelle n'en aurait-elle pas fait autant? �L'ADMINISTRATION BELGE DEVANT LES TRANSFORMATIONS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES CONTEMPORAINES par André MOLITOR (*) 1. Il existe entre les régimes administratifs de certains pays des affinités et des similitudes réelles. Celles-ci sont dues, soit à l'analogie des situations, soit à des emprunts effectifs de méthodes, de techniques, de modes de gestion. Cependant, chaque système administratif national constitue un univers spécifique, marqué en profondeur par le « terreau socio-culturel» (1) dont il dépend. Pour cette raison, nous nous proposons de suivre dans cette communication le plan que voici. Nous voudrions d'abord rappeler très brièvement les caractéristiques essentielles de la Belgique et les traits qui exercent une influence déterminante sur son système politicoadministratif. Ce rappel n'est pas inutile au début d'un exposé destiné à un auditoire qui sans doute connaît ce pays, mais dont tous les membres ne sont pas nécessairement informés au même degré à son sujet. Ensuite, nous tenterons une esquisse sommaire de ce qui spécifie l'administration belge, en liaison étroite avec le jeu du pouvoir et le processus de la décision politique. Puis nous essaierons d'isoler, parmi les multiples modifications d'ordre économique et social que connaît le monde d'aujourd'hui, celles qui, à l'extérieur comme à l'intérieur, pèsent le plus sur notre appareil admi(*) Professeur à l'Université Catholique de Louvain. (1) Michel CROZIER. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �80 ÉTUDES nistratif. Nous terminerons par une analyse concrète de cette incidence, en montrant comment notre administration subit l'impact des mutations en cours, comment elle y réagit, et les conséquences qui en résultent sur ses structures et ses procédures, comme aussi sur la fonction publique. D'emblée, et avant même d'entrer dans le vif du sujet, nous devons souligner que notre système politique et notre système administratif sont entrés, depuis une bonne quinzaine d'années, dans un processus de transformation profonde. Les institutions d'un pays sont toujours en mouvement, même aux époques de stabiHté apparente. Ce mouvement est parfois lent et paisible. Parfois au contraire, il s'accélère et se précipite, sans pour autant prendre la forme d'une révolution violente. La Belgique est engagée dans la voie d'une semblable mutation. Celle-ci n'est pas parvenue à son terme. C'est ce qui rend délicate la tâche de l'analyste qui doit décrire la situation actuelle. Expliquer le système lorsqu'il étûit encore stable, c'est présenter un tableau dépassé par les événements. Dépeindre les transformations en cours comme déjà réalisées, c'est dangereusement anticiper. L'événement pourrait déjouer, ne fût-ce qu'en partie, les projets élaborés et admis par la majorité de nos forces politiques. On tâchera de se tirer au mieux de cette difficulté, en s'excusant d'avance sur les problèmes qu'elle peut poser à ceux qui suivent cette communication. Tout d'abord donc, un bref rappel des traits généraux qui caractérisent la Belgique contemporaine. Un pays de faible dimension, constituant en fait une vaste mégapole ponctuée d'un certain nombre de grands espaces verts. Un pays très densément peuplé (près de dix millions d'habitants pour trente mille kilomètres carrés), dépourvu de ressources naturelles depuis que la seule dont il disposait: la houille s'est quasi totalement épuisée. Il ne peut dès lors compter que sur sa situation géographique et sur le travail de ses habitants. Une démocratie politique qui plonge ses racines dans un passé lointain, mais dont l'identité nationale ne s'est que lentement dégagée sous l'Ancien Régime pour s'affirmer en 1830, mais en restant affectée de tensions internes dont nous aurons à mesurer les effets actuels. De vigoureuses traditions locales, sources de particularisme et de fortes structures communales. Un pouvoir central doté aujourd'hui d'attributions multiples, mais un Etat historiquement faible devant les pouvoirs locaux et devant les citoyens revendicatifs, férus de leurs libertés et franchises. Une propension considérable à dépenser beaucoup d'énergie au règlement de questions internes et de rivalités de groupes. Enfin, et nous allions dire: surtout, car ce facteur est aujourd'hui à l'avant-plan, ce pays fait partie de la vaste zone-frontière où, de Trieste à Dunkerque, la romanité et la germanité se rejoignent et se confrontent. Il comprend trois cinquièmes d'habitants de langue néerlandaise pour deux cinquièmes parlant le français, avec en outre une petite minorité de langue allemande. Et, ce qui n'est pas fait pour faciliter les choses, la capitale de ce pays à majorité flamande comprend 80 % d'habitants de langue française. Ces quelques données nous paraissent suffisantes pour faire comprendre que nous nous trouvons devant un microcosme qui, s'il n'est pas facile à décrire, doit être moins aisé encore à gérer administrativement. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN BELGIQUE 81 Il Dans ce pays, dont on vient de rappeler en quelques notes vraiment fort sommaires les caractères principaux, quel est le rôle, quelle est la place de l'Administration publique? Il n'est pratiquement pas possible de répondre avec pertinence à cette question, sans situer l'Administration par rapport au Politique, c'est-à-dire aux instances qui, dans l'ordre du droit public, ont le pouvoir du dernier mot dans la conduite de la Cité. Les fondateurs du Royaume de Belgique lui ont donné en 1830 la forme d'une monarchie constitutionnelle et parlementaire. Depuis, sans que ces termes de référence aient été modifiés, et à l'intérieur de ceux-ci, notre coutume de droit public a sensiblement évolué. D'autre part, la démocratie politique, tout comme la relation entre le pouvoir et l'institution administrative peuvent, sous le couvert de principes en apparence fort semblables, se présenter de manière très différente. Enfin, il faut aussi faire sa place dans cette perspective à la dialectique du pouvoir de droit et des pouvoirs de fait. Quant à l'exercice effectif du pouvoir politique, la Belgique a tout d'abord connu depuis un siècle, comme d'autres pays, la dérive qui a transféré le centre du pouvoir du Parlement vers l'exécutif. Puis, au sein de l'exécutif, on a vu se réduire progressivement le rôle du Chef de l'Etat au profit du Cabinet. Dans le Cabinet même, la prédominance du Premier Ministre s'est affirmée vis-à-vis de ses collègues. Tout cela est connu. Mais surtout, dans les trente dernières années, c'est la relation entre le gouvernement et les pouvoirs de fait, non inscrits dans la Constitution, qui s'est accentuée, avec une prédominance croissante des pouvoirs de fait et l'instauration d'une sorte de polycentrisme pour la décision de la politique générale. Dans cette multiplicité des centres de décision, la régulation est assurée en fait, non par le gouvernement, mais par des groupes officieux de décideurs politiques, économiques et sociaux: dirigeants des partis, des syndicats, des confédérations patronales et d'autres grands groupes d'intérêts. Entre les mandataires de ces groupes, une concertation permanente vise à assurer l'équilibre du système. Le gouvernement joue un rôle d'initiative, d'arbitrage et de mise en forme des projets politiques. On ne peut dire qu'il soit, comme tel, maître de la décision. Quant au Parlement, il ratifie sous forme législative les décisions prises. Cette situation a permis d'assurer notamment depuis 1945 la paix sociale, de la sauver lorsqu'elle était compromise (question royale: 1950 ; question scolaire: 1958 ; grèves de 1960, etc.) et de répartir assez largement les fruits de l'ère de prospérité (1950-1973). Elle n'est pas nécessairement favorable au dynamisme créateur. Il n'est évidemment pas possible de décrire ici les mécanismes extrêmement délicats que nous évoquons (2). Cette complexité est en effet (2) Voir à ce sujet: - La décision politique en Belgique, publié sous la direction de Jean Meynaud, Jean Ladrière et François Périn. Paris, Armand Colin, 1965, Cahiers de la Fondation Nationale des Sciences Politiques. 6 �82 ÉTUDES toute particulière dans un pays où le bipartisme du XIXe siècle a évolué vers une multiplicité de formations politiques, où il se double d'une division idéologique entre un « monde)} laïque et un « monde)} d'inspiration chrétienne, où le pluralisme est de règle pour les organisations sociales, scolaires, culturelles, etc., liées elles-mêmes aux familles politiques et idéologiques, où coexistent enfin des populations de langue française et de langue néerlandaise. Ces diverses variables relativement indépendantes se combinent pour susciter ce que l'on a appelé des « constellations)} de groupements rassemblés par affinités, et des coalitions d'intérêts, qui agissent sur la conduite des affaires. Ces multiples facteurs et leurs combinaisons diverses se retrouvent au niveau de l'administration. Cela est naturel : il serait anormal qu'elle échappe aux influences qui dominent le jeu socio-politique du pays. L'ensemble du système politico-administratif est donc largement tributaire de ces données. Voyons de plus près en quoi elles affectent le soussystème administratif. Dans certains pays, on constate que l'affaiblissement du pouvoir gouvernemental est compensé par une fonction de suppléance qu'assure l'administration. Non seulement elle gère, mais en pratique elle gouverne pendant les périodes de carence du pouvoir. Cette constatation n'est pas applicable à l'administration belge comme telle. On remarque au contraire que, depuis un certain nombre d'années, sa participation à la décision politique tend à se réduire au profit soit de négociations menées directement entre le gouvernement et les partis ou les groupes d'intérêts, soit d'organes tels que les cabinets ministériels. Ceux-ci attirent à eux non seulement la mission d'auxiliaires politiques des ministres, mais aussi celle de conseillers techniques, supplantant ainsi la haute administration. Ces propositions doivent cependant être nuancées si l'on veut donner de la situation une image relativement fidèle. Par exemple, il faut noter que les cabinets ministériels sont composés pour plus des trois quarts de fonctionnaires. C'est donc l'administration qui les fournit en personnel, même si comme institution elle est souvent court-circuitée dans le processus décisionnel. Mais surtout, il convient de faire une distinction dans l'ensemble des institutions administratives relevant de l'Etat. Dans les administrations centralisées, qui forment les départements ministériels, et sont soumises à l'autorité immédiate des ministres, la participation de l'administration à la décision est très variable. Elle est assez élevée dans les départements peu politisés et à forte tradition comme le Ministère des Finances ou celui de la Justice, ou encore aux Affaires étrangères. Dans l'ensemble, - Les travaux de Val Lorwin, en particulier: Segmented pluralism : ideological cleavages and political cohesion in the smaller democracies, dans Comparative politics, Vol. 3, nO 2, January 1971 (U.S.A.). - André MOLITOR: L'Administration de la Belgique. Bruxelles, 1974. Ed. de l'Institut belge de Science politique et du Centre de recherches et d'information socio-politique (CRISP), Diffusion CRISP. - Edouard POULLET : Le fonctionnement du service public en Belgique, dans le recueil Les services publics de demain, Bruxelles, 1978, de la Centrale chrétienne des services publics. - Voir aussi la collection du Courrier hebdomadaire du CRISP, Bruxelles. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN BELGIQUE 83 c'est au niveau des ministères que se manifeste le plus ce que Edouard Poullet appelle l'effacement de l'administration. C'est pourtant là que la collaboration entre les fonctionnaires et l'autorité qui décide devrait se réaliser au maximum. A côté des départements ministériels, il existe un vaste secteur que dans le jargon administratif belge on appelle les parastataux. Il s'agit du secteur de la décentralisation fonctionnelle ou, si l'on préfère, des établissements publics d'Etat, qui ne relèvent du gouvernement que par la voie de la tutelle. Dotés d'une autonomie organique, fréquemment dirigés par des collèges représentatifs d'intérêts extérieurs à l'Etat, ils jouissent d'une très grande liberté d'action. Bien que leurs missions soient avant tout d'exécution et de gestion, ils en viennent, du moins dans certains domaines, à user de leur liberté non seulement dans ce type d'activités, mais aussi pour intervenir dans l'élaboration des politiques. Dans le domaine de la sécurité sociale par exemple, il leur arrivera dans le cadre de la concertation permanente de présider à la négociation entre parties intéressées d'accords que le gouvernement se bornera à ratifier ou à rejeter. Ainsi donc et paradoxalement, le multicentrisme qui caractérise notre jeu décisionnel a pour effet dans certains cas de réduire le rôle de l'administration centralisée, conseillère naturelle du pouvoir, et d'accroître l'intervention d'organismes qui relèvent moins directement de lui. Il faut compléter cette évocation du ({ secteur public)} en rappelant d'abord l'importance traditionnelle dans notre pays des collectivités provinciales et communales, et aussi du réseau très dense d'institutions variées qui les complètent: intercommunales (syndicats de communes), sociétés mixtes de gestion industrielle (p. ex. transports en commun), sociétés de développement régional, etc. Cet ensemble, classé généralement en Belgique sous le vocable de pouvoirs subordonnés (3), est effectivement soumis au contrôle du pouvoir central par la voie de la tutelle et des finances, une très grande part de ses ressources provenant du budget de l'Etat. Ce contrôle est compensé par les relations étroites entre dirigeants des pouvoirs locaux et ceux du pouvoir central. Ces relations prennent souvent la forme d'unions personnelles par le jeu du cumul des mandats. Au niveau provincial et local, les facteurs que nous avons évoqués à propos du centre, interviennent de la même manière. Au centre comme à la périphérie, le jeu de ces facteurs suscite un large degré de ce que l'on nomme en Belgique la politisation des problèmes et des activités. Bien ou mal choisi, ce terme évoque le rôle dominant des allégeances de tout genre dans les décisions. Dans tous les pays, l'administration connaît la politisation dans une mesure variable (4). Là où elle est (3) L'expression est contestée et non sans raison, car la Constitution reconnaît en tout cas les provinces et les communes comme des entités propres, et elles tirent leur capacité d'agir de l'élection populaire. (4) Pendant que nous écrivions ces pages, nous lisions dans Le Monde du 20 juillet 1978 l'article de Ezra N. SULEIMAN intitulé Fonction publique et politique. L'auteur, professeur à l'Université de Californie et auteur de travaux sur la haute administration française, signale la participation de hauts fonctionnaires de ce pays non seulement aux cabinets ministériels mais à la direction de partis de la majorité comme de l'opposition. �84 ÉTUDES réduite, c'est généralement au profit d'une autonomie administrative qui n'est pas nécessairement démocratique. En Belgique, le degré de politisation apparaît donc élevé, et pas seulement dans le déroulement de la carrière des fonctionnaires. Pour en terminer avec cette rapide évocation de l'univers administratif belge, il faut dire un mot d'un ensemble d'institutions qui, au centre comme au niveau provincial et local, s'est progressivement développé entre le secteur public et le secteur privé, et a pris une ampleur considérable. De caractère privé dans leur structure juridique, et le plus souvent sans but lucratif, elles exercent des missions d'intérêt général et se rapprochent ainsi des services publics par un statut légal (au moins partiel), par le fait qu'elles sont subventionnées par l'Etat (parfois à 100 %) et imbriquées dans le système de décision et de gestion publiques. Nous pensons notamment au vaste réseau de l'enseignement privé, aux universités libres, à certains établissements hospitaliers, à maintes organisations culturelles, etc. A la vérité, il suffirait d'une modification législative formelle pour que ces établissements basculent du secteur privé vers le secteur public. Ceci illustre, disons-le en passant, la difficulté d'appliquer aux situations actuelles des définitions et des catégories élaborées il y a plus d'un siècle pour un régime socio-politique fort différent du nôtre en fait. Quoi qu'il en soit, on ne peut perdre de vue, dans une perspective générale, ce vaste domaine institutionnel qui, tout autant que le secteur public sensu stricto, est affecté par les transformations économiques et sociales de notre époque. Les réflexions qui précèdent veulent être un simple constat de la situation générale de l'administration belge. Il nous faut à présent examiner de quelle manière elle est influencée par ces transformations. Avant de nous livrer à cette analyse, nous devons, comme prévu au début de notre étude, souligner parmi elles celles qui affectent le plus aujourd'hui notre pays et celles qui sont susceptibles de l'affecter dans le proche avenir. III Cette évocation se divisera en deux parties. Elle abordera en premier lieu les transformations dues principalement à des causes internes et propres à la Belgique. Elle rappellera ensuite les facteurs généraux ou externes qui influencent l'évolution. Parlons donc d'abord des transformations d'ordre interne. La Belgique a été, au début du XVIIIe siècle, à la pointe de la révolution agricole européenne. Celle-ci lui a permis, près d'un siècle plus tard, de faire décoller sa première révolution industrielle à peu près en même temps que l'Angleterre et dans de bonnes conditions économiques et techniques. L'industrialisation a surtout profité aux bassins wallons, situés au sud du pays, le long du sillon Sambre-et-Meuse. Dès lors, la population de cette région de langue française a connu, du moins après la première phase de cette évolution, une avance économique et sociale par rapport à celle de la région flamande. Le français était, en même temps, la langue des classes dirigeantes de tout le pays. Le Nord de la Belgique, demeuré largement �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN BELGIQUE 85 agricole, s'est trouvé jusqu'au début du XXe siècle en état d'infériorité. Le niveau de vie y était moins élevé, la participation à la décision politique et économique ne correspondait pas à la force numérique des Flamands. Leur développement culturel était entravé- par la domination du français. Cette situation a duré jusqu'à l'entre-deux-guerres. Depuis, elle s'est renversée au détriment de la Wallonie et au profit de la Flandre. Les bassins wallons ont été frappés par l'épuisement des mines de houille, par le déclin de l'industrie locale, par une insuffisante natalité, par l'incapacité des groupes financiers dominants à définir et à mettre en œuvre une politique insdustrielle de rechange (5). Dans le même temps, la Flandre accédait à la majorité culturelle, prenait, grâce à sa majorité numérique et au suffrage universel une place prépondérante dans le pouvoir central, et connaissait un développement industriel et une prospérité remarquables. Cette double évolution en sens inverse est à l'origine du mouvement qui nous conduit aujourd'hui vers une profonde transformation institutionnelle. Nous en reparlerons tout à l'heure. Elle se relie d'ailleurs au mouvement général qui se manifeste à travers toute l'Europe occidentale, dans les pays qui ont connu depuis le début du XIXe siècle un mode unitaire de gouvernement et d'administration. Partout, en effet, sous l'influence de facteurs multiples qu'on ne peut détailler ici, on voit se développer une aspiration aux autonomies régionales. L'intensité de cette aspiration est variable, tout comme les concessions que le pouvoir central est amené à lui faire. Quoi qu'il en soit, on a tout de même l'impression d'un phénomène fondamental, d'une poussée qui ne peut être exorcisée par quelques mesures symboliques. C'est la recherche d'un nouvel équilibre qui est en cause, entre le centre et la périphérie, entre l'uniformité et la variété, entre la décision imposée du haut de la chaîne bureaucratique et celle qui s'élabore aux lieux mêmes où naissent les problèmes. Il n'est pas étonnant que ce mouvement suscite - c'est de toute façon le cas en Belgique - une opposition entre ses promoteurs et ceux qui redoutent de voir disparaître le système unitaire au moment même où tant de problèmes graves se posent aux gouvernements. Mais en Belgique le moment des hésitations est dépassé: les choix sont faits et la mutation est en cours. Seul l'événement démontrera la justesse du pari pris sur l'aptitude du nouveau système à affronter les défis de l'avenir. Outre ce problème spécifique, le système politico-administratif belge a dû et doit encore faire face à toutes les grandes questions qui se posent à l'Etat dans les démocraties industrielles avancées. Nous visons toujours pour l'instant, en reprenant la division adoptée, des mutations d'origine ou à caractère principalement interne, mais que l'on retrouve à peu près dans tous les pays parvenus à un stade analogue de l'évolution économique et sociale. L'Etat y devient responsable de tout. Pour ne citer ici que quelques exemples, en Belgique, on peut rappeler qu'il ya une trentaine d'années il a pris en mains l'ensemble de la sécurité sociale et a mis en ordre, dans le (5) Voir Michel QUEVIT : Les causes du déclin wallon. Bruxelles, 1978, Ed. Vie Ouvrière. �86 ÉTUDES cadre du « Pacte scolaire », l'organisation de son propre réseau scolaire et le subventionnement des réseaux d'initiative locale et privée. Plus récemment, son intervention s'est manifestée dans le domaine de la planification. L'évolution à cet égard, dans un pays où le libéralisme économique demeure puissant, fut lente et prudente, partant en 1959 du concept de programmation économique pour aboutir en 1970 à l'idée d'une planification souple, obligatoire pour le secteur public, contractuelle pour les entreprises en relation avec l'Etat, indicative pour le reste. En même temps, l'Etat s'est trouvé confronté avec l'importance croissante que prennent dans la vie sociale les progrès de la science et des technologies. Ceux-ci allaient entraîner pour lui la nécessité de définir une politique scientifique. D'autre part, certaines retombées négatives de ces développements et les effets d'autres aspects de notre évolution allaient faire affluer dans la conscience collective les multiples questions que l'on résume dans le terme commode d'environnement. Et c'est un phénomène étonnant que la rapidité avec laquelle ce problème est devenu un des soucis majeurs de notre temps. Dernier exemple, enfin, parmi bien d'autres que l'on pourrait encore énumérer: la place capitale que prend la culture sous toutes ses formes dans les besoins ressentis et exprimés par la société contemporaine. Ici, de nouveau, on se trouvait devant un monde d'appels, de valeurs et de réalisations qui, du moins compte tenu des mentalités d'aujourd'hui, allaient au-delà d'un certain seuil entraîner l'intervention du pouvoir. Dans nos sociétés libérales, cette intervention allait d'ailleurs se traduire en principe par une aide matérielle plus que par la prise en charge directe de ces activités. En effet, l'extension du domaine d'intervention de l'Etat ne signifie nullement une étatisation généralisée de la gestion elle-même. Au contraire, c'est une des caractéristiques de la Belgique que de voir l'Etat admettre dans maints domaines l'intervention de relais à caractère juridiquement privés. C'est le cas par exemple de la sécurité sociale (mutualités privées, services hospitaliers privés), de l'enseignement qui est privé pour la majeure partie du réseau, de l'assistance publique (système de centres agréés). Dans ces cas, l'Etat intervient par la voie de la subvention et du contrôle, ce qui suppose tout de même la création et le maintien d'un vaste appareil administratif qui sera, selon le cas, entièrement centralisé ou relativement autonome (parastataux. Exemple: l'Institut national d'assurancemaladie-invalidité) . Toujours dans l'ordre des modifications internes, il est nécessaire de noter ce qu'on pourrait appeler le réveil du citoyen ou de l'administré. Le phénomène n'est certes pas propre à la Belgique. Il ya pris des dimensions importantes. Dans notre pays, le citoyen ne s'est jamais laissé écraser par le pouvoir. Il a une longue tradition héréditaire de résistance et de débat à l'égard des diverses incarnations de ce pouvoir, et de lutte pied à pied pour la garantie de ses droits et la défense de libertés que l'on qualifie parfois aujourd'hui un peu dédaigneusement de formelles mais dont on ne sait le �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN BELGIQUE 87 prix que lorsqu'on en est privé. Il a mis en œuvre dans cette lutte des moyens variés, les uns fort respectables et d'autres beaucoup moins, telle la dissimulation ou la fraude fiscale. Au-delà de cette attitude constante, ce qui frappe aujourd'hui c'est le regain d'activité que les administrés manifestent à cet égard. On peut discuter s'ils sont ou non dépolitisés comme le prétendent certains: c'est un sujet que nous n'aborderons pas ici. On doit en tout cas constater la vigueur croissante de leurs réactions depuis la base, dans de multiples domaines qui relèvent tout de même aujourd'hui du politique au sens large du terme et qui en forment l'étoffe contemporaine: environnement, aménagement du territoire, acquis sociaux, etc. Ces réactions se manifestent par des stratégies collectives qui n'empruntent plus les canaux classiques de la démocratie politique ni ceux de l'action syndicale. Volontaires et spontanées, elles prennent parfois la forme de réalisations à grande échelle, jusqu'à acquérir la dimension nationale (Ligues de consommateurs, etc.). Le phénomène se double de multiples initiatives à échelle réduite, dont les comités de quartier sont une des expressions les plus vivantes. Le foisonnement actuel de ces activités exprime à notre sens une nouvelle phase dans les rapports du citoyen avec l'administration. Quant aux changements extérieurs susceptibles d'affecter nos services publics, nous en citerons trois qui nous paraissent spécialement importants. C'est d'abord, et d'une manière générale, l'internationalisation de la vie publique depuis trente ans et plus spécialement la création des communautés européennes. C'est ensuite la décolonisation à laquelle s'est substituée d'une certaine manière la coopération au développement. C'est enfin, et plus récemment, une mutation qui a des effets majeurs sur la vie et l'activité des sociétés industrielles avancées. La crise pétrolière, la nouvelle division internationale du travail, en particulier, l'acquisition par de nouveaux pays des technologies les plus poussées, bien d'autres causes encore, sont, plus sans doute que les phénomènes d'ordre interne, à l'origine de la crise propre que traverse un grand nombre de nos industries et du chômage massif que nous connaissons. Il s'agit là de problèmes d'importance vitale à l'égard desquels l'Etat et l'administration ont à prendre position et le font effectivement, plus encore qu'ils ne l'ont fait lors de la grande dépression économique de 1929 à 1935. Et cela dans une double direction. D'une part, l'aide aux industries en difficulté et la relance de l'emploi. D'autre part, à plus long terme mais dans une visée fondamentalement plus importante, un effort de créativité à mener en étroite liaison avec les entrepreneurs économiques et les forces du travail, pour reconvertir et réorienter notre appareil de production de biens et de services en fonction de la situation du marché mondial et pour trouver à cet appareil des débouchés supplémentaires. IV Quelle est l'incidence sur notre administration de ces transformations que nous venons d'indiquer? Quelles tendances semblent se dégager à cet égard pour le proche avenir? �88 ÉTUDES L'évolution de notre système administratif aujourd'hui dominée par les importantes réformes institutionnelles en cours depuis vingt ans et qui sont en train de modifier profondément la forme de l'Etat. Ces réformes tendent à redistribuer l'exercice du pouvoir et le droit de décider et de gérer dans le secteur public. Elles vont redessiner la carte politique et administrative du pays, en accordant des attributions étendues à de nouvelles collectivités sub-nationales. Elles ont débuté par des législations portant sur des points précis (loi de 1963 remplaçant celle de 1932 sur l'emploi des langues dans l'administration) et par des aménagements internes du pouvoir exécutif (dédoublement linguistique de certains ministères). Elles ont entraîné en 1970 une révision constitutionnelle et la mise en place de certains organes nouveaux. Des accords politiques conclus en 1977 vont susciter une législation nouvelle et culminer normalement dans une nouvelle révision de notre pacte fondamental. On doit espérer qu'à l'issue de ce processus le visage de la Belgique, ainsi remodelé, sera fixé du moins pour un certain temps. Tentons ici d'indiquer en peu de mots ce qui caractérise l'ensemble de ces réformes et leur impact sur l'administration. Précisons d'abord que s'il s'agit bien de réformes essentiellement politiques et administratives, elles sont sur ces deux plans l'aboutissement, sous forme d'un compromis de droit public, des transformations internes que nous évoquions plus haut dans l'ordre économique et social, ainsi que des rapports de force nouveaux qui se sont établis entre le Nord et le Sud du pays, comme de la volonté de nos trois communautés culturelles (de langue française, néerlandaise et allemande) et de nos trois régions (Flandre, Wallonie, Bruxelles) (6) de prendre plus largement en mains leurs destinées propres. Et ceci, on l'a vu, n'est que l'expression d'une tendance générale dans les pays d'Europe occidentale. A la base de l'édifice institutionnel nouveau, la réforme fondamentale intervenue à partir de 1971 est la fusion de nos 2.300 communes en un peu moins de 600 collectivités locales nouvelles. Cette opération majeure, longtemps attendue et longtemps différée (7), traduit l'éclatement de la grille traditionnelle de la décentralisation et la nécessité d'entités locales nouvelles dont la taille corresponde aux exigences modernes de la gestion et aux besoins nouveaux des administrés. L'organisation des communes nouvelles est en cours. On peut imaginer les problèmes de tous ordres qu'elle pose. Nous ne nous y étendrons pas. Notons simplement l'ampleur et l'importance de cette opération de modernisation qui vise à rencontrer à la base les besoins nouveaux des administrés, et à mieux gérer les activités traditionnelles de nos communes. (6) Soulignons, à l'intention des lecteurs étrangers, que les communautés culturelles et les régions ne coïncident pas exactement. La communauté est un ensemble humain, la région est un territoire. La région bruxelloise comprend des membres, des deux communautés de langue française et néerlandaise. Les membres de la communauté de langue allemande vivent dans la région wallonne. De cette situation découle la complexité du système institutionnel échafaudé. (7) Les Pays-Bas l'ont réalisée peu après la première guerre monQiale. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN BELGIQUE 89 L'entreprise connue en Belgique sous le terme de régionalisation affecte, bien plus que les fusions de communes, les fondements mêmes d'un Etat qui, depuis 1830 (8), a été conçu comme unitaire et décentralisé. Il a subsisté sous cette forme pendant près d'un siècle et demi. Cette structure correspondait en effet assez adéquatement à une double exigence. D'abord, l'administration centralisée de type napoléonien rencontrait les vœux des notables censitaires et des entrepreneurs capitalistes qui ont dirigé le pays à ses débuts. Ils avaient besoin de cet instrument pour encadrer la révolution industrielle et assurer la mission de l'Etat libéral dont à leurs yeux les attributions devaient être restreintes, mais l'autorité incontestée. D'autre part, une décentralisation effective et un pouvoir communal puissant donnaient satisfaction à nos inclinations historiques comme à la volonté des dirigeants locaux de gérer les affaires des villes et des campagnes avec le maximum de liberté, à un moment où cette gestion n'exigeait encore ni un appareil imposant ni des finances considérables. Depuis, cette perspective s'est renversée. Le pouvoir central est devenu de plus en plus suspect. L'opinion de la classe politique a progressivement évolué vers la conception d'un nouveau système. On peut qualifier celui-ci de régionaliste ou de quasi fédéral. Il est en fait sui generis, comme d'ailleurs tous les systèmes du genre: le régionalisme et le fédéralisme à l'état pur n'existent que dans les manuels. A certains égards le système envisagé est moins que fédéral en raison, par exemple, de l'absence de fiscalité propre aux régions. Par contre, sur d'autres points il ira plus loin que le fédéralisme classique, notamment par l'absence de cour constitutionnelle (9) et d'arbitrage des intérêts concurrents. D'autre part, nous avons évoqué plus haut notre dualité linguistique (sans parler de l'allemand) et la situation particulière de Bruxelles, capitale à majorité francophone d'un pays à majorité de langue néerlandaise. Cette situation entraîne - nous y avons déjà fait allusion - l'organisation parallèle de deux systèmes institutionnels : les communautés culturelles et les régions, dotées chacune d'organes propres et d'attributions spécifiques. Ceci, naturellement, ne sera pas fait pour simplifier le fonctionnement d'un ensemble politicoadministratif déjà complexe. Il est évidemment impossible de décrire ici, même de façon sommaire, le processus engagé depuis environ vingt ans, les réformes actuellement en cours et le nouvel édifice institutionnel qui doit en résulter. Ce que nous nous proposons de faire, c'est d'indiquer quel peut-être leur impact sur l'appareil administratif de la Belgique. La régionalisation a essentiellement pour objet, en renonçant au concept d'Etat unitaire, de dessaisir le pouvoir central d'un nombre important de décisions et de confier celles-ci, avec le droit du dernier mot, à des orga- (8) A la fin de l'Ancien Régime, les Pays-Bas catholiques, dont les princes naturels étaient depuis 1714 les souverains autrichiens, ont été annexés en 1794 à la France. En 1814 ils ont formé avec la Hollande le Royaume des Pays-Bas, dont ils se sont séparés à la révolution de 1830 pour former le Royaume de Belgique. (9) On prévoit une cour d'arbitrage qui sera juge des compétences respectives de l'Etat national, des communautés et des régions, mais non pas de la constitutionnalité de leurs normes et décisions. �90 ÉTUDES nes normatifs et exécutifs propres d'une part à chaque communauté, d'autre part à chaque région. Les attributions communautaires sont essentiellement d'ordre culturel au sens très large du terme, en y joignant dans l'ordre social les problèmes dits personnalisables (ex. : les soins de santé). Les attributions régionales sont économiques, sociales et écologiques. La mise en place des institutions communautaires et régionales va donc entraîner pour l'appareil administratif des conséquences que l'on peut résumer comme suit. C'est d'abord la mise en place, aux côtés des exécutifs régionaux et communautaires, de services administratifs nouveaux reprenant les missions retirées au pouvoir central. Cette opération de transfert d'attributions administratives s'accompagne de transferts de personnel dans des conditions qui ne sont pas encore entièrement précisées. C'est aussi une définition nouvelle des tâches de nos anciennes provinces, dont les institutions électives doivent disparaître pour laisser subsister de simples relais administratifs à la disposition du centre et des régions. C'est en même temps la mise en ordre de tous les réseaux d'intercommunales (syndicats de communes) et d'organismes similaires dans le cadre des sous-régions créées par la réforme. C'est enfin, et ceci n'est pas le moins important, le remodelage de l'ensemble des administrations et autres services publics au niveau du pouvoir central. En effet, l'opération que l'on qualifie élégamment de {( dégraissage)} du pouvoir central va entraîner la suppression d'un nombre important d'unités administratives correspondant aux missions transférées aux échelons régional et communautaire. On peut prévoir dès lors le regroupement de certains ministères. Des mesures analogues seront prises au plan de la décentralisation fonctionnelle. Un certain nombre d'établissements publics d'Etat seront divisés ou placés sous la tutelle des régions et des communautés. Diminué dans ses attributions, le pouvoir central n'en devra pas moins conserver les moyens de maintenir son autorité et l'efficacité de son action. Il faut même poser en thèse que ces moyens, dans les limites des attributions ainsi réduites, doivent être consolidés et renforcés. Une opération de délestage comme celle qu'il va subir comporte des risques de déséquilibre global du système. L'ensemble des dispositions que l'on vient de résumer représentera, on le devine, une réforme d'importance majeure qui va se poursuivre durant des années. Lorsque la mise en place sera chose faite, le système politico-administratif de la Belgique présentera une apparence très nouvelle dont maints aspects mériteraient d'être considérés: relations entre les pouvoirs et l'administré, circuits et processus décisionnels nouveaux, ajustement des mentalités, etc. Mais ce n'est pas le lieu de se livrer à cette enquête détaillée. La mutation que nous venons d'évoquer est sans nul doute l'apport le plus important consenti par l'Etat belge au plan à la fois politique et administratif pour adapter son organisation aux circonstances des temps nouveaux. Il faut pourtant donner quelques indications sur d'autres aspects de �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN BELGIQUE 91 cette évolution qui, entamée au lendemain de la libération du pays, se poursuit aujourd'hui en fonction des circonstances plus que d'après des vues systématiques. Nous aborderons successivement l'adaptation des structures, celle des modes de gestion, puis les types d'intervention de l'Etat, enfin l'évolution des conceptions juridiques. Pour chacun de ces domaines, les limites du travail qui nous est demandé nous contraignent à borner les informations à quelques lignes de tendance assorties d'exemples. En ce qui concerne les structures administratives, nous en avons dégagé les lignes générales au début de cette étude. Nous insisterons ici sur quelques points importants. D'abord, il faut rappeler que le pouvoir de décision et d'arbitrage a été fortement influencé au plan politique par la prééminence croissante du Premier Ministre et par le débat collégial entre les diverses parties de la coalition gouvernementale. Le résultat de cette tendance a été le renforcement, voire la création des services d'appui à la décision du gouvernement, au conseil des ministres, aux comités ministériels, et cela sous forme de cabinets ministériels spécialement renforcés, de secrétariats voire de services administratifs. Ce phénomène se situe d'ailleurs au sein d'une évolution plus vaste qui est le développement des services « horizontaux» ou mécanismes centraux de gouvernement et d'administration, à missions interministérielles, couvrant des domaines qui intéressent plusieurs départements « verticaux ». Sont typiques à cet égard tout en répondant à des besoins nouveaux récemment ressentis, le Bureau du Plan qui a remplacé en 1976 le Bureau de Programmation économique créé en 1959, ou encore les Services de Programmation de la politique scientifique (1957). Dans la même perspective se situe le développement considérable des Services de la Fonction Publique et d'autres instances que nous ne citerons pas ici. Une étude comparative montre d'ailleurs que dans toutes les démocraties occidentales une tendance générale se manifeste à compléter les structures résultant de l'ancienne division fonctionnelle en ministères par un « tissu conjonctif» dont la mission est d'alimenter la direction du gouvernement, de coordonner les activités réparties dans plusieurs ministères, d'assurer ses missions de modernisation, de fournir enfin un appui logistique à l'ensemble des administrations centralisées. Parallèlement à l'évolution des structures se pose le problème d'une mise à jour des techniques de gestion de l'appareil. Nous y incluons la mise en œuvre d'outils de gestion tels que l'informatique. Sur ce dernier point, l'informatique, les développements dans les institutions belges sont comparables aux autres pays occidentaux. On y rencontre aussi les mêmes problèmes : rentabilisation des équipements, éducation des divers échelons à l'emploi de l'ordinateur, respect de la vie privée, etc. Quant aux techniques de gestion proprement dites, nous visons par là un ensemble de méthodologies récemment développées telles que la planification, l'analyse prévisionnelle, la direction par les objectifs, l'analyse de systèmes et les méthodes budgétaires nouvelles. Ces méthodes, il est à �92 ÉTUDES peine besoin de le rappeler, ont pour but commun d'assurer plus de rationalité dans la définition des politiques, plus de transparence dans la gestion, plus de sécurisation dans les choix, améliorant par là l'efficacité et l'efficience de la machine publique. Nous constatons qu'en Belgique une bonne partie de l'administration est ralliée à ces techniques et souhaite assurer leur mise en œuvre. La résistance provient du système politique. Elle est due, sans doute, en partie, aux conditions générales de fonctionnement du régime : gouvernements de coalition, instabilité relative des équipes ministérielles, etc. Ces conditions sont parfois difficilement conciliables avec la continuité requise pour assurer le succès des techniques en cause. Mais il ya autre chose. Il ya un problème de mentalité. La classe politique met en œuvre une rationalité qui lui est propre et qui ne coïncide pas nécessairement, loin de là, avec la rationalité de type technique de l'administration. Sans doute, les promoteurs de méthodes de gestion récentes auront-ils trop aisément tendance à les considérer comme une panacée. Mais le monde politique, de son côté, a manifesté à leur égard une méfiance excessive. A une époque où s'impose de plus en plus impérieusement la nécessité de maîtriser les finances publiques et d'établir des priorités rigoureuses dans les interventions de l'Etat, la préférence donnée à l'empirisme pose évidemment à l'administration un sérieux problème. Après les structures administratives et les techniques de gestion, il convient d'évoquer les modes d'intervention de l'Etat et de son administration. Ils évoluent, eux aussi, selon des lignes de tendance que l'on retrouve ailleurs. Sans doute le type d'intervention principal et classique de l'Etat, par voie de législation et de réglementation générales, subsiste et s'est même largement amplifié, provoquant d'ailleurs sur bien des points cette crise de l'instrument normatif qui a déjà été dénoncée dans d'autres pays (10). Cependant, d'autres modes d'intervention ont pris récemment une ampleur jusqu'ici inconnue. Nous en donnerons trois exemples. Le premier est la place croissante prise par le système d'administration par subvention. Ce système est ancien: on le trouve déjà appliqué au milieu du XIXe siècle. Ce qui frappe aujourd'hui, c'est son extension à des domaines de plus en plus variés et l'importance des crédits qui y sont affectés. Ceuxci sont dispensés selon deux méthodes: soit par des interventions totalement discrétionnaires du pouvoir, soit dans le cadre de réglementations générales préétablies. Même dans le second cas, la marge de liberté dans la décision du pouvoir est considérable et souvent incontrôlable quant à l'appréciation de l'opportunité et des priorités établies. Deuxième exemple: l'aide à l'expansion économique et à la reconversion industrielle ainsi qu'aux entreprises en difficulté. Cette aide a pris depuis peu d'années une grande importance pour des raisons à la fois structurelles et conjoncturelles. Elle se présente sous des formes très diverses: subventions à l'investissement; apport de capitaux publics; détaxa- (10) Voir l'article de Jean-Pierre HENRY: Vers la fin de l'état de droit" Revue de droit public et de science politique en France et à l'étranger, nov.-déc. 1977/6. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN BELGIQUE 93 tion ; règlement du sort du personnel licencié ; primes au recrutement, etc. Elle s'accompagne fréquemment de prises de participation de l'Etat. Ceci prélude d'ailleurs à des réformes sur l'initiative industrielle publique dont le principe est adopté. Sa réalisation posera demain à l'administration un problème supplémentaire: celui de la formation rapide et adéquate de managers publics. On ne les trouve aujourd'hui que dans quelques services d'Etat à caractère industriel et économique. Il en faudra un plus grand nombre, et qui soient aptes à rivaliser avec les managers privés. Avec le troisième exemple, nous revenons à l'utilisation de l'instrument juridique. Non seulement celui-ci a proliféré, mais son contenu, son objet, et son mode d'élaboration se sont dans certains cas sensiblement modifiés. Soulignée à diverses reprises en France (11), cette modification se manifeste chez nous dans des conditions analogues. Dans maints domaines, la réglementation d'ordre général cède la place à des dispositions conventionnelles. C'est le cas notamment et pour maintes modalités de l'aide à l'économie que nous venons d'évoquer. Il en résulte un élargissement du champ où peut se déployer le pouvoir discrétionnaire de l'administration. On rejoint ainsi la remarque que nous venons de faire à propos de l'administration par subvention. Ailleurs, l'intervention de l'entité publique consistera à ratifier et à rendre exécutoires des accords négociés en dehors d'elles. Au sein de l'appareil d'Etat lui-même et particulièrement pour le statut de la fonction publique, le système ancien de la réglementation unilatérale et des garanties « octroyées» cède la place ainsi à de véritables conventions collectives (le terme est officiellement employé) confirmées ensuite par arrêté royal. Ceci nous amène à dire un mot au sujet de la fonction publique. Dans plusieurs grands pays d'Europe occidentale, la classe politique a eu traditionnellement au sujet de la fonction publique, et spécialement de ses dirigeants, une pensée et une perspective précises. En GrandeBretagne, c'est la conception fixée il y a plus de cent ans par Trevelyan et Macaulay et relayée peu avant 1970 par le rapport Fulton. En France, ce sont les idées traditionnelles sur le rôle des grands corps, partiellement révisées en 1945 sous l'égide du général de Gaulle et de M. Debré. Cette doctrine et cette politique du personnel peuvent être constestées, critiquées. En tout cas, elles existent. En Belgique, la direction politique se caractérise depuis la guerre par l'absence de vues continues à ce sujet. La réforme statutaire de 1937 étant fondée sur une doctrine cohérente. Elle a donné d'importants résultats en assurant la sécurité juridique à la fonction publique, en ouvrant massivement l'accès des emplois dirigeants à des candidats formés dans l'enseignement supérieur. Mais le système d'avancement qu'elle organisait étant trop éloigné des pratiques traditionnellement empiriques du pouvoir, pour que les textes qui le consacraient se traduisent en profondeur dans les faits. Depuis, quarante ans ont passé et la (11) Voir notamment l'article d'André HOLLEAUX : Vers un ordre juridique conventionnel dans le Bulletin de l'Institut international d'administration publique, nO 32, octobre-décembre 1974. �94 ÉTUDES pensée du pouvoir sur la fonction publique ne s'est plus guère manifestée sinon par des négociations périodiques sur son sort matériel et par le remaniement du statut syndical des agents des services publics (12). En dehors de ces initiatives, beaucoup de réglementations de détail seraient à citer. L'intéressant effort de formation et de perfectionnement en service des fonctionnaires dirigeants par l' Institut-Administration-Université est le fruit d'une collaboration entre les hauts fonctionnaires et les universités. Les organisations syndicales ont été plL:s préoccupées d'actions revendicatives que de promouvoir une politique globale de la fonction publique. Une évolution se manifeste pourtant à cet égard dans leur chef. On en trouve un intéressant indice dans les travaux du récent congrès de la Centrale chrétienne des services publics le plus important par le nombre d'affiliés des syndicats de la fonction publique. On ne peut clôturer ce bref exposé sur les transformations du système administratif belge nées des mutations économiques et sociales contemporaines, sans dire un mot des effets de l'évolution internationale. Le processus de la construction européenne a sur les administrations belges, du moins au niveau de l'Etat, une incidence qui, pour n'être que très apparente, n'en est pas moins considérable. Elle paraît se manifester de trois manières au moins. Il a fallu, depuis la mise en vigueur du traité de Rome, organiser les services chargés des affaires européennes, non seulement au niveau du Premier Ministre et du ministre des Affaires étrangères mais pratiquement dans tous les départements ministériels. Ensuite, il s'est constitué entre l'administration belge et celle des communautés un réseau de relations semblable d'ailleurs à celui que les communautés entretiennent avec les huit autres pays membres. Il se caractérise notamment par le détachement de fonctionnaires belges dans les services communautaires, mais plus encore par la participation massive de nos agents aux réunions et aux débats qui se poursuivent sans cesse à Bruxelles et à Luxembourg. Enfin, et peut-être surtout, il faut insister sur la modification qui s'opère progressivement dans la mentalité de l'administration dirigeante dans le sens d'une ouverture croissante à la perspective européenne. Sans doute la tension subsiste-t-elle entre cette ouverture et la persistance de réflexes de particularisme national. Encore ces réflexes sont-ils moins vigoureux dans un pays comme le nôtre. Ses faibles dimensions, sa situation géographique ont évité la création au cours de l'histoire d'un nationalisme semblable à celui que l'on retrouve dans les grands Etats d'Europe occidentale. Notre tradition libre-échangiste et nos besoins économiques y ont aussi contribué. Ainsi donc, si nous avons évoqué plus haut un phénomène d'éclatement vers le bas du pouvoir central en Belgique, il faut y ajouter ici cette (12) Le taux de syndicalisation des fonctionnaires belges est élevé, et à peu près identique à celui du personnel du secteur privé, entre 70 et 75 %. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN BELGIQUE 95 limitation par le haut de ses attributions et de sa souveraineté qu'entraîne la formation de l'espace européen et sa maîtrise partielle par des instances nouvelles. La référence européenne n'est d'ailleurs, on l'a dit plus haut, qu'un des aspects de l'incidence sur notre système administratif de la dimension accrue du facteur international. Qu'il s'agisse de l'accroissement des postes diplomatiques dû à la multiplication des nouveaux Etats, de relations renforcées avec les organisations internationales de tout genre, du nombre sans cesse plus grand des négociations, d'accords, de rencontres interétatiques, le fait est que la Belgique, comme tous les pays du globe, est entrée définitivement dans l'ère planétaire. L'administration, et pas seulement celle des Affaires étrangères, est de plus en plus directement influencée par cette situation (13). Ajoutons que dans le domaine international, moins directement politisé (au sens de politics, sous l'action des partis) que le traitement des problèmes internes, l'administration garde une autorité plus grande et demeure mêlée plus étroitement à l'élaboration de la décision. Elle dispose ainsi d'une liberté de manœuvre effective qui lui est souvent refusée ou retirée dans le règlement des problèmes nationaux. Un aspect particulier au plan international est aussi celui des modifications provoquées par la décolonisation. Le passage à l'indépendance de notre ancienne colonie du Congo, devenue le Zaïre, ainsi que du Rwanda et du Burundi dont la Belgique avait la tutelle, a entraîné la disparition du Ministère des colonies et l'intégration dans les cadres métropolitains d'une partie du personnel belge et de l'administration coloniale. A la fonction de gestion coloniale a succédé une mission de coopération au développement qui s'étend d'ailleurs à maints autres pays. Elle a suscité la création d'une administration centralisée et d'un cadre de coopération sur le terrain. Il a fallu repenser dans son contexte propre cette tâche nouvelle. Nous avons évoqué plus haut (14) les changements qui se produisent dans le monde et l'heure présente et qui mettent notre pays et ses partenaires européens devant l'obligation de réorienter profondément leurs politiques économiques, de procéder parfois à des {( révisions déchirantes» de leurs conceptions et peut-être de leur mode de vie. Il est évident que dans la recherche d'un nouvel équilibre, dans l'adaptation à une nouvelle division mondiale du travail, dans le développement de réseaux de plus en plus denses et complexes d'échanges, de communications, dans l'utilisation coordonnée de moyens technologiques de plus en plus poussés (15), nos administrations ont et auront un rôle capital à jouer. Ceci doit entraîner pour elles des modifications supplémentaires dans leur organisation, dans (13) Une des particularités de cette situation: le fait que la Belgique a accueilli le siège principal des communautés européennes ainsi que l'O.T.A.N., nous donne une tâche d'accueil et d'hospitalité qui concerne entre 25 et 30.000 personnes (fonctionnaires et familles). (14) Section III, in fine. (15) Quelques exemples de réalisations présentes et de prolongements futurs: l'automatisation mondiale des télécommunications; la coopération dans l'usage des satellites; la lutte internationale contre le terrorisme et contre les calamités. �96 ÉTUDES leurs manières d'agir, dans la mentalité des dirigeants et des exécutants. On ne peut les décrire ici. On ne peut que souligner leur nécessité comme leur importance. Les sondages et les recoupements que l'on peut opérer à cet égard nous semblent indiquer pour ce qui concerne la Belgique qu'au niveau de l'action immédiate et des services techniques (au sens large du terme) le processus de mutation est engagé dans de bonnes conditions. Au niveau du travail d'état-major, les moyens dégagés jusqu'ici semblent insuffisants. Ceci est assez conforme au tempérament national où l'empirisme prévaut sur l'esprit de systèlT'e. Nous avons besoin aujourd'hui de renforcer notre équipement pour la prévision globale à moyen terme pour définir par quelles voies, avec le reste de l'Europe occidentale, nous pouvons maintenir notre position dans le monde. V Pareille étude n'appelle pas à proprement parler de conclusion. La vie de l'Etat est un flux ininterrompu. On peut tenter de l'arrêter un instant aux fins d'analyse, et pour décrire ses traits essentiels. Le mouvement reprend immédiatement ses droits: l'image que nous voudrions tracer demain sera déjà différente de celle d'aujourd'hui. Mais il ya des « tendances lourdes }) et même des constantes. Ce sont elles que nous avons voulu déceler dans leur contexte présent et dans la perspective du proche avenir. Le tableau que nous avons brossé s'est voulu réaliste. Il n'est pas un jugement de valeur sur la qualité de l'administration de la Belgique. Ce jugement relève d'un autre ordre de considérations: il est d'ailleurs toujours difficile à porter, tant dans l'absolu que sous forme comparative. Nous nous trouvons en présence d'une administration sans doute bureaucratique - quelle administration contemporaine ne l'est pas? mais peut-être moins que d'autres. En effet, elle apparaît relativement perméable aux attentes et aux demandes de l'administré. Sans doute est-ce pour partie un des aspects positifs d'une politisation qui présente par ailleurs maints inconvénients. Sans doute est-ce aussi le résultat d'une relation historique entre le pouvoir et un administré qui, comme le disait déjà Charles-Quint, hait la servitude, « est opiniâtre à résister à la force et facile à la douceur )}. C'est aussi une fonction publique assez démocratique dans son recrutement et dans le passage aux emplois supérieurs, peu marquée par l'élitisme et peu liée aux milieux dirigeants privés. Ne trouvant de ce côté guère d'appui pour asseoir sa force de négociation, insuffisamment structurée (sauf en certains secteurs) pour constituer une force homogène capable de s'imposer à la classe politique, elle n'assure sa participation au pouvoir qu'au travers d'allégeances particularisées à l'égard des multiples formations qui s'affrontent aux divers plans politique, social, idéologique et linguistique. Le ciment des affinités techniques, voire technocratiques, joue un rôle important dans un certain nombre de services (exemple: les Finances, les Travaux Publics, les Affaires étrangères). '1 n'ec:;t pas un facteur déterminant pour l'ensemble de l'administration. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN BELGIQUE 97 De cette administration, les structures et les procédures sont souvent lourdes et compliquées. On se trouve là devant un thème cher aux analystes de l'administration contemporaine, et plus encore aux journalistes qui la décrivent. On aimerait connaître un système administratif national ou· international à qui cette critique n'est pas adressée ... Si on est en droit de souligner sa lourdeur et ses enchevêtrements, on doit bien dire, en parodiant Galilée, Eppur, si muove ! Et pourtant, elle tourne. Du reste, dans la gestion des affaires publiques, la simplicité de l'organigramme n'est pas toujours synonyme de réalisme ni même d'efficacité véritable. Edmund Burke écrivait à la fin du XVIIIe siècle: {( La nature humaine est complexe, enchevêtrée; les fins de la société de la plus grande complexité possible; en conséquence, aucun aménagement simple du pouvoir, aucune direction gouvernementale simple ne saurait convenir soit à la nature de l'homme, soit à la qualité de ses affaires ... ». Il écrivait cela à propos des constitutions politiques successives que se donnait après 1789 la France révolutionnaire. Cette réflexion reste d'actualité. Elle vaut pour l'administration comme pour les institutions politiques proprement dites. Elle rejoint les conclusions de divers chercheurs contemporains, par exemple du Professeur Yehezkiel Dror qui n'hésite pas à plaider les avantages des doubles emplois dans les structures administratives.. . Tout le problème est de faire fonctionner la machine au mieux pour l'administré. Malgré les facteurs de {( dysfonctions» qui affectent le système administratif belge, celui-ci a contribué largement à donner à la Belgique le niveau de bien-être qu'elle a atteint. La question qui se pose aujourd'hui et qui se posera plus encore demain est de savoir si, devant les défis nouveaux qui nous sont lancés de toutes parts, notre administration puisera dans ses ressources propres et dans les mutations qui vont la remodeler les moyens nécessaires pour faire face à ces défis. Notre administration a, depuis la fin de la dernière guerre, procédé à un effort d'adaptation aux exigences suscitées par la reconstruction nationale, l'avènement du Welfare State, la planification, l'irruption massive des facteurs scientifiques et technologiques dans la vie sociale, l'écologie, etc. L'Etat se trouve aujourd'hui placé devant de nouvelles et graves interrogations. Pour y répondre, l'appareil politique doit disposer non seulement de services d'exécution efficaces, mais d'un ensemble d'instruments d'analyse, de prévision et de réflexion à moyen et à long terme. Il doit pouvoir en même temps mettre en œuvre des méthodes et des techniques de gestion rationnelles et modernisées. Les pays européens les plus attachés aux démarches empiriques, au muddling through et à la navigation à vue, sont en train de prendre conscience de cette nécessité et en tirent les conclusions qui s'imposent dans l'organisation de leurs services. Nous avons vu, au début de cet exposé, quels obstacles freinent en Belgique une évolution dans ce sens. La mutation institutionnelle qui est en train de s'opérer pourrait être à cet égard une chance de renouveau et de réorientation vers une remise en valeur délibérée et volontariste de l'outil administratif. C'est une occasion, mais il faut la saisir. L'aptitude de l'administration à répondre à ces nouvelles demandes dépendra au moins autant de la volonté de la classe politique que de l'administration elle-même. 7 ��L'ADMINISTRATION ALLEMANDE DEVANT LES TRANSFORMATIONS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES CONTEMPORAINES par Bernd BRAUN (*) 1 - INTRODUCTION Chacun parle aujourd'hui de la société d'abondance et de la société industrielle moderne. Les journaux mentionnent quotidiennement des notions comme « époque scientifique », « triomphe de la technique », « technocratie », « société de masse », « politique et planification sociales ». Quelles conséquences cette évolution représente-t-elle pour l'Etat en République fédérale d'Allemagne, et notamment pour cette partie importante de l'organisation étatique que nous appelons « administration» ? Avant que je ne présente l'évolution structurelle de l'administration allemande à l'aide de quelques exemples empruntés à des domaines différents, permettez-moi de me livrer à une rétrospective historique et de faire une digression sur les structures fondamentales de l'administration allemande. Il - HISTOIRE DE L'ADMINISTRATION ALLEMANDE Les débuts de l'administration allemande remontent au Moyen Age: l'Etat féodal du Moyen Age et l'Etat corporatif des débuts de l'époque moderne ne distinguaient pas les droits de souveraineté d'un point de vue fonctionnel, mais les séparaient selon les rapports de force qui changeaient (*) Attaché au Ministère des Affaires étrangères de la République Fédérale Allemande. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume 1, 1978. �100 ÉTUDES entre les différents détenteurs du pouvoir. A l'époque moderne, l'administration a commencé d'être une administration des Etats au sein de l'Etat corporatif. Au premier plan se trouvait l'administration du patrimoine et des revenus seigneuriaux. Avec l'apparition des armées permanentes, l'administration des affaires militaires, l'administration des communications, des routes et de la poste prirent une importance particulière. On trouve l'amorce d'un partage de l'administration dans les Etats absolutistes de Prusse et de Bavière. Au XIXe siècle, on réussit à intégrer une administration originellement axée entièrement sur le monarque à l'Etat constitutionnel qui était en formation, à assurer au monarque une place déterminée et à adapter cette administration aux nouvelles exigences grâce à toute une série de règlements. Le constitutionnalisme qui ne s'est imposé en Allemagne que sous l'influence des idées de la Révolution française a conduit ainsi à une séparation de principe entre les fonctions de l'Etat et leurs détenteurs, notamment à une séparation entre le pouvoir législatif et l'administration. Ainsi, la doctrine de la séparation des pouvoirs qui associait au sein du Parlement la société bourgeoise au pouvoir législatif, mais non au pouvoir exécutif, qui, lui, était confié entièrement au monarque et au gouvernement nommé par lui, - a permis de développer les principes d'administration rationnelle qui avaient vu le jour au XVIIIe siècle. Les problèmes de. fonctionnement ainsi que les prérogatives sociales étaient peu nombreux. La sphère du gouvernement et de l'administration était et demeurait autonome. On pouvait la modeler en fonction des buts poursuivis sans être gêné par les influences extérieures. C'est ainsi qu'apparut dans les Etats allemands les plus importants une organisation administrative territoriale très efficace. On introduisit simultanément le principe de la compétence. Au cours du XIXe siècle, on en vint à séparer définitivement justice et administration et, à l'intérieur de l'administration, à isoler l'administration des finances. Comme, en outre, on faisait une distinction stricte entre administration extérieure et administration intérieure, une construction très cohérente vit le jour. Les distinctions ultérieures devaient concerner des domaines isolés et techniquement spécifiques comme la poste et les chemins de fer et des domaines possédant leur propre cohérence comme l'administration de la culture et de l'enseignement. Le processus d'industrialisation qui était accompagné d'un processus d'exode rural plaça l'administration devant des tâches entièrement nouvelles. (II faut mentionner d'une part les importantes masses de population qui cohabitaient dans un espace restreint et qui exigeaient une intervention accrue des autorités civiles). La concentration humaine en un espace relativement restreint et son corollaire, qui est la séparation des hommes et des biens de consommation, suscitèrent de nouveaux besoins que l'administration devait satisfaire en pourvoyant à de nouvelles prestations spécifiques. Que l'on songe par exemple aux entreprises communales d'approvisionnement, aux entreprises publiques de communication, à l'approvisionnement et à la distribution par l'administration de biens de consommation �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN R.F.A. 101 dans les périodes de crise, aux prestations dans les domaines de l'hygiène publique et de la culture. L'administration qui était jusqu'ici un des principaux garants de l'ordre, devînt en outre un fournisseur essentiel de prestations. Mais le processus économique se complique également et ne se déroula pas toujours sans accroc, comme le libéralisme se l'imaginait. La séparation des travailleurs citadins de la communauté sociale traditionnelle et leur dépendance à l'égard de l'employeur représentaient à coup sûr les problèmes les plus importants. Enfin, l'administration s'est efforcée pour une part de faire participer des couches plus larges de la population aux progrès de la civilisation. C'est cette situation nouvelle qui a déterminé l'essentiel des nouvelles tâches de l'administration sociale. Bismarck engagea l'élargissement des assurances sociales. La législation industrielle moderne était née. Cette époque représente en Allemagne un tournant dans la manière dont on conçoit l'administration. La création et le maintien d'un ordre social approprié est devenu la tâche primordiale de l'Etat. Le droit administratif allemand désigne cette dimension nouvelle des tâches administratives sous le terme d' « Etat-providence ». L'objectif de l'Etat-providence est la satisfaction des besoins sociaux et la création d'une justice sociale. Outre la garantie des conditions d'existence, l'Etat s'engageait à garantir à tout individu le maintien de la position sociale qu'il avait atteinte et à promouvoir les capacités de l'économie nationale. L'administration publique de la République fédérale d'Allemagne fut après 1945 « reconstruite» sans doctrine fondamentale. C'est ainsi qu'on a pu noter quelques modifications d'importance ainsi qu'un élargissement notable du service public, mais il n'y eut point d'innovations de principe. L'étonnante continuité de l'histoire de l'administration allemande n'a pas été interrompue. III - SITUATION ACTUELLE EN R.F.A. Aux termes de sa constitution, la République fédérale d'Allemagne est un Etat fédéral. La répartition des tâches entre la fédération et les Lander est déterminée par la Loi fondamentale, de telle sorte qu'en principe les Lander reçoivent toutes leurs attributions et tâches de l'Etat. La fédération n'a de compétence propre que lorsqu'elle est nommée en tant que telle; la charge de tâches administratives est confiée aux Lander qui doivent l'assumer de façon autonome. C'est pourquoi le centre de gravité de l'administration se trouve en République fédérale du côté des Lander, qui sont non seulement compétents dans les domaines prévus par la législation des Lander, mais encore pour l'application des lois fédérales. Même lorsque les Lander appliquent les lois fédérales au nom de la fédération, l'organisation des autorités reste l'affaire des Lander. A quelques exceptions près, le gouvernement fédéral n'a ici aucun droit pour donner des instructions et ses attributions se limitent à vérifier si cette application est conforme à la loi. Une administration propre à la fédération n'existe que pour des domaines spécifiques énoncés de façon expresse dans la Loi fondamentale (les Affai- �102 ÉTUDES res étrangères, par exemple). L'institution d'autorité et la procédure administrative ne peuvent être réglées que par le législateur fédéral avec l'accord du Bundesrat qui représente les Uinder. Dans la plupart des Lander allemands, on rencontre une structure administrative à trois niveaux. Dans cette structure, des administrations intermédiaires unitaires, à savoir les présidents de gouvernement qui, outre les tâches d'administration intérieure générale, assument également la plupart des tâches qui ressortissent aux autres compétences du niveau intermédiaire, sont soumises à l'autorité du gouvernement du Land composé de différents départements spécialisés (en vertu du principe de la compétence, par opposition au principe territorial). Les autres administrations sont relativement peu nombreuses, qu'elles soient compétentes pour tout le Land ou qu'elles soient régionales (enseignement, directions des eaux et forêts, police criminelle). Les sous-administrations de l'administration générale sont constituées par les services administratifs du conseil cantonal qui assume également les tâches d'autres départements compétents. Les services administratifs du conseil cantonal ne sont pas seulement des sous-administrations, mais ils sont également des administrations des cantons du Land et jouent le rôle d'une collectivité qui s'administre elle-même. Dans les villes qui n'appartiennent pas à un canton, ces services assument également les tâches des sous-administrations. L'administration locale est l'affaire des communes. Permettez-moi de dire encore un mot au sujet des personnes qui travaillent dans l'administration. On distingue en République fédérale d'Allemagne les fonctionnaires du service qui ont prêté serment de fidélité et qui sont en règle générale nommés à vie, les employés du secteur privé dont le statut est très proche de celui des fonctionnaires, ainsi que les travailleurs du service public. Il faut y ajouter en particulier dans le domaine de l'autoadministration communale des fonctionnaires électifs, des fonctionnaires non rétribués et d'autres personnes exerçant des fonctions honorifiques. L'exercice d'attributions relatives au droit de souveraineté, si elle constitue une tâche permanente, est en règle générale réservée aux fonctionnaires. PROBLÈMES DE L'ÉVOLUTION ACTUELLE Après ces développements historiques généraux concernant l'administration allemande, permettez-moi d'évoquer maintenant quelques aspects et problèmes de l'évolution actuelle de l'administration. De nos jours, la société est déterminée dans ses structures par les formes éminemment techniques et éminemment spécialisées d'une société de masse, d'une société soumise à la loi du rendement et d'une société de consommation. Dans une telle société, le fonctionnement économique est d'une importance capitale pour la société en tant qu'organisation. Comme dans une société la tâche principale d'une administration est de garantir le sens de l'organisation de l'Etat, c'est-à-dire l'ordre et l'existence de la vie en société, la garantie du processus économique revêt dans l'administration moderne une importance exceptionnelle. IV - �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN R.F.A. 103 C'est pourquoi la politique n'est plus aujourd'hui souveraine, mais.elle est tributaire de l'espace étroit défini par les quatre termes de stabilité, de plein emploi, de balance des paiements équilibrée, et de croissance raisonnable. La marque la plus éminente de l'activité de l'Etat et de l'administration est donc aujourd'hui l'orientation du processus économique. Cette activité ne concerne pas seulement directement le processus de répartition de la richesse nationale, mais elle concerne aussi depuis ces dernières années le processus de production et de l'utilisation de cette production. A cet égard, les tâches de l'administration ressortissent à deux domaines essentiels. Elle doit d'une part fournir les prestations fondamentales qui sont nécessaires à une économie moderne, mais qui ne peuvent ou ne doivent pas être fournies par des personnes privées, parce qu'elles ne peuvent pas se concilier avec la recherche du profit (construction de routes) ou parce qu'elles conféreraient à ces personnes privées une puissance trop importante (par exemple approvisionement en eau, en électricité et en gaz). Par ailleurs, l'administration doit compenser toutes les insuffisances qui, selon des critères socio-politiques, sont la conséquence de chaque système économique (l'économie libérale avancée en République fédérale d'Allemagne). Il faut d'abord mentionner la maîtrise nécessaire des comportements de l'économie par la mise en œuvre globale et dirigiste des instruments anticycliques de politique conjoncturelle. Il ne faut pas se contenter de citer ici la fiscalité globale, avec en particulier tous les instruments prévus par la loi de stabilité qui établit les principes d'une gestion des finances publiques conformes à la conjoncture, d'une programmation financière couvrant plusieurs années et déterminant les montants maxima, les conditions et le calendrier de crédits ouverts par les collectivités locales ainsi que l'engagement souscrit par la fédération et les Lander pour entretenir auprès de la Banque fédérale d'Allemagne des avoirs non productifs d'intérêts. L'économie est également orientée par les instruments spécifiques de la politique d'économie nationale sectorielle, comme l'organisation du marché agricole, l'économie des transports, l'économie des logements, qui vit d'importants investissements de l'Etat et qui est donc soumise à d'importantes interventions de la part de ce dernier - notamment en ce qui concerne la fixation du prix des loyers, l'allocation-logement et les subventions en matière fiscale. 10 Tâches de l'administration moderne. Il faut mentionner les tâches suivantes qui sont échues récemment à l'administration. L'exiguïté de l'espace a fait que l'administration a dû prendre en charge la répartition des terrains. La loi fédérale relative à la construction a développé tout un ensemble de mesures de planification qui, issu du programme du développement urbain, permet aujourd'hui de préserver globalement des surfaces pour tous les objectifs sociaux importants. A l'aide de stimulants matériels, de subventions, d'avantages fiscaux, de facilités d'amortissement, de marchés publics, l'administration exerce une influence �104 ÉTUDES sur les schémas d'investissement et de réalisation privés. Avec d'importants moyens de subvention, ce n'est pas seulement, dans la promotion des structures, l'infrastructure économique qui est construite, maintenue en état et élargie, ce sont également des entreprises isolées qui sont encouragées par l'administration pour créer et préserver des emplois. L'organisation du marché exige aujourd'hui plus que jamais l'intervention constante et dirigiste de l'administration. L'administration doit donner les impulsions fiscales à long terme qui sont nécessaires. Entrn, l'administration doit neutraliser les phénomènes propres à la vie économique qui ont des effets négatifs pour la vie sociale en dehors du domaine proprement économique ou en vertu de critères non spécifiquement économiques, c'est-à-dire de critères qui ne sont pas ceux du profit et de la croissance. L'importance de la santé publique s'est également considérablement accrue, domaine où l'on a tout particulièrement développé les soins préventifs. L'administration sociale revêt un tout autre visage car elle ne se préoccupe plus de protéger les individus contre la faim mais veille à réaliser l'insertion sociale des personnes défavorisées. La catégorie des « personnes défavorisées}) ne signifie pas uniquement que l'on est sans ressources, mais peut avoir d'autres causes, notamment la maladie ou une infirmité physique. La protection contre le chômage, l'invalidité ainsi que la vieillesse représentent d'autres secteurs importants de l'administration sociale. L'administration dans le domaine de l'enseignement revêt maintenant également des aspects nouveaux. Il faut citer en premier lieu l'organisation des écoles. La sélection des meilleurs éléments et l'aspiration à la culture ne sont plus à cet égard les valeurs dominantes. La nécessité économique pour la société d'une haute formation fait que l'éducation prend un caractère plus politique qu'auparavant. Dans le domaine de la science, les bouleversements sont encore plus importants. La recherche et l'importance de ses résultats pour une économie qui doit affronter la concurrence internationale ont eu comme conséquence une augmentation des moyens mis à la disposition de la science et une importance accrue des problèmes propres à l'administration scientifique. Un monde de la technique doit perfectionner l'arsenal dont il dispose pour combattre les cataclysmes. Chose nouvelle, l'administration a dû renforcer l'ensemble des moyens prévus pour combattre les cataclysmes. Il faut y ajouter la protection de l'environnement dont beaucoup de problèmes non I~solus échoient à l'administratioon. Par ailleurs, la mobilité de l'homme a pourvu à des regroupements dans la société que l'Etat devait connaître pour pouvoir les intégrer à ses prévisions. L'administration publique a dû faire l'apprentissage de cette nouvelle division du travail et le pouvoir politique a dû équiper cette administration en personnel, en moyens matériels et en idées, afin qu'elle puisse remplir sa mission. 2° Planification dans l'administration. Outre ces tâches spécifiques, est apparue une mission éminemment vaste et importante: la planification. Le nombre et l'étendue des exigences auxquelles l'administration publique a dû faire face se sont considérable- �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN R.F.A. 105 ment accrus. En revanche, les ressources de l'administration, et notamment l'argent disponible, gardèrent des proportions fort modestes. Le fait qu'une partie seulement des désirs légitimes adressés aux pouvoirs publics puisse être satisfaite a rendu nécessaire l'établissement d'une liste de priorités. Il a fallu organiser le besoin croissant de services publics avec l'objectif d'intensifier et d'élargir leur organisation sans que les contributions et les coûts personnels ne soient en même temps augmentés. Il était de plus en plus clair qu'on ne pouvait pas laisser à la seule initiative d'une société inorganisée la satisfaction des besoins humains et la garantie de cette satisfaction ; mais celle-ci exigeait au contraire une planification unitaire et organisée qui, en raison de l'écart entre les moyens stagnants et les besoins croissants, nécessite toujours davantage une coordination et donc une évaluation des buts poursuivis. A cet effet, des instruments et des projets de planification ont été créés en République fédérale d'Allemagne, ce que je voudrais vous expliquer maintenant rapidement. a) A l'échelle fédérale: A l'échelle fédérale, on distingue trois types de planification: - La planification persuasive. En font partie « l'action concertée}) du Ministère de l'économie, les publications du Conseil de la conjoncture, organe qui se propose de prévoir l'évolution de la conjoncture, et les instruments de la « précoordination }) dont dispose le service de la planification de la Chancellerie fédérale. Ces différentes formes de la planification persuasive se limitent à jouer un rôle de modérateur entre les différents groupes et capacités de planification. - La planification sectorielle. Que l'on pense ici à la planification de l'armée fédérale, au plan de développement du réseau routier fédéral par la planification des voies de communication. L'organe de liaison entre différentes administrations, qui coordonne les compétences fédérales et les compétences des Lander dans un même domaine d'activité et en poursuivant les mêmes intérêts. Dans la fédération, il n'y a que quatre véritables plans qui débordent les compétences sectorielles et qui ont une efficacité globale au niveau de la fédération: le plan budgétaire, la programmation financière à moyen terme, le programme de protection de l'environnement du gouvernement fédéral et le programme fédéral d'aménagement du territoire qui a été annoncé. b) A l'échelle des Lander : La planification des Lander fait apparaître essentiellement l'aménagement du territoire conformément aux lois relatives à la planification des Lander; la programmation financière, elle, est relativement indépendante. Parmi les différents instruments de la planification dans le domaine communal, il s'agit essentiellement: de la planification dans le domaine de l'urbanisme, de la programmation financière, de la planification régionale. Afin d'assurer une planification efficace des méthodes, on a emprunté �106 ÉTUDES l'économie un grand nombre de méthodes de décision. On a institué des conseils de planification ainsi que le traitement d'informations relatives à la planification par les ordinateurs, l'analyse des systèmes, et le calcul des coûts et bénéfices. c) Inconvénients de la planification: Malgré un important arsenal législatif, des insuffisances se sont faites jour lors de l'établissement des plans. Jusqu'ici, la planification de l'Allemagne fédérale ne dispose d'une expérience suffisante que dans le domaine de l'aménagement du territoire d'un Land, de l'urbanisme et de la programmation financière. En s'imposant, des années durant, des limitations, l'aménagement du territoire fédéral n'a pas réussi jusqu'ici à se doter d'instruments de planification éprouvés. Tantôt les autres domaines de la planification fédérale sont très convaincants, tantôt ils définissent des priorités non justifiées face au secteur particulier dont l'activité planifiante n'est pas ou pas encore suffisante. Pour ce qui est de la planification à l'échelle des Lander, il est encore difficile de faire la part exacte entre l'aménagement du territoire d'un Land, la programmation financière, la planification du développement et la planification sectorielle. La situation d'ensemble est encore relativement souple. Elle tend vers la planification du développement d'un Land qui dépasse le cadre des compétences sectorielles et qui conjoint la programmation financière et l'aménagement du territoire d'un Land. La seconde déficience dans le système de la planification est sa trop grande abstraction. Aujourd'hui, la planification s'abstient trop souvent de citer des mesures concrètes susceptibles d'atteindre le but annoncé ou de s'en rapprocher. La plupart des planifications souffrent de ne pas préciser suffisamment leurs échéances; la plupart des plans ne contiennent aucun détail concret relatif aux moyens de financement et aux autres ressources. " n'existe pas à l'échelon fédéral de projet global de planification du développement exposant précisément les données relatives à l'espace, au temps et aux ressources. En revanche, le phénomène le plus frappant est une planification coordonnée, sectorielle et centralisée entre les différentes compétences de la fédération et des Lander, qui tient compte en même temps à l'échelle communale des intérêts convergents. d ) Tendance de la planification : Les forces qui concourent actuellement de façon prévisible et efficace au développement renforcent la coordination verticale des planifications sectorielles. Si l'on ne procède pas à une réorientation stricte de la politique de planification, une évolution pourrait se dessiner à l'avenir vers une planification verticale coordonnée entre la fédération, les Lander et les communes, au détriment de la planification horizontale du développement entre toutes les instances politiques autonomes. Pour pallier ces difficultés, on a entrepris de jeter les bases juridiques d'une planification globale des tâches entre la fédération, les Lander et les communes. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN R.F.A. v - TRANSFORMATION DE L'ADMINISTRATION MODERNE EN RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE ALLEMANDE Après avoir exposé les tâches de l'administration moderne, je voudrais vous dire un mot de la façon dont l'administration a réagi aux transformations de l'environnement et des conséquences que cela a eu pour elle. Je voudrais ici concentrer mon attention sur les thèmes suivants: 1 2 3 4 - La réforme du territoire. Tâches et réformes fonctionnelles. Développement du corps des fonctionnaires compétents. Mutation dans l'organisation de l'Etat et dans le processus de formation de la volonté étatique. 5 - Développement dans l'édifice fédéral. 10 La réforme du territoire. L'exemple le plus frappant de la transformation de l'administration allemande est la réforme du territoire et la réorganisation des communes. Cette évolution a pris naissance dans la seconde moitié des années soixante, lorsque le pouvoir politique s'est décidé à modifier la structure territoriale des unités administratives en République fédérale d'Allemagne. a) Condition de la réforme territoriale. Cette décision trouve son origine dans de nombreuses tendances caractéristiques qui ont trait aussi bien aux fondements socioéconomiques de l'administration publique qu'à l'administration publique elle-même. Ces tendances ont modifié l'environnement de l'administration et l'administration elle-même et lui ont conféré un profil que l'on peut caractériser en six points : - La réduction des distances. La diffusion qu'ont connue l'automobile et le téléphone a considérablement accru la possibilité d'une liaison individuelle et rapide entre l'administration et le citoyen et vice-versa. La distance qui sépare l'administration et le citoyen est appelée à jouer un rôle de plus en plus minime. - Infrastructure identique pour les régions rurales. Le recul de l'agriculture, l'accroissement du secteur tertiaire et la pénétration de l'industrie et du commerce dans les régions rurales ont rendu nécessaire un ajustement de l'infrastructure publique de ces régions aux réalités des villes. - Augmentation du nombre d'habitants pour que les tâches administratives puissent être économiquement assurées. L'administration locale exige, plus qu'auparavant, une augmentation du nombre de la population. La nature complexe et technique de son travail pré-suppose que le nombre des individus dont elle a la charge est élevé. Alors seulement une mécanisation et une automation, qui sont le résultat d'une volonté croissante de modernisation face aux pouvoirs publics, deviennent possibles. - Nouveaux moyens d'aide technique à l'administration. L'administration moderne se caractérise par l'accroissement d'instruments moder- �108 ÉTUDES nes, tels que les calculatrices et les ordinateurs. Ceci ne se justifie que dans le cas d'unités administratives dont les domaines d'activité sont vastes et spécialisés. - Spécialisation du personnel. Il faut aujourd'hui à l'administration publique des spécialistes. Les tâches d'une administration qui planifie, dirige, fournit des prestations, requièrent de plus en plus des spécialistes qualifiés. De petites villes ou communes ne sont pas à même d'engager de tels spécialistes en nombre suffisant et avec les compétences requises, car elles manquent pour cela des moyens de financement nécessaires et parce que les spécialistes ne trouvent pas alors un champ d'action suffisamment vaste. - Nécessité d'une planification intensive. De petites unités administratives ont tendance à planifier des domaines minuscules. Elles ne peuvent pas engager en permanence des spécialistes de la planification. Ce n'est que pour des secteurs plus importants qu'un accord et un équilibre entre les intérêts sont possibles lors de la planification de l'utilisation de l'espace, des finances et du calendrier des investissements. b) Résultats de la réforme territoriale. Les tendances que je viens d'énumérer conduisent en République fédérale d'Allemagne à une réforme territoriale globale. La réforme territoriale est née à l'échelon inférieur d'unités administratives d'importance moyenne. On a réuni de petites communes rurales en communes plus importantes et en associations de communes. C'est ainsi que dans le Land de Bade-Würtemberg le nombre des communes est tombé de 3.379 à 1.107. Pour l'ensemble du territoire fédéral, on estime qu'après la réorganisation communale le nombre des communes sera réduit de plus de 24.000 à 3.500. On a procédé également à une réorganisation des cantons. A l'échelle des cantons, l'administration offre l'image de la complexité et de la disparité. La réforme a réduit le nombre des cantons de 425 à 228 cantons et 86 villes n'appartenant pas à un canton; en même temps, le nombre des présidents de gouvernement a été réduit d'un tiers. Toutes les propositions visant à réduire le nombre des Lander non pas été jusqu'ici couronnées de succès. Par ailleurs, le rapport entre les grandes villes et leurs environs a fait l'objet de nouveaux règlements. La disparité entre les territoires administratifs des villes n'appartenant pas à un canton et l'ensemble de leurs liens économiques avec les régions qui les entourent a conduit à une réforme territoriale caractérisée par une vaste fusion de communes. Dans d'autres Lander, on a instauré des associations particulières dont l'activité se consacre à l'urbanisme et à la planification des moyens de communication. c) Avantages et incovénients de la réforme territoriale. Un examen des résultats actuels de la réforme en révèle les avantages et les inconvénients. Un des avantages est que les différentes unités admi- • �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN R.F.A. 109 nistratives ont pris des proportions comparables entre elles. L'importance minimale pour les unités administratives communales les plus petites est de 8.000 habitants environ. Les communes et les plus petites unités administratives communales que la réforme a laissées en place et qui appartiennent à un canton, ont l'importance idéale requise. Le deuxième échelon dans l'organisation de l'administration publique est constitué par les cantons et par les villes n'appartenant pas à un canton. Ici, les ordres de grandeur idéaux sont de 150.000 habitants. Des unités administratives représentent des espaces adéquats au sein desquels les pouvoirs publics peuvent faire œuvre de planification. Les inconvénients les plus marquants de la réforme résident dans le fait que la population peut éprouver un sentiment d'isolement. 2° Tâches et réforme fonctionnelle. En même temps que d'une réforme territoriale, l'administration a été l'objet d'une réforme fonctionnelle. Cette dernière avait pour but de répartir les tâches et compétences entre les différents administrateurs et les différentes autorités de telle sorte que l'administration soit la plus souvent efficace et la plus proche possible du citoyen. Un des objectifs de la réforme fonctionnelle était également de renforcer les possibilités concrètes de contrôle démocratique de l'administration et d'assurer la publicicté de ses décisions. La réforme fonctionnelle a confié aux communes, auxquelles incombe en principe dans l'organisation de l'Etat allemand la responsabilité des affaires relatives aux collectivités locales, la charge de la surveillance des travaux publics, le service des étrangers, l'inspection des établissements scolaires et l'assistance au logement. Les cantons et les villes n'appartenant pas à un canton reçurent des missions nouvelles dans le domaine des moyens de transport, de l'enlèvement des ordures ménagères et de l'organisation agraire. On s'est également demandé s'il fallait supprimer éntièrement les présidents de gouvernement des Lander. Ces réflexions ont révélé que de nombreuses tâches administratives peuvent être mieux assurées par l'instance intermédiaire que par l'instance inférieure, car la première incarne « l'indivisibilité de l'administration» et peut donc concilier les différents intérêts et prendre en considération les divers points de vue. Les conflits qui apparaissent fréquemment entre les différents domaines de compétence peuvent être tranchés par un fonctionnaire commun ce qui n'est possible ni au niveau des administrations inférieures, ni au niveau ministériel. Un autre avantage de la réforme fonctionnelle réside dans le fait qu'à l'échelon des présidents de gouvernement de nombreux actes politiques administratifs peuvent être empruntés à la sphère politique des ministères et que la procédure administrative se trouve ainsi dépolitisée. Mais les transformations du monde moderne n'ont pas eu seulement des répercussions sur les structures de l'administration. Les personnes employées dans le secteur public ont dû également s'adapter de diverses manières aux réalités nouvelles. �110 ÉTUDES 3° Développement du corps des fonctionnaires compétents. La spécialisation déjà mentionnée des tâches publiques a eu pour conséquence un élargissement considérable du personnel de l'administration publique. Ainsi, en République fédérale, le personnel employé auprès de la fédération des Lander et des communes est passé entre 1969 et 1975 de 2,6 millions à 3,6 millions. Au cours de cette période, et particulièrement entre 1969 et 1972, le taux d'expansion a été particulièrement élevé. Depuis, la courbe de croissance a cessé de progresser. Mais toute cette période a connu un accroissement constant de la population active employée dans le service public. La part représentée par cette population est passée entre 1960 et 1975 de 10,1 à 13,6 %. L'accroissement du nombre des fonctionnaires dans la fonction publique a eu également pour conséquence que les hauts fonctionnaires allemands, qui autrefois se recrutaient presque exclusivement parmi les juristes, comptent parmi eux de plus en plus d'autres spécialistes tels que des économistes, des sociologues et des politologues. Toutefois, les juristes continuent d'être les plus nombreux. A ce sujet, je voudrais encore souligner que, contrairement au cas de l'administration impériale et de la République de Weimar, un tiers seulement correspond au schéma classique du fonctionnaire qui fait carrière, et qui, au terme de ses études, entre au service de l'Etat pour ensuite y demeurer; deux tiers d'entre eux ont déjà exercé des responsabilités en dehors de l'administration dans au moins un domaine différent. Il faut ajouter que ces fonctionnaires se recrutent en outre dans la justice, mais avant tout dans l'économie et la science. En revanche, des carrières parallèles restent l'exception, c'est-à-dire qu'il ya très peu de personnes qui ont fait leur carrière en dehors de l'administration publique et qui ont accédé tardivement et immédiatement à une position importante au ministère. Mais une autre transformation s'est également opérée dans l'administration allemande d'aujourd'hui: il s'agit de la politisation des fonctionnaires. Les fonctionnaires sont davantage enclins à entrer dans un parti politique, ou à agir en fonction des partis politiques. Bien sûr, la catégorie du {( fonctionnaire politique », qui pouvait à tout moment être mis à la retraite, a déjà, à une époque antérieure, été introduite pour certains postes-clés dans le statut allemand de la fonction civile. Mais aujourd'hui, les fonctionnaires de la catégorie inférieure et de la catégorie moyenne se sont égaIement politisés, ce qui a conduit à une politisation générale de la fonction publique. Cette politisation a pour effet que le fonctionnaire classique, formé à l'împartlalité et au strict respect de ses devoirs, et habitué à appliquer la loi, n'est plus toujours en mesure de satisfaire aux exigences des projets de l'administration moderne. La tendance de la bureaucratie de haut niveau dans les ministères à se politiser de plus en plus la rend peut-être plus à même de remplir ses devoirs de planification et d'exécution et de développer une politique active. Mais cette évolution ne va pas non plus sans poser des problèmes. Si l'appartenance de fonctionnaires importants au parti qui se trouve au �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN R.F.A. 111 pouvoir facilite la conduite des affaires politiques, l'engagement politique individuel, au niveau de la bureaucratie ministérielle, peut cependant, dans le cas d'un changement de gouvernement, renforcer la tendance des autorités à agir de façon autonome et, partant, à devenir ingouvernable. 4° Mutation dans l'organisation de l'Etat et dans le processus de formation de la volonté étatique. a) Rôle de l'exécutif. La conséquence la plus importante de l'activité planificatrice de l'Etat est la nette prépondérance à laquelle parvient l'exécutif au sein de l'Etat planificateur. Certes il est inexact de dire, comme on l'entend parfois, que l'administration enlève ainsi ses attributions au parlement et devient le pouvoir prédominant dans l'Etat. En réalité, si le parlement a perdu ses pouvoirs, c'est à cause du passage à un régime des partis dans l'Etat, dont le résultat est que le véritable pouvoir politique se trouve aujourd'hui entre les mains d'une équipe dirigeante, se composant de la plupart des membres du gouvernement et des éléments les plus importants des groupes parlementaires des partis de gouvernement. Mais c'est un fait que l'importance de l'administration ne fait qu'augmenter, y compris vis-à-vis de cette instance qui est la détentrice réelle des pouvoirs de décision politique. Bien sûr, la décision en dernière instance devrait toujours être le fait du parlement, mais plus la compétence technique - précisément en ce qui concerne la planification - prend d'importance pratique, plus l'administration gagne en influence, puisqu'elle dispose généralement des données nécessaires et également des connaissances spécialisées. Il est évident qu'une telle transformation dans la fonction des pouvoirs publics - l'administration est aujourd'hui moins que jamais une simple institution chargée de l'exécution des lois - ne peut manquer d'avoir de profondes répercussions sur la structure de leur organisation. Comme elle tire son importance de sa compétence technique, l'administration s'efforce en particulier d'acquérir cette compétence également dans les domaines où elle ne la possède pas encore. Par conséquent, la pratique administrative compte aujourd'hui au nombre de ses habitudes de se procurer des expertises de toutes sortes et de réunir des experts spécialisés dans les domaines les plus divers au sein de commissions consultatives; c'est à peine s'il existe encore un ministère, au niveau de la fédération ou des Uinder, qui ne dispose pas de plusieurs de ces commissions. b) Exécutif et législatif. Le contrôle de l'activité de planification entraînera également certaines transformations dans la structure organisationnelle de l'Etat. Le contrôle politique, lorsqu'il est confronté à une compétence technique, s'est révélé, dans le passé déjà, pratiquement inopérant: tout dépendra donc du succès de l'opération consistant à établir un contrôle de la compétence technique par la compétence technique elle-même. La République fédérale d'Allemagne dispose à cet effet, malgré certaines restrictions, de la repré- �112 ÉTUDES sentation des Lander, le Bundesrat, dans lequel la volonté du Bundestag, influencée par la compétence technique des ministères fédéraux se heurte en fait aujourd'hui à une deuxième barrière de compétence technique, à savoir celle des Lander. c) Pouvoir exécutif et pouvoir législatif. Par rapport au troisième pouvoir, le pouvoir judiciaire, un déplacement du centre de gravité a également eu lieu à l'intérieur de la séparation des pouvoirs. Ainsi, la République fédérale d'Allemagne a-t-elle vu devant des tribunaux administratifs des décisions concernant l'emplacement de centrales atomiques tantôt révisées, tantôt confirmées. L'opinion publique parle déjà des tribunaux administratifs comme d'un « nouveau souverain )} qui, favorisé par les insuffisances et les faiblesses du processus de décision parlementaire, assume des fonctions de contrôle. C'est ainsi que le nombre des affaires qui ont été examinées par les tribunaux administratifs est passé entre 1960 et 1976 d'environ 4.100 à environ 12.000. A cette occasion, les tribunaux administratifs ont élargi le contrôle de l'administration en rendant justiciables certaines notions propres au droit administratif allemand, comme « des notions juridiques indéterminées)} et la violation du pouvoir discrétionnaire de l'administration dont le processus de planification. Pourtant, une tendance opposée est apparue dans des décisions récentes des tribunaux. d) Initiatives des citoyens. Permettez-moi à cet égard d'aborder encore un autre phénomène qui a ces dernières années déterminé les rapports entre citoyen et administration : l'initiative des citoyens. Le facteur-temps qui alourdit une procédure juridique compliquée impliquant plusieurs instances, l'incertitude quant à l'issue de la procédure, l'anonymat des décisions administratives, un certain sentiment d'impuissance face à l'administration et une certaine morosité à l'égard de l'Etat ont provoqué, ces dernières années, des initiatives de la part des citoyens. Sous la pression de l'opinion publique, ces initiatives ont été, dans le domaine communal, à l'origine de décisions particulières plus favorables aux intéressés, ces derniers trouvant ces initiatives plus efficaces que l'ensemble de la procédure administrative. La détérioration des relations entre la juridiction administrative et l'administration responsable a eu pour effet que les citoyens, au lieu d'en appeler devant les tribunaux, ont cherché leur salut dans des actions quelquefois illégales. La diminution du contrôle de la juridiction administrative a consacré les initiatives des citoyens comme troisième pilier du système à côté de l'administration et des juridictions administratives. e) Privatisation de l'administration publique. Je voudrais encore attirer votre attention sur une tendance de l'administration allemande actuelle qui n'est apparue que ces dernières années: la privatisation de l'administration publique. Il faut ici distinguer deux formes: �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN R.F.A. 113 - Ainsi, l'administration a donné à des entreprises économiques des pouvoirs publics une forme sociale de droit privé, moyennant quoi elle demeurait seul associé. Elle s'est libérée ensuite des contraintes du droit budgétaire et pouvait ainsi agir comme un homme d'affaires. De tels faits se rencontrent surtout dans le domaine de l'administration des moyens de transport et de la culture (circulation urbaine, théâtres). Par ailleurs, est apparue dans l'administration actuelle de la République fédérale d'Allemagne une autre forme de privatisation. Les abattoirs et l'enlèvement des ordures ménagères furent confiés dans certaines villes à des entrepreneurs privés, qui, après la privatisation, réussissaient à réaliser des bénéfices à partir de ces entreprises qui étaient auparavant déficitaires. Mais ces efforts ont été de nouveau stoppés, surtout en raison de l'opposition des syndicats. 5° Développement dans l'édifice fédéral. Je voudrais pour conclure faire quelques observations concernant l'édifice fédéral de la République fédérale d'Allemagne, qui s'est transformé au cours de ces dernières années. Les tâches de l'Etat, dont la limitation au domaine du Land rendait l'exécution plus facile, se sont fondues les unes avec les autres avec l'apparition croissante des objectifs de planification, de dirigisme, de répartition, et avec la tendance nouvelle à la centralisation. Ainsi, le centre de gravité de l'activité de l'Etat s'est-il déplacé vers la fédération. L'uniformisation technique qui en est le corollaire trouve son expression dans l'évolution des structures originales de l'Etat fédéral. Les initiatives et l'influence de la fédération, outre le domaine du législatif, se sont également considérablement accrues dans le domaine de l'exécutif. Cette évolution ne laisse subsister que peu de choses des particularités et des coutumes politiques du Lander. Elle a en même temps entraîné un accroissement de l'importance du Bundesrat qui ne représente pas les mêmes forces politiques que le Bundestag ou que le gouvernement fédéral et au sein duquel prévaut l'élément spécifiquement administratif des Lander. L'Etat fédéral, qui représente une forme de principe de séparation des pouvoirs, associe les tâches du pouvoir exécutif fédéral, tâches définies par des principes d'orientation générale, et les tâches des pouvoirs exécutifs des Lander, tâches plus spécifiques et plus concrètes. Ce changement dans la structure actuelle du principe fédéral signifie également un changement de ses fondements. Aujourd'hui, la diversité régionale de l'ensemble, condition d'un édifice fédératif au sens traditionnel, est tombée largement en désuétude; c'est pourquoi on ne peut plus se faire une idée de la substance de l'Etat fédéral d'aujourd'hui en considérant les particularités régionales. L'édifice fédéral se justifie bien plutôt par des effets qui revêtent une importance particulière pour l'ensemble de l'organisation politique. Ces effets apparaissent grâce à l'organisation décentralisée, grâce à la chance qui est offerte de pouvoir procéder à des expérien8 �114 ÉTUDES ces aux plus petits échelons, et grâce à la possibilité qu'ont les U:inder de se faire concurrence entre eux. Ainsi les minorités régionales sont-elles protégées et elles peuvent, dans le cadre étroit d'un Land, s'affirmer dans le jeu des forces politiques. Je n'ai pu, dans mon exposé, qu'évoquer quelques exemples illustrant l'adaptation de l'administration allemande à un environnement qui s'est transformé. VI - CONCLUSION Je voudrais conclure avec une remarque de principe. Malgré les réformes nombreuses, l'opinion publique allemande continue de se plaindre de la bureaucratisation croissante de l'administration. Rien ne semble pouvoir y remédier. Malgré tous ses efforts, l'administration allemande n'a pas réussi à libérer les citoyens d'un sentiment d'impuissance face à l'appareil d'Etat tout puissant, pour ce qui est des évolutions survenues dans l'administration moderne. Les réformes administratives à venir devront se fixer comme objectif raisonnable et démocratique non seulement d'accroître l'efficacité de l'administration, mais encore de rendre celle-ci plus proche du citoyen et d'instaurer ainsi une véritable pratique de la démocratie. Ce n'est qu'en faisant participer vraiment le citoyen aux décisions collectives que nous pourrons prévenir dans nos démocraties occidentales l'image de l'effrayante utopie d'Orwell. Telle devra être la tâche centrale d'une politique administrative orientée vers l'avenir. �L'ADMINISTRATION SUÉDOISE DEVANT LES TRANSFORMATIONS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES CONTEMPORAINES par Kurt HOLMGREN (*) 1 - RÉALITÉS SUÉDOISES La Suède étant un petit Etat situé aux confins septentrionaux de l'Europe, il convient peut-être, à titre d'introduction aux problèmes qui se posent à l'heure actuelle en matière administrative, de rappeler quelques faits sur la manière dont ce pays est gouverné. S'étendant sur une superficie correspondant aux cinq sixièmes de celle de la France, la Suède ne compte que huit millions d'habitants, dont la moitié, soit quatre millions, occupent un emploi régulier et sur lesquels un peu plus d'un million sont des agents de la fonction publique, la moitié d'entre eux étant au service de l'Etat et l'autre moitié à celui des collectivités locales (municipalités et conseils généraux). Comme dans la plupart des autres pays, les activités publiques s'y sont rapidement accrues. En 1965, les services publics occupaient 21 % de la population active, ce pourcentage est passé à 31 % en 1975. Pendant quarante-quatre années, de 1932 à 1976, la Suède a eu un gouvernement social-démocrate ou un gouvernement à majorité socialdémocrate. Depuis 1976, le pays est dirigé par un gouvernement représentant une coalition de partis non socialistes (Centre, Conservateurs modérés et Libéraux) et dont le Premier Ministre est un Centriste. (*) Juge à la Cour Suprême de Stockholm. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �116 ÉTUDES La Suède compte quatorze départements ministériels. A l'exception du Premier Ministre, tous les membres du Gouvernement sont responsables d'un certain domaine. Cinq de ces départements comptent chacun deux ministres assumant la responsabilité des activités selon une répartition préalablement fixée. Dans la plupart des pays, les activités gouvernementales sont intégrées à l'administration courante dans le cadre de vastes unités ministérielles. Le Chef de chacun de ces ministères assume en principe la responsabilité de toutes les mesures administratives prises aux différents niveaux qui sont du ressort de son ministère. Comme en Finlande, le mode de gouvernement de la Suède s'écarte de ce modèle en ce sens que les ministères y sont essentiellement des organes de planification et de mesures pratiques les plus importantes (projets déposés au Riksdag, textes réglementaires dans le champ de compétence du pouvoir exécutif, nominations aux fonctions supérieures, décisions sur recours administratifs non juridictionnels et autres décisions administratives importantes). Les activités administratives pratiques incombent dans leur ensemble à des (( agences centrales » prenant leurs décisions conformément aux dispositions législatives et réglementaires et à des instructions de caractère général, les ministères n'intervenant que dans une mesure très limitée dans des cas particuliers. Il existe à l'heure actuelle environ 80 « agences» ; l'importance et l'autorité de ces agences varient considérablement, depuis les vastes services de la Direction Nationale de la Navigation Maritime (Sj6farpsverket), dont la compétence englobe notamment la marine marchande et les phares, ou la Direction Nationale du Travail (Arbetsmarknadsstyrelsen) qui a des attributions particulièrement importantes en période de chômage, jusqu'aux petites unités telles que la Direction Nationale des Chartes et des domaines du Royaume (Kammarkollegium) et la Direction Nationale des Pêches (Fiskeristyrelsen). Outre ces « agences centrales» il existe 24 Préfectures (Uinss tyrelser) qui constituent des organismes tout aussi autonomes, investis du pouvoir de prendre des décisions sur le plan régional. Tirant ses origines de certaines circonstances historiques, ce système administratif fonctionne dans l'ensemble de façon satisfaisante. Il offre notamment ce grand avantage que le Ministre et ses collaborateurs sont dispensés d'un grand nombre d'affaires d'importance secondaire et peuvent par conséquent se consacrer plus particulièrement aux questions de planification et aux problèmes ayant des incidences nationales sur les plans politique et économique. Il peut paraître étrange que même dans des matières d'importance majeure les « agences centrales» et les préfectures puissent prendre leurs décisions en toute indépendance et parvenir ainsi à des résultats différents de ceux que pourrait approuver le ministère compétent. Outre le droit reconnu à tout citoyen et à toute entreprise d'introduire un recours auprès du ministère, qui peut ainsi réviser la décision ayant fait l'objet du recours, ce régime permet à « l'agence» spécialisée ou à la préfecture de poursuivre énergiquement sa propre ligne jusque dans des matières d'importance majeure. Un exemple nous est fourni par la question de l'extension de �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN SUÈDE 117 l'énergie nucléaire, à l'égard de laquelle le Ministre compétent est nettement défavorable, alors que les services administratifs spécialisés et notamment l'Administration de l'Energie électrique (Vattenfallstyrelsen) ont à maintes reprises recommandé, dans leurs écrits diffusés publiquement, une utilisation accrue de l'énergie nucléaire qui, à leur avis, présente des avantages économiques et ne comporte en général aucun risque. Il convient de signaler qu'en Suède les municipalités et les conseils généraux (Landsting) jouent dans le secteur public un rôle plus important que ce n'est le cas en général dans les pays de l'Ouest. Les attributions de ces organismes englobent la plus grande partie de l'enseignement et tous les services publics d'hygiène et de santé, ceux de protection des mineurs et des personnes âgées, l'assistance sociale et les services de la voirie. Tout cela requiert naturellement un vaste appareil administratif. Il y a lieu de dire que, de façon générale, le recrutement de leurs agents est plus inégal que celui de l'administration étatique proprement dite. Pendant longtemps, il a régné une certaine stabilité au sein de l'administration d'Etat. Le nombre de ses agents s'est accru mais cet accroissement est resté modéré, intervenant principalement dans les domaines d'activité déjà établis. Les tâches principales de cette administration étaient de caractère juridique et portaient souvent sur l'interprétation de dispositions légales et réglementaires. Aussi ses attributions étaient-elles en général nettement délimitées. Ainsi que nous y avons déjà fait allusion, l'accroissement du nombre des agents de l'administration a été plus marqué depuis la dernière guerre. Les causes principales en ont été l'ouverture de nouveaux champs d'activités, l'extension de ceux existant auparavant à la suite d'un accroissement de la « demande}) ou de certaines ambitions, le transfert à l'Etat de certaines attributions et l'accroissement des besoins en personnel par suite d'un raccourcissement des temps de travail. Il convient toutefois de rappeler qu'en dépit de la longue persistance des sociaux-démocrates au pouvoir, l'industrie suédoise n'a été nationalisée que dans une faible mesure (10 % au maximum). Il en est de même du secteur bancaire. Dans l'administration de jadis à l'échelon national, les chefs de service et les agents d'exécution étaient souvent préparés à l'accomplissement de leurs tâches par des études juridiques suivies de stages de deux ou trois ans auprès des tribunaux. Une formation de base répondait également assez bien aux impératifs formulés en matière de compétence touchant les autres catégories de personnel. Du fait que les attributions consistant à interpréter les textes légaux et réglementaires ont cédé le pas à des activités plus particulièrement planificatrices, la place dominante qu'occupaient les juristes dans les fonctions d'exécution a diminué. En 1973, cette administration a engagé à peine 500 licenciés en droit alors qu'elle recrutait quelque 1.300 économistes et sociologues et environ 1.500 techniciens pourvus d'un diplôme universitaire. La formation des agents recrutés par l'Etat pour des tâches d'exécution varie donc beaucoup. Au niveau des chefs de service, le recrutement �118 ÉTUDES des juristes reste encore important, ainsi que nous en donnerons quelques exemples par la suite. Rappelons qu'en Suède il n'existe pas d'organisme correspondant à l'Ecole Nationale d'Administration française. Il - QUELQUES RÉFLEXIONS SUBJECTIVES Dans la « note explicative », il est indiqué à juste titre que la transition d'une administration, ayant pour fonction principale de sauvegarder le système social en vigueur, vers une administration qui, à de nombreux égards, doit intervenir et s'immiscer dans les affaires privées des administrés, doit soulever un certain nombre de difficultés. Peut-être convient-il, quand même, de rappeler que, même avant notre époque, de grandes transformations sont intervenues dans le champ d'action de l'administration. L'évolution de l'administration vers la fin du XIXe et au début du XXe siècle, alors que ses compétences s'étendaient aux secteurs techniques, tels que les chemins de fer et le télégraphe, et à un système d'assurances sociales alors à ses débuts, offre un exemple de ces mutations auxquelles elle devait s'adapter. Incontestablement il y a lieu de penser, dès à présent, aux nouveaux impératifs qu'il conviendra de formuler pour l'administration des années 80 et qui n'existaient pas vers les années 1920 et suivantes. On pourrait qualifier de « capitalisme contrôlé» le régime politique sous lequel la Suède et la plupart des Etats de l'Ouest vivent à l'heure actuelle. Les agents de l'Etat que requiert cette fonction de contrôle doivent, dans une large mesure, présenter les mêmes qualifications que celles exigées par le commerce et l'industrie, en ce qui concerne leurs employés. De toute évidence, il est donc très important que, pour cette fonction de contrôle, les pouvoirs publics puissent disposer d'une élite véritablement apte à l'assumer. Cela concerne tout particulièrement les techniciens et les spécialistes de l'économie industrielle. Pour ce qui est de la Suède, il est difficile de prétendre qu'elle ait particulièrement bien réussi à cet égard. En général ses techniciens compétents ont préféré s'engager dans l'industrie privée, qui offre des traitements plus élevés et permet une plus grande liberté d'action. A cet égard, la rigidité relative des barèmes de traitements de l'administration étatique suédoise a constitué un obstacle, même si au cours de ces dernières années elle a réussi à attirer de nombreux ingénieurs et économistes de talent en leur offrant à titre personnel des contrats d'engagement stipulant des traitements plus élevés que ceux habituellement pratiqués. Les difficultés auxquelles nous venons de faire allusion se sont principalement manifestées lorsqu'en raison de la conjoncture défavorable actuelle, l'Etat s'est vu obligé d'octroyer diverses sortes d'aide économique pour empêcher la fermeture de grandes entreprises et limiter le chômage. La situation a été identique lorsque l'Etat a voulu encourager le commerce et l'industrie dans des régions en voie de développement en y provoquant, à l'aide des deniers publics, l'implantation de nouvelles entreprises industrielles ou l'agrandissement de celles qui y existaient déjà. Cela vaut tout particulièrement pour les régions septentrionales de notre pays. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN SUÈDE 119 Cependant la difficulté consistant à faire fonctionner une administration à laquelle incombent sans cesse des tâches nouvelles plus lourdes, se manifeste également sur d'autres plans que celui du recrutement des techniciens et des économistes. En particulier en période de prospérité, l'Etat suédois éprouve des difficultés à attirer, même pour des fonctions administratives n'exigeant pas de connaissances techniques ou économiques, un nombre suffisant de fonctionnaires, notamment parmi les juristes et les spécialistes des sciences politiques. A cela ont contribué non seulement la rigidité et le bas niveau des barèmes de traitements mais aussi la baisse du niveau social des agents de l'Etat, du fait que les banques, les sociétés d'assurance et les bureaux des grandes entreprises ont souvent exercé une plus grande séduction sur l'esprit des jeunes s'intéressant aux problèmes administratifs, que les ministères, les agences administratives ou les préfectures. Cependant, à cet égard, l'administration publique a trouvé un renfort correspondant à la coutume française d'attirer pour le travail des cabinets ministériels et autres organismes de jeunes fonctionnaires détachés de certains corps administratifs tels que le Conseil d'Etat, la Cour des Comptes et l'Inspection des Finances. En effet, les ministères suédois ont fait appel à de jeunes magistrats des Cours d'appel (hovratter) et des Cours administratives d'appel (kammarratter). Nous mentionnerons à titre d'exemple qu'au premier semestre 1978 vingt-cinq des quelque soixante plus hautes charges des ministères étaient occupées par des magistrats bénéficiant d'un congé de leurs tribunaux. Les Directeurs généraux des « agences» administratives autonomes se recrutant parmi les hauts fonctionnaires des ministères, ces postes sont occupés dans une large mesure par d'anciens magistrats. Même si cette tendance à recourir à des juristes et en particulier à des magistrats pour leur confier de hautes fonctions administratives se rattache en partie à la survivance d'une tradition datant de l'époque où des juristes occupaient presque tous les postes de direction, elle n'en exprime pas moins une conception qui semble avoir cours également hors de Suède; nous voulons parler de cette présomption selon laquelle de bons « généralistes », c'est-à-dire des juristes ou autres, entraînés aux activités intellectuelles, ayant des idées claires et des facilités pour s'initier à de nouveaux problèmes pourraient, dans de nombreux domaines y compris ceux touchant aux problèmes économiques et sociaux, être préférés pour les postes de direction à des spécialistes que leur formation a préparés uniquement ou principalement aux domaines d'activité du service public susceptible de les engager. Dans de nombreux pays se manifeste une tendance à confier parfois à des personnalités politiques de hautes fonctions administratives, même autres que celles de Secrétaire d'Etat d'un ministère. De telles affectations s'inspirent de divers motifs. L'objectif consiste parfois à apporter à l'administration un sang nouveau et à nommer une personnalité nouvelle, dotée de talents administratifs, à des fonctions pour lesquelles parmi les spécialistes il n'y a pas de candidat valable. Il peut également s'agir, pour mettre en œuvre une réforme à l'égard de laquelle les fonctionnaires en poste sont �120 ÉTUDES considérés comme trop sceptiques, voire hostiles, de trouver une personnalité qui y croit et est disposée à la réaliser. Mais il peut également s'agir de trouver un homme ayant fait ses preuves sur le plan politique et méritant d'être récompensé sous la forme d'un poste de retraite digne de ses mérites politiques. Il ne manque d'ailleurs pas d'exemples pour lesquels un poste administratif de direction est devenu une retraite honorifique réservée à une personnalité politique qui a cessé d'être utile à son parti (cf. « the spoil system» des Etats-Unis d'Amérique !). En Suède ce mode de recrutement politique à des fonctions administratives existe depuis longtemps mais, jusqu'à une date récente, on n'y a recouru que dans une faible mesure et sous des formes voilées. Toutefois il s'est indubitablement accru au cours de la dernière décennie de gouvernement social-démocrate et il semble que la coalition des partis non socialistes, qui en 1976 a pris la place des sociaux-démocrates au gouvernement, n'ait pu résister à la tentation de favoriser également des personnalités politiques à l'occasion de nominations administratives. Par ailleurs il règne en Suède en ces matières une sorte de « camaraderie» et déjà à l'époque sociale-démocrate il était procédé à la nomination à des postes administratifs non seulement de camarades du Parti, mais également de personnalités dirigeantes appartenant aux partis « bourgeois» et qu'il convenait de prendre en main, particulièrement en qualité de Préfets (Landshôvdingar) dans les vingt-quatre départements. Il convient d'ajouter que la tendance au recrutement politique s'est manifestée beaucoup plus fortement dans l'administration municipale que dans celle de l'Etat. Il en résulte que les communes doivent souvent verser des traitements plus élevés que ceux de l'Etat pour pouvoir attirer des techniciens, des économistes et des juristes compétents. Indubitablement, l'administration a attiré ainsi des gens capables, mais il n'en reste pas moins vrai que cette tendance à placer de nombreuses personnalités politiques à des postes administratifs de direction est de nature à nuire au recrutement des agents de l'Etat. Si les jeunes possédant de hautes capacités et dont l'administration a grand besoin remarquent que, dans une large mesure, les postes de direction sont occupés par des politiciens, ils seront de plus en plus nombreux à renoncer au service de l'Etat pour se diriger notamment vers les banques, les sociétés d'assurance et les groupements industriels. En faveur d'un accroissement du recrutement politique, il a été invoqué dans certains pays le fait que les jeunes aspirant à de hautes fonctions étatiques provenaient en trop grand nombre de milieux aisés ayant d'étroites attaches notamment avec les banques et les grandes entreprises, et témoignaient pour cette raison d'une attitude conservatrice ne leur permettant pas de bien comprendre les réformes sociales et économiques. Pour ce qui est de la Suède, ces points de vue ne présentent qu'un faible intérêt d'actualité car, du moins au cours de ces dernières années, les candidats aux fonctions supérieures du service de l'Etat ont représenté une vaste gamme de sympathies politiques et appartenaient à toutes les classes sociales. Ajoutons qu'au sein des ministères il règne un loyalisme prononcé �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN SUÈDE 121 pour le chef politique. Il faut observer aussi que même les décisions prises à l'échelon le plus élevé portent le plus souvent sur des problèmes pratiques, à l'égard desquels les sympathies politiques de ceux qui les prennent ne jouent qu'un rôle mineur. Il s'agit plutôt de considérations administratives, économiques et techniques requérant surtout une certaine mobilité, une faculté de juger clairement ainsi que du bon sens. Ce sont là des points de vue fréquemment négligés par les mass-média discutant des problèmes de nomination, ainsi que dans les manuels suédois de science administrative. Dans la « note explicative )}, il est demandé si les transformations économiques et sociales intervenant dans les différents pays s'accompagnent d'une « rénovation administrative )}. Sans aucun doute cette évolution même en a nécessairement entraîné une dans plusieurs domaines (machines de bureau, systèmes informatiques, etc.), mais il convient naturellement de rechercher si cette rénovation a été suffisante et rationnelle dans son essence. A ce sujet, signalons, pour ce qui est de la Suède, qu'à l'échelon gouvernemental on s'est préoccupé d'améliorer l'organisation, notamment en subdivisant de vastes départements ministériels tels que celui des affaires sociales et de la santé publique (Socialdepartementet), dont on a extrait le Ministère du Travail, ou l'ancien Ministère du Commerce qui a été subdivisé en deux départements, celui du Commerce proprement dit et celui de l'Industrie. Par ailleurs, il a été instauré de nouvelles « agences centrales)} pour certaines affaires que le ministère compétent ou les anciens services autonomes ne pouvaient traiter de façon satisfaisante. C'est ainsi qu'il a été créé une Administration Nationale des Tribunaux (Domstolsverket) chargée des questions relatives à l'administration et au personnel des tribunaux et qui jadis relevaient en grande partie du Ministère de la Justice, une Inspection de l'Informatique (Datainspektion) chargée de contrôler l'utilisation des systèmes informatiques de l'administration publique et des entreprises privées, un Office central pour l'Aide au Développement international (Styrelsen for internationell utveckling) responsable notamment de l'aide suédoise aux pays en voie de développement, laquelle relevait auparavant du Ministère des Affaires étrangères et du Ministère des Finances, une Direction des Conventions collectives de l'Etat (Statens avtalsverk), une Administration Nationale de la Navigation maritime (Statens sjofartsverk) dont les attributions relevaient auparavant et de la Direction Nationale du Commerce (Kommerskollegium) et une Administration Nationale de la Protection de l'Environnement (Statens naturvardsverk) pour différentes questions relatives à l'environnement et qui jadis relevaient en grande partie du Ministère de l'Agriculture (Jordbruksdepartementet) . Alors que ce qui vient d'être dit concerne des changements qui, sous diverses formes, sont intervenus dans tous les pays, il convient de mentionner à ce sujet une réforme administrative plus particulière à la Suède et qui consiste en une tendance à transférer en province certains services centraux jusque-là installés à Stockholm. Cette tendance s'inspire à la fois du désir d'éviter une croissance excessive de la capitale et plus encore de �122 ÉTUDES renforcer certains centres de province en favorisant la diversification démographique. C'est ainsi que l'Institut National de météorologie et d'hydrographie (Statens meteorologisk-hydrografiska institut) a été transféré à Norrkôping, ville industrielle de l'Est située au sud de Stockholm, que la Direction Nationale des Pêches (Fiskeristyrelsen) a été installée à Gôteborg, port de la côte Ouest, que l'Office National des Pensions des Agents de l'Etat (Statens personalpensionsverk) a été transféré à Sundsvall, ville industrielle, située sur le Golfe de Botnie en Suède septentrionale, et que l'Administration Nationale de la Sécurité routière (Statens trafiksakerhetsverk) l'a été à Borlange, ville industrielle du Centre. Pendant une période de transition, chacun de ces transferts a suscité de grandes difficultés, une partie du personnel et en particulier des gens mariés dont le conjoint était au service d'un autre employeur installé à Stockholm ayant refusé de suivre leur administration. La démission d'un personnel expérimenté et le recrutement dans les provinces de nouveaux agents sans expérience ont naturellement beaucoup nui au rendement des services administratifs ainsi transférés. Il n'est pas possible à l'heure actuelle de juger des avantages ou des inconvénients à long terme susceptibles de résulter de ces transferts. Il convient toutefois de rappeler qu'une dispersion analogue de l'administration centrale est intervenue dans d'autres pays et notamment en Suisse, où il a été jugé qu'elle était naturelle et donnait de bons résultats. Outre cette modification de structure présentant un caractère de « déconcentration », il a été procédé, en Suède comme dans d'autres pays et dans un certain nombre de domaines, au transfert à des organismes locaux de province, du pouvoir de décision qui appartenait anciennement aux autorités centrales. Ce transfert appelé « décentralisation» a été diversement apprécié. D'un côté, il présente cet avantage que les fonctionnaires investis du pouvoir de décision et les administrés sont maintenant plus près les uns des autres et que l'autorité centrale se trouve dispensée d'une grand nombre d'affaires ne représentant, relativement, qu'une médiocre importance. Par contre et en particulier lorsqu'il s'agit de permis et d'autorisations, c'est-à-dire de décisions de nature juridique, une certaine disparité dans l'application de la loi peut se manifester entre les différentes provinces, disparité qui peut attirer l'attention et susciter des critiques. Dans la « note explicative » il est demandé quelles sont les modifications de structure, de procédure et de comportement que requiert l'adaptation de l'administration au nouvel état de choses en matières économiques et sociales. Il a déjà été répondu à cette question en ce qui concerne les structures. Pour ce qui est des procédures, il convient de mentionner que, pendant longtemps, la Suède a réussi à ne pas recourir à des lois de portée générale en matière de procédure administrative, mais qu'en raison de la pression exercée principalement par les partis non socialistes, une telle législation comportant une assez vaste réglementation a vu le jour au début des années 70. D'un autre côté, il y a lieu de constater que diverses régle- mentations, indépendamment des lois concernant la procédure administrative, telles les dispositions relatives aux contrôles économiques et sociaux, �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN SUÈDE 123 notamment en matière de construction et de statistique économique, ont été source de complications, de retards et d'ennuis pour les entreprises et les citoyens. Cela a conduit le Gouvernement actuellement au pouvoir à ouvrir plusieurs enquêtes visant à introduire certaines simplifications, limitations et améliorations dans différents secteurs de l'administration. Il est difficile de prévoir ce qui en résultera. Toutefois ces enquêtes ont été accueillies avec un certain scepticisme, et c'est ainsi qu'il a été déclaré qu'en général le défaut de telle ou telle réglementation ne réside pas dans la conception de ses dispositions mais dans le fait qu'il ait été instauré une réglementation. Un aspect peu sympathique des débats de ces dernières années en Suède provient du fait que les milieux politiques n'ont pas voulu admettre ce fait et ont rendu les agents de l'administration responsables des difficultés, en les accusant de rigidité et d'esprit bureaucratique. Un domaine dans lequel l'administration suédoise a eu des difficultés à faire face de façon efficace à l'extension de ses tâches, concerne l'information des administrés dans des délais raisonnables, la suite donnée à leurs requêtes, à leurs plaintes et à leurs questions. Au temps de l'Etat autoritaire, il régnait en Suède une certaine résignation à cet égard: les administrés n'avaient qu'à attendre une réponse quand il plairait à l'Autorité royale de s'occuper de l'affaire qui lui avait été soumise. Par contre, à notre époque moderne, on a estimé qu'il convenait de répondre rapidement au requérant ou au plaignant. En fait il n'en est pas moins vrai que les délais d'attente sont aussi longs en Suède que dans d'autres pays. C'est ainsi que dans le mien il a été constaté de notables retards, notamment en matière de demandes de permis de séjour de la part des étrangers ainsi que dans les affaires de brevets et dans celles touchant les questions fiscales. L'incapacité des services publics à donner une réponse en matière fiscale apparaît comme particulièrement choquante dans un pays comme la Suède où les charges ficales sont extrêmement lourdes. Mentionnons à titre d'exemple que celui qui en 1976 introduisait devant la Cour administrative d'appel un recours contre une décision prise en matière fiscale par un service régional, devait attendre en moyenne trois ans avant que l'affaire soit tranchée. Des retards analogues sont notoires dans d'autres pays, notamment durant les années 50 au Conseil d'Etat français et qui sont curieusement pris, bien souvent, à la légère. Dans la « note explicative », il est demandé également comment se présentent les relations de l'administration avec le reste de la société. Si cette question concerne l'attitude personnelle des administrés à l'égard des fonctionnaires, nous répondrons que dans l'ensemble ceux de l'Etat et des collectivités locales bénéficient de l'estime des citoyens. Même si l'engagement au service de l'Etat est moins recherché que jadis, il est jugé qu'en général l'autorité publique est digne de confiance. L'incorruptibilité presque intégrale de l'administration suédoise y a beaucoup contribué. Mentionnons à titre d'exemple qu'il n'est pratiquement jamais donné de pourboire aux employés de chemins de fer ou autres agents de l'Etat chargés de rendre des services au public. Pendant la guerre, alors que le commerce et l'industrie faisaient l'objet de multiples réglementations appliquées par des �124 ÉTUDES organes provisoires employant en général un personnel recruté à la hâte, il était extrêmement rare de pouvoir soupçonner l'influence de la corruption sur la manière de traiter les affaires touchant l'octroi de licences ou d'autorisations professionnelles. Il est également demandé quelle est la place occupée par l'administration dans la hiérarchie des pouvoirs. La réponse à cette question dépend de la manière dont se conçoit l'étendue de cette hiérarchie. Dans les débats publics qui se déroulent en Suède, il est souvent déclaré, principalement par les Agents de l'Etat eux-mêmes, que ce sont les politiciens qui décident et que les fonctionnaires ne font que leur apporter un humble concours en élaborant et en rédigeant des propositions. En fait, ces agents et, en particulier, les hauts fonctionnaires sont souvent aussi puissants que les personnalités politiques; ceci du fait qu'en raison de la technicité, au sens large de ce terme, des problèmes de la société d'aujourd'hui, ces personnalités sont étroitement dépendantes des agents de la fonction publique. Bien que l'administration publique, nous l'avons vu, attire moins souvent que jadis les jeunes talents, les fonctionnaires jouissent, généralement, du respect du côté des entreprises privées. Il va de soi que le prestige dont jouissent les différents secteurs de l'administration varie d'une époque à l'autre. A l'heure actuelle, ce sont les services du Ministère des Affaires étrangères et des ministères économiques qui, avec les magistrats des juridictions supérieures, jouissent de la plus haute considération. C'est d'ailleurs ce qui explique pourquoi d'éminentes personnalités appartenant à ces corps de fonctionnaires sont souvent invitées à occuper des postes importants dans le commerce et l'industrie (alors que l'inverse est plus rare !). Un historien nordique a jadis lancé la formule selon laquelle « ce sont les contributions personnelles qui sont les plus importantes dans l'histoire ». Pour terminer, je suis tenté, à la lumière de l'expérience que j'ai acquise en Suède, d'affirmer qu'en dépit de la valeur d'une bonne organisation, en dépit de l'importance d'une rénovation administrative, en dépit de l'utilité de règles satisfaisantes en matière de procédure administrative, ce sont les qualités personnelles des fonctionnaires et en particulier de ceux qui occupent un rang élevé qui comptent avant tout lorsqu'il s'agit de mettre l'administration à même de faire face « aux transformations économiques et sociales des Etats européens ». Nous reconnaissons volontiers que dans une conférence réunissant des représentants de si nombreux pays, il est difficile d'étudier comparativement ce facteur, étant donné que chaque représentant connaît seulement la situation régnant dans son propre pays en ce qui concerne ces qualités et que, pour des raisons bien naturelles, il fait preuve de prudence lorsqu'il s'agit, sur le plan personnel, de critiquer l'état de choses régnant dans son propre pay.s. Par ailleurs il n'est pas possible de traduire en figures et en diagrammes les questions qualitatives. Un pays peut disposer pour son administration de l'organisation la mieux conçue au point de vue logique, peut recourir au meilleur système informatique, peut disposer pour ses fonctionnaires d'une excellente formation spécialisée et pourtant les résultats y seront mauvais si, aux postes de responsabilité, il n'emploie pas de gens suffisamment intelligents, énergiques et indépendants. �L'ADMINISTRATION FINLANDAISE DEVANT LES TRANSFORMATIONS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES CONTEMPORAINES par Tore MODEEN (*) 1. - Les transformations économiques et sociales de la société sont soit volontaires, soit involontaires. Dans le premier cas, la transformation est la conséquence voulue d'une décision (politique) du gouvernement. Mais la transformation peut aussi résulter d'événements qui échappent au contrôle du pouvoir politique. Une crise économique mondiale ou un changement radical du système social dans un pays voisin peuvent influencer la situation du pays considéré. Les transformations économiques et sociales autres que celles qui résultent des décisions gouvernementales posent des problèmes aux administrateurs aussi bien qu'aux politiciens. L'augmentation considérable du prix des produits dont l'économie du pays est dépendante produit une inflation qui a toujours des conséquences pour l'administration publique: les travaux publics deviennent plus coûteux. Les traitements des agents publics doivent être relevés. A l'inverse, les revenus peuvent augmenter aussi: par exemple un impôt progressif rapporte plus de revenus à l'Etat si les salaires augmentent sans que les principes de progressivité soient modifiés. Une transformation économique et sociale peut être voulue par le gouvernement. Le parti politique au pouvoir veut réaliser ses projets de réforme. En proposant des réformes visant à la transformation de la société (*) Professeur à l'Université d'Helsinki. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �126 ÉTUDES ce parti veut attirer le vote de l'électeur. Si la réforme est un succès, le parti engendre un développement voulu de la société et, en même temps, consolide et même renforce sa position parlementaire après de nouvelles élections. Les politiciens doivent suivre avec attention les opinions des électeurs visant aux changements et réformes. Une réforme et une transformation répondent ainsi souvent aux vœux des citoyens. Dans d'autres cas, les réformes sont plutôt imposées aux administrés. Le parti au pouvoir veut la réforme et la décide en jouant sur la discipline de ses membres, sans vraiment leur demander leur consentement. Dans un système démocratique, aucune réforme ne devrait être réalisée sans la consultation et le consentement d'une majorité des citoyens. Il est cependant évident que le pouvoir de décision réel reste dans les milieux politiques restreints, chez les membres des comités exécutifs des partis. Les cadres dirigeants du parti, sa presse et son appareil de propagande, réussissent presque toujours à convaincre la masse des membres que la décision de réforme est bonne et sert les intérêts du pays et du parti. Il n'y a pas de démocratie sans opposition. La tâche de cette dernière est de montrer éventuellement les faiblesses des projets de réforme proposés par le gouvernement. Des transformations économiques et sociales ne devraient pas être réalisées par surprise. Si le parti (ou la coalition des partis) au pouvoir dispose d'une majorité suffisante au Parlement, il peut cependant décider la réforme et produire les transformations désirées. L'exécution de chaque réforme décidée comporte un grand nombre de problèmes administratifs. Les politiciens s'intéressent peu à ces questions techniques qu'il appartient aux administrateurs de résoudre. Tout le travail de réalisation d'une réforme, de transformation de la société, se déroule dans les bureaux administratifs. L'administration doit aussi s'occuper des crises et des bouleversements dans la société qui dérivent des causes extérieures (involontaires). Une baisse de l'activité économique suivie de chômage engage l'administration de plusieurs façons. Le gouvernement du pays ne peut pas rester passif envers de telles catastrophes; il demande à l'administration d'exécuter les mesures qu'il trouve utiles pour combattre la crise. Son avenir au gouvernement dépend de sa politique envers la situation économique et sociale du pays. Mais l'administration doit aussi de sa propre initiative participer aux efforts pour diminuer les conséquences néfastes de la crise. Des travaux publics peuvent modérer le chômage, des allocations sociales diminuer la misère. Une crise de la société n'est pas toujours la conséquence d'une baisse économique. Une hausse peut aussi avoir des conséquences difficiles à maîtriser. Un manque de main-d'œuvre ou l'augmentation générale des salaires et des prix créée par une demande excessive de produits et de services posent aussi des problèmes à l'administration. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN FINLANDE 127 Dans la société actuelle les entreprises industrielles et commerciales sont, très souvent, dépendantes de l'Etat. Les sociétés privées sont si lourdement imposées par l'Etat qu'elles se trouvent, en temps de dépression, dépourvues de fonds de réserve épargnés pendant les bonnes années. L'Etat ne peut laisser les entreprises faire faillite en grand nombre; il est responsable de toute l'économie du pays et non pas seulement des services publics et des entreprises de l'Etat. Les entreprises viennent donc demander de l'aide à l'Etat en temps difficile. C'est la tâche de l'administration d'apprécier ces demandes et de trancher sur les demandes de crédits ou les réductions fiscales. Il en est de même avec les individus. Lourdement imposés par l'Etat, ils n'économisent plus mais dépensent tous leurs revenus. En temps de crise, leur subsistance doit être garantie par l'Etat (ou la commune). Une administration doit être créée pour s'occuper des besoins sociaux des citoyens. Si les gens n'ont pas de problèmes économiques, ils ont toujours d'autres problèmes, personnels ou collectifs, dont l'administration doit s'occuper. L'Etat encourage le citoyen à s'adresser à l'administration pour tous ses problèmes et l'administration devient ainsi une sorte de « Père Noël» pour tout le monde. 2. - Comment l'administration finlandaise s'est-elle adaptée aux transformations économiques et sociales du pays? Avant de répondre à cette question, il est nécessaire d'étudier l'organisation et la structure administrative de la Finlande ainsi que le développement que l'administration a connu après la deuxième guerre mondiale. L'organisation administrative de la Finlande peut être divisée en trois échelons: l'administration centrale, l'administration départementale (ou régionale) et l'administration locale. L'administration centrale: les ministères s'occupent surtout des affaires législatives et budgétaires, cependant que les services centraux s'occupent de la tutelle de l'administration locale ainsi que des affaires courantes de la branche administrative en question. L'administration centrale est directement subordonnée au gouvernement quoique les services centraux jouissent d'une certaine indépendance vis-àvis du pouvoir politique. Les services départementaux et régionaux sont exclusivement du type « déconcentré» ; on a proposé qu'un organe élu par les habitants se voie confier certaines attributions administratives, mais aujourd'hui encore l'autonomie départementale est complètement abse,lte de la structure administrative finlandaise. Les seules traces d'autonomie locale que l'on puisse trouver à ce niveau sont les syndicats de communes qui administrent les hôpitaux régionaux et certains autres établissements publics servant plusieurs communes. L'administration locale, par contre, est presque entièrement gérée par les collectivités locales; la police locale et l'administration fiscale sont cependant soumises aux autorités déconcentrées. Sur tous ces plans on peut observer un accroissement considérable du personnel et des ressources matérielles depuis la période des guerres. En �128 ÉTUDES 1939, le nombre des fonctionnaires de l'Etat ne dépassait pas 60.000 ; aujourd'hui ils sont environ 123.000 (en 1860 leur nombre ne dépassait pas 4.700). Ce phénomène est typique dans tous les pays. La bureaucratisation de la vie s'accroît continuellement. Même en temps de stagnation économique, le nombre des agents publics ne diminue pas, quoique l'industrie et le commerce doivent considérablement réduire leur personnel. Avec la bureaucratisation, toutes les activités se compliquent. Le contrôle des autorités administratives embrasse presque toute la vie des individus ainsi que le fonctionnement des entreprises. Ce contrôle, dont le but est de perfectionner la vie, devient cependant une charge lourde à supporter pour l'économie. Des conflits entre le désir d'autonomie des personnes privées, physiques ou morales, est évident dans toutes les sociétés modernes. L'Etat interventionniste a remplacé l'Etat-gendarme. Dans un pays relativement pauvre en ressources naturelles et en capitaux, comme la Finlande, ces tendances au contrôle poussé à tous les niveaux accablent plus gravement l'économie que ce n'est le cas dans un pays plus riche, comme par exemple la Suède. Les bureaucrates modernes sont des experts techniques animés par un désir louable d'améliorer la vie humaine. En même temps ils sont souvent trop attachés aux théories et, par conséquent, étrangers aux réalités, pour que l'administration puisse fonctionner sans trop alourdir les dépenses publiques. Cette tendance n'est pas propre à la Finlande, mais dans un petit pays où tout le monde se connaît, le contrôle administratif peut facilement se développer au point d'entraver la liberté de mouvement des citoyens. Je voudrais mentionner deux exemples. Le premier est tiré de l'administration de contrôle de la construction publique et privée. Quand une commune veut construire une école ou un syndicat de communes un hôpital, les organes de tutelle, le service départemental mais aussi le service central de contrôle, interviennent d'une façon exagérée dans les activités de la commune. Certainement, l'Etat participe d'une façon importante aux frais de construction, ce qui lui donne le droit d'approuver les plans de construction. Mais l'intervention des autorités de tutelle dans ces activités est devenue tellement lourde et coûteuse pour la commune et la perte de temps que ce contrôle entraîne si considérable que certaines communes ont décidé de construire des écoles sans demander les subventions légales à l'Etat, parce qu'elles ont considéré que les frais de contrôle dépassaient le montant des subventions. En réalité, les écoles construites par les communes sans aide de l'Etat ne sont pas moins bien réalisées que celles dont les plans ont été à plusieurs reprises contrôlés par l'Etat. Le contrôle de tutelle est souvent devenu une façon de faire réaliser les ambitions personnelles des fonctionnaires compétents en leur permettant de modifier selon leurs vues les plans des autorités locales. L'autre exemple est tiré de l'imposition. Dans les petites communautés finlandaises il ne se passe rien sans que les voisins et, bientôt égaiement les autorités ne soient au courant, même s'il ne s'agit pas d'une �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN FINLANDE 129 dénonciation explicite. Le résultat est un contrôle fiscal très complet. Avec un fardeau fiscal exagéré, on réprime la volonté d'entreprendre des administrés. Le chômage n'est qu'un phénomène local en Finlande; il existe des endroits où la main-d'œuvre est rare. Puisque tous les revenus doivent être signalés aux autorités fiscales et qu'un revenu même très bas peut impliquer la perte d'une allocation sociale ou d'un avantage fiscal, une personne préfère parfois ne pas travailler. Avec une politique fiscale plus souple et avec un revenu de base exempté d'imposition, la force de main-d' œuvre serait mieux employée. La croissance de l'administration d'un pays devrait toujours suivre le développement général de l'économie. Dans des périodes de récession, les ambitions administratives devraient être modérées. Si le règlement prescrit qu'un restaurant doit disposer d'un certain espace de locaux sanitaires ou qu'une usine doit réserver certaines pièces aux activités de loisir des ouvriers, on devrait pouvoir accorder une dérogation à cette règle pour encourager l'esprit d'initiative dans les périodes difficiles. 3. - La fonction publique finlandaise. Existe-t-il en Finlande des traditions particulières pour la fonction publique? Le corps des fonctionnaires joue-t-il un rôle politique, à côté de celui des partis politiques, des organisations syndicales et d'autres groupes de pression? Pour bien comprendre l'attitude de l'administration vis-à-vis des transformations économiques et sociales de la société, il faut aussi connaître le corps des fonctionnaires. Avant la première guerre mondiale, le corps des fonctionnaires en Finlande était minuscule, si l'on excepte les agents des chemins de fer, des postes et télégraphes et si l'on considère seulement les fonctionnaires proprement dits, c'est-à-dire ceux en poste dans les services centraux et départementaux. Les fonctionnaires se recrutaient surtout dans les classes hautes et moyennes de la société. A cette époque ils étaient presque tous suédophones, puisque la langue de l'Université était le suédois. Au début du XXe siècle, cependant, la fennisation de ce corps avait commencé à la suite des bouleversements de la politique russe vis-à-vis de la Finlande. Les Russes favorisèrent les finnophones qui se montraient généralement plus ouverts aux pressions russes que les suédophones. Entre 1809 et 1917, la Finlande était soumise au Tsar russe comme Grand-Duché autonome avec sa propre constitution et sa législation interne. La défense de sa constitution autonome fut alors le seul moyen pour les patriotes finlandais de protéger leurs intérêts. Un trait caractéristique de la fonction publique de cette époque était, par conséquent, un sentiment de légalité très poussé. Ce corps était composé surtout de juristes qui, dans une observation stricte de la loi, défendaient la société occidentale finlandaise, par opposition aux conditions arbitraires qui sévissaient en Russie. Les héros nationaux de cette époque étaient les juges et administrateurs finlandais qui, refusant d'appliquer les lois passées sur l'ordre du Tsar sans autorisation des autorités autonomes finlandaises, furent jetés en prison ou expulsés du pays. La Finlande devenue indépendante en 9 �130 ÉTUDES 1917-1918 était fortement imprégnée par cette tradition de légalité. Par suite de la victoire des « blancs» lors de la guerre civile de 1918 et la fennisation récente de l'administration publique, le corps des fonctionnaires des années 1920 et 1930 était généralement d'opinion très bourgeoise et nationaliste finnoise. Les suédophones ne constituaient plus qu'une petite minorité. Quoique bourgeois, les fonctionnaires ne se considéraient pas politiquement liés, mais indépendants, dans l'exercice de leur fonction publique. La querelle nationale (ou linguistique) caractérisa la politique intérieure finlandaise jusqu'à la deuxième guerre mondiale. Cette querelle infructueuse pour la majorité finnoise (qui aussi bien sans elle aurait atteint des positions dominantes par suite de sa grande majorité) freina un peu le développement social du pays. Ce développement, ainsi que celui de l'ordre économique, fut donc assez harmonieux. La fonction publique participa activement au travail du développement économique et social du pays. Les deux guerres contre l'Union soviétique, 1939-40 et 1941-44, entraÎnèrent un effort presque surhumain du peuple finlandais pour survivre à la pression de l'Est. Le corps des fonctionnaires, en grande partie appelé sous les drapeaux, collaborait avec le reste de la société à la défense du pays. L'insuffisance de tous les produits agricoles et industriels motiva la création d'une administration de réglementation dont les fonctionnaires travaillaient dans des conditions assez dures. Un marché noir exista en Finlande comme dans tout pays soumis à une réglementation des produits alimentaires, des vêtements, etc. L'application de la législation de restriction fut cependant observée par la plupart des administrés et aussi renforcée par les autorités. On peut ainsi constater une amélioration considérable au point de vue de la légalité, si l'on compare la législation de restriction des années 193948/49 avec celle concernant la prohibition absolue des boissons alcooliques des années 1919-1931. L'armistice en septembre 1944 ne signifia pas pour la Finlande une rupture radicale avec les traditions antérieures dans la fonction publique comme dans bien d'autres pays après la guerre. La Finlande ayant perdu la guerre ne fut cependant jamais occupée par les forces soviétiques. La constitution démocratique de type occidental continuait d'être en vigueur et d'être appliquée aussi minutieusement qu'auparavant. Dans la fonction publique quelques rares changements de hauts fonctionnaires eurent lieu, mais d'une importance sans commune mesure avec ceux que connut la France après la libération. Ce sont donc les mêmes fonctionnaires qui continuèrent d'administrer la Finlande après 1944 comme avant l'armistice. Le nombre des fonctionnaires augmenta considérablement dans les années 1940 et 1950, à cause du développement rapide des services de l'Etat et des communes. La législation sociale fut étendue après la guerre, lorsque la nouvelle prospérité du pays le permit. L'accueil d'un grand nombre de réfugiés des territoires �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN FINLANDE 131 cédés à l'Union soviétique et leur placement dans la vie économique et sociale du pays ainsi que les problèmes causés par les anciens combattants et les invalides de guerre demandaient une grande administration. Un nombre important de fonctionnaires s'occupèrent de la distribution de terres aux réfugiés et aux invalides de guerre. Tous les citoyens devaient y contribuer en payant des impôts sur leurs biens mobiliers et immobiliers et en renonçant à leurs biens immobiliers au profit des victimes de la guerre. D'autres services administratifs travaillaient au paiement des réparations de guerre à l'Union soviétique prescrites dans les traités d'armistice et de paix. La construction des foyers et des fermes aux réfugiés, aux vétérans et des logements aux ouvriers des nouvelles industries de réparation de guerre devait aussi être encouragée par l'Etat et surveillée par de nouveaux services administratifs. Les nouveaux fonctionnaires de l'après-guerre étaient assez différents de leurs prédécesseurs. Un nouvel élément était entré dans la fonction publique finlandaise : les hommes de gauche, surtout les sociauxdémocrates. Entre les deux guerres mondiales, le parti communiste était d'abord toléré, mais plus tard interdit. Dans la fonction publique on ne trouve pas d'adhérent à ce parti à cette époque. Le parti social-démocrate n'était pas écarté de la participation gouvernementale sauf pendant le mandat du président Svinhufvud (1931-37). Une certaine discrimination peut cependant être constatée pendant toute cette période à l'égard des personnes d'opinion social-démocrate dans la fonction publique qui restait très bourgeoise. Après 1944 la Finlande fut orientée plus à gauche, quoiqu'elle ne devint pas communiste comme les autres pays voisins de l'Union soviétique. Les gouvernements étaient composés des membres de partis de gauche et du centre, les communistes étant laissés en dehors pendant une assez longue période; le parti social-démocrate fut pendant une période tenu à l'écart du gouvernement, le pouvoir restant surtout au parti du centre (les agrariens) avec quelque appui d'autres partis de moindre importance. Aujourd'hui, comme très souvent auparavant, le conseil des ministres est composé à égalité des sociaux-démocrates et des hommes du centre avec l'appui de quelques ministres venant du parti libéral et du parti communiste. Un principe bien établi chez les partis de gauche, mais depuis bien des années aussi dans le parti du centre suivi par les autres partis au pouvoir, consiste à nommer les fonctionnaires en fonction de leurs opinions politiques. De sorte qu'aujourd'hui les partis représentés au gouvernement se répartissent les fonctions administratives. A l'origine le corps des fonctionnaires fut politisé dans les communes où le conseil municipal prit l'habitude de ne choisir les candidats aux fonctions que parmi ceux qui étaient inscrits dans les registres de partis représentés au conseil (et surtout ceux qui avaient activement participé au travail du parti). Aujourd'hui, même les fonctions de moindre importance dans les communes sont partagées entre les partis au pouvoir et données à leurs membres actifs. �132 ÉTUDES La même tendance se remarque également dans la fonction publique de l'Etat. Les chefs des grands services centraux et les préfets ayant le statut « d'hommes de confiance» du chef de l'Etat sont, depuis longtemps, des hommes politiques (très souvent des anciens ministres ou des parlementaires de grande réputation). Mais aussi une grande proportion des agents de l'Etat du niveau moyen et même inférieur sont des personnes ayant « la carte du parti dans leur poche ». Ce phénomène appelé « la politisation de la nomination à la fonction publique» n'a pas pu s'instaurer sans influencer, d'une certaine façon, la gestion des affaires administratives. Il est évident que les fonctionnaires titulaires remplissent toujours les conditions de nomination prescrites dans les décrets. Cette condition est un diplôme universitaire pour les fonctions du niveau supérieur et moyen. Ce diplôme peut être de sciences politiques ou économiques aussi bien que de droit, sauf pour les fonctionnaires des ministères qui sont toujours des juristes et les fonctionnaires « techniques» qui doivent détenir des diplômes spéciaux (médecins, architectes, ingénieurs, officiers). Mais la condition de diplôme étant remplie, les autorités de nomination choisissent discrétionnairement le fonctionnaire. Aucun système de concours n'est pratiqué sauf au service des Affaires étrangères. En réalité, la quasi-totalité des fonctionnaires supérieurs et un nombre important des fonctionnaires du niveau moyen et inférieur sont aujourd'hui liés à un parti politique, auquel ils doivent leur nomination. Cette qualité de membre d'un parti politique ne signifie pas une dépendance totale au parti comme c'est le cas aux Etats-Unis pour les fonctionnaires nommés selon le « spoil-system ». Une fois nommé, le fonctionnaire finlandais (sauf quelques très rares exceptions) est nommé pour la vie (c'est-à-dire jusqu'à l'âge de sa retraite). En réalité les fonctionnaires sont presque inamovibles. Pour son avancement futur, le fonctionnaire est cependant dépendant de son parti. On se demande si l'on attend de lui qu'il soit loyal aux intérêts du parti, puisqu'il a obtenu son emploi grâce à la décision du parti. Un conflit de loyauté peut avoir lieu dans des situations où le gouvernement au pouvoir est opposé au parti d'un tel fonctionnaire. En réalité, presque tous les gouvernements après Ja guerre ont été des gouvernements de coalition avec les grands partis : le parti social-démocrate et celui du centre partageant la responsabilité. De tels conflits de loyauté ont, par conséquent, été très rares chez les fonctionnaires membres de ces partis. Il est cependant évident que, dans une situation de conflit, le fonctionnaire doit toujours obéir aux ordres de son gouvernement et non pas à ceux de son parti. Il est difficile de dire si la qualité des décisions administratives, et de la gestion des affaires administratives en général, a souffert de la politisation de la fonction publique. Il est, en tout cas, certain que les personnes en dehors des partis politiques (et, quant à l'administration de l'Etat, égaIement les membres des partis en dehors des gouvernements, surtout les hommes de droite) mais ayant des qualifications de fonctionnaires n'ont que des chances très faibles d'obtenir une nomination. L'administration doit ainsi fonctionner sans la participation de ces personnes. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN FINLANDE 133 Les défenseurs du système actuel ont estimé que les rapports entre dirigeants et fonctionnaires sont plus fructueux quand ils appartiennent au même parti politique et ont, par con~équent, les mêmes opinions. Ils ignorent cependant alors la situation inverse. On a aussi prétendu que l'administré peut facilement s'approcher d'un fonctionnaire dont il sait que les opinions politiques sont les mêmes que les siennes et que cette situation favorise les contacts entre administrateurs et administrés. Il est d'autre part évident que le fait d'avantager des administrés appartenant à un certain parti politique constitue une faute de service de la part d'un fonctionnaire. La question de la corruption dans la fonction publique, toujours très délicate et difficile à apprécier, ne s'est heureusement posée en Finlande que très rarement. Les procès judiciaires de ce genre ont été peu nombreux. Dans un petit pays comme la Finlande, le risque que le fonctionnaire court d'être dénoncé, s'il accepte un pot-de-vin, est si évident que cela empêche la corruption. La tradition de légalité et de loyauté fait également obstacle à la corruption dans la fonction publique. On pourrait ainsi oser prétendre que la fonction publique finlandaise reste comparativement peu influencée par la tentation de corruption. 4. - L'administration publique était, traditionnellement, marquée par l'autorité et par la capacité d'imposer la volonté des dirigeants aux particuliers. Contrairement aux conditions de beaucoup d'autres pays où, autrefois, les fonctionnaires agissaient souvent d'une façon arbitraire et où les relations humaines entre fonctionnaires et administrés se caractérisaient par une crainte chez ces derniers vis-à-vis des représentants des pouvoirs publics, ces relations ont été en Finlande relativement bonnes. A l'époque russe on craignait les gendarmes qui, à la différence de la police ordinaire, étaient des Russes de nationalité. Mais, en général, la police (ainsi que les autres représentants de la puissance publique) se comportait d'une façon peu provocante. Aujourd'hui la police comme les autres autorités se considèrent plutôt comme des « services publics» que comme des « autorités », proprement dits. Le fonctionnaire doit servir l'administré et non pas le commander. Aussi dans les domaines où l'administration a surtout des pouvoirs d'autorité, les fonctionnaires essaient de trouver des solutions volontaires. Par exemple, les expropriations de terrains sont très rares en Finlande où l'Etat et les communes préfèrent acheter la terre par un contrat de droit civil. Le désir de ne pas contraindre le propriétaire des terres n'est pas absent des raisons qui expliquent le choix de cette procédure. Dans les bureaux administratifs les administrés sont assez bien conseillés; ils y trouvent toujours des fonctionnaires devant renseigner et conseiller le public. L'ordre des avocats ne joue en Finlande qu'un rôle très limité. Les citoyens préfèrent en général se passer de l'assistance d'un avocat, sauf s'il s'agit d'un litige judiciaire compliqué. Les bureaux d'assistance judiciaire municipaux ainsi que d'autres organismes de conseil et d'information remplacent, dans la plupart des cas, les avocats en Finlande. �134 ÉTUDES Les citoyens ont le droit d'accès aux documents publics, un droit qui n'est pas souvent utilisé par les administrés ordinaires, mais qui leur donne, quand même, une certaine garantie contre la tendance au secret des affaires administratives. Le droit de recours administratif est ouvert aux administrés ainsi que le droit de plainte à l'Ombudsman parlementaire ou au Chancelier de Justice, dans le premier cas avec très peu de formalités et de frais, dans le cas de l'Ombudsman et du Chancelier sans formalités du tout. Les dirigeants finlandais accordent une grande importance au fait que les recours et les plaintes ne soient pas limités ou entourés de complications juridiques, au fait que tout citoyen puisse facilement (et sans l'intermédiaire d'un avocat) former tous les recours administratifs ou juridictionnels contre les décisions illégales ou inopportunes des autorités publiques. En réalité, le nombre de recours administratifs devant la Cour suprême administrative de Finlande est proportionnellement très élevé (environ 5.000 par an) à cause de cette facilité. Le nombre des plaintes formulées auprès de l'Ombudsman parlementaire et auprès du Chancelier de justice est aussi considérable (plus que 1.000 plaintes pour chacun de ces organes de contrôle administratif et judiciaire). Les résultats des plaintes ne sont cependant pas très remarquables, puisque dans la grande majorité des cas les plaintes sont jugées mal fondées. La suite donnée au recours d'un administré devant une juridiction administrative est également incertaine. Il y aurait proportionnellement plus de recours admis, si le requérant avait été conseillé par un avocat et n'avait pas rédigé son recours seul ou avec seulement l'assistance d'un bureau municipal ou social. Le changement économique et social s'est-il accompagné d'une innovation administrative? Sur le plan technique on peut répondre affirmativement à cette question. La nouvelle technique des ordinateurs est utilisée de plus en plus par l'administration publique qui dispose aussi d'autres moyens de rationalisation et d'efficacité moderne. Une réforme substantielle vient d'être introduite dans l'administration fiscale où la correction des décisions d'imposition se font beaucoup plus facilement depuis quelques années alors qu'auparavant l'imposé était toujours, même dans des cas d'erreur flagrante de la part de l'autorité, obligé de porter une plainte devant l'organe de contrôle. L'administration publique fonctionnait autrefois à peu près comme les tribunaux judiciaires. C'était une conséquence de la formation juridique des administrateurs qui veillaient à assurer la légalité et l'opportunité des actes administratifs. Aujourd'hui le pouvoir de décision appartenant très souvent à des administrateurs sans connaissances juridiques, on renonce quelquefois aux modalités pour arriver, sans délai, au résultat. Il est cependant évident que l'administration publique ne peut se passer des règles déterminées de procédure sans risquer de commettre des illégalités. Par conséquent, on prépare actuellement au Ministère de la Justice une loi sur la procédure administrative non contentieuse pour que les administrateurs sachent quelles procédures il leur faut observer en préparant, prenant et exécutant leurs décisions. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN FINLANDE 135 6. - Quelles modifications des structures, des procédures, des comportements se sont produites ou doivent être envisagées? L'administration publique finlandaise a toujours été fortement décentralisée; les communes gèrent la plupart des fonctions administratives locales: l'assistance sociale, l'administration des écoles et des hôpitaux (surtout les syndicats de communes), l'aménagement du territoire et le contrôle de la construction, etc. Une nouvelle tendance consiste à renforcer l'administration départementale, à transférer des pouvoirs des autorités centrales aux conseils départementaux. Sur le plan social et de l'instruction publique on a créé des services départementaux, d'autres services nouveaux s'occupent du contrôle des prix. Depuis quelque temps déjà, les routes nationales sont administrées par des autorités départementales soumises au service central de voirie. On a pensé que le renforcement de l'administration départementale aurait des effets positifs si, en même temps, une « démocratisation» était réalisée, c'est-à-dire si des conseils élus venaient s'adjoindre aux fonctionnaires : le préfet et ses agents départementaux. Depuis plus de vingt ans fonctionnent des « tribunaux» administratifs départementaux qui, d'après une réforme récente, ont reçu un statut plus autonome qu'auparavant vis-à-vis des autorités administratives départementales, mais qui ne sont pas encore entièrement séparés de ses services. Le renforcement des tribunaux administratifs départementaux est une tâche de première importance pour le développement du contentieux administratif en Finlande. La Cour suprême administrative est encombrée de travail. C'est seulement par ce renforcement du niveau inférieur de la juridiction administrative que l'on peut parvenir à une situation plus favorable quant à la protection des intérêts légaux du citoyen. 7. - Une question qui est toujours débattue parmi les théoriciens aussi bien que parmi les praticiens de l'administration publique est le partage des attributions entre les organes non professionnels ou politiques d'une part, et d'autre part les agents publics professionnels. Sur le plan communal, toutes les décisions importantes sont prises par les organes non professionnels, les fonctionnaires préparant et exécutant les actes administratifs. Auparavant les fonctionnaires dirigeants de la commune, le maire (appelé « directeur de la commune ») et ses adjoints, présidaient la commission communale, l'organe directeur de la commune. Mais, après une réforme récente, ils ont perdu leur droit de vote dans la commission qui aujourd'hui est présidée par un non-professionnel (un homme politique élu pour une période limitée). Sur le plan départemental on envisage aussi un transfert de certains pouvoirs des fonctionnaires à un organe non professionnel. La possibilité pour des agents communaux d'être élus membres des organes administratifs a aussi été diminuée. On se demande si ces réformes, dictées par un souci d'augmenter la participation des citoyens dans l'administration publique, peuvent aboutir aux résultats désirés. L'administration publique est devenue de plus en plus compliquée. Les non-professionnels ont des difficultés énormes à �136 ÉTUDES apprendre la législation administrative et les finances publiques pour ne pas mentionner la technique et la technologie administratives. Par contre, parmi les membres non professionnels des divers organes administratifs se trouvent très souvent des personnes de haute qualification professionnelle dans d'autres domaines, dont l'expérience et la connaissance pourraient profiter à l'administration. En réalité les partis politiques et leurs agents influencent aussi l'administration communale. Les membres élus aux organes administratifs sont dépendants vis-à-vis de leurs partis politiques et tendent par conséquent à obéir aux instructions qui leur sont données par les bureaux de ces partis politiques, par exemple quand il s'agit de la nomination d'un fonctionnaire ou de l'adoption d'un plan d'urbanisme. Dans l'administration communale il ya donc trois forces qui se disputent le pouvoir: les non-professionnels, les partis politiques et les agents professionnels. Puisque toutes ces catégories sont dépendantes des partis politiques, les partis dominent sans aucun doute. Mais, dans l'administration publique, il n'y a que peu de « grandes questions)} d'intérêt réellement politique. La plupart des actes ne concernent que des affaires quotidiennes. Il est évident que les fonctionnaires professionnels dirigent l'administration ordinaire, de tous les jours, ainsi que les affaires trop techniques pour être comprises par des nonprofessionnels. On a souvent reproché aux fonctionnaires de ne pas présenter des projets de décision alternatifs, par exemple quand il s'agit d'un plan d'urbanisme ou d'un plan de construction d'un établissement communal. L'organe compétent pour prendre la décision doit soit accepter, soit refuser le projet, mais ne peut pas choisir entre deux ou plusieurs projets aux conséquences différentes. Les conseils municipaux tendent à accepter les plans qui leur sont présentés par les techniciens, lesquels techniciens détiennent donc la réalité du pouvoir de décision. 8. - Quels sont les rapports de l'administration avec la société? L'administration est aujourd'hui intégrée dans la société. Un grand nombre de citoyens travaillent dans l'administration, soit comme membres non professionnels des organes administratifs, soit comme agents administratifs. La dépendance de l'administration vis-à-vis des partis politiques où beaucoup de citoyens participent activement renforce encore les rapports entre l'administration et la société. Dans quelques pays, il a existé pendant certaines périodes une méfiance dans la société vis-à-vis de l'administration et des fonctionnaires. Surtout dans les sociétés autoritaires, les agents publics, la police, les militaires n'ont pas toujours été appréciés. Sauf quelques exceptions, les relations entre l'administration et la société en Finlande ont toujours été comparativement bonnes. En dépit des grands pouvoirs qu'ont les autorités administratives, les frictions entre administrations et administrés sont toujours assez insignifiantes. Les admi- �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN FINLANDE 137 nistrés paient des impôts assez lourds sans protester et se soumettent sans appel aux décisions concernant leurs allocations sociales. Un trait caractéristique des Finlandais est, semble-t-il, une attitude de bonne humeur vis-àvis des autorités. Les plaintes adressées à l'Ombudsman parlementaire ou au Conseiller de justice n'émanent que d'une petite minorité de gens toujours mécontents. Aussi le droit d'appel (actio popularis) de tout membre de la commune est peu utilisé. L'attitude des agents administratifs vis-à-vis des administrés est, elle aussi, bienveillante, auparavant même paternaliste. Les citoyens ne se plaignent pas de fonctionnaires hâtifs ou impatients. Par rapport aux autres pays occidentaux il est rare que la presse finlandaise se livre à une critique générale de l'administration publique. Quand elle critique les détails, c'est souvent avec une attitude quand même positive visà-vis de l'administration en général: elle en comprend les difficultés. 9. - Quelle est la place de l'administration dans la hiérarchie des pouvoirs ? La constitution finlandaise donne au Président de la République de très larges pouvoirs, surtout dans le domaine de la politique extérieure, mais aussi quant aux affaires intérieures. La nomination des fonctionnaires les plus importants appartient à la compétence du Président. Quoique le Président suive dans la plupart des cas la proposition du gouvernement, il ne le fait pas toujours. Ces pouvoirs administratifs du Président sont donc des pouvoirs réels. En principe, c'est aussi le Président qui soumet le projet de budget de l'Etat au Parlement et ratifie la décision du Parlement. D'après la Constitution, le Président doit aussi contrôler l'administration; en fait, ce contrôle ne peut pas être efficace à cause du manque de personnel compétent pour remplir ces charges qui appartiennent surtout à l'Ombudsman parlementaire et au Conseiller de Justice. Le gouvernement, les ministres s'occupent de l'administration, bien que les affaires courantes soient très souvent déléguées aux services centraux, à des autorités indépendantes soumises au ministère et aux conseils départementaux. Le travail de tous les jours se fait, par conséquent, aux services centraux et aux conseils départementaux (sur le plan moyen), aux services communaux, à la police et aux bureaux d'imposition (au plan inférieur). Si l'on interroge sur la place de l'administration dans la hiérarchie des pouvoirs, on pense surtout aux organes du niveau moyen et inférieur. Ces organes exercent en Finlande des pouvoirs autonomes. Ils sont soumis aux autorités supérieures, mais cette soumission ne signifie pas, comme dans les pays de l'Europe continentale, qu'ils doivent obéir aux ordres des organes situés au-dessus d'eux. Les ministères et les services centraux distribuent des circulaires conseillant l'administration inférieure, mais ne liant pas celle-là. En réalité, les organes administratifs inférieurs ainsi que les services centraux de l'Etat et les conseils départementaux exercent des pouvoirs considérables. Dans la hiérarchie des pouvoirs ils se trouvent sans doute �138 ÉTUDES assez bas placés, mais leurs pouvoirs réels sont importants. C'est surtout à eux que l'administré à affaire. Il a certainement un droit de recours général contre les décisions administratives inférieures, mais dans la grande majorité des cas, il n'en use pas et la décision devient définitive et est exécutée. Si l'on compare les pouvoirs de l'administration avec ceux des institutions privées, on peut constater que l'administration devient de plus en plus puissante. Auparavant, les écoles primaires et secondaires en Finlande étaient en grande partie privées quoique subventionnées par l'Etat. Il y avait aussi des établissements sociaux gérés par des fondations privées. Aujourd'hui la quasi-totalité des établissements scolaires, sociaux et hospitaliers sont des institutions publiques. L'inflation a aussi eu comme effet que les fondations privées ont perdu leur importance, puisqu'il leur est difficile de trouver des objets d'investissement protégés contre l'inflation. 10. - Les transformations économiques et sociales en Finlande ont été considérables. Un pays agraire s'est transformé en quelques dizaines d'années en un pays industrialisé. La population s'est urbanisée. Sur le plan social, la Finlande a adopté l'idée d'un « welfare-state ». A cause de la pauvreté du pays, la Finlande n'a cependant pas encore pu atteindre le niveau de ses voisins scandinaves où l'idée du « welfare-state » est déjà réalisée. Le nivellement des revenus est atteint en Finlande, comme dans les autres pays nordiques, par une imposition radicale. Le résultat c'est aussi un nivellement social : la société sans classe est aujourd'hui presqu'une réalité. L'administration a participé activement à cette transformation. Non seulement les autorités fiscales ont appliqué les lois fiscales menant à ce but, mais les autorités sociales ont transféré les biens publics aux administrés de bas revenus. L'aménagement du territoire, la législation sur l'expropriation et sur la construction a diminué les droits des classes possédantes au profit des classes sans biens immobiliers. L'hospitalisation, qui autrefois impliquait des frais considérables pour les malades, est devenue presque gratuite comme l'instruction primaire supérieure et universitaire. Toutes ces branches ont été étatisées ou communalisées et rentrent donc dans les attributions de l'administration publique. Dans ce travail de transformation de la société, l'administration exécute loyalement les décisions politiques prises au niveau gouvernemental. Il n'existe pas d'opposition politique contre ces transformations qui ont été réalisées d'une façon calme. Le seul problème est le manque de moyens qui a retardé les réformes. La discussion politique ne concerne pas la question de savoir si les réformes sont désirables ou non, puisque l'opinion politique unanime les réclame, mais porte sur l'ordre de priorité de ces réformes. Il existe dans la vie politique finlandaise des oppositions entre les réformistes plus ou moins radicaux, mais il n'existe pas �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN FINLANDE 139 de mouvement vraiment conservateur. Les industriels et les hommes d'affaires, aux opinions opposées à la politique réformiste des gouvernements, trouvent peu d'écho parmi les politiciens. L'administration, les fonctionnaires ne constituent pas réellement une force politique en Finlande. Elle est surtout un instrument des partis politiques au pouvoir. Il est difficile de prédire le futur, mais il paraît probable que la situation ne changera pas radicalement. L'administration de demain sera probablement très semblable à l'administration d'aujourd'hui : un instrument efficace et loyal au service des partis politiques travaillant à la création d'un « welfare-state )} finlandais. ��L'ADMINISTRATION BRITANNIQUE DEVANT LES TRANSFORMATIONS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES CONTEMPORAINES par Michael LEE (*) 1. - Autrefois, les réflexions sur « les effets des changements économiques et sociaux sur l'administration» étaient dominées par un consensus à peu près général sur la nécessité de contrebalancer les fluctuations du marché. Trois types de problèmes économiques débouchaient sur trois politiques: le chômage sur le contrôle de l'offre et de la demande, l'inflation sur la politique des revenus, et la balance des paiements sur l'ajustement du taux de change. Les techniques tirées de la théorie économique de Keynes fondaient la prospérité de « l'Etat providence ». Pour améliorer l'administration et pour prévoir les services qui seraient rendus nécessaires par les changements démographiques on tentait de lier l'augmentation du taux de croissance de l'économie à une allocation planifiée des ressources. L'essentiel était de connaître les rapports entre trois variables: le taux de croissance, le montant du budget et le pourcentage de la population active employée dans le secteur public. Le bien fondé des techniques administratives et la possibilité de faire un choix programmé n'étaient pas mis en doute. Le débat sur les questions administratives dans les années soixante était dominé par l'idée que les institutions politiques et sociales étaient une sorte d'handicap à la réalisation d'une croissance économique régulière. La Grande-Bretagne ayant été la première nation industrielle on craignait (*) Professeur à l'Université de Londres. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �142 ÉTUDES qu'elle ne se soit sclérosée dans les méthodes de production et de distribution. De plus, le processus de décolonisation avait placé le pays dans une position incertaine au plan international et ces craintes furent à l'origine de l'idée selon laquelle il fallait envisager des réformes de structures. Il y eut beaucoup d'enquêtes pour diagnostiquer le mal et lui trouver des remèdes, on fit de la « Science administrative comparée)} pour tenter de tirer des leçons du fonctionnement d'autres pays. Chaque enquête débouchait sur une série de recommandations. Le Comité Fulton sur le Civil Service (1968), le Comité Seebohm sur les sclrvices sociaux (1968), le Comité Royal sur l'administration locale (1969). En 1969 on a même créé une Commission Royale sur la Constitution! Les personnes qui étudient la fonction publique ont dû suivre toute une série de changements. La table des chroniques consacrées aux changements administratifs dans la revue Public Administration est devenue plus longue et plus compliquée. L'étude de la théorie de l'administration s'est considérablement étendue. Mais, dans les années soixante-dix, les idées reçues des praticiens comme des universitaires ont été bouleversées: la croissance prévue de la population et de l'économie ne s'est pas produite. Dans les circonstances extraordinaires des années 1971-72, alors que les niveaux d'emploi et de salaire montaient simultanément, la courbe de Phillips (plus le chômage est élevé moins les salaires augmentent) perdait toute crédibilité. Tous ceux qui jouaient un rôle dans l'administration découvraient rapidement que leur accord avait été fondé sur des circonstances assez particulières de l'ordre économique international. Cet ordre s'est transformé peu à peu pendant les années 1960, ce qui a insensiblement miné l'optimisme administratif. - D'une part l'économie nationale est passée sous la domination d'un certain nombre de grandes sociétés qui fusionnaient selon les tendances internationales. Un index sur la concentration industrielle indique qu'en 1968 la Grande-Bretagne était au sommet du mouvement vers les concentrations industrielles. - D'autre part, la balance des paiements et le taux de change en livre sterling sont devenus très vulnérables aux conséquences de la politique américaine. En finançant la guerre du Vietnam avec un déficit énorme de leur balance des paiements, les Etats-Unis créaient des réserves qui bouleversaient l'ordre monétaire international et le relatif déclin de l'importance de l'économie américaine signifiait qu'il n'y avait plus une seule grande puissance pour souscrire aux accords internationaux sur la coopération et l'aide au Tiers-Monde. L'Etat ne pouvait plus être considéré comme neutre ou autonome. Des commentateurs britanniques, qui n'étaient pas accoutumés à penser en prenant en compte « l'Etat )}, sont obligés de formuler des opinions sur la position de l'Etat dans l'économie mondiale. Il n'était plus possible de dissimuler le fait que l'Etat est à la fois une partie prenante de l'économie et une victime de la pression engendrée par la concurrence interne et externe. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN GRANDE-BRETAGNE 143 II. - On peut, avec une certaine ironie, apprécier la différence entre la vitesse à laquelle on s'apprêtait à réaliser des réformes administratives et celle de l'effondrement international. la vitesse acquise vers les années soixante, avec les enquêtes sur les structures de l'administration locale et centrale, a fait que la réalisation est intervenue dans une période de grande confusion dans les affaires internationales. Des réformes conçues lorsque l'on prévoyait une croissance étaient appliquées, alors qu'on en était à un « Etat sans croissance» et à un « Budget immobile ». Par exemple, les réformes de l'administration locale et du « Service National de la Santé» étaient mises en application en 1974 alors que culminait une véritable hystérie nationale sur l'impossibilité de gouverner avec une inflation galopante. la même année, le système d'approvisionnement en eau et de contrôle des rivières était entièrement réorganisé. la masse d'idées accumulées sur l'amélioration de la gestion administrative pendant les années 1960 suffisait à faire accepter ces réformes malgré la détérioration soudaine du climat politique. Un certain nombre de décisions-clés sur ces réformes furent prises à la fin de 1971, alors que les Américains venaient de suspendre la convertibilté du dollar et que le niveau de chômage en Grande-Bretagne paraissait atteindre un niveau dangereux. Rétrospectivement, les années 1971-74 apparaissent comme la ligne de démarcation entre deux types d'attitude à l'égard de l'administration. le gouvernement conservateur avait pris des mesures pour introduire un souci de meilleure gestion dans l'administration centrale (avec des moyens comme la « Central Policy Review Staff and Programme AnaIysis ») ; il décida en 1972 d'accélérer la croissance en stimulant l'économie par une expansion de la masse monétaire. Cette initiative se heurtait rapidement à des difficultés: du côté interne, elle allait de pair avec les réformes proposées par le parti, telle la loi réglementant les rapports entre patrons et syndicats; du côté international cette réforme était anéantie également par la récession mondiale qui suivit la décision de l'O.P.E.P. d'augmenter le prix du pétrole. l'unité de la théorie et de la pratique dans l'élaboration d'une politique et la mécanique de l'administration conçues par le parti conservateur alors qu'il était dans l'opposition de 1964 à 1970 avaient complètement disparues. Pendant les années 1960 on estimait que le rôle de l'administration était d'assurer l'infrastructure du développement économique et social; en 1975, le souci principal consiste à assurer la survie du secteur industriel luimême. l'administration a pour principal objectif d'éviter la perte de capacité nationale dans certains secteurs-clés de la concurrence internationale. l'évolution de la politique industrielle, de la législation conservatrice de 1972 jusqu'à la législation travailliste de 1975 (le parti travailliste a repris le pouvoir en février 1974 avec un gouvernement minoritaire) montre les étapes de la transformation des idées des gouvernants. �144 ÉTUDES Pendant les années 1960 on présumait que le travail sérieux et une bonne gestion pouvaient assurer une sorte de rénovation nationale; au milieu des années 1970 on s'est rendu à cette évidence que, de plus en plus, la croissance économique et la survie industrielle dépendaient des capacités diplomatiques dans un système très changeant de marchandage international. L'initiative prise par le gouvernement travailliste en 1974-75 d'établir un « Comité National des Entreprises» montre le changement de climat. L'administration fut obligée de dire qu'elle tranchait délibérément, préférant un projet à un autre. Elle était obligée de pratiquer cet art que l'on a décrit comme une « discrimination positive ». Il semblait de plus en plus légitime que l'administration utilise le pouvoir qu'elle avait déjà reçu dans les domaines tels que l'encouragement des exportations, la fourniture de prêts ou l'attribution de marchés, pour aider certaines entreprises. Certaines d'entre elles considéraient ces changements de méthode comme du chantage ou l'attribution de pots-de-vin. En même temps, on s'interrogeait sur le rôle des dépenses publiques dans la gestion de l'économie. La façon dont le gouvernement finançait son déficit était considérée comme un élément significatif dans la limitation du déséquilibre de la balance des paiements. On accusait le Trésor d'avoir perdu le contrôle des dépenses publiques et de trop se concentrer sur les moyens de prévision. En réponse à ces critiques, le Ministère créa en 197576 un système de « limites monétaires» sur toute dépense publique. Il y avait un déplacement du problème des ressources vers les problèmes de financement. Les « limites monétaires » jouent un rôle important dans l'administration actuelle. L'administration centrale a fait un effort considérable pour imposer des limites sur les dépenses des autorités locales et d'autres personnes publiques, telles que les entreprises nationalisées. En 1975, des représentants de l'administration locale et centrale se sont réunis dans un comité consultatif sur le financement de l'administration locale et ont créé un « comité commun d'alerte» pour surveiller toute augmentation du nombre d'employés dans l'administration locale. Ce qui préoccupe actuellement ceux qui s'intéressent à l'administration publique, ce ne sont pas les faiblesses de prévision ou de planification ou des techniques de gestion qui paraissaient si communes dans les années soixante, mais les aspects souvent arbitraires et fantaisistes de certaines décisions. L'arrivée de la discrimination sélective semble avoir accru le favoritisme. Ces craintes ne sont pas nouvelles, mais il y a tout simplement plus de preuves à notre disposition sur la façon dont on prend des décisions. Des documents ministériels ont été divulgués au public ainsi que la structure des comités ministériels. La publication du journal de Richard Crossman pour les années 1964-70 a permis de mieux connaître ce qui se passe à huis clos. En 1977, David Henderson inventa la formule sur « l'inutilité d'avoir raison» pour décrire des procédures qui, n'entraînant pas un engagement personnel important, ne suscitent pas un fort sentiment de responsabilité envers le public ; il donna comme exemples les décisions sur le "Concorde" et le réacteur de refroidissement à gaz qui, tous deux, exigèrent des investissements massifs. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN GRANDE-BRETAGNE 145 Il ya un grand scepticisme sur l'importance des changements d'organisation nécessaires pour corriger ces erreurs. Les commentateurs contemporains mettent plutôt l'accent sur la philosophie ou l'éthique. Le débat, cette année, sur les lois de dévolution proposées par le gouvernement pour donner davantage de pouvoirs aux assemblées appelées à être créées en Ecosse et au Pays de Galles, s'est déroulé presque sans se référer aux possibilités de décentralisation administrative que la création des autorités régionales pouvait entraîner. Les différentes formes de dévolution étaient autrefois considérées comme des solutions possibles pour la réorganisation des principaux services publics tels que la police, les pompiers, l'eau et le transport public. Les lois de 1978 sur l'Ecosse et le Pays de Galles sont généralement considérées comme des réformes politiques ayant pour but d'améliorer les chances du parti travailliste aux prochaines élections; elles soulèvent de nombreuses questions constitutionnelles extrêmement difficiles qui n'ont pas encore été complètement étudiées. III. - Il ya actuellement une tendance à chercher des rapports entre le caractère de l'administration et les formes de changement économique et social qui ne sont pas absolument liées aux projets de réforme. On note un changement d'optique: plutôt que de chercher à adapter la machine, on réfléchit sur la nature de la machine et sur ses liens avec le système international de commerce et de communication. Le mot à la mode dans la théorie des organisations est ({ contingences ». On demande aux étudiants d'examiner les ({ variables» de l'environnement bureaucratique pour voir si le contexte permet d'expliquer les différentes formes administratives. Au lieu d'examiner les caractéristiques des organisations, ils étudient les ({ réseaux» et les ({ ensembles» de rapports entre organisations. C'est presque comme s'il y avait eu une réaction contre ce qui est endogène vers ce qui est exogène pour employer une distinction classique. Les forces internes semblent moins importantes que celles de l'extérieur. Ce changement est en partie causé par l'influence croissante de la théorie sociologique. Un des aspects les plus intéressants de l'enseignement supérieur en Grande-Bretagne pendant les dix dernières années a été l'exposé d'une théorie politique insulaire sur les questions soulevées par Weber, Durkheim et Marx. Bien que la science politique britannique élabore toujours lentement des théories de l'Etat, il y a néanmoins dans l'étude de l'administration une volonté accrue de poser les questions de telle façon qu'on puisse éclaircir le rôle des moyens administratifs comme outils de l'ordre et du contrôle social. L'accent mis sur l'étude des caractéristiques endogènes de la gestion portait sur la fourniture des services; celle de l'étude des caractéristiques exogènes du climat économique et social portait sur le pouvoir et l'influence. Mais une partie de ce changement d'intérêt vient de ce que des praticiens ont eu une expérience directe des mouvements de protestation, des grèves (ordinaires, perlées ou du zèle). La vie politique en Irlande du Nord depuis 1969, bien qu'exceptionnelle par rapport au modèle britannique, a néanmoins montré les limites d'une recherche de solutions adminis10 �146 ÉTUDES tratives. Elle est un rappel constant du fait que les vertus traditionnelles de l'administration, généralisation des principes de comportement et l'application équitable des règlements, ne peuvent pas être maintenues dans des conditions défavorables. Certains groupes vont probablement être mécontents d'une amélioration des procédures alors qu'ils souhaitent des réformes changeant la structure du pouvoir. Le fait d'examiner le climat dans lequel travaille la bureaucratie permet de voir ce qui se passe aux sources du pouvoir sur lesquelles pesaient seuls jusqu'à présent les intérêts des gens en place. Personne ne peut traiter un des thèmes principaux de l'étude de l'administration dans son environnement sans parler d'une théorie de l'évolution du pouvoir dans la société britannique. Le champ d'étude devient extrêmement flou dès que l'on quitte les frontières de l'administration proprement dite. S'embarquer dans des recherches du contexte social et économique, c'est obliger à prendre une position sur le pouvoir de l'administration. A quel point les intérêts représentés par le système administratif actuel peuvent-ils influencer le cours des événements? Toute une gamme de théories sont à notre disposition. D'un côté l'administration est citée comme faisant partie d'un « appareil idéologique)} qui inclut également la famille et l'école, d'un autre côté l'administration est ressentie comme prisonnière des calculs électoraux des principaux partis. Il y a néanmoins un certain nombre de thèmes qui apparaissent, avec des formes différentes, dans la plupart des interprétations. D'abord, l'identité et la fonction d'un administrateur qui travaille pour le compte d'un organisme public ont été transformées non seulement par l'augmentation considérable des effectifs dans les industries de service - le secteur tertiaire de l'économie - mais aussi par la très grande diffusion des méthodes bureaucratiques dans l'ensemble du secteur privé. La concentration croissante du capital, la « technostructure)} de l'entreprise (comme dit J.K. Galbraith) et le changement d'équilibre entre fabrication et service, tous ces éléments touchent directement l'administration puisqu'ils présentent de nouvelles possibilités d'emploi et de comparaisons avec le secteur privé. L'importance de cf! thème dans l'étude de l'environnement administratif est reconnu constamment au cours des négociations sur les salaires et les conditions de travail. Depuis le milieu des années 50, les traitements des fonctionnaires ont été établis par un système de comparaison entre le secteur public et les emplois à peu près similaires dans le secteur privé. Ces comparaisons sont faites par le Civil Service Pay Research Unit (l'unité de recherche sur le salaire des fonctionnaires). Le salaire des fonctionnaires des administrations locales et dans les entreprises publiques est déterminé par une série de « whitley councils )} où se rencontrent les représentants des employeurs et des syndicats. C'était un principe normal dans l'administration locale d'ajuster le barème de salaire selon la population de chaque région. En 1973, la politique anti-inflation du gouvernement a obligé les négociateurs à ne pas appliquer les barèmes accordés par l'unité de recherche. Il y eut une grève d'un jour dans la fonction publique pour protester contre cela le 27 février 1973. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN GRANDE-BRETAGNE 147 Ayant obtenu un moyen de régulariser la détermination du salaire, les fonctionnaires non industriels étaient bien placés pour obtenir une certaine protection contre l'inflation accélérée. En 1969, le TUC demandait une réunion spéciale pour discuter des problèmes du secteur public. Le gouvernement a donné son accord à une importante mesure législative en 1972 qui mettait fin au statut d'auxiliaire et identifiait le vrai fonctionnaire par une pension de retraite indexée sur l'indice des prix. Avec une sorte de gêne rétrospective, les fonctionnaires à la retraite ont obtenu leurs premières augmentations de pensions en 1973 et 1974, juste au moment où le taux d'inflation atteignait le chiffre sans précédent de 10 % et plus. L'obtention de pensions liées à l'indice n'avait pas d'équivalent dans les autres secteurs de la fonction publique, qui se développèrent le plus et dans lesquels l'influence du secteur privé se faisait le plus sentir. L'augmentation du nombre d'emplois dans la fonction publique fit l'objet de plusieurs estimations différentes. Par exemple, Michael Stewart a estimé l'augmentation des dépenses publiques entre 1964 et 1974 entre 44 % et 57 %, et l'accroissement de l'emploi dans la fonction publique, de 23,5 % à 26 %. D'autres ont donné un chiffre de plus de 30 %. Ce qui est évident, c'est que l'accroissement a eu lieu en grande partie en dehors des limites de l'administration et du budget examiné par le Parlement. L'importance de la liaison entre les changements industriels et les notions de service public se trouve dans les critères de valeur qui sont transmis par l'interaction des secteurs public et privé. Au cours des dix dernières années, il est devenu de plus en plus évident que les différents secteurs de la fonction publique ne prenaient pas les mêmes groupes de référence comme modèles de comparaison. La lutte du gouvernement contre l'inflation a entraîné de fréquentes tentatives de contrôle des prix et des revenus et ces tentatives touchent tout spécialement le secteur public. Les syndicats du secteur public craignent que le gouvernement soit beaucoup plus en mesure de faire respecter la politique salariale chez ses propres employés que dans l'ensemble du secteur privé, et ils adoptent une position beaucoup plus agressive lors des négociations. Le gouvernement a commencé à prendre en compte les demandes des syndicats du secteur public. Le Premier Ministre lui-même a reçu leurs représentants en novembre 1977 avant qu'une réponse ne soit donnée au comité parlementaire qui a étudié l'administration. Les fonctionnaires qui se sentent les plus vulnérables au contrôle gouvernemental sont les forces disciplinées de l'armée, la police et les pompiers qui n'ont pas d'équivalent direct dans le secteur privé et dont les emplois exigent un mode de vie particulier qui limite leurs actions en tant que citoyens ordinaires. La grève nationale des pompiers en 1977 a montré à quel point les rapports étaient devenus tendus dans les organismes de négociations. Au sommet de la hiérarchie des rapports entre industrie et gouvernement, on trouve les consultations entre dirigeants d'industrie et hauts fonctionnaires. De tels échanges de vue accordent une grande valeur aux connaissances de la direction de l'entreprise et de la machine de l'admi- �148 ÉTUDES nistration. Les fonctionnaires qui passent beaucoup de temps avec des dirigeants d'industrie deviennent des personnalités très recherchées par l'industrie elle-même. Comme un bon inspecteur des impôts peut facilement passer dans un cabinet d'experts-comptables (qui donnent des conseils sur les moyens de payer moins d'impôts), un sous-secrétaire d'Etat avec les connaissances industrielles peut prendre sa retraite du service public assez tôt et commencer une deuxième carrière dans l'industrie. Les accords qui autrefois décourageaient ce genre de « pantouflages » sont devenus caducs pour la plupart. L'ancien chef du Civil Service, William Armstrong, est actuellement P.D.G. de la Midland Bank. La restructuration des départements de l'administration centrale pour créer des « grands départements » qui gèrent des budgets énormes - l'équilibre pour le secteur public des concentrations industrielles - a encouragé la création de postes de sous-secrétaires pour lesquels une expérience industrielle appropriée peut être requise. Le caractère le plus frappant de l'échelon supérieur de l'administration a été l'augmentation du nombre des hauts fonctionnaires coordinateurs, surtout dans les cabinets (Cabinet Office). Par exemple, en 1968, les départements fusionnés pour créer le Ministère de l'Environnement avaient 59 sous-secrétaires; en 1976 ils en avaient 73. A leur retraite, les fonctionnaires de ce niveau sont d'excellentes recrues pour les agences industrielles. Douglas Allen, le successeur d'Armstrong à la tête du Civil Service, est devenu un directeur de la British North Sea Oil Corporation. A l'autre bout de l'échelle, on trouve les fonctionnaires dont le salaire et le niveau de vie ne sont absolument pas en accord avec les charges ou les responsabilités qu'ils assument. Les fonctionnaires de la sécurité sociale qui distribuent l'aide aux chômeurs voient toutes sortes de demandes, plus ou moins fondées, de la part de demandeurs plus riches que ceux qui viennent de prendre leur retraite ou sont temporairement sans emploi, et ils voient la différence entre ceux qui sont totalement dépendants de l'assistance publique et ceux qui reçoivent diverses sortes d'aides de la part de caisses privées de retraite ou d'assurances-santé. Les inspecteurs d'usine qui vérifient les normes de sécurité dans l'utilisation des machines sant assez méprisés par les cadres mieux payés qu'eux, et qu'ils sont censés contrôler. Dans certains cas, des entreprises privées s'établissent pour tirer profit du mécontentement qui règne dans la branche correspondante du secteur public. Comme la police doit se protéger contre l'extension des polices privées, les infirmières doivent prendre en considération la menace des agences privées d'infirmières. Les employés du Service National de Santé ont obligé le gouvernement à supprimer progressivement les lits privés dans les hôpitaux publics et à abolir la distinction entre listes d'attente privée et publique pour les soins. Il y a désormais beaucoup plus de grèves dans le secteur public qu'autrefois. Les syndicats, en ce domaine, sont souvent partagés entre les tendances modérées et radicales. Ils commencent également à commander des études pour leur propre compte pour pouvoir contester les chiffres du gouvernement. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN GRANDE-BRETAGNE 149 Le gouvernement a éprouvé beaucoup de difficultés pour faire appliquer une recommandation du Rapport Hardman (1973), tendant à déplacer des fonctionnaires de Londres pour les affecter dans les différentes provinces. L'opposition des syndicats à la politique des salaires fait qu'il devient encore plus difficile de redistribuer les postes du secteur public et d'épargner de l'argent en établissant des bureaux en dehors de Londres où les loyers sont moins élevés. Le climat dans la fonction publique est donc beaucoup plus proche du secteur privé qu'autrefois. Des groupes de fonctionnaires sentent aujourd'hui qu'ils doivent être beaucoup plus ouvertement politisés pour défendre leurs intérêts, et le mécontentement qui peut être utilisé au sein du secteur public vient en grande partie du sentiment des inégalités de pouvoir. Un certain sens des normes communes, de langage et de comportement ont disparu du service public. La plus grande perte entraînée par le changement industriel est le sens du devoir dans les rangs supérieurs qui imposait une éthique dans les rangs inférieurs. Le département du « Civil Service », en octobre 1977, a créé un groupe de travail pour étudier les moyens d'améliorer « l'image de marque» et le moral des fonctionnaires. Le deuxième thème dans l'étude de l'environnement administratif est plus subtil et difficile à cerner. L'idée générale de ce qui peut être fait par des actions administratives - la gamme de possibilités, de la contestation très politisée, à l'application routinière des règlements - est en train d'être progressivement transformée par les principes employés dans la distribution de produits industriels pour offrir aux consommateurs un choix contrôlé. On retrouve régulièrement le lien entre la structure industrielle et les possibilités d'emploi du secteur public dans les demandes de plus grande égalité ou de faveur; on peut voir apparaître un lien entre les techniques de vente et l'action administrative dans la façon dont les administrateurs utilisent les symboles, les sondages d'opinion, et ce que les moralistes appellent les « moyens de satisfaction instantanée ». Peu de gens en GrandeBretagne ont élaboré une théorie complète de « l'Etat Spectacle» - avec des images tirées du monde du Show-business - mais beaucoup peuvent y trouver matière à des comparaisons entre l'administration et le marketing. Les éléments essentiels de cette transformation sont l'implantation du logement et la mobilité dans la vie sociale qui déterminent des degrés différents dans la capacité d'achat et d'accès au transport privé. L'implantation des villes et de la campagne, les relations entre les deux, les liens de voisinage, et la possibilité de séparer la vie de travail des activités de loisirs sont ressentis comme des aspects différents des impératifs du marketing. Les grandes sociétés ont réduit le nombre des petits commerces, l'usage très répandu de la voiture privée a accusé les différences entre les motorisés et les non-motorisés. La télévision et son audience comme moyen de publicité semblent renforcer la tendance à voir la société en terme de « chasse aux clients» et à favoriser l'organisation sociale en « groupes de clientèle ». �150 ÉTUDES L'importance du rapport entre les notions d'action administrative et les principes de marketing dépend du niveau de formulation des procédures administratives mises au point pour faire face aux conséquences des nouveaux modes de consommation. L'administration locale se caractérisait autrefois par la fourniture de services publics tels que les parcs, piscines et bibliothèques, soit à l'aide de dons privés (de l'industriel local à sa ville), soit par un appel au public (l'appel de fonds auprès des personnes relativement aisées). Elle assurait également le contrôle du comportement notamment les menus larcins, les excès de bruit et les bagarres, par divers moyens de contrôle social dans la communauté. Pendant des années, les commentateurs ont étudié la « perte du sens de communauté» qui suivit le développement industriel, se traduisant surtout par des changements dans la vie familiale qui est si importante pour pallier la détresse. Il y a en Grande-Bretagne une tradition littéraire sur « l'administration sociale» qui couvre les origines et l'évolution des services sociaux destinés à venir en aide aux individus qui sont victimes de la société. Le grand développement de la société de consommation pendant les vingt-cinq dernières années a apparemment accéléré la transition entre services fournis par la communauté et ceux donnés par une administration sociale. Il est intéressant de noter que les rapports entre les administrations centrales et locales semblent aujourd'hui être dominés par des débats sur le contrôle des frais des services tels que les logements sociaux, le transport public et les services sociaux où l'on se met d'accord sur une esquisse de politique au lieu d'évaluer les « besoins» ou les « critères d'attribution ». Les administrateurs aujourd'hui examinent régulièrement ce qu'ils considèrent comme des « problèmes structurels» qui ne sont pas résolus simplement en dépensant plus. Il est de règle que les conditions sociales peuvent s'améliorer ou empirer d'une façon cumulative. On découvre simultanément des logements malsains, des salaires trop bas, une forte proportion de personnes âgées et de malades, et une pénurie de fonctionnaires qualifiés. A l'autre extrême on trouve des logements adéquats, des salaires élevés, un bon milieu de famille de classe moyenne et des gens capables. Les politiques pour résoudre ces différents problèmes doivent être élaborées au niveau du quartier. A un bout de l'échelle, on s'occupe beaucoup des problèmes des quartiers vétustes de la ville. L'annonce par le gouvernement en 1977 qu'il avait l'intention de s'associer à certains organismes locaux ayant des problèmes urbains était l'aboutissement de nombreuses expériences locales d'éducation et d'animation de la communauté. A l'autre bout de l'échelle, des groupes d'étude examinent le déclin de la « vie de village» et étudient le coût de la prestation des services sociaux dans les zones rurales. Si l'on prend plus en compte les « problèmes structurels» dans les services sociaux, c'est que le service public désormais s'occupe de la planification des politiques comme des recherches sociales appliquées. Au niveau de l'administration centrale, le département de la Santé et de la Sécurité Sociale et celui de l'Environnement ont tous deux augmenté leur �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN GRANDE-BRETAGNE 151 budget de recherche et, depuis le rapport Rothschild sur les comités de recherche en 1971, ils ont fait un maximum d'efforts pour commander ce qu'ils estiment être des projets de recherche valables. Les ministères sont tous aujourd'hui mieux équipés pour utiliser des savants et surveiller des programmes de recherche; plusieurs ont augmenté leur personnel dans leurs services de recherche. De plus, et ceci a peut-être encore plus d'importance, les praticiens de l'administration cherchent à souligner l'intérêt qu'il y a à encourager une bonne équipe de gestionnaires au niveau local. L'analogie entre l'administration et le marketing est la plus convaincante dans les domaines où l'administration essaie de « vendre» une politique et de rallier des supports au niveau local. Par exemple, depuis 1974 le département de l'Environnement encourage ce qu'on appelle des « programmes communautaires globaux» et donne de l'argent pour patronner des projets de « gestion régionale » visant à coordonner différents services sociaux. Un élément important des rapports entre administration centrale et locale est le développement de la planification. On essaie d'abandonner un système où l'administration centrale établit la politique et les moyens pour la mettre en œuvre et on voudrait plutôt inviter les autorités locales à se joindre aux ministères qui s'occupent de la préparation d'un plan. Cette façon de procéder a été essayée pour les transports publics et pour l'amélioration de l'habitat. Le troisième thème est le plus controversé. Dans ce domaine il n'y a pas de consensus sur la nature du rapport entre les habitudes administratives et le changement économique, ni sur son importance pour apprécier l'environnement de l'administration. Néanmoins, on prétend souvent que la confiance que l'administrateur place dans le règlement et les procédures courantes est en train d'être transformée par la nature même des tâches de gestion dans la société industrielle. On prétend que la prise des décisions publiques demande une capacité d'adaptation égale à celle qui est nécessaire aux hommes d'affaires pour transférer des ressources d'un investissement à un autre, et que les décisions publiques et industrielles sont si étroitement entremêlées que l'administration publique ne peut pas être liée par des idées traditionnelles de responsabilité envers le public. S'il est exact qu'il faut les mêmes capacités dans l'administration que dans le monde des affaires, on comprend facilement que certains prétendent que les lois et règlements doivent être remplacés par les avertissements, menaces et confrontations rituelles qui vont de pair avec la gestion industrielle. Même si l'étendue du changement de vie d'un administrateur est susceptible d'être exagérée, il semble bien que l'administration publique ait maintenant assimilé la panoplie complète des techniques de planning et de prévision qui ont généralement été inventées pour venir en aide aux décideurs privés. On explique normalement le lien entre le changement d'habitudes dans l'administration et les conditions des prises de décision dans l'industrie par les ressemblances croissantes entre pays industrialisés qui se manifestent tant par leur intérêt pour les idées de gestion que par leur expérience des problèmes sociaux. Certains penseurs proposent une théorie de convergence : les impératifs du développement économique portent en �152 ÉTUDES eux les mêmes problèmes de gestion et les solutions reconnues. Bien que des théoriciens en Grande-Bretagne aient suivi les techniques américaines de prises de décisions avec un certain enthousiasme, les praticiens de l'administration ne leur ont accordé qu'un accueil plutôt réservé. Pendant les années soixante on a fait attention aux techniques de gestion venant de la théorie des systèmes et de la construction de modèles mathématiques. Le Centre des Etudes Administratives, le précurseur du Civil Service College, et l'Institut pour l'étude de l'administration locale, ont inauguré dans le secteur public ce que les écoles de gestion ont fait pour le secteur privé en encourageant l'utilisation des techniques tirées de la micro-économie. Il y eut un certain scepticisme sur la nécessité de souligner les caractéristiques de la « modernité)} comme la proposition selon laquelle « la gestion de la complexité)} exigeait une nouvelle façon d'aborder la vie diplomatique et les discussions. Après le rapport Buchanan sur la circulation en ville qui a donné lieu à une méthode de travail fondée sur la théorie des systèmes appliquée aux projets d'infrastructure, les façons de penser du service public sont illustrées aussi bien par les travaux de Sir Geoffrey Vickers - un industriel devenu philosophe - que par ceux de Yehezkel Dror - un des défenseurs les plus connus de l'analyse des politiques dans les milieux américains. Néanmoins, l'administration britannique est passée par le stade que certains ont appelé la « révolution du management )}. Sous le gouvernement travailliste de la fin des années soixante, aussi bien que sous celui des conservateurs du début des années soixante-dix, les administrateurs du secteur public ont été encouragés à être plus « gestionnaires )}. Le rapport du Comité Fulton sur le « Civil Service)} a déclenché un examen très détaillé des méthodes. L'arrivée au pouvoir du gouvernement conservateur en 1970 eut pour effet d'introduire des hommes d'affaires comme conseillers. Un groupe d'hommes d'affaires dont certains avaient aidé le parti conservateur dans l'opposition, fut installé au gouvernement et eut la responsabilité de créer de nouveaux organismes publics auxquels on pouvait appliquer des critères commerciaux. Mais la théorie selon laquelle les administrateurs perdraient leur fidélité aux procédures réglementaires ne repose pas sur ces incidents de réforme. L'essentiel du problème est le degré auquel les administrateurs centraux sont appelés à monter une opération de sauvetage des intérêts britanniques face aux changements subits du marché international ; et le degré auquel les administrateurs locaux répondent aux demandes d'aide dans des circonstances exceptionnelles de détresse sociale. L'élément le plus important dans une administration qui s'occupe des risques ou de l'incertitude est la confiance réciproque entre patron et client. S'il y a les indices d'un déclin d'un point de vue « légaliste )}, ils se trouvent dans le développement de relations à long terme, nouvelles formes de l'interdépendance entre administrateur et administré. On parle notamment de l'indépendance dans deux domaines. Le transfert du travail de réglementation des organismes publics à l'industrie elle-même, et l'inclusion dans des organismes publics de représentants de �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN GRANDE-BRETAGNE 153 la direction et des travailleurs. Le premier domaine jouit d'une certaine défaveur. Les hommes d'affaires prétendent que les entreprises sont obligées d'utiliser une partie de plus en plus grande de leurs employés à administrer ce que l'administration leur impose, surtout par les lois sur les impôts et les assurances et les lois récentes sur le chômage technique, les accidents du travail et le licenciement abusif. Le second domaine entraîna une opposition au Parlement. Certains membres prétendent que les ministres se servent de leur pouvoir de nomination pour faire rentrer plus de syndicalistes dans l'administration en les nommant dans les comités de direction des nouveaux organismes publics. Les exemples les plus frappants de création d'organismes comportant une représentation tripartite (administration, direction et syndicats) se trouvent dans les domaines de règles de sécurité et de la formation permanente des travailleurs. En 1975, le Service de la Santé et de la Sécurité a été créé en réunissant plusieurs bureaux d'inspection de l'administration centrale (par exemple usines, mines, carrières) afin de rendre l'industrie elle-même plus responsable. Ce bureau fut donc placé sous la surveillance d'un comité tripartite. De la même façon, on a transféré en 1974 les responsabilités dans le domaine de l'emploi et de la formation à un organisme tripartite, la « Manpower Services Commission ». Un domaine moyen de l'innovation administrative qui n'a pas encore été développé comme prévu est la mise en application des « accords de prévision» pour régler les rapports entre l'administration et les entreprises. Bien que de tels accords ne soient pas théoriquement ({ tripartites » (administration, direction et syndicats) mais seulement ({ bipartites » (administration, direction), on ne peut guère les utiliser sans consulter les syndicats. Des questions de confiance dominent la rédaction de ces accords. A quel point l'administration et les syndicats doivent-ils être au courant des secrets de l'entreprise et vice versa? En 1974 le gouvernement travailliste donnait une grande importance à sa capacité de dégager des soutiens pour l'industrie avec de tels accords. Bien que cette méthode n'ait pas beaucoup réussi jusqu'à maintenant, il est possible qu'elle permette d'aller plus loin. Le troisième thème est très controversé précisément parce qu'il soulève des questions politiques à propos du choix des formules de management, chacune ayant des retombées sur le modèle de pouvoir et d'influence. Les prochaines élections générales vont se jouer en partie sur des questions soulevées par les espoirs et les craintes liés à ces problèmes. Pour analyser l'état actuel de l'administration, il est important de savoir jusqu'à quel point un gouvernement, quel que soit son parti, est obligé par la position de la Grande-Bretagne dans le commerce international et sa place réduite dans les affaires internationales, d'adapter ses méthodes d'administration. �154 ÉTUDES IV. - Chacun des trois thèmes d'étude de l'environnement administratif met en lumière un phénomène très répandu dans « l'occident» industrialisé: la distinction de plus en plus floue entre l'Etat et la société. Beaucoup de commentateurs mettraient ces deux idées dans le contexte des modifications que l'idée libérale du XIXe siècle a subies, et les considéraient comme une illustration d'un dilemme fondamental: plus la machine de l'Etat est importante, moins elle devient efficace pour régler des problèmes urgents de la société. Les administrateurs eux-mêmes sont certainement forcés d'étendre leurs activités et ils trouvent de plus en plus difficile de se cantonner dans les catégories du droit et les limites traditionnelles de leur pouvoir discrétionnaire. Tant de tâches ne peuvent pas être formulées d'une façon compatible avec l'idéal libéral. L'aspect le plus intéressant du débat des dernières années sur l'administration à la fois chez les praticiens et chez les universitaires a été l'acceptation croissante des théories qui relient les changements économiques et sociaux avec l'état de la répartition du pouvoir et de l'influence. Tout le jargon sur la « gestion sociale» ou la {( gestion de la complexité» que l'on trouve dans les ouvrages sur le management ne cache pas le fait que l'expertise en gestion qui est conseillée ne peut pas être développée sans un changement dans la nature de la constitution. Etant plus sensible à la dimension internationale des problèmes de planning, les commentateurs britanniques sont devenus moins insulaires dans leurs modes de description et d'explication. Il semble aujourd'hui étonnant que tant d'efforts de réformes administratives des années 1940 et 50 aient pu être fondés sur des notions si simplistes sur le changement économique et social, ou peut-être plus exactement sur des idées qui ne décrivaient pas la complexité politique des améliorations sociales souhaitées. Les raisons politiques du changement administratif étaient implicites plutôt qu'explicites. Il est possible aujourd'hui de considérer beaucoup de travaux sur l'administration publique avant les années 60 comme des manifestations dans le plus pur style du libéralisme, le prolongement d'une façon de penser l'Etat en des termes constitutionnels avec un respect pour la tradition qui conduit à considérer toujours l'exécutif comme responsable devant le Parlement. La bonne gestion que l'on souhaitait pour le secteur public dans les années 1940 reposait sur une confiance dans le rationalisme et les bienfaits de l'éducation populaire. On présumait que le pouvoir serait transformé en appliquant à la structure de la machine administrative le bon sens. Le développement de l'enseignement secondaire fournirait le personnel qualifié pour remplir les postes créés. On centrait l'analyse sur les aspects {( endogènes» de la bureaucratie, les principes internes d'organisation, les modes de communication interne et les moyens de gestion du personnel. C'était la conséquence naturelle de ce que l'on croyait qu'il fallait conformer l'agencement de l'administration centrale et locale à la distribution de l'industrie et de la population. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES EN GRANDE-BRETAGNE 155 La redéfinition des compétences des collectivités locales et l'importance qu'accorde le gouvernement central à l'administration régionale ont fait l'objet d'un large débat. Aujourd'hui on ne trouve pas une telle uniformité dans les commentaires. Chaque personne qui s'intéresse aux aspects exogènes qui font maintenant partie de l'étude de l'administration doit se retrouver au milieu de toute une série de théories. On accorde aujourd'hui beaucoup plus d'importance à l'économie internationale et à la position de l'Etat au sein de l'économie politique internationale. Cela a engendré, entre autres, un certain nombre d'analyses qui reposent sur une forme de l'interprétation marxiste du « capitalisme en crise », et également des analyses qui donnent une place importante à l'influence de la domination de l'économie américaine et son effet sur le système monétaire. On a aussi vu une recrudescence d'intérêt dans le « corporatisme ». La recherche des images qui aideraient à comprendre les formes nouvelles d'interdépendance entre administration et industrie a conduit à redécouvrir l'idée « d'Etat corporatif ». Il est presque habituel dans les débats entre partis politiques de parler de « tendances corporatives ». Ce rapport a évité délibérément de suivre une seule théorie, de prendre un point de vue plus large qui aurait entraîné l'examen de questions sortant des limites normales de l'administration publique. Il paraissait important d'abord pour les besoins de notre réunion de fêter la fin de l'insularité britannique et de décrire nos principaux domaines de préoccupation. Comme François David l'a dit quand on lui demandait d'écrire une étude sur la Grande-Bretagne en 1974, après la grève des mineurs et la semaine de travail de trois jours, « La Grande-Bretagne: elle se banalise! ». ��L'ADMINISTRATION DES NATIONS-UNIES DEVANT LES TRANSFORMATIONS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES CONTEMPORAINES par Mario SETTATI (*) « Ce n'est pas qu'elle manque de fonctionnaires intelligents et capables, mais elle est organisée de telle manière que toute direction rationnelle en est devenue impossible. Autrement dit, la machine dans son ensemble est impossible à diriger, au sens propre des termes. En conséquence, elle se ralentit et s'alourdit toujours plus, tel un monstrueux animal préhistorique» (1). Ce jugement désabusé que prononçait, en 1969, Sir Robert Jackson sur la capacité du système des Nations Unies pour le développement garde sans doute une certaine actualité puisque, près de dix ans après, la restructuration administrative des secteurs économique et social de l'organisation, engagée en 1978, n'a pas encore produit les effets optimisateurs escomptés. Le vaste mouvement d'études, parfois critiques, souvent sévères, toujours courageuses que l'O.N.U. a provoqué sur sa propre structure et sur sa propre administration s'est achevé, le 20 décembre 1977, par l'adoption d'une importante résolution (2) dont les dispositions, si elles ne résolvent (*) Maître de Conférences agrégé à l'Université de Reims. (1) « Etude de la capacité du système des Nations Unies pour le développement n. Nations Unies, Genève, 1969, vol. l, p. XIII. (2) Rés. 32/197 du 20 décembre 1977 : « Restructuration des secteurs économique et social des Nations Unies», adoptée sans vote à la 1Qge séance plénière. Cette résolution, remarquable à plus d'un titre, frappe d'abord par ses dimensions (une quinzaine de pages en huit sections) qui indiquent le souci du détail qui anime l'Assemblée générale; par l'emploi fréquent du conditionnel qui ramène la plupart de ses dispositions au rang de vœu et non de décision, et par la création (celle-ci réellement décidée) d'un organe particulier dont on examinera le rôle dans la présente communication. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �158 ÉTUDES pas les multiples problèmes administratifs qui se posent à l'organisation, ont le mérite d'en définir mieux les contours et d'amorcer, pour ceux d'entre eux qui ont été retenus, le processus destiné à en juguler les effets. L'analyse des travaux antérieurs qui ont conduit à cette résolution permet de vérifier en grande partie les observations et les concepts dégagés par la science administrative interne, sous réserve de quelques adaptations qu'exigent les caractères particuliers de l'administration internationale. Les mêmes causes produisent sans dOL:te les mêmes effets, parfois amplifiés. Les mêmes remèdes posent les mêmes dilemmes, parfois plus aigus. L'irruption des problèmes économiques et sociaux sur le premier plan de la scène mondiale a, tout naturellement, engendré une sollicitation supplémentaire de l'organisation dont les inadaptations et les lacunes sont, du même coup, devenues plus difficiles à accepter. Certes le caractère inévitable de ces défauts n'est contesté par personne. Ils tiennent au gigantisme d'un appareil administratif extrêmement diversifié et éparpillé. Personne ne disconvient, non plus, de l'urgence qu'il y a à leur trouver une solution, tant est vaste la tâche que lui assignent les textes les plus récents. En effet, le « Programme d'action concernant l'instauration d'un nouvel ordre économique international» adopté par l'Assemblée générale dans sa célèbre résolution du 1er mai 1974 s'achève par une injonction: « les organisations, institutions, organes subsidiaires et conférences des Nations Unies sont tous chargés d'appliquer le présent programme d'action» (3). Il s'agit bien d'une injonction, d'une instruction, donnée par l'organe souverain du système - l'Assemblée - aux organes subordonnés désormais mobilisés sur une mission dont l'ampleur et la difficulté ont été largement révélées depuis. Le caractère obligatoire de cette résolution à l'égard des organes de l'O.N.U. ne fait aucun doute. On sait qu'à l'intérieur de la structure institutionnelle l'Assemblée générale dispose d'un réel pouvoir de décision qui lui fait défaut à l'égard des Etats. Or, précisément, celle-ci est tout à fait consciente des aptitudes limitées de ses organes subordonnés, en raison du phénomène décrit autrefois par Sir Robert Jackson. Il convient donc d'en approfondir l'analyse et de dégager les adaptations nécessaires pour atteindre les objectifs ainsi fixés. L'année suivante, au cours de sa septième session extraordinaire, elle crée le comité spécial de la restructuration des secteurs économique et social du système des Nations Unies qu'elle charge de préparer des propositions d'action détaillées en vue de rendre ce système « mieux en mesure de répondre aux dispositions de la Déclaration et du Programme d'action concernant l'instauration d'un nouvel ordre économique international ainsi qu'à celles de la Charte des droits et devoirs économiques des Etats)} (4). Les travaux de ce comité ont conduit à l'adoption de la résolution du 20 décembre 1977. Ce texte constitue la mise en œuvre pratique mais (3) Rés. 3202 (S VI) du 1·r mai 1974, § IX, alinéa 4. (4) Rés. 3362 (S VII) du 18 septembre 1975, § VII, alinéa 1. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES AUX NATIONS UNIES 159 partielle des recommandations formulées au cours des dernières années. La plupart des membres du comité souhaitait à l'origine élaborer un ensemble de mesures complètes en vue d'une restructuration détaillée. Ils ont dû se résoudre à limiter leurs ambitions aux seules questions prioritaires. En d'autres termes, le caractère fragmentaire des solutions proposées en 1977 et appliquées en 1978 laisse un vaste champ d'étude et de recherche pour une science administrative des organisations internationales. La présente communication ne saurait en être que le modeste embryon, à partir des documents publiés par les Nations Unies, ou établis à leur initiative par des personnalités le plus souvent extérieures à l'organisation. Les comptes rendus des séances du comité de la restructuration sont également riches d'enseignements sur la manière dont les gouvernements comme les organismes concernés apprécient les difficultés actuelles et fixent des lignes de conduite pour les surmonter. La recherche d'une rationalisation fonctionnelle anime ainsi une part importante du rapport établi en 1969 par la commission Pearson (5). Elle est tout aussi fondamentale dans le rapport publié la même année par Sir Robert Jackson. On la retrouve très clairement exprimée dans le titre même du mémoire présenté par M. Martin Hill, le 30 avril 1974 : « Comment introduire davantage d'ordre, de cohérence et de coordination dans le système des Nations Unies» (6). Les vingt-cinq experts qui ont rédigé le rapport sur la « Nouvelle structure des Nations Unies pour la coopération économique internationale» publié le 28 mai 1975 (7) poursuivaient le même objectif vers lequel tendent les travaux du comité spécial de la restructuration soumis à l'Assemblée générale en 1976 et en 1977 (8). On ne saurait toutefois attribuer aux seules déviations structurelles les insuccès de l'organisation. La précarité des moyens juridiques et matériels que les Etats mettent à la disposition de l'organisation est tout aussi déterminante. Elle est même essentielle pour certains qui voient dans la restructuration des Nations Unies un exercice avant tout politique. Le représentant de la Jamaïque au comité affirmant que s'il s'agissait de créer un système plus efficace au sens technique du terme, « la tâche pourrait être confiée à un cabinet de consultants en gestion »... (9). De fait, l'étude des transformations administratives va de pair, aux Nations Unies, avec la recherche d'aménagements constitutionnels destinés à perfectionner la Charte. Mais les problèmes politiques soulevés dans ce domaine et que révèlent les travaux du comité spécial chargé de les é~u(5) « Vers une action commune pour le développement du tiers monde: rapport de la Commission d'étude du développement international », Paris, Denoël, 1969. (6) Doc. E/5491 , 30 avril 1974, cinquante-septième session de l'ECOSOC, 118 pages, myméographié. (7) La nouvelle structure des Nations Unies pour la coopération économique internationale, El AC. 62/9, 20 mai 1975, également appelé rapport KASSUM, du nom du président du groupe d'experts. (8) Il yen a deux, l'un en 1976, l'autre en 1977. Assemblée générale, documents officiels: 31· session nO 34 A (A 31134 et Add. 1) et 32" session nO 34 A (A 32/34 et Add. 1). (9) M. MILLS (Jamaïque) : « Additif au rapport du Comité spécial de la restructuration ... )), N° 34 A (A/31/34 add. 1). p. 231. Comme l'observe déjà la science administrative interne, l'influence du milieu social est évidemment déterminante. Cf. C. GOYARD : « Le Milieu social », Traité de science administrative, Mouton, 1966, p. 145 et s. �160 ÉTUDES dier (10) sont d'une telle ampleur que les critiques formulées à l'égard du gouvernement de l'organisation sont, en l'état actuel des rapports internationaux, insusceptibles de déboucher sur une révision constitutionnelle. On limitera donc l'objet de la présente communication aux seuls aspects administratifs. Il conviendra d'abord de s'interroger sur les diverses manisfestations de lourdeur bureaucratique qui ont pu se développer au cours des années, avec l'expansion exceptionnelle des services, de leur nombre, de leur volume, de leurs compétences et de leurs fonctions. On sera ainsi amené à mettre en évidence les dysfonctions de l'administration internationale. Il conviendra ensuite d'examiner ce que sont ou ce que peuvent être les aménagements administratifs et structurels. On examinera alors les conditions d'une restructuration administrative. 1. - LES DYSFONCTIONS D'UNE ORGANISATION BUREAUCRATIQUE Quelles que soient les expressions par lesquelles on qualifie le phénomène: « burellenie internationale» pour A. Sauvy (11), « bureaucratie» pour le comité de la restructuration, « malaise» pour D. Ruzié (12), « crise morale» pour Y. Beigbeder (13), il frappe le système des Nations Unies dans son ensemble et plus spécialement le secteur économique et social, dont le fonctionnement offre de multiples exemples des perturbations décrites et analysées par les sociologues des organisations ou par les auteurs de science administrative. Ainsi, les exigences de prudence, de discipline, de méthode si elles ont, comme l'a montré Merton, pour objet de faciliter le contrôle de la hiérarchie dirigeante sur l'action des subordonnés, entraîne une telle rigidité des conduites qu'elle accroît en définitive les difficultés rencontrées par les « clients» de l'organisation. Cette rigidité est très fréquente dans les mécanismes administratifs internationaux. Pour Michel Virally qui observe l'organisation mondiale, « on ne peut plus espérer un fonctionnement à peu près régulier de la machine sans respect de règles formelles qui lui donnent toujours davantage de rigidité, découragent les initiatives ou rendent impossible leur réalisation et éliminent sans cesse davantage le facteur humain au profit du règlement» (14). De la même façon, les conséquences de la spécialisation et de la délégation d'autorité au sein des organisations bureaucratiques, mises en évidence par Selznick, se manifestent par des divergences d'intérêt entre (10) Rés. 3349 (XXIX) du 17 décembre 1974 et Rés. 3499 (XXX) du 15 décembre 1975. (11) A. SAUVY: « La bureaucratie )). Coll. "Que sais-je ?", P.U.F., p. 96. (12) D. RUZIE : « Existe-t-il un malaise dans la fonction publique internationale? ». Le Monde diplomatique, Juin 1970, p. 19. (13) Y. BEIGBEDER : « La représentation du personnel il l'Organisation Mondiale de la Santé)), préface de L. DUBOUIS, L.G.D.J., Paris, 1975, p. 228. (14) M. VIRALLY : L'Organisation Mondiale, Armand Colin, Paris, 1972, p. 223. L'étude de Ch. PERETTI : « Institutions internationales et bureaucratie », Revue Générale de Droit International Public, nO 4, 1970, p. 988 et s., porte essentiellement sur la politique du personnel, elle analyse tout de même les tensions organisationnelles et socio-culturelles. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES AUX NATIONS UNIES 161 les sous-groupes de l'organisation qui ont tendance à privilégier leurs propres objectifs par rapport aux desseins généraux du système dans son ensemble (15), La prolifération organique engendre, aux Nations Unies, comme l'observe M. Martin Hill: « doubles emplois et chevauchements d'activités, conflits de compétence, désordre, voire discordance des arrangements administratifs, manque de coopération, divergences de vues théoriques quant aux objectifs ... }) (16). Telle est bien l'illustration du phénomène bureaucratique présenté par le Président Charles Debbasch (17), par M. Crozier (18), par A.W. Gouldner (19) et les études précitées. Du côté de l'exécutant, le fonctionnement de l'administration internationale n'est pas plus satisfaisant. Jacques Chevallier et Danièle Loschak le décrivent absorbé par un travail routinier, standardisé, qui participe de l'aliénation bureaucratique, de la dislocation des tâches et de la dépendance impersonnelle (20). La dépendance dans laquelle sont maintenus les agents de l'organisation, si elle est parfois mal connue est tout à fait réelle. L'anonymat qui les entoure en renforce les effets pour créer une personnalité incapable de faire face à des responsabilités, de prendre une quelconque initiative, tandis que disparaît toute velléité d'indépendance. La crise de la fonction publique internationale alimente également un secteur substantiel des critiques adressées au modèle bureaucratique d'organisation du système des Nations Unies. A) Rigidité et prolifération organisationnelle. Le système des Nations Unies apparaît, depuis une dizaine d'années, comme une organisation prématurément vieillie et trop bureaucratique dans laquelle des freins sont entretenus par ce que Sir Robert Jackson appelle les experts dans l'art de ce qu'il ne faut pas faire (21). La prolifération d'organes intergouvernementaux et d'organes constitués d'experts dont les compétences se chevauchent souvent complique la tâche et entraîne pour les gouvernements et leurs agents une perte de temps considérable. Si bien que les Etats en sont venus à réclamer, afin de stopper l'accroissement incessant du personnel et des charges budgétaires, « des mesures vigoureuses contre la bureaucratie et la routine, en maintenant l'administration dans des limites rationnelles et en évitant une expansion injustifiée des structures }) (22). (15) Ph. SEl2NICK : T.V.A. and the Grass Roots, Harper and Row, New-York, 1966 (nouvelle édition de l'étude publiée à Berkeley en 1949). On observera d'ailleurs que les thèses de MERTON, comme celles des autres auteurs de la théorie des organisations font l'objet d'analyses attentives par les auteurs soviétiques, notamment par G. GVICHIANI dans Organisation et gestion, Editions de Moscou, Moscou, 1974, et trouvent une application particulière dans une administration à laquelle participent des agents le plus souvent détachés de pays à systèmes politiques et sociaux très divers, notamment de l'administration soviétique. (16) Conseil Economique et Social, 57" session, E/5491 , 30 avril 1974, p. 1. Les méthodes de réforme administrative interne peuvent sans doute être étudiées avec profit par les organisations internationales. Cf. Ch. DEBBASCH : « Méthodes modernes de la réforme administrative ». Bulletin de /'Institut international d'Administration publique, 1969, p. 21. (17) Ch. DEBBASCH : Science administrative. Dalloz, 1976,3" éd., p. 398. (18) M. CROZIER : Le phénomène bureaucratique. Seuil, 1963. (19) A.W. GOULDNER : Patterns of industrial bureaucracy. Glencoe, III. Free Press, 1954. (20) J. CHEVALLIER et D. LOSCHAK : Science administrative. L.G.D.J., Paris, 1978, t. Il, p. 92 à 94. (21) Etude de la capacité du système des Nations Unies, cité, Vol. l, p. 56 et s. (22) Etude analytique présentée par le Secrétaire général de l'O.N.U. le 2 février 1976, A/AC. 182/L/2. 11 �162 ÉTUDES La rigidité organisationnelle dénoncée par André Mathiot en 1961 (23) comporte, on le sait, une série de maladies spécifiques telles que les manies, la myopie, la paranoïa et la frigidité, c'est-à-dire les déviations du formalisme, l'incapacité de l'administration à s'attaquer aux problèmes essentiels ou nouveaux, le refus de la critique et l'insensibilité aux désirs du corps social. L'épidémiologie de ces maladies révèle des foyers de grande contagiosité dans le système économique et social des Nations Unies. Ainsi, lors de la crise qui a frappé l'U.N.E.S.C.O. en 1970, un rapport, établi à la demande du Directeur général de l'époque, M. René Maheu, rapport dit de « la table ronde », indiquait cette situation singulière: « les structures administratives et le système de contrôle de la gestion visent plus à vérifier si le travail se fait « selon les règles» qu'à s'assurer s'il se fait réellement, dans quelles conditions et avec quels résultats» (24). Dès lors, les critères de l'efficacité se trouvent subvertis. Ils ne sont plus la réalisation ou l'atteinte des objectifs mais le coût des opérations. L'U.N.E.S.C.O. - cette déviation ne lui est pas spécifique - est conduite à juger les performances des fonctionnaires d'un programme sur le seul indicateur des dépenses engagées dans l'exécution d'un projet par rapport aux crédits qui lui étaient initialement alloués. Est-il besoin de préciser que toutes les analyses contenues dans ce rapport n'ont pas été approuvées par le Directeur général? Elles ont pourtant été adoptées à l'unanimité des 31 membres composant la « table ronde ». Elles ne sont mises en doute ni par l'Assocaition du personnel qui les dénonçait dès 1969 (25), ni par le groupe de travail qui présentait le 15 mars 1970 une « pétition au Directeur général pour une étude interne du secrétariat» (26), ni par le questionnaire élaboré par le Conseil du personnel le 22 avril 1970 (27). En d'autres termes, la rigidité organisationnelle de l'U.N.E.S.C.O. est du type de celle que l'on observe dans les institutions spécialisées et dans l'organisation centrale et que l'Oll peut synthétiser par les trois propositions de Michel Virally : 1) il est important que la machine (administrative) travaille; 2) il est important qu'elle travaille selon les règles; 3) ce qu'elle fait est sans importance. Son action, ou plutôt son inaction risque donc toujours de provoquer l'impatience ou la colère, le désenchantement et le doute (28). Risque d'autant plus grand que la décision opérationnelle se dilue et se perd dans le lacis inextricable des organes et des services dont la prolifération provoque le buissonnement de réseaux compliqués et cons(23) A. MATHIOT : « Bureaucratie et démocratie ». Etudes et documents du Conseil d'Etat, 1961, p. 17. (24) Sur la crise de l'U.N.E.S.C.O., cf. Y. BEIGBEDER, op. cit., note 13, et Le Monde, 25 avril 1970, International Herald Tribune, 13-14 juin et 19 juin 1970, l'article cité de D. RUZIE, note 12, Le Monde, 15 octobre 1970, le passage cité ici en est extrait, et The Times du 13 novembre 1970 ainsi que les Documents U.N.E.S.C.O. cités par Y. BEIGBEDER. (25) Opinion, organe officiel de l'Association du personnel, nO l, 1969, p. 1 et 2. (26) Opinion, nO 2, 1970, p. 2 et 3. (27) Documents St. A/C!70/23 et St. A!70/11O des 18 et 19 juin 1970. (28) M. VIRALLY, op. cit., p. 224. Sur le phénomène interne correspondant, cf. Ch. DEBBASCH, op. cit., p. 398-409. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES AUX NATIONS UNIES 163 truit le secteur économique et social de l'organisation en un labyrinthe superposé à l'infini. Ses issues incertaines communiquent le plus souvent avec l'entrée d'un autre ensemble kafkaïen ... La prolifération organique conduit à des chevauchements fonctionnels. Cent soixante-sept organes subsidiaires dont quatre-vingt-quatre pour la seule Commission économique pour l'Europe, douze organisations et programmes opérationnels, cinq commissions régionales, quatorze institutions spécialisées et l' A.1. E.A., de multiples fonds spéciaux, des organismes semi-autonomes, un nombre indéterminable de comités gouvernementaux, des organes de coordination qui croissent proportionnellement au nombre des services créés ... sont autant de signes de dynamisme que de risque d'éparpillement des impulsions, de concurrence des objectifs, d'augmentation perpétuelle de la charge budgétaire des Etats membres (29). Le rapport du groupe de vingt-cinq experts pour l'étude de la structure du système des Nations Unies, publié le 28 mai 1975, observe que « la dispersion des responsabilités entre tous ces organismes, dont beaucoup traitent des mêmes sujets ou de sujets voisins, réduit inévitablement l'influence de chacun d'eux)} (30), Il faut préférer, ici comme ailleurs, ce que Charles Oebbasch appelle une administration « légère, dégraissée, dynamique, apte à orienter et à contrôler)} à une administration « obèse, surchargée, enfoncée dans ses procédures comme dans les sables mouvants )} (31). Or, précisément, la lutte contre l'obésité engendre elle-même une dysfonction bureaucratique, une prolifération et des chevauchements entre les compétences des divers organismes créés. On crée un comité chargé d'examiner la réduction du nombre des comités ou de coordonner l'action des autres comités. Les exemples sont multiples. Ainsi en est-il de trois organes de coordination, créés à des époques différentes et pour des objectifs en apparence différents, entre les activités desquels les interférences sont légions: le BCI (Bureau consultatif interorganisation), le CEE (Comité de coordination pour l'environnement) et le CAC (Comité administratif de coordination). Il y aurait manifestement avantage à fusionner ces trois organes (32). On obtiendrait par là une réduction des dépenses administratives excessives que souhaitent certains des gouvernements parmi les plus importants contribuables au budget de l'organisation (33). La rigidité et la prolifération organisationnelles sont illustrées par un grand nombre d'exemples tout aussi significatifs que Martin Hill évoque dans son mémoire de 1974. La multiplication des fonds d'affectation spéciale extrêmement indépendants établis à des fins ne correspondant pas (29) Cf. M. BETTATI, rapport au colloque mondial sur les implications sociales d'un nouvel ordre économique international, NOEI/D. 25, Institut international d'études sociales de l'O.I.T., Genève, 1976. (30) Chapitre premier: « Une réforme pourquoi? », p. 4. (31) Ch. DEBBASCH : « Du laisser-faire au faire-faire ». Le Monde, 25 février 1975. (32) Cf. les suggestions de M. VERCELES (Philippines) au Comité de la Restructuration, 31· session, cité p. 55. (33) Cf. les propositions de M. LOBANOV (U.R.S.S.), ibid., p. 64. �164 ÉTUDES nécessairement aux priorités ; l'augmentation extrêmement rapide des budgets pour des tâches qui n'ont pas toujours fait l'objet d'études préalables suffisantes; la quasi-impossibilité de comparer et de coordonner les plans futurs des divers organismes; la participation d'institutions très nombreuses à la quasi-totalité des tâches entreprises; le maquis des structures régionales et sous-régionales; la fréquence exagérée et le caractère non coordonné des voyages effectués par les responsables des différentes organisations aux capitales des pays en voie de développement; enfin, le temps et les efforts démesurés nécessaires au fonctionnement des multiples processus de coordination (34). En multipliant les instances, les consultations et les contrôles, remarque Michel Virally, « la bureaucratisation a pour effet de momifier l'administration, de réduire ses capacités d'adaptation, mais aussi de rendre toute décision impersonnelle, parce qu'elle a un trop grand nombre d'auteurs, et, par conséquent, de diluer les responsabilités et d'affaiblir la part du leader-ship dans la dynamique administrative » (35). Faut-il pour autant voir dans cette situation le fruit d'une stratégie d'ensemble? Certainement pas. L'empirisme au demeurant est la source principale des initiatives dans un système qui, entre la fin de la seconde guerre mondiale et les années 1970, s'est trouvé confronté à des tâches de plus en plus nombreuses au service d'usagers eux-mêmes de plus en plus nombreux. Les débats à -l'American Society for International Law sur le sujet ont conduit Uner Kirdar à constater que « the development of this very complex institutionnal system may be regarded as a sign of vitality. At the same time, it must also be recognized that this system is more a product of circonstances than a careful design» (36). B) Crise de la fonction publique internationale. « Les fonctionnaires de l'U.N.E.S.C.O. ne sont pas des robots efficaces. D'abord, ils ne sont pas efficaces ... ». Cette fameuse et provocante déclaration du Directeur général de l'organisation exprime tout haut ce que nombre de ses collègues d'autres institutions spécialisées ou de l'O.N.U. expriment plus discrètement et de façon plus nuancée (37), en ce qui concerne les agents de leur administration. La crise qui a frappé les fonctionnaires de l'U.N.E.S.C.O. en 1969-1970 est la forme la plus aiguë d'une crise générale de la fonction publique internationale dont certains aspects se trouvent renforcés depuis que la restructuration des secteurs économique et social des Nations Unies est à l'ordre du jour. Le 15 mars 1970, un groupe de travail distribuait au sein du secrétariat un projet intitulé « Pétition au Directeur général pour une étude interne du (34) M. HILL, E/5491 du 30 avril 1974, p. 2. (35) M. VIRALLY, op. cit., p. 223. (36) American society for international law, Proceedings of the 70th annual meeting, april 22-24 1976, p. 139 à 154, passage cité p. 149. On observera que U. KIRDAR fut aussi membre du groupe d'experts sur la Nouvelle structure des Nations Unies ... dont il était le secrétaire. (37) Cf. l'éditorial de Opinion, 1969, nO 1, p. 1 et 2, cité à la note 25. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES AUX NATIONS UNIES 165 Secrétariat}) (38). Les auteurs de cette pétition présentaient avec courage une manière d'autocritique: « Nous avions été créés pour élargir les horizons de l'intelligence, nos règles et nos règlements sont devenus nos propres horizons, et nos motivations sont celles du salaire, de la retraite, de la facilité du travail, de la sécurité}) (38). Les agents de l'organisation internationale en viennent donc à s'interroger sur le sens, la valeur, l'intérêt de leur mission aussi bien que sur leur avenir personnel (39). Au reste ce malaise n'est pas nouveau. Il se distingue toutefois radicalement des crises antérieures qui ont affecté la Société des Nations ou l'O.N.U. et qui tenaient au comportement de certains gouvernements peu respectueux de l'indépendance des fonctionnaires internationaux, notamment lorsque les Etats-Unis se livraient à des vérifications connues sous le nom de « chasse aux sorcières}) (40). Le malaise actuel est de nature toute différente. Il rend la fonction publique internationale insuffisamment efficace, surtout dans le secteur économique et social, en raison d'une politique du personnel critiquée au triple point de vue du recrutement, de l'emploi et de la carrière. Une politique du recrutement inadaptée est fréquemment signalée pour l'ensemble des organisations. La formation et la capacité des agents recrutés ne correspond pas toujours aux besoins de l'administration. Le système des Nations Unies emploie près de quarante mille agents dont 12.000 pour l'O.N.U., plus de 7.000 pour la F.A.O., plus de 4.000 pour l'O.M.S. et pour l'U.N.E.S.C.O., environ 3.000 pour l'O.I.T. et plus de 2.000 pour la S.I.R.D. Les autres institutions spécialisées possèdent des effectifs plus faibles mais en constante progression. Tous ces agents sont recrutés, on le sait, sur la base de critères assez divers dont les effets sont parfois contradictoires (41) : répartition équitable entre les nationalités des Etats membres, exigence d'impartialité dans l'exercice de leurs fonctions, nécessité d'assurer à l'organisation les services de personnes possédant les plus hautes qualités de travail, de compétence et d'intégrité (42). Le respect de ces critères est souvent malaisé. Ainsi, quelque précaution que l'on prenne pour garantir leur indépendance par rapport aux Etats, et tout particulièrement par rapport à celui dont ils sont les ressortissants, on ne peut empêcher que les agents tiennent compte de leur origine, spé(38) Y. BEIGBEDER : la représentation du personnel à l'Organisation Mondiale de la Santé (préface de L. Dubouis), L.G.D.J., Paris, 1975, p. 231. (39) Cf. A. LOVEDAY : Reflexions on international administration, Oxford, The Clarendon Press, 1956, pp. 1 et 21. (40) LANGROD : la fonction publique internationale. Sijthoff, Leyden, 1963, p. 216. (41) A. PLANTEY : Droit et pratique de la fonction publique internationale. Editions du C.N. R.S., Paris 1977, p. 297 à 311. (42) Sur la fonction publique internationale et la jurisprudence des tribunaux administratifs internationaux, la littérature juridique très abondante en français comme en anglais conduit à renvoyer aux bibliographies que donnent les deux auteurs cités aux notes 40 et 41 ci-dessus et M. VIRALLY, op. cit., p. 583, D. RUZIE : les fonctionnaires internationaux, Armand Colin, Paris, 1970, p. 83 et s. ainsi qu'aux chroniques de jurisprudence de T.S. et B.L. KNAPP à l'Annuaire français de droit international pour le T.A. des Nations Unies et le T.A. de l'O.I.T., ainsi que celles de L. DUBOUIS à la Revue trimestrielle de Droit européen pour les fonctionnaires des communautés européennes. �166 ÉTUDES cialement si, comme cela se produit souvent, ils doivent un jour être réintégrés dans l'emploi public interne d'où ils ont été détachés pour la durée de leurs fonction (43). C'est notamment le cas pour la France où une circulaire du Premier Ministre du 19 juin 1969 se prononce pour une « rotation}) des fonctionnaires appelés à servir dans des organismes internationaux (44). De la même façon, le principe de la juste répartition géographique conduit souvent à préférer la nationalité à la qualification, l'origine à la compétence. Une telle pratique engendre inévitablement une multiplication du nombre des agents pour un même service ou pour une même tâche. L'intérêt de certains gouvernements est pour beaucoup dans ces comportements. Il est en contradiction avec celui de l'organisation. Les effets de cette politique se traduisent dans les statistiques établies par le corps commun d'inspection (45). Soulignant d'une part la moyenne d'âge élevée et les qualifications insuffisantes des administrateurs - 65 % d'entre eux seulement ont suivi trois années d'études universitaires - et observant d'autre part le fait que 53 % des administrateurs étaient ressortissants des pays d'Europe occidentale et d'Amérique du Nord, certains gouvernements ont estimé que cette situation était incompatible avec les dispositions de l'article 101 de la Charte de l'O.N.U. (46). Une politique de l'emploi imprévisionnelle ne permet pas de satisfaire les besoins des services. Une prévision suffisante des besoins de l'administration n'est pas souvent effectuée et lorsqu'elle est faite, elle est rarement appliquée. L'emploi, en ses caractères à la fois juridique et financier sert de base, comme dans la gestion des personnels dans de nombreux Etats, et correspond à des fonctions qu'il convient de remplir. Or précisément, fonctions et emplois doivent, dans une bonne administration, être en parfaite adéquation. Le système des Nations Unies, dans le secteur économique et social comme dans les autres secteurs, ne respecte pas suffisamment ce principe fondamental. Ainsi a-t-on pu observer la répartition inégale du volume de travail due à la fragmentation des services en petites unités administratives ; due probablement aussi, bien que les différents rapports ne les mentionnent pas, aux disparités de compétences entre agents de même rang qui entraînent une mauvaise division du travail entre eux. Divers gouvernements s'interrogent et ne parviennent pas à un accord sur le choix à opérer entre l'opportunité d'accorder à ces agents des contrats permanents ou au contraire de les engager pour une durée déterminée (47). En revanche ils semblent unanimes à observer qu'un des éléments importants de l'augmentation injustifiée du budget de l'O.N.U. (43) Tels sont notamment les commentaires de J. COMBACAU in Relations internationales, Cours à l'Université de Caen, 1977-1978, Chap. V, inédit. (44) Cf. sur ce sujet les observations de D. RUZIE dans Le Monde diplomatique, Juin 1970, p. 19. (45) Rapport du corps commun d'inspection sur les problèmes du personnel de l'Organisation des Nations Unies A/8454. (46) Rapport du comité spécial de la Charte ... Assemblée générale, 32" session, nO 33 (A/32/33) Nations Unies, New York, 1977, pp. 99, § 206 et surtout pp. 100 et 101, § 210 et 213. (47) Ibid., p. 100, § 207 et 208. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES AUX NATIONS UNIES 167 provient des traitements élevés des fonctionnaires et de l'accroissement immotivé du personnel déjà trop important des Secrétariats (48). Le représentant du Japon exprime l'opinion majoritaire en ces termes : « étant donné que 75 % du budget de l'O.N.U-. sont consacrés aux dépenses de personnel, il est de l'intérêt de tous les Etats membres de faire en sorte que le Secrétariat fonctionne dans un cadre administratif simplifié, économique et discipliné» (49). Par ailleurs, l'utilisation insuffisante des compétences de ses agents conduit l'organisation à recourir fréquemment au recrutement extérieur ou à l'emploi de consultants. Le rapport de la « table ronde » de l'U.N.E.S.C.O. se demandait à ce sujet: « pourquoi une organisation internationale doit systématiquement chercher son bonheur à l'extérieur comme si elle tenait pour négligeable, voire nuisible, l'expérience que son propre personnel acquiert en travaillant pour elle» (50). Une politique de la carrière stérilisante est parfois plus le fait de certaines individualités que celle de l'organisation elle-même. « Trois cent cinquante, annonça-t-il, car il tenait compte du nombre de crayons qu'il avait taillés depuis son entrée au Secrétariat général de la Société des Nations »... Cette réplique d'Adrien Deume, le personnage du beau roman d'Albert Cohen (51), illustre ce que pouvait être l'efficacité d'un fonctionnaire de la S.D.N. dont la seule préoccupation était de passer de la catégorie B à la catégorie A, et qui, à cette fin, cherchait plus à rencontrer le secrétaire général adjoint qu'à rédiger le mémorandum sur le Cameroun qui lui était réclamé ... La fiction est-elle très éloignée de la réalité? Le rapport du Comité spécial de la Charte à la 32e session de l'Assemblée générale de l'O.N.U. relève la tendance de nombreux administrateurs à considérer que la qualité de leur travail est moins importante que le maintien de contacts personnels avec des membres du secrétariat et des délégations (52). La politique de l'organisation est tout de même en cause, dans ces attitudes, à plusieurs égards. D'une part, de nombreux agents sont recrutés de façon tardive. Une politique de promotion discutable a ainsi consisté à nommer à des postes d'administrateur des agents des services généraux proches de la retraite (53), D'autre part, il existe très peu de possibilité de passage d'une organisation à l'autre, même au sein du système des Nations Unies, ou de passage d'une catégorie de fonctionnaire à l'autre (de G à P pour l'O.N.U.). Enfin, les effets du principe de répartition géogra(48) Sur le problème dans l'ordre interne, cf. Ch. DEBBASCH, op. cit., p. 439. Le problème de l'augmentation du nombre des fonctionnaires donnera lieu encore à de vastes discussions, si l'on se réfère aux difficultés nées simplement, à Genève, lors de la réduction de 17 % des traitements décidée par le Secrétaire général. Cf. sa déclaration du 22 novembre 1977 davant la 5" commission et les travaux de la commission de la fonction publique internationale (C.F.P.I.) sur les conditions de l'emploi à Genève. Cf. également le rapport sur la composition du Secrétariat du 29 août 1977 (A/32/1461. (49) Additif au rapport du comité spécial de la restructuration ... 31· session, cité p. 171. (50) Rapport de la « table ronde» de l'U.N.E.S.C.O. extrait dans Le Monde, 15 octobre 1970. (51) Belle du seigneur. Gallimard, Paris, 1968, p. 89. (52) Voir note 47. (53) Voir note 46 et A. PLANTEY, op. cit., p. 312. �168 ÉTUDES phique déjà décrits au niveau du recrutement se manifestent également au niveau des carrières et empêchent souvent de consacrer le dévouement, la qualité du travail et l'efficacité par une promotion. Alain Plantey observe qu'à la différence de la S.D.N., les Nations Unies n'offrent pratiquement pas de carrière dans l'emploi initial (54). II. - LES CONDITIONS D'UNE RESTRUCTURATION ADMINISTRATIVE La plupart des questions relatives à la fonction publique internationale, qui ont été abordées par les travaux des deux comités spéciaux depuis 1975 et par les organes spécialisés en matière administrative et budgétaire, n'ont pas été résolues par la décision de restructuration adoptée par l'Assemblée générale le 20 décembre 1977. Les études sur la fonction publique internationale, tant pour ce qui concerne les effectifs et la gestion prévisionnelle que pour l'adaptation, la sélection, la formation et l'indépendance des agents, doivent donc être approfondies et complétées. Une restructuration administrative demeurera incomplète tant que ces questions n'auront pas reçu un commencement de réponse plus large que celui issu des aménagements de statuts décidés au cours des dernières années. A cet égard, les décisions des Etats membres sont évidemment beaucoup plus pertinentes que les vœux des experts. La restructuration administrative ne saurait être à elle seule le moyen d'aboutir aux réformes économiques et sociales de la société internationale souhaitées par les partisans d'un nouvel ordre mondial. « On ne saurait donner aux Nations Unies un rôle et des moyens correspondant à l'ampleur du projet de nouvel ordre économique si l'on se borne à remodeler les structures actuelles; c'est un véritable renouvellement qui s'impose ». Telle est l'option fondamentale à laquelle se rallie l'U.N.E.S.C.O. en 1976 (55). Pour autant, l'idée de renforcer le service public international, au niveau administratif, ne doit pas être négligée. L'efficacité du système intéresse tous les Etats membres. Dès lors, comme dans l'ordre interne, on songe à transposer les méthodes de rationalisation de la gestion des entreprises privées aux organisations internationales. La science administrative a montré les avantages d'une telle transposition aux activités de l'Etat, si elle s'effectue dans certaines limites (56). La diffusion des responsabilités et le glissement vers la périphérie est, dans le système des Nations Unies, un phénomène d'autant plus grand que la dispersion géographique des institutions sur les cinq continents en renforce les effets. Elle menace l'unité de l'appareil administratif de façon beaucoup plus aiguë que dans l'ordre interne (57). Mais en même temps, (54) Ibid., p. 513. (55) Le monde en devenir, réflexions sur le nouvel ordre économique international. U.N.E.S.C.O. 1976, p. 47. (56) Cf. Ch. DEBBASCH : Science administrative, op. cit. Introduction. (57) J. CHEVALLIER et D. LOSCHAK, op. cit., t. 1, p. 59 et S., et t. 2, pp. 117,456-459,566-595 et 624 s. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES AUX NATIONS UNIES 169 et en contre-partie, se développe une forte tendance au rassemblement, au regroupement de fonctions éparses, notamment dans la résolution du 20 décembre 1977 et dans les circulaires subséquentes. Il s'agit donc de savoir, demande le représentant de la France, « comment concilier ces tendances opposées, l'une centrifuge et l'autre centripète, qui se manifestent au sein de l'O.N.U. }) (58), C'est poser le dilemme de la centralisation ou de la décentralisation. La segmentation irréductible de l'administration internationale en compartiments spécialisés exige d'être compensée par des procédures de concertation au premier rang desquelles les Nations Unies placent sans doute la coordination. Elle exige tout autant une rationalisation des modes de prise de décision en vue d'harmoniser les programmes d'action des différentes institutions périphériques. La planification y joue un rôle essentiel. La gestion prévisionnelle permet la rationalisation des choix et des procédures administratives. A) Centralisation ou décentralisation? La tendance, au début des années 1970 était, plus qu'aujourd'hui, favorable à une décentralisation du système économique et social de l'O.N.U. La réorganisation du Programme des Nations Unies pour le Développement (P.N.U.D.) qui a suivi le rapport Jackson est marquée par cette orientation. Depuis 1974, il semble que la tendance se soit renversée et que la centralisation l'emporte dans les préoccupations des experts comme dans celle des Etats membres. Mais ce changement de conception, destiné surtout au secteur économique et social de l'organisation centrale, ne concerne pas, ou concerne moins, les structures opérationnelles. On comprendra notamment que des institutions spécialisées comme l'O.M.S. soient favorables à une décentralisation des responsabilités pour que les ressources et les services d'experts soient utilisés sur le plan local conformément à des directives et des doctrines internationalement acceptées. Elles envisagent toujours favorablement la création d'institutions régionales et nationales de développement plus nombreuses (59). La décentralisation par secteur retenue par la conférence de San Francisco se fondait sur l'idée qu'il convenait d'établir un système d'organisations autonomes, capables de survivre à un déchirement de l'organisation centrale du type de celui qu'avait connu la S.D.N. A côté de cette motivation liée aux souvenirs historiques, deux séries d'arguments techniques militaient en faveur de la décentralisation. D'une part on estimait qu'elle permettrait d'entreprendre beaucoup plus aisément les vastes tâches définies par le chapitre IX de la Charte. D'autre part on estimait qu'une action internationale dans le domaine économique et social avait d'autant plus de chance d'aboutir que les autorités nationales partici- (58) Cf. M. ROUGE, représentant de la France au Comité de la restructuration. Add. au rapport cité, p. 37. (59) Cf. les interventions du représentant de l'O.M.S., ibid., p. 113-114. �170 ÉTUDES peraient activement et de façon complémentaire, en une manière de relais, aux activités dans les différents domaines (60). « Si l'U.N.E.S.C.O. doit refléter les besoins, les réalisations et les aspirations de la « périphérie )}, il faut que lui parvienne la voix de la « périphérie )}, et qu'elle puisse en tenir compte. Il faut donc une décentralisation réelle des structures, des fonctions et de l'autorité )}. On ne saurait exprimer plus clairement le choix proposé par les experts d'une institution spécialisée dans le « Rapport du groupe de réflexion sur les grands problèmes mondiaux et la contribution de l'U.N.E.S.C.O. à leur solution )}, publié en 1976 (61). Ce choix, s'il correspond à l'esprit général, c'est-à-dire aux propositions concernant aussi bien l'O.N.U. que les institutions spécialisées, en 1969-1970, ne correspond plus aujourd'hui qu'à des positions particulières qui n'ont pas été retenues pour la restructuration en cours. Applicable à l'U.N.E.S.C.O., la suggestion des experts ne l'est pas pour le secteur économique et social de l'O.N.U. dans la résolution du 20 décembre 1977. Le représentant résident du P. N. U. D., cette sorte de « préfet)} du développement, devait être, aux termes du rapport Jackson, en 1969, investi au niveau national de l'autorité finale sur tous les aspects des programmes du P.N.U.D. Certes les actions du représentant résident étaient largement surveillées par les bureaux régionaux qui fonctionnaient au P.N.U.D. et il s'agissait beaucoup plus de déconcentration que de décentralisation. Toutefois, les représentants résidents jouent - dans les 108 pays où ils dirigent les bureaux extérieurs du P.N.U.D. - le rôle de directeur sur le terrain du système des Nations Unies pour le développement. Ils ont pour tâche de veiller à ce que les programmes nationaux bénéficiant de l'assistance du P.N.U.D. et leurs propres projets soient réalisés aussi efficacement que possible, mais ils agissent surtout comme agents de liaison entre les gouvernements et les institutions chargées de l'exécution (62). Le système donne-t-il satisfaction? Certains gouvernements estiment que la décentralisation est toujours insuffisante et que les décisions prises à l'échelon le plus élevé mettent trop longtemps à descendre toute la filière (63). Or le groupe Kassum avait, en 1975, préconisé d'accorder au représentant résident la représentation non seulement du P. N. U. D., mais également de l'ensemble du système des Nations Unies en renforçant l'application des réformes de 1970. Ensuite il proposait d'accroître le rôle des commissions régionales sur le plan opérationnel en ce qui concerne la définition des politiques et la coordination exécutive (64). (60) Cf. W. JENKS : « Coordination in international organisation; an introductory and survey ». British yearbook of international law 1951. Cf. également M. HILL, mémoire cité, p. 37. (61) Le monde en devenir ... cité note 55, p. 139-140. (62) P. DAILLER : « La réforme du P.N.U.D., continuité et rationalisation ». Annuaire français de droit internationa/1971, p. 491 et s. (63) Afghanistan, additif au rapport du Comité de la restructuration, cité p. 20. (64) Nouvelle structure des Nations Unies, p. 50-53. Les débats de structure dans les institutions spécialisées ont également fait apparaître une volonté de décentralisation. Pour l'O.I.T., cf. Conférence internationale du travail, 59" session, 1974, Rapport IX : Structure de l'O.I.T., B.I.T. 1974, p. 39 à 41. Divers gouvernements y préconisent notamment le renforcement des conférences régionales et la création de bureaux régionaux. En revanche, M. Mc NAMARA, Président de la Banque Mondiale, est partisan de la centralisation et d'une « direction forte », cf. Additif cité p. 98. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES AUX NATIONS UNIES 171 L'Assemblée générale n'a retenu qu'en partie ces suggestions. Elles ne sont pas essentielles dans le texte de restructuration adopté le 20 décembre 1977. La section IV de la résolution,. consacrée aux structures en vue d'une coopération régionale et interrégionale envisage de faire jouer aux commissions pleinement leur rôle de principaux centres d'activité. Elles devraient, à cette fin, avoir un rôle moteur associé à leur rôle de coordination, participer à l'élaboration des programmes ainsi qu'à la définition des régions et sous-régions. Un renforcement des liens entre les commissions régionales et les autres organes du système des Nations Unies est également envisagé. Au demeurant quelques dispositions qui, sans être formellement destinées à la décentralisation, s'efforcent au moins de perfectionner les structures décentralisées existantes. Les éléments de centralisation sont néanmoins prépondérants dans le texte de restructuration et dans les textes subséquents. Ils visent pour l'essentiel à revitaliser l'Assemblée générale et le Conseil économique et social comme organes centraux du système. Ils occupent les deux premières sections de la résolution du 20 décembre 1977. Certes les formules proposées sont toujours présentées avec une certaine prudence, tant à l'égard des organismes concernés qu'à l'égard des gouvernements. La suppression ou le regroupement des compétences ne se fait jamais sans douleurs ... Les nouvelles dispositions relatives au renforcement du Conseil économique et social se fondent d'abord sur l'observation, déjà faite par Martin Hill notamment, selon laquelle en dépit de l'autorité que la Charte avait confiée à l'ECOSOC, celui-ci n'avait pas dépassé la condition de « parent pauvre» au sein du système. Dans le dessein de corriger cette tendance il convenait d'adopter des changements dans les procédures de délibération et des changements dans la répartition des rôles opérationnels. Les procédures de délibération tendent, selon la résolution de restructuration, a assurer que le Conseil sert de tribune centrale chargée de formuler des recommandations de politique générale destinées aux Etats membres de l'ensemble du système et de contrôler et évaluer l'application des stratégies (65). A cette fin, le Conseil organisera ses travaux sur une base biennale, avec des sessions plus courtes et plus fréquentes de façon à permettre la concentration et l'examen détaillé des questions sur des sujets précis. De telles sessions, pour lesquelles une attention particulière sera portée à l'élévation du niveau de représentation, seraient évidemment plus fructueuses. Le pouvoir de décision se trouverait renforcé et l'influence sur les Etats membres accrue si des responsables nationaux compétents étaient plus souvent appelés à siéger. Pour ce qui concerne la répartition des compétences, un regroupement centralisé de différents organes subsidiaires, tant de fois suggéré par les experts et le Comité de la restructuration, est entériné par la résolution du 20 décembre 1977. « Le Conseil devrait assumer directement ... l'exercice des fonctions de ses organes subsidiaires; ces organes en consé(65) Rés. 32/197 du 20 décembre 1977, Section Il, § 1 à 11. �172 ÉTUDES quence seraient supprimés ou leurs mandats seraient redéfinis et/ou regroupés », comme seraient supprimés les organes d'experts ou consultatifs (66), et les organes subsidiaires des commissions régionales (67). La suppression des organes d'experts ou consultatifs vise-t-elle le problème soulevé précédemment à propos des consultants? Dans l'affirmative, il conviendrait de signaler sur ce point particulier le désaccord, en apparence, de nombreux responsables du système des Nations Unies dont les opinions, rassemblées et interprétées par Paul Morpurgo aboutissaient, en 1977, à considérer que les consultants et les experts offrent des compétences dont il est possible de tirer parti avec souplesse pour mener, au siège des organisations comme sur le terrain des activités très diverses. « Les avis indépendants qu'ils peuvent donner, la liberté intellectuelle dont ils jouissent, l'optique nouvelle dans laquelle ils abordent les problèmes sont souvent particulièrement utiles. En outre, l'engagement plus fréquent de personnel pour de courtes périodes pourrait assouplir le fonctionnement des secrétariats» (68). Enfin la résolution de restructuration dispose que les comités permanents intergouvernementaux connaîtraient soit une rationalisation approfondie, soit, comme pour les organes précédents, une suppression. Le Conseil s'abstiendrait évidemment de créer de nouveaux organes (69), en assurant lui-même, par des sessions spécialisées, les tâches qui justifieraient une telle création. Les circulaires d'application, et notamment celles qui ont suivi la nomination du Directeur général pour le développement et la coopération économique internationale (cf. infra B-), procèdent d'ores et déjà à un certain nombre de réaffectations entre les trois nouveaux services créés 1) le Département des affaires économiques et sociales internationales; 2) le Département de la coopération technique pour le développement; 3) le Bureau des services du Secrétariat pour les questions économiques et sociales (70). (66) Ibid. (67) Ibid. (68) P. MORPURGO : « Le rôle des experts consultants », dans « Approches de l'étude des organisations internationales ». Revue internationale des sciences sociales, UNESCO, vol. XXIX, nO 1, 1977, p. 59. (69) Rés. 32/197 du 20 décembre 1977, Section Il, § 8. On observe que les trois séries de dispositions sont bien générales et ne désignent pas les organes à supprimer. De fait, le Comité de la restructuration était divisé sur la liste des « condamnés », cf. Additif cité N° 34 A (A/32/34, Add. 1) 1978, déclaration du Président, p. 22. De fait, ces suppressions risquaient, comme le remarquait le représentant des Pays-Bas, d'être douloureuses pour certaines personnes et pour certains organes (p. 27). En revanche, on l'a vu, trois organes sont fusionnés avec le C.A.C. (Rés. 32/197, Section VII, § 5, in fine). (70) Cf. OPI / CESI Note/ 457 /27 mars 1978. Au stade actuel, les réaffectations suivantes sont annoncées dans les circulaires du Secrétaire général: - L'actuel Bureau de la coopération technique et les fonctions de service administratif et de contrôle budgétaire le concernant exercées par le Service administratif et financier, sont transférés du Département des affaires économiques et sociales au Département de la coopération technique pour le développement. - Celles des attributions du Service des achats et des transports du Bureau des services généraux, qui avaient trait jusqu'à présent au Bureau de la coopération technique, sont transférées, de même que les postes correspondants, du Département de l'administration et de la gestion au Département de la coopération technique pour le développement. - Celles des attributions du Bureau des services du personnel qui avaient trait au recrutement d'experts pour la coopération technique sont transférées, de même que les postes correspondants, au Département de la coopération technique pour le développement. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES AUX NATIONS UNIES 173 B) Régulation administrative et administration prospective. Les transformations économiques et sociales contemporaines sur le plan international ne sauraient être atteintes par de simples efforts de centralisation. D'abord parce que les objectifs du nouvel ordre économique international dépassent largement le cadre des structures administratives internationales, ensuite, pour ce qui nous concerne ici, parce qu'une part irréductible de décentralisation demeure dans l'administration économique et sociale des Nations Unies. Il convient donc d'organiser la régulation de cet ensemble encore relativement dispersé, en vue d'éviter les chevauchements fonctionnels et les concurrences opérationnelles. Comme dans l'ordre administratif interne, la coordination administrative vise à instaurer un arbitrage entre les services et organes décentralisés. Il convient également, compte tenu notamment de la modicité des moyens dont dispose l'administration internationale, de réduire la part d'incertitude qui pèse sur les choix et sur les décisions. A l'imitation, là aussi, des procédures internes, le système de l'O.N.U. s'efforce progressivement de développer les fonctions d'étude, d'information et de prévision. En d'autres termes d'organiser une gestion prévisionnelle. On ne sera donc pas surpris de retrouver, bien entendu assorties de quelques aménagements d'adaptation, les techniques du secteur privé déjà utilisées au niveau de l'Etat. a) Pour ce qui concerne la coordination, deux techniques complémentaires sont mises en place depuis quelques années. L'une recherche la cohérence globale de l'administration par l'intermédiaire d'un organe placé près du sommet de la hiérarchie, c'est-à-dire du Secrétaire général de l'O.N.U., et qui se trouve doté d'un pouvoir d'impulsion, de contrôle et de coordination pour tout ce qui touche l'activité du système. L'autre, de nature plus consensuelle, organise la participation des organes spécialisés et décentralisés à la recherche d'une cohérence de l'ensemble, par la concertation ou la consultation entre partenaires égaux et autonomes. 1 - La coordination verticale, que constitue la première technique, se trouve renforcée, depuis la résolution du 20 décembre 1977, par la création d'un poste de Directeur général pour le développement qui, conformément aux suggestions du groupe d'experts et du Comité de la restructuration (71) est chargé, sous la surveillance du Secrétaire général, de veiller à ce que chaque élément du système des Nations Unies pour le développement et la coopération économique internationale soit dirigé de façon effi- - Celles des attributions des Services administratifs et financiers de Genève, qui avaient trait au recrutement d'experts pour la coopération technique, sont transférées au Département de la coopération technique pour le développement, de même que les postes correspondants qui, toutefois, demeurent à Genève. - La Section des bourses de perfectionnement, qui fait actuellement partie des Services administratifs et financiers de Genève, relèvera désormais du Département de la coopération technique pour le développement, tout en demeurant à Genève. - Le secrétariat du Conseil économique et social, à l'exception de la Section des organisations non gouvernementales, est transféré du Département des affaires économiques et sociales au Bureau des services du Secrétariat pour les questions économiques et sociales. (71) Cf. en particulier Nouvelle structure ... p. 23-24, et Additif au ralilPort du Comité de la restructuration ... 31 8 session, pp. 21, 34, 54, 98, 120, 127, 147 et 359. �174 ÉTUDES cace, et d'assurer une coordination d'ensemble à l'intérieur du système afin que les problèmes du développement soient abordés d'un point de vue multidisciplinaire. L'objectif central que vise la nouvelle Direction est donc « la cohérence, la coordination et la gestion efficace de toutes les activités dans les domaines économique et social » (72). L'application de ces principes par les circulaires du mois de mars 1978 apparaît dans les attributions des trois nouveaux services dont la création constitue la seconde étape du processus de restructuration. On observe en effet que ces attributions, dont la liste est donnée en annexe de la présente étude (cf. Annexe 1), permettent à chacun des départements et au Bureau de mobiliser et de coordonner tous les services compétents du système des Nations Unies. 2 - La coordination horizontale, seconde technique utilisée aux Nations Unies est moins spécifique, plus générale, c'est-à-dire ne s'applique pas seulement au secteur économique et social. Elle est également plus ancienne. Elle est plus générale parce qu'elle concerne d'abord l'ensemble du système administratif et budgétaire des Nations Unies. Elle est aussi plus ancienne parce que trois de ses organes ont été créés en 1946, en même temps que l'on mettait en place la nouvelle administration internationale. Les transformations économiques et sociales contemporaines et les efforts en vue de l'instauration d'un nouvel ordre économique international affectent cependant cette coordination dont les rouages peuvent être sensiblement rationalisés, suivant les indications du groupe Kassum (73). Un bref rappel des mécanismes existants est indispensable pour apprécier ces indications. Le Comité administratif de coordination (C.A.C.), créé en 1946, est composé des chefs de secrétariat des institutions spécialisées et programmes des Nations Unies. Il s'occupe principalement de la coordination des programmes et subsidiairement de la coordination administrative. Pour étudier cette dernière et les questions de personnel, il a créé un organe subsidiaire, le Comité consultatif pour les questions administratives (C.C.O.A.). Le fonctionnement de ces deux comités repose pratiquement sur le consensus dans la mesure où les recommandations sont acquises graduellement par un accord quasi-unanime. Cette coordination horizontale par accord volontaire de partenaires égaux est toujours à la merci d'un blocage par une ou plusieurs organisations (74). Le Comité consultatif de la fonction publique internationale(C.C.F.P.L), également créé en 1946, est chargé de rechercher une amélioration du recrutement en matière d'administration du personnel. Les différents (72) Rés. 32/197, Section VIII, § 5. Le représentant de la France au Comité de la restructuration doutait de l'utilité d'une telle création du poste de Directeur du Développement. Il pensait que le Secrétaire général était largement doté d'autorité pour cette fonction. Cf. Add. 1, p. 120. Le Directeur a depuis été nommé. Il s'agit de M. DADZIE, Press release SGI A 1202, 14 mars 1978. (73) Nouvelle structure ... p. 27-28. (74) H. REYMOND: « Some unresolved problems of the international civil service». Public Administration Review, mai-juin 1970, vol. XXX, nO 3, pp. 230 et s. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES AUX NATIONS UNIES 175 rapports qu'il a établis ont généralement été adoptés par l'Assemblée générale en vue de rationaliser et d'améliorer les dispositions relatives au recrutement, à la formation, au perfectionnement, aux normes de conduite, à l'âge de la retraite, aux normes de classement, aux perspectives de carrière et à la rémunération du personnel. Le Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (C.C.Q.A.S.) institué, lui aussi, en 1946 et composé de représentants des Etats nommés par l'Assemblée générale pour donner des avis sur les budgets administratifs des Nations Unies et des institutions spécialisées. Créé vingt ans plus tard, en 1966, le Corps commun d'inspection (C.C.I.) dispose des « plus larges pouvoirs d'investigation dans tous les domaines intéressant l'efficacité des services et le bon emploi des fonds» (75). A des degrés divers, ces cinq organismes participent à l'élaboration d'une coordination, à l'établissement de liens entre les organes directeurs de l'O.N.U. et les diverses organisations du système. La réorientation des activités de coordination amorcée en 1977 vise une harmonisation des programmes et leur intégration dès le stade de la planification. C'est sur le fonctionnement du C.A.C. que portent essentiellement les dispositions de restructuration actuelles. Sans entrer dans le détail de celles-ci, on se bornera à indiquer les objectifs de la coordination interorganisation et les aménagements du C.A.C. correspondants. La coordination horizontale devrait intervenir tant au stade préparatoire qu'au stade de la réalisation des programmes. La résolution du 20 décembre 1977 lui assigne pour mission de développer la planification et la programmation en commun ainsi que l'exécution coordonnée des activités décidées au niveau intergouvernemental. Le mécanisme de coordination horizontale devrait être allégé et avoir pour élément central le C.A.C. Sa primauté est donc consacrée désormais (76) mais son fonctionnement, qui n'a pas toujours donné satisfaction dans le passé, doit être revu. Sa composition trop large et trop disparate ralentissait ses travaux et les rendait parfois inopérants. Son ordre du jour trop chargé et une tendance à examiner plus volontiers les questions de procédure que les questions de fond encombraient son action. Désormais une participation de haut niveau (secrétaires exécutifs, présidents, etc.) des organismes concernés sera exigée en même temps qu'une adaptation de la préparation et de la présentation de ses rapports aux besoins des organes principaux. Enfin il conviendrait, sur le plan financier, de mettre en application certaines dispositions quelque peu négligées contenues dans les accords (75) Cf. Rés. 2150 (XXI) du 4 novembre 1966. Cf. également les observations de M. HILL, mémoire cité, et « The United Nations system, coordinating its economic and social works ». Cambridge University Press, 252 p., 1978. (76) Il fusionne, on l'a vu, avec le Comité de coordination pour l'environnement, le Bureau consultatif interorganisation (B.C.I.) et le comité consultatif de l'O.N.U.D.1. Sur la structure et le fonctionnement du CAC., cf. M. HILL, mémoire cité, p. 57 à 64 et 99 à 104. �176 ÉTUDES conclus entre l'O.N.U. et les institutions spécialisées et qui prévoient une coordination budgétaire et même des consultations sur l'insertion éventuelle du budget de chaque organisation dans le budget général des Nations Unies. b) Pour la Gestion prévisionnelle, d'importantes innovations sont apparues. Comme l'administration interne, l'administration internationale connaît, sous la pression des transformations économiques et sociales contemporaines, le besoin de disposer d'une représentation du futur probable pour orienter les décisions. La seule différence de principe entre les deux administrations tient au fait que l'ordre interne se mobilise plus facilement sur le long terme, l'ordre international sur le moyen terme, on y reviendra dans un instant. La comparaison entre le planing-programming-budgeting system (P.P.B.S.) et la rationalisation des choix budgétaires (R.C.B.) appliqués sur le plan interne et sur le plan international serait sans doute intéressante. Elle dépasserait à elle seule le cadre de la présente communication. La définition des objectifs, l'établissement des priorités et l'allocation des ressources financières s'effectuent aux Nations Unies dans le cadre de la planification, de la programmation et de l'établissement du budget. L'adoption de budgets-programmes dans l'ensemble du système a permis d'avoir une idée générale mais imparfaite des activités des organisations dans les divers domaines, ce qui était impossible du temps où les budgets étaient présentés par objet de dépense. La restructuration actuelle se concentre sur trois secteurs. 1 - L'établissement d'un ordre de priorité des programmes en fonction des objectifs visés. Il s'agit là d'une tâche essentiellement politique impliquant des choix fondamentaux sur les grandes orientations du système. Mais ces choix peuvent être facilités par des méthodes et des critères techniques. La technique de l'augmentation ou de la réduction du budget est facile à appliquer mais elle concerne des programmes tout entiers sans distinction des priorités, relatives qui peuvent être assignées aux divers éléments d'un même programme. Pour cette raison, la résolution du 20 décembre 1977 préfère la méthode thématique qui détermine quels domaines d'activité doivent recevoir la priorité dans le programme de travail de l'organisation. Elle peut donc viser les éléments de programmes valables pour plusieurs services organiques (77). 2 - Rationaliser la planification et la programmation. Les lacunes les plus évidentes du système des Nations Unies en matière de planification sont à la fois institutionnelles et méthodologiques. Sur le plan institutionnel, il n'existe pas d'organe intergouvernemental doté de pouvoirs suffisants qui examine l'ensemble des programmes divers proposés par les nombreux organes subsidiaires. Il convient donc de ren- (77) Rés. 32/197, Section VII, § 1. Cf. la recommandation du groupe KASSUM, p. 36, § 114 et le mémoire HILL, p. 42. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES AUX NATIONS UNIES 177 forcer le Comité du programme et de la coordination (C.P.C.). La résolution de restructuration s'y attache largement puisqu'un bon tiers des dispositions de sa section VI concerne le C.P.C. dont les responsabilités sont mieux définies, les méthodes de travail améliorées et surtout la composition renforcée. Désormais, en effet, les Etats membres du C.P.C. devront se faire représenter à un haut niveau de compétence technique et assurer la continuité de leur représentation (78). Sur le plan méthodologique, la planification à moyen terme est encore au stade expérimental dans les divers organismes des Nations Unies. Or cette opération est sans doute indispensable dans la mesure où elle permet de préparer les programmes de travail et les budgets dans une perspective plus lointaine. Désormais les organismes devront « intensifier leurs travaux touchant l'élaboration des plans à moyen terme, notamment les problèmes de méthodologie, de procédure et d'harmonisation des cycles de planification )} (79). 3 - Rationaliser l'établissement des budgets. Le budget ordinaire de l'O.N.U. est établi à partir d'une multitude de décisions prises indépendamment les unes des autres par tous les services et organisations du système. Il revêt donc, quant à son élaboration, un aspect fragmentaire, la forme d'une réponse aux exigences d'intérêts particuliers. Il est établi de bas en haut plutôt que de haut en bas. En 1965 un Comité ad hoc, dit Comité des quatorze, a été constitué en vue d'examiner les finances de l'Organisation. Il a publié un rapport en 1966 (80) qui présente déjà des suggestions constructives pour la préparation et la présentation du budget, en vue d'une information des gouvernements et des organisations destinée à leur permettre de prendre des décisions en se plaçant du point de vue de l'ensemble du système. Les aménagements institutionnels accompagnent, ici aussi, les aménagements méthodologiques. Ils reprennent en 1977-1978 certaines des propositions du groupe Kassum, elles-mêmes inspirées des suggestions de 1966. Sur le plan institutionnel, un organe unique devrait être chargé de conseiller l'ECOSOC et l'Assemblée générale au sujet de l'examen, de l'approbation et de l'évaluation des budgets-programmes. Cet organe devrait être à la fois représentatif des différents groupes d'Etats et suffisamment restreint pour demeurer efficace. Ses membres y siègent à titre individuel. C'est le Comité consultatif sur les questions administratives et budgétaires (C.C.O.A.B.) qui, selon les experts consultés en 1975, pourrait remplir cette fonction. Bien que la résolution de restructuration ne l'en ait pas explicitement chargé, elle a amélioré sa composition en vue d'assurer une représentation plus juste des intérêts des pays en développement (81) et elle prévoit une coopération du C.C.O.A.B. avec le Comité du programme et de la coordination (81). (78) Rés. 32/197, Section VII, § 9 et rapport KASSUM, p. 37-38. (79) Rés. 32/197, Section VII, § 8. (80) Deuxième rapport du comité ad hoc chargé d'examiner les finances de l'organisation des Nations Unies et des Institutions spécialisées. A/6343, 19 juillet 1966. (81) Rés. 32/197, Section VII, § 7,10 et 11. 12 �178 ÉTUDES Sur le plan méthodologique, la résolution du 20 décembre 1977 incite les organismes des Nations Unies à harmoniser le mode de présentation de leurs budgets-programmes et à synchroniser les cycles budgétaires en fixant un calendrier pour la préparation, l'examen et l'approbation des budgets. Enfin elle ajoute, en vue d'accroître l'efficacité de la planification de la programmation et de la budgétarisation, des mesures pour améliorer les procédures d'évaluation des résultats et de l'exécution des programmes (82). On sait que de telles procédures existent déjà à la Banque Mondiale où fonctionne un département de l'évaluation des opérations assez indépendant (83). On sait également le rôle qu'y joue M. Mc Namara qui, précisément, avait mis en œuvre, depuis 1961, le P.P.B.S. au Département de la défense des Etats-Unis, méthode que le Président Johnson avait étendue à l'ensemble de l'administration américaine. La gestion prévisionnelle aux Nations Unies s'efforce donc, comme dans l'ordre interne, d'établir des procédures d'évaluation et de choix des objectifs afin d'obtenir de la part de l'administration une utilisation optimale des ressources disponibles. La démarche est d'autant plus indispensable que ces ressources sont extrêmement modestes face à l'ampleur des programmes et notamment de celui pour l'instauration d'un nouvel ordre économique international. La modicité de ces ressources doit être prise en compte si l'on veut apprécier les résultats de la restructuration. Il convient en effet de ne pas trop en attendre pour modifier fondamentalement l'ordre économique international actuel. D'une part en raison des rapports de force internationaux qui évoluent relativement lentement; d'autre part en raison de la faiblesse financière du système des Nations Unies chargé de mettre en œuvre le projet de 1974. La grave crise financière de l'organisation qui a suivi, au cours des années 1960, l'affaire du Congo n'a jamais été réellement résolue. De multiples séquelles ont entravé l'équilibre financier des Nations Unies depuis cette époque et chaque année les recouvrements des recettes sont des épreuves. Le secrétaire général adjoint à l'administration et à la gestion s'en plaignait encore récemment. Il expliquait que l'organisation vit au mois le mois et que la faiblesse de ses finances et leur incertitude constituaient les meilleurs arguments en faveur d'un examen approfondi de sa structure. Devant le Comité de la restructuration il affirmait de façon assez dramatique: « L'épuisement du Fonds de roulement, la pratique de plus en plus courante des Etats membres de ne pas payer leurs contributions ou d'en différer le versement laissent l'O.N.U. dans une situation constante d'incertitude et réduit une gestion financière prudente à la lutte acharnée pour la survie de l'Organisation ... }) (84). (82) Ibid., Section VI. (83) Cf. les informations données par M. Mc NAMARA, rapport Add. 1 cité p. 104 et sur les limites du système les remarques de M. BERTRAND, vice-président du C.C.I., p. 207. (84) Rapport du Comité de la restructuration, Additif cité, p. 253. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES AUX NATIONS UNIES 179 ANNEXE AITRIBUTIONS DES TROIS NOUVEAUX SERVICES DU SECRÉTARIAT CRÉÉS A LA SUITE DE LA NOMINATION DU DIRECTEUR GÉNERAL POUR LE DÉVELOPPEMENT ET LA COOPÉRATION ÉCONOMIQUE INTERNATIONALE O.N.U. OPI/CESI Note/457 27 mars 1978 1. - Attributions du nouveau Département des affaires économiques et sociales internationales : a) Entreprendre des activités interdisciplinaires de recherche et d'analyse, en faisant appel, selon les besoins, à tous les services compétents du système des Nations Unies, et notamment établir des études et des projections économiques et sociales mondiales afin d'aider l'Assemblée générale et le Conseil économique et social. b) Entreprendre des analyses et des synthèses intersectorielles sur diverses questions relatives au développement, en collaboration étroite avec les autres organisations du système des Nations Unies, et rédiger des recommandations appropriées qui seront examinées par l'Assemblée générale et le Conseil économique et social. c) Déterminer et signaler à l'attention des gouvernements les problèmes économiques et sociaux naissants de portée internationale. d) Entreprendre, dans les secteurs économique et social, les recherches et les analyses qui ne sont pas de la compétence d'autres services, organes, programmes et institutions spécialisées des Nations Unies et que requiert l'exercice des attributions décrites aux alinéas a), b) et c) ci-dessus. e) Etablir, en vue de leur publication et de leur diffusion, les résultats de recherches et d'analyses portant sur les problèmes économiques et sociaux pertinents. f) Aider selon les besoins, de concert avec tous les éléments du système des Nations Unies exerçant des activités opérationnelles, le Conseil économique et social à réaliser des études globales sur l'orientation des activités opérationnelles dans l'ensemble du système des Nations Unies. g) Entreprendre une analyse intersectorielle des programmes et des plans dans les secteurs économique et social afin de rassembler et d'intégrer, au stade de la planification et de la programmation, les apports et les compétences du système des Nations Unies. h) Agir comme point de convergence pour la mise au point, au niveau intersecrétariats, d'une planification commune et coordonnée des activités du programme, en vue d'une planification à moyen terme à l'échelle du système. i) Maintenir la liaison avec les commissions régionales et les organisations non gouvernementales. j) Etablir à l'intention de l'Assemblée générale et du Conseil économique et social une documentation de fond sur la planification et la programmation des activités à l'échelle du système dans les domaines économique et social. k) Fournir des services d'appui fonctionnel au Comité du programme et de la coordination, au Comité administratif de coordination et à ses organes subsidiaires dans les secteurs économique et social, ainsi qu'au Comité de la planification du développement et aux autres organes techniques du Conseil économique et social. �180 ÉTUDES II. - Attributions du Département de la coopération technique pour le développement : a) Aider et conseiller le Secrétaire général pour ce qui est des activités de coopération technique pour lesquelles l'Organisation des Nations Unies joue le rôle d'agent d'exécution. b) Gérer le programme ordinaire de coopération technique de l'Organisation des Nations Unies et exécuter les projets du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et les projets financés au moyen de ressources extrabudgétaires pour lesquels l'Organisation des Nations Unies joue le rôle d'agent d'exécution (1). c) Fournir un appui fonctionnel et administratif à ces programmes et projets. d) Fournir un appui fonctionnel pour la mise au point des principes régissant les activités de coopération technique menées par l'Organisation des Nations Unies en tant qu'agent d'exécution (1). e) Aider les gouvernements et les institutions régionales à améliorer l'efficacité de ceux de leurs programmes et de leurs politiques qui affectent le développement économique et social, en leur fournissant des services consultatifs directs. f) Assurer la liaison avec le PNUD et les fonds qui lui sont associés ainsi qu'avec d'autres organes de l'Organisation des Nations Unies, tels que la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED), l'Organisation des Nations Unies pour le développement industriel (ONUDI) et le Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE), qui exécutent directement des projets de coopération technique. g) S'acquitter des fonctions incombant à l'Organisation des Nations Unies en tant que cofondatrice, avec la FAO, du Programme alimentaire mondial. h) Assurer la liaison avec d'autres agents d'exécution pour toutes les questions d'intérêt commun. i) Fournir les apports appropriés aux rapports à l'Assemblée générale, au Conseil économique et social et à ses organes subsidiaires, au Conseil d'administration du PNUD et au CAC et à ses organes subsidiaires. j) Entreprendre, dans les secteurs économique et social, les recherches et les analyses qui ne sont pas de la compétence d'autres services, organes, programmes et institutions spécialisées des Nations Unies et que requiert l'appui fonctionnel des activités de coopération technique. III. - Attributions du Bureau des Services du Secrétariat pour les questions économiques et sociales. a) Fournir, de façon intégrée, des services techniques de secrétariat au Comité du programme et de la coordination, au Conseil économique et social, à l'Assemblée générale et aux conférences spéciales dans les domaines économique et social ainsi qu'au mécanisme de coordination intersecrétariats. b) Organiser et coordonner les services d'appui fonctionnel, en particulier de documentation, que les services compétents du Secrétariat doivent fournir pour répondre aux besoins des organes susmentionnés dans les domaines économique et social. (1) Sauf pour l'ONUDI, la CNUCED et le PNUE. �TRANSFORMATIONS ADMINISTRATIVES AUX NATIONS UNIES 181 c) Faire en sorte que les services organiques compétents soient tenus au courant de l'évolution des travaux effectués par lesdits organes dans les domaines économique et social, notamment des résolutions et des décisions qu'ils ont adoptées, et veiller à ce que lesdits organes soient informés des mesures prises pour donner suite à leurs décisions par les services compétents du Secrétariat. d) Etablir, en consultation avec les services organiques compétents, le programme de travail de base du Conseil économique et social. e) Etablir, en consultation avec le Département des conférences, le calendrier des conférences et réunions dans les domaines économique et social. f) Aider le Bureau du Secrétaire général adjoint aux affaires politiques et aux affaires de l'Assemblée générale à préparer l'ordre du jour provisoire de l'Assemblée générale en ce qui concerne les questions économiques et sociales et à résoudre toutes les questions d'organisation pertinentes, y compris la formulation de recommandations pour la répartition des questions inscrites à l'ordre du jour, etc. �1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 �L'ADMINISTRATION DEVANT LES TRANSFORMATIONS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES CONTEMPORAINES DANS LES PAYS EUROPÉENS RAPPORT DE SYNTHÈSE par Jean RIVERO (*) Je voudrais tout d'abord vous dire tout le mal que je pense de nos rapporteurs et de ceux qui sont intervenus depuis hier matin dans ce débat. Ils nous ont fourni une moisson tellement riche d'informations et de réflexions aux niveaux les plus élevés de la Science administrative que pour lier cette moisson en gerbes il faudrait un moissonneur moins artisanal et disposant d'un peu plus de temps que celui qui est chargé de cette tâche. La mise en grange sera nécessairement imparfaite, ce sera la faute de nos rapporteurs, et s'ils ne trouvent pas dans cette synthèse toutes les richesses qu'il nous ont apportées ils n'ont qu'à s'en prendre à eux-mêmes et non pas à moi!. .. Le problème en face duquel nous nous trouvons me paraît, et je ne le dis pas pour excuser les faiblesses de ce rapport, se heurter à trois difficultés liminaires. La première difficulté, et c'est celle que relevait tout à l'heure JeanClaude Vénézia, c'est une difficulté qui se situe dans le temps. Le point de départ de l'évolution que nous évoquons, où se situe-t-il au juste? La transformation économique et sociale de nos sociétés, elle n'est pas d'hier. La révolution industrielle qui est à l'origine du phénomène que nous constatons et que nous étudions a pris naissance à la fin du XVIIIe siècle. La croissance s'est développée tout au long du XIXe siècle. Le rapport allemand nous rappelait que le problème des assurances sociales, c'est dès les années 1880 qu'il a, en Allemagne, reçu sa solution avec la politique de Bismarck. Les problèmes que nous nous posons s'enracinent loin dans le temps. (*) Professeur à l'Université de Paris II. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �184 ÉTUDES D'autre part, face à ces transformations, l'adaptation de l'Administration n'est pas non plus d'hier. Les services publics pour usagers, qui transforment l'administration de commandement en une administration de prestation de services, c'est le XIXe siècle qui les voit naître, et il ne faut pas oublier qu'en France le grand conflit qui oppose les tenants de l'administration de puissance publique à ceux de l'administration de service public, le grand conflit Hauriou-Duguit est né dans les dernières années du XIXe siècle. En Finlande, on nous signalait que les fonctionnaires, qui étaient 60.000 en 1923, sont passés à 123.000 en 1978 ; mais, en 1860, les fonctionnaires n'étaient que 4.700 : l'augmentation entre 1860 et 1923 est à peu près comparable à celle qui s'est produite entre 1923 et 1978. N'exagérons rien cependant, touchant cette première difficulté. Il est certain que, depuis la Seconde Guerre Mondiale principalement, nous assistons à un phénomène d'accélération et de radicalisation de cette évolution, même si elle a commencé bien plus tôt. Dans l'ordre économique et social l'Etat, et tous les rapports en sont d'accord, est devenu « responsable de tout », pour reprendre la formule de l'un d'entre eux; « l'Etat Père Noël », pour reprendre une autre formule d'un rapport, est devenu la caractéristique de la plupart des Etats; l'Etat providence, l'idée que l'individu pour son développement social, que la société pour son développement économique attendent tout de l'action de l'Etat, cette idée est une idée nouvelle. Même dans nos pays libéraux, le capitalisme contrôlé fait à l'Etat une part beaucoup plus large que celle qu'il a jamais eue. La deuxième difficulté tient au fait que nous comparons la façon dont ont réagi à une certaine évolution des administrations qui, au moment où elles sont frappées de plein fouet par elle, sont extrêmement différentes les unes des autres. Et c'est cela qui rend délicate la réflexion sur la façon dont elles se sont adaptées. Ces différences, elles existent d'abord dans les structures. Le cas de l'administration française, avec son monolithisme, avec son monarchisme maintenu à travers les révolutions, pour reprendre les formules de JeanClaude Vénézia, est un cas éminent, relativement rare, mais nous le trouvons cependant dans d'autres pays; l'Espagne, la Grèce ont aussi des administrations fortement centralisées, fortement concentrées. A côté de cela, des administrations plus souples, celles de la Suède, de la Finlande, celle même de la Grande-Bretagne, dans une certaine mesure, où les centres de décision du pouvoir sont moins concentrés, se trouvent, lorsqu'il s'agit de s'adapter, dans une situation très différente. Il est certain que l'adaptation est plus difficile, plus radicale lorsqu'on est en présence d'administrations très concentrées et centralisées que dans la seconde hypothèse. Dans le même ordre d'idées, la différence est profonde entre les Etats quant à la répartition des compétences entre les différents niveaux, niveau communal, niveau régional, niveau étatique. Différences dans les structures, différences aussi dans les traditions. Certaines de nos administrations sont anciennes, fortes de très vieilles �RAPPORT DE SYNTHÈSE 185 habitudes et par là-même moins prêtes au changement car, plus les habitudes sont enracinées dans le temps, et dans les mentalités que le temps a formées, plus il est difficile de rompre avec elles. Ajoutez à cela, et c'est un point auquel nous n'avons pas suffisamment réfléchi, que l'encadrement juridique des administrations est égaIement très différent. L'encadrement juridique, la mise en forme, la systématisation des façons d'agir d'une administration créent à la fois des clarifications, des facilités, mais aussi des rigidités, et nous en avons en France maints exemples. Différences quant aux structures, quant aux traditions, quant à la place du Droit dans l'organisation générale de l'administration, différences aussi, et elles résultent de l'ensemble de ces facteurs, dans les mentalités. L'administration, selon les pays, est un monde plus ou moins clos, plus ou moins ouvert au contraire, plus fondu dans la société ou plus séparé d'elle, plus ou moins conscient aussi de sa supériorité. Le mépris de l'administré est une des caractéristiques de l'administration française; c'est aussi une des caractéristiques de l'administration hellénique. La conscience de sa supériorité de la part de l'administrateur est moins répandue, semble-t-il, dans nombre d'autres pays. Dans certains, le prestige qui s'attache à la fonction administrative est considérable, dans d'autres il est éclipsé par le prestige qui s'attache au chef d'entreprise, à l'homme d'action. Et puis, différence aussi des mentalités des administrateurs vis-à-vis du pouvoir politique. De ce point de vue les différences sont profondes. Nous avons les deux types opposés de l'administration politisée, instrument docile des partis gouvernants, soit parce que les fonctionnaires qui la composent sont eux-mêmes des adhérents, des militants, soit parce qu'à la tête de l'administration on place des hommes politiques. Face à cela, type inverse, nous avons l'administration forte de sa continuité et de sa compétence face aux politiques qui, eux, passent et changent. Exemples types: la Finlande, la Suède offrent à des hommes politiques de hautes fonctions administratives, la France, au contraire, fournit à ses futurs leaders politiques, dans la fonction publique, un marche-pied qui leur permet parfois d'accéder au sommet de l'Etat: ce n'est pas l'administration qui se recrute dans la politique, c'est la politique qui se recrute dans l'administration ... C'est un fait: si l'on dresse aujourd'hui le tableau des leaders de la vie politique française, tant dans la majorité que dans l'opposition, la plupart d'entre eux sont issus des grands corps de l'Etat. Toutes ces diversités font qu'il est évidemment difficile de comparer la façon dont des administrations tellement différentes ont réagi aux sollicitations de l'évolution économique et sociale. Et puis, troisième ordre de difficultés, cette évolution elle-même, cette évolution qui est commune à la plupart de nos pays, s'est déroulée selon des rythmes différents et elle laisse place, pour certains d'entre eux, à des facteurs qui sont proprement nationaux, et auxquels d'autres pays n'ont pas eu à se confronter. Facteurs propres à certains pays: le problème de la langue qui s'est posé en Grèce, le divorce entre la langue administrative et la langue parlée par le courant des citoyens. Remarquez que je ne suis pas �186 ÉTUDES sûr que le même problème, sous une forme un peu différente, ne se pose pas en France et même, peut-être, dans d'autres pays, et qu'il ne serait pas souhaitable que l'administration nationale s'efforce de rapprocher sa langue de celle qui est parlée par le commun des citoyens, mais c'est un autre problème ... Facteur propre à un autre pays: les conséquences de la décolonisation, qu'évoque le rapport belge. Facteurs propres à certains pays, la question de l'appartenance à la C.E.E. qui, en Belgique, en Grèce, a amené des adaptations administratives que les pays non membres de la Communauté n'ont pas encore connues. Quant aux facteurs communs, ils sont bien sûr les plus nombreux; inutile de les développer: industrialisation, urbanisation, élévation du niveau de vie, volonté accrue de sécurité et de culture, souci de l'environnement, primat croissant de l'économie dans la vie de chaque pays. Mais, même là, les différences de rythme sont profondes. Pour prendre un exemple, M. Giannini voit dans le développement du suffrage universel en Italie la cause essentielle de la réaction de l'administration à l'évolution économique et sociale. En France, le suffrage universel date de 1848 et n'a pas produit les mêmes effets qu'il a pu produire dans les pays où il est plus récent. La sécurité sociale est une nouveauté en France, elle est ancienne en Suède ou en Allemagne. Ainsi, même les problèmes identiques ont pu se poser à des stades et sous des formes différents. La diversité existe enfin dans la dimension et dans la structure. Il est certain qu'un pays où, selon la formule de notre rapporteur finlandais, « tout le monde connaît tout le monde» est un pays où les problèmes administratifs sont beaucoup plus faciles à résoudre que dans un pays où personne ne connaît personne parce qu'on est trop nombreux. Ajoutez à cela la structure constitutionnelle : l'Allemagne fédérale a des problèmes administratifs totalement différents de ceux des pays unitaires. Je songe à un autre phénomène: nous n'avons pas assez évoqué, me semble-t-il, dans la diversité des situations économiques de nos pays, le fait que, face à l'évolution de l'économie et aux problèmes qu'elle pose, un certain nombre d'entre eux ont développé l'entreprise publique, donnant ainsi à l'administration économique un rôle de gestion, alors que d'autres ont gardé l'entreprise privée et se sont contenté de l'encadrer. Les tâches économiques de l'Etat me paraissent fondamentalement différentes, et sa réaction aux problèmes économiques ne peut être la même, lorsque le problème économique est résolu pour partie par la multiplication des entreprises publiques, qui donnent à l'administration économique des tâches totalement différentes de celles qui sont les siennes dans les pays où il s'agit simplement de contrôler une économie qui reste pour l'essentiel une économie privée. A partir de la constatation de toutes ces différences, peut-on systématiser? N'est-il pas arbitraire de découvrir dans toutes ces évolutions des traits communs? Il en est un, pourtant, qui apparaît dans tous les rapports et c'est l'influence du management, l'influence des méthodes des entreprises privées transposées dans le secteur administratif. Progressivement, à peu �RAPPORT DE SYNTHÈSE 187 près partout, nous voyons les méthodes de gestion nées dans le secteur privé adoptées par l'administration, soit qu'elle se modèle sur lui pour mieux le contrôler, soit, dans son domaine propre, qu'elle cherche à obtenir par les mêmes méthodes la même efficacité, le même rendement que ces méthodes donnent dans la gestion des entreprises privées. Il en résulte un peu partout une transformation du type du fonctionnaire. Du fonctionnaire juriste, nous constatons qu'on passe au fonctionnaire de formation économique, sociologique, plus proche des réalités, dit-on, que ne l'est le juriste. Je crois que le fait dominant, c'est cette imitation, cet emprunt aux méthodes modernes de gestion. Mais ce trait dominant me paraît aboutir à deux grands types d'adaptation, à deux grands phénomènes, et je rejoins ici le propos liminaire du Président Debbasch. On peut rassembler les adaptations que nous avons envisagées autour de deux schémas: d'une part, les adaptations par assouplissement de l'administration, d'autre part, les adaptations inverses par raidissement et extension de la puissance administrative. Et tout d'abord, les adaptations par assouplissement. Face à la croissance des demandes économiques et sociales, on peut regrouper sous cette idée d'assouplissement un certain nombre de phénomènes que nous avons relevés dans la plupart des rapports que nous avons entendus. C'est, en premier lieu, la multiplication des centres de décision. A peu près partout nous voyons des administrations qui, jusque-là, concentraient, plus ou moins, mais concentraient malgré tout le pouvoir de décision dans un nombre limité de mains, éparpiller ce pouvoir entre un plus grand nombre d'autorités. C'est vrai au plan territorial. Le phénomène du développement des régions, crucial en Italie, en Espagne, en Belgique aboutit effectivement à éparpiller les centres de décisions. Au plan territorial, c'est vrai aussi, en dehors même du phénomène régional, de toutes les formes de décentralisation que l'on envisage ou que l'on met en œuvre dans un certain nombre de pays que nous avons étudiés. C'est vrai aussi au plan fonctionnel. Dans certains de nos pays, nous avons constaté le phénomène de la création de nouveaux ministères. En Suède, en Grèce, les ministères se sont multipliés; en France même nous en avons ajouté quelques-uns à la liste traditionnelle. Et, si en GrandeBretagne nous avons assisté apparemment à un phénomène inverse de concentration de ministères, il a eu pour contrepartie la multiplication des Secrétariats d'Etat au sein des ministères regroupés. Plus importante encore, au plan fonctionnel, est la multiplication des établissements publics et des autres entités' autonomes, multiplication particulièrement frappante évidemment dans les pays à entreprises publiques où les centres de décision économique sont largement entre les mains des dirigeants de ces grandes entreprises. Au plan fonctionnel encore, la multiplication des tâches, leur complexification a entraîné souvent un développement des �188 ÉTUDES organismes de coordination; en matière internationale M. Bettati rappelait tout à l'heure l'importance de cette multiplication d'organes de coordination, qui appellent pour les coordonner eux-mêmes la création d'un organe de coordination des coordinateurs ... Le phénomène n'est pas propre aux sociétés internationales. Nous constatons également, dans le même ordre d'idée, la création d'organismes horizontaux qui s'efforcent de réagir contre le découpage des tâches selon des schémas strictement spécialisés. Un organisme français comme la Direction de l'Aménagement du Territoire et de l'Action Régionale s'efforce de regrouper les différentes activités propres à chaque ministère en vue de réaliser la mise en valeur des régions les plus défavorisées. Diversification des centres de décision, diversification aussi des types de décision. Nous assistons un peu partout à un partage entre deux formes de décision jusque-là confondues, ou pratiquement inexistantes pour la première: les décisions prévisionnelles et les décisions de gestion. Un peu partout nous assistons à la naissance, soit au sein même des administrations traditionnelles, soit à côté d'elles, d'organismes administratifs qui prennent des décisions prévisionnelles, planificatrices, à long terme, et qui laissent à d'autres organismes les décisions de gestion au jour le jour. Troisième modalité de cet assouplissement : l'affaiblissement du caractère autoritaire de la décision. Cela me paraît évident dans les rapports entre l'administration et ses agents. La décision unilatérale, celle qui fixait les statuts et les traitements, est aujourd'hui de plus en plus largement remplacée par le contrat, par la convention, par la négociation. Face notamment au développement du syndicalisme des fonctionnaires que l'on a relevé dans la plupart de nos pays, en Grande-Bretagne, en Suède, l'autorité hiérarchique voit son pouvoir s'amenuiser, et c'est sans doute une des raisons qui rendent particulièrement difficiles les suppressions d'emploi dont nous avons parlé à plusieurs reprises. Même les transferts d'un service ou d'un agent de telle agglomération à telle autre se heurtent à des résistances. Le pouvoir de décision hiérarchique a certainement perdu de sa force. Mais le caractère autoritaire de la décision a également perdu de sa force, et la décision s'est assouplie - c'est l'essentiel d'ailleurs - dans les rapports de l'administration avec les administrés. Dans les tâches économiques et sociales, je pense en effet très profondément que le procédé de la décision autoritaire assortie de la contrainte est un procédé voué à l'inefficacité. Quand la décision autoritaire prétend régir des comportements quotidiens, les comportements de la vie de chacun et de la vie de chaque jour - c'est bien ainsi qu'il en est dans les domaines de la vie sociale, dans les domaines de la vie économique, dans les domaines de l'aménagement du territoire - à partir de ce moment-là, il devient impossible de compter, pour vérifier que les gestes quotidiens se conformeront aux règles établies, sur la contrainte et sur la sanction. Il n'y aura jamais assez d'agents de contrôle, il n'y aura jamais assez de juges pour relever toutes les infractions aux réglementations autoritaires en matière économique et sociale. Nous en avons fait l'expérience en France pendant la période où la guerre de 1939- �RAPPORT DE SYNTHÈSE 189 1945 suscitait quelques difficultés dans le ravitaillement ... La règlementation draconienne qui avait pour objet d'interdire le marché noir n'a pas empêché la prolifération du marché noir, parce que disposer d'un agent pour empêcher la ménagère d'acheter en sous main un jambon à son pharmacien - à cette époque, il arrivait que ce fût chez le pharmacien qu'on trouvât des jambons - c'est pratiquement impossible! Quand le détail de la gestion administrative descend jusqu'à la vie quotidienne, on ne peut plus compter sur la contrainte pour obtenir l'effectivité de la décision prise. L'administration économique et sociale, pour être efficace ne peut se dispenser de rechercher l'adhésion. Cette recherche de l'adhésion se trouve renforcée, à côté de cet impératif de l'efficacité, par un phénomène nouveau, que nous avons rencontré partout: l'aspiration à une démocratisation de la vie administrative. Là aussi je suis très frappé par la généralité de ce phénomène; un peu partout le citoyen aspire à perdre sa condition de sujet de l'administration pour devenir, dans une certaine mesure, citoyen de l'administration, c'est-à-dire pour avoir une part à celles des décisions prises par le pouvoir qui, en définitive, l'intéressent le plus parce qu'elles ont incidence sur sa vie de chaque jour. Cette aspiration démocratique, nous la voyons se manifester sous toute une série de formes qui, elles aussi, diminuent le caractère autoritaire de la décision traditionnelle. La lutte contre le secret administratif qui a triomphé en Suède, qui s'est développée en France, que nous avons relevée dans plusieurs autres pays, me paraît un premier trait qui diminue le caractère quasi métaphysique de l'autorité de la décision. Elle a été élaborée dans le secret, on ignore les motifs, mais dès qu'elle apparaît dans sa majesté, il faut obéir. Eh bien non ! Nouvelle tendance: il faut savoir d'où est issue cette décision, l'administré a le droit de connaître les arcanes dans lesquels la décision administrative s'est préparée et les motifs qui la justifient. D'où aussi le développement, relevé partout, du souci de l'information de l'administré, de la consultation de l'administré; d'où le développement de la concertation avec l'administré; concertation en Espagne, concertation en Grande-Bretagne avec les comités tripartites, concertation dont on nous dit qu'elle est souhaitée et nécessaire en Allemagne, concertation qui est un des leit-motiv des réformes administratives françaises. Au-delà de la consultation, au-delà de la concertation, il ya l'abandon pur et simple du procédé de la décision autoritaire. C'est le passage au procédé contractuel, aux accords que l'administration va rechercher avec les particuliers, avec les entreprises, avec les syndicats. Cette politique contractuelle, en France, a connu des développements importants même si aujourd'hui on s'interroge quelquefois sur son efficacité. Abandon de la décision unilatérale au profit des procédés contractuels, abandon aussi de la décision impérative au profit d'autres types de décision: la décision incitative qui s'efforce de suggérer un comportement, de l'orienter, de canaliser l'énergie de l'individu vers une certaine voie où l'on souhaite qu'il aille, mais où on ne le force pas à aller. Toutes les politiques de planification souple, de planification d'orientation, de « planifica- �190 ÉTUDES tion de persuasion}) pour reprendre une formule du rapport de M. Braun, toutes ces politiques, si elles emportent décision, excluent également le caractère impératif de la décision. Le dernier stade est l'abandon total de la décision à d'autres mains, le transfert, par exemple, au pouvoir syndical, aux entreprises, d'un certain nombre de décisions qui les concernent et que la puissance publique remet entre leurs mains en s'en déchargeant totalement. Tout cela, ce sont des assouplissements de l'administration traditionnelle, des atténuations de son caractère autoritaire, et on pourrait peut-être évoquer une dernière forme d'assouplissement, d'atténuation, à laquelle nous n'avons pas fait allusion et qui est le développement dans certains pays de formes de contrôle plus souples, moins rigoureuses, plus proches de l'administré et permettant par là même à celui-ci de mettre en mouvement un contrôleur plus efficace, plus concret que le juge. La Suède nous a donné le modèle de l'ombudsman; la multiplication des ombudsmen avec le Commissaire parlementaire britannique, avec notre Médiateur, avec l'Ombudsman militaire de la République Fédérale, aboutit aussi à rendre moins contraignante la décision administrative. Il Voilà un premier groupe de formes d'adaptations qui paraissent toutes dessiner le schéma idéal d'une administration en train de se démocratiser, en train de s'assouplir, en train de s'ouvrir largement à l'administré. Hélas, il faut passer au second volet du diptyque : parmi les formes que nous avons étudiées, un certain nombre aboutissent, exactement à l'opposé du mouvement qJje nous avons évoqué, à un durcissement de l'autorité administrative, à un renforcement du pouvoir administratif. Quelles sont ces formes? Elles tiennent, d'abord, me semble-t-il, à la technicisation de la solution des problèmes administratifs et ici, c'est essentiellement vis-à-vis du pouvoir politique que nous assistons à un renforcement de l'autorité de l'administration. L'administration, écrit notre rapporteur allemand, est aujourd'hui moins que jamais une simple institution chargée de l'exécution des lois. La notion de pouvoir exécutif, en France, a été remplacée dans la Constitution de 1958 par celle d'autorité gouvernementale. Dans la plupart de nos pays, on constate que le législateur est difficilement en mesure de prendre les grandes décisions d'ordre économique, en matière de planification, par exemple, et que le plus souvent, dans ces domaines, il est obligé de se référer à ce qu'en dit le gouvernement. Or, le gouvernement, en définitive, sur ces problèmes techniques, c'est essentiellement l'administration. Cette puissance que donne aux experts, aux techniciens, la technicisation des problèmes est un des éléments caractéristiques du renforcement de l'administration vis-à-vis de ces amateurs que sont les dirigeants politiques, et c'est peut-être cette technicisation des problèmes qui explique le phénomène que j'évoquais tout à l'heure, c'est-à-dire le fait que, en France, nombre de leaders politiques se recrutent actuellement dans la haute administration, parmi les hommes �RAPPORT DE SYNTHÈSE 191 qui possèdent les techniques de base permettant de décider en connaissance de cause. Sans doute ce renforcement de l'autorité de l'administration face au pouvoir politique varie-t-il d'un pays à l'autre. Le phénomène de politisation de l'administration qu'on évoquait dans certains pays l'atténue certainement. Je pense, néanmoins, que c'est un phénomène assez général et qu'on voit se renforcer l'autorité du corps administratif face au législateur et face au gouvernement par le biais de la compétence technique. Un second phénomène qui me paraît marquer l'accroissement de l'autorité administrative, c'est l'extension du champ ouvert au procédé traditionnel qu'est la règlementation. Bien sûr, nous le disions tout à l'heure, dans certains domaines l'attitude contractuelle se substitue à la décision unilatérale. Il n'empêche que dans la plupart de nos pays la mise en œuvre de politiques économiques, le fonctionnement des institutions sociales, impliquent une multiplication des règlements. La règlementation traditionnelle, sous sa forme autoritaire et sanctionnée, elle est omniprésente dans nos sociétés actuelles. Je pense au phénomène de la protection de l'environnement ; elle ne va pas sans une multiplication des règlementations autoritaires: interdiction de fumer dans les bois de Provence pour éviter d'y mettre le feu, interdiction, dans les parcs nationaux, de cueillir des fleurs pour ne pas perturber les équilibres écologiques. Pensez à la multiplication des règlementations que supposent la circulation, l'adaptation de la vie quotidienne au phénomène de la circulation automobile dans les villes. Nous assistons donc à une omniprésence du règlement, et de la sanction attachée au règlement, qui donne à penser qu'en définitive l'EtatProvidence a besoin de beaucoup plus de gendarmes que l'Etat-gendarme pour faire respecter les règlementations par lesquelles il exerce sa mission providentielle. Extension, en troisième lieu, des contrôles administratifs liés au phénomène de planification et d'orientation. Le rapport belge, le rapport suédois soulignent, et on pourrait en dire autant en ce qui concerne la France, que si les initiatives des particuliers sont encore effectives dans ces pays, en matière sociale par exemple, elles se trouvent de plus en plus enserrées dans des contrôles destinés à les rationaliser, à les harmoniser avec la mission des services publics; il n'est que de voir, par exemple, pour prendre le cas de la France, la façon dont à l'heure actuelle les hôpitaux privés non lucratifs sont soumis à une règlementation stricte et rigoureuse, à des contrôles qui sont certainement bénéfiques mais qui étendent considérablement le pouvoir de l'administration, au nom des impératifs de la coordination, sur un secteur qui jusque-là lui échappait. Et puis, enfin, il faut dire surtout, l'élément essentiel d'accroissement du pouvoir administratif que nous trouvons dans tous nos pays, c'est, me semble-t-il, la tendance à la rationalisation de la gestion. Cette rationalisation, nous la constatons d'abord dans les structures et c'est ici le phénomène des regroupements de communes que je voudrais évoquer. Car, en définitive, la commune regroupée, la commune de �192 ÉTUDES 10.000 habitants, par rapport au village de 250, est une commune dans laquelle le pouvoir administratif reste au service de la collectivité sans doute; mais le pouvoir administratif va se renforcer par rapport à ce qu'il était dans la petite commune; la rationalisation des structures aboutit donc à un certain éloignement, sur le plan communal, sous la forme des regroupements, des centres de décision par rapport à l'administré. Mais c'est surtout dans les méthodes que la rationalisation me paraît aller dans le sens du renforcement de l'autorité administrative. La planification, même quand elle est souple, même quand elle est simplement persuasive, entend tout de même limiter la liberté des choix laissés aux particuliers. Une activité planifiée, même quand elle est planifiée souplement, est une activité moins libre qu'une activité qui ne l'est pas. La planification, malgré tout, est un moyen de renforcement de l'autorité administrative. Et c'est aussi le cas, me semble-t-il, des méthodes modernes de gestion, qu'il s'agisse de l'informatique, qu'il s'agisse de la R.C.B., qu'il s'agisse de toutes les techniques par lesquelles l'administration cherche à renforcer, à accroître sa rentabilité. Toutes ces techniques, par la force des choses, aboutissent à conférer à l'administration une tendance à la centralisation, car l'appareil informatique ne peut pas jouer à des niveaux élémentaires; toutes aboutissent à rendre plus difficile la recherche de la solution cas par cas, la prise en compte dans la décision des éléments non quantifiables, tout cela tend à donner à la décision une base réputée scientifique, rationnelle, qui rend dès lors difficile et presque dérisoire la résistance. A partir du moment où la décision administrative n'apparaît plus comme le fruit des réflexions d'un individu dont on peut contester l'intelligence ou la compétence, mais comme le produit d'une recherche scientifique conduite à partir de données sûres selon une méthode d'une technique irréfutable, à partir de ce moment-là, s'opposer à la décision devient presque un acte absurde, c'est contester que 2 + 2 fasse 4. Je pense donc que l'ensemble de ces méthodes, quel que soit, par ailleurs, le bénéfice qu'on peut en tirer, et la recherche de la rentabilité, aboutissent, en définitive, à un renforcement de l'autorité administrative. Autre facteur également signalé dans beaucoup de rapports, l'affranchissement progressif du cadre juridique. On constate de plus en plus que le pouvoir discrétionnaire, inévitable dans le domaine des choix économiques, tend à se développer, que les nécessités d'une décision relativement rapide et souple aboutissent à mettre quelque peu à l'écart les contraintes juridiques. En Grande-Bretagne, par exemple, la tendance traditionnelle de l'administration britannique à calquer ses procédures sur le type judiciaire, sur les techniques juridictionnelles, est en voie de régression progressive devant les nécessités du management. En France même, sans doute, nos catégories juridiques, notre cadre juridique traditionnel subsistent et le juge administratif les maintient avec énergie; seulement, il arrive que la réalité administrative coule sous la mince pellicule juridique qui la recouvre et que les vrais phénomènes de la vie et de l'action administratives échappent, de ce fait, à la prise du juge et passent au dehors des cadres traditionnels du droit; on pourrait en citer maints exemples s'il n'était pas trop tard pour le �RAPPORT DE SYNTHÈSE 193 faire. Les nouveaux fonctionnaires ne sont plus des juristes; je ne suis pas certain que le fait de ne pas être des juristes diminue leur appétit d'autorité et que, au contraire, un certain mépris pour les contraintes du droit, pour toutes ces procédures et toutes ces garanties qui freinent l'homme d'action, qui le ligotent, je ne suis pas sûr que le relatif discrédit dans lequel, aux yeux de certains fonctionnaires techniques, ce genre de contraintes est tombé, aille dans le sens d'une atténuation du caractère autoritaire de l'action administrative. Nous avons entendu, d'à peu près tous les pays, monter la grande plainte de l'administré écrasé sous la pesanteur de sa bureaucratie. Heureuse Grèce qui a créé, paraît-il, des prix de débureaucratisation et qui a pu déjà en attribuer quelques-uns! En France, je ne connais pas, depuis de nombreuses années, une seule réforme dont on puisse dire qu'elle est allée dans le sens de la simplification; l'administration internationale semble en fournir un autre exemple. Il est bien évident que la multiplication, inhérente, il faut le reconnaître, au développement de l'administration économique et sociale, à la prévision, à la préparation du plan, que la multiplication des formulaires, des imprimés, des documents administratifs à remplir, constitue une pesanteur que l'individu supporte de plus en plus mal et qui explique en partie ces réactions de violence auxquelles il a été fait allusion, ces recours à la force moins contre la décision politique que contre la décision administrative, qu'on supporte mal parce qu'elle devient trop pesante. III Voilà un ensemble de remarques qui me paraissent rendre impossible l'objet qu'avait assigné le Président Debbasch à votre rapporteur de synthèse, c'est-à-dire le dessin d'un modèle européen d'adaptation de l'administration aux données économiques et sociales. Je me sens dans l'incapacité de déterminer ce modèle, et je voudrais simplement, en terminant, orienter mes dernières remarques sur deux perspectives. La première,. et je n'ai pas à m'en excuser puisque nous sommes dans une Faculté de Droit, se situe sur le terrain, précisément, du Droit par rapport à l'administration. Sur ce terrain, ce que nous constatons à peu près partout, c'est la désagrégation des catégories traditionnelles et notamment l'imbrication constante, la compénétration du public et du privé. L'imbrication de ces deux catégories, de ces deux grandes disciplines traditionnelles me paraît caractéristique de l'évolution que nous trouvons partout. Je pense, toujours sur le terrain juridique, que, face au développement de pratiques que le droit n'encadre pas ou encadre mal, ou qu'il déforme, il y a une nécessité pour les juristes de tous les pays, si nous voulons éviter l'arbitraire d'une action administrative non encadrée par le droit, d'essayer de définir de nouveaux cadres juridiques, de nouvelles catégories qui enserrent sans les ligoter ces procédés nouveaux et qui permettent qu'ils jouent sans pour autant jouer dans le sens d'une domination inconditionnelle de l'administration sur l'administré. De façon plus large, ce qui me frappe surtout, au terme de ces réflexions, c'est l'ensemble des contradictions entre lesquelles nos administrations se débattent. Contradictions d'abord entre une double polarisa13 �194 ÉTUDES tion : une demande accrue montant de la base vers l'administration, dont on attend de plus en plus de choses, et une réaction contre l'emprise administrative qui est la conséquence logique de cette demande accrue. Les hommes souhaitent une administration plus active, plus satisfaisante pour leurs besoins, donc plus puissante, et se raidissent contre cette puissance, indispensable pourtant à la satisfaction de leurs vœux. Contradictions encore, peut-être, entre le fait que l'administration conçue comme une entité globale est moins puissante dans son unité mais que les administrations, les multiples centres entre lesquels s'est éparpillé le pouvoir jadis concentré, sont, eux, de plus en plus puissants. Le partage du gâteau du pouvoir donne à chacune des parties prenantes une autorité qui, pour être plus proche de ceux qui la subissent, est en définitive plus pesante. Contradiction donc entre la diminution de l'autorité centrale mais le durcissement des pouvoirs plus proches. Contradiction entre la nécessité d'une spécialisation accrue - beaucoup de rapports ont relevé la nécessité pour le fonctionnaire d'être véritablement le spécialiste, le technicien de la partie dans laquelle il a à traiter avec les spécialistes et les techniciens privés - et la nécessité, également relevée dans beaucoup de rapports, de fonctionnaires à larges horizons, ayant des vues d'ensemble sur les problèmes qui dépendent d'eux. Contradiction enfin entre la montée vers des centres de décision supranationaux, dans le cadre européen notamment, et en sens inverse, l'appel vers des structures qui se situent au-dessous de l'Etat: la région, la décentralisation communale. Entre toutes ces contradictions, est-ce qu'une synthèse est possible? Elle le sera certainement; le temps est le meilleur facteur de toutes les synthèses. Mais je ne pense pas que la solution soit, en définitive, dans l'imitation exclusive et inconditionnelle de l'entreprise privée et de ses méthodes. Je pense, en effet, que l'entreprise privée a pour moteur essentiel la rentabilité et le profit et je craindrais que, si l'évolution de l'administration devait se faire dans le sens d'une imitation sans cesse plus poussée de l'entreprise privée, elle ne perde de vue que leurs finalités sont différentes, que sa finalité à elle, c'est le service des administrés. Je craindrais que nos administrations, en versant dans une technicité trop proche de celle de l'entreprise privée, en cherchant avant tout la rentabilité, ne prennent en définitive comme fin leur propre existence, leur propre fonctionnement. Or la pire des trahisons, pour une administration, et surtout pour l'administration des pays qui, comme les nôtres, se veulent dans le monde témoins de la démocratie et défenseurs de la liberté, c'est de perdre de vue qu'elle est en définitive non pas au service d'elle-même mais au service des hommes et de la société. �ABSTRACTS Charles DEBBASCH : INTRODUCTION The adaptation of the administration to economic and social transformations constitutes one of the major problems of the second hait of the twentieth century. Despite traditions and specific national structures, the contemporary evolution tends to erase the most important differences. The european countries must confront the same economic and social turmoil. The administration swells to accommoda te a new social demand which is in itselt selt-contradictory: the administration, in response to a need for increasing intervention, expands its bureaucracy; but in order to be less oppressive and domineering, it tries to be democratic. The chief exigence of the citizen in this second hait of the twentieth century is that of economic and social equality. It is surely even stronger today because there is less inequality than before. The State, arbiterabove different economic interests and social categories, is called upon to commit itselt and become the artisan of this equality. Public services have multiplied. No sector of human activity escapes the administration. The proliferation of administrative interventions is always accompanied by an explosion of the public sector: the number of civil servants has increased dramatically, public enterprises are developing. These phenomena have engendered bureaucracy and technocracy. Se veral studies by sociologists and economists have examined these aspects. Certain specialists have gone so far as to ask if the administrative system by now Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �196 ÉTUDES doesn't jus tifY itself, if bureaucracy and technocracy don't insure their own de velopment. Considering the equivocal character of the social demand, however, is it not the bureaucracy in the process of democratising itself? Aspiring toward the democratisation of the administrative apparatus concerns, first of aIl, administrative proceedures. Consultations and concerted effort replace authoritarian proceedures. The liberal, modern State cannot sus tain, encourage. But the participation in contractual proceedures supposes a larger decentralisation than the citizens claim, larger than ail the European States have effectively undertaken. The will for participation, however, encourages both a tendency toward the autonomy of different administrative branches and a tendency toward the adoption of a political orientation by administrative agents. Massimo Severo GIANNINI : ITALY Given this title, the topic necessitates a consideration of the administrative organisations as political structures. The main characteristics of the reaction of the administration to current social changes are the expansion of the administrative organisations and the expansion of the field of administrative activity. The introduction of universal suffrage has been translated into a movement from a one class state toward astate which is (( multi-class )) directed. Contemporary evolution is marked by two dominating characteritics: the revision of existing institutions - the democratisation of the armed forces which are brought back into the ordinary legal system, the breakdown of police activities and the development of administrations concerning social protection and the management of the economy. As regards the social element, it is now a case of protection and no longer one of charity; the new services of aid and prevention mobilise a very large section of the public authorities. The innovations introduced in the field of management of the economy are mixed - coming from new administrations which have no public legal form - for example priva te companies with public participation - the management of these firms is organised in sections, that is to say that an administration regroups ail the heads of companies of the same sector and directs this sector; another regroups the development organisations and works out projects or conclu des contracts. The development of economic administration has been translated into considerable modifications within these administrative organisations and in the quality of their personnel. �ABSTRACTS 197 Technological progress has played the role of a demultiplier of departments and public administration services. The inadaptation of local authorities has created a juxtapositio,! of new local authorities and a restructuring of larger units. It is sufficient to cite the considerable development of programming techniques. The new social forces which have emerged recently have in fa ct adapted the organisations and the activity of the public authorities to their own needs. Lopez RODO : SPAIN Since the beginning of the 20th century, the aims given to the administration have not ceased to increase owing to the profound changes in society. In order to match up to the variety and the mobility of its new aims, the administration has had to make an effort to acquire the necessary flexibility for the adaptation of its structures and to transform the mentality of its civil servants. It has attempted, each time that its nature and its mission of serving the general interest allowed it, to integrate the techniques and mechanisms of private industry. The economic and social upheavals which have accompanied this transformation have in other ways provoked a change in the mentality of the population. They no longer limit themselves to abstract declarations of their rights: theyask the administration for con cre te results, aid and services. Moreover administrative action must be more efficient and this preoccupation has been translated, in Spain, into certain organic innovations such as the creation of commissions by the government (coordination, speed in decision making, thoroughness in studies prior to decision making) and the general technical secretariats (programming and rationalisation). The necessary adaptation of the administration must turn around three major themes: 1. The administration must be deconcentrated and decentralised. ln fact, the present day local structures of Spain, inherited from the 19th century, are inadapted. Without destroying them, because they are indivisible from the administrative reality of the country, they must be assimilated into intermediary organisations. The Spanish monarchy has responded to this need by the creation of supra-provincial territorial units (reestablishment of the "Generalité" of Catalonia, recognition of the preautonomy of the other regions). The need for decentralisation is moreover recognised by the constitution which in article 2 gives the right of autonom y to the nationalities and the regions which make up the Spanish nation. 2. The administration must open out onto the world. Its activity would be better understood and therefore better accepted if those administered could know the reasons and the aims. This supposes a much �198 ÉTUDES greater amount of information for the public. On the other hand, the administration itself should know the real needs of the population in order to satisfy these needs better. It is with a view to responding to this hope that the offices of information, suggestions and complaints in the ministries have been created in Spain. But the collaboration between the administration and the citizens must not be limited to a free movement of information. It must provoke a real dialogue and even a participation of the populace in decision making. This is the aim pursued by opinion polis, by the presence of con sumers in the management organs of public services or in the study and programming organisms and by the setting up of groups of qualified citizens with the aim of defending their interests. 3. The administration must equip itself with the modern means of action which technical progress puts at its disposaI. This is above ail true in the case of planning. One of the most fundamental duties of the modern administration is to promote and orientate economic development either by fixing priorities or by the enacting of measures relating to the structure of production and final demand. Onlya coherent and well-coordinated form of planning can avoid waste, disorder or fai/ure. This planning would be better accepted if its elaboration made a demand for concerted action and if its provisions were those of incitement. This activity of canvassing and prevision must become the basis and foundation of administrative activity. In fact in order to be in contact with social reality, the administration should always fix it sights on a point above the objective which it has in view. A.J.D. METAXAS : GREECE Every change of system may promote an improvement in efficiency. Administrative development combines the adaptation to changes in the environment with innovation. The needs of political power give rise to administrative development; the administration is modernised, improves education and continuous education. The administration also develops as the result of the needs of organised social forces. The consultative council on economic and social policy was created recently at the request of the populace - with a view to improving relations between administration and administered, prizes of "bureaucratisation" have been created. Economic demands give rise to administrative development. Sin ce 1960 the growth rate of the GNP has been 6%. The agricultural sector has diminished, but the industrial sectors and services have gone from 25% to 34%. Inflation is high and growth unbalanced. In administration terms the latter have been translated into a restructuring of central and peripheral administration; the absence of any national development planning has favoured the growth of central administration. Three new services are developing in the minis tries: relations with the EEC, computer programming and the protection of the environment. �ABSTRACTS 199 Jean-Claude VENEZIA : FRANCE The theme proposed by the analysis introduces the problem of defining its parameters - in time (at what point to begin the transformations) and in space (how to define precisely "administration.") Even the notion of economic and social transformations itself raises difficulties, notably those inherent in the definition of "social." The idea retained has been that only the economic and social problems justifying the application of social and economic policies have been problematic in the structural, procedural, and comportmental adaptation of the administration. The traditional administration of the state, represented as monolithic and monarchic, under evolutionary pressure has experienced both an explosion and a democratization. An administration of large units has become an atomic administration. The two structural models translating this evolution are "public establishments" and "administrative missions. " At the same time there is a movement tending to bring together the Administrator and the people he governs, to permit the people to participate in the elaboration of administrative decisions, to allow the effected parties to take part in the administration of their interests. This democratization of the administration also implies information and control. To the traditional functions of the French Administration - governing the activities of individuals and providing goods or services - is today added the function of developping incentives, related closely to the function of orientation. The objects of the incentives are as variable as the nature of the parties to whom they apply: the processes might aim at orienting the economy or at limiting prices. They might con cern the Administration and a priva te entrepreneur, or the State and the representatives of an entire sector of economic activity. The orientation function, for its part, has replaced the function of directing the economy that the French Administration assumed during the Second World War. The deification of a planning pro cess which should ideally be indicative will surely raise delicate problems of judicial analyses. ln aIl, one feels that the influence of economic and social transformations on the French Administration has been relatively weak. Does not the dominant characteristic of the Administration, that is to say its intervention, have its goal the status quo? But one can also recognize, given the accomplished reforms, that the structures and procedures of the traditional Administration seem to hide richer potentials than one might have thought. �200 ÉTUDES André MOLITOR: BELGIUM Belgium and its politico-administrative systems are marked by a recent awareness of national identity which remains affected by internaI tensions, by strong local traditions which oppose centralised power and naturally the language problem. The role and position of the public administration with regard to the political authorities are characterised by a multiplication of the relations between the government and the real seats of au th ority; this multiplication engenders that of political, economic and social "decision takers" between whom the government plays more a role of animator than of decision maker. The administration does not escape the influences which dominate the socio-political activity of the country (multi-party system, pluralism, division between the lay and the Christian world, the language problem) - the participation of the administration in political decision making is being reduced in favour of direct negotiation with interest groups and ministerial cabinets. The multi-centralism of decision-making activity leads to a reduction in the role of the central administration, traditional counsellor of those in power. The politicisation of problems and of activities is important in Belgium. The intermediary sector between the public and the private sector has undergone a considerable development. The administration has undergone transformations of an internaI and external nature. On the internaI side, the Belgian politico-administrative system has had to come to terms with ail the great questions which an advanced democracy finds itself faced with (Social security, education, planning, environment. .. ) We must note the policy of far-reaching regionalisation and at the same time the extension of the area of state intervention. On the external side the administration has suffered the shocks of the internationalisation of public life (EEC), of decolonisation and of the world economic crisis. The adaptation to these transformations is taking place with the aid of far reaching institutional reforms destined to give more autonomy to the cultural communities and to the regions. It is also taking place thanks to the new techniques of management (RBC) and to the diversification of methods of intervention (subsidies, agreements... ). Bernd BRAUN: FEDERAL REPUBLIC OF GERMANY Historically, territorial administration makes its appearance in the most important German states and diversifies in the 19th century. Industrialisation and the rural exodus initiate administrative changes. The state, having become the welfare state, must satisfy social needs and create social justice. �ABSTRACTS 201 A t the present moment, each "Land" assumes its administrative duties in an autonomous way. The structure is generally based on three levels: the president of the government, the administrative services of the regional council, local municipal administrations. Current difficulties are linked to the growing importance of the economy and the parallel development of the duties of the administration; urban development planning; market organisation; public health and social administration, environment etc... Planning occupies a select position and breaks down into: the central level as the prime moyer of planning, sectorial planning, liaison organisations of administrations of the same sector. At the level of the "Land': planning takes the form of regional planning. Recent developments, in the face of social and economic changes, have been marked by a land reform, a functional reform, a development of the body of competent civil servants, certain changes in the organisation of the state, the development of the federal structure. The 1965 land reform consisted essentially in regrouping communities and regions by fusion or association. This reform was accompanied by a functional reform, that is by a transfer of powers to the benefit of the municipalities and the cantons. The civil service profession has considerably increased its manpower but it has also become politicised. Finally, the technicalisation of the administration and the constraints of planning favour the preponderance of the executive and the development of the role of the experts of the consultative commissions. A t the same time, popular initiatives, sometimes illegal, have led to reforms; in these cases one could talk of the "privatisation" of the administration. But on the other side of the coin, planning makes for a tendency toward centralisation. Despite the reforms, the population is still aware of its powerlessness in the face of the German administrative system. It is necessary to instigate a real application of democracy. Kurt HOLMGREN : SWEDEN Almost as big as France yet less populated (8 million), Sweden at present has 1 million civil servants, that is, 31 % of the working population. The 14 ministries are essentially organs of planning - administrative activity de volves on central agencies (approx 180) which make decisions according to the laws, regulations and instructions. On the regionallevel, we find autonomous organisations: 24 prefectures. Municipalities and general councils play a very important role (education, hygiene, health, social aid, highways department.) We should note that nationalisation is relatively unimportant (10% in industry). �202 ÉTUDES Since the end of the 19th century the task of the administration has extended to numerous technical sectors: namely Swedish-style "controlled capitalism". Civil servants should be as equally weil informed as their in dus trial counterparts, but civil service salaries are not as attractive; the civil servant's standard of living is lower. The ministries have called upon young magistrates from the Court of Appeal to fill management posts. A tendency can now be discerned of entrusting high administrative posts in municipal administration to political figures, notably during the last ten years. This type of recruitment has been justified by the wish to democratise the higher levels of the civil service which were formerly essentially middle-class. On the structurallevel, attempts at decentralisation have been made; these have been accompanied by certain difficulties such as the resignation of personnel unwilling to move. The government has introduced improvements by simplifying administrative formalities - Relations with the populace are good; public opinion respects civil servants - but there is a need to inform the populace rapidly of the follow-up given to their requests. Tore MODEEN : FINLAND Economic and social transformations may be desired if they come as the result of a political decision, or undesired if for example they come as a result of the effects of an economic crisis. ln both cases the administration should intervene either to instigate the reform or to cope with unprovoked transformations. The state is responsible for the whole economy of the country; the administration becomes everyon's "Father Chrismas". Faced with economic and social changes the Finnish administration wished to adapt by increasing its staffing levels and its means of action; it has become bureaucratised. The development of control over the lives of individuals and companies has become so great that certain people prefer not to work in order to avoid taxes - municipalities prefer to forgo state subsidies rather than to undergo the con troIs that go with them. The Finnish Civil Service was at first dominated by the Swedishorientated upper-classes. After becoming independent in 1917, it became bourgeois. At the moment the government political parties (socialists, democrats and centrists) divide amongst themselves the important administrative functions, local and national. The civil servant depends upon the party which has nominated him. Relations with those administered are on the whole good - the administration is seen as a public service rather than as an authority. Expro- �ABSTRACTS 203 pflat/Ons are rare, the populace is weil informed and benefits from easily available opportunities for appeal, from legal assistance offices and from a parliamentary Ombudsman. .. The Finnish administration is highly decentralised; municipalities manage most of the local duties but the region (which has no elected council) has a tendency toward strengthening its position - it is afraid of increased participation on the part of the population; duties are shared out amongst civil servants and "non-professionals". From a point of view of the hierarchy of power, we need only underline the fact that the president enjoys very wide powers regarding nominations and control of the administration - but the intermediary and lower organisms enjoy a high degree of autonomy; they are not in fact bound by central circulars. The Finnish administration is to a large extent an instrument of the political parties in power. Michael LEE: GREAT BRITAIN 1. After having been dominated by Keynesian thinking, the British administration was marked in the sixties by a desire to reform the structure and development of the science of "comparative administration." But the relative recession of the seventies coming at the same time as the extension of the multinationals and international monetary disorder completely upset these conceptions and established the reality of state intervention. 2. The tempo of administrative reforms has not paralleled that of the international crisis. Most of the reforms undertaken were no longer adapted to the situation at the time of implementation. But this failure in forecasting led the pro-administration group to look more closely at the arbritariness of the decision rather than at organisational reforms, and it is not certain that this is the solution to the problem. 3. Recent tendencies of administrative science consist in situating the administration in relation to the external contingencies, to the environmental variable. The study is no longer exclusively administrative, it becomes sociological. The administrative climate has been modified notably by the interaction between the public and private sectors. The transfer of personnel from one sector to the other as weil as the interaction in their management methods make the two sectors more and more comparable. But this resemblance is also a source of conflicts: the criteria for fixing salaries in the public sector take their lead from the private sector but are not the same; moreover prices and income con troIs are more efficient in the public sector, a fact which provokes distorsions. The public sector climate (strikes, politicisation) is becoming more and more like that of the priva te sector. The public service ethnic is tending to disappear. �204 ÉTUDES Decision taking itself is closely linked in the public and private sectors. The administration can no longer behave exclusively as a public service. These phenomena have suggested to certain authors the theory of convergence. 4. The evolution of the administrative environment still continues to blur the distinction between the state and society more and more, with this fundamental dilemma as a corollary: The more important the state machinery, the less efficient it becomes for the resolution of ail the problems of society. Mario BETTATI : UNITED NATIONS Like most national administrations, the administrative machinery of the U. N. does not stop becoming more cumbersome and is becoming progressively ungovernable. Economic and social evolution have only accentuated the defects of the system and of its size. ln fact the U. N. has created numerous internaI organisations whose task it is to analyse the causes of this malfunctioning and to propose solutions, such as the "committee for the reconstruction of the economic and social structure of the United Nations." Nevertheless, bureaucracy, difficulties, moral crisis are the fundamental signs of the malfunctioning of ail bureaucratic organisations. The rigidity of controls and the proliferation of organisms create disorder and overlapping. The struggle against administrative "obesity" caused by the multiplication of coordinating organisms makes the situation worse. It is possible to talk in terms of a crisis of the international public administration. The number of civil servants working for the United Nations is very high (around 40,000); these staffing levels are increased by the principle of geographic distribution - often staff members lose sight of their prime duties and limit themselves to applying the regulations and care only about their careers. The efficiency of the administrative system of the United Nations nevertheless concerns ail the member nations - but what are the conditions of administrative restructuring? The tendency toward decentralisation of the 1970's (UNDP, WHO) has been succeeded by a contrary tendency aimed at revitalising the centraI organs: "General Assembly" and "Economic and Social Co un ci!". The resolution dated 20th Dec. 1977 proceeded with this in view, towards a regrouping of subsidiary organisms, towards the elimination of expert bodies, towards the nationalisation of the permanent intergovernmental committees. These efforts towards centralisation alone are however insufficient. They need to be supplemented by an administrative readjustment, that is to say, a vertical coordination. This is the intention behind the creation of a post of general director of development - and a �ABSTRACTS 205 horizontal coordination by the consultative committee of the international civil service, the consultative committee for administrative and budgetary questions, the joint inspectorate body. The international administration does not escape the need for canvassing nor for forecasting management. The definition of objectives, the establishment of priorities and the al/ocation of financial resources take place within the framework of planning, programming and the establishment of the budget. Jean RIVERO : SYNTHESIS The author addresses himself to a series of difficulties: How to situate the departure point of the evolution evoked; how to compare administrations differing in their traditions and juridical frameworks, and therefore reacting to the same phenomenon according to different modalities and rhythms. A common denominator is apparent, however: the influence of management, of transposing the methods of private enterprise to the administrative sector, thus modifying the type of civil servant. This dominant trait leads to two major kinds of adaptations: on the one hand, adaptations by making the administration more flexible; on the other, adaptation by stiffening and extending the administrative power. Flexibility is understood to mean the multiplication of centres of decision-making, a decentralization both territorial and functional. Besides the diversification of centres of decision-making, there is also the diversification of types of decisions: previsional decisions and management decisions. Final/y, this flexibility is observed in the weakening of the authoritarian character of the decisions, substituting for the unilateral decision the contract, the agreement, negotiations. Simultaneously, ho we ver, certain factors provoke the hardening of the administrative power. The increasing administrative technicality reinforces the authority of the administration vis-à-vis the political power. And participation does not exclude the system of regulation, which remains omnipresent and to which is attached the sanction. Final/y, planning, orientation, and above al/ the rationalization of management favour the extension of administrative power. ln short, it seems difficult to establish a European model for the adaptation of the administration to economic and social parameters. But these few observations suggest the necessity of defining new juridical frameworks for the different pro cesses of administrative action. It is striking to point out the contradictions inherent in the administrative debates: a desire for a more active administration, yet a rebuttal of its commensurate power; a diminution of the central authority toward the citizen, yet �206 ÉTUDES a hardening of the local authority; the necessity for growing specialization vs. a capacity for synthesis by civil servants; and finally the ascent towards supranational decision-making centres vs. the appeal to regional and communal structures. ln time, a synthesis will surely be possible; but the administration should above ail never forget that it is not at the service of itself, but at the service of men and society. �CHRONIQUES ��CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE EUROPE OCCIDENTALE 14 ��AUTRICHE par Heinz SCHÀFFER (*) LE CONTROLE DE L'ADMINISTRATION A. Général. L'acte public fautif ne peut pas être complètement enrayé à l'aide de moyens humains; car les possibilités de faute vont de la simple erreur ou de l'acte fautif bénin jusqu'au parti-pris préjudiciable des individus de mauvaise foi. Mais un Etat constitutionnel doit à tout le moins façonner son ordre juridique de façon soit à prévenir ces fautes dans la mesure du possible, soit à les corriger lorsqu'elles surviennent. L'aménagement, dans un ordre juridique, de mécanismes efficaces pour le respect des lois est un gage infaillible d'une protection effective des droits individuels. Parmi ces mesures de protection des droits, on peut d'ailleurs distinguer ceux qui, d'une part, s'érigent contre l'acte illégal en tant que tel, de ceux qui, d'autre part, s'adressent directement à l'organe public en défaut. L'ordre juridique autrichien jouit en ce sens d'une pléthore de mécanismes de contrôle que l'on tentera d'esquisser ci-dessous. B. Le contrôle politique. Le contrôle politique ne s'exerce pas contre tous les organes de l'administration; c'est plutôt une forme spéciale du contrôle exercé par le Parlement sur les organes les plus élevés de l'administration. " met le (*) Docteur, Professeur à l'Université de Vienne. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �212 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Parlement en situation de s'assurer que l'Administration conduit ses affaires en accord avec les visées politiques. Un contrôle appliqué de la sorte est le dispositif juridique par lequel la responsabilité du Gouvernement visà-vis du Parlement est mise en œuvre. Du reste, seront soumises au contrôle politique non seulement les questions de régularité, mais également celles d'opportunité. L'ordre juridique autrichien prévoit les formes suivantes de contrôle politique : a) Le Droit d'Interpellation. Dans l'économie de ce droit, il appartient aux députés parlementaires d'adresser aux membres du gouvernement fédéral des questions orales ou écrites et d'exiger d'eux des informations sur toute matière exécutive. Sous conditions spéciales, on pourra également adresser à un ministre fédéral une « question d'urgence », laquelle peut donner lieu à un débat parlementaire et à une prise de position ministérielle. b) Le Droit de Citation. Ce droit permet au Parlement, ainsi qu'à chacune de ses commissions, d'exiger la présence d'un membre du gouvernement à ses débats. c) Le Droit de Résolution. En raison de ce droit, le Parlement est habilité à exprimer son point de vue sur la pratique exécutive sous forme de résolutions. Toutefois ces résolutions n'ont en droit aucun effet coercitif sur le Gouvernement. Si le Gouvernement s'avise de ne pas y obtempérer, il ne reste au Parlement (en guise de sanction politique) qu'à recourir au vote de non-confiance. d) Le Droit d'Enquête. Le Parlement est habilité à constituer des commissions d'enquête sur les {( matières exécutives ». Ces commissions sont seulement compétentes pour constater les incidents au sein de l'Administration et à faire rapport de cette information au Parlement: il ne leur revient aucun pouvoir autonome de sanction; ici encore, seul le vote de non-confiance du Parlement pourrait entrer en ligne de compte. C. Le Contrôle Financier. Il s'agit ici de l'examen de la conduite financière de l'Administration. Les directives du contrôle financier seront prescrites à l'Administration dans le budget. Les affectations budgétaires viendront en principe délimiter les dépenses de l'Administration à la fois en genre et en valeur. Et l'activité admini.strative devient par là déterminée à l'avance de façon très substantielle (contrôle ex-ante). Le pendant régulateur ex-post facto de la rédaction du budget est l'approbation parlementaire à la clôture des comptes (contrôle comptable direct de l'Administration par le Parlement). La clôture des comptes procède d'une comparaison entre les résultats de la gestion budgétaire et les dispositions du budget, et son approbation confirme sous forme statutaire la correspondance requise entre les réalités de la gestion budgétaire et le vœu parlementaire imparti dans le budget. �AUTRICHE 213 A titre d'organe spécial de contrôle comptable et de contrôle de gestion, il existe en Autriche une Cour des Comptes. C'est un organe auxiliaire du Parlement. Son pouvoir d'examen s'étend aux activités de toutes les organisations publiques (le Sund, les Uinder, les municipalités, organismes d'assurance sociale, entreprises publiques, etc.). L'examen de la Cour des Comptes ne s'en tient pas uniquement à la rectitude numérique des comptes mais se rapporte également à l'économie, la rentabilité et l'opportunité de l'activité administrative. En principe la Cour des Comptes prend d'office ses mesures de contrôle. Mais elle peut être requise par le Parlement d'exécuter un acte spécifique de contrôle. Par ailleurs, la Cour des Comptes est statutairement tenue de faire un compte rendu annuel de ses activités au Parlement. (En marge de la Cour des comptes, il existe dans quelques Etats membres de la fédération une Chambre de Contrôle respective avec une sphère d'activité et des pouvoirs semblables à la Cour des Comptes.) D. Contrôle Interne de l'Administration. Le contrôle de l'Administration procède non seulement d'un contrôle par l'entremise d'autres organes publics (contrôle externe), mais provient également de l'organe administratif lui-même (contrôle interne). Pour raisons de publicité et d'efficacité toutefois, ce contrôle interne de l'Administration ne pourra jamais remplacer le contrôle d'un autre organe public. En revanche, il est certes un complément et un avant-pas non peu essentiel de ce contrôle externe. a) Surveillance et voie de recours. L'Administration en tant que fonction publique se distingue essentiellement de par sa structure hiérarchique, de par la sus- et la sousordonnation de ses organes, laquelle trouve son expression normative dans le pouvoir général de direction (Art. 20 de la Constitution fédérale) que chaque organe supérieur possède respectivement sur son organe inférieur. Les organes supérieurs, forts de ce droit de direction, sont à même d'exercer un contrôle interne illimité. En effet, ce pouvoir de direction ira de l'appropriation telle qu'elle de certaines matières spécifiques à décision, jusqu'à la réquisition de pièces pour le réexamen nécessaire d'une décision. L'expéditif juridique pour l'exercice de ce genre de contrôle est, ce qu'il est convenu d'appeler dans l'organisation administrative, le droit de directive grâce auquel l' organe administratif supérieur a la capacité d'imposer, à l'encontre de l'organe inférieur, ses propres idées sur la décharge correcte d'une affaire administrative. Les directives isolées ainsi que les grandes consignes des règlements administratifs internes sont autant d'instruments importants de vérification et de contrôle de l'Administration. Un moyen particulier de mise en œuvre de ce pouvoir général de surveillance est la possibilité, conformément à l'article 68 du Code de Procédure Administrative, pour l'autorité supérieure d'annuler après coup une décision administrative fautive déjà en vigueur, dans des circonstances précises. �214 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Une forme spéciale de contrôle interne résulte en outre de la protection subjective des droits individuels. Et l'Autriche possède une procédure d'appel au sein de son Administration répondant aux exigences d'un Etat constitutionnel et alignée à sa vaste procédure de recours judiciaire. Mais, comme le pouvoir général de surveillance se préoccupe en substance du stade précédant le prononcé d'une décision administrative, ce recours-ci portera toujours sur une décision que l'autorité administrative aura déjà arrêtée. Dans le cadre de cette procédure d'appel, la décision d'une autorité administrative inférieure peut être remplacée en entier par la décision d'une autorité administrative supérieure (donc tant par rapport à son dispositif que par rapport à ses motifs). b) Responsabilité disciplinaire de l'organe administratif. Encore une autre forme de contrôle de l'Administration est la gamme de sanctions par lesquelles les autorités disciplinaires de l'administration sévissent contre leurs officiers pour manquements à leurs devoirs. Ces dispositifs ont un effet préventif qui profite à l'individu, même si ce dernier n'a pas de son propre chef un droit introductif d'instance disciplinaire. E. Contrôle judiciaire de l'Administration. Ce contrôle existe sous formes diverses. a) Contre le fonctionnaire lui-même se dressent les moyens suivants de contrôle judiciaire: - le contrôle pénal par les tribunaux ordinaires pour les soi-disantes malversations publiques tel l'abus de compétence ou les divulgations illégales; - le contrôle pénal par les tribunaux ordinaires pour les soi-disant par suite d'une accusation ministérielle portée contre les plus hauts organes de l'Exécutif. Ces moyens de contrôle contre le fonctionnaire ont avant tout un effet préventif; l'effet répressif lui échoue de toute façon dans le contexte d'un régime superposé de responsabilité civile, par lequel l'indemnisation pour préjudices subis est recherchée. b) Contre l'organisme - la personne morale publique - (en particulier le Sund, les Lander et les municipalités) se dressent les dispositions sur la responsabilité délictuelle de l'Administration pour actes illégaux. Ici la distinction entre le domaine d'économie privée et le domaine public de l'Administration est significative. En effet, si le tort causé au tiers survient dans le cadre de l'économie privée, alors l'Etat est responsable comme tout autre particulier, selon les principes de droit civil. Tandis que si le délit survient au cours d'une activité publique de l'Administration, alors ce sont les règles d'indemnisation de la loi sur la responsabilité délictuelle de l'Administration qui opèrent. En vertu de cette loi, c'est l'organisme public qui doit répondre à autrui pour les dommages causés par l'activité administrative de son organe. L'autorité publique pourra seulement après coup �AUTRICHE 215 s'indemniser, par voie de recours en garantie, contre les personnes qui tout comme l'organe ont coupablement et illégalement causé le préjudice. (On doit par ailleurs mentionner ici que les corporations publiques territoriales, par le truchement de « statuts de renonCiation », ont fait grâce de leurs droits de recours en garantie quant aux suites de l'exercice d'une fonction publique hasardeuse ou d'une faute légère d'administration.) Le régime de compensation ici esquissé offre par conséquent une protection effective à l'individu en ce que ce dernier peut à son loisir s'en tenir à l'organisme public pour satisfaire une réclamation, peu importe le quantum. c) La juridiction administrative est une juridiction qui se rapporte à l'Administration. Cette juridiction sur les autorités administratives se signale par les caractéristiques suivantes: - Elle est une juridiction authentique, i.e. elle est exercée par des juges indépendants et inamovibles. - Elle est concentrée en un tribunal, à qui incombe l'examen de tous les actes de ressort public de l'Administration en Autriche. Il n'existe donc pas de juridiction administrative hiérarchisée, répartie et à plusieurs paliers. - Seuls les actes administratifs individuels (les décisions et les soidisant opérations administratives factuelles) sont contestables devant la Cour administrative, par opposition aux règlements administratifs (dont la révision appartient à la Cour constitutionnelle). Un moyen essentiel du contrôle de l'Administration est en outre le pourvoi en défaut, par lequel un individu, dans le cas d'inaction d'une autorité administrative peut, via la Cour administrative, obtenir la décision qu'il mérite. - La juridiction administrative en Autriche est un contrôle a posteriori. La Cour administrative ne peut être saisie dans le courant d'une procédure administrative, mais au contraire seulement lorsque toute la suite d'instances auprès des autorités administratives est épuisée. - Il n'incombe en principe à la Cour administrative autrichienne que l'examen des questions de droit. Le contrôle des questions de fait ne lui appartient pas par nature; elle est à l'égard des circonstances de fait liée par les enquêtes des autorités administratives. Pourtant le principe de la libre appréciation des preuves, qui vaut dans les procédures administratives, ne signifie pas pour autant que les processus de raisonnement recueillis dans les motifs d'une décision échappent au contrôle judiciaire de l'Administration. A preuve, la Cour administrative ne sera pas liée par une conclusion de fait des autorités administratives dans la mesure où celle-ci est sur un point essentiel contraire à la preuve, ou basée sur une preuve insuffisante, ou encore dans la mesure où certaines règles de procédure n'auront pas été respectées, si l'observance d'icelles aurait pu amener les autorités à prendre une décision différente. Dans ces cas d'exception l'on peut parler d'un mode d'examen des circonstances de fait par la Cour administrative. Certes la Cour administrative ne peut substituer sa propre appréciation des faits à celle des autorités administratives; elle doit plutôt annuler la décision entachée de défaut et renvoyer le tout aux autorités administratives pour l'exécution d'une procédure administrative correcte. �216 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Un autre aspect décisif de cette juridiction est la question si, et dans quelle mesure, la Cour administrative est compétente à réviser les décisions discrétionnaires. A cet égard, se prévalant de l'art. 130, § 2 de la Constitution fédérale, qui stipule que la discrétion des autorités administratives doit être utilisée « au sens de la loi », la Cour administrative s'estime habilitée à réviser les décisions discrétionnaires des autorités administratives pour déterminer si, de fait, elles ont été prises au sens de la loi. Une décision discrétionnaire de l'Administration qui ne s'orienterait pas en fonction de cette norme serait soit un outrepassement de discrétion (détournement de pouvoir), soit un abus de discrétion (excès de pouvoir). Et de telles décisions doivent être annulées pour illégalité. En revanche, l'opportunité d'une décision administrative n'est pas sujette à l'appréciation de la Cour administrative. - Le système de juridiction administrative autrichien est essentiellement conçu de façon à ce que l'individu puisse porter plainte contre les contraventions à ses droits publics subjectifs. Par surcroît, peut-il dans certains cas précis expressément prévus par la loi, intenter une poursuite pour une contravention au droit objectif par l'organe public. - En ce qui concerne les moyens de sanction (l'effet des décisions), la compétence décisionnelle de la Cour administrative est en principe uniquement cassatoire. En conséquence, la Cour administrative peut seulement annuler un acte administratif illégal; la décision, même après l'annulation d'un acte administratif illégal, appartient derechef aux autorités administratives. La Cour administrative ne disposera elle-même de l'affaire au fond que dans le cas d'un pourvoi en défaut (donc lorsque l'autorité administrative aura illégalement refusé de rendre une décision). Dans quelques rares cas d'exceptions, la Cour administrative est aussi habilitée à rendre des jugements déclaratoires. - La compétence de la Cour administrative est statutairement circonscrite par une clause générale et non pas par une énumération d'actes administratifs contestables. Par conséquent il incombe à la Cour administrative l'examen en principe de tous les actes individuels de ressort public de l'Administration. Et les cas d'exception où cette compétence est exclue sont stipulés expressément dans la Constitution. En résumé on peut donc retenir: la juridiction administrative en Autriche est un contrôle de l'Administration, vraiment organisé de façon judiciaire, concentré en un tribunal, portant sur la vérification de questions de droit et comprenant tous les actes individuels de ressort public de l'Administration. E. Le Barreau du Peuple (Volksanwaltschaft). Depuis un an il existe en Autriche, par office du Barreau du Peuple, un nouveau dispositif de protection des droits ayant une ressemblance distante avec les Ombudsmen scandinaves et le Médiateur français. Il est à dessein un complément au système existant de protection des droits, dans �AUTRICHE 217 la mesure où son enquête ne s'en tient pas exclusivement à la régularité de l'activité administrative, et où l'administration qui n'est pas du ressort public est également sujette à examen. Le Barreau du Peuple est un organe collégial; il se compose de trois députés choisis à même le Parlement, qui dans l'exercice de leurs fonctions sont indépendants et inamovibles. Par là on veut garantir que le contrôle pourra être exécuté sans pression aucune de la part du Gouvernement. L'étendue de ce contrôle est circonscrite de façon très large. Il se rapporte nommément - aux termes de la loi - à tous les (( abus )) dans le ressort de l'Administration fédérale. Il englobe donc autant l'Administration du domaine public que celui du domaine privé de la Confédération. De plus, en vertu de la Constitution, le Barreau du Peuple peut être déclaré compétent dans la sphère d'administration des Lands, ce qui s'est déjà passé avec deux Lander (soit Salzburg et Wien). Quant au type de violations de droits couvertes par le contrôle du Barreau du Peuple, il en inclut toute une gamme, allant de la violation des droits publics subjectifs d'un individu, en passant par les violations des droits objectifs jusqu'à la simple méconduite d'un organe administratif envers un particulier. Il y a alors une procédure de légitimation des doléances d'un individu, lorsque ce dernier est affecté par un « abus prétendu)} de l'Administration et lorsqu'il n'existe pour lui pas ou tout simplement plus de recours. Du reste, le Barreau du Peuple est tenu d'examiner toutes les plaintes et de faire part au réclamant des conclusions de son enquête et à tout événement des mesures adoptées. Le Barreau du Peuple peut toutefois conduire proprio motu une enquête à la suite d'un abus présumé au sein de l'Administration. Et il a droit, dans la conduite de son enquête, au soutien de tous les autres organes de l'Etat; ainsi, par exemple, a-t-il droit à l'examen des pièces et à la fourniture de toute autre information additionnelle. Par contre, il n'appartient pas au Barreau du Peuple de décréter luimême les mesures de sanction; il est seulement habilité à faire des recommandations n'ayant pas en droit de force obligatoire. Certes on ne doit pas, par égard excessif pour l'effet de ses recommandations, fermer l'œil sur la haute réputation dont jouit cette institution; puisqu'il sera très difficile pour une autorité administrative de ne pas donner suite à de telles recommandations. Enfin, la Barreau du Peuple doit chaque année faire un compte rendu de ses activités au Parlement. Le Barreau du Peuple est provisoirement encore une initiative à titre expérimental. Sa dUiée c:;~ ;;~a~utairerllent fjxü~ tJùur un terme de six ans. Seulement Ci-après, sur la base de l'expérience acquise entre-temps, décidera-t-on finalement si le Barreau du Peuple sera aménagé comme un mécanisme permanent du système autrichien de protection des droits. Dans la mesure où il est possible d'en juger d'ores et déjà, on doit pleinement escompter que le Barreau du Peuple deviendra un mécanisme permanent du contrôle de l'Administration dans le système juridique autrichien. �218 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE CHRONOLOGIE A. LOIS Au cours de l'année 1978, des lois nouvelles ont été promulguées sur les matières suivantes d'incidence spéciale pour l'Administration. 1) Droit administratif pénal. Par un amendement à la Loi administrative pénale (BGB1 1978/117), la délimitation des peines dans les procédures administratives pénales a été placée sur une nouvelle base légale d'évaluation. De plus il existe désormais, pour les procédures administratives également, la possibilité d'imputer sa détention avant jugement sur la durée de la peine administrative ultimement infligée. 2) Service Fédéral des Comptes. L'ancien Service Central des Traitements a été supplanté par le Service Fédéral des Comptes en vertu de la loi sur le Service Fédéral des Comptes (BGB1 1978/123). Il est un office subordonné au Ministère des Finances. Sa tâche première est de porter son concours au calcul et à la domiciliation des salaires pour tout le secteur de la Fonction publique. Mais en marge de cela, il lui revient aussi, au moyen de calcul et de domiciliation dans le domaine fiscal, d'assister les autorités financières attitrées dans la collecte des impôts et des contributions publiques. Dans chacune de ces fonctions le Service se sert d'ordinateurs. En attendant l'entrée en vigueur d'une loi fédérale sur la protection des renseignements personnels (Loi sur la protection des données informatiques), le Service a prévu ses propres principes de discrétion pour l'utilisation de ces machines électroniques. 3) Le monopole du sel. Avec la Loi sur le monopole du sel (BGB1 1978/124), les anciennes ordonnances qui remontaient à l'année 1835 ont été abrogées et le monopole du sel de la Confédération a été réétabli sur une nouvelle base légale. Aux termes de cette loi les bénéfices et la production du sel seront réalisés désormais par l'entremise de la Société par Actions Saline Autrichienne. Tout individu est requis, pour tirer des revenus du sel, d'obtenir la permission des autorités du monopole, laquelle permission ne doit être consentie qu'en présence de conditions spécifiques. Les autorités du monopole sont le Ministère fédéral des Finances et les autorités fiscales à lui subordonnées (soit les Magistratures des Finances et la Direction des Finances de Land). L'innovation fondamentale de cette loi fédérale consiste en ce que la gestion économique du monopole du sel, qui jusqu'à maintenant incombait directement au Ministère des Finances (<< Les Salines Autrichiennes»), sera maintenant transférée à la Société par Actions Saline Autrichienne, dont la totalité des actions sont dans la propriété de la Confédération. La masse des biens administrés par « les Salines Autrichiennes », qui jusqu'à maintenant se trouvait dans le patrimoine public de la Confédération, passera en date du 1er janvier 1979 à la Société par Actions. Il incombe en particulier à cette dernière la tâche d'assurer l'approvisionnement en sel du marché �AUTRICHE 219 intérieur. En outre, elle doit s'occuper d'administrer le monopole selon des principes commerciaux. La liquidation suivra un modèle de règlement analogue à celui qui, depuis longtemps, se réalise dans le domaine du monopole du tabac à travers les Entreprises de Tabac Austria S.A. Afin de dégrever le budget fédéral, d'autres liquidations d'entreprises sont en lice, telle celle du Dorotheum (le mont-de-piété public) et celle de la Maison d'Edition Fédérale Autrichienne. 4) Les études en droit ont été réglementées à neuf par la Loi fédérale sur les Etudes en Droit (BGB1 1978/140). L'innovation fondamentale est la partition des études juridiques en un cours de diplôme et un cours de doctorat. Pendant que le cours de diplôme prépare l'étudiant à la formation professionnelle en droit, le cours de doctorat le prépare au travail scientifique à son compte. Le cours de diplôme exige - tel qu'auparavant - huit semestres et comprend deux sessions d'études, qui se terminent chacune par un examen de diplôme. La rédaction d'une thèse est désormais de rigueur pour l'obtention d'un doctorat. La refonte du programme des cours se distingue par un déplacement de l'accent à partir des matières d'histoire du droit vers les matières de droit positif (Droit civil, Droit administratif, Droit économique et social). 5) Protection des monuments et des sites historiques. L'innovation la plus importante introduite par l'amendement à la Loi sur la protection des monuments et des sites historiques (BGB1 1978/167) consiste en ce que cette protection pourra désormais se rapporter à un ensemble homogène de biens immeubles (protection d'ensemble). Dans la décision de savoir s'il existe un intérêt public dans la préservation d'un mou ment l'on devra tenir compte du savoir scientifique et des objectifs de la Convention de la Haye (BGB1 1964/58). Est désormais punissable, en plus de la destruction consciente et intentionnelle d'un monument, également l'omission d'effectuer les travaux de réparation indispensables, lorsqu'il y va d'une intention de détruire la structure. Et sans égard à ces considérations, les autorités de conservation sont autorisées à prendre elles-mêmes les mesures de sécurité indispensables, sans avis préalable du Service fédéral de Conservation, lorsqu'il ya danger dans le délai. La Confédération s'est d'autre part engagée dans la Loi sur la protection des monuments et des sites historiques, en premier lieu de façon programmatique et sans concession aucune d'un droit de créance, d'octroyer des subventions aux particuliers dans les limites de ses capacités budgétaires pour défrayer les coûts de remise en état. Des dégrèvements fiscaux ont aussi été prévus pour les dépenses affectées à la conservation de monuments ou de sites historiques. Egalement nouveau est l'établissement d'un Comité consultatif sur les monuments et sites historiques chargé d'assister le Service fédéral dans la solution des problèmes de conservation. Enfin la destruction des monuments et sites est maintenant perçue par le législateur dans sa nouvelle règlementation comme un comportement social tellement néfaste, que désormais les cours elles-mêmes seront compétentes en la matière. �220 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 6) La formation professionnelle. Dans un amendement à la Loi sur la formation professionnelle (BGB1 1978/232) et les dipositions corrélatives des ordonnances sur les professions (Ordonnances sur les Professions-Amendements 1978, BGB1 233) le système dualiste d'éducation ayant cours jusqu'à maintenant, avec l'accent sur la pratique et l'enseignement théorique en complément, a été retenu. On a réglementé en détail le droit des apprentis au perfectionnement professionnel. Afin d'améliorer la protection des droits des apprentis, la procédure d'enregistrement du contrat d'apprentissage auprès des autorités compétentes ainsi que l'admission aux examens finaux d'apprentissage ont aussi été soumises à une règlementation détaillée. Egalement nouvelle est une règlementation précisant la formation des personnes habilitées à former à l'apprentissage. 7) Cotisation pour circulation routière. A l'aide d'une Loi fédérale hautement controversée (BGB1 1978/302), le transport interne de marchandises par véhicules automobiles a été soumis à un prélèvement de cotisations. Ces mesures ont été dictées par des considérations d'ordre politico-juridique, eu égard à la montée incessante des coûts de construction et d'entretien des routes et au rôle de l'Autriche en tant que pays de transit. Les véhicules nationaux ont un taux de cotisation fixé par statut, tandis que pour les véhicules étrangers la base d'évaluation est au kilomètre-tonne. Le Service des Finances et celui des Douanes et Taxes sont investis de la collecte de ces cotisations. Il faut encore souligner l'autorisation donnée au ministre fédéral des Finances de recourir à des mesures de représailles relevant du droit international. 8) Financement Autoroute de Karawanken. Par un traité entre l'Autriche et la Yougoslavie, la construction conjointe du « Tunnel de Karawanken» a été convenue. La Bund - suivant une pratique de longue date dans la construction de tronçons coûteux d'autoroute - a transféré à une société par actions la mise en place, l'entretien et le financement de l'autoroute de Karawanken, y compris le tunnel, à l'aide de sa propre loi fédérale à cet effet (BGB11978/442). Les organes de la société par actions sont soumis au droit de regard et de contrôle du ministre fédéral pour les Travaux publics et la Technologie. Après entente avec le ministre des Finances, ce dernier pourra fixer un dédommagement (( péage ») pour l'utilisation du tunnel. 9) Navigation intérieure. La pratique à titre professionnel de la navigation sur les eaux intérieures a été nouvellement réglementée par la Loi sur la licence de la navigation intérieure (BGB1 1978/533). En vertu de cette loi, la pratique à titre professionnel de la navigation sur les eaux intérieures au moyen d'embarcations à moteur ou au moyen de traversiers requiert une licence de la part des autorités administratives. Les conditions d'obtention de cette licence sont la �AUTRICHE 221 citoyenneté autrichienne, la fiabilité et un besoin correspondant sur le marché. Les personnes morales peuvent aussi obtenir une licence lorsqu'elles ont leur siège social au pays et qu'au moins 75 % de leur capital-actions est détenu par des citoyens autrichiens. Il y a plusieurs sortes de licences (pour le transport de personnes ou de marchandises, pour transport régulier ou transport d'occasion). Il existe en principe une obligation générale de transport vis-à-vis de tous et de chacun. De plus, il incombe à l'entreprise d'arrêter le prix de passage, les conditions de transport et l'horaire, de porter ceux-ci à la connaissance des autorités de contrôle et de les publier à la vue du grand public. Et les autorités peuvent dans ces cas exiger des modifications. Les entreprises subordonnent à cet égard leur activité au contrôle économique des autorités publiques, qui ont en particulier à surveiller de manière active le respect des dispositions réglementaires existantes. 10) Le contrôle étatique de l'économie en matière de monnaie, de crédit et d'assurances. Le contrôle économique occupe une place particulière dans un système d'intervention économique de l'Etat, lequel contrôle peut s'esquisser comme suit. Le contrôle économique par agents spécialisés n'emporte en soi aucune ingérence étatique directe dans le sens d'une influence structurelle ou conjoncturelle, mais au contraire laisse en principe les décisions de gestion à la gérance de l'entreprise privée. Mais les réserves d'approbation, les devoirs d'information et d'enregistrement, les pouvoirs de surveillance et de contrôle et autres contrôles divers, inhérents à l'application d'une politique de contrôle économique, dépasseront néanmoins les mesures usuelles de vigilance administrative, en particulier en ce qui a trait à la surveillance industrielle. Et bien que les facteurs microéconomiques soient en principe laissés en place dans la sphère d'autoresponsabilité de l'économie, l'on trouve ici encore des limitations caractéristiques; tantôt des obligations d'exploitation ou d'exploitation systématique, tantôt des contingentements prévus pour des considérations d'ordre politique. Tout cela fait foi d'une instrumentation juridique de contrôle maniée à l'enseigne d'une interrelation et d'une densité typologiques beaucoup plus précises. Cette manifestation juridique particulière du dispositif de contrôle sert avant tout à consolider la fonction de l'entreprise surveillée dans un intérêt macro-économique ; il s'agit ainsi, par exemple, de mesures d'urgence en cas de crise, ou de la garantie d'une concurrence limitée mais effective. Après nombre d'années de travaux préparatoires, l'adoption par le Parlement de certains projets de loi semble imminente: une nouvelle loi sur les institutions de crédit, une loi sur les caisses d'épargne, une loi sur l'émission des valeurs mobilières et une loi sur le contrôle des assurances. A l'aide de ces lois, le contrôle économique dans un secteur crucial de l'économie privée sera placé sur une nouvelle base légale. Comme la loi sur les institutions de crédit vaut pour toutes les sortes d'institutions bancaires, il convient donc de faire ci-dessous une brève synthèse de ces règles. �222 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE En principe il existe toujours une obligation de licence pour l'opération d'un commerce bancaire. Seul l'établissement de succursales est libéralisé en ce que celles-ci n'ont plus à être licenciées. La règlementation même de la licence est, au sens du règne du droit, précisée de façon beaucoup plus claire qu'auparavant, mais elle contient tout de même suffisamment d'éléments de flexibilité. Les dispositions suivantes, quant à la protection des créanciers et à la sauvegarde de la fonction bancaire, sont dictées par la nature vraiment commerciale des banques et des institutions de crédit. Les institutions de crédit doivent maintenir à leur disposition suffisamment de fonds propres pour garantir les biens qui leur sont confiés et pour remplir leurs obligations. De plus elles sont engagées au maintien de réserves liquides précises, lesquelles desservent directement leur disposition à payer. En ce qui concerne la protection des créanciers, les institutions de crédit sont tenues dans le commerce du crédit à respecter les principes commerciaux de sécurité, de solvabilité et de répartition du risque, et à tenir compte de la structure de leur fonds d'emprunt. La loi, par souci pour les objectifs macro-économiques, donne au ministre des Finances le pouvoir de prendre des mesures provisoires pour contingenter l'octroi du crédit lorsqu'un gonflement excessif du crédit ne se laisse pas contenir par les moyens statutaires existants (l'escompte - la réserve minimum -, la politique de marché libre). En soi, il appartient aux institutions de crédit de conclure par eux-mêmes et sur une base consensuelle des ententes obligatoires sur la limitation de l'octroi du crédit (conventions de plafonnement du crédit). C'est seulement à défaut de conclusion de telles conventions que le ministre des Finances devra, après consultation avec la Banque Nationale, régler par décret la limitation du crédit. 11) Dans la législation des Etats membres (Lander), il n'y a eu aucun sujet central de réglementation particulièrement saillant pour la période considérée. B. FAITS 1) Réforme administrative. Le perfectionnement professionnel des fonctionnaires fédéraux a été approfondi par l'extension du programme d'instruction à l'Institut d'Etudes Administratives du Bund à Vienne. (A compter du début des activités de l'Institut d'Etudes Administratives en 1975 jusqu'en 1978, on a tenu 13 cours de formation de base avec 250 participants et environ 85 séminaires auxquels 1.900 employés fédéraux ont pris part. Pour le semestre d'hiver 1978/79 il y a, en surplus, de 30 à 35 cours de perfectionnement au programme. Et à compter de mai 1978 des cours de perfectionnement pour le personnel de direction seront également offerts.) Par surcroît, certains Lander ont fondé leurs propres Instituts d'Etudes Administratives à l'instar du Bund. Dans le domaine du droit de la fonction publique, dont la première étape s'est clôturée par l'adoption de la loi sur les fonctionnaires et la fonc- �AUTRICHE 223 tion publique (BGB1 1977/329), un deuxième volet est aussi en préparation, lequel devra contenir la définition de principe des droits et des obligations des fonctionnaires. 2) Plébiscite. Par une résolution du 13 septembre 1978, le Président de la République a décrété, sur la recommandation du Gouvernement fédéral, la tenue d'un plébiscite à propos de la loi fédérale du 7 juillet 1978 sur le libre emploi de l'énergie atomique en Autriche (la mise en opération de la centrale atomique de Zwentendorf). Le propos de la loi-même était que toute centrale atomique nécessiterait une approbation parlementaire. Pour la centrale atomique de Zwentendorf, cette approbation devait être donnée au moyen de la loi projetée. Mais comme le projet de loi n'a pas obtenu la majorité requise lors du plébiscite, la loi n'entrera jamais en application. 3) Financement des dépenses publiques. a) Service de Santé. Par un amendement à la Loi sur la péréquation financière entre Etats de 1973 (BGB1 1978/455), il est prescrit que 0,418 % des revenus globaux de la taxe sur le chiffre d'affaires seront affectés à un Fonds coopératif pour les Institutions de Santé. A l'aide de ce fonds on jettera les bases d'une réforme de la répartition des ressources dans le secteur de la Santé. L'établissement du fonds mentionné a été convenu par un traité entre le Bund et les neuf Uinder conformément à l'article 15a de la Constitution. L'entente prévoit entre autres la dotation du fonds et l'octroi de subventions en capital et de primes d'opération par les parties au fonds à l'intention des organismes responsables des offices de santé. Cette entente fut après coup consommée par une loi fédérale (BGB1 1978/454) et par des lois provinciales. Il incombe au fonds de répartir les ressources financières entre les divers organismes et de faire des recommandations pour rationaliser la planification, la mise en place, l'appareillage et l'opération des établissements de santé. Il n'est pas possible pour l'instant de prévoir dans quelle mesure le fonds peut contribuer à réduire l'énorme déficit hospitalier. b) Réforme de la répartition des impôts et des recettes à l'intérieur de la Fédération (péréquation financière). Après de longues délibérations, le Bund, les Lander, l'Association des villes et l'Association des municipalités ont ensemble pactisé sur un nouveau système de péréquation financière pour la période de 1979 à 1984. La nouvelle règlementation est impartie par loi fédérale et codifie comme suit les résultats de ces délibérations: - Des fonds additionnels seront versés au Fonds du secteur de l'eau, de façon à mieux répondre aux besoins de financement des systèmes d'aqueduc et d'égoût. - Les Lander renonceront à une partie de leur assiette provinciale en faveur des municipalités. - Le paiement forfaitaire global que le Bund allouait aux Lander pour la planification, la direction et la mise en œuvre des travaux de construc- �224 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE tion sera réduit en ce qui a trait aux travaux souterrains. Les fonds ainsi libérés accroîtront en supplément la construction des routes. - Les allocations et les subventions à fin spécifique jusqu'à ce jour consenties aux Lander et municipalités seront ou bien abandonnées et les ressources transmises par le biais du Fonds du secteur de l'eau, ou bien, dans la mesure où un besoin supplémentaire leur est reconnu, se verront-elles rehaussées en conséquence. 4) Fédéralisme. L'amendement constitutionnel de 1974 aura cree, au service du « fédéralisme coopératif », la possibilité pour les Lander de conclure entre eux-mêmes ou bien avec le Bund des « accords» (traités) sur les matières qui relèvent de leur domaine de compétence respective. Depuis lors, des pourparlers entre fonctionnaires homologues ont eu lieu à maintes reprises sans pour autant en arriver à la conclusion formelle d'une entente. On aura néanmoins réussi en 1978 à mener certaines ententes à bonne et formelle fin. Ainsi en est-il de l'établissement par les Lander d'une Commission conjointe d'évaluation des films. Un autre point d'intérêt fut la conclusion d'ententes dans le domaine de l'aménagement du territoire. (Ainsi les Lander Burgenland, Niederosterreich et Wien ont mis sur pied une société de planification comme organe conjoint de préparation et de coordination des travaux d'aménagement. Les Lander Karnten, Salzburg et Steiermark ont conclu une entente quant à l'aménagement de la région du Lungau - Murau - Nock. Enfin les Lander Oberosterreich et Salzburg ont convenu de collaborer plus étroitement en matière d'aménagement du territoire dans leur zone frontalière commune.) Hormis ces ententes, toute une série d'accords en sont arrivés au point où une décision est imminente. Leur finalisation formelle dans un avenir prochain est à escompter. BIBLIOGRAPHIE A. SYSTÈMES ET MONOGRAPHIES WALTER - MAYER: Grundriss des ôsterreichischen Bundesverfassungsrecht (2. Auflage, Wien 1978). Cet ouvrage de doctrine en Droit constitutionnel contient des explications sur les principes de l'organisation administrative. WALTER - MAYER: Grundriss des ôsterreichischen Verwaltungsverfahrensrecht (Wien 1978). Ce traité met de nouveau à portée, pour la première fois depuis 45 ans, un exposé systématique du Droit de procédure administrative. �AUTRICHE 225 BRÜNNER ~olitische Planung im parlamentarischen Regierungssystem (Wien - New York 1978), Le livre porte sur les nouvelles études en Droit de planning en Autriche. On y traite des problèmes de planning en général et de ceux de financement en particulier. RASCHAUER : Namensrecht. Eine systematische Darstellung des geltenden ôsterreichischen und des geltenden deutschen Rechts (Wien - New York 1978). EDELBACHER : Das Recht des Namens. Eine systematische Darstellung, vor allem für die Praxis (Wien 1978), DORAL T - RUPPE : Grundriss des ôsterreichischen Steuerrechts (Wien 1978). L'ouvrage nous donne l'exposé systématique qui nous manquait depuis longtemps dans le domaine du droit fiscal; il nous offre une vue d'ensemble essentielle ainsi qu'une introduction à orientation problématique. TOMANDL (Herausgeber) : System des ôsterreichischen Sozialversicherungsrecht (Wien 1978). Le droit de l'assurance sociale s'est développé en une branche particulièrement imprécise et presque autonome du Droit administratif. L'ouvrage traite aussi du Droit de l'assurance sociale dans son interrelation avec les autres branches du droit. A cause du développement dynamique de ce droit, l'ouvrage apparaît dans un format à feuilles mobiles. FUNK : Der Verwaltungsakt im ôsterreichischen Rechtssystem. Eine ideengeschichtliche, funktionstheoretische und rechtssystematische Untersuchung mit Ausblick auf die bundesdeutsche Rechtsordnung (Wien 1978). Dans cette étude l'auteur s'attache à discuter des questions de doctrine administrative. MORSCHER : Rechtliche Probleme bei der Schaffung innerstaatlicher grenzüberschreitender Einrichtungen und Organe durch die ôsterreichischen BundesUinder (Wien 1978), Cet écrit traite d'un problème actuel d'organisation administrative. B. ÉDITIONS STATUTAIRES GRABMAYER - ROSSMANN : Wasserrechtsgesetz (2. Auflage, Wien 1978). PENZINGER : Das ôsterreichische Wasserrecht (2. Auflage, Wien 1978). RINGHOFER : Die ôsterreichischen Verwaltungsverfahrensgesetze (8. Auflage, Wien 1978). SCHOGL - WIESNER - NOLT : Einkommensteuergesetz 1972 (3. Auflage, Wien 1978). 15 �226 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE C. RAPPORTS « Zweiter Bericht über die Lage des Fôderalismus in Osterreich » (1978). Publiée par l'Institut de Recherche en Fédéralisme de Tirol et de Vorarlberg. Cet Institut a été établi il y a quelques années par les Lander mentionnés pour l'examen scientifique des problèmes de fédéralisme. Le rapport documente les tendances de développement juridique et scientifique du fédéralisme en Autriche au cours de l'année 1977. « Erster Bericht der Volksanwaltschaft an den Nationalrat ». Conformément à l'article 4 de la loi fédérale sur le Barreau du Peuple (BGB1 1977/121), cet organe a fait rapport de ses activités à la Chambre Nationale (Nationalrat). Le premier rapport ici présent donne avant tout des éclaircissements sur la pratique administrative dans le domaine privé, sur le nombre et le traitement de doléances dans la première année d'exercice et illustre son activité à l'aide de cas individuels tirés à la pige. �BELGIQUE par Francis DELPÉRÉE (*) L'Etat belge est à la veille de profondes transformations institutionnelles. Il s'apprête notamment à réviser sa Constitution. Les administrations publiques n'ont pu s'empêcher, en 1978, de s'interroger sur les répercussions que ces évolutions, dont les lignes ne sont pas encore définitivement arrêtées, pourraient avoir sur leur propre organisation et sur leur propre fonctionnement. Le problème des structures de l'administration, reflet de celui des structures de l'Etat, mérite donc d'occuper la première place. L'Etat belge est aussi à l'heure des bilans. Il y a quarante ans qu'un statut général applicable aux agents de l'Etat est venu préciser droits et obligations des fonctionnaires. L'anniversaire de l'arrêté royal du 2 octobre 1937 a été l'occasion d'une réflexion sur les métamorphoses de ce statut. La question du régime juridique des agents de l'administration retient donc l'attention en second lieu. 1 - LES STRUCTURES DE L'ADMINISTRATION Il ya dix ans que la Belgique a entrepris une réforme fondamentale de l'Etat: Elle ne porte plus sur une redéfinition du statut de l'une des autorités publiques ou sur une refonte des modes de fonctionnement de ses pouvoirs. Elle l'affecte dans ses structures politiques et administratives. Des projets précis ont été formulés. Connus dans le jargon politique sous le nom d'accords communautaires (pacte d'Egmont en mai 1977 et accords du Stuyvenberg en février 1978), ils sont annexés à deux déclara- (*) Professeur à l'Université Catholique de Louvain. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �228 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE tions du gouvernement Tindemans - celle du 7 juin 1977 (1) et celle du 28 février 1978. Ils ont été traduits pour partie dans un projet de loi, aujourd'hui caduc, du 11 juillet 1978 (Doc. parI. Ch., 1977-1978, nO 461 : projet de loi portant diverses réformes institutionnelles). On ne saurait ignorer complètement ces documents qui ont figuré en toile de fond de toute réflexion administrative, durant l'année 1978. Il n'est pas superflu de tracer ici quelques-unes des perspectives politiques du nouvel Etat belge en voie de gestation (2), de dégager aussi les répercussions administratives de pareils projets de réforme de l'Etat. 1 - Les communes viennent d'être fusionnées (loi du 30 décembre 1975). Elles viennent donc de subir une transformation radicale de dimension qui affecte leurs institutions, leurs habitudes, leurs méthodes de gestion. Elles ne subiront plus, dans les années qui viennent, de changement de structures. Trois questions d'ordre administratif subsistent néanmoins. Faut-il d'abord fusionner les dix-neuf communes de l'agglomération bruxelloise (3) qui ont échappé à cet égard à la réforme de 1975 ? Faut-il considérer que, avec une moyenne de 55.000 habitants par commune, elles sont incapables de se gérer démocratiquement? Faut-il penser que l'exiguïté du territoire bruxellois, la volonté aussi de vaincre les particularismes locaux, le souci de mener une action efficiente impliquent que l'on fasse table rase des institutions existantes? C'est la question du statut de la capitale d'un Etat composite qui est soulevée ainsi. Faut-il ensuite réviser les lois qui organisent l'association de communes en but d'utilité publique? Le pacte d'Egmont prévoit explicitement « la réforme de la loi de 1922 sur les intercommunales» pour leur conférer une plus grande démocratie interne et pour limiter avec précision leur objet; il envisage également de confier à chaque région le soin d'assurer « la rationalisation et la coordination des intercommunales ». Les accords du Stuyvenberg complètent ces intentions. Un projet de loi de démocratisation, de rationalisation et de coordination des intercommunales est en préparation. Faut-il enfin réorganiser le système de tutelle administrative sur les communes? Une réforme fondamentale est en projet: « l'intervention de l'autorité de tutelle pour empêcher que l'intérêt général soit blessé, prévue par l'article 108, 6 0 , de la Constitution, sera supprimée» ; en d'autres termes, l'autorité de tutelle n'aurait plus à veiller qu'au respect d'une stricte légalité: si la réforme était adoptée (4), elle contribuerait, sans conteste, à revaloriser l'autonomie des collectivités décentralisées. (1) Voy. Document en annexe III. (2) F. DELPÉRÉE : « Vers un nouvel Etat belge », Wallonie 77, nO 6, p. 349 s. (3) Telle était la suggestion formulée dans le Rapport politique de M. F. Peri n, ministre de la Réforme des Institutions en 1976. (4) Pareille réforme postule inévitablement une révision de la Constitution. �BELGIQUE 229 On le voit: la vie des administrations locales, spécialement au niveau communal, est largement conditionnée par les réponses précises qui pourront être apportées demain à ces trois questions. 2 - Les agglomérations et les fédérations de communes (loi du 26 juillet 1971) sont, pour leur part, menacées dans leur existence même. L'agglomération de Bruxelles est, selon toute vraisemblance, appelée à disparaître : ses missions seraient reprises par la région bruxelloise de même ressort géographique. Le pacte d'Egmont précise aussi que « le conseil régional de Bruxelles règle également par ordonnance les matières qui rentrent actuellement dans la compétence du conseil de l'agglomération bruxelloise qui sera supprimé ». A travers cette discussion, c'est l'utilité d'un niveau d'administration « intermédiaire» entre la commune et l'Etat régionalisé qui est mise en doute, même pour la question des grandes métropoles urbaines. 3 - Des sous-régions pourraient voir le jour. Leur nature juridique reste incertaine, cependant, dans l'actuel des projets politiques, il s'agirait d' « entités» (pacte d'Egmont) dont les modalités de création et de fonctionnement restent à déterminer; elles devraient être « constituées d'une manière démocratique» (ibidem) ; elles auraient à exercer « les compétences exécutives» (ibidem) qui leur seraient déléguées par les communes, par la région, par la communauté culturelle ou par l'Etat. A première vue il ne saurait donc s'agir que d'institutions administratives décentralisées investies par les pouvoirs publics de responsabilités techniques là où le besoin s'en fait sentir. La sous-région, elle aussi, est présentée comme l'échelon intermédiaire qu'il y aurait peut être lieu de constituer entre l'Etat régionalisé et la commune pour porter remède à une centralisation excessive au plan régional. Mais n'est-elle pas facteur de complications administratives? 4 - Les provinces voient leurs missions et leur existence remises en cause. Une idée prédomine. La province n'a plus vocation de collectivité politique. Mais elle pourrait encore servir de relais administratif entre la commune et la région (5), La division du territoire en provinces subsisterait donc. Mais elle serait appelée à changer fondamentalement de nature. Les institutions élues de la province - conseil provincial et députation permanente - seraient appelées à disparaître. Leurs compétences pourraient être transférées soit à la région, soit à la sous-région, soit même à la commune. Les interventions de tutelle assurées par le gouverneur de province seraient, elles, transférées pour l'essentiel à l'exécutif régional. Seule subsisterait, en définitive, « la fonction de gouverneur» (pacte d'Egmont) et quelques services d'administration provinciale. (5) F. DELPÉRÉE : « Le rôle des provinces dans les institutions d'aujourd'hui », La Revue Nouvelle, mai-juin 1973. �230 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 5 - Les régions dont la Constitution prévoit pourtant l'existence (article 107 quater) attendent encore leur organisation définitive. Il avait été envisagé de la leur conférer en deux étapes. Dans un premier moment, soit au 1er janvier 1979, la régionalisation préparatoire devait céder la place à une régionalisation transitoire: les conseils régionaux composés des parlementaires élus dans chaque région auraient été mis en place le 9 janvier 1979 ; les collèges régionaux de sept membres auraient été élus au sein de ces conseils, étant entendu que dans la région bruxelloise deux mandats au moins devaient être attribués aux membres du groupe linguistique le moins nombreux. Dans un second moment, soit après révision de la Constitution, la régionalisation préparatoire, devenue transitoire, aurait cédé la place à une régionalisation définitive. A la lumière des accords politiques existants, elle devait être marquée par l'élection directe des mandataires régionaux, par l'octroi à leurs conseils d'une compétence normative qui prête vraiment à comparaison avec celle des chambres législatives et des conseils culturels, par des procédures de coopération entre ces régions et les communautés culturelles qui, sous une autre forme, traduisent la diversité de l'Etat belge. Ces prévisions ont, cependant, été démenties. Les accords d'Egmont ont été dénoncés dix-huit mois après leur signature. Le gouvernement qui en avait inscrit le contenu en annexe de sa déclaration gouvernementale a été amené à démissionner. Les projets de régionalisation transitoire ont donc été abandonnés. Mais les chambres législatives issues des plus récentes élections du 17 décembre 1978 sont constituantes. Elles disposent d'un mandat très large pour réviser fondamentalement la Constitution belge. Il leur appartiendra de dire dans quelle mesure elles comptent reprendre à leur compte les projets politiques et administratifs qui avaient déjà vu le jour. Les structures de l'administration belge sont loin d'être arrêtées ... 2 - LES AGENTS DE L'ADMINISTRATION Le statut des agents de l'Etat est inscrit dans l'arrêté royal du 2 octobre 1937. Il règle la situation juridique, la carrière, les droits et obligations du personnel de l'administration centrale, des départements ministériels et de leurs services extérieurs. 1 - Il va de soi que pareil statut a pu, à la lumière de l'interprétation que le Conseil d'Etat lui a procurée, évoluer sinon dans son contenu, du moins dans ses accentuations. Dans une étude publiée en janvier 1978, J. Sarot, J. Ligot et S. Gehlen se sont efforcés de préciser la manière dont, depuis 1948, le statut des agents de l'Etat a pu être invoqué « devant le juge administratif)} (6). La recherche poursuivie est d'envergure si l'on sait qu'en Belgique plus de la (6) J. SAROT, J. LIGOT, S. GEHLEN : « Le statut des agents de l'Etat devant le juge administratif », Administration publique 1977-1978, T. 2, p. 81. �BELGIQUE 231 moitié des recours introduits auprès de la section d'administration mettent en cause le droit de la fonction publique: c'est donc une jurisprudence abondante et touffue que les auteurs se sont efforcés de systématiser. Des leçons d'ordre général peuvent-elles en être dégagées? Sans doute. C'est la matière des devoirs des fonctionnaires qui paraît devoir retenir l'attention pour deux raisons. La première est que le statut de 1937 a énoncé, de manière sommaire et très générale - il est vrai -, un ensemble de devoirs communs à l'ensemble des agents publics: une confrontation délicate entre les libertés, spécialement dans l'ordre politique, et le devoir de fonction était aménagé; quelques obligations, comme celle d'assurer la continuité du service public, semblaient pouvoir s'en dégager. On mesurait ainsi l'utilité, mais aussi la difficulté de promouvoir une meilleure conceptualisation des droits et des devoirs des fonctionnaires. La deuxième raison est d'ordre plus sociologique que juridique. Selon l'expression même du professeur A. Molitor, cette partie du statut est devenue « lettre morte ». Elle n'a guère donné lieu à jurisprudence, mis à part quelques arrêts isolés sur l'interdiction de la grève dans le secteur public. Elle ne peut valablement fonder la mise en œuvre de l'action disciplinaire : les grands arrêts en la matière concernent pour l'essentiell'inexécution des obligations hors service. Elle subsiste à titre de code élémentaire de morale professionnelle. L'évolution est significative. Comment ne pas relever que le statut est particulièrement vieilli sur ce point? Comment ne pas ajouter que le régime juridique des agents des services publics reste lacunaire en matière de définition des responsabilités essentielles - de tous ordres - des fonctionnaires ? Comment ne pas préciser encore que la jurisprudence ne comble que malaisément - et a posteriori - les insuffisances de la réglementation ? Le droit de la fonction publique répond-il, en cette matière, aux exigences foncières de la sécurité juridique? Le libéralisme dont fait preuve dans la pratique la jurisprudence administrative a ses vertus. Il s'inspire des règles constitutionnelles de la liberté d'opinion, d'expression et d'association qui profitent aussi aux agents publics. Mais ne connaît-il pas certaines limites tirées de l'intérêt du service? Le droit de la fonction publique se confondrait-il avec le seul droit des fonctionnaires? Pourra-t-il toujours se contenter de formules dont le caractère désuet est dénoncé par les meilleurs observateurs? Le silence de la jurisprudence administrative, dans ce secteur fort encombré du contentieux administratif, est révélateur. 2 - Le statut des agents de l'Etat a connu d'autres « avatars» (7). Le professeur A. Molitor s'est attaché à relever quelques-uns de ces éléments qui, en quarante ans, ont pu contrarier l'exécution harmonieuse des dispositions du statut. Les problèmes d'uniformité de régime et de neutralité des agents retiennent essentiellement l'attention. (7) A. MOLITOR: « Les avatars d'un statut », Administration publique 1977-1978, T. 1, p. 1 à 23. �232 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE L'uniformité d'un statut des agents de l'Etat, écrivait en 1937 M. Louis Camu, commissaire royal à la réforme administrative, « est, pour les agents, une condition d'équité; elle est, pour l'Etat, un élément d'ordre et de clarté» (rapport, p. 5). On pourrait même ajouter de manière rétrospective que l'établissement de ce régime uniforme allait aussi de pair avec la forme unitaire de l'Etat. Pareil Etat habitué à faire des lois identiques pour tous les citoyens allait-il concevoir des règles de droit distinctes pour ses agents? Le statut uniforme a exprimé et est encore censé exprimer aujourd'hui la philosophie générale du système de la fonction publique en Belgique. Pourtant, dans l'administration centrale de l'Etat comme dans ses démembrements, le principe d'unité connaît des brêches importantes. La diversité paraît être la règle. Le statut des agents de l'Etat ne trouve à s'appliquer qu'à 10 % des effectifs de la fonction publique. Le statut a éclaté, comme l'écrit M. Molitor. Pour mieux se saisir de la réalité administrative, dans sa diversité. Mais où en sont les objectifs d'ordre et de clarté que l'on poursuivait en 1937 ? Le mouvement de restructuration de l'Etat ne fera que favoriser ce mouvement de diversification des régimes juridiques. Deuxième préoccupation. « La faveur et l'intrigue doivent être exclues du recrutement des agents de l'Etat et du développement de leur carrière », notait encore M.L. Camu en 1937. Et il ajoutait: « La valeur personnelle et les qualités professionnelles des candidats doivent être des motifs déterminants des nominations et promotions. L'intrusion dans la vie administrative de l'esprit partisan ou plus simplement des intrigues personnelles amoindrit le prestige des administrations, provoque leur épuisement intellectuel et, quand ils existent, énerve les règlements» (Rapport, p. 116). Le principe de neutralité des services publics était ainsi rappelé de manière énergique. Il trouvait un corollaire immédiat dans le principe de neutralité des agents publics: leur désignation, comme leur activité, ne pouvaient être le fruit de considérations partisanes. A quarante ans de distance, comment ne pas observer que la politisation de la fonction publique belge est un fait. Le gouvernement l'atteste, le parlement la constate, l'administration elle-même la reconnaît et parfois la déplore. On a démonté de manière précise les mécanismes de pareil phénomène. Chacun connaît dans le monde politique et administratif les mécanismes officieux mis en place pour assurer le filtrage politique à l'intérieur de chaque parti et pour réaliser au sein des gouvernements de coalition l'arbitrage entre les concurrents et le dosage des places à pourvoir. Dans chaque parti important il existe, à un degré plus ou moins poussé d'organisation, une double échelle d'examen des titres des candidats appelés à un poste: d'abord l'échelon local où les responsables du parti et les parlementaires du cru s'entendent sur les candidats à appuyer. Ceci afin d'éviter des concurrences qui les neutraliseraient. A l'échelon national, le parti procède aux arbitrages nécessaires. �BELGIQUE 233 D'autre part, depuis quelques années, il existe, dans l'ombre portée par le cabinet du Premier Ministre une commission composée par les délégués des partis au pouvoir et qui constitue une véritable bourse aux promotions. Dans des cas spéciaux, une commission ad hoc est formée. Ce fut le cas pour exemple lors de la grande réforme de l'organisation judiciaire, quand il fallut constituer les cours et tribunaux du travail. Enfin, les nominations les plus importantes: secrétaires généraux et fonctionnaires généraux de ministères, dirigeants des parastataux, gouverneurs de province, etc., sont souvent débattues dans des réunions rassemblant les chefs des partis au pouvoir et les principaux ministres (ce sont les {( sommets ») puis au Conseil des Ministres. Le plus souvent, elles font l'objet de la technique du package deal, qui vise à assurer une répartition {( équitable)} des nominations entre les formations politiques au pouvoir. Il ne s'agit nullement d'une procédure secrète: on en trouve l'écho sinon le compte rendu dans tous les quotidiens» (8). Ce système officieux de partage dépouilles, en opposition complète avec les principes qui ont inspiré le statut de 1937, ne sera-t-il pas appelé finalement à s'inscrire dans le droit? CHRONOLOGIE Décret du 12 décembre 1977 portant statut de la Radio-Télévision belge de la communauté culturelle française (R.T.B.F.),Moniteur belge du 14 janvier 1978, p. 365. Loi du 22 décembre 1977 relative aux propositions budgétaires 19771978 (Moniteur belge du 24 décembre 1978, p. 15204). Arrêté royal du 23 décembre 1977 fixant le nombre des handicapés que doivent occuper les provinces, les communes et les associations de communes et les agglomérations de communes (Moniteur belge du 13 janvier 1978, p. 345). Loi du 20 janvier 1978 réglant les formes de la coopération culturelle internationale, en application de l'article 59bis de la Constitution (Moniteur belge du 25 janvier 1978, p. 811). Décret du 28 février 1978 organisant le service public de la lecture (Moniteur belge du 21 avril 1978, p. 4765). Arrêté royal du 3 mai 1978 portant organisation des comités chargés de la gestion du temporel des communautés islamiques reconnues (Moniteur belge du 6 juin 1978, p. 5335). (8) A. MOLITOR, op. cit., p. 19. Voy. également F. DELPÉRÉE : « La fonction publique. Aspects originaux en droit belge », Rapport au Premier colloque de l'Association internationale de la fonction publique (Avignon, juillet 1978), p. 15 s. �234 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Loi du 27 juin 1978 relative à la rénovation des sites wallons d'activité économique désaffectés (Moniteur belge du 24 août 1978, p. 9421). Décret du 12 juillet 1978 sur la défense de la langue française (Moni- teur belge du 9 septembre 1978). Loi du 4 août 1978 de réorientation économique (Moniteur belge du 17 août 1978). Loi du 5 août 1978 de réformes économiques et budgétaires (Moniteur belge du 17 août 1978). Loi du 8 août 1978 modifiant la loi du 27 décembre 1974 tendant à maintenir la diversité dans la presse quotidienne d'opinion (Moniteur belge du 25 août 1978). Déclaration de révision de la Constitution (Moniteur belge du 15 novembre 1978). BIBLIOGRAPHIE ADMINISTRATION PUBLIQUE : Revue du droit public et des sciences administratives, publiée par l'Institut belge des sciences ad min istratives. Depuis 1977, la revue Administration publique publie, dans des numéros trimestriels, des études doctrinales et des notes d'arrêt sur des questions approfondies touchant au droit public, au droit administratif et aux diverses sciences administratives. Dans des numéros mensuels, elle s'efforce de rendre compte de l'actualité législative, réglementaire et jurisprudentielle la plus immédiate. ANDERSEN Robert: La réglementation des prix en droit belge, Bruxelles, Larcier 1977, 378 p. L'ouvrage présente une étude critique de l'arrêté-loi du 22 janvier 1945 - loi sur la réglementation économique et les prix. Un contrôle plus complet de l'élaboration interne des décisions administratives en matière économique est souhaité à cette occasion. CENTRE DU DROIT DE LA GESTION ET DE L'ÉCONOMIE PUBLIQUES : Dictionnaire des services publics relevant de l'Etat, Bruxelles, Ed. Oyez 1978 (avec mises à jour). Précédé de considérations doctrinales sur le phénomène de la décentralisation par services, l'ouvrage s'attache à répertorier les grands services publics et à fournir sur chacun d'eux une notice documentaire. �BELGIQUE 235 CENTRE DE RECHERCHE ET D'INFORMATION SOCIO-POLlTIQUES (C.R.I.S.P.) : Les nouvelles institutions de la Belgique - Le régime définitif prévu par le pacte d'Egmont et l'accord du 5tuyvenberg, Bruxelles, Editions du Crisp, 1978. Accompagné de cartes et de tableaux, ce dossier s'efforce de décrire les institutions qui auraient été mises en place si les acoords politiques de 1977 et de 1978 avaient été traduits en textes constitutionnels et législatifs. DELPÉRÉE Francis: L'autonomie locale en Belgique, au Luxembourg et aux Pays-Bas, Louvain-la-Neuve, Cabay 1978, 112 p. L'ouvrage s'efforce de relever les problèmes majeurs de l'administration locale dans les Etats du Bénélux. Les conséquences pour les administrations publiques d'une restructuration de l'Etat en Belgique retiennent en particulier l'attention. DEMBOUR Jacques: Droit administratif (3 e éd.), Liège, Faculté de Droit, d'Economie et des Sciences sociales 1978, 538 p. Cette mise à jour du cours de droit administratif du professeur Dembour tient compte des réformes les plus récentes des institutions politiques et administratives, telle la fusion des communes. M.A. FLAMME, A. de GRAND RY et Ph. MATTHEI : Commentaire pratique de la réglementation des marchés publics, Bruxelles, Ed. Confédération nationale de la Construction 1978, 884 p. Mise à jour de l'ouvrage classique en la matière, compte tenu des développements de la loi du 14 juillet 1966 qui réforme en profondeur cette branche du droit administratif. QUERTAINMONT Philippe: La Cour des Comptes et sa mission juridictionnelle (avec une préface de H. Simonet), Bruxelles, Bruylant 1977, 402 p. Couronné par l'Institut belge des sciences administratives, l'ouvrage constitue la première étude systématique sur la responsabilité des comptables publics. ��ESPAGNE par M. BAENA DEL ALCAZAR (*) 1. INTRODUCTION L'Administration espagnole a continué, pendant l'année 1978, le processus d'adaptation à la nouvelle situation politique démocratique commencé auparavant, spécialement à partir des premières élections législatives générales qui se sont déroulées en juin 1977. C'est pourquoi, dans les pages suivantes, il faudra faire référence, à plusieurs reprises, à des réformes effectuées pendant le deuxième semestre de l'année antérieure, indispensables pour la compréhension des événements de 1978, d'autant plus que, parfois, ils sont la conséquence directe des précédentes. L'exposé des modifications introduites dans l'Administration espagnole en 1978 doit aussi tenir compte de deux facteurs importants. D'une part, le caractère même des réformes. Celles-ci ne consistent pas en de grands changements, ni des lois fixant les règles, ni des systèmes d'organisation de l'Administration antérieure, tâche qui, sans doute, ne peut pas être abordée tant que les lois d'application de la nouvelle Constitution ne seront pas votées. Il s'agit plutôt de réformes d'adaptation qui rendent possible un fonctionnement minimum de la nouvelle équipe politique, mais qui ont, sans aucun doute, un caractère transitoire. Comme nous allons le voir, il existe certainement des exceptions sur des points d'une grande importance politique, mais même dans ces cas-là, les mesures adoptées sont parfois de caractère transitoire ou provisoire. (*) Professeur à l'Université de Madrid. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �238 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE D'autre part, le fait le plus important pour l'avenir de l'Administration espagnole, en 1978, est sans doute l'approbation et la promulgation du nouveau texte constitutionnel le 27 décembre. La Constitution récemment promulguée, non seulement consacre des principes politiques profondément différents des précédents, mais elle modifie de plus largement le caractère et la structure de l'Etat et de l'Administration. Dans les pages suivantes, nous allons d'abord exposer les principales réformes effectuées, pour procéder ensuite à une brève analyse des dispositions de la nouvelle Constitution, concernant les Administrations publiques. II. L'ADMINISTRATION DE LA TRANSITION POLITIQUE EN ESPAGNE Dans ce domaine, il faut distinguer les mesures administratives, qui sont la conséquence immédiate de nouvelles réalités politiques, de ce que l'on pourrait appeler les réformes d'adaptation. Pour pouvoir obtenir une vision complète des unes et des autres, il faudra faire référence, à plusieurs reprises, aux lois promulguées en 1977. 1. Nouvelles réalités politiques et conséquences administratives. Parmi les nombreuses modifications administratives dues au changement politique, on peut en souligner deux d'une grande importance. L'une d'elles a trait à la disparition des structures administratives du parti unique et des syndicats officiels du système précédent. Comme on le sait, sous le régime du général Franco, il existait une formation politique appelée « Movimiento Nacional » qui était inspirée de l'idéologie totalitaire de la Phalange, bien que les dernières années elle eût dégénéré jusqu'au point de devenir une organisation bureaucratique routinière avec peu de contenu politique, sauf, peut-être, aux niveaux les plus hauts, liés directement au Chef de l'Etat. Quant aux syndicats, qui intégraient verticalement les employeurs, les techniciens et les travailleurs, ils se trouvaient structurés dans un seul ensemble organique dénommé l'Organisation syndicale. Tant le « Movimiento Nacional » que l'Organisation syndicale étaient à mi-chemin entre la société et l'Etat, et officiellement, ils ne s'identifiaient pas à l'Administration de ce dernier (1). Cependant, c'étaient des organisations administratives spécifiques très importantes et ayant des pouvoirs considérables, surtout dans le cas des syndicats. En 1978 a continué le processus de disparition de ces organisations, commencé en 1977 par le décret-loi du 1er avril, qui a supprimé le « Movimiento », et le décret-loi du 8 octobre, qui a créé une organisation autonome, l'Administration institutionnelle des Services socio-professionnels 1) Selon les lois en vigueur sous le régime du Général Franco, le secrétaire général du « Movimiento » et le chef de l'Organisation syndicale avaient la condition de ministres, mais ils étaient des ministres sans portefeuille, parce que les organisations respectives n'avaient pas le caractère de départements ministériels. �ESPAGNE 239 qui exerce une grande partie des compétences de l'ancienne Organisation syndicale (2). On avait prévu que tous les services et compétences du « Movimiento }) et une partie de ceux de l'Organisation syndicale seraient progressivement transférés aux différents ministères et organismes, processus qui a continué en 1978 ; on peut citer comme l'exemple le plus important la création de l'Organisme autonome « Administration du Patrimoine Social Urbain» destiné à gérer les compétences qui étaient attribuées, en matière de logement, à l'ancienne Oeuvre Syndicale du Foyer (3). A ce processus de disparition d'organisations administratives propres au régime antérieur, il faut ajouter l'apparition de nouvelles organisations, conséquence de nouvelles options politiques, qui se sont produites dans le domaine des autonomies régionales. Celles-ci seront pleinement réalisées lorsque les statuts d'autonomie prévus dans la Constitution seront approuvés. Cependant, la situation a poussé à anticiper le commencement du processus d'autonomie par la reconnaissance des gouvernements ou des administrations régionales dont le premier a été celui de la Catalogne (appelé la Généralité, selon la tradition historique), qui existe depuis la promulgation du décret-loi 41 /1977, du 29 septembre (4), rapidement suivi par celui du Pays Basque, en janvier 1978 (5). Ces organismes régionaux assument une partie des compétences des organes administrateurs des provinces, en tant qu'entités locales (Assemblées provinciales), mais l'Etat leur a transféré, en outre, plusieurs compétences des ministères de façon provisoire, jusqu'à ce que les statuts établissent un régime définitif (6), Ce processus s'est rapidement étendu aux autres régions espagnoles, d'une façon telle que, à plusieurs exceptions près (7), toutes les provinces sont incluses dans une région pré-autonome. 2. les réformes d'adaptation. D'autres modifications administratives importantes n'obéissent pas tant au changement de régime politique qu'à la nécessité de mener à bien l'adaptation de l'organisation administrative ou d'adopter des mesures (2) Le Gouvernement du Président Suarez a fait un usage fréquent des facilités qui existaient sous le régime antérieur pour élaborer la législation par décret-loi afin de donner un cadre juridique approprié aux réformes. (3) Décret royal 1112/1978, du 12 mai. (4) Complété par le Décret royal 2543/1977, du 30 septembre. (5) Décret-loi 1/1978, du 4 janvier. (6) Décret royal 1281 /1978, du 15 juillet transfère des compétences au Conseil Général du Pays Basque et les décrets royaux 1383, 1384, 1385 et 1386/1978, du 23 juillet, transfèrent à la Généralité des compétences de plusieurs ministères. (7) Il s'agit des provinces de Madrid, de Léon, de Santander et de Logrono. On ne sait toujours pas si Madrid sera inclus dans la Communauté autonome de la « Mancha » (la Nouvelle Castille) ou s'il fera l'objet d'un statut spécifique d'autonomie, étant données les caractéristiques particulières de la capitale et son aire d'influence. Dans les autres cas, il s'agit des provinces de Castille et de Léon, dont les particularismes n'incitent pas à les incorporer à la Communauté de la Vieille Castille, pas plus qu'à celles qui rassemblent les provinces limitrophes. La nouvelle Constitution reconnaît dans ses articles 142 et 143 la possibilité de créer une Communauté autonome dont le territoire ne dépasse pas celui d'une province. �240 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE pour la solution des problèmes concrets. Elles concernent principalement l'Administration centrale de L'Etat, tant dans ses organes centraux que dans ses services extérieurs. Les modifications au sein des organes centraux de l'Administration centrale de l'Etat ont commencé à la suite de la formation du nouveau Gouvernement, après les élections de juin 1977. L'important décret royal 1558/1977, du 4 juillet (8) a adooté, entre autres, les mesures suivantes: A) Suppression de départements ministériels. Elle a concerné les anciens ministères de l'Armée de Terre, de la Marine et de l'Armée de l'Air, de l'Information et du Tourisme, et du Logement. Il s'agissait des ministères qui, par leur caractère militaire ou par leur création sous le régime de Franco, se trouvaient les plus étroitement liés à celui-ci, pour ce qui concerne les lignes générales de leur organisation bureaucratique. B) Création de nouveaux ministères. Il s'agit des cinq Départements suivants - La Défense, qui assume la compétence des trois anciens ministères de l'Armée de Terre, de la Marine et de l'Armée de l'Air. - La Santé et la Sécurité Sociale, formé à partir de l'organisation et de la compétence de l'ancien ministère de la « Gobernacion », en matière de Santé, et du Travail en matière de sécurité sociale. - Les Transports et Communications, qui rassemble des Directions générales, dépendantes auparavant de plusieurs ministères. - L'Economie, auquel sont attribuées des compétences générales en matière de politique économique et de planification indicative. La Culture, auquel est assignée une grande partie des compétences de l'ancien Ministère de l'Information et du Tourisme (9). (8) Mis en vigueur à partir de l'autorisation accordée par le Décret-Loi royal 18/1976, du 9 octobre. La législation du régime de Franco exigeait une norme d'un rang équivalent à celui de loi pour la création, la suppression et le changement de dénomination des ministères, bien que, normalement, ces réformes ne fussent pas approuvées par les Cortès de Franco, mais par un décret-loi. De toute façon, dans ce cas, une dégradation normative s'est produite du fait que l'autorisation accordée par le décret-loi a été employée avec un retard de huit mois. Cela avait aussi été fréquent sous le régime de Franco, mais pas spécialement en matière d'organisation administrative. La nouvelle Constitution, dans son article 82, prend des précautions contre ces abus de délégations et d'autorisations accordées au Gouvernement. (9) La création d'un quelconque de ces ministères, spécialement ceux de la Santé et des Transports, était une nécessité ressentie depuis plusieurs années. Dans la pratique, ces nouveaux ministères ont entraîné la cessation du fonctionnement de cinq des sept Commissions déléguées du Gouvernement qui avaient un caractère permanent (junte de la Défense, les Commissions déléguées pour les Affaires économiques, pour la Santé et les Affaires sociales, pour le Transport et les Communications, et pour l'Action culturelle), ce qui prouve que pour la création des ministères on a tenu compte de critères de rationalité, joints à des critères d'opportunité politique pour ce qui est de la formation du Gouvernement. Ainsi, ces Commissions déléguées du Gouvernement à caractère permanent, qui ont joué un rôle important dans le Gouvernement et l'Administration espagnole, pendant les années soixante et le début des années soixante-dix, ont reçu un coup décisif. " ne subsiste que les Commissions déléguées pour la politique scientifique et pour l'environnement, qui se réunissent très rarement. �ESPAGNE 241 Pendant l'année 1977, les normes de structuration interne de ces ministères de création nouvelle, en fait ceux de l'Economie, de la Santé et de la Sécurité Sociale, et de la Culture, ont commencé à être édictées (10), La structuration du Ministère des Transports et de la Communication a eu lieu en 1978 (11). Changement de dénomination de quelques ministères. L'ancien Ministère de la « Gobernacion », qui perd ses compétences C) en matière de santé et de communications, change son nom pour celui de Ministère de l'Intérieur. Le Ministère des Travaux Publics pour celui de Ministère des Travaux Publics et de l'Urbanisme, en absorbant une partie des compétences de l'ancien Ministère du Logement. Le Ministère de l'Industrie s'appelle maintenant Ministère de l'Industrie et de l'Energie, sans doute pour souligner l'importance des problèmes du secteur. Enfin, le Ministère du Commerce, en absorbant une partie des compétences de l'ancien Ministère de l'Information et du Tourisme, est devenu le Ministère du Commerce et du Tourisme. D) Les ministres adjoints. Dans le nouveau Gouvernement formé en juillet 1977, a été créée la fonction de ministre adjoint. Il s'agit sans doute d'une solution momentanée pour un problème politique conjoncturel, car ces ministres ne sont pas titulaires de Départements ni de Secrétariats d'Etat, mais ils ne sont pas non plus des ministres sans portefeuille, du moins dans le sens où l'on employait jusqu'à présent cette terminologie en Espagne. Il s'agit, concrètement, des ministres adjoints pour les Régions, pour les Relations du Gouvernement avec le Parlement, et pour les Relations de l'Espagne avec les Communautés économiques européennes (12). La différence fondamentale par rapport aux ministres sans portefeuille, c'est qu'aux ordres directs des ministres adjoints ont été créées des organisations spécifiques (organes d'appui), dont la structuration, commencée en 1977, s'est poursuivie en 1978 (13), E) Les secrétaires d'Etat. Enfin, il faut signaler parmi les modifications introduites dans l'Administration centrale espagnole, par le décret royal 1558/1977, du 4 juillet, la création-du titre de secrétaire d'Etat, inexistant jusqu'alors. Les secrétaires d'Etat peuvent assister aux séances du Gouvernement et du Parlement lorsqu'ils seront expressément convoqués, et leurs attributions sont les mêmes que celles des ministres, à quelques importantes (10) Décrets royaux 1275, 1918 et 2258/1977, des 23 et 29 juillet et du 27 août. (11) Décret royal 615/1978, du 30 mars. Pour ce qui concerne le Ministère de la Défense, voir cidessous. (12) Le Décret royal 1692/1977, du 11 juillet, fixait les règles des « organes d'appui» des ministres adjoints pour les Régions et pour les Relations avec les Cortès. (13) Le Décret royal 341/1978, du 2 mars, approuve les règles relatives aux « organes d'appui» du ministre pour les Relations avec les Communautés européennes. 16 �242 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE exceptions près (14). Cependant, le rôle du secrétaire d'Etat n'est pas tout à fait défini, car on ne sait pas s'ils font partie de l'équipe des collaborateurs directs du ministre duquel ils dépendent, comme c'est le cas des membres de leur Cabinet, ou bien s'ils sont une autorité de plus dans l'échelle hiérarchique du ministère (15), Le même décret royal 1558/1977, du 4 juillet, a créé les secrétariats d'Etat à l'Administration publique (au sein de la Présidence du Gouvernement), aux Universités et à la Recherche (au sein du Ministère de l'Education et la Science), au Tourisme (Ministère du Commerce et du Tourisme), à la Coordination et à la Programmation économique (Ministère de l'Economie), et à la Culture (Ministère de la Culture). En 1978 ont été créés ce'JX chargés de l'Information, au sein de la Présidence du Gouvernement, et de la Sécurité Sociale, au sein du Ministère de la Santé et de la Sécurité Sociale. A ces réformes qui concernent l'organisation de l'Administration centrale en général, il faut en ajouter d'autres, relatives aussi aux organes centraux, qui essaient d'adapter à la nouvelle situation les services ministériels qui s'occupent des questions spécialement conflictuelles. Il s'agit principalement des matières de défense et d'ordre public, celles à caractère financier et celles en rapport avec la Sécurité Sociale. Après la suppression des trois Ministères de l'Armée de Terre, de la Marine et de l'Armée de l'Air de l'époque de Franco, remplacés par un Ministère unique de la Défense, les commandements et les quartiers généraux des trois Armées, ainsi que la ({ Guardia Civil» et l'information pour la défense, ont fait l'objet de nouvelles réglementations en 1977 (16). En 1978, cette réorganisation s'est poursuivie par la réglementation de l'EtatMajor (17) et les organes du Ministère de l'Intérieur compétents en matière d'Ordre public (18). Les questions financières ont aussi fait l'objet d'une attention toute particulière, qui a donné lieu à des réorganisations. Le processus a pris naissance avec la Loi de Finances du 4 janvier 1977, mais il s'est poursuivi après, par la création au sein du Ministère des Finances du SousSecrétariat au Trésor et à la Dépense publique (19), et par l'organisation de l' ({ Inspection financière » (20). En intime relation avec ces questions financières se trouvent traitées les questions de sécurité sociale. La Loi de Finances, citée ci-dessus, a déjà inclus dans le contrôle des comptes géné- (14) Ces exceptions sont celles relatives aux attributions des ministres pour ce qui concerne la présentation au Gouvernement des projets de loi ou de décret, l'exercice du pouvoir réglementaire, la résolution des conflits de compétences et l'approbation de l'avant-projet du budget du Ministère. (15) C'est pourquoi les frictions et les conflits de compétence entre les secrétaires d'Etat et les soussecrétaires ont été fréquents. (16) Décret royal 2723/1977, du 2 novembre. (17) Décret royal 896/1978, du 27 mars. (18) Le Sous-Secrétariat à l'Ordre public et la Direction générélle de la « Guardia Civil» par les décrets royaux 1374 et 1375/1978, du 16 juin. (19) Par le même décret royal 1558/1977, du 4 juillet, portant réorganisation de l'Administration centrale de l'Etat, en général. (20) Décret-loi royal 40/1977, du 7 septembre. �ESPAGNE 243 raux de l'Etat ceux de la Sécurité Sociale et, comme on vient de le voir, un Secrétariat d'Etat à la Sécurité Sociale a été créé récemment. Ces mesures ont été complétées par la réglementation de la Trésorerie générale de la Sécurité Sociale (21). Toutes ces réglementations ont sans doute un caractère provisoire que l'on peut déduire de la situation politique. Il ya une donnée concrète, qui confirme son caractère provisoire. Les mesures de réorganisation en matière de défense citées auparavant, autant que celles relatives à l'organisation de la Présidence (22), prévoient que le contrôle hiérarchique sera exercé directement par l'Etat-Major ou par les organes d'appui, anomalie organisationnelle qui ne peut trouver son origine que dans le caractère transitoire de la situation. Jusqu'ici n'a été examinée que l'organisation de l'Administration de l'Etat au niveau de ses organes centraux. Les services extérieurs ont aussi fait l'objet de modifications, qui ont donné une nouvelle structure aux ({ Gouvernements civils» et qui ont prévu une nouvelle articulation des services extérieurs entre eux, et avec l'Administration locale (23). Enfin, la situation des fonctionnaires publics a aussi été modifiée par un décret-loi royal relatif au régime de leurs traitements, tant pour les civils que pour les militaires (24). III. L'ADMINISTRATION DANS LA NOUVELLE CONSTITUTION ESPAGNOLE Le fait le plus important pour l'Administration espagnole est, de loin, la promulgation de la nouvelle Constitution du 27 décembre 1978. Le texte constitutionnel porte assez d'attention aux entités administratives, ce qui s'avère logique si l'on tient compte du fait que l'une des principales nouveautés est la création des régions, appelées Communautés autonomes. Une distinction est faite, dans les pages suivantes, entre une description des caractères de l'Etat, la structure de celui-ci, son Administration et une référence spéciale aux Communautés autonomes. 1) Caractères et structure de l'Etat. La description de la structure de l'Administration publique selon la nouvelle Constitution exige que l'on fasse une ~éférence préalable aux caractères de l'Etat. Parmi les différents caractères que l'on pourrait signaler, il convient de remarquer son pluralisme et sa configuration, et sa définition comme un Etat démocratique de Droit. Le caractère pluraliste du nouvel Etat s'oppose (21) Décret royal 2318/1978, du 15 septembre. (22) Décret royal 2701/1977, du 28 octobre. (23) Décrets royaux 2668 et 2f!RIij/1977, du 15 octobre. Les entités locales n'ont fait, par contre, l'objet que de très peu de réformes, sans doute parce que celles-ci seront faites à la suite du transfert des pouvoirs aux Communautés autonomes. Peut-être pour la même raison il a été récemment dérogé à la Loi fondamentale sur le Régime local, approuvée par les Cortès du système antérieur, précisément la veille de la mort du Général Franco. (24) Décret-loi royal 22/ 1977, du 3) mars. �244 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE à l'unitarisme de l'Etat antérieur, propre aux régimes totalitaires. C'est pourquoi il ne faut pas s'étonner qu'il n'existe aucun essai d'absorption de la société par l'Etat. Au sein de la société, on reconnaît un large rôle aux différents groupes organisés, principalement les partis politiques, les syndicats et les organisations patronales (article 6). Mais, malgré l'indubitable importance politique de cette donnée, ce qui nous intéresse encore plus actuellement c'est que le pluralisme apparaît aussi au sein de l'organisation étatique elle-même. Il ne s'agit plus d'un Etat monolithique qui absorbe toutes les organisations publiques. Au contraire, sont reconnues plusieurs entités dotées de pouvoir, qui ne s'identifient pas avec l'Etat comme nous allons le voir tout de suite. Le second caractère remarquable est qu'il s'agit d'un Etat démocratique de Droit dans lequel on encourage au maximum la participation des citoyens dans les affaires politiques et administratives et où les pouvoirs publics sont obligés de promouvoir les conditions nécessaires pour que la liberté et l'égalité non seulement des citoyens, mais aussi des groupes, soient effectives. Ce second trait général nuance fortement le caractère pluraliste du nouvel Etat et nous mène directement à préciser quels sont les pouvoirs publics au sein de la sphère administrative. La Constitution reconnaît deux noyaux de base : 1 - L'administration de l'Etat qui apparaît comme un ensemble d'organes qui satisfont avec objectivité l'intérêt général (article 103), Cet ensemble organique dépend du Gouvernement, qui se considère nettement distinct de celui-ci. De toute façon, la Constitution ne s'est pas excessivement préoccupée des problèmes d'organisation, semblant être plus intéressée à assurer la soumission de l'Administration publique à la loi et au droit, l'application des normes de procédure administrative et la soumission au contrôle des Tribunaux (articles 103, 105 et 106). Les problèmes d'organisation ne sont abordés qu'à travers les principes d'efficacité, de hiérarchie, de décentralisation, de déconcentration et de coordination énumérés à l'article 103 ; mais la structuration organique de l'Administration centrale de l'Etat n'est pas traitée de façon détaillée, la seule exception étant l'allusion expresse au Conseil d'Etat dans l'article 107. 2 - Les entités territoriales dotées d'autonomie, dont les règles sont fixées au titre VIII: {( De l'organisation territoriale de l'Etat ». Ces entités sont la commune, la seule dont on affirme la personnalité juridique, la province, et les Communautés autonomes. Ci-dessous, une partie spéciale est consacrée à ces Communautés. Pour le moment, nous nous contenterons de souligner que la Constitution accorde l'autonomie tant aux dites Communautés qu'aux municipalités et aux provinces, ce qui peut donner lieu à de nombreux problèmes d'interprétation relatifs à ces autonomies superposées, lorsqu'il s'agira des entités locales incluses dans le territoire des Communautés autonomes. Pour ce qui est des autres entités administratives, la Constitution est moins explicite. Celle-ci ne fait pas expressément mention de nombreux et �ESPAGNE 245 importants organismes autonomes auxquels sont attribuées les fonctions de la plus grande importance de l'Etat actuel, bien qu'on puisse comprendre qu'ils sont compris dans les différentes allusions que la Constitution fait au secteur public. L'autre grande catégorie d'entités administratives existantes sous le régime de Franco, c'est~à-dire les Corporations publiques qui ont joué un rôle important, semblent, à première vue, ne pas faire partie de l'ensemble des entités à caractère public. La Constitution n'emploie pas expressément le terme de « Corporations )}, mais elle fait référence aux Collèges professionnels, et, d'une façon indirecte, aux Chambres officielles de Commerce, de l'Industrie et de la Navigation, car elles représentent évidemment les organisations qui défendent les intérêts à caractère économique qui leur sont propres, auxquelles est consacré l'article 52. Mais, dans aucun des deux cas, on ne peut affirmer d'une façon définitive que ces entités n'auront pas, dans l'avenir, des pouvoirs de puissance publique. La Constitution laisse le problème pendant, prévoyant seulement que la loi règlera leur régime juridique, ce qui rend parfaitement possible le fait que ce dernier soit de caractère public et non pas privé, ou que même en étant privé, il puisse prendre dans sa sphère de compétence quelques actes de caractère public. 2. Référence spéciale aux Communautés autonomes. L'une des principales nouveautés de la Constitution réside dans la reconnaissance, en tant qu'entités politiques et administratives, des régions qui sont appelées Communautés autonomes. Etant donné cette nouveauté, il convient de s'attarder d'une façon spéciale sur la signification et le contenu de cette autonomie. Pour la création des Communautés autonomes il faut, en accord avec les dispositions de la Constitution, que convergent la volonté des Cortès Générales de l'Etat, qui doivent approuver les statuts, et la volonté des entités locales (provinces et communes) auxquelles revient l'initiative du processus d'autonomie, et au sein desquelles se déroulera, de toute façon, le référendum nécessaire à l'entrée en vigueur du texte du statut approuvé. C'est-à-dire qu'en vertu de leur propre autonomie, les entités locales mettent en marche le processus qui sera à l'origine de la création d'une entité administrative supérieure (la Communauté), qui, à son tour, sera aussi autonome. La conclusion à laquelle on aboutit est que l'autonomie des Communautés est de deuxième degré par le fait de voir converger en elle le triple élément des dispositions constitutionnelles, de la volonté de l'Etat souverain, et de celle des entités autonomes. Ces Communautés autonomes auront sans doute une organisation administrative propre à laquelle seront confiées les différentes compétences dont la Constitution traite en détail dans ses articles 148 et 149, et qu'elle répartit entre les Communautés et l'Etat. On est parti du principe qu'il existe un bloc de compétences exclusives pour l'Etat et un autre pour les Communautés, mais cela n'empêche pas que les compétences soient partagées~ parce que, à quelques exceptions près, il appartient à l'Etat d'établir la législation de base et aux Communautés d'approuver leurs pro- �246 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE pres normes, qui complètent cette législation, tout .cela sans préjudice de ce que, pour certains points, mais pas pour tous, c'est aux Communautés qu'il appartient d'exécuter la législation étatique. De plus, les Communautés peuvent exercer des compétences propres de l'Etat, sauf dans le cas où celui-ci aurait expressément gardé la législation de base. Par ailleurs, les Communautés ne peuvent pas assumer, en plus des matières réservées à la compétence de l'Etat, les questions relatives au fonctionnement des institutions de « l'Etat-organisation », et celles relatives à l'élaboration de la politique économique générale. Evidemment, il peut exister d'autres limitations posées par les statuts ou bien par les lois fondamentales de l'Etat, mais les limites de la compétence des Communautés autonomes sont constituées par ces questions de fonctionnement des institutions générales et de politique économique, auxquelles il faut ajouter celles qui proviennent du caractère territorial de la compétence de la Communauté et, naturellement, celles qui découlent de l'exercice des compétences dans le domaine de leur intérêt spécifique. Les Communautés autonomes peuvent légiférer dans les cas où leur serait attribuée une compétence exclusive, et dans le cas où il existerait une compétence partagée avec l'Etat, lorsque cela serait prévu expressément dans les lois approuvées par les Cortès générales. En outre, elles ont un pouvoir réglementaire et, bien sûr, elles peuvent prendre toutes sortes d'actes administratifs d'exécution et d'administration. Les règles de solution des conflits sont les suivantes: 1° La compétence résiduelle appartient toujours à l'Etat. 2° En cas de conflit de normes, on appliquera la législation de l'Etat pour tout ce qui ne sera pas attribué expressément à la compétence exclusive des Communautés. 3° Le droit de l'Etat s'applique toujours avec un caractère supplétoire. Telles sont, brièvement résumées, les règles qui découlent de l'article 149/3 du texte constitutionnel. Le manque de perspective, issu du caractère récent de l'approbation de la nouvelle Constitution espagnole, nous pousse à ne pas allonger davantage cette chronique, qui ne prétend donner qu'une information sommaire. CHRONOLOGIE 4 janvier 1977 : Loi de finances. 30 mars 1977 : Réforme de la législation portant sur la rémunération des fonctionnaires de l'Etat. 1er avril 1977 : Suppression du « Movimiento Nacional ». 4 juillet 1977 : Réorganisation générale de l'Administration de l'Etat. 15 octobre 1977 : Réorganisation des « Gobiernos civiles» et des Commissions de coordination des services extérieurs de l'Administration de l'Etat entre eux et avec l'Administration locale. �ESPAGNE 247 28 octobre 1977 : Réorganisation de la Présidence du Gouvernement. 2 nov. 77: Organisation et fonctionnement du Ministère de la Défense. 4 janvier 1978 : Création du Conseil général du Pays Basque. 29 avril 1978 : Organisation de l'Etat-Major. 15 juillet 1978 : Transfert de compétences au Pays Basque. 23 juillet 1978 : Transfert de fonctions à la Généralité de Catalogne. BIBLIOGRAPHIE Sont cités les livres publiés en 1978 et les plus importants de ceux publiés au cours des derniers mois de 1977. A) Ouvrages classiques sur l'Administration. VALERIOLA : « Idea general de la policia otratado de policia )). Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1977. Réédition de l'un des ouvrages fréquemment cités comme les plus importants parmi ceux du XVIIIe siècle, qui constituent le début des études administratives non juridiques en Espagne. On discute en doctrine de savoir s'il s'agit d'une traduction du « traité de Police» de Delamare ou s'il contient, en outre, des idées originales de l'auteur. ORTIZ de ZUNIGA : « Ellibro de los Alcades y Ayuntamientos )). Instituto de Estudios de Administracion Local, Madrid, 1978. L'auteur est en quelque sorte le trait d'union entre l'Administration de l'Ancien Régime et l'Administration postérieure à l'Etat constitutionnel. La réédition de l'œuvre est très utile pour connaître la vie locale espagnole du premier tiers du XIXe siècle. B) Ouvrages généraux. GARCIA de ENTERRIA-FERNANDEZ RODRIGUEZ : « Curso de Oerecho Administrativo )). II. Chez Citivas, Madrid, 1977. C'est la suite de l'œuvre entreprise par la publication du premier tome. Il contient une étude sur l'administré, les sanctions administratives, l'expropriation forcée et la responsabilité de l'Administration, ainsi que sur les garanties de l'administré, y compris la procédure administrative non contentieuse et la poursuite devant les Tribunaux de Justice. GARCIA PELAYO: « Las transformaciones des Estado contemporanes )), Alianze, Madrid, 1977. Un bref essai d'un contenu d'un très grand intérêt portant sur les caractéristiques de l'Etat de notre temps, où est mis l'accent sur la société organisationnelle, sur les nouvelles perspectives de la théorie constitutionnelle, et sur l'accroissement de la complexité de l'Etat. JIMENEZ NIETO : « Teoria administrativa dei Gobierno )), tome " Tecnos, Madrid, 1978. Deuxième édition d'un livre qui contient l'un des exposés généraux les plus intéressants, écrit originellement en langue castillane, sur les sciences ad ministratives. �248 C) CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Commentaires de la Constitution. « Lecturas sobre la Constitucion espanola », 1 et Il, Universidad Nacional de Educacion a Distancia, Madrid, 1978. Ici se trouve réuni le contenu d'une série de conversations tenues au cours de séminaires de plusieurs professeurs de Télé-Enseignement, qui commentent la nouvelle Constitution sous l'angle de leurs spécialités respectives. Politique, Administration et les libertés publiques. BAENA dei ALCAZAR: « Los actas politicos des Gobierno en el Derecho espanol ». Presidencia dei Gobierno, Madrid, 1978. D) Une étude jurisprudentielle de l'application de la théorie des actes politiques du Gouvernement par le Tribunal Suprême espagnol, qui essaie de donner une explication de ce qu'étaient les actes politiques sous le régime de Franco. OLiAS de LIMA, BLANCA: « La libertad de asociation en Espana (1868-1974) ». Instituto de Estudios administrativos, Madrid, 1977. Une étude de la liberté d'association à travers les différents régimes politiques qui s'achève par l'étude du problème sous le régime de Franco. Peut-être, pour la première fois, sont utilisés très abondamment comme source, les procès-verbaux des séances du Parlement où est consignée la discussion des différents textes législatifs. E) Bureaucratie et fonction publique. BANON MARTINEZ: « Poder de la burocracia de las Cortes franquistas ». Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1978. Une démonstration de l'abondante présence de bureaucrates dans les Cortès organiques, qui essaie de se rattacher aux conceptions générales en matière de bureaucratie et des sciences administratives. BEL TRAN VILLALBA : « La elite burocratica espanola ». Ariel, Barcelona, 1977. Une étude de grands Corps de bureaucrates espagnols à partir d'un sondage sociologique réalisé à la fin des années soixante, et complétée par différentes recherches de l'auteur. PERNAUTE MONREAL : « El poder de los Cuerpos de burocratas en la organizacion administrativa espanola ». Instituto Nacional de Administracion Publica, Madrid, 1978. Essai de démonstration du pouvoir des différents grands Corps de fonctionnaires au vu des postes dont la responsabilité leur est confiée dans le cadre de l'organisation de chaque ministère. F) Justice administrative. GONZALEZ PEREZ : « Comentarios à la ley de la jurisdiccion contentioso-administrativa ». Civitas, Madrid, 1978. Un commentaire de la loi sur la juridiction contentieuse en Espagne, doté d'abondantes références doctrinales et jurisprudentielles. �FINLANDE par Tore MODEEN (*) Le rôle du Président de la République. Le Président Kekkonen fut réélu en février 1978 pour une période de six ans. Pendant sa campagne électorale, il donnait un discours où il évoquait le rôle du Président de la République finlandaise. M. Kekkonen a été critiqué par certains milieux de s'être arrogé des pouvoirs trop larges dans la politique finlandaise. (Un trait caractéristique de M. Kekkonen est sa correspondance non officielle avec ses sujets, hommes politiques, administrateurs, journalistes, etc., qui a été publiée en deux volumes.) " répondait à cette critique en évoquant la Constitution qui énumère les pouvoirs du Président. La quasi-totalité de ses décisions sont prises en présence du Conseil des ministres, c'est-à-dire qu'il est conseillé par des hommes qui ont la confiance du Parlement. Le Président n'est pas lié par l'opinion de ses ministres, mais a des pouvoirs autonomes de décision. En réalité, il suit presque toujours l'opinion de ses ministres, quoiqu'il y ait eu des cas où il a décidé contrairement à son gouvernement. "est cependant évident que les opinions du Président de la République, surtout en matière d'affaires étrangères, imprègnent les grandes lignes de la politique finlandaise. Le contrôle juridique des décisions du Président se fait au Conseil des ministres auquel assiste toujours le Chancelier de Justice. L'instabilité de la vie politique finlandaise, avec en moyenne autant de cabinets que d'années d'indépendance et de longues crises gouvernementales, a déterminé la nécessité d'un pouvoir stable du chef de l'Etat. Le (*) Professeur à l'Université d'Helsinki. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �250 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Président de la République finlandaise n'est pas seulement un médiateur entre les partis politiques, il doit aussi prendre des initiatives et diriger activement la formation des gouvernements capables. Dans son discours, M. Kekkonen a souligné que le Président ne peut résister longtemps à une politique en opposition avec les opinions de son gouvernement. S'ils ne peuvent pas coopérer, le gouvernement démissionne, et le Président doit trouver un nouveau cabinet qui jouit de la confiance du Parlement et qui, en même temps, est prêt à accepter la politique du Président. Mais si le Parlement retire son appui à un tel gouvernement, le Président ne peut persister et doit modifier sa politique. Le Président est donc obligé de trouver un accord avec les députés du peuple et ne peut pas gouverner seul sans leur soutien. M. Kekkonen finit son discours en défendant le système finlandais où le principe du parlementarisme est combiné avec un pouvoir présidentiel considérable. Les deux éléments peuvent coopérer et réaliser la démocratie. L'histoire constitutionnelle de la Finlande explique pourquoi en 1919, quand la Constitution fut votée, on a décidé de donner au chef de l'Etat de si vastes pouvoirs. Tous les présidents finlandais, y compris l'actuel, ont été favorables au principe du parlementarisme et n'ont pas trop imposé leur volonté à celle du Parlement. Dans un autre discours prononcé pendant sa campagne électorale, M. Kekkonen a souligné l'importance d'une politique étrangère continue qui ne peut être garantie que par le Président de la République élu pour un mandat de six ans. Les premiers ministres qui changent souvent ne sont pas capables d'accomplir cette tâche, ce qui a pour conséquence que le Président est obligé d'appliquer strictement l'article 33 de la Constitution, qui prescrit que les rapports de la Finlande avec les puissances étrangères sont dirigés par le Président. Les relations personnelles et inofficielles du Président avec les dirigeants des pays scandinaves, aussi bien qu'avec ceux de l'Union soviétique, se sont avérés non évaluables pour la politique étrangère de la Finlande. Cette activité a marqué de son empreinte le règne de M. Kekkonen qui a commencé déjà en 1956. M. Kekkonen n'avait pas d'opposition sérieuse à l'élection présidentielle. Il gagna 82 pour cent des votes et 259 des 300 électeurs l'ont réélu le 15 février 1978. Le Président Kekkonen avait caractérisé les élections comme un référendum pour la politique étrangère de la Finlande, appelée la politique de Paasikivi-Kekkonen. En même temps que l'élection du Président de la République, la Finlande a été secouée par une crise gouvernementale provoquée par le refus du parti suédois d'accepter une modification constitutionnelle, d'après laquelle les lois de réglementation de la vie économique pouvaient être votées à la majorité simple (ou avec une majorité qualifiée de 5/6 des votes) au Parlement (1). Dans le nouveau gouvernement, toujours présidé (1) Voir le rapport gouvernemental: KM 1978: 10 présenté le 28 février 1978. �FINLANDE 251 par M. Kalevi Sorsa (social démocrate) le parti suédois n'étant plus représenté, il y a seulement quatre partis: les sociaux-démocrates, les centristes, les communistes (fraction de majorité), les libéraux finnois. Cette coalition devrait gouverner jusqu'aux élections de 1979. Le gouvernement Sorsa n'a pas, cependant, présenté de projet de loi sur la modification de la Constitution concernant les lois réglementaires de la vie économique. L'expropriation des biens immobiliers. Les principes de l'indemnité. Le 1er janvier 1978, la nouvelle loi sur l'expropriation des biens immobiliers du 29 juillet 1977 (1977 : 603) est entrée en vigueur. Cette loi a abrogé celle du 14 juillet 1898 concernant l'expropriation des biens immobiliers d'utilité publique. D'après la Constitution finlandaise du 17 juillet 1919, article 6, l'expropriation pour cause d'utilité publique avec pleine indemnité est réglée par la loi. La notion de pleine indemnité a été appliquée strictement par les tribunaux judiciaires, compétents pour les litiges d'indemnité. Par conséquent, le propriétaire a toujours reçu une indemnité correspondant au prix courant des biens expropriés. Puisque l'expropriation n'était pas plus intéressante pour l'administration qu'un achat relevant du droit civil, les biens immobiliers nécessaires pour la planification et les travaux publics de l'Etat et des communes furent presque toujours achetés au lieu d'être expropriés, les modalités étant moins compliquées et plus rapides. Les prix des terrains dans les grandes villes ou situés dans les environs des centres de population ont beaucoup augmenté, après la guerre, à cause du déplacement d'une grande partie de la population des villages vers les grandes villes et par suite de l'industrialisation du pays. Les frais d'habitation et de logement ont augmenté d'une telle façon qu'il est devenu nécessaire pour l'Etat et les communes de subventionner une partie considérable des coûts de construction. Puisqu'une partie considérable des coûts de construction est constituée par le prix du terrain à bâtir, l'opinion politique a demandé une réduction de ce prix. La loi a donné aux communes le droit d'exproprier des terrains appartenant aux propriétaires privés pour y réaliser une construction de logements. La condition d'une telle mesure est que la terre est déjà ou sera planifiée. Le plan de la ville approuvé entraîne une augmentation de la valeur des terrains planifiés. Les partis politiques (surtout ceux de gauche) ont demandé une modification des principes d'indemnité des biens immobiliers expropriés, de façon que le propriétaire ne bénéficie pas d'une telle augmentation de la valeur de ses biens immobiliers résultant de la planification urbaine de la zone en question. La conséquence d'une telle réforme serait une réduction des coûts du logement et de l'habitation. D'après le système constitutionnel finlandais, un projet de loi non conforme à la Constitution doit être approuvé par le Parlement avec une majorité qualifiée. Puisqu'il existait au Parlement une opposition considérable à ce projet de réforme du droit d'expropriation, la seule possibilité de réaliser la réforme était d'interpréter le projet de façon à ne pas porter atteinte �252 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE aux droits du propriétaire. C'est la tâche de la Commission constitutionnelle du Parlement de donner son avis sur les questions d'interprétation de la Constitution dans ce cas. Après avoir entendu les avis de nombre d'experts du droit constitutionnel, qui étaient divisés sur ce point, la Commission constitutionnelle décida de recommander au Parlement de procéder de façon normale, c'est-à-dire de ne pas appliquer la procédure prescrite pour les projets de loi portant atteinte aux droits protégés par la Constitution. La Commission proposa un amendement au terme duquel l'augmentation du prix d'un terrain, provoquée par la planification urbaine (qui d'après le projet de loi ne devait pas être prise en compte pour le calcul de l'indemnité), serait limitée à une durée de sept ans précédant la décision de l'expropriation. De cette façon, l'augmentation de la valeur du terrain, quoique motivée par la planification urbaine, ne devrait être prise en compte que si elle est antérieure à cette date, mais ignorée pour la période entre les sept ans précédant l'expropriation et la date de versement de l'indemnité d'expropriation. Puisque l'augmentation de la valeur était la conséquence d'un acte de planification, l'on a considéré que ce n'est pas porter atteinte aux droits du propriétaire que de l'ignorer partiellement pour la fixation de son indemnisation. Le projet de loi fut approuvé par le Parlement suivant la procédure normale. Quand la décision du Parlement fut présentée au Président de la République pour confirmation, le Chancelier de Justice proposa que le Président, avant de confirmer la loi, demande l'avis des Cours suprêmes - la Cour Suprême de Justice et la Cour Suprême Administrative compétente pour la constitutionnalité des lois -, car il mettait en doute la constitutionnalité de la procédure parlementaire. Il est de règle que le Président de la République accepte une telle proposition du Chancelier de Justice, mais cette fois, après avoir demandé l'avis de l'Ombudsman parlementaire qui acceptait l'interprétation de la Constitution exprimée et suivie par le Parlement, le Président confirma la loi sans demander l'avis des Cours suprêmes. Dans les rapports annuels de 1977, publiés séparément par le Chancelier de Justice et l'Ombudsman parlementaire, se trouvent les arguments divergeant sur l'interprétation de l'article 6 (3) de la Constitution. Une fois confirmée par le Président de la République, la constitutionnalité de la loi du 29 juillet 1977 sur l'expropriation des biens immobiliers ne peut plus être mise en doute, puisqu'en Finlande un contrôle postérieur des lois approuvées par le Parlement et le Président ne s'exerce pas. Il est cependant certain que la discussion juridique sur ce problème se poursuivra compte tenu de la variété d'opinions. Il est prématuré d'évaluer les conséquences réelles de la réforme pour les propriétaires de biens immobiliers et pour les coûts de logement des citoyens. La loi finlandaise suit, dans les principes généraux, une loi suédoise du 19 décembre 1972 dont les conséquences pour le niveau des coûts de logement n'ont pas été considérées comme très importantes. Ce problème de constitutionnalité ne s'est pas posé en Suède où le Parlement n'est pas lié par une procédure particulière pour le vote des projets de loi portant atteinte aux droits protégés par la Constitution. �FINLANDE 253 Le projet de réforme de l'administration départementale. La Constitution prévoit la possibilité d'une autonomie départementale. Mais jusqu'ici elle n'a pas encore été réalisée, quoiqu'il y ait eu plusieurs projets de création d'organes élus sur le niveau départemental. Le dernier projet date de mars 1978 et il semblerait que la réforme ait cette fois de bonnes chances d'être réalisée. Le projet de réforme prévoit d'une part le renforcement des conseils de préfecture avec une représentation élue, d'autre part une uniformisation de l'administration des syndicats de communes dont la sphère d'activité est le département ou un district d'une importance analogue. Dans chaque département au conseil de préfecture actuel sera ajouté un conseil élu au suffrage universel chargé d'exercer les pouvoirs de décision attribués aux départements. Le préfet sera nommé par le Président de la République pour une période limitée, choisi parmi les personnalités proposées par le Conseil. Les syndicats de communes actuels seront fusionnés en grands syndicats départementaux avec des attributions diverses: l'aménagement du territoire, la planification générale, l'administration des hôpitaux spécialisés, la médecine pour handicapés et l'enseignement professionnel. Le conseil départemental sera l'organe primaire également de ces syndicats de communes. L'Etat prendra à sa charge les frais de l'administration départementale proprement dite. Les syndicats de communes (c'est-à-dire les communes) financeront leurs activités. Les départements n'auront donc pas de droit autonome d'imposition. La loi du 13 janvier 1978 (1978 : 30) sur la réorganisation des syndicats de communes dans le domaine des hôpitaux peut être considérée comme une ouverture dans la direction d'une fusion des syndicats de communes. La loi prévoit la possibilité d'une fusion volontaire des syndicats de communes qui administrent les hôpitaux intercommunaux spécialisés. On a aussi discuté l'augmentation du nombre des départements de 12 à 15, mais il est peu probable que ce projet soit réalisé dans un futur proche. La fonction publique et les politiciens actifs. Les chefs des services centraux de l'Etat, directement subordonnés aux ministères, sont souvent nommés parmi les hommes politiques. Les hautes fonctions de l'Etat sont « partagées)} entre les partis politiques qui se sont octroyé un droit coutumier à un certain contingent, dont le nombre dépend de l'importance du parti mais aussi de son rôle politique: un parti représenté au gouvernement a de meilleures possibilités d'acquérir un poste administratif qu'un parti d'opposition. Certains partis subissent à cet égard une discrimination: les petits partis d'extrême-droite et, pendant une période, le parti communiste. En général, les personnalités politiques nommées aux hautes fonctions de l'Etat (préfet, chef d'un service central) sont supposées abandonner leurs activités politiques. Mais quand le président du parti libéral �254 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE finnois, M. Pekka Tarjanne, fut nommé chef du service central des postes et des télécommunications en juin 1977, il ne quitta pas immédiatement le Parlement. Après avoir été invité à quitter le Parlement par une lettre officieuse envoyée par le Président de la République, M. Tarjanne demanda la démission du Parlement en septembre 1977. Le président du parti conservateur finnois, M. Harri Holkeri, a été nommé Directeur de la Banque centrale de Finlande et a en même temps quitté le Parlement. Comme l'un de ses prédécesseurs, M. Aarre Simonen, était en même temps président d'un parti politique, M. Holkeri lui-même n'a pas été obligé de quitter cette fonction politique qu'il conserve actuellement. La carrière au ministère des Affaires étrangères. Le 1er mars 1978 entre en vigueur une nouvelle loi sur l'administration des Affaires étrangères du 30 décembre 1977 (1977 : 1.129 - Décret le 24 février 1978 : 151). Cette loi abrogea l'ancienne séparation formelle entre le ministère des Affaires étrangères et la représentation diplomatique qui faisait obstacle à la circulation des agents entre les ambassades et le ministère. D'après le nouveau régime, un agent peut COilserver sa fonction indépendamment de son lieu de travail, en mission étrangère ou au ministère à Helsinki. Les titulaires des fonctions de l'administration des Affaires étrangères sont toujours nommés par le Président de la République sans que les fonctions soient déclarées vacantes. Un fonctionnaire est obligé d'accepter les transferts d'affectation. Il est possible de mettre un fonctionnaire à la disposition du ministre des Affaires étrangères pour une période de deux (ou quatre) ans pendant laquelle le titulaire a droit à son traitement ordinaire. Protestation des agents de l'administration des affaires contre les nominations politiques. Les fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères ont envoyé des lettres au Premier Ministre et au ministre des Affaires étrangères pour protester contre un projet de nomination d'après lequel les partis politiques partageraient les postes vacants en nommant certains de leurs adhérents extérieurs à la carrière diplomatique. Les fonctionnaires ont souligné que l'expérience et la compétence diplomatique devront être les critères de nomination, et non pas les relations avec les partis politiques au pouvoir. Réforme partielle de la législation sur l'accès aux documents administratifs et judiciaires. Un groupe de travail au ministère de la Justice a présenté un rapport (1978 : 14) sur une réforme partielle de la loi 1951 : 83 et du décret 1951 : 650 sur la publicité des documents publics. D'après la loi actuelle, les documents en préparation (c'est-à-dire les documents de travail) des autorités publiques ne sont pas accessibles au public, mais l'autorité a le droit discrétionnaire de les produire si elle le juge opportun. �FINLANDE 255 Le groupe de travail propose que les documents de travail soient obligatoirement accessibles aussitôt qu'ils sont définitifs, c'est-à-dire lorsque l'autorité en question a terminé la préparation de l'affaire. L'autorité garderait le droit de porter à la connaissance du public les documents de travail pendant la préparation de l'affaire, si la publicité ne fait pas obstacle au procédé. Quelques exceptions devraient cependant être faites à cette règle. Par exemple les documents préparatoires qui concernent le budget national ou les contrats de droit privé entre l'administration et les particuliers seront secrets, à moins que l'autorité n'en prévoit l'exception. La personne touchée par un acte administratif a un droit coutumier d'étudier tous les documents concernant son affaire. Ce droit serait, d'après la proposition du groupe de travail, codifié dans la loi. La loi contiendrait aussi des dispositions sur le service d'information des autorités publiques, telle l'obligation pour un fonctionnaire de donner des renseignements oralement sur des affaires courantes (par téléphone). On propose aussi une nouvelle loi sur la publicité des procès judiciaires et administratifs contentieux. L'organisation de l'administration centrale de l'Etat. Un comité gouvernemental a présenté son rapport Il sur l'organisation de l'administration centrale. Ce rapport contient quatre volumes et est le fruit d'un travail considérable, à la fois scientifique et de compilation. Le premier rapport du comité, présenté en 1975 (KM 1975 : 120), concerne le gouvernement et la spécialisation du travail des ministères et du Conseil des ministres, notamment le rôle du Premier Ministre. Un nouveau ministère pour la protection de l'environnement y est proposé. Le renforcement des pouvoirs du Premier Ministre est prévu après les élections parlementaires de 1979; de nouvelles fonctions importantes seront créées à son cabinet. Le deuxième rapport (KM 1978 : 22), daté de mai 1978, a été présenté en juin. Le tome 1 du rapport contient les propositions du comité; le tome Il, une étude sur l'administration centrale soumise au gouvernement; le tome III contient un catalogue des lois et des décrets sur la répartition des attributions entre le Conseil des ministres et les ministères. Le comité propose un développement de l'organisation interne des ministères et des services centraux. On discute aussi le rôle du Parlement vis-à-vis de l'administration centrale et son contrôle de l'administration. Le rapport souligne que l'administration a besoin de fonctionnaires spécialisés et critique le fait que les nominations soient devenues de plus en plus politisées. Ce sont surtout les membres des partis au pouvoir qui ont des possibilités de faire une carrière administrative. Le comité propose de développer les contacts entre le Parlement et l'administration. Le gouvernement devrait soumettre davantage de rapports au Parlement et le budget national précédent devrait être discuté déjà �256 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE au printemps pour qu'il y ait des possibilités réelles de discussion et d'amendement au Parlement. Le projet de budget devrait contenir plus d'informations, par exemple les recettes et les dépenses de l'Etat non inscrites au budget et l'économie des collectivités locales. Les contrôleurs des comptes de l'Etat devraient être davantage préoccupés par les questions d'efficacité et d'opportunité et ne pas se limiter à traiter seulement des événements de l'année budgétaire. Les programmes des gouvernements devraient davantage concerner l'administration de l'Etat. Le Conseil des ministres devrait être libéré des affaires de moindre importance; celles-ci pourraient être déléguées aux ministères. Le Premier Ministre devrait avoir le droit de fixer le calendrier des décisions. Il devrait résoudre les questions de conflit entre les ministères et pouvoir décider qu'une affaire qui relève de la compétence d'un ministère soit au Conseil. Sa chancellerie, qui fonctionne aujourd'hui comme un ministère, devrait être réorganisée en un cabinet ou secrétariat. Quelques modifications des attributions des ministères sont proposées par le comité. On propose ensuite la création de fonctions politiques auprès des ministres dont les titulaires changent avec les ministres. On croit qu'une telle réforme réduirait la politisation des autres postes dans la fonction publique. Le rapport traite aussi du travail des comités gouvernementaux. On propose davantage de délégation de pouvoirs de l'administration centrale à l'administration régionale pour réduire la surcharge des services centraux. Les services centraux conserveraient leur statut et organisation actuels. Au ministre pourrait être donné le pouvoir de décision pour les cas particuliers qui relèvent en général de l'attribution d'un service central. La perception des impôts. Une réforme du système de perception des impôts a été décidée par la loi du 11 août 1978 (1978 : 611) et le décret du 1er décembre 1978 (1978 : 903). La réforme comprend une rationalisation du système de perception. On utilisera des ordinateurs pour ce travail. La réforme sera réalisée en 1980. Au début de 1978, un office d'imposition départementale a été créé qui sera responsable de la perception des impôts. Les timbres de taxes sont supprimés; les employeurs paient les impôts de leurs employés directement au compte chèque postal de l'Etat. Crise dans l'administration centrale des impôts. Le 1er septembre 1978, le chef du service central de l'impôt, M. Mikko Laaksonen, et son adjoint, M. Aake Mesimaki, furent relevés de leurs fonctions par le Président de la République pour cause de corruption et traduits en justice. �FINLANDE 257 Conflit entre l'administration des impôts et les banques. S'appuyant sur le principe du secret bancaire, les banques finlandaises ont refusé de donner au service central de l'impôt des informations générales sur leurs dépôts. La démarche du service central demandant aux banques d'ouvrir leurs registres à l'inspection fiscale a fait l'objet d'un recours des banques à la Cour Suprême Administrative. Celle-ci vient de déclarer illégale la demande du service de l'impôt. Le ministre des Finances a cependant proclamé que si l'arrêt de la Cour ne satisfait pas les intérêts du service de l'impôt, la loi sera modifiée sur ce point pour donner aux autorités des pouvoirs élargis en matière de contrôle des banques. L'exportation des objets culturels. Une nouvelle législation du 7 juin 1978 (1978 : 445), entrée en vigueur le 1er juillet 1978, restreint l'exportation des objets de plus de 50 ans: des objets d'art et de l'industrie artisanale, des manuscrits et des collections scientifiques. Une telle exportation n'est autorisée qu'avec l'accord du service central des musées. La législation bancaire. L'activité des banques étrangères en Finlande et celle des banques finlandaises à l'étranger fut réglée par une nouvelle législation du 31 août 1978 qui entre en vigueur le 1er janvier 1979 (1978 : 678 et suiv.). D'après cette loi, seulement trois types de banques finlandaises ont le droit de travailler à l'étranger. Les banques étrangères ont le droit d'acquérir des actions des banques finlandaises mais n'ont pas le droit d'ouvrir de succursales en Finlande. Les banques finlandaises n'ont pas le droit de posséder d'industries ou des entreprises de construction ou de commerce ou de transport ou d'autres activités étrangères à une banque. Les clients des banques sont protégés à leur égard. Par exemple, une banque n'a pas le droit de demander que le client achète les services d'une entreprise contrôlée par la banque pour obtenir un crédit de la banque en question. La protection du consommateur. Par la loi du 20 janvier 1978 (1978 : 30) qui entra en vigueur le 1er septembre 1978, un système de protection du consommateur a été créé. La loi 1978 : 30 comprend des dispositions de règlement du marché qui ont pour but d'améliorer la situation du consommateur. La loi 1978 : 39 oblige les communes d'organiser un service consultatif gratuit pour les consommateurs. Cette activité locale est soumise au contrôle du ministère du Commerce et de l'Industrie. D'après la loi 1978 : 40, un « Ombudsman du consommateur }) est introduit. Ce fonctionnaire, nommé pour cinq ans par le Président de la République, préside un bureau qui contrôle le respect de la loi sur la protection du consommateur. Ensuite a été créé (loi 1978 : 41) un tribunal du marché qui est compétent pour trancher les litiges nés de 17 �258 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE l'application de la loi. Il existe aussi une commission pour l'étude des plaintes sur la qualité des marchandises adressées aux autorités de protection des consommateurs (Loi 1978 : 42). Voir aussi les décrets (1978 : 508, 533, 549 et 553). Après seulement quelques mois de fonctionnement, il est prématuré d'apprécier la réforme. Il semblerait cependant que l'Ombudsman soit surchargé de travail, tandis que les autorités locales n'en auraient pas beaucoup. L'éducation publique - L'âge scolaire. Un comité gouvernemental (KM 1978 : 5) a proposé que les enfants commencent l'école primaire à 6 ans au lieu de 7 ans à partir de 1981. L'école primaire, qui aujourd'hui comprend neuf années d'études, en compterait dix. L'enseignement de la première classe serait général. L'enseignement des langues. Dans les écoles primaires de Finlande étudient aujourd'hui environ 400.000 élèves dans les classes 3-9 où un enseignement de langues étrangères est dispensé. Sur ce nombre, environ 28.000 étudient dans des écoles de langue suédoise, puisque leur langue maternelle est le suédois. La grande majorité des élèves des écoles finnoises ont choisi l'anglais comme première langue étrangère, seulement 3,1 pour cent le suédois - l'autre langue officielle de la Finlande, tandis que les suédophones en général ont choisi le finnois comme première langue étrangère. Seulement des fractions d'un pour cent ont choisi l'allemand, le russe ou le français comme langue principale étrangère. La situation a changé rapidement pendant les dernières années. Il y a quelques années, le suédois était la première langue étrangère dans la plupart des lycées finnois. On étudiait la langue suédoise 15 heures par semaine en période scolaire, aujourd'hui seulement 9 heures. L'enseignement secondaire. Aujourd'hui, l'enseignement secondaire est concentré dans les {( gymnases» communaux. Le but de la réforme (la loi du 16 juin 1978 [1978 : 474]) est, comme en Suède, de créer des écoles secondaires parallèles: les écoles professionnelles seront considérées comme étant au même niveau que les « gymnases» théoriques. Seuls les {( gymnases» donneraient directement accès aux universités. Les autres établissements scolaires de ce niveau conduiraient soit à une profession, soit, complétés de certains cours, aux universités. Un nombre fixe de places d'études dans les universités sera réservé aux anciens étudiants des établissements de l'enseignement secondaire non théorique. La raison de cette réforme est le nombre croissant d'élèves dans les gymnases théoriques (48 pour cent) avec un manque d'élèves de formation professionnelle. �FINLANDE 259 La législation sur le droit d'exercer la profession de médecin. D'après une nouvelle loi du 14 juillet 1978 (1978 : 562), qui est entrée en vigueur le 1er septembre 1978, ceux qui ont obtenu un diplôme universitaire d'une faculté de médecine n'ont plus le droit de commencer immédiatement à exercer leur profession. Pour être enregistré comme médecin il leur faut travailler pendant un an sous la surveillance de médecins expérimentés. Projet de réforme du système des retraites sociales. Les F;nlandais reçoivent aujourd'hui une retraite sociale qui comprend une partie de base égale pour tous (actuellement 169 marks par moi5), et une autre partie complémentaire accordée seulement aux personnes pauvres (au maximum 326 marks par mois). Il existe en plus un supplément de logement, une pension de famille pour les veuves et les enfants et une pension d'ancien combattant. Le coût des retraites sociales est financé par des impôts payés par les citoyens et les employeurs, mais aussi par l'Etat et les communes. Une pension de retraite du travail est accordée en plus à ceux qui en ont le droit. En avril 1978, le gouvernement a présenté un projet de réforme du système des pensions de retraite sociales. On voudrait augmenter leur montant de façon qu'elles assurent un minimum d'existence. La pension de travail sera conservée comme supplément pour ceux qui ont travaillé et qui se sont constitué une protection de pension. Le coût de cette réforme est évalué à 2 milliards de marks. La réforme sera probablement réalisée entre les années 1980-82. CHRONOLOGIE 13 janvier 1978 : Loi sur la trésorerie (1978 : 18) soumise au ministère des Finances, responsable de la comptabilité publique et du paiement des traitements et pensions dans la fonction publique. 20 janvier 1978 : Législation sur la protection du consommateur (1978 : 38-42) (Décrets 1978 : 508, 533, 553, 549, 659). Janvier 1978 : Rapport d'un comité gouvernemental sur l'enseignement des enfants de 6 ans (KM 1978 : 5). Rapport d'un comité gouvernemental sur la formation des instituteurs (KM 1978 : 6). 3 février 1978 : Loi sur le statut du recteur de l'école primaire (1978 : 100). 24 février 1978 : Décret sur l'administration des Affaires étrangères (1978 : 151). Février 1978 : Rapport d'un comité gouvernemental sur le service sanitaire des entreprises (KM 1978 : 4). �260 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 3 mars 1978 : Décrets concernant l'étatisation des tribunaux judiciaires de première instance, ainsi que du ministère public et des autorités d'exécution de jugement, qui auparavant étaient administrés par les villes (1978 : 178-183). Mars 1978 : Rapport d'un comité gouvernemental sur l'instruction pour la protection de l'environnement (KM 1978 : 2). Rapport d'un comité gouvernemental sur la formation dans le domaine de l'hygiène (KM 1978 : 9). Mars 1978 : Rapport d'un comité gouvernemental sur l'âge de la retraite (1978 : 18). Le comité a proposé que l'âge maximum pour recevoir une pension de chômage soit diminuée à 58 ans pour les ouvriers de l'Etat. Rapport d'un comité gouvernemental sur l'administration judiciaire (KM 1978 : 35). Avril 1978 : Rapport d'un comité gouvernemental sur l'imposition des forêts (KM 1978 : 21). 26 mai 1978 : Loi et décret sur le drapeau national finlandais (1978 : 380-381 ). Mai 1978 : Rapport gouvernemental sur l'administration centrale de l'Etat (KM 1978 : 22). 1er juin 1978 : Loi sur le travail dans les navires (1978 : 423-424). 7 juin 1978 : Loi et décret sur l'exportation des objets culturels (1978 : 445-446). 16 juin 1978 : Loi sur l'éducation secondaire (1978 : 474). 29 juin 1978 : Décrets sur des examens universitaires (1978 : 527-530), Juin 1978 : Rapport d'un comité gouvernemental sur l'organisation des conseils de préfecture (KM 1978 : 32). Rapport d'un comité gouvernemental sur les problèmes d'alcoolisme (KM 1978 : 33). Le comité propose la création d'une chancellerie départementale. La chancellerie s'occupera de deux choses: l'administration interne des conseils de préfecture et la planification du département. La section de finances du conseil conserverait sa position indépendante. Les chefs de sections du conseil de préfecture devraient, avec le préfet, former un groupe de travail et de direction. 14 juillet 1978 : Loi sur des subventions d'Etat aux communes fusionnées. Si le gouvernement décide de fusionner deux communes, entièrement ou partiellement, l'Etat paie à la commune élargie une subvention pour couvrir les frais de réorganisation pendant une période de cinq ans (1978 : 560). 14 juillet 1978 : Lois sur l'exercice de la profession de médecin et de dentiste (1978 : 562-563). Décrets 1978 : 650-651. 14 juillet 1978 : Réforme de la législation douanière. La loi 1978 : 573 et le décret 1978 : 574 contiennent des dispositions administratives et concernent le recours des décisions des autorités douanières. La loi 1978 : 575 et le décret 1978 : 576 concernent les principes de levée des douanes. �FINLANDE 261 28 juillet 1978 : Réforme de la législation sur la sécurité sociale qui entre en vigueur le 1er janvier 1980 (1978 : 588-596). 11 août 1978 : Réforme de la léwslation sur la perception des impôts (1978 : 611, etc.) (Décrets 1978 : 903, etc.). 31 août 1978 : Réforme de la législation sur l'entretien et le nettoiement des rues et des lieux publics. D'après cette réforme, l'entretien des rues et des trottoirs est devenu la tâche de la commune; le propriétaire d'un immeuble est toujours obligé d'enlever la neige et la glace des trottoirs de son terrain. Le nettoiement des rues et des trottoirs est la tâche du propriétaire du terrain (1978 : 669-671). Le coût d'entretien des rues par la commune est couvert par une nouvelle taxe (Loi 1978 : 670). 31 août 1978 : Réforme de la législation sur le maniement des ordures. Le propriétaire d'un immeuble est obligé d'organiser le ramassage des ordures de son immeuble. La commune organise, elle-même ou en concluant un contrat avec une entreprise privée, le transport des ordures. Le propriétaire d'un immeuble est obligé d'utiliser ce transport communal ou, dans certains cas, organiser le transport lui-même. La commune a le droit de lever une nouvelle taxe de transport sur les ordures des propriétaires des immeubles. L'administration du maniement des ordures est la tâche de la commune contrôlée par les conseils de préfectures (1978 : 669-671). 31 août 1978 : Modifications de la législation sur les banques (1978 : 678, etc.). Août 1978 : Rapport d'un comité gouvernemental sur l'imposition des entreprises (KM 1978 : 44). 22 septembre 1978 : Loi sur la participation des employés dans les entreprises privées. La loi, qui entrera en vigueur le 1er juillet 1979, concerne les entreprises de plus de trente employés (1978 : 725) (Décret 1978 : 748). 29 septembre 1978 : Réforme de la législation sur les sociétés anonymes (1978 : 734). 29 septembre 1978 : Réforme de la législation sur les soins hygiéniques et médicaux des entreprises (1978 : 743). Septembre 1978 : Rapport d'un comité gouvernemental sur l'administration de la construction des logements (KM 1978 : 46). 3 novembre 1978 : Décret sur la pension de retraite maximum dans la fonction publique: 43.356 marks par an (1978 : 829). 10 novembre 1978 : Loi sur les subventions d'Etat de l'intérêt des crédits d'établissements de chauffage pour les quartiers résidentiels (1978 : 836). 17 novembre 1978 : Réforme de la législation sur les octrois de denrées alimentaires (1978 : 848). 17 novembre 1978 : Modifications de la loi de l'Eglise concernant surtout l'office de prêtre (1978 : 851). �262 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 17 novembre 1978 : Décret sur la durée de travail dans les bureaux d'Etat. Les samedis sont des jours libres ainsi que le 1er mai, le jour avant la Fête de Saint Jean et le jour avant la Fête de Noël (1978 : 863), 24 novembre 1978 : Loi sur les archives du cinéma finlandais (1978 : 891). 24 novembre 1978 : Loi sur les subventions d'Etat aux établissements de sport (1978 : 946). 1er décembre 1978 : Décret sur l'imposition des loteries (1978 : 908). 8 décembre 1978 : Réforme de la législation sur les banques d'hypothèques (1978 : 936). 8 décembre 1978 : Décret sur la taxe sociale de l'employeur (1978 : 904). 15 décembre 1978 : Loi d'exception sur le nombre des juges dans les sections de la Cour suprême administrative: 4 membres, si 3 sont d'accord sur l'arrêt. Cette loi temporaire est en vigueur jusqu'à la fin de 1981. Rapport d'un groupe de travail du ministère de la Justice sur une réforme partielle de la loi sur la publicité des documents publics (1978 : 14). BIBLIOGRAPHIE Deux ouvrages généraux méritent d'être présentés puisqu'il est rare que de tels ouvrages sur la Finlande soient publiés en français: Eino JUTIKKALA : Histoire de la Finlande. Editions de la Baconnière, Neuchâtel (Suisse) 1978, 347 p. L'auteur est un historien renommé en Finlande, auteur de plusieurs ouvrages, entre autres sur l'histoire économique de la Finlande. Françoise THIBAUT: La Finlande. Editeur: Librairie générale de droit et de jurisprudence. Série: « Comment ils sont gouvernés », XXX. Paris, 1978, 382 p. L'auteur est Docteur en droit et Maître Assistant. Droit administratif Pekka HALLBERG : Hallinto-oikeudellisen valituksen kayttoalasta (Résumé: Anwendungsbereich der verwaltungsrechtlichen Beschwerde). Editeur: Suomalainen lakimiesyhdstys. S-érie : SL y B 124. Helsinki, 1978, 508 p. C'est une thèse de doctorat présentée à la Faculté de droit d'Helsinki. Il s'agit du domaine d'application du recours administratif. L'ouvrage est le fruit d'un grand travail systématique du droit administratif finlandais. Olavi RYTKÙLA : Virkamiesoikeus. Editeur: Suomen lakimiesliitto. Série: SL y B 48. Helsinki, 1978, 4e édition, 332 p. �FINLANDE 263 L'auteur est professeur de droit administratif à la Faculté de Turku. Il a publié plusieurs ouvrages dans le domaine du droit administratif. Cet ouvrage est un précis du droit de la fonction publique destiné aux études universitaires. - Kansalaisen oikeusturva hallinnossa (<< La protection des droits du citoyen dans l'administration publique »). Editeur : Korkein hallintooikeus. Série: Ibid. III. Helsinki, 1978, 168 p. Antii KIVIVUORI ; C.G. af SCHULTEN ; Leif SEVON ; Jyrki TALA: Kuluttajansuoja. Editeur: Tammi. Série: SLY B 187. Helsinki, 1978, 240 p. Il s'agit d'un ouvrage sur la nouvelle législation pour la protection du consommateu r. Arno HANNUS : Kunnallisoikeuden paapiirteet. Editeur: Werner Soderstrom. Série: SL y B 181. Helsinki, 1978, 200 p. C'est un ouvrage élémentaire du droit communal. Juhlajulkaisu Paavo Kastari. Editeur : Suomalainen lakimiesyhdistys. Série: SL y C 15. Helsinki, 1978, 288 p. C'est un mélange à l'honneur du professeur Kastari, ancien titulaire de la chaire de droit constitutionnel à la Faculté d'Helsinki. Le livre contient quelques articles concernant le droit administratif et les sciences administratives. Sciences administratives Krister STAHLBERG : Politik och planering (<< La politique et la planification »). Editeur : Stiftelsens for Abo Akademi forskningsinstitut. Série: Ibid. N° 20. Abo, 1978, 230 p. Politik och forvaltning (<< Politique et administration »). Editeur: Stiftelsens for Abo Akademi forskningsinstitut. Série: Ibid. N° 25. Abo, 1978, 194 p. Le livre est un mélange de plusieurs articles commémorant le 40e anniversaire de la chaire des sciences politiques d'Abo Akademi (l'Université suédoise d'Abo). Dag ANCKAR : Politik som studieobjekt (<< La politique comme sujet d'études »). Editeur: Stiftelsens for Abo Akademi forskningsinstitut. Série: Ibid. N° 29. Abo, 1978, 166 p. Goran DJUPSUND ; Krister STAHLBERG : Korporativisering och byrakratisering i finlandsk politik (<< Corporatisme et bureaucratie dans la politique finlandaise »). Editeur: Stiftelsens for Abo Akademi forskningsinstitut. Série: Ibid. N° 38. Abo, 1978, 58 p. Lauri KARVONEN ; Dag ANCKAR : Om innovativa lagar (<< Sur les lois innovatrices »). Editeur: Stiftelsens for Abo Akademi forskningsinstitut. Série: Ibid. N° 33. Abo, 1978, 74 p. Ismo LUMIJÀRVI : Valtionhallinnon henkilostohallinnon hoidon kehityspiirteet ja nykytila (<< L'administration du personnel de l'Etat »). Editeur: Valtion tyomarkkinalaitos. Helsinki, 1978, 207 p. �264 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Martti HURMERINTA : Miljôpolitik (<< La politique de l'environnement »). Editeur: Abo Akademi. Série: Meddelanden fran statsvetenskapliga fakulteten A 129. Abo, 1978, 195 p. Juha VARTOLA : Administrative change, strategies of development and current problems in the central administration of the State of Finland. Editeur : Université de Tampere. Série : Division of Public Administration A 3/1978. Tampere, 1978, 54 p. Allan ROSAS: Statsfôrvaltningens organisation (<< L'organisation de l'administration de l'Etat »). Editeur: Abo Akademi. Série: Meddelanden fran statsvetenskapliga fakulteten B 62. Abo, 1978, 60 p. Une bibliographie plus détaillée des ouvrages de science politique et administrative se trouve dans l'Annuaire: SCANDINA VIAN POLIT/CAL STUDIES, publié par The Nordic Political Science Association et édité par Universitetsforlaget, Oslo, Norvège. �FRANCE par Jacques BOURDON, Guy DROUOT, Jean FRAYSSINET, Gilbert ORSONI, Jean-Marie PONTIER, Michel REYDELLET, Jean-Claude RICCI (*) Christian DUVAL (**), Jean-Pierre GUIN (***), France RAPHEL (****) L'année 1978 ne devait pas décevoir tous ceux qui, en France, s'intéressent à l'administration publique, qu'il s'agisse de praticiens ou d'universitaires. Même si le débat politique domina tout le premier trimestre, au point que l'on a cru communément que « rien ne serait comme avant)} après les élections législatives de mars 1978, même si, par la suite, les problèmes économiques continuèrent de figurer au premier plan de l'actualité pendant tout le reste de l'année, 1978 apporta une importante moisson de rapports, de textes et de réformes touchant à l'administration publique. A la suite des élections présidentielles de 1974, un certain nombre de commissions furent instituées pour élaborer des propositions devant déboucher sur des réformes essentielles en matière administrative: en particulier, une commission de développement des responsabilités locales, une commission de la documentation administrative, une commission informatique et liberté élaborèrent des rapports de grande qualité qui connurent une importante diffusion. Si la réforme des collectivités locales n'a pu aboutir en 1978, la loi relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés fut promulguée le 6 janvier 1978, le droit à la communication des documents administratifs fut inséré (" ) Maîtres-assistants à l'Université de Droit, d'Economie et des Sciences d'Aix-Marseille. (** ) Chercheur à l'Université de Droit, d'Economie et des Sciences d'Aix-Marseille. (*** ) Assistant à l'Université de Droit, d'Economie et des Sciences d'Aix-Marseille. (****) Assistante de Recherche à l'Université de Droit, d'Economie et des Sciences d'Aix-Marseille. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �266 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE dans la loi du 17 juillet 1978, les parlementaires ayant repris les propositions de diverses commissions et du médiateur. Le secteur public et son extension éventuelle fut au cœur du débat électoral de 1978, puisque diverses nationalisations figuraient dans le programme de l'opposition et que la rupture de l'union de la gauche se fit notamment sur ce point. A la suite de ces élections, la majorité sortante et le Premier Ministre furent reconduits; il sera intéressant d'étudier les changements survenus dans les structures des administrations centrales par la mise en place d'un nouveau gouvernement dont l'orientation politique reste inchangée. La situation de 1978 confirme à nouveau que toute crise économique et politique se traduit automatiquement par un plus grand interventionnisme étatique qui implique à son tour de multiples développements de la machine administrative qui doit se montrer apte à répondre aux nouvelles incitations des gouvernants. L'intensification de l'action administrative se traduit par un perfectionnement des structures, mais l'alourdissement bureaucratique entraîne également des réactions de rejet. Les gouvernants se montrent soucieux de faciliter leur action en améliorant les relations de l'administration et des administrés, et l'on peut citer en ce sens de nombreuses mesures prises dans le cadre du plan de « simplification des formalités administratives» ; de même, on assiste au perfectionnement de différents contrôles de l'activité administrative. Ces initiatives ne suffisent pas à empêcher des revendications des administrés qui réclament une meilleure information et souhaitent participer à l'action administrative, surtout dans le domaine du cadre de vie. Là encore on relève des déclarations d'intention du gouvernement, et !e Président de la République estime que la réforme des responsabilités locales doit permettre, en même temps qu'une décentralisation plus réelle, une meilleure participation des administrés. S'agissant de la première livraison de cette chronique, il est parfois apparu nécessaire de remonter quelques années en arrière pour mieux situer le sens des réformes administratives intervenues en 1978 ou l'orientation de celles qui sont en cours (il s'écoule souvent plusieurs années et une longue matur~tion est nécessaire entre les premières initiatives, l'élaboration du texte et la mise en œuvre concrète). Par contre, cette chronique ne peut prétendre à l'exhaustivité tant les mesures intéressant l'administration publique sont nombreuses, même dans le cadre d'une année. On a donc retenu ce qui, à la fin de 1978, est apparu comme le plus important dans l'actualité de l'administration publique. Cinq thèmes se dégagent de cet ensemble de faits : L'administration et la société. L'amélioration des relations avec les administrés. Les structures administratives. Les agents de l'administration. Les contrôles de l'administration. �FRANCE 267 1 - L'ADMINISTRA TION ET LA SOCIÉTÉ 1) LE CADRE DE VIE (*) (AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE, ENVIRONNEMENT, URBANISME) La fin des années 1970 est, en ce qui concerne l'aménagement du cadre de vie, une période de transition et d'incertitude. En effet, alors que les Français, prenant pleinement conscience du bouleversement de la société française par vingt-cinq ans de progrès économiques particulièrement rapides, revendiquaient l'amélioration de la qualité de la vie (1) alors que les pouvoirs publics entreprenaient, après avoir largement contribué à la croissance, d'atténuer les tensions de la vie moderne française et faisaient de la défense de l'environnement leur objectif prioritaire (2), le dérèglement de l'ordre économique international, perturbant gravement et durablement l'économie française, accroissait à nouveau le poids des impératifs économiques et semblait subordonner la réconciliation des Français avec leur cadre de vie à leur aptitude à surmonter la crise. Sans doute n'est-il plus à redouter, aujourd'hui, que l'opposition entre les objectifs qualificatifs et les objectifs quantitatifs conduise, comme au cours de ces trente dernières années, à sacrifier les premiers aux derniers. La sensibilité de l'opinion publique et des élus aux problèmes de l'environnement et du cadre de vie, la volonté des plus Hautes instances de bâtir, (d') organiser une France plus juste, (de) bâtir une France plus forte et (de) protéger une France douce)} (3) semblent condamner les errements passés. Du moins doit-on constater que les contraintes économiques et financières, et donc la nécessité de concilier l'efficacité économique et la qualité de la vie, réduisent considérablement la marge de manœuvre des pouvoirs publics et contribuent largement à accroître la difficulté d'une évolution que son objet suffisait à rendre fort délicate. En effet, si un très large consensus se dégage parmi les citoyens, les élus (4) et même au sein des administrations quant à la nécessité de créer un environnement heureux pour tous, cette volonté de changement obéit à des motivations fort diverses, fréquemment obscures et, au demeurant, souvent contradictoires. A cela s'ajoute le fait que le processus d'utilisation de l'espace et les références culturelles de la société française sont, aujourd'hui encore, fort mal connues (5). Un tel contexte explique, et sans doute justifie, la relative circonspection des pouvoirs publics qui, après avoir considérablement renforcé (*) par J.-P. GUIN. (1) Sondage i.F.O.P., réalisé à la demande de la DATAR, courant 1978; La lettre de la DATAR, nO 34, ncvembre 1978. (2) Charte de la qualité de la Vie, Introduction, Ministère de la Culture et de l'Environnement. Service d'Information et de Diffusion, Actualités Documents, février 1978. (3) v. GISCARD D'ESTAING, Conférence Nationale d'Aménagement du Territoire, Vichy, déc. 1978. (4) Le dossier des Maires. La réponse des maires de France recueillie par la commission des communes de France (présidée par M. Jacques Aubert), 9 décembre 1977 ; Rapport édité à l'initiative de la Direction Générale des Collectivités locales du Ministère de l'Intérieur, p. 77 et ss. (5) G. DUPUY : « Urbanisme et Technique ». Centre de Recherche et d'Urbanisme, 1978, 420 p. �268 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE l'arsenal législatif et réglementaire de la puissance publique (6), semblent désormais s'attacher bien plus à créer les conditions du renouvellement, progressif et accepté, des pratiques administratives (A), qu'à promouvoir une politique radicalement originale (8). A - Vers une nouvelle pratique administrative. L'action en faveur de l'amélioration du cadre de vie s'est articulée, en 1978, en deux branches nettement différentes. D'une part, les pouvoirs publics se sont employés à la constitution d'un appareil administratif mieux adapté à sa mission (a), d'autre part ils ont entrepris de rompre avec les errements administratifs traditionnels, trop négligents de la liberté des administrés (b). a) La réorganisation de l'appareil administratif. Les préoccupations qui ont inspiré les réformes de l'appareil administratif du cadre de vie sont, à tout prendre, peu novatrices. Elles tiennent tantôt au souci d'améliorer la coordination des interventions des diverses autorités administratives, tantôt à la volonté d'infléchir leur comportement et ne présenteraient, par elles-mêmes, pas grand intérêt si elles n'affirmaient, au plan administratif, la volonté des gouvernants de mener une politique qualitative du cadre de vie (7). - La création, auprès du Premier Ministre, d'un comité interministériel de la qualité de la vie (8) chargé de définir, d'animer et de coordonner la politique conduite par le gouvernement en matière de qualité de la vie et l'institution, sous l'autorité du ministre chargé de l'Environnement, d'une délégation à la qualité de la vie (9) ayant pour mission d'étudier, de proposer et, le cas échéant, de mettre en œuvre les mesures susceptibles d'améliorer la qualité de la vie étaient autant de mesures destinées à prendre en compte les préoccupations des Français quant à la qualité de leur vie quotidienne. - De même, le rattachement direct de la D.A.T.A.R. (10), à la fois conseil et organe d'exécution du gouvernement pour toutes les actions participant à la politique d'aménagement du territoire, aux services du Premier Ministre traduisait le souci de renforcer son caractère interministériel et d'accentuer son rôle de maître d'œuvre dans les opérations intéressant plusieurs ministères. - Toutefois, c'est la création, le 5 avril 1978 (11), d'un ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie qui exprime le plus nettement l'ambition nouvelle des pouvoirs publics. Rassemblant, sous une autorité minis- (6) Cf. notamment les lois nO 75-1328 du 31 décembre 1975 portant réforme de la politique foncière (J.O. 3 janvier 1976) ; nO 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature (J.O. 13 juillet 1976) ; nO 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (J.O. du 20 juillet 1976) ; nO 76-1285 du 31 décembre 1976 portant réforme de l'urbanisme (J.O. du 1er janvier 1977) ; nO 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture (J.O. du 4 janvier 1977). (7) Ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie. La réorganisation du Ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie. 9 août 1978. (8) Décret nO 78-243 du 6 mars 1978 (J.O. du 8 mars 1978). (9) Décret nO 78-244 du 6 mars 1978 (J.O. du 8 mars 1978). (10) Délégation à l'action régionale et à l'aménagement du territoire. (11) Décret du 5 avril 1978 portant nomination des membres du gouvernement (J.O. du 6 avril 1978). �FRANCE 269 térielle unique, les compétences de l'Etat en matière de protection et d'aménagement, d'architecture et de logement, d'urbanisme et d'environnement (12), il réduisait les risques d'incohérence, ou de r.ontradiction et devait permettre la prise en considération des préoccupation~ Ge protection de la nature et de l'environnement au moment des décisions d'aménagement. Eliminant la vieille idée stérile selon laquelle une administration chargée de concevoir et de réaliser devait fatalement entrer en conflit avec une autre, investie de la mission de protéger, la création du nouveau département ministériel répond indéniablement à un besoin. On peut cependant s'interroger sur la portée effective d'une décision qui, associant les 980 agents de l'environnement et les 1.850 agents de l'architecture aux 81.500 agents de l'Equipement, peut fort bien aboutir à l'absorption des « environnementalistes » par les « aménageurs ». Les difficultés auxquelles se heurte la mise en place des Conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'Environnement (C.A.U.E.) du fait de l'opposition de services de l'équipement ne permettent pas d'écarter, a priori, une telle hypothèse (13). Au demeurant, le risque de gauchissement de la réforme n'a point échappé à ses promoteurs. Ceux-ci se sont efforcés, dans la mesure du possible, de protéger l'autonomie des services les plus faibles. Cela est particulièrement net en ce qui concerne les services extérieurs du nouveau ministère puisque les modifications consistent surtout à étoffer les moyens locaux de l'environnement et rechercher les voies d'une meilleure articulation entre les agences des bâtiments de France (14) et les directions départementales de l'Equipement, et que toute idée de fusion au sein d'une direction départementale unique est, pour l'instant, écartée. Mais l'on ne saurait considérer que l'actuelle dispersion des services locaux (direction régionale de l'Equipement, direction départementale de l'Equipement, conservation régionale des bâtiments de France, agences des bâtiments de France, délégations régionales à l'Environnement, et bientôt, selon toute vraisemblance, chargés de mission pour les questions d'environnement près des préfets), quelle que souhaitable qu'elle puisse paraître à certains égards, soit de nature à favoriser la prise en compte de la qualité dans l'action quotidienne de l'administration. De plus, il faut ajouter aux problèmes liés à l'harmonisation des points de vue des divers services du ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie, ceux que ne manquera pas de susciter la coordination des actions (12) Les attributions du ministre de l'Environnement et du Cadre de Vie ont été définies par un décret du 12 avril 1978 (J.O. du 13 avril 1978) ; l'administration centrale de ce département a été réorganisée par un décret du 6 septembre 1978 (J.O. du 7 septembre 1978), (13) Les C.A.U.E., institués par la loi relative à l'architecture (précitée), sont des organismes composés, à titre principal, de représentants de l'Etat, d'élus et d'architectes qui ont pour mission d'assurer, en toute indépendance, une mission pédagogique destinée au public ainsi qu'aux principaux responsables de l'aménagement et une mission d'assistance architecturale. La mise en place de ces conseils fut freinée à l'initiative des services de l'administration de l'Equipement (J.O., A.N., débats, séance du 20 décembre 1978) et la date de leur consultation a dû être différée (loi 79-16 du 3 janvier 1979). (14) Il s'agit, pour l'instant, de ... regrouper les locaux des agences des bâtiments de France et des directions départementales de l'Equipement. �270 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE de ce département avec les interventions d'autres ministères dans des domaines fort importants au regard du cadre de vie, tels les infrastructures de transport ou l'aménagement rural. Dans de telles circonstances il est difficile de ne point partager la conviction du ministre de l'Environnement et du Cadre de Vie, qui tient la création de son département pour un acte de foi et qui considère la mise en place d'une administration cohérente comme une œuvre de longue haleine (15). b) L 'humanisation de l'AdminIstration. L'effort entrepris en faveur de l'amélioration des relations des citoyens et de l'administration ne constitue pas réellement une innovation. En effet, il s'inscrit dans la ligne d'une évolution amorcée, en 1973, à la suite de la publication, à l'initiative de M. Olivier Guichard, alors ministre de l'Equipement, d'une circulaire relative au devoir d'information de l'Administration et marquée, successivement, par la campagne d'information sur les plans d'occupation des sols lancée en 1974, et par la directive du Premier Ministre du 14 mai 1976, relative aux enquêtes d'utilité publique. Son originalité est cependant considérable dans la mesure où il ne vise pas seulement à éclairer les citoyens sur les projets de la puissance publique, mais tend également à susciter une pratique administrative plus respectueuse du public et des usagers. Il se développe dans trois directions complémentaires, intimement liées. - il s'agit, en tout premier lieu, du développement de l'information du public. Pour traditionnelle qu'elle soit dans son principe, l'action menée en ce domaine par les pouvoirs publics n'en n'est pas moins profondément novatrice quant à ses modalités. Il ne s'agit plus, pour l'administration de satisfaire, avec plus ou moins de conviction, à une obligation formelle en portant à la connaissance du public des décisions qu'elle a arrêtées ou qu'elle est sur le point d'arrêter, mais d'associer beaucoup plus intimement les administrés à l'action publique en les mettant en mesure de participer effectivement et utilement à la préparation des décisions. Sans doute une telle évolution était-elle inévitable après la consécration, par le législateur, du rôle des associations dans la défense du cadre de vie (16). Du moins doit-on constater que l'action d'information de l'Administration excède, et de beaucoup, ses obligations légales. Désormais, l'information a cessé d'être une contrainte formelle, ponctuelle et intermittente, pour devenir l'une des dimensions normales de l'action administrative, une préoccupation générale et permanente des services administratifs intervenant en matière d'urbanisme, d'environnement et d'architecture. La généralisation des bureaux d'accueil et d'information du public dans les directions départementales de l'Equipement, le développement de véritables campagnes d'information mettant en œuvre les mass-media modernes, la multiplication des services de conseil, comme l'aide architecturale ou les conseils d'architecture, d'urbanisme et d'environnement, témoignent de l'ampleur du mouvement en faveur de l'établissement d'un vrai dialogue entre les administrés et les pouvoirs publics. (15) M. d'ORNANO, Environnement et Cadre de Vie, nO 1, 1978, p. 3. (16) Consulter les habitants, L'urbanisme au quotidien, Diagonal, nO 23, juillet 1978, p. 57. �FRANCE 271 Dans le même esprit, l'Administration a entrepris, enfin, d'expliquer les motifs de ses décisions aux usagers. Cette démarche est d'autant plus remarquable et, vraisemblablement, d'autant plus efficace que l'information du public est, en la circonstance, assurée par des personnalités compétentes mais étrangères à l'administration! - La simplification des prescriptions et des démarches imposées aux usagers constitue le second volet de cette entreprise d'humanisation de l'administration. Fort heureusement d'ailleurs, car la profusion des normes, leur complexité et, parfois, leur incohérence tendaient tout autant à décourager les administrés qu'à paralyser les services, accablés par des missions de contrôle et de surveillance. L'annonce de l'allègement des contrôles a priori, celle du réexamen des textes fixant des normes techniques (17), celle de la simplification et de l'harmonisation des procédures sont autant d'indices de la volonté des responsables de l'Environnement et du Cadre de Vie de lutter contre l'engourdissement bureaucratique de leur administration et de simplifier la vie quotidienne des usagers en réduisant au strict indispensable les règles nécessaires à la vie sociale (18). - La déconcentration de l'instruction des demandes d'autorisations administratives parachève cet effort d'amélioration du service public (19). En effet, la substitution des subdivisions aux directions départementales de l'Equipement dans cette tâche ne peut être tenue pour une simple mesure d'organisation administrative. Rapprochant le centre de décision des administrés et mettant face à face l'administrateur et l'usager, elle rompt l'anonymat qui caractérisait jusqu'alors l'action administrative, favorise l'établissement d'un dialogue et, en bout de compte, restaure l'administration dans sa fonction première d'intégration sociale. Au demeurant, il ne s'agit là que d'une simple étape d'un processus qui doit aboutir à terme au transfert de la responsabilité de la décision, en matière d'utilisation du sol, aux maires des communes intéressées (20), En somme il ne s'agit de rien moins que de redéfinir, dans le sens d'un plus grand libéralisme, les relations qui s'établissent entre les Français et l'administration chargée de la promotion de leur cadre de vie. Un tel projet vient assurément à son heure et son ambition est à la mesure des problèmes posés par le développement à une société avancée. Toutefois, la réforme engagée est des plus délicates dans la mesure où son succès tient moins à la détermination de ses protagonistes qu'à l'adhésion des administrés et des administrateurs, à leur aptitude à changer de mentalité et à modifier leurs comportements. Or, l'on ne saurait oublier que les communes furent, sous l'empire des lois de 1919 et de 1924, entièrement respon- (17) Directive interministérielle (Equipement, Intérieur) du 24 février 1978. (18) Michel d'Ornano, l'organisation du Ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie. (19) P. MAYET: « l'urbanisme et subdivision et en Mairie », Diagonal, nO 21, 1978, p. 46 ; J.-C. MARTIN: « Vive la décentralisation », Environnement et Cadre de Vie, nO 1, 1978, p. 18. (20) Projet de loi pour le développement des responsabilités des collectivités locales déposé sur le bureau du Sénat le 20 décembre 1978 - Titre II. �272 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE sables de leur urbanisme et que c'est leur négligence qui déterminera l'intervention de l'Etat (21). On ne doit pas non plus ignorer que les excès de la participation peuvent être aussi néfastes que ceux de l'administration (22). Enfin, comment ne pas redouter qu'en l'absence d'une politique du personnel énergique, la pérennité de l'emprise de certains corps techniques sur l'administration du cadre de vie soit de nature à limiter au minimum les effets de la réforme (23). B - Au service d'une politique en mutation. L'examen de l'action menée par les pouvoirs publics en matière d'aménagement du cadre de vie pendant l'année 1978 conduit à une appréciation, à tout le moins, fortement nuancée. En effet, si l'on s'en tient aux réalisations, on distingue mal en quoi l'intérêt porté à la qualité de la vie aurait infléchi une pratique qui, pour l'essentiel, continue les errements passés (a). Par contre, si l'on prend en considération les perspectives d'avenir, on se doit d'admettre que 1978 fut l'année du changement, celle au cours de laquelle la nécessité d'une remise en cause radicale de la politique du cadre de vie s'imposa (b). a) Une pratique traditionnelle. Le cas de l'urbanisme, véritable « noyau dur» de l'aménagement du cadre de vie, illustre parfaitement la remarquable stabilité des pratiques publiques. Ainsi, lorsqu'il n'est question que d'ordonner le développement urbain, de mettre en valeur les quartiers anciens des villes et de combattre le gaspillage du sol, on constate que l'élaboration des documents d'urbanisme marque le pas et que l'habitat individuel est encouragé. Pire, la péremption des plans d'urbanisme (24) a ouvert à l'urbanisation des territoires qui étaient jusqu'alors protégés. On concéda qu'il s'agit d'un curieux procédé de défense des paysages français et de lutte contre ce que l'on se plaît à considérer comme le « mitage» de l'espace rural (25), De même, il y eut quelque paradoxe à souhaiter l'amélioration qualitative des constructions et à différer la mise en place des institutions (les Commissions d'Aménagement, d'Urbanisme et d'Equipement) chargées de promouvoir la qualité architecturale ... Sans doute ne peut-on raisonnablement exiger que la politique de l'urbanisme soit une chose simple dans un pays d'ancienne civilisation (21) J. GOHIER, Chronique, Urbanisme, nO 167, 1978, p. 35. (22) Colloque « urbanisme et Libertés », Paris, 1978, Table ronde nO 11, cf. supra. (23) C. TINGUY, Rapport sur la réforme des collectivités locales, La Tribune des Travaux Publics, 1978, p. 44 ; Avis du Syndicat national autonome des Ingénieurs des Ponts et Chaussées (S.N.A.I.P.C.) sur le développement des responsabilités locales, 1978; Lettre du 12 janvier 1979 adressée à l'ensemble des maires par le président du Syndicat national autonome des Ingénieurs des Ponts et Chaussées: Travaux du 102e Congrès du Syndicat des Ingénieurs des Travaux publics de l'Etat, Moniteur des Travaux publics, 15 janvier 1979. (24) Les plans d'urbanisme ont cessé de produire effet, aux termes de la loi nO 77-1420 du 27 décembre 1977, à compter du 1er juillet 1978. Près de 3.000 communes, dont 800 de plus de 10.000 habitants ou appartenant à une agglomération de plus de 10.000 habitants, sont à cette date privées de documents d'urbanisme opposables aux tiers. (25) Le terme « mitage» désigne habituellement le processus d'urbanisation diffuse et désordonnée qui déstructure l'espace rural. �FRANCE 273 rurale qui s'est mué, en l'espace de quelques décennies, en un pays urbain. Mais force est de constater que la multiplication des priorités, les infléchissements successifs des politiques gouvernementales, l'absence de rigueur aussi, ont surtout eu pour conséquence d'accroître le poids des contraintes s'imposant aux particuliers et de renforcer l'autonomie, cependant considérable (26), des services chargés de mettre en œuvre ce que l'on a quelque hésitation à appeler la politique de l'urbanisme. De la même façon, l'action d'aménagement du territoire a-t-elle été essentiellement consacrée à des missions aussi traditionnelles que l'amélioration de la répartition géographique des activités économiques, le renforcement de l'armature urbaine, la rénovation rurale et l'aménagement touristique. Tout au plus pourrait-on relever un certain dérèglement d'une pratique qui, de moins en moins élective (27), tend à perdre sa spécificité et à apparaître comme l'un des éléments habituels de l'action publique. Il n'y a guère que l'environnement qui ait été l'objet d'une mesure réellement novatrice avec la publication, en février 1978, de la charte de la qualité de la vie. Couvrant de nombreux domaines et engageant l'ensemble du gouvernement, ce document est la première manisfestation tangible de la volonté des pouvoirs publics de promouvoir systématiquement l'amélioration du cadre de vie. Toutefois, l'incontestable intérêt d'un document qui ne vise à rien moins qu'à créer un environnement heureux pour tous ne doit pas conduire à en exagérer la portée. Ensemble de mesures disparates, la Charte de la qualité de la vie vaut surtout par son impact psychologique. En cela, elle participe pleinement à l'effort de réflexion sur le futur entrepris à l'initiative des pouvoirs publics. b) Les voies du changement. De ce point de vue, 1978 rompt radicalement avec le passé. En effet la réforme, naguère préoccupation exclusive des bureaux et des assemblées, devient l'objet d'un débat qui dépasse très largement les cercles habituels. Le colloque {( Urbanisme et Libertés)} d'une part, la conférence nationale d'aménagement du territoire d'autre part, témoignent d'une évolution dont on ne peut mesurer, pour l'heure, l'exacte portée. La dénomination, Urbanisme et Libertés, de la première de ces manifestations suffit à exprimer l'ambition de ses promoteurs. La confrontation d'une discipline de plus en plus contraignante, l'urbanisme, avec des libertés - de construire, d'aménager - dont on a le sentiment qu'elles sont de moins en moins effectives, avaient moins pour objet d'approfondir l'analyse du phénomène urbain, les circonstances ne s'y prêtaient guère, que de mobiliser l'opinion. De fait, si les travaux des diverses commissions (28) s'articulaient tous autour du difficile problème du partage des (26) « Pratiques locales du droit de l'urbanisme », G.U.R.D.U.A., S.A.E.I., Colloque de Meyrargues, juin 1977. (27) J.-F. SIMON: « Tous prioritaires », Le Monde, 11 janvier 1979. (28) Quinze tables rondes furent organisées sur les thèmes suivants: - Le droit de construire est-il nécessairement inégalitaire? - Droit de propriété et restriction du droit de construire - Les équipements dont personne ne veut - Résidences secondaires : la mort du nécessaire pour la défense du superflu ? 18 �274 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE responsabilités entre la puissance publique et les citoyens, aucune réponse, claire ou précise, ne fut apportée aux multiples questions nées de la contradiction entre les règles nécessaires à l'harmonie urbaine et les exigences du libre arbitre des individus. En dépit de l'absence de tout effet immédiat, ce forum fut loin d'être inutile. Permettant à un très large public (élus, ministres, fonctionnaires, professions libérales, journalistes, enseignants, usagers) de mesurer ensemble la complexité, l'incohérence et, parfois, la vanité des procédures juridiques et financières, il suscita - ou favorisa - l'élaboration d'un projet de loi destiné non pas à accroître, comme à l'accoutumée, les prérogatives des services chargés de l'urbanisme, mais consacré à « la simplification et à la décentralisation de l'urbanisme ». Les prolongements de la conférence nationale d'aménagement du territoire semblent devoir être tout aussi importants. Dans ce cas également, la réunion de plusieurs centaines de personnes appelées à discuter les rapports, établis par quatre groupes de travail (29) n'eut point - et ne pouvait avoir - pour effet de redéfinir la politique d'aménagement du territoire. Du moins fut-elle, pour beaucoup, l'occasion de prendre conscience de la nécessité d'une transformation profonde d'une politique dont le pragmatisme, longtemps bénéfique, se révèle tout simplement inadapté à un contexte économique bouleversé par une triple crise énergétique, économique et démographique. Ainsi, le cadre de vie tend à devenir, progressivement, l'affaire des citoyens, et l'on doit se" féliciter de cette évolution. On ne doit cependant pas en ignorer les dangers. Et l'on doit veiller avec une particulière vigilance à ce que, en l'absence de tout formalisme, la multiplication des réunions, consultations et autres manifestations n'aboutisse, au prétexte d'un prétendu consensus, à soustraire les bureaux à tout contrôle et, en dernière analyse, à renforcer leur autonomie. - L'expropriatioOl et l'utilité publique - Les interventions administratives garantissent-elles la qualité de l'habitat et du cadre de vie? - Le permis de construire contribue-t-il à l'amélioration du cadre de vie? - La présence d'un architecte, garantie de qualité? - Les normes servent-elles la qualité? - Une architecture moderne est-elle possible dans les villes anciennes? - La participation des citoyens: comment, jusqu'où? - La réforme des collectivités locales et la décentralisation des décisions d'urbanisme - Associations et élus locaux: le conflit est-il inévitable? - Les choix d'urbanisme dépendent-ils du marché du logement? - Les commissions: conseils d'experts ou dilution des responsabilités? (29) Les nouvelles données de l'aménagement du territoire; la gestion de l'espace et des milieux: ville, campagne, littoral, montagne; l'activité, l'emploi et l'action locale; le contexte intenational de l'aménagement du territoire. �FRANCE 275 1 - L'ADMINISTRATION ET LA SOCIÉTÉ 2) LE RAPPORT NORA-MINC SUR L'INFORMATISATION DE LA SOCIÉTÉ ET L'ADMINISTRATION FRANÇAISE Dans une lettre de mission en date du 20 décembre 1976, le Président de la République chargeait M. Simon Nora, inspecteur général des Finances, d' « une mission d'exploration consistant d'une part à faire progresser la réflexion sur les moyens de conduire l'informatisation de la société, et, d'autre part, à déterminer avec plus de précision le champ d'étude et la nature du mandat à confier à une éventuelle Commission ». Le 20 janvier 1978, M. Nora déposait un rapport cosigné par M. Alain Minc, inspecteur des Finances. Le rapport, accompagné de quatre volumes d'annexes, devait rapidement être publié à l'intention du grand public par la Documentation française (1) ; il connaissait un succès de librairie et une large audience. Après avoir exposé les fondements du rapport nous porterons notre attention sur les éléments concernant directement l'administration. Le rapport Nora-Minc repose sur un constat : dans les prochaines années on va assister à une démocratisation de l'informatique et à l'apparition sur une grande échelle de la télématique, fruit de la fécondation croisée de l'informatique et des techniques modernes de télécommunications. L'ordinateur ne sera plus le privilège des grandes organisations: la micro et la mini-informatique, l'avènement du micro-processeur permettent de concevoir un système de traitement de l'informatique adapté aux besoins d'utilisateurs de toute taille, d'autant plus qu'on assiste à une diminution rapide et extraordinaire des coûts des matériels s'accompagnant d'un accroissement des performances techniques. En outre, la simplification des langages d'accès se rapprochant de plus en plus des langues véhiculaires permettra un accès aisé à l'ordinateur qui « s'intègrera à notre univers quotidien ». Le jumelage de l'ordinateur, du téléphone, de la télévision, du satellite va « atténuer la différence entre réseaux unidirectionnels et réseaux bidirectionnels ». La télématique va se concrétiser par l'apparition de services nouveaux tels que la télécopie, l'accès direct à des banques de données. La révolution technologique impose à la France des défis appelant de la part de l'Etat une politique volontariste (Première Partie). La télématique obligerait à définir un nouveau type de croissance, à se préoccuper des incidences de la technique sur l'emploi, le commerce extérieur, à créer de (*) par J. FRAYSSINET. (1) Le rapport Nora-Minc a été publié dans un collection « grand public» par les éditions du Seuil, Collection Points-Politique, 1978, 162 p., inaugurant ainsi une nouvelle politique de diffusion des rapports administratifs. �276 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE nouvelles demandes collectives. D'une manière générale, MM. Nora et Minc estiment que l'automatisation mène « à la fin de la création d'emploi dans les services ». On peut s'attendre dans l'administration à une remise en cause des modalités et techniques d'exécution du travail de bureau grâce à l'automatisation de machines telles les machines à écrire. La bureautique devrait modifier considérablement les tâches de secrétariat et la formation du personnel concené. La télématique influencerait le jeu des pouvoirs en place à de multiples niveaux: utilisation de la technique pour remédier aux défauts de l'excès de centralisation, pour multiplier les pouvoirs autonomes, incidence sur les conditions de concurrence économique, sur les rapports de force dans l'administration entre l'Etat et les collectivités locales, sur la qualification professionnelle des enseignants et des médecins par exemple. La télématique met même en jeu l'indépendance nationale puisqu'elle suppose la capacité industrielle de fabriquer les machines nouvelles, de se dégager de la tutelle technique et commerciale de la compagnie 1. B. M., de concevoir la mise en place de réseaux de communications indépendants et de banques de données nationales. C'est dans la seconde partie du rapport intitulé « les points d'appui» que l'on trouve les propositions d'action de MM. Nora et Minc ; elles font une large place au rôle de l'administration. Les auteurs du rapport regrettent « l'absence d'une stratégie unifiée (-) ; la situation actuelle laisse s'installer des rivalités mal arbitrées, sans distinction claire entre le pouvoir réglementaire et les fonctions d'exploitation (-) ; l'Etat disperse ses forces et les laisse sans coordination ». Aussi, les rapporteurs proposent la création d'un ministère des Communications « coordonnant les actions à long terme de toutes les parties prenantes }). Cette solution leur paraît préférable à l'institution d'une délégation générale aux communications ou d'un remodelage des structures de l'administration des postes. La création d'un ministère des communications aurait l'avantage, pour les rapporteurs, de mettre fin aux rivalités qui opposent la Direction générale des Télécommunications (D.G.T.) des P.T.T., forte de 130.000 salariés et d'un chiffre d'affaires de 25 milliards de francs, la Société Télé-diffusion de France (T.D.F.) disposant par dérogation du monopole d'émission radio-télévision (3.500 agents et un milliard de chiffre d'affaires), le Centre National d'Etudes Spatiales (C.N.E.S.) chargé de la construction et du lancement des satellites, et du Ministère de l'Industrie préoccupé par l'exportation et la fabrication des techniques et matériels nouveaux. MM. Nora et Minc observent que « le rattachement administratif des organismes de télécommunications fluctue au rythme des réorganisations gouvernementales. Alors que la D.G.T. demeure rivée aux P.T.T., T.D.F. a été rattachée au porte-parole du gouvernement puis, après la disparition de ce ministère, directement au Premier Ministre. Pour sa part, le C.N.E.S. relève du Ministère de l'Industrie. Cet éparpillement administratif rend difficile, voire impossible une politique commune. Les divergences sont tues et demeurent dans une obscurité qui permet à chaque organisme de poursuivre sa politique ». S'appuyant « sur un institut de recherches étudiant les �FRANCE effets à long terme des communications », la structure administrative nouvelle devrait élaborer les options politiques, choisir les moyens, définir les tâches en se servant de ses prérogatives budgétaires notamment. Exerçant le monopole, menant une politique de normalisation, l'administration définirait les principales applications, effectuerait les choix tarifaires essentiels et assurerait le dialogue politique avec les utilisateurs; « en revanche, cette instance de tutelle devrait s'interdire toute ingérence dans la gestion des organismes d'exécution; leur action pourrait être encadrée par des contrats de programme ou des plans d'entreprise leur laissant une grande autonomie ». Les propositions du rapport Nora-Minc ont eu pour conséquence de relancer le débat de la réforme du ministère des P.T.T., de soulever l'inquiétude et l'opposition des syndicats concernés. A plusieurs reprises, le ministre ou le secrétaire d'Etat des P.T.T. ont démenti l'existence d'un projet tendant à séparer les postes et les télécommunications; or, les rapporteurs prennent nettement position pour une telle solution: « la séparation des deux administrations est inscrite dans les faits. L'objectif ultime est la création d'une société nationale des télécommunications ». En effet, pour MM. Nora et Minc, le développement de nouveaux moyens de communication et d'acheminement du courrier (c'est le cas en particulier de la télécopie) va priver à terme les postes « de leur activité la plus rentable: le transport du courrier institutionnel sur les axes les plus fréquentés» ; poste et télécommunications vont devenir deux services « non seulement différents mais aussi concurrents ». La proposition des rapporteurs a eu d'autant plus de retentisssement qu'elle s'inscrit dans un contexte de crise des services postaux dont la qualité du service rendu est de plus en plus contestée par l'opinion publique (sur ce point voir l'enquête d'Alain Faujas in Le Monde des 23, 24, 25 janvier 1979). Le rapport est critique à l'égard de l'informatisation de l'administration. Le niveau d'informatisation des services est inégal et « l'acquisition d'ordinateurs n'a jamais été considérée dans l'administration comme un investissement» ; « ce sont les administrations les plus traditionnelles et les plus riches (Finances, Armées, Police) qui sont en avance sur les services tournés vers le public: enseignement, santé, justice, collectivités locales ». Au total, l'informatisation non coordonnée et anarchique des services accroît le cloisonnement et la rigidité des administrations: le rapport prend position en faveur d'une informatique favorisant la décentralisation et rejette le « scénario du tout-Etat ». Si le diagnostic des rapporteurs est bon, on s'étonne cependant de la faiblesse des propositions. MM. Nora et Minc réclament la création d'une délégation à la Réforme administrative placée auprès du Premier Ministre, chargée de la coordination des applications, de la normalisation des matériels et des logiciels, intervenant financièrement de manière ponctuelle grâce à un « fonds pour la réforme administrative ». Rien n'est dit, par exemple, sur les graves défauts présentés par les structures actuelles qui dépendent du Ministère de l'Industrie et mettent par trop l'accent sur les problèmes industriels ou �278 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE sur les avatars survenus en France aux structures ministérielles ou administratives chargées de la réforme administrative (2). En arrière-plan apparaît la faiblesse ou l'inexistence d'options politiques claires en la matière, ainsi que la faiblesse ou l'inexistence des moyens humains, matériels et financiers. Il est difficile de préjuger des conséquences à long terme du rapport Nora-Minc qui fait ressortir l'inadaptation de l'action administrative. Cependant, lors d'un conseil restreint réuni le 30 novembre 1978, le gouvernement a arrêté les grandes lignes de l'action des pouvoirs publics en matière d'informatisation au cours des cinq prochaines années. D'une part l'Etat va multiplier l'installation de micro-ordinateurs dans l'enseignement secondaire, former des maîtres et développer une formation systématique de base aux méthodes informatiques pour les étudiants non spécialisés. D'autre part, les pouvoirs publics vont favoriser le développement et la diffusion des applications de l'informatique dans quatre domaines: l'automatisation industrielle (la robotique et l'automatisation), les petites et moyennes entreprises, la bureaucratique, les banques de données; l'Etat débloquera un crédit quinquennal de 2, 25 milliards de francs (voir J.-M. Quatrepoint, « l'informatisation de la France », Le Monde, 2 décembre 1978, p. 1 et p. 39). Pour sa part, l'Agence universitaire de documentation récemment née va mettre sur pied un plan de trois ou cinq ans destiné au développement de systèmes d'information automatisée, en particulier dans le domaine scientifique et technique (voir Le Monde du 27 janvier 1979, p. 12). Mais reste à savoir si la multiplication des initiatives particulières équivaut à l'efficacité d'un projet politique et d'un plan d'ensemble. 1 - L'ADMINISTRATION ET LA SOCIÉTÉ 3) LE SECTEUR PUBLIC EN 1978 (*) Les élections législatives de mars 1978 ont placé au centre du débat politique le problème de l'extension et du rôle du secteur public dans la société française (1). Les négociations d'actualisation du ({ programme commun de gouvernement}) ont achoppé sur cette question et l'Union de la Gauche s'est brisée sur ce prétexte. Il convient donc de rappeler les conceptions en présence dans ce domaine. (2) Le décret nO 78-391 du 20 mars 1978 (J.O. du 23 mars 1978, p. 1273) relatif à la mission de l'informatique modifie les rapports au sein du Ministère de l'Industrie, du Commerce et de l'Artisanat; il n'est en rien une conséquence du rapport Nora-Mine. (*) par G. ORSaN!. (1) Concernant les entreprises publiques, nous rejoignons l'opinion de M. Jean Dufau (( Les Entreprises publiques », Ed. de l'Actualité juridique, 1973, p. 52) selon laquelle les entreprises publiques sont des « personnes morales à caractère industriel et commercial dont le capital est soustrait - en totalité ou en majorité - à l'appropriation privée et qui sont placées sous la dépendance des autorités publiques ». �FRANCE 279 Il sera bien entendu nécessaire, par ailleurs, d'envisager la politique actuellement suivie par les pouvoirs publics : philosophie du redéploiement, prises de participations de l'Etat, débat sur la finalité des entreprises publiques. A - LE SECTEUR PUBLIC DANS LE DÉBAT ÉLECTORAL Le « programme commun de gouvernement» de la Gauche, élaboré en 1972 (2) prévoyait, outre celle du crédit, la nationalisation de neuf grands groupes industriels. C'était le résultat d'un compromis déjà difficile entre le P.C.F. et le P.S., auquel les radicaux de gauche s'étaient ultérieurement ralliés. Compromis difficile, car le P.C.F. prévoyait initialement dans son propre programme (3) l'intégration dans le secteur public de 25 grands groupes occupant un secteur-clé de l'économie française. Notion de « secteur-clé» reprise dans le « programme commun» et concernant les entreprises « qui répondent directement à des fonctions collectives ayant le caractère de service public et donc à des besoins sociaux fondamentaux : - les sociétés vivant sur fonds publics; - les principaux centres d'accumulation capitaliste qui dominent la plus grande partie, voire la totalité de certaines productions, réduisant la concurrence à celle de quelques firmes géantes - les entreprises qui contrôlent les branches essentielles pour le développement de l'économie nationale ... » (4). Cette notion devait s'appliquer aux groupes suivants: - un groupe (Dassault) vivant essentiellement de commandes publiques; - quatre groupes répondant aux critères de puissance, d'invention, d'entraînement: Rhône-Poulenc, Saint-Gobain/Pont-à-Mousson, P.U.K. et la C.G.E. : - trois groupes situés dans les secteurs de l'informatique et des télécommunications: Thomson-Brandt, LT.T. France, C.LL/Honeywell-Bull; - un laboratoire de production et de recherches pharmaceutiques, Roussel-Uclaf. Outre ces nationalisations pleines et entières, le « programme commun » prévoyait « une participation financière pouvant aller jusqu'à des participations majoritaires » dans la sidérurgie et le pétrole : UsinorVallourec, Wendel-Sidelor, Schneider, C.F.P.-Total, ainsi que dans les transports aériens et maritimes, le traitement et la distribution des eaux, le financement des télécommunications, les concessions d'autoroute. Cette longue énumération était nécessaire pour prendre la mesure de l'importance de l'extension prévue du secteur public qui se serait vu augmenté d'environ 650.000 salariés (8 % de la population active) et de 15 % de l'investissement industriel. (2) Flammarion, 1972. (3) « Changer de cap », Ed. Sociales, 1971. (4) Flammarion, 1972, pp. 49-50. �280 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Or, ce « programme commun de gouvernement », élaboré en 1972, devait être actualisé en vue des élections législatives de 1978. Et, dès le 20 avril 1977, le P.C.F. proposait d'ajouter à la liste des firmes nationalisables les sociétés sidérurgiques déjà citées, C. F. P.-Total et Peugeot-Citroën. Refus des socialistes et des radicaux de gauche, qui estimaient ne pas devoir modifier un programme sur des points aussi essentiels avant de l'avoir mis en application. Mais l'élément nodal de la rupture s'est situé dans la discussion sur la nationalisation des filiales des groupes devant être intégrés au secteur public. Il s'agit là, au demeurant, d'un débat qui n'était susceptible que d'intéresser les seuls initiés et auquel le public ne devait trouver aucun intérêt. A son origine, la conception du P.C.F. concernant les nationalisations: seules sont de vraies nationalisations celles qui permettent à la puissance publique de détenir la totalité du capital de l'entreprise. Une simple participation majoritaire, fut-elle à plus de 90 %, ne serait qu'une « fausse» nationalisation, laissant place au capital privé, donc à un « esprit» capitaliste qui prévaudrait toujours dans l'entreprise. Mais, surtout, le P.C.F. ne voulait pas limiter la nationalisation aux groupes industriels et bancaires, mais l'étendre à l'ensemble des filiales majoritaires de ces groupes. Ce qui entraînait un accroissement considérable de l'importance du secteur public : environ 1.450 entreprises, filiales des quinze groupes dont le P.C. F. voulait la nationalisation. La réponse socialiste et radicale de gauche fut négative, à la fois quant à la conception des nationalisations et quant à leur extension. - Sur la conception des nationalisations, les socialistes raisonnent d'abord en termes de pouvoir. Ils ne considèrent pas que l'appropriation publique de la totalité du capital soit la véritable caractéristique du fait de nationaliser. Ils avancent comme argument que la S.N.C.F. où la collectivité ne détient que 51 % du capital, Air Inter (59,1), la Régie Française de Publicité (64,6), les Messageries maritimes (79,1) sont unanimement considérées comme entreprises nationales et partie intégrante du secteur public. Ils ajoutent même que si le P.C.F. était logique dans son argumentation, il devrait proposer l'intégration dans le secteur nationalisable des entreprises mentionnées ci-dessus (S.N.C.F., etc.). Par ailleurs, pour eux, un groupe est composé de tout ce qu'il possède : holding, participations qu'il détient. Donc, l'opération de nationalisation consiste à rendre la puissance publique propriétaire de la totalité de ses actifs, mais uniquement de ceux-ci. C'est-à-dire que les actifs qui, dans les filiales du groupe appartiennent à d'autres propriétaires que le groupe, ne doivent pas être considérés comme transférables à la Nation sans remettre en cause les engagements souscrits précédemment. - L'extension proposée leur paraît également néfaste et inutile. Néfaste par son coût financier (indemnisation des actionnaires) et par la logique de collectivisation qu'elle implique, remettant en cause le contrat d'équilibre secteur public - secteur privé établi en 1972. Inutile, car détenir �FRANCE 281 la majorité du capital dans une entreprise, et parfois même une importante minorité, suffit à la collectivité pour y détenir le pouvoir et engager les processus de restructuration qui paraîtront nécessaires. Naturellement, dans le courant des négociations d'actualisation, les partis de gauche ont essayé de rapprocher leurs positions. Certains accommodements sont intervenus. Ne serait-ce qu'au sujet de la fameuse « petite phrase)} du programme de 1972 : « Au cas où les travailleurs formuleraient la volonté de voir leur entreprise entrer dans le secteur public ou nationalisé, le gouvernement pourra le proposer au Parlement)} (5). Les radicaux de gauche exigeaient sa suppression car ils y voyaient un risque de nationalisation en chaîne « sous la pression des masses )}. Satisfaction leur a été en grande partie accordée avec une référence aux critères de nationalisation figurant dans le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 repris en 1958, ce qui empêchait de procéder à la nationalisation de n'importe quelle entreprise. Concernant les filiales des neuf groupes nationalisables, alors que le P.C.F. a réduit ses exigences à la nationalisation complète de 729 filiales qu'il estime majoritaires (d'autres calculs aboutissaient en fait à un total plus réduit de 640 entreprises), le P.S. en est arrivé à accepter la nationalisation intégrale de près de 300 firmes. Concernant le cas de la sidérurgie, l'accord semblait s'être fixé sur une nationalisation à terme, les quelques divergences qui subsistaient ne touchant plus que la période des deux premières années. Les efforts de rapprochement ne furent cependant pas suffisants et l'accord ne se fit pas. Quelles qu'en soient les raisons profondes (6) et toujours dans le cadre des problèmes soulevés par l'extension du secteur public, un autre point d'accrochage, au moins aussi fondamental que l'importance quantitative des entreprises nationalisables, se révéla être le contenu des nationalisations, l'organisation du pouvoir au sein des entreprises publiques. Pour le P.C.F., en effet, la direction des entreprises nationales (en fait son Président) doit procéder de la désignation par le Conseil d'administration au sein duquel les travailleurs de l'entreprise joueront un rôle décisif. Pour les socialistes, la position de principe est que « le Conseil d'administration de l'entreprise sera composé, à raison d'un tiers de ses membres au moins, de représentants élus des travailleurs. Ceux-ci désigneront le Président, avec les autres membres du C.A. (représentants des pouvoirs publics, représentants des usagers). Cette forte représentation des travailleurs et leur intervention dans la désignation des dirigeants seront décisives pour l'orientation et la vie de l'entreprise)} (7). Toutefois, « la nécessité d'une coordination avec les pouvoirs publics, particulièrement dans la phase initiale de reconstruction industrielle et de mise en place des nouvelles institutions, conduit à ce que, au moins dans un premier temps, le Président soit élu par le Conseil d'administration parmi les candidats figu- (5) Programme commun de Gouvernement. Flammarion, 1972, p. 50. (6) Qu'il ne nous appartient pas d'examiner ici. (7) Parti Socialiste - 89 réponses aux questions économiques. Flammarion, 1977, p. 54. �282 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE rant sur une liste d'aptitude proposée par le gouvernement» (8). La divergence tient essentiellement, en réalité, dans un problème de pouvoir au sein des entreprises du secteur public. Il paraît probable que le P.C.F., électoralement dominé par son partenaire, et donc disposant de moins de parlementaires, aurait disposé d'un moyen de contrôle de la quasi-totalité du secteur public dans la mesure où la C.G.T., majoritaire dans la plupart des entreprises nationales, aurait pesé d'un poids déterminant dans la désignation des présidents de Conseil d'administration. L'importance de cette question du pouvoir au sein des entreprises publiques explique la fermeté respective des communistes qui voyaient là un moyen de contre-pouvoir et des socialistes, bien décidés à ne pas· faire un si royal « cadeau» à leur « partenaire ». * * * Face aux propositions dispersées de la gauche, la majorité présentait une position commune. Tout en affirmant qu'elle ne nourrissait aucune hostilité de principe aux nationalisations - il n'était pas question pour elle de remettre en cause le secteur public déjà constitué - elle estimait inutile et dangereuse l'extension envisagée du secteur public. Elle y voyait en effet un risque de lourdeur, de rigidité pour l'économie et, plus encore, une étape vers la bureaucratisation et la collectivisation de la société française. Du fait du résultat des élections législatives de mars 1978, les solutions préconisées par le « programme commun» dans leur version minimale ou dans leur version maximaliste, ont été écartées. L'étude de la politique du secteur public, son extension, sa restructuration, la finalité de son action continuent depuis lors, au travers de la politique menée par les pouvoirs publics, de présenter un grand intérêt. B - POLITIQUE ET PROBLÈMES ACTUELS DU SECTEUR PUBLIC La politique de redéploiement du secteur industriel (public, mais aussi privé) a été engagée à la suite de l'élection à la présidence de la République de M. Valéry Giscard d'Estaing. En fait, si « redéployer », c'est déployer à nouveau des moyens existant, en les aménageant d'une autre façon (9), il s'agit bien d'une restructuration (10). Cette politique a conduit ces dernières années à la restructuration de secteurs névralgiques pour l'économie : réorganisation E.R.A.P.S.N.P.A. ; concentration des activités de production des véhicules industriels, concentration publique dans l'industrie chimique, diversification des activités du C.E.A. Elle a également amené l'Etat à s'engager aux frontières du secteur public et à prendre des participations dans des groupes privés. (8) Id. (9) Marc DEBÈNE : « Le "redéploiement" des entreprises publiques ». Droit social, mars 1978, p. 70. (10) Cf. Colloque sur le redéploiement industriel, 28 au 29 mai 1975. La Documentation française, Intervention de M. Pierre Uri, p. 233. �FRANCE 283 Cette intervention, en dépassant le cadre initial du secteur public, déjà manifeste depuis plusieurs années pour la sidérurgie, et en 1977 dans le secteur aéronautique devait revêtir en 1978, surtout dans le premier cas, une importance tout à fait considérable. - La crise européenne de la sidérurgie, liée à la moindre progression du développement des économies occidentales et à la concurrence accrue de certains pays du Tiers-Monde, a été très mal supportée par les groupes sidérurgiques français. D'où, en 1967, une convention entre l'Etat et les professionnels, puis, en 1972, la restructuration de Wendel-Sidélor et le lancement de Fos. Puis, encore, devant l'aggravation de la crise, en 1977, la mise en place d'un contrôle économique et financier des pouvoirs publics qui était destiné à s'exercer jusqu'au 1er septembre 1982 sur les principales entreprises sidérurgiques de notre pays (11). Toutefois, la situation s'étant encore aggravée, les pouvoirs publics ne pouvaient pas ne pas intervenir, sauf à accepter le naufrage d'un secteurclé de l'économie française. L'objectif de cette intervention, présentée le 20 septembre 1978 (12) étant, outre le sauvetage du désastre financier, la volonté de rendre la sidérurgie française compétitive vis-à-vis de ses partenaires européens et notamment allemands. Le plan de sauvetage s'applique à cinq sociétés réparties en trois groupes (Sacilor, Usinor, Chatillon-Neuves-Maisons) et deux coopératives (Sollac et Solmer), au chiffre d'affaires supérieur à 24 milliards de francs, à la production de 17 millions de tonnes d'acier et employant une centaine de milliers de personnes. Il repose sur un allègement des charges financières considérables pesant sur ce secteur et sur la reconstitution des fonds propres des sociétés, permettant un changement de majorité au profit des pouvoirs publics et de leurs émanations ainsi qu'un changement de dirigeants. - Les dettes à court, moyen et long termes de ces sociétés s'élevaient à un peu moins de 38 milliards de francs. La majeure partie des prêts sur ressources obligataires [13,5 milliards du G.I.S. (13), du Crédit National et de groupements divers (14), ainsi que la totalité des prêts du F.D.E.S. (9 milliards)] seront convertis en prêts participatifs à long terme (15). Les banques convertissent 600 millions de francs de créances en capital et renoncent à 80 millions de francs d'intérêt pendant cinq ans, sur un total d'un peu moins d'un milliard de francs, c'est-à-dire 400 millions de francs. (11) Le contrôle devait être assuré par une mission de contrôle interministérielle et porter sur les activités économiques des entreprises et, en particulier, sur l'exécution de leurs engagements, tels qu'ils pouvaient résulter des différents protocoles ou conventions passées avec l'Etat. Le chef de mission, fonctionnaire nommé par décret, ayant tous pouvoirs d'investigation et devant élaborer un rapport annuel sur la situation économique et financière des sociétés placées sous son contrôle. (12) Cf. Le Monde, 22 septembre 1978. (13) Groupement de l'Industrie Sidérurgique. (14) G.I.F.O.S., G.I.F.I.A.T., etc. (15) Intérêts de 0,1 % seulement les cinq premières années, de 1 % les cinq suivantes avec remboursement reporté à vingt ans. �284 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Une Caisse d'Amortissement pour l'Acier (C.A.P.A.) se substituera aux firmes sidérurgiques afin d'acquitter à la date prévue l'intégralité des créances. Cette Caisse sera un établissement financier à statut légal spécial créé par une loi, sous forme de société anonyme au capital de 100 millions de francs souscrits par l'Etat, la Caisse des Dépôts et Consignations et autres institutions. Mais, surtout, l'intervention des pouvoirs publics va se manifester à travers la reconstitution des fonds propres des sociétés. - A partir des principaux créanciers (Etat, Caisse des Dépôts, Crédit National, G.I.S.) seront créées trois sociétés financières nouvelles. Elles vont contrôler les trois groupes précités (Sacilor, Usinor, ChatillonNeuves-Maisons), leur capital total se montant à deux milliards de francs environ. Dont 15 % pour l'Etat, 30 % pour la Caisse des Dépôts, 30 % pour les banques, 10 % pour le Crédit National et 15 % pour le G.I.S. Ces nouvelles sociétés détiendront une forte majorité dans les cinq sociétés sidérurgiques, de façon directe et indirecte, grâce à une société intermédiaire qui détiendra également une part du capital de sociétés bénéficiaires apportées par les actionnaires minoritaires (Vallourec, Aciéries sarroises de Dilling). En fait, il est apparu aux observateurs (16) que l'effort essentiel est demandé à l'Etat. Il va en effet consentir un gros sacrifice sur les prêts du FDES, avancer la première annuité de la CAPA et garantir les suivantes. S'il est encore trop tôt pour porter des jugements définitifs sur cette prise de contrôle, il convient de remarquer qu'elle n'a à aucun moment été présentée comme une nationalisation (par le gouvernement qui s'en défend comme par l'opposition qui le déplore). Certes, l'Etat et ses émanations (Caisse des Dépôts, Crédit National) ont pris 55 % du capital des sociétés défaillantes, et sans compter la part des banques nationalisées. Les nouvelles sociétés correspondent donc bien à la définition que M. Dufau donne des entreprises publiques (17). Néanmoins, le gouvernement prend bien soin de marquer sa volonté de ne pas s'engager trop loin. M. Monory, ministre de l'Economie, n'a-t-il pas déclaré: « Le changement de propriétaires entraîne le changement des responsables, il appartiendra à ces responsables de prendre les décisions correspondantes» (18), dans le même temps où le ministre de l'Industrie affirmait: « nous ne voulons pas que les hauts fonctionnaires ou les ministres se substituent aux chefs d'entreprise pour prendre leurs décisions, la confusion en ce domaine entraînant une irresponsabilité générale» (19). Il faut bien remarquer que cette prise de contrôle majoritaire n'aura pas d'incidence immédiate sur le mode d'organisation de ces entreprises. Ce qui ne les place pas sur le même plan que la plupart des entreprises (16) (17) (18) (19) Cf. Le Monde, 22 septembre 1978. Cf. supra. Le Monde, 22 septembre 1978. Le Monde, 22 septembre 1978. �FRANCE 285 nationales. D'autant que cette situation pourrait n'être que provisoire, les pouvoirs publics pouvant se dégager dans quelques années, dans l'hypothèse d'un rétablissement de la situation financière de ces sociétés. Comme quoi, la prise de contrôle majoritaire par le Trésor et ses correspondants ne suffit pas à éclairer la situation réelle de ces entreprises: quelle sera notamment la marge de manœuvre véritable de leurs nouveaux dirigeants, leur autonomie de gestion? - Dans le secteur aéronautique, la société des Avions Marcel Dassault - Bréguet Aviation (A.M.D.-B.A.) est le produit d'une fusion intervenue en 1971 entre la société des Avions Marcel Dassault et la société Bréguet. Ce groupe privé, qui emploie plus de 15.000 personnes, au chiffre d'affaires supérieur à six milliards de francs, aux productions prestigieuses ("Mirage", "Mercure", etc.), vit très largement de commandes publiques et sous-traite une part de ses fabrications à la S.N.I.A.S. (Société Nationale Industrielle Aérospatiale). Sa nationalisation, de ce fait, était prévue par le « programme commun de gouvernement» de la gauche (20). En 1977, dans le cadre de leur politique de restructuration, les pouvoirs publics ont demandé à Dassault et à la S.N.I.A.S. de rapprocher leurs activités. Le gouvernement a rendu officielle cette exigence le 8 juin 1977. Dans un premier temps, l'Etat devait prendre une participation de 33,4 % dans la société A.M.D.-B.A., destinée à lui assurer la minorité de blocage. La part de la famille Dassault devant être ramenée à 65,3 %, celle des autres actionnaires à 1,3 %. Dans un second temps, un holding devait être créé, regroupant les parts de l'Etat possédées dans le groupe Dassault et dans la division « avions» de la S.N.I.A.S. En fait, la réalisation de ce scénario s'avéra plus difficile que prévue. L'Etat a bien désigné, pendant l'été 1977, un directeur général adjoint d'A.M.D.-B.A., M. Hughes de l'Estoile qui, à la demande du gouvernement, restait un fonctionnaire en disponibilité. De même, en mars 1978, quatre administrateurs étaient, à leur tour, désignés par l'Etat. La participation de l'Etat devait être réalisée par la transformation des créances qu'il détenait sur la société. Créances qui sont en réalité des avances consenties à la société pour le soutien du développement de ses programmes et du règlement des redevances dues par elle au titre de marchés d'études et conventions. Cette opération devant montrer aux yeux de l'Etat (21) qu'il « s'agit d'une mesure de rationalisation qui exclut toute idée de nationalisation et doit maintenir l'autonomie et la créativité des sociétés existantes ». La difficulté est venue notamment du fait que l'Etat, ayant probablement surestimé l'importance de ses créances (toutes n'étaient pas immédiatement exigibles), a été amené à réduire ses prétentions à 21 % seulement du capital de la société A.M.D.-B.A. Cependant, ses actions devant bénéficier d'un vote double, du moins au terme du délai légal de deux ans, l'Etat devrait bien détenir en 1981 la minorité de blocage. (20) Cf. supra. (21) Projet de loi de finances rectificatives pour 1978. Déc. 1978. Exposé des motifs. �286 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE La commission des finances de l'Assemblée nationale a demandé (22) une information plus complète avant que le Parlement se prononce (23). Le texte gouvernemental a néanmoins été adopté (24). - L'échec de la gauche en mars 1978 et de ses projets d'extension du secteur public n'ont pas clos le débat sur ce secteur, ses finalités, son rôle. Un exemple en a été donné en décembre 1978 au sujet de la réorganisation du groupe d'Etat Elf-Aquitaine. La S.N.E.A. a résulté, en 1976, de la fusion de l'E.R.A.P. et de la S.N.P.A. (25). Devenue un holding, la S.N.E.A. (dont l'Etat détient 70 %) exerce ses activités par quatre filiales directes à 100 %, spécialisée chacune dans un secteur d'activités déterminées (26). M. Albin Chalandon, président de la S.N.E.A., a indiqué quelle devrait être, selon lui, la politique du groupe. Il l'a fait dans une logique libérale. {( La nouvelle définition de la politique pétrolière imaginée par le gouvernement se fonde sur le régime de la liberté. Elle vise à mettre en concurrence les compagnies pétrolières nationales et internationales sur le marché français. Il faut donc que les compétiteurs disposent de conditions égales» (27). Il s'estime, en quelque sorte, dégagé par l'Etat de ses missions de service public. Elf-Aquitaine doit devenir une entreprise {( comme les autres ». Cette déclaration fut interprétée par la presse (28) comme un infléchissement considérable de l'attitude des pouvoirs publics vis-à-vis de la politique du secteur public pétrolier. Or, le ministre de l'Industrie, M. André Giraud, (22) Cf. Le Monde, 2 décembre 1978. (23) « Le gouvernement présentera au Parlement un rapport sur les moyens financiers qu'il affecte au soutien des programmes de l'ensemble des sociétés aéronautiques, ainsi qu'aux commandes qu'il passe auprès de chacune de ces sociétés. Ce rapport devra préciser notamment les raisons qui rendent nécessaire la prise de participation de l'Etat au sein des sociétés aéronautiques n'ayant pas la qualité de sociétés nationales, afin d'assurer la cohésion de la conception et le contrôle des résultats de notre politique aéronautique. Les conclusions du rapport pourront donner lieu au dépôt d'un projet de loi spécifique autorisant l'acquisition par l'Etat d'une partie du capital des sociétés aéronautiques précitées ». (Amendement proposé par M. R.A. Vivien, président de la Commission des Finances à l'Assemblée nationale). (24) Le Conseil constitutionnel a été saisi par les députés socialistes de l'article 16 de la loi de finances rectificative pour 1978, article relatif à l'acquisition d'actions de la société A.M.D.-B.A. Les députés socialistes l'estimant contraire aux principes de non-compensation et de non-affectation des dépenses aux recettes (art. 18 de l'Ord. du 2 janvier 1959). Le Conseil constitutionnel a jugé, dans sa décision du 29 décembre 1978, qu'il ne peut y avoir compensation entre les créances détenues par l'Etat dans la Société Dassault et les dettes qu'il est autorisé à contracter auprès des actionnaires de la dite société. Il estime le financement de l'opération conforme à l'Ordonnance portant loi organique, celle-ci prévoyant des possibilités exceptionnelles d'affectation, d'origine gouvernementale, inscrites dans la loi de finances. Le Conseil constitutionnel affirme également, contrairement à ce que les députés socialistes avaient cru comprendre de la bouche du Premier Ministre, que l'article 16 de la loi de finances n'autorise ni une cession de créances de l'Etat, ni une dation en paiement de ces créances, mais l'affectation de certaines recettes à certaines dépenses. Ce qui, en fait, limite quelque peu la marge de manœuvre de l'Etat. (25) S.N.P.A. : Société Nationale des Pétroles d'Aquitaine; E.R.A.P. : Entreprise de Recherche et d'Activités Pétrolières; S.N.E.A. : Société Nationale Elf-Aquitaine. (26) La Société Nationale Elf-Aquitaine Production, créée en 1976, qui a regroupé l'ensemble des actifs de cette branche : - La Société Elf-Union, holding où furent regroupés les actifs du groupe en matière de transports, raffinage et distribution de produits pétroliers. - L'Union chimique Elf-Aquitaine. U.C.E.A., qui regroupe les activités chimiques du groupe. - L'omnium financier Aquitaine pour l'Hygiène et la Santé, S.A.N.O.F.I., qui regroupe les participations du groupe dans le domaine pharmaceutique. (27) Le Monde, 12 décembre 1978. (28) Le Monde, 12 décembre 1978. �FRANCE 287 réagit vivement et réaffirme certaines priorités du service public, marquant ainsi les limites de la libéralisation en matière pétrolière (29), et exposant clairement la doctrine actuelle des pouvoirs publics dans ce secteur déterminant de l'économie. * * * Le « redéploiement}) industriel, les prises de participation de l'Etat, quelle que soit leur importance, le débat public entre membres du gouvernement et certains dirigeants d'entreprises publiques, illustrent la politique actuelle des pouvoirs publics dans ce domaine. Une volonté de restructuration, c'est-à-dire de rationalisation. Un refus de solutions globales - a priori - comme les nationalisations, pour leur préférer une politique de prises de participations (souvent importantes). Un essai pour davantage traiter les entreprises publiques en entreprises comme les autres (30) sans que pour autant soit remise en cause leur vocation profonde: le service public. (29) Si « le gouvernement approuve le souci que vous manifestez de maintenir, voire d'accroître, la rentabilité du groupe », celui-ci, « parallèlement, doit continuer à agir en conformité avec les textes qui l'ont créé, dans le cadre de la loi du 30 mars 1928 et selon les orientations générales de la politique pétrolière décidée par le gouvernement. Créé pour consolider l'approvisionnement pétrolier de la France, le groupe doit continuer à considérer cet objectif comme prioritaire, sans que ceci puisse être jugé inconciliable - pas plus que dans le passé - avec la recherche de la rentabilité ». « Le choix de nouvelles opérations doit certes s'inspirer de considérations de rentabilité, mais requiert en outre l'approbation des pouvoirs publics, seuls juges en matière d'extension du domaine public ». Le Monde, 19 décembre 1978. (30) Politique de « vérité des prix» exigée par le Premier Ministre, M. Raymond Barre. �288 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 1/ - L'AMÉLIORA TION DES RELA TIONS ENTRE L'ADMINISTRA TION ET LES ADMINISTRÉS 1) SIMPLIFICATION DE LA VIE ADMINISTRATIVE (*) Les relations entre l'administration et les administrés sont un thème constant de la réforme administrative (comme de la science administrative), qui a connu d'Importants développements en France depuis plusieurs années et notamment en 1978. On a fréquemment fait remarquer que les relations de l'administration avec son environnement étaient marquées par l'ambiguïté; que le citoyen français, toujours prompt à crier à la bureaucratie et à l'inquisition si l'administration développait son action ou ses contrôles, n'hésitait pas, s'il survient une difficulté ou une calamité, à réclamer que « l'Etat fasse quelque chose », à exiger son arbitrage. De son côté, l'administration, souveraine et hautaine, continue fréquemment de considérer l'administré comme un mineur plus ou moins irresponsable qu'il convient de diriger fermement tout en le ménageant. L'administration ne renie pas son goût pour le procédé d'action unilatéral, elle considère toujours qu'elle n'a pas à motiver ses décisions et que toute vérité n'est pas bonne à dire: elle s'entoure de secret avec la conviction d'agir dans l'intérêt général. Le couple « administration-administré)} est un couple conflictuel et son dialogue tourne au dialogue de sourds. Les analystes de cette situation s'accordent généralement pour considérer qu'il faut « réconcilier les Français avec leur administration» (1) et préconisent divers moyens propres à améliorer une situation qui apparaît « bloquée» (2). Les administrés, se souvenant que depuis 1789 « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration» (3) aspirent à participer à l'élaboration des décisions qui les concernent directement et réclament une information réelle. Le « droit à l'information» apparaît comme une revendication essentielle de notre époque, comme une véritable exigence de dignité pour le citoyen face à l'administration. Face à cette demande des administrés, les pouvoirs publics ont multiplié les initiatives tendant à « améliorer les relations de l'administration et des administrés» ; les mesures prises présentent une diversité extrême, qu'il s'agisse de leur importance, du secteur administratif concerné ou de leur nature juridique ; elles se ramènent cependant à quelques idées force. Dans un premier temps, l'amélioration des citoyens tend à simplifier la vie administrative en allégeant les formalités, le langage et les documents (*) par M. REYDELLET. (1) L'expression est de J. Chirac, Le Monde, 12-13 mai 1977. (2) M. CROZIER : « La Société bloquée ». Paris, Le Seuil, 1970. (3) Article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789. �FRANCE 289 administratifs. Cet effort de {( relations publiques» ne suffit pas à masquer des exigences plus fondamentales, d'information et de participation et les mesures suivantes tendront précisément à mieux informer et à permettre une participation plus réelle des administrés. 1 - SIMPLIFIER LA VIE ADMINISTRATIVE Le vice-président du Conseil d'Etat soulignait, en janvier 1977, que de nombreuses initiatives avaient été prises au sein des administrations {( pour que de justes informations soient données au public, pour que chacun soit accueilli dans les meilleures conditions, pour qu'une relation de sympathie enfin s'établisse entre le citoyen et le fonctionnaire» (4). La simplification de la vie administrative suppose de très nombreuses mesures de détail qui, toutes, visent à améliorer l'accueil des administrés et à faciliter leurs relations en améliorant les formulaires, les démarches et même le langage administratif. " convient cependant, dans un premier temps, de localiser les dysfonctionnements de la machine administrative, d'isoler des causes de {( maladministration » pour tenter ensuite de corriger ces errements. A - Le repérage des dysfonctionnements administratifs. En 1969 on trouve, à côté du secrétaire d'Etat porte-parole du gouvernement, un secrétaire d'Etat chargé des tâches de relations publiques devant informer le Premier Ministre sur l'état de l'opinion publique et les préoccupations des citoyens. A la même époque, des {( missions d'observation de la vie administrative» se déroulent pendant trois mois dans les régions Nord et Aquitaine. Ces missions ne doivent pas élaborer de rapports mais imaginer des solutions pratiques, proposer des mesures de simplification en élaborant des {( fiches» destinées aux ministères compétents. Le médiateur, institué par la loi du 3 janvier 1973, a pour mission de recevoir les réclamations concernant le fonctionnement des administrations et de formuler des recommandations de nature à régler ces difficultés. Sa situation privilégiée pour l'observation des cas de {( maladministration » lui vaut de se voir en outre investi de la mission de formuler des propositions de réforme dans son rapport annuel (5). En décembre 1974, des {( comités d'usagers» sont institués dans dixsept ministères; présidés par des parlementaires en mission, ces comités doivent {( faire entendre l'avis des intéressés et proposer toutes les formules permettant d'harmoniser les rapports entre le citoyen et l'administration ». Le Premier Ministre R. Barre définissait le 7 janvier 1978, dans le programme de Blois, quatre innovations administratives à mettre en œuvre par priorité: codification administrative, soumission de l'administration (4) Cérémonie de présentation des vœux au Chef de l'Etat. (5) La loi du 24 décembre 1976 (nO 72-1211) prévoit qu'il pourra suggérer les modifications qu'il lui paraîtrait opportun d'apporter à des textes législatifs ou réglementaires. Voir ci-après: V - « Les contrOles de l'administration ». 19 �290 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE au dro!t commun quand elle est débitrice par rapport à un particulier, information des citoyens su r les possibilités de recou rs contre les décisions administratives les concernant, droit pour les intéressés de connaître les motifs des décisions administratives prises à leur égard. Toutes ces initiatives déboucheront sur des propositions concrètes, de portée très variable. Le Conseil des ministres du 21 septembre 1977 examinera cent une mesures destinées à améliorer les relations entre l'administration, les entreprises, les citoyens et les agents publics. La plupart de ces mesures seront progressivement mises en œuvre par voie réglementaire ; certaines mesures nécessiteront une intervention législative et prendront la forme d'un projet de loi (6), véritable fourre-tout rassemblant des dispositions concernant des domaines très divers (service national, pensions militaires d'invalidité, dégrèvements de taxe foncière, pensions de retraite des marins, interdiction des amendes privées, etc.) (7). La simplification de la vie administrative comporte deux aspects essentiels : - améliorer l'accueil et les renseignements administratifs; - simplifier le langage, la procédure et les documents administratifs. B - L'amélioration de l'accueil et des renseignements administratifs. Depuis 1945, l'idée des relations publiques dans l'administration progresse lentement, mais sûrement. Les premières initiatives furent prises dans les secteurs qui souffraient le plus de l'incompréhension de l'opinion publique (comme les armées ou les finances). C'est dans ce domaine de l'amélioration de l'accueil et des renseignements que les initiatives sont les plus nombreuses, dans les différents secteurs de l'administration on se bornera donc à énumérer quelques aspects significatifs de cette politique sans prétendre à l'exhaustivité. Deux types d'organismes ont souvent servi de modèles: il s'agit du Centre interministériel des renseignements administratifs d'une part, et du bureau d'accueil dans les préfectures. - Le Centre interministériel des renseignements administratifs répond par téléphone aux demandes de renseignements administratifs. Créé en 1956, ce service du Premier Ministre comprend des agents mis à sa disposition par différents départements ministériels (huit pour les affaires sociales; huit pour les finances; quatre pour les affaires régionales et locales; six pour la justice, la police et les affaires militaires; deux pour les affaires économiques). Les demandes varient en fonction de l'actualité mais on enregistre chaque année, en février, une forte demande dans le secteur des (6) Sur 16 mesures, 7 viennent du programme de simplifications administratives et 9 de propositions du médiateur; elles deviendront les titres Il à IX de la loi du 17 juillet 1978 (nO 78-753) « portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public ». Il est difficile de considérer que les dispositions sur le congé post-natal ou l'honorariat dans la fonction publique améliore réellement les relations entre l'administration et le public; les députés ont d'ailleurs complété l'intitulé de la loi par « et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal ». m �FRANCE 291 finances; le nombre des appels quotidiens varie normalement entre 700 et 900 mais peut dépasser 1.300 en période de pointe. La quasi-totalité des appels proviennent de la région d'ile-de-France (8). - L'accueil du public dans les préfectures: ces bureaux d'accueil ont été améliorés à la suite des propositions du Comité des usagers du Ministère de l'Intérieur. Dans les départements les plus peuplés (une trentaine environ) des services de renseignements téléphoniques ont été mis en place; le nombre des renseignements donnés varie, selon les centres, de 30 à 250 par jour (9). Les locaux administratifs ont été aménagés de façon à permettre une meilleure orientation du public: organigramme des services dans le hall d'entrée, indication des bureaux, fléchage. Les hôtesses d'accueil orientent ainsi plus facilement les administrés vers le service concerné ou vers le fonctionnaire compétent. Le bureau d'accueil distribue les principaux formulaires administratifs et les hôtesses peuvent aider certains administrés à remplir ces documents et indiquer les pièces à fournir (des « fiches de procédures» sont progressivement mises au point pour les principales formalités). Pour des renseignements plus complexes, les hôtesses renvoient au fonctionnaire spécialisé qui pourra se charger des recherches dans les services concernés ; on voit ainsi apparaître une cellule d'accueil à deux niveaux ou, dans quelques préfectures, des « bureaux d'accueil multiples », où le bureau classique est complété par des cellules spécialisées comprenant des agents mis à la disposition par leurs administrations respectives (sur le modèle du C.I.R.A. précité). Des efforts restent nécessaires pour améliorer la formation du personnel des bureaux d'accueil (qui n'est pas spécifique à l'heure actuelle) et son information, pour développer les centres de renseignements téléphoniques, pour faciliter l'attente des administrés dans tous les services recevant du public, pour élargir l'éventail des horaires d'ouverture et pour recueillir toutes les suggestions et les critiques des intéressés. - Les « Centres de renseignements administratifs» se sont multipliés dans la plupart des administrations: armées (S.I.R.P.A.), Postes, Sécurité Sociale, Equipement, Enseignement (O.N.I.S.E.P.), centres de renseignements fiscaux dans les grandes villes (on compte plus d'une trentaine de services d'information du public à implantation nationale). - Dans les juridictions un magistrat est tout spécialement chargé de l'accueil du public. Une expérience est actuellement tentée avec la mise en place de « conciliateurs » dans les juridictions de certains départements (10). Ces bénévoles sont nommés par le Premier Président de la Cour d'Appel sur une liste de volontaires. Le conciliateur, qui n'est pas lié par le droit en vigueur et ne possède pas de pouvoirs juridictionnels, tente (8) C.I.R.A., 50, Boulevard des Invalides, à Paris. L'effectif total du centre est de 36 personnes, sa dotation budgétaire pour 1978 s'élève à 965.559 francs (réponse à une question de M. Aurillac nO 5252, J.O.A.N. 9 octobre 1978, p. 5844). (9) M. L. Loarer, Revue des Collectivités locales, 1976, nO 175, p. 28-29. (10) Gironde, Loire-Atlantique, Alpes-Maritimes, Haute-Marne. �292 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE de rapprocher les points de vue des deux parties qui feront l'économie d'une instance contentieuse si la conciliation réussit. L'intervention du conciliateur est gratuite; la loi du 30 décembre 1977 a par ailleurs institué la gratuité des actes de justice (11). C - Les simplifications administratives. Il s'agit, selon le Président de la République, de « répondre au besoin de liberté en allégeant les formalités et les paperasses bureaucratiques» (12). A de nombreuses reprises, le Conseil des ministres a examiné des mesures de simplification visant à harmoniser les relations avec les administrés (13) ; ces mesures ponctuelles visent à améliorer la réglementation, à personnaliser les relations, à accélérer le règlement des affaires : à « débureaucratiser ». Le ministre du Commerce extérieur a, par exemple, indiqué qu'une entreprise voulant exporter un conteneur devait remplir cent vingt-huit documents (14). On relève les orientations suivantes: - La simplification du langage administratif et judiciaire: les services publics ne doivent plus cultiver l'ésotérisme et l'isolement. Le langage de l'administration doit être accessible, sans interprète, à la très grande majorité des administrés. - La refonte des formulaires administratifs pour les rendre le plus clair, le plus simple et le plus intelligible possible est l'œuvre du « Centre d'enregistrement et de révision des formulaires administratifs », institué en 1966 et qui a été rattaché au Secrétariat général du Gouvernement par un décret du 16 novembre 1976 qui confirme et accroît sa mission (15). L'augmentation considérable du nombre des questionnaires et des formulaires que les administrés doivent remplir est un sujet d'irritation constant dans la mesure où les mêmes renseignements sont demandés à plusieurs reprises, avec des critères ou des définitions légèrement divergentes qui imposent des recherches fastidieuses. Le C.E.R.F.A., d'abord rattaché à l'I.N.S.E.E. (qui est chargé de la coordination des questionnaires statistiques), a procédé au recensement de tous les questionnaires et formulaires utilisés par les administrations dans leurs relations avec le public (près de 24.000 documents furent enregistrés et classés). A partir de 1971 on prévoit que les nouveaux formulaires (ou les formulaires modifiés) seront soumis au contrôle préalable du C.E.R.F.A., qui dispose d'un délai d'un mois pour examen critique et délivrance d'un numéro d'enregistrement (ce numéro devant désormais figu- (11) Journal Officiel (J.O.). décembre 1977, p. 6359, décret du 20 janvier 1978 (J.O. du 24) ; Réforme de l'aide judiciaire: décret du 30 janvier 1978 (J.O. du 8 février). (12) Allocution radio-télévisée du 22 mars 1978. (13) Par exemple, Conseil des ministres du 13 avril, 21 septembre, 3 novembre 1977, 4 janvier 1978. (14) M. Rossi, communication au Conseil des ministres du 21 septembre 1977. (15) Sur le C.E.R.F.A. : circulaires interministérielles nO 9046/SG du 18 juillet 1966 (J.O. 24.7.1966) ; nO 5889/SG du 15 avril 1968 (J.O. 27.4.1968) ; circulaire du 9 juin 1971 (J.O. 12.6.1971) ; décret nO 76.1053 du 16 novembre 1976 (J.O. 23.11.1976); circulaire du 29 décembre 1976 (J.O. 8.01.1977); Y. RAGUIN: « Faire connaissance avec le C.E.R.F.A. », R.A., 1978, nO 181, p. 102. �FRANCE 293 rer sur tous les formulaires diffusés par le journal officiel, les bulletins officiels ou les circulaires ministérielles) (16). Le nombr~de~formulaires a pu être ramené de 24.000 à 16.500 et l'effort de simplification, de clarification et d'harmonisation du langage administratif comme de la présentation des formulaires commence à porter ses fruits. Le nombre des questionnaires statistiques imposés aux entreprises a, d'autre part, été réduit - La simplification des procédures et des démarches administratives est une œuvre de longue haleine. L'amélioration des codifications administratives qui est entreprise se heurte à l'instabilité des textes. Sous l'égide du Premier Ministre, un « Guide des démarches administratives» détaille les pièces à fournir et les documents à remplir pour les opérations administratives les plus courantes. Les domaines touchés par les mesures de simplification administratives sont très nombreux (en cinq mois, à la fin de 1977, on compte près de 150 mesures). Le besoin d'amélioration est spécialement ressenti dans les services de Sécurité Sociale, dans les services postaux ainsi que dans les services fiscaux. - Au Ministère des Finances on relève de nombreuses initiatives pour améliorer les relations avec les contribuables. Le problème des rapports entre l'administration et les administrés y est tout particulièrement sensible, comme la nécessité d'améliorer l'image de marque d'une administration souvent mal supportée (17). L'effort de clarification entrepris depuis plusieurs années vise tout d'abord à améliorer le système fiscal dans son ensemble afin de l'adapter et de le simplifier. On constate en effet que l'obscurité et la complexité en matière d'impôt renforce le sentiment de l'arbitraire et de l'injustice. Ainsi, l'extension de la T.V.A. a permis de supprimer certains impôts secondaires; on peut encore citer la réforme des impôts directs locaux et les initiatives prises pour parvenir à une meilleure connaissance des revenus non salariaux. Cependant, le souci d'améliorer l'impôt peut aussi conduire à renforcer sa complexité; la justice du prélèvement passe également par la lutte contre la fraude fiscale, mais celle-ci suppose l'alourdissement des contrôles et des sanctions, ce qui peut nuire à l'amélioration des relations avec les contribuables. L'effort porte, en outre, sur l'amélioration des conditions du prélèvement fiscal et sur l'adaptation de l'action administrative. Le décret du 6 mai 1977 a institué une « Direction générale pour les relations avec le public », qui est chargée d'animer et de coordonner l'action des services du ministère (18) dans les domaines de l'information, (16) En cas de désaccord entre le service concepteur et le C.E.R.F.A., l'affaire est soumise à l'arbitrage du Premier Ministre depuis le décret du 16 novembre 1976. (17) Sur ce point, voir C. LOUIT: « Les relations entre l'administration fiscale et le contribuable - Tentatives de réconciliation d'un couple désuni », Mélanges Kayser, Presses Universitaires d'Aix-Marseille, 1979. (18) Le décret nO 78-532 du 12 avril 1978 (article 4) a placé cette direction générale sous l'autorité des deux ministres de l'Economie et du Budget. �294 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE de l'accueil et de la consultation des usagers, de la simplification des procédures économiques et financières ainsi que de la formation des personnels dans ces secteurs. Conçue comme une administration de « mission» devant coordonner l'action des services fiscaux dans leurs relations avec le public, la Direction générale a concentré son action sur certaines régions (Aquitaine, Bretagne, Rhône-Alpes) pour mettre au point un programme d'action à moyen terme. Elle organise des journées d'études et d'information, édite des brochures et des fiches de vulgarisation. Une expérience de relations publiques a été tentée dans les départements bretons avec la mise en place de comités départementaux qui recensent systématiquement les besoins du public et coordonnent les initiatives en matière d'information et d'assistance (création d'un centre de renseignements par téléphone à Rennes, envoi des formulaires à domicile ... ). La loi du 29 décembre 1977 vise à mieux protéger le contribuable contre les risques d'arbitraire administratif en réformant le régime des poursuites pour fraude fiscale (19). L'exercice du pouvoir de transaction et de remise de l'administration ne s'exercera qu'après l'avis du « Comité du contentieux fiscal, douanier et des charges» ; l'opportunité de donner suite aux plaintes et d'engager des poursuites sera appréciée par une « Commission des infractions fiscales ». En dépit de certaines complications, ces organismes peuvent apporter une harmonisation des solutions dans des domaines où l'administration fiscale décidait au coup par coup dans un complet secret; ces procédures sont donc de nature à réduire le risque d'arbitraire en la matière (20). Cette loi apparaît comme le premier pas vers l'édiction d'un code de procédure fiscale annoncé par le Conseil des ministres du 23 mars 1977. - Aux Postes et Télécommunications, les efforts visent à améliorer le service téléphonique par un programme d'équipement et à moderniser la poste au niveau des centres de tri, des centres de chèques postaux et des bureaux de poste. Sur ce dernier point, on a pris conscience de l'importance du maintien des bureaux de poste en zone rurale pour maintenir en vie les petits villages. La poste reste, avec l'école, le service public le mieux intégré à la vie et à l'activité des campagnes et des expériences de « polyvalence administrative » sont en cours (avec la Direction générale des Impôts et l'Agence nationale pour l'Emploi notamment) pour offrir plus de commodités aux usagers (21). Les simplifications administratives concernent aussi bien les entreprises et collectivités (simplification des conditions d'exportation, des (19) Dans le même ordre d'idée on peut relever une tentative d'amélioration de la terminologie utilisée (qui apparaît parfois agressive) par la loi de finances pour 1973, l'édiction d'une « Charte du contribuable vérifié» en 1975; l'octroi de certaines garanties par une instruction du 28 avril 1976 (comme la possibilité de se faire assister d'un conseil pour un examen approfondi de situation fiscale personnelle). (20) Sur la composition et le mode de fonctionnement de ces deux organismes, voir les décrets du 12 juin 1978 (nO 78-635 et 78-636). (21) Sur ce point, le Conseil des ministres du 8 février 1978 a prévu que tout projet de suppression de service en zone rurale nécessitera désormais d'informer le Préfet six mois à l'avance; si le Préfet juge le projet inopportun, il pourra saisir le Groupe interministériel des services publics en milieu rural. �FRANCE 295 accords de participation, des déclarations d'emploi obligatoire de mutilés de guerre et d'handicapés, de révision des prix des marchés publics ... ) que les usagers (simplification des certificats de gage pour les automobiles, amélioration des conditions d'hospitalisation, simplification de l'aide judiciaire, du paiement des indemnités en cas d'accidents scolaires, de l'accès aux trains, des conditions d'attribution de l'aide ménagère aux personnes âgées ... ). Il - L'AMÉLIORATION DES RELATIONS ENTRE L'ADMINISTRATION ET LES ADMINISTRÉS 2) LA LOI DU 6 JANVIER 1978 RELATIVE A L'INFORMATIQUE, AUX FICHIERS ET AUX LIBERTÉS(*) A l'exemple de plusieurs Etats étrangers, la France s'est dotée d'une loi réglementant le régime des informations nominatives traitées par les matériels informatiques (1). Bien que l'incidence de l'informatique sur les libertés publiques et la vie privée ne soit pas appréciée avec exactitude, la presse, les partis politiques, l'opinion publique, le Parlement ont exercé une pression suffisamment forte sur le gouvernement pour que celui-ci dépose, durant l'été 1976, un projet de loi (na 2516). Dès le 8 novembre 1974, un décret du Président de la République avait chargé une commission composée de douze membres - dite Commission informatique et libertés - instituée auprès du Garde des Sceaux: « de proposer au gouvernement, dans un délai de six mois, des mesures tendant à garantir que le développement de l'informatique dans les secteur public, semi-public et privé se réalisera dans le respect de la vie privée, des libertés individuelles et des libertés publiques ». D'excellente qualité, le rapport élaboré par la commission présidée par le vice-président du Conseil d'Etat et ayant pour rapporteur M. Tricot, conseiller d'Etat, était publié par la Documentation française et soulevait un vif intérêt dans l'opinion publique et les milieux intéressés (2). La discussion du projet gouvernemental a commencé le 4 octobre 1977 devant l'Assemblée nationale. Après quatre votes successifs dans chacune des deux chambres, une commission mixte paritaire tenta d'aplanir les points de désaccord. A la suite du rejet par le Sénat du texte établi par la commission mixte paritaire, la loi fut votée définitivement par l'Assemblée Nationale le (*) par J. FRAYSSINET. (1) Loi nO 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. J.O. du 7 janvier 1978, p. 227 ; rectificatif dans le J.O. du 25 janvier 1978. (2) Rapport de la Commission informatique de libertés et Annexes. Deux tomes. La Documentation française, 1975. �296 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 21 décembre 1977. Un premier décret d'application a été édicté pour l'application des chapitres 1er à IV et VII de la loi (décret nO 78-774 du 17 juillet 1978, J.O. du 23 juillet 1978), Contrairement au contenu du projet de loi gouvernemental, la loi du 6 janvier 1978 ne concerne pas uniquement l'informatique; nombre de ses dispositions les plus remarquables sont applicables aux fichiers manuels. De même, la loi concerne aussi bien le traitement des informations nominatives dans le secteur public que dans le secteur privé, tout en les distinguant. La loi du 6 janvier 1978 est le premier texte établissant un véritable droit général des fichiers: à ce titre, elle concerne particulièrement le fonctionnement interne de l'administration et les relations de cette dernière avec les administrés. Dans son premier chapitre, la loi établit certains principes et définitions qui s'imposent à l'administration. L'informatique doit être au service de chaque citoyen et elle ne doit porter atteinte ni à l'identité humaine, ni aux droits de l'homme, ni à la vie privée, ni aux libertés individuelles ou publiques. Aucune décision de justice impliquant une appréciation sur un comportement humain ne peut avoir pour fondement un traitement automatisé. La règle est différente pour la décision administrative (et privée) : elle ne peut avoir pour seul fondement les résultats d'un traitement automatisé d'informations donnant une définition du profil ou de la personnalité de l'intéressé. La loi énonce une seconde règle fondamentale ayant une incidence sur les rapports entre l'administration et les administrés: toute personne a le droit de connaître et de contester les informations et les raisonnements utilisés dans les traitements automatisés dont les résultats lui sont opposés. La mise en œuvre des principes protecteurs énoncés par la loi repose sur l'existence de formalités préalables à la mise en œuvre des traitements automatisés: la loi crée ainsi une sorte d' « état-civil des fichiers », un fichier des fichiers publics et privés contenant des données nominatives, c'est-à-dire permettant l'identification sous quelque forme que ce soit, directement ou non, des seules personnes physiques. Hormis les cas où ils doivent être autorisés par la loi, les traitements d'informations nominatives opérés pour le compte de l'Etat, d'un établissement public ou d'une collectivité territoriale, ou d'une personne morale de droit privé gérant un service public, sont décidés par un acte réglementaire pris sur avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. Il ne peut-être passé outre à l'avis que par un décret pris sur avis conforme du Conseil d'Etat (ou, pour une collectivité territoriale, en vertu d'une décision de l'organe délibérant approuvée par décret pris sur avis conforme du Conseil d'Etat). Si, au terme d'un délai de deux mois, l'avis de la Commission n'est pas notifié, il est réputé favorable. L'utilisation du répertoire national d'identification des personnes physiques (ex-système Safari) est autorisée par décret en Conseil d'Etat pris après avis de la Commission. Le décret du 17 juillet 1978 précise la procédure de demande d'avis de la commission. �FRANCE 297 Pour les catégories les plus courantes de traitements à caractère public ou privé, qui ne comportent manifestement pas d'atteinte à la vie privée ou aux libertés, il est prévu que la Commission établira et publiera des normes simplifiées; une déclaration de conformité déposée auprès de la Commission précèdera la mise en œuvre du traitement. La déclaration de conformité devra, en vertu de la loi, contenir un descriptif détaillé du contenu, et de l'utilisation du traitement. La loi du 6 janvier 1978 contient d'importantes dispositions relatives aux modalités de collecte, d'enregistrement, de conservation des informations nominatives et instaure un droit d'accès. La plupart des dispositions s'applique aussi bien aux fichiers classiques, manuels ou mécanographiques qu'aux fichiers informatisés. Face à la puissance publique, la loi crée de nouveaux droits au bénéfice de l'administré. En ce qui concerne la collecte, la loi pose un principe général: la collecte de données opérées par tout moyen frauduleux, déloyal ou illicite est interdite. Mais, contrairement à la règle prévue pour les fichiers privés, une personne physique n'aura pas le droit de s'opposer, pour des raisons légitimes, à ce que des informations nominatives la concernant fassent l'objet d'un traitement par la puissance publique. La loi oblige seulement l'organisme collecteur d'informer les personnes auprès desquelles les données sont collectées du caractère obligatoire ou facultatif de la réponse et des conséquences du refus de répondre, de l'existence d'un droit d'accès, de l'identité des détenteurs des données. La loi impose à la personne responsable du traitement de prendre toutes les mesures propres à préserver la sécurité des informations: il existe en matière de sécurité une véritable présomption de responsabilité qui pèse sur l'administration publique et privée en cas de contentieux. Sauf accord de l'intéressé, la loi interdit de mettre et de conserver en mémoire les données faisant apparaître les origines raciales ou les opinions politiques, philosophiques et religieuses ou les appartenances syndicales. Cependant, pour des motifs d'intérêt public, il pourra être fait exception à l'interdiction sur proposition ou avis conforme de la commission par décret en Conseil d'Etat. Les traitements des données nominatives concernant les infractions, condamnations ou mesures de sûreté ne pourront être effectués que par les personnes morales gérant un service public, alors que le fichier électoral est ouvert dans des conditions identiques aux candidats et aux partis politiques. La loi reconnaît à toute personne justifiant de son identité, le droit d'interroger les services ou organismes chargés de mettre en œuvre des traitements dont la liste est accessible au public, en vue de savoir si ces traitements portent sur des informations nominatives la concernant et, le cas échéant, d'en obtenir communication en langage clair. Le titulaire du droit d'accès peut exiger que soient rectifiées, complétées, clarifiées, mises à jour ou effacées les informations le concernant qui sont inexactes, incomplètes, équivoques, périmées ou dont la collecte, l'utilisation, la communication ou la conservation est interdite par la loi. �298 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE En cas de contestation, la charge de la preuve incombe au service auprès duquel est exercé le droit d'accès. Cependant, en ce qui concerne les traitements intéressant la sûreté de l'Etat, la défense et la sécurité publique, la demande est adressée à la commission nationale de l'informatique et des libertés, qui désigne un de ses membres pour mener toutes investigations utiles et faire procéder aux modifications nécessaires. La loi contient des dispositions pénales rigoureuses pour assurer le respect de ses dispositions (peines d'emprisonnement et amendes). La loi du 6 janvier 1978 ne contient pas seulement des règles originales; elle crée un organisme nouveau, la Commission nationale de l'informatique et des libertés. La commission est « une autorité administrative indépendante» disposant de ressources propres sous forme de redevances, dont les crédits de fonctionnement sont inscrits au budget du Ministère de la Justice. Au titre du budget pour l'année 1979, il est ouvert un crédit de 1,5 million de francs, dont 631.220 francs pour les frais de fonctionnement. La Commission est composée de dix-sept membres, nommés pour cinq ans ou pour la durée du mandat. Elle comprend deux députés et deux sénateurs élus par les Chambres, deux membres du Conseil économique et social, deux membres ou anciens membres du Conseil d'Etat, deux membres ou a nciens membres de la Cou r de Cassation, deux membres ou anciens membres de la Cour des Comptes, deux personnes qualifiées pour leur connaissance des applications de l'informatique nommées par décret sur proposition du président de l'Assemblée nationale et du président du Sénat, trois personnalités désignées en raison de leur autorité et de leur compétence par décret en Conseil des ministres. La Commission élit en son sein, pour cinq ans, deux vice-présidents et un président ayant voix prépondérante. La liste des membres de la Commission a été publiée au Journal officiel du 11 novembre 1978. La Commission a été installée le 5 décembre 1978 en présence du Garde des Sceaux; elle s'est donnée pour président M. Pierre Bellet, Premier Président à la Cour de Cassation. Le gouvernement est représenté par un commissaire du gouvernement désigné par le Premier Ministre; d'autre part, la Commission peut demander aux Cours d'Appel et aux Tribunaux administratifs de déléguer un magistrat pour des missions d'investigation et de contrôle. Disposant de ses propres services, la Commission bénéficie de compétences variées et de pouvoirs étendus ; elle peut prendre des décisions individuelles ou réglementaires dans les cas prévus par la loi, édicter des règlements-types en vue d'assurer la sécurité des données, adresser des avertissements, dénoncer les infractions au parquet, recevoir des réclamations, plaintes et pétitions, procéder à des vérifications sur place et se faire communiquer par toute personne ou autorité tous renseignements et documents utiles à sa mission. En outre, la commission se tient informée des effets de l'utilisation de l'informatique sur le droit, conseille les personnes et les organismes ayant recours au traitement d'informations nominatives, répond aux �FRANCE 299 demandes d'avis des pouvoirs publics ou des juridictions, propose au gouvernement toutes mesures législatives ou réglementaires de nature à adapter la protection des libertés à l'évolution des procédés et techniques informatiques. Chaque année, la Commission devra présenter au Président de la République et au Parlement un rapport d'activité qui sera obligatoirement publié. Le statut et les compétences de la Commission nationale de l'informatique et des libertés en font un organisme « sans équivalent en droit français », pour reprendre l'expression de M. Jacques Thyraud, sénateur, membre de la Commission, rapporteur du Budget du ministère de la Justice (in Document Sénat, nO 79, tome Il, 1978-1979, p. 48). A l'exception de quelques dispositions, la loi du 6 janvier 1978 entrera en vigueur le 1er janvier 1980 (Décret nO 78-1223 du 28 décembre 1978, J.O. du 29 décembre 1978, p. 4323). Bien qu'il soit trop tôt pour porter un jugement sur le fonctionnement de la Commission nationale et l'application des dispositions législatives et réglementaires, la loi du 6 janvier 1978 apparaît comme une première brèche dans le mur du secret dont s'était entourée l'administration française. A ce titre elle doit être rapprochée de la loi du 17 juillet 1978. Il - L'AMÉLIORATION DES RELATIONS ENTRE L'ADMINISTRATION ET LES ADMINISTRÉS 3) LA LOI DU 17 JUILLET 1978 (nO 78-753) SUR L1AMÉLIORATION DES RELATIONS ENTRE L1ADMINISTRATION ET LE PUBLIC (*) La loi sur l'amélioration des relations entre l'administration et le public est peut-être « une des réformes les plus importantes votées ces dernières années », grâce au Titre premier (introduit par l'Assemblée nationale), qui institue la liberté d'accès aux documents administratifs. Cette réforme très attendue étant l'aboutissement d'un long processus, on étudiera sa genèse avant son contenu. A - LA GENÈSE DE LA LOI La liberté d'accès des administrés aux informations détenues par l'administration se heurte, en France, à une solide tradition de secret. L'administration, qui n'est généralement pas tenue de motiver ses décisions, considère qu'elle n'a pas à livrer ses documents ou ses informations aux administrés, sauf si un texte l'y oblige expressément (comme c'est le (*) par M. REYDELLET. �300 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE cas pour les principaux documents municipaux). Cette tradition de secret s'appuie sur des législations particulières à certains secteurs (comme en matière d'archives ou de défense nationale) et sur l'obligation de discrétion professionnelle qui interdit aux fonctionnaires de faire état de tout fait dont ils ont eu connaissance dans l'exercice de leurs fonctions; plus généralement on note une tendance des services à la rétention des informations qu'ils détiennent et dont ils se considèrent propriétaires. Face à cette tendance traditionnelle on enregistre, depuis plusieurs années, une aspiration des administrés à l'information et à la participation qui se traduit notamment dans le développement du phénomène associatif. L'idée se fait jour que l'administration, qui est « au service de tous », ne peut continuer de veiller jalousement au secret d'informations qu'elle accumule dans tous les domaines (ou qu'elle réserve à quelques interlocuteurs privilégiés). Pour tenter de remédier à cette situation on pourrait citer quelques initiatives des gouvernants: ainsi le Premier Ministre J. Chaban-Delmas, dans la ligne de son discours du 16 septembre 1969, décida de publier « les études et les rapports effectués par l'administration à l'intention du gouvernement, sur les questions intéressant tous les citoyens» ; plus récemment, de nombreuses déclarations gouvernementales insistèrent sur la nécessité d'une meilleure information des administrés. Cependant, ces déclarations ne suffisent pas à modifier les choses, le « devoir d'information» se heurtant aux règles déontologiques sur la discrétion et certains fonctionnaires étant sanctionnés pour des révélations jugées intempestives. Un décret du 13 juillet 1971 institua auprès du Premier Ministre une « Commission de coordination de la documentation administrative », présidée par M. F. de Baecque, qui se voyait notamment chargée d'étudier la communication de documents « qui, sans être couverts par le secret, ne peuvent faire l'objet d'une diffusion ». Cette commission élaborait un rapport tendant à reconnaître un véritable droit à la communication, assorti d'exceptions dont les principes devraient être posés par le législateur (1). Cette proposition fut reprise par le Médiateur et par plusieurs propositions de loi déposées à l'Assemblée nationale et au Sénat (2). Après qu'un groupe de travail ait élaboré, à la fin de 1975, un projet de loi et un projet de décret, le gouvernement semblait hésiter et le Conseil des ministres approuvait, le 26 janvier 1977, un projet de décret signé le 11 février. Le décret du 11 février 1977 fut généralement jugé décevant ou insuffisant par la doctrine (3), à une époque où un mouvement d'idées en faveur d'un véritable droit à la communication des documents administratifs s'était formé. (1) La commission constatait que le secret reposait sur des bases juridiques imprécises, que ses motifs étaient fragiles et ses effets contestables. Rapport juillet 1974 : la coordination documentaire, l'accès du public aux documents administratifs. La Documentation française, 1975. (2) On compte 5 propositions de loi en ce sens, de décembre 1975 à février 1978 ; voir, par ex., M. Cot (PS), nO 2455, 24.6.1976; M. Bolo (UDR), nO 2463, 24.6.1976 ; M. Wargnies (PC), nO 490, 15.6.1978. (3) Voir notamment: « Chronique générale de législation », de A. de LAUBADÈRE, Actualité juridique de droit administratif (A.J.D.A.), 1977, p. 205 ; H. MAISL, « Droit à l'information et droit au secret », Le Monde, 13-14 février 1977 ; « Revue de vie administrative en France et à l'étranger », de Ch. DEBBASCH, Revue du droit public (R.D.P.), 1978, p. 1089. �FRANCE 301 Le principe du secret qui, auparavant, ne reposait sur aucun texte de portée générale, se voyait en effet confirmé par le décret: la confidentialité est la règle, la communicabilité l'exception (4). Le décret se borne à instituer une commission chargée de « favoriser un plus large accès du public aux documents administratifs ». Cette commission se borne à établir des listes de documents et des catégories de documents communicables sur demande, après approbation des ministres ou du Premier Ministre (pour les catégories de documents). JI est d'ailleurs significatif que cette réforme ait donné lieu à un simple décret, alors que le rapport de Baecque insistait sur la nécessité d'une intervention législative qui, seule, provoquerait « le choc nécessaire au renversement des habitudes administratives les mieux ancrées ». La commission, présidée par M. Ordonneau, constatait dans son premier rapport public qu'il n'était pas possible de « favoriser l'accès du public aux documents administratifs en désignant les documents communicables, compte tenu de l'infinie variété des documents. Comme la Commission de Baecque, elle préconisait de reconnaître de façon générale un droit à la communication assorti d'exceptions. C'est finalement cette réforme, attendue de divers horizons (5), qui devait voir le jour à la suite d'initiatives parlementaires. Le gouvernement ayant déposé un projet de loi sur l'amélioration des relations entre l'administration et le public, qui rassemblait des mesures disparates (6), des amendements vinrent introduire l'accès des administrés aux documents administratifs, la seule mesure qui, à l'évidence, concerne bien « l'amélioration des relations entre l'administration et le public» dans cette loi. Au total, c'est la très grande prudence du gouvernement et l'insuffisance du décret du 11 février 1977 qui devaient donner l'occasion aux parlementaires de prendre l'initiative d'une véritable réforme. Les sénateurs, notamment, s'employèrent à faciliter l'accès aux documents administratifs, en dépit d'amendements à caractère restrictif déposés par certains députés ou par le gouvernement qui se félicita néanmoins de cette réforme dont on doit maintenant examiner le contenu. B - LE CONTENU DE LA RÉFORME La loi affirme le principe du droit à la communication des documents administratifs et précise les modalités de l'accès à ces documents comme les garanties de ce droit. (4) Rapport au Président de la République: « Il n'est pas non plus possible de poser une loi inverse. Il existe, en dehors même de ceux qui sont juridiquement protégés, des intérêts nationaux ou particuliers, ou encore des motifs d'efficacité qui interdisent une libre diffusion de tous les documents produits par ou pour l'administration. » (5) Outre la doctrine, remarquablement unanime sur la nécessité de cette réforme, on peut citer la Commission « Vie sociale» lors de la préparation du Vile Plan, qui préconisait que les rapports administratifs, les statistiques et la plupart des dossiers d'aménagement soient rendus publics et qui souhaitait que les textes imposent à l'administration un « devoir d'information ». (6) Sur les seize mesures finalement retenues, sept proviennent du programme de simplifications administratives (cent une mesures furent arrêtées au Conseil des ministres du 21 septembre 1977) et neuf des propositions du médiateur (usant du pouvoir que lui reconnaît la loi du 24 décembre 1976) : elles portent sur le service national, les pensions militaires d'invalidité, les dégrèvements de taxe foncière, etc. �302 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE a) Le principe de la liberté d'accès aux documents administratifs. Article 2 de la loi : {( Les documents administratifs sont de plein droit communicables aux personnes qui en font la demande ». Les bénéficiaires de cette disposition sont les {( administrés » (et non les seuls {( citoyens »), ce qui permet d'englober les étrangers et les personnes morales (les associations deviennent des partenaires essentiels de l'administration) ; enfin, la loi ne s'impose pas aux seules administrations de l'Etat mais également aux collectivités territoriales, aux établissements publics et aux organismes chargés de la gestion d'un service public (même s'ils sont de droit privé). La définition des {( documents administratifs» devait tout spécialement retenir l'attention du législateur et elle apparaît particulièrement large: l'article 1er se réfère à tous les documents écrits ou enregistrés en énumérant les {( dossiers, rapports, études, comptes rendus, procèsverbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives, avis, à l'exception des avis du Conseil d'Etat et des tribunaux administratifs, précisions et décisions ... ». - La liberté d'accès aux documents administratifs ne concerne que les documents de caractère non nominatifs. Pour les documents nominatifs, l'exclusion de la communication concerne surtout les tiers, car les intéressés ont droit de connaître les informations contenues dans un document dont les conclusions leur sont opposées. Pour les documents informatisés, la loi renvoit logiquement à la loi du 6 janvier 1978 (voir supra). - L'article 6 de la loi exclut les documents dont la communication porterait atteinte à certains intérêts majeurs qui exigent le maintien du secret. Il en va ainsi du secret des délibérations gouvenementales, des secrets relatifs à la défense nationale, à la politique extérieure, à la monnaie et au crédit public, à la sûreté de l'Etat et à la sécurité publique, à la recherche des infractions fiscales ou douanières, au déroulement des procédures engagées devant les juridictions (et opérations préliminaires à ces procédures), des secrets en matière industrielle et commerciale, du secret de la vie privée, des dossiers personnels et médicaux et enfin, de façon générale, aux secrets protégés par la loi. La loi améliore l'information des administrés sur des points distincts de la communicabilité proprement dite des documents mais qui en constituent le complément : - La publication régulière devient obligatoire pour les directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives (ce qui répond au développement de la jurisprudence en matière de directives notamment). �FRANCE 303 - La « signalisation» des documents administratifs: il s'agit de recenser ces documents dans un répertoire ou un catalogue permettant aux intéressés d'en avoir connaissance et d'en demander la communication (7). - Par contre, la loi ne prévoit rien en matière de motivation des documents administratifs, problème qui est venu se greffer sur l'accès aux documents administratifs lors du débat au Parlement. Pourtant, la solution traditionnelle selon laquelle l'administration n'a pas à motiver ses décisions est difficile à concilier avec la disposition de l'article 3 de la loi (8). b) Les modalités d'exercice et de garantie du droit d'accès aux documents administratifs. La loi entend garantir un large accès aux documents administratifs. La garantie de ce nouveau droit, comme la mise en jeu de cette réforme, reposent en grande partie sur la commission instituée par la loi. L'article 4 prévoit que l'accès aux documents administratifs s'exerce « par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ou n'en permet pas la reproduction », ainsi que par la délivrance de copies effectuées aux frais du demandeur (9) (sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document). La loi qui prévoit son harmonisation avec la législation relative à la communication des documents municipaux et avec celle des archives publiques (articles 12 et 13), n'omet pas d'introduire dans le statut général des fonctionnaires une exception à l'obligation de discrétion en faveur de la liberté d'accès aux documents administratifs (article 11 de la loi). En cas de difficultés nées de la mise en œuvre du droit d'accès aux documents, la loi organise le recours administratif puis, éventuellement, le recours juridictionnel pour garantir le respect de ce droit d'accès. Une « commission d'accès aux documents administratifs» est instituée, qui veille à l'application de la réforme en pouvant formuler des avis et des propositions (le législateur semble avoir voulu pérenniser les commissions de Baecque et Ordonneau qui, on l'a vu, furent à l'origine de ce droit d'accès) et elle rédige un rapport annuel (qui est publié). Le refus de communication d'un document est notifié à l'administré sous forme de décision écrite motivée, mais le défaut de réponse pendant plus de deux mois vaut décision de refus de communication. En présence d'un refus exprès ou tacite, l'administré doit solliciter l'avis de la commission qui est donné dans un délai d'un mois. L'autorité compétente doit informer la commission de la suite donnée à l'affaire dans les deux mois de la réception de l'avis de la commission. (7) Ces deux dispositions, prévues par l'article 9 de la loi, seront précisées par un décret en Conseil d'Etat après avis de la commission d'accès aux documents administratifs. (8) Selon laquelle toute personne a le droit de connaître les informations contenues dans un document administratif dont les conclusions lui sont opposées: en refusant la motivation, l'administration refuserait du même coup la communication d'un document dont l'administré ignorerait l'existence. Sur ce point, voir infra le projet de loi déposé à l'Assemblée nationale le 6 décembre 1978. (9) Les frais de reproduction ne peuvent excéder le coût réel des charges de fonctionnement créées par l'application de cette réforme. �304 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Ainsi la personne sollicitant une communication sera fixée dans un délai maximum de cinq mois, et la loi prévoit que le délai du recours contentieux est prorogé jusqu'à la notification à l'intéressé de la réponse de l'autorité compétente. Si l'intéressé n'a pas obtenu satisfaction au terme de ce recours administratif préalable et qu'il forme un recours contentieux, le juge administratif doit statuer dans un délai de six mois à compter de l'enregistrement de la requête. Un tel délai maximal donné au juge pour statuer est tout à fait exceptionnel et doit être remarqué (10) ; par contre, un jugement rapide peut, même s'il est favorable au demandeur, ne pas lui apporter la communication du document tant souhaité (au bout d'une année de démarches et de procédures!), car l'annulation d'un refus de communication ne vaut pas obligation de communiquer et le juge administratif ne peut toujours pas prononcer des injonctions à l'égard de l'administration. Seul l'avenir permettra d'apprécier les changements de mentalité et de comportement qu'aura pu entraîner la loi du 17 juillet 1978. * * * Toujours dans le domaine de l'information des administrés, on peut relever deux exemples récents d'amélioration: - La procédure d'enquête publique préalable à l'expropriation a été réformée depuis 1976 (11). Le souci d'améliorer l'information du public est sensible à tous les stades de la procédure: l'information du public sur les opérations envisagées implique que l'administration explique les raisons de son choix parmi les diverses solutions possibles. Les conditions du déroulement de l'enquête (publicité, durée, choix du commissaire enquêteur) sont améliorées pour qu'elle joue pleinement son rôle d'information, de l'administration comme des intéressés (12). - Un projet de loi relatif à {( l'obligation de faire connaître les motifs des actes administratifs », adopté par le Conseil des ministres du 29 novembre 1978, a été déposé devant l'Assemblée nationale (13). Ce texte impose l'obligation de motiver les décisions administratives individuelles, qui ont pour effet de restreindre l'exercice des libertés, d'infliger une sanction, d'imposer une sujétion, de retirer un droit, d'opposer une prescription, une forclusion ou une déchéance ou de refuser un avantage. (10) Même si cette disposition, dépourvue de sanction, apparaît comme purement indicative comme le remarque D. LINOTTE : « Chronique générale des réformes administratives françaises », R.D.P., 1978, p. 1432. (11) Décret du 14 mai 1976 (Code de l'expropriation R 11-1 et suivants). Pour des travaux ou ouvrages publics importants, le décret du 12 octobre 1977 institue en outre une étude d'impact sur l'environnement. (12) La directive du Premier Ministre (J.O. 19 mai 1976) insiste particulièrement sur la concertation avec les élus et les associations d'habitants et sur la diffusion des conclusions de l'enquête. (13) Projet de loi relatif à l'obligation de faire connaître les motifs des actes administratifs présenté par M. R. Barre, Premier Ministre, Présidence de l'Assemblée nationale, 6 décembre 1978, nO 766. �FRANCE 305 La motivation des actes administratifs est une innovation très attendue (annoncée dans le programme de Blois) qui peut contribuer, par une meilleure information des administrés, à améliorer leurs relations avec l'administration. On doit cependant relever que l'obligation de motivation ne s'impose ni en cas d'urgence, ni pour les décisions implicites, mais surtout que « des décrets en Conseil d'Etat préciseront les actes administratifs auxquels s'impose l'obligation de motivation ». Si le Parlement adopte ce texte sans l'amender lors de sa prochaine session, il semble bien que l'on ne modifiera pas le principe traditionnel selon lequel les actes administratifs n'ont pas à être motivés, on se contentera d'établir des listes d'exceptions à ce principe en fonction des orientations de cette loi. Une meilleure information des administrés est de nature à permettre une véritable « participation» des administrés à l'action et à la vie administrative. C'est là l'aspect essentiel d'une politique d'amélioration des relations entre l'administration et son environnement que l'on situe parfois dans une perspective générale de « démocratisation» de l'administration. La « participation » apparaît à l'heure actuelle comme la « potion miracle» (14) permettant de diffuser les responsabilités tout en donnant à chacun la possibilité d'influer sur les décisions qui le concernent le plus directement. Bien qu'elle ne soit pas exempte d'ambiguïté (15), cette notion est omniprésente pour définir les relations de l'administration avec les administrés à l'époque actuelle. C'est surtout collectivement que les administrés entendent agir et infléchir l'action administrative et le développement du phénomène associatif est une caractéristique essentielle de notre époque. Ce phénomène s'inscrit avec une vitalité toute particulière dans le domaine du « cadre de vie » où les associations sont de plus en plus fréquemment les interlocuteurs principaux de la puissance publique. Le rapport réalisé par M. Pierre Delmon en 1975, sur « la participation des Français à l'amélioration de leur cadre de vie », concluait d'ailleurs à la nécessité d'accepter le développement des associations et proposait de nombreuses mesures concrètes en ce sens. En dépit des réticences de certains élus locaux, inquiets devant le phénomène des « comités de défense », les associations se virent reconnaître de nouveaux droits lors du vote des lois sur la protection de la nature et sur la réforme de l'urbanisation (16). C'est surtout le plan de développement des collectivités locales (17) qui doit permettre de réformer les rapports entre l'Etat et le citoyen; selon (14) Ch. DEBBASCH : « La participation à facettes, une potion magique », Le Monde, 21 déc. 1974. (15) En visant, par une certaine intégration, à réduire les tensions et à faire naître un nouveau consensus, cette notion a un contenu idéologique indéniable. (16) Sous réserve de certaines conditions d'ancienneté et d'agrément, les associations peuvent se porter partie civile devant les tribunaux lorsqu'elles constatent des infractions à la législation de l'urbanisme ou de la protection de la faune et de la flore. (17) Voir infra: III - « Les structures de l'administration », sur la réforme des structures locales. 20 �306 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE le Président de la République, il s'agit de faire en sorte « que les décisions intéressant les citoyens puissent enfin être prises par eux et sur place )} (Conférence de Presse du 22 mars 1978). L'encouragement de la participation des administrés apparaît donc comme la troisième dimension d'une politique d'amélioration des relations entre l'administration et les administrés, après la simplification de la vie administrative et l'amélioration de l'information des administrés. Même si les modalités pratiques de cette participation comme ses objectifs sont très variés (18), il n'en reste pas moins que la participation des administrés doit permettre de passer d'une administration qui apparaît généralement comme rigide, autoritaire, secrète à une administration ouverte, transparente, immergée dans le milieu social. Ce passage de la « citadelle)} ou du « ghetto)} à la « maison de verre)} apparaît comme l'aboutissement de la politique d'amélioration des relations entre l'administration et son environnement. (18) La participation doit tout à la fois permettre à chacun de peser sur les décisions qui le concernent, rendre l'administration plus efficace, réduire les tensions et permettre une meilleure intégration des administrés comme des agents. Tous ces objectifs ne sont peut-être pas conciliables: lorsqu'elle est revendiquée par les administrés, la participation vise surtout au partage du pouvoir administratif; quand elle est octroyée par les gouvernants, la participation vise à réduire les tensions et permettre une meilleure intégration dans un but d'efficacité. �FRANCE 307 III - LES STRUCTURES DE L'ADMINISTRA TION 1) LA RÉFORME DES STRUCTURES CENTRALES (*) Une des expériences les plus nettes de la soumission des institutions administratives aux institutions politiques se manifeste dans la structure des administrations centrales. Quel que soit l'Etat, sa forme, son régime constitutionnel, son système politique, économique ou social, l'organisation de l'administration centrale est intimement liée à la structure ministérielle. La composition du gouvernement français, nommé les 5 et 6 avril 1978 après les élections législatives, illustre parfaitement ces relations privilégiées. Les structures de l'administration centrale sont régies par le principe de la spécialisation. La spécialisation ministérielle, en France, résulte avant tout de la centralisation. Celle-ci provoque un engorgement des services centraux qui ne peut être maîtrisé que par l'application de la division du travail. Afin de rendre l'administration possible, cohérente et efficace, chaque grand service national doit être doté d'une direction spécifique. C'est sur ce fondement que sont apparus un grand nombre de départements ministériels par l'effet d'un dédoublement. C'est le même objectif que vise la réforme des structures ministérielles, réalisée par la formation du dernier gouvernement de la France. C'est une réforme de l'organisation de l'administration centrale. Elle présente quatre traits: elle est profonde, originale, évolutive et expérimentale. A - UNE RÉFORME PROFONDE Elle concerne principalement deux grands ministères: le ministère de l'Economie et des Finances et le ministère de l'Equipement. a) La scission du ministère de l'Economie et des Finances. Le ministère de l'Economie et des Finances est scindé en deux départements ministériels: le ministère du Budget et le ministère de l'Economie. Au premier reviennent les services financiers et, notamment, la direction du budget qui prépare le budget et en contrôle l'exécution, la direction générale des impôts qui asseoit, recouvre et contrôle les impôts et taxes perçus pour le compte de l'Etat, des collectivités locales et des établissements publics, la direction générale des douanes et droits indirects qui recouvre les recettes des douanes et les droits indirects, la direction de la comptabilité publique qui définit les conditions de passation des opérations de recettes et de dépenses et contrôle la tenue des comptabilités publiques des personnes publiques. Au second sont attribués les services à vocation économique et, notamment, la direction du Trésor qui est responsable de la trésorerie de l'Etat, la direction de la prévision qui participe à l'élaboration des comptes (*) par J. BOURDON. �308 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE de la nation, du Plan et des budgets économiques, la direction de l'Institut national de la statistique et des études économiques qui collecte et traite les informations économiques, la direction générale de la concurrence et de la consommation qui est chargée de la police des prix, de la dénonciation des pratiques contraires à la libre concurrence et de la protection des consommateurs, la direction des relations économiques extérieures responsable de la présence économique de la France à l'étranger, la direction des assurances qui assure le contrôle juridique et financier des entreprises d'assurance, de capitalisation et de crédit différé. Cette dissociation des finances et de l'économie répond aux critiques adressées à l'ancien ministère de l'Economie et des Finances qui se résumaient dans l'aphorisme selon lequel « la France était une entreprise dirigée par son caissier ». Le ministère de l'Economie et des Finances a toujours été considéré en France comme une citadelle impossible à renverser en raison des pouvoirs qu'il détenait. Il était à la fois chargé de l'établissement et de l'exécution du budget de l'Etat, de la définition et de l'application de la fiscalité, de la collecte des ressources, de la répartition des crédits et du contrôle des dépenses, de la distribution des aides de l'Etat et de la régulation générale de l'économie nationale. Par l'établissement du budget, le ministère dirigeait l'action des autres départements ministériels; par le contrôle des dépenses il surveillait leur gestion; parce que toute mesure comporte un aspect économique ou financier, son intervention était toujours nécessaire. Par le recouvrement de l'impôt, par l'octroi d'aides, par la police des prix, il était l'interlocuteur de tous les citoyens et de toutes les professions. A ces pouvoirs qui faisaient parfois du ministre de l'Economie et des Finances l'égal du Premier Ministre, l'ancien ministère ajoutait le défaut d'un grand déséquilibre entre les services financiers et les services économiques. En raison de leur ancienneté et du poids de leurs traditions héritées de la monarchie, les services financiers prévalaient sur les services économiques. La partition de l'ancien département ministériel tend donc à soustraire les seconds à l'emprise des premiers. D'une part, le ministère du Budget reçoit compétence pour s'occuper des dépenses et des recettes publiques; d'autre part, le ministère de l'Economie est chargé de la politique économique de l'Etat. b) La création du ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie. Le gouvernement nommé le 6 avril 1978 comporte un nouveau département ministériel, le ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie, qui regroupe des services rattachés précédemment aux ministères de l'Equipement, de l'Environnement et de la Culture. Créé au mois de janvier 1971 sous le nom de Ministère de la Protection de la Nature et de l'Environnement, puis dénommé Ministère de la Qualité de la Vie, ce département ministériel était en dernier lieu relié à la culture. A l'origine l'objectif était de charger un ministre de faire prévaloir auprès des autres administrations les impératifs de préservation du milieu naturel et de lutte contre les nuisances. Mais, doté de moyens modestes, le ministère �FRANCE 309 de l'Environnement ne pouvait réaliser pleinement sa mission. Aussi un courant de pensée prônait la constitution d'un grand ministère de l'écologie à l'anglaise, c'est-à-dire d'un département ministériel couvrant à la fois l'environnement, l'aménagement du territoire, les collectivités locales, l'équipement, le logement et les transports. Sans qu'il puisse être comparé à l'exemple britannique, le nouveau ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie correspond à la même idée. La soumission à une autorité ministérielle unique des attributions relatives à l'environnement, à l'aménagement foncier, à l'urbanisme, à l'habitation, à la construction, à l'architecture et à l'enseignement de l'architecture répond donc à un double objectif, « réconcilier les bâtisseurs et les protecteurs de l'environnement », « prendre en compte les aspirations des Français quant au cadre et à la qualité de leur vie quotidienne» (1). Le premier objectif se traduit par une volonté de clarté et de cohérence. Jusqu'alors, plusieurs directions de l'administration centrale intervenaient concurremment dans l'aménagement des quartiers anciens, le contrôle de la qualité des constructions, la réalisation des espaces verts. Par exemple, la protection des sites relevait de deux directions selon que ceux-ci étaient naturels ou bâtis. Il en résultait parfois des décisions contradictoires et une politique incohérente: les règles d'urbanisme se révélaient inconciliables avec les mesures de protection d'un monument, une opération d'amélioration de l'habitat existant méconnaissait les principes d'aménagement d'un quartier ancien d'intérêt architectural. La nouvelle organisation administrative doit permettre ainsi, et en second lieu, de substituer à une politique quantitative plus ou moins infléchie par les nécessités de sauvegarde de l'environnement, une politique qualitative du cadre de vie. Dès leur élaboration, lors de la préparation des documents d'urbanisme, les règles d'utilisation des sols prendront en compte les préoccupations de protection. A cet effet, le nouveau ministère comporte une direction chargée de protéger et de mettre en valeur l'espace urbain et les paysages, la Direction de l'urbanisme et des paysages. L'unité assurée au sein de la réglementation doit se retrouver dans l'action. C'est pourquoi l'architecture et la construction sont associées au sein d'une structure originale, la délégation à l'architecture et à la construction. Ayant autorité sur la Direction de l'architecture et la Direction de la construction, le délégué coordonne les actions conduites par ces deux directions en vue d'assurer la qualité architecturale des constructions publiques et privées en améliorant la conception de l'habitat, la qualité des constructions et leur insertion dans le milieu environnant. B - UNE RÉFORME ORIGINALE La réforme est à la fois une remise en cause des structures ministérielles traditionnelles de la Ve République et l'expression d'une nouvelle orientation. (1) Réponse du ministre de l'Environnement et du Cadre de Vie, Journalofficiel, débats parlementaires, Assemblée nationale, 9 septembre 1978, p. 5000). �310 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE a) Une remise en cause. L'histoire des structures ministérielles sous la Ve République est marquée par une tendance très nette au regroupement des attributions. Le ministère de l'Equipement, créé le 8 janvier 1966, résultait de la fusion d'un département ministériel ancien, les travaux publics, et d'un département ministériel récent, la construction. Le premier avait pour mission essentielle d'assurer les voies et les moyens de communications nécessaires au développement du pays; le second fut chargé tout d'abord de la reconstruction du pays dévasté par la guerre, ensuite de faire face aux besoins croissants de logements nouveaux. C'est pour éviter tout conflit entre le bâtisseur de logements et la construction de routes ou de réseaux que les deux ministères furent fusionnés. Ainsi l'unité de décision permettait-elle d'éviter une absence de coordination entre la réalisation des infrastructures et l'édification des logements. Pour résoudre les problèmes de l'urbanisation et la crise du logement, un grand ministère de la ville était constitué. Par la suite, à ces attributions devait même être ajouté temporairement l'aménagement du territoire, ce dernier conférant une dimension prospective aux actions d'équipement. On pouvait penser que ce ministère qui, depuis cette date, n'avait fait l'objet d'aucune remise en cause, était devenu définitif. Or, le gouvernement formé le 6 avril 1978 ne comporte plus de ministère de l'Equipement. Le terme même d'équipement a disparu de la terminologie ministérielle. Le ministère a éclaté entre le ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie et le ministère des Transports. Un ministère des Transports autonome et renforcé réapparaît donc dans les structures ministérielles françaises. Le nouveau département ministériel des transports reçoit non seulement les attributions relatives aux moyens de communication, mais il est également doté des attributions afférant aux infrastructures. Au titre des premières, le ministre des Transports a autorité sur les services des transports terrestres, de l'aviation civile et de la marine marchande qui traitent de l'ensemble des moyens de communication terrestres, aériens, maritimes et fluviaux. Au titre des secondes, le ministre reçoit la responsabilité de toutes les infrastructures nécessaires aux communications avec les directions des routes et de la circulation routière, des ports et des voies navigables et des bases aériennes. Ainsi les infrastructures, l'organisation et le fonctionnement des transports sont-ils regroupés sous une autorité ministérielle unique dans le cadre de trois directions générales: la direction générale des transports intérieurs, la direction générale de l'aviation civile et la direction générale de la marine marchande. Cette réorganisation consacre l'abandon de la formule du ministère de l'Equipement et le retour à la situation antérieure à 1966. Le nouveau ministère des Transports correspond à l'ancien ministère des Travaux publics, chargé en même temps de la construction et de l'entretien des voies de communication, ainsi que de la gestion des moyens de communication. Il retrouve face à lui un ministère de l'espace bâti tel que le ministère de la Construction autrefois, mais avec des attributions plus étendues, le ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie. �FRANCE 311 b) Une nouvelle orientation. La structure du gouvernement français traduit la recherche d'une adaptation des services de l'Etat aux nouvelles conditions de la société industrielle dans le dernier quart du XXe siècle. Les modifications profondes comme les changements superficiels intervenus tendent à une rationalisation de l'action de l'Etat en fonction des nouveaux impératifs économiques et sociaux. Le passage d'une économie de croissance à une économie de crise entraîne un double changement dans l'action de l'Etat: - D'une part, les impératifs économiques impliquent à la fois un certain désengagement de l'Etat, une meilleure coordination de ses interventions et une réflexion prospective sur le développement du pays. Ces conditions nouvelles supposent qu'existe une unité de conception de l'action économique dégagée de toute autre préoccupation. Elle est réalisée notamment au sein du gouvernement par l'érection en département ministériel autonome des services de l'Economie. Le ministère de l'Economie est responsable de la nouvelle politique économique, selon laquelle l'Etat substitue au dirigisme la surveillance du respect par les agents économiques des lois du marché et de la libre concurrence. Parce que, depuis 1973, une crise internationale de l'énergie sévit et qu'il incombe à l'Etat de prévoir les conditions du changement et l'organisation des mutations dans l'ordre des sources d'énergie, le ministère de l'Industrie est réorganisé. Toutes les structures de ce département ministériel s'ordonnent autour de deux grandes directions générales: la direction générale de l'industrie et la direction générale de l'énergie et des matière premières. La première, la direction générale de l'industrie, correspond aux attributions traditionnelles de ce ministère; la seconde, la direction générale de l'énergie et des matières premières, résulte des nouvelles missions apparues depuis 1973 et concerne d'une part les actions en matière d'économies d'énergie et de matières premières, et, d'autre part, les recherches dans le domaine des énergies nouvelles. - D'autre part, le degré de satisfaction des besoins matériels et d'équipements qu'a atteint la France permet un renversement de l'ordre des priorités entre la quantitatif et le qualitatif. Les aspirations des citoyens français à de meilleures conditions de vie quotidienne reposent moins sur des besoins quantitatifs que sur une utilisation optimale des biens, des services et des équipements. A ce changement correspond la suppression du ministère de l'Equipement au profit du ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie et du ministère des Transports. Le premier est chargé de faire prévaloir la qualité et de l'insérer dans toute opération d'utilisation des sols. Le second a pour mission principale d'harmoniser les conditions d'adaptation des différents moyens de communication face à l'évolution due au progrès et aux circonstances nées de la crise économique. Les mêmes raisons ont conduit à ériger en ministère le secrétariat d'Etat à la Jeunesse et aux Sports en lui adjoignant les Loisirs. Cette nouvelle dénomination s'explique par l'extension de ses attributions et de ses moyens. Le nouveau ministère de la Jeunesse, des Sports et des Loisirs reçoit compétence en matière de tourisme et autorité sur des services divers tel celui des maisons de la culture et de l'animation culturelle. �312 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Mais la formule employée en ce cas, selon laquelle un service est placé sous l'autorité d'un ministre en tant que de besoin sans lui être rattaché, montre que la réforme gouvernementale n'est sans doute pas définitive. C - UNE RÉFORME ÉVOLUTIVE Tantôt les auteurs de la réforme ont voulu faire un essai, tantôt ils n'ont pas développé la réorganisation des administrations centrales dans toutes ses conséquences. Un essai. La méthode employée pour remodeler le ministère de la Culture montre qu'il ne s'agit que d'une tentative. D'une part, l'ancien département ministériel de la Culture a subi un certain nombre d'amputations. Il perd ses attributions en matière d'architecture, celles-ci étant placées sous la compétence du ministre de l'Environnement et du Cadre de Vie. Il partage avec ce ministre les compétences relatives au classement ou à l'inscription d'un monument à l'inventaire. En outre, certains services du ministère de la Culture sont soumis en tant que de besoin à l'autorité du ministre de la Jeunesse, des Sports et des Loisirs, afin de permettre à ce dernier d'exercer ses attributions dans le domaine des maisons de la culture et de l'action culturelle de l'Etat. En revanche, le ministère de la Culture devient ministère de la Culture et de la Communication. Sous la dénomination générique de communication, le ministre de la Culture reçoit autorité sur les services qui dépendaient autrefois d'un ministre ou d'un secrétaire d'Etat à l'Information. La réunion ainsi faite de la culture et de la communication est réalisée pour la première fois en France et elle est originale. Elle paraît signifier que les pouvoirs publics qui ont toujours assuré une tutelle sur les moyens de communication audiovisuels sont moins préoccupés désormais de la diffusion des informations que du rôle de l'audiovisuel dans la diffusion de la culture. Une autorité ministérielle unique va exercer ses pouvoirs sur des domaines qui apparaissent jusqu'alors concurrents tels le cinéma et la télévision. Chargé de concevoir et de mettre en œuvre la politique gouvernementale concernant l'orientation et le développement des techniques audiovisuelles, le ministre de la Culture et de la Communication réalise une unité de conception en ce domaine. Il unit les auteurs et les acteurs de la création artistique dont il est traditionnellement responsable avec le plus puissant moyen de diffusion de la culture. Mais la liaison entre la culture et la communication n'a aucun caractère définitif. Les compétences attribuées au ministre de la Culture au titre de la communication appartiennent au Premier Ministre; les services, et notamment le service juridique et technique de l'information, sont rattachés au Premier Ministre; c'est le Premier Ministre qui est chargé par la loi de veiller à l'observation par les sociétés nationales de programme des obligations de service public ou du respect du monopole d'émission. Le ministre de la Culture et de la Communication n'exerce ces attributions que par délégation du Premier Ministre. Toute délégation est par nature précaire, a) �FRANCE 313 mais celle-ci l'est d'autant plus qu'il s'agit d'une délégation personnelle. Le jour où l'actuel titulaire du ministère quitte son poste, le ministère de la Culture et de la Communication disparaît avec lui. La structure du ministère de la Culture et de la Communication n'a donc aucun caractère de stabilité, elle apparaît comme une tentative qui pourra aussi bien être poursuivie qu'être abandonnée sans dommage dans l'avenir. Le sort de ce département ministériel est donc lié aux résultats de son action. b) Des attributions incomplètes. Que l'on examine attentivement la dissociation du ministère de l'Economie et des Finances ou l'éclatement du ministère de l'Equipement, on s'aperçoit que la nouvelle répartition des attributions ministérielles n'a rien de définitif. Ni le ministère du Budget, ni le ministère de l'Economie n'ont, chacun en ce qui le concerne, obtenu un monopole dans leurs domaines d'attribution respectifs. Le ministère du Budget conserve des compétences en matière économique: c'est lui qui définit la loi fiscale, c'est lui qui prépare la loi de finances de l'année, c'est lui qui exécute le budget de l'Etat. Le ministère de l'Economie dispose d'attributions financières: la direction du Trésor lui est rattachée, c'est-à-dire l'administration qui a pour mission d'assurer la trésorerie de l'Etat, afin de permettre une exécution régulière du budget en effectuant les opérations qui réalisent l'équilibre entre les recettes et les dépenses publiques. On peut remarquer, en outre, que le ministère de l'Economie ne correspond pas au projet de grand ministère économique parfois proposé et tenté en 1936 et 1944. Le nouveau ministère n'acquiert aucune attribution dans les domaines réservés traditionnellement aux départements ministériels techniques. Il n'est pas un super-ministère coiffant les ministères techniques tels que l'Agriculture ou l'Equipement. Il apparaît plutôt au regard des expériences précédentes comme un aménagement permettant au Premier Ministre de mieux surveiller l'application de la politique économique et financière du gouvernement. La dissociation de l'économie et des finances ne présente donc aucun caractère définitif. Une constatation identique peut être faite à propos de la disparition du ministère de l'Equipement au profit du ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie et du ministère des Transports. Le ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie n'est pas le grand département ministériel de l'écologie à l'anglaise attendu par certains. Il n'a pas reçu compétence pour tous les équipements qui dépendaient auparavant du ministère de l'Equipement. Les infrastructures nécessaires aux moyens de communication sont rattachées au ministère des Transports. Il ne dispose pas d'une compétence pleine et entière en matière de protection du cadre de vie: les monuments historiques sont placés partiellement sous l'autorité du ministre de la Culture et de la Communication dans le cadre d'une direction du patrimoine. Il n'exerce aucune attribution en matière d'aménagement du territoire. La délégation à l'aménagement du �314 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE territoire et à l'action régionale, placée jusqu'alors à la disposition du ministre de l'Equipement, retourne sous l'autorité directe du Premier Ministre. Enfin, les structures des services extérieurs de l'ancien ministère de l'Equipement ne sont pas modifiées. La création d'un ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie n'apparaît donc pas non plus comme une mesure définitive. C'est dire que la réforme des attributions ministérielles a un caractère expérimental. D - UNE RÉFORME EXPÉRIMENTALE Le caractère expérimental de la réforme découle à la fois de son caractère réversible et des moyens employés. a) La réversibilité de la réforme. Si les changements apportés à l'organisation ministérielle classique de la Ve République sont importants, aucun n'apparaît comme irréversible. Il n'y a pas eu de partition de services; en principe, sauf pour la direction de l'architecture, ce sont des directions qui sont passées d'un ministère à l'autre. Si un ministre a perdu une direction rattachée à un autre département ministériel, il conserve parfois autorité sur ces services pour l'exercice de ses attributions. Parfois encore la scission d'un ministère n'est pas complète. Ainsi le ministère du Budget et le ministère de l'Economie disposent de services communs issus de l'ancien département de l'Economie et des Finances. Tel est le cas, par exemple, de l'inspection générale des finances et du contrôle d'Etat. Le plus souvent, le changement de ministère n'a même pas entraîné un déménagement, les services demeurent dans leurs locaux primitifs. C'est ainsi que les services du ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie sont répartis dans seize endroits différents dans Paris et sa banlieue, alors qu'au siège même du ministère est logée une direction qui dépend du ministère des Transports. Cette implantation irrationnelle, due à la composition des nouveaux départements ministériels, ne peut que constituer un frein à l'unité de ces ministères. Elle permet de maintenir les anciens liens entre les services au détriment de l'établissement de relations au sein du nouvel ensemble. Un couloir n'a jamais constitué un obstacle suffisant pour que les liens et les traditions créés par les années d'appartenance à un même ministère disparaissent subitement du fait de la scission. Les directeurs des ministères du Budget et de l'Economie ont conservé leurs habitudes de travail et se réunissent toujours hebdomada i rement. La réforme des attributions ministérielles ne résulte donc pas d'un système théorique préétabli. Selon la méthode employée sous la Ve République, dans le domaine de l'administration, elle se présente plutôt comme une organisation expérimentale. Rien de définitif n'est décidé avant que les modifications envisagées n'aient été testées concrètement. Si les changements se révèlent utiles, c'est-à-dire s'ils facilitent l'action de l'Etat, la rendent plus efficace et plus rationnelle, ils seront maintenus et peut-être même accentués. En revanche, s'ils n'apportent aucune amélioration dans l'application de la politique du gouvernement, ils pourront être effacés sans dommage. Les anciens ministères pourront revivre sous leur forme antérieure. �FRANCE 315 b) La plasticité des moyens. Le remodelage de l'appareil gouvernemental n'est pas limité à une simple redistribution des attributions ministérielles. Il s'accompagne de l'emploi, au sein des administrations centrales, de structures administratives originales: les délégations. La délégation est une administration de mission que l'on oppose traditionnellement à l'administration de gestion. L'administration de mission se caractérise par sa spécialisation, son absence de pérennité, sa légèreté et son caractère dynamique. Créée pour résoudre une difficulté particulière, elle est adaptée aux nouvelles interventions de l'Etat dans lesquelles l'administration ne peut plus imposer et contraindre, mais doit au contraire convaincre et entraîner l'adhésion. L'administration de mission était en principe utilisée parallèlement à l'administration traditionnelle pour proposer des solutions à un problème particulier. Elle est ainsi employée pour l'aménagement du territoire au niveau central avec la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale ou au niveau local avec les missions interministérielles d'aménagement. Elle a connu une expansion avec l'apparition de problèmes nouveaux tels que ceux de la sécurité routière, de l'emploi, des économies d'énergie ou de la mer. Dans toutes ces hypothèses il s'agissait d'un homme appartenant généralement à la haute fonction publique, à qui était confiée la tâche de réaliser une étude et de proposer des solutions. Directement dépendant du gouvernement, le délégué ne dispose que d'une structure légère et de quelques collaborateurs, mais il a un champ interministériel. C'est notamment ce trait qui oppose ces délégations aux délégations introduites dans les ministères. Le ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie comprend une délégation à l'architecture et à la construction. Le ministre de la Jeunesse, des Sports et des Loisirs a autorité sur la délégation à la qualité de la vie. Le ministère de l'Industrie possède une délégation aux énergies nouvelles. Ces structures correspondent à la définition de l'administration de mission. Elles ne sont pas chargées de tâches de gestion comme les directions. Elles ont pour mission d'étudier et de proposer les mesures propres à leur domaine d'action, de coordonner l'action des services tantôt du seul ministère, tantôt de plusieurs ministères. Leur sphère de compétence est globale alors que celle des directions est fractionnée. Par exemple, l'action du délégué à la qualité de la vie a pour objet la protection et l'amélioration de l'environnement et du cadre de vie en milieu urbain et rural, l'aménagement des rythmes de vie, l'amélioration des loisirs, le développement de la vie associative dans le domaine de la qualité de la vie. Il est donc compétent pour tout ce qui concerne la qualité de la vie et non pour un secteur particulier de ce domaine d'action. L'insertion de délégations au sein des administrations centrales n'est pas un nouveauté, dans la mesure où il en existait par exemple dans le gouvernement précédent au sein du ministère de l'Industrie. L'originalité provient ici notamment de la délégation à l'architecture et à la construction. �316 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Cette délégation est intéressante car elle coiffe deux directions d'administrations centrales. Elle apparaît ainsi comme une utilisation de l'administration de mission non plus pour assurer une coordination interministérielle, mais pour assurer une coordination intra ministérielle, à l'intérieur d'un ministère. Cette utilisation de la délégation se justifie en l'espèce puisqu'il s'agit de faire prévaloir la qualité architecturale dans les constructions publiques et privées; la délégation coordonnera les actions des deux directions. L'administration de mission est par essence une structure souple qui peut être créée ou supprimée facilement. Ainsi, à terme, la délégation pourrait être transformée en direction générale si la pratique en montrait la nécessité. C'est une confirmation supplémentaire du caractère expérimentai et de l'originalité de la réforme des administrations centrales réalisée au mois d'avril 1978. III - LES STRUCTURES DE L'ADMINISTRATION 2) LA RÉFORME DES STRUCTURES LOCALES (*) La situation des collectivités locales ne laisse personne indifférent, en France pas plus qu'ailleurs. On célèbre les communes comme des « écoles de démocratie », on met en honneur le caractère de « communautés de base» de ces collectivités, on y voit l'expression d'une administration plus humaine. Derrière cette unanimité de façade pour reconnaître les mérites des collectivités locales se manifestent des divergences sur ce que doivent être le statut, les pouvoirs et les missions des collectivités locales. Historiquement, le problème des collectivités locales s'est souvent présenté en termes de conflit avec l'Etat. Celui-ci s'est montré méfiant à l'égard des départements et des communes, et même au cours des périodes qualifiées des plus « libérales» de notre histoire on a hésité à laisser les collectivités locales libres d'agir dans le sens qu'elles pourraient estimer le plus conforme à l'intérêt local. L'Etat s'est fait le gardien sourcilleux des interventions des communes et des départements. Les élus locaux se plaignent donc régulièrement, et depuis près d'un siècle, de la tutelle trop lourde de l'Etat, et demandent une plus grande autonomie. Beaucoup de gouvernements ont successivement promis de réformer le statut des collectivités locales pour donner à ces dernières à la fois plus de possibilités et d'autonomie de décision. Ces réformes vont rarement jusqu'à leur terme en raison de la complexité des problèmes soulevés, de la conjugaison des oppositions de toutes sortes à ces projets, d'une certaine inertie administrative. A la suite du rapport demandé à la commission prési- (*) par J.-M. PONTIER. �FRANCE 317 dée par M. Guichard pour le Président de la République (1), le gouvernement a déposé plusieurs projets de lois devant les assemblées au cours de la session 1978-1979. Ce sont ces projets ou les réformes récentes en la matière qui inspirent les remarques qui suivent sur les collectivités locales. Mais il faut préciser que ces projets ne visent pas à résoudre l'ensemble des problèmes de ces collectivités et que l'on peut attendre d'autres projets visant à compléter la réforme proposée. A - LES PROBLÈMES D'ORGANISATION Lorsque l'on recherche quelles sont les causes des difficultés rencontrées par les collectivités locales, il en est une sur laquelle on est amené inévitablement à s'interroger, c'est le nombre de collectivités locales, plus précisément le nombre de communes. Une autre interrogation apparaît beaucoup plus nouvelle, c'est celle qui porte sur les responsabilités qu'exercent, que doivent exercer, ou que devraient exercer ces collectivités locales. a) Le problème de la dimension. L'interrogation sur la dimension souhaitable que devrait présenter une collectivité locale concerne surtout les communes, encore que, indirectement, elle soit également venue sur le département. • On a beaucoup écrit sur la multitude des communes en France, et plus encore sur les tentatives diverses de regroupement qui ont eu lieu. Les commentateurs ont, les uns prôné les vertus de la collaboration communale, les autres fait observer qu'en tout état de cause on ne pouvait substituer une situation de prospérité à deux situations de misère. Quelle que soit d'ailleurs la bonne volonté dont ont pu faire preuve les parties prenantes, on a été amené à constater, comme le remarque un auteur, qu' « en matière administrative comme en d'autres domaines, il n'est pas possible d'assembler ce qui ne se ressemble pas» (2). Plutôt que d'envisager une fois de plus les avantages et les incovénients théoriques des solutions de regroupements de communes, on se bornera ici à faire valoir les résultats de ces politiques de regroupement pour en tirer quelques conclusions. Où en est en France la politique des regroupements à l'heure actuelle? On peut observer qu'elle a commencé assez tôt, puisque, moins de dix ans après le vote de la « charte» communale de 1884, le législateur a éprouvé le besoin de voter la loi du 22 mars 1890 qui créait les syndicats de communes. Cette loi n'a pas suscité l'éclosion de nombreux syndicats, et, au surplus, elle était relativement simple puisque ces syndicats ne pouvaient avoir qu'un seul objet dans leurs attributions. Il a fallu attendre plus d'un demi-siècle pour que, en application de l'ordonnance du 5 janvier 1959, puissent être créés des syndicats intercommunaux à vocation multiple (appelés plus familièrement par leur sigle, S.I.V.O.M.). Gouvernement (1) « Vivre ensemble », rapport de la Commission de développement des responsabilités locales, deux volumes, La Documentation française, Paris, 1976. (2) J.-C. VENEZIA : « Les regroupements de communes: Bilan et perspectives », R.D.P., 1971, p. 1061, etc., p. 1095. �318 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE et législateur ont proposé progressivement d'autres formules de regroupements qui tendaient à une plus grande « intégration» : ce furent les districts urbains créés par la même ordonnance de 1959 (3), puis les communautés urbaines créées par la loi du 31 décembre 1966. Les premiers furent un échec complet tandis que les deuxièmes, peu nombreuses d'ailleurs (mais le législateur lui-même, en établissant un seuil de 50.000 habitants, en a limité les possibilités de création), se débattent dans des difficultés financières. La loi du 16 juillet 1971, voulant rompre avec les politiques d'incitation au regroupement communal, qui s'étaient montrées assez inefficaces, a institué une procédure relativement autoritaire de fusion des communes. Cette procédure présentait la particularité que des fusions pouvaient, dans certains cas limités, être prononcées d'office. Les résultats de la politiqlle de fusion sont, en 1978, les suivantes: entre 1971 et 1978, 838 fusions de communes sont intervenues, qui intéressent 2.045 communes et une population de 2,4 millions d'habitants (4). Dn observera que le nombre le plus important de fusions est intervenu en 1972, 528 fusions, donc immédiatement après le vote de la loi, mais que le chiffre des fusions a été ensuite en diminution rapide: 76 fusions en 1974, 9 en 1975 et 1976, 4 en 1977. Quant aux groupements de communes, leur évolution a été la suivante de 1972 à 1977 : le nombre de syndicats à vocation unique est passé de 9.289 à 10.668, soit une augmentation de 14,84 %. Le nombre de S.I.V.D.M. est passé de 1.243 à 1.858, soit une augmentation de 50 % environ. Les compétences les plus fréquemment exercées par ces groupements de communes sont les suivantes: en ce qui concerne les syndicats à vocation unique, en 1977, 32,5 % d'entre eux s'occupaient de l'alimentation en eau, 17,9 % s'occupaient des questions scolaires, 15,3 % s'occupaient d'électrification, 8,9 % s'occupaient de questions agricoles et 3,9 % s'occupaient de voirie. En ce qui concerne les S.I.V.D.M., et pour la même année, on observe que 64,4 % d'entre eux s'occupaient de l'enlèvement des ordures ménagères, 61,5 % s'occupaient de problèmes de voirie, 56 % s'occupaient de l'eau et de l'assainissement, 40,8 % s'occupaient d'équipements sportifs et destinés à la jeunesse, 35,5 % s'occupaient de tourisme, 33,4 % s'occupaient de constructions scolaires, 26,4 % s'occupaient de ramassage scolaire, 24,8 % d'équipements sociaux, 13,5 % de développement économique, 13,4 % de lutte contre l'incendie, 11,9 % de questions agricoles. Que déduire de ces chiffres? D'abord que la politique de fusion a été un échec. Les chiffres obtenus peuvent ne pas apparaître négligeables. Mais il faut les rapporter au nombre total de communes et à la population (3) Les districts urbains ayant été un échec, et compte tenu du fait qu'en revanche cette institution semblait convenir au milieu rural, la loi du 31 décembre 1970 a supprimé le qualificatif « urbain », et il n'y a plus désormais que des districts. (4) Les chiffres, de même que ceux qui suivent concernant les compétences des syndicats de communes, sont tirés de l'avis présenté au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République sur le projet de loi de finances pour 1979 par M. Michel Aurillac, doc. parI. A.N. nO 574, t. Il Intérieur, p. 86 et s. �FRANCE 319 totale. Or, le nombre des communes françaises est aujourd'hui, après fusion, d'environ 36.400. On ne peut guère considérer que le chiffre des fusions soit particulièrement significatif. L'objectif qui consistait à réduire le nombre des communes n'a donc pas été atteint. Pourquoi cela? La réponse la plus évidente (bien que, à elle seule, elle ne suffit pas à expliquer cet échec de la loi de 1971) est que les élus locaux ne veulent pas de la solution de fusion. Ils n'en veulent pas parce qu'ils estiment qu'elle ne résout aucun problème existant, qu'elle n'est d'ailleurs pas le problème essentiel, et qu'en tout état de cause les solutions classiques de regroupement communal sont tout aussi efficaces pour parvenir au même résultat. Les pouvoirs publics, tirant la conséquence de l'échec de la réforme de 1971, ont renoncé à utiliser toute procédure de fusion autoritaire des communes. Lors du « grand débat» sur la réforme des collectivités locales, qui a eu lieu en juin 1978 au Sénat, le ministre de l'Intérieur a déclaré que le projet de loi préparé par le gouvernement « n'imposera aucun regroupement communal » mais « rendra plus aisé l'accès à la libre coopération ». « Il n'est pas question pour le gouvernement - ajoutait le ministre - d'envisager de supprimer par voie d'autorité une seule commune, si petite soit-elle» (5), Ces déclarations ont bien évidemment satisfait les élus locaux. Quant aux regroupements de communes, on peut observer que les formules de regroupement qui ont le plus de succès sont celles qui ont l'objet le plus réduit: on ne peut guère considérer le chiffre de 9 communautés urbaines créées depuis la loi du 31 décembre 1966 comme un succès ; la plupart de ces communautés connaît d'ailleurs, ainsi qu'on l'a signalé plus haut, de graves difficultés, notamment d'ordre financier. Sans doute le chiffre des S.I.V.O.M. a-t-il considérablement augmenté. Encore faut-il observer qu' « un nombre assez élevé de S.I.V.O.M. n'ont qu'une activité en définitive réduite» (6). • La dimension départementale est également mise en cause, bien que cela apparaisse moins directement que pour les communes. Certes il n'est guère question de regroupement de départements, tout au moins en apparence. Car, en fait, les départements tels qu'ils existent à l'heure actuelle n'ont jamais fait l'unanimité. Ils apparaissent trop petits à un certain nombre d'auteurs, tels M. Michel Debré, qui réduisaient volontiers le nombre de départements au chiffre de 45 ou 47 pour les rendre plus aptes à accomplir leurs missions (7). Mais parfois ils apparaissaient encore trop grands, et à deux reprises dans notre histoire récente on a pu assister à une création de départements, dans le premier cas autour de Paris par démembrement des départements de la Seine et de la Seine-et-Oise, dans le deuxième cas par la création de deux départements en Corse. Par ailleurs, on peut dire que l'ombre des régions plane sur les départements. Il apparaît difficile que l'accroissement du rôle des régions n'ait (5) Déclaration du gouvernement sur les grandes orientations d'une réforme des collectivités locales, J.O., déb. parI. S., 21 juin 1978, p. 1500, 1re colonne. (6) Réponse au ministre de l'Intérieur à une question posée par le rapporteur spécial sur le projet de loi de finances pour 1979, M. Alain Mayoud, doc. parI. A.N. N° 570, annexe nO 24, Intérieur, Coll. loc. p. 18. (7) Cf. M. DEBRÉ: « Département et décentralisation », Politique, janv.-fév. 1947, p. 13 et s. �320 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE aucun retentissement sur les départements. On conçoit mal notamment qu'une région qui serait une véritable collectivité décentralisée n'empiète pas, à plus ou moins long terme, sur les attributions départementales. Il ya certainement, d'ailleurs, dans l'échec du référendum de-4969, une crainte des élus départementaux de se voir dépossédés de leurs prérogatives. Certains auteurs, tels M. Pisani, n'ont pas hésité à qualifier le département d' « épiphénomène ». Les pouvoirs publics ont, depuis 1969, hautement affirmé que la région devait être considérée comme une association de départements. Malgré ces assurances le département demeure encore, d'une certaine manière, en quête de son identité. b) Le problème des responsabilités locales. La réflexion sur le partage des responsabilités entre l'Etat et les collectivités locales est relativement récente. Le problème ne se pose vraiment qu'en raison de l'extension des missions confiées à la collectivité publique. La répartition des compétences paraît être une tautologie : que l'Etat s'occupe des affaires nationales, le département des affaires départementales, la commune des affaires communales. Cette affirmation anodine cache de grandes difficultés dès que l'on s'attache à rechercher quelles sont les compétences dont disposent les collectivités locales. La définition des compétences par la loi est faite en effet de telle manière que l'on est renvoyé à se demander ce que l'Etat accepte qu'elles fassent. Comment en est-on arrivé là ? • En France la compétence des communes, de même que celle des départements, est déterminée par ce que l'on appelle une clause générale de compétence. Ainsi, concernant la commune, l'article L. 121-26 du Code des communes déclare que « le Conseil municipal règle, par ses délibérations, les affaires de la commune ». L'article 48 de la loi du 10 août 1871 sur l'organisation départementale déclare, de manière similaire, que le Conseil général délibère « sur tous les objets d'intérêt départemental dont il est saisi ». Toute la question est alors de savoir ce que sont ces « affaires de la commune» ou ces « objets d'intérêt départemental ». Si l'on peut donner une réponse théorique à cette question (8) il ne semble pas que l'on puisse déterminer des affaires communales, encore moins départementales, par nature. On hésite quelque peu à nier la réalité d'affaires communales par nature, car n'est-ce pas ruiner de l'intérieur la commune, qui est notre collectivité de base et dont certains auteurs n'hésitent pas à dire, après B. Constant, que « l'Etat la trouve et ne la crée point » ? En fait on peut admettre qu'il n'y a sans doute pas d'attributions dont on puisse penser qu'elles doivent nécessairement être exercées, de façon immuable, par telle ou telle collectivité. La formule affaires « d'intérêt local» ne fait que renvoyer la question, qui devient de savoir ce qui est d'intérêt communal ou d'intérêt départemental. Force est de constater qu'en réalité ces interrogations reviennent à laisser à l'autorité juridictionnelle ou à l'Etat le soin de décider ce qui est d'intérêt local et ce qui est d'intérêt national. Les (8) Cf. sur ce point J.-M. PONTIER: « L'Etat et les collectivités locales », L. G.D.J., Paris, 1978 ; L.-J. CHAPUISAT : « Les affaires communales », A.J.D.A., 1976, p. 470. �FRANCE 321 juridictions administratives se montrent beaucoup plus compréhensives qu'auparavant pour admettre les interventions des collectivités locales. Mais, d'une part, il faut observer que les juridictions ont surtout à connaître des compétences des collectivités locales par rapport aux compétences des personnes privées (9), beaucoup moins par rapport à l'Etat. D'autre part la jurisprudence, parce qu'elle se fonde sur l'idée d'intérêt public, ne permet guère de tirer des conclusions (10). C'est donc à l'Etat qu'il revient en définitive de dire ce que les collectivités locales peuvent faire et doivent faire. Jusqu'à l'époque actuelle, l'Etat a interprété ce partage des responsabilités d'une manière très protectrice de ses intérêts. Lorsque l'on évoque les relations entre l'Etat et les collectivités locales, on songe à l'image d'une mère qui serait très possessive à l'égard de ses enfants: elle les aime sans doute beaucoup mais ne se résigne guère à les voir décider par eux-mêmes. Tel est l'Etat à l'égard des collectivités locales, et la « tutelle}) administrative signifie bien, quoi qu'on ait pu en dire, que le pouvoir central a toujours tendance à considérer les collectivités locales comme des mineures. • Si l'on veut modifier cet équilibre ancien, donner plus de responsabilités aux collectivités locales (11), comment convient-il de procéder? Bien qu'en ce domaine il soit souhaitable de s'appuyer sur des considérations pragmatiques, il ne semble pas inutile de se référer à certains principes pour adopter une politique cohérente. Parmi ces principes il y a tout d'abord le principe de subsidiarité, que les auteurs ont appliqué aux relations entre l'Etat et les collectivités locales (12), et qui a été largement repris depuis (13). Un deuxième principe que l'on a pu poser était qu'il convenait de supprimer autant que possible le décalage entre les compétences et les charges résultant de ces compétences, la collectivité qui a la responsabilité d'une action devant supporter les charges coorespondantes; inversement, et de la même manière, on doit admettre que la collectivité sur laquelle pèse une charge doit disposer du pouvoir de décision correspondant (14). Ce principe a été repris par les pouvoirs publics. Le Président de la République déclarait le 18 janvier 1978, lors d'une réception des maires: « le principe simple suivant lequel celui qui paie doit également avoir la maîtrise de la conception et de la réalisation des projets doit être systémati- (9) La jurisprudence a longtemps considéré que les collectivités locales ne pouvaient intervenir en matière économique, tant qu'il n'y avait pas carence ou insuffisance manifeste de l'initiative privée en se fondant sur un principe, celui de la liberté du commerce et de l'industrie. Ce sont les affaires relatives au respect de ce principe qui ont donné lieu à la jurisprudence la plus intéressante. (10) Cf. notamment la jurisprudence par laquelle le Conseil d'Etat reconnaît que « l'opération par laquelle la commune construit, en vue de le louer à l'Etat, un local destiné à recevoir un bureau de poste présente un intérêt communal, dès lors qu'elle a pour objet direct de répondre aux besoins de la population de la commune expropriante» (C.E. Sect. 1er avril 1977 Dame Grignard - A.J.D.A., 1977, p. 377, chr. M. Nauwelaers et L. Fabius, p. 360). (11) Tel est l'objectif que s'est assigné le gouvernement en préparant un « plan de développement des responsabilités locales », qui s'intègre dans une réforme plus large des collectivités locales. (12) J.-M. Pontier, « L'Etat et les collectivités locales », op. cit., p. 40 et s. (13) Notamment par la commission Guichard dans le rapport qu'elle a déposé et qui s'intitule « Vivre ensemble» (La Documentation française, Paris, 1976), p. 97, § 16. Le ministre de l'Intérieur a également évoqué ce principe devant le Sénat, le 20 juin 1978. (14) J.-M. Pontier, « L'Etat et les collectivités locales », op. cit., p. 46. 21 �322 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE quement appliqué ». Et le ministre de l'Intérieur, dans la déclaration gouvernementale faite au Sénat le 20 juin 1978, affirmait: « La collectivité qui exerce la responsabilité prépondérante d'une compétence doit assurer l'essentiel des charges correspondantes» (15). Dans ces conditions, lorsque l'on passe certains domaines en revue, certains d'entre eux paraissent pouvoir être remis aux collectivités locales. La décision, prise en 1971, de transférer un certain nombre de routes nationales secondaires aux départements, même si elle était contestable dans ses modalités d'application, constituait l'amorce d'une telle politique. Le « plan de développement des responsabilités locales », qui doit être discuté au printemps 1979 par le Parlement, prévoit des transferts de responsabilités de l'Etat aux communes e~ aux départements dans le domaine de l'enseignement, de l'urbanisme, ainsi qu'une nouvelle clé de répartition des dépenses d'aide sociale entre les différentes collectivités publiques. B - LES PROBLÈMES FINANCIERS Les dépenses des collectivités locales ont connu une croissance sans précédent depuis une trentaine d'années. Cette augmentation correspond au souci des autorités locales de répondre aux besoins en équipements de leur population. Mais cela suppose des moyens financiers adaptés à ces besoins. Or, les ressources des collectivités locales se caractérisent à la fois par la complexité et le caractère désuet du système actuellement applicable. C'est pourquoi l'un des aspects essentiels de la réforme des collectivités locales passe par la réforme des finances locales. L'objectif poursuivi est évidemment de fournir des ressources à la fois suffisantes, sûres et qui présentent un caractère évolutif, c'est-à-dire connaissant une progression suffisante d'une année sur l'autre. Il faut distinguer le cas de la fiscalité directe du cas de la fiscalité indirecte (16), ou encore de ce que désormais l'on peut appeler les ressources propres et les ressources affectées. a) La fiscalité locale directe. La fiscalité locale n'a jamais été véritablement autonome. Elle se trouvait en quelque sorte « raccrochée» à la fiscalité d'Etat. On parlait ainsi des « quatre vieilles» qu'étaient les contributions foncières sur les propriétés bâties et les propriétés non bâties, la contribution mobilière et la patente. Une ordonnance du 7 janvier 1959 réorganisa cette fiscalité locale. Certaines modifications étaient peu importantes. On peut y ranger par exemple la modification concernant le nom des impôts locaux : désormais ceux-ci s'intitulent taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe foncière sur les propriétés non bâties, taxe d'habitation, taxe professionnelle. Plus importante, voire « révolutionnaire» apparaissait la modification dans la détermination du montant des impôts: il devait s'agir de faire de ces impôts locaux (15) J. O., déb. parI. S., 21 juin 1978, p. 1500, 2e colonne. (16) Les problèmes du financement des investissements des collectivités locales ne seront pas abordés ici, aucune disposition nouvelle importante n'ayant été prise sur ce point, si l'on excepte l'institution progressive d'une globalisation des prêts et des subventions d'équipement. On peut penser, ainsi qu'on l'a dit précédemment, qu'il pourrait s'agir du prochain volet de la réforme. �FRANCE 323 de véritables impôts locaux de quotité en appliquant des taux décidés par les assemblées locales aux bases d'impôts. Et, pour simplifier les choses, on avait voulu unifier les bases afin qu'il n'y eût qu'un taux moyen de référence (avec possibilité d'une certaine variation de ce taux reconnue aux autorités locales). Une telle perspective était liée à l'exactitude des évaluations cadastrales qui devaient servir à la détermination des bases d'imposition, ces bases n'ayant pas été réévaluées depuis de nombreuses années. Une première atteinte portée à la réforme de 1959 a été le retard apporté à la réévaluation des bases : ce n'est qu'en 1967 que la réévaluation a été faite pour les propriétés non bâties, en 1969 pour les propriétés bâties. Par ailleurs, le problème de la taxe professionnelle a été progressivement disjoint du problème des autres taxes: on retint pour la base professionnelle des méthodes de calcul de la valeur locative différentes de celles adoptées pour les autres bases; d'autre part on s'aperçut que la mise en œuvre de la réforme allait entraîner une nouvelle répartition de la charge fiscale entre les contribuables, car cette répartition {( avait été pratiquement gelée depuis des années grâce au mécanisme des principaux fictifs» (17). Malgré les précautions prises lors du vote de la loi du 29 juillet 1975 pour atténuer les effets des nouvelles méthodes d'imposition, l'application de la taxe professionnelle entraîna, pour certains contribuables, des augmentations allant jusqu'à 500 % des sommes dont ils étaient redevables les années précédentes. Devant ces erreurs de prévisions, le législateur a dû plafonner l'augmentation de la taxe professionnelle, le Trésor public supportant la différence avec ce qui aurait dû être payé si l'on avait appliqué intégralement la réforme de la taxe professionnelle. Un nouveau projet de loi relatif à la fiscalité locale a été déposé par le gouvernement, mais le Parlement a préféré se donner un temps de réflexion pour ne pas rééditer les erreurs commises lors du vote de la loi sur la taxe professionnelle. b) Les versements représentatifs. • Les versements représentatifs ont pris le relais des impôts locaux indirects. Jusqu'en 1966, le principal impôt indirect des collectivités locales était représenté par la taxe locale. C'était un impôt assis sur le chiffre d'affaires des commerçants et industriels exerçant leur activité sur le territoire de la commune. Mais la loi du 6 janvier 1966 supprima toutes les taxes en cascade, dont faisait partie la taxe locale, pour les remplacer par la taxe à la valeur ajoutée (T.V.A.). Afin de ne pas porter préjudice aux communes dont l'essentiel des ressources indirectes était constitué par le produit de la taxe locale, la loi de 1966 substitua à cette dernière un versement forfaitaire pris sur le budget de l'Etat et correspondant à la taxe sur les salaires. Mais la taxe sur les salaires fut à son tour supprimée par une loi du 29 novembre 1968, notamment pour ne pas contribuer à la hausse des prix. Pour que cette suppression n'ait pas d'effets sur les collectivités locales, on continua de calculer le montant fictif qu'aurait produit chaque année la taxe sur les salaires, si elle avait été perçue, et à répartir ce montant entre les collec- (17) P. LALUMIÈRE : « Premier bilan de la réforme de la fiscalité directe locale », A.J.D.A., 1976, p.466. �324 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE tivités locales. Ce fut le versement représentatif de la taxe sur les salaires (V.R. T.S.). Le V.R.T.S. fut assez bien accueilli au début, car il avait un rendement supérieur à celui de l'ancienne taxe locale. Le principal reproche, au fond, que l'on pouvait faire au V.R.T.S. était d'être une subvention déguisée (18). Toutefois, avec le temps, le V.R.T.S. présenta des inconvénients : il répercuta le ralentissement de la croissance et son taux de progression fut réduit (19). Par ailleurs, la réforme de la fiscalité locale directe, en entraînant des modifications dans la charge des impôts directs locaux, était susceptible de modifier les bases de répartition du V.R.T.S. C'est pourquoi, depuis 1977, et jusqu'à la mise en œuvre de la réforme du V.R.T.S., le mécanisme de répartition de ce dernier a été bloqué. Le nouveau système prévu par le projet de loi déposé en 1978 devant les chambres n'a pas pour objet de créer des ressources nouvelles au profit des collectivités locales, mais seulement de permettre une meilleure répartition des fonds versés au titre de l'ancien V.R.T.S., en même temps qu'une garantie des ressources ainsi allouées. • Les principes de la réforme financière en cours sont les suivants: le V.R.T.S. disparaît et devient la dotation globale de fonctionnement (D.G.F.). Ce titre souligne bien que les sommes allouées aux collectivités locales le sont au titre de leurs dépenses de fonctionnement. On peut donc se demander s'il n'y aura pas dès lors une autre réforme du financement des investissements qui aboutirait en quelque sorte à donner naissance à une « dotation globale d'investissement ». La D.G.F. ne correspond pas exactement à l'ancien V.R.T.S. Elle englobe à la fois ce dernier, le versement représentatif de l'impôt sur les spectacles (20) et la participation de l'Etat aux dépenses d'intérêt général (21). La référence du produit de la D.G.F. n'est plus la taxe sur les salaires, mais le produit de la T.V.A. La D.G.F., comme le V.R.T.S., comporte deux éléments: le premier est une dotation forfaitaire. Cette dotation a essentiellement pour effet de « geler» les situations acquises, les communes devant percevoir une somme comparable à celle qui résultait de l'attribution de garantie au titre de l'ancien V.R.T.S. Cet « immobilisme» a été assez fortement critiqué par les chambres car le système aboutit à perpétuer les inégalités entre communes au lieu d'y porter remède. " est sans doute difficile de modifier la répartition antérieure, car si donner plus à certaines communes est évident, donner moins à d'autres communes est plus difficile à faire admettre. Toutefois, comme le notait le rapporteur du projet de loi au Sénat, « c'est (18) Cf. P. GUERRIER et D. BAUCHARD : « Economie financière des collectivités locales », éd. A. Colin, 1972, coll. U, p. 98; cf. également P. LALUMIÈRE : « Finances publiques », A. Colin, coll. U, 4" éd., 1976, p. 127. (19) En 1970, le taux de progression du V.R.T.S. a été de 18 %, en 1976,1977 et 1978 il se situe aux environs de 13 %. (20) Il s'est produit le même phénomène pour la taxe sur les spectacles que pour la taxe sur les salaires: cette taxe sur les spectacles a été supprimée en 1970 et remplacée, pour les collectivités locales, par un versement représentatif suivant le même mécanisme que le V.R.T.S. (21) La subvention de l'Etat pour les dépenses d'intérêt général résulte d'une loi de 1941 ; elle est une contrepartie aux charges particulières assumées par les collectivités locales, notamment au titre de la police et de l'état-civil. �FRANCE 325 le rôle du gouvernement et du Parlement de trouver des compromis satisfaisants )} (22). Le deuxième élément de la D.G.F. est la dotation de péréquation qui obéit à des règles assez complexes. On peut dire, en simplifiant, que c'est l'élément incitatif de la D.G.F. La difficulté est de trouver un critère de répartition satisfaisant, et ces difficultés sont apparues dès lors qu'il s'est agi de définir le « potentiel fiscal)} qui devient l'un des critères essentiels de l'attribution de la dotation de péréquation. Et de même qu'il existait, du temps du V.R.T.S., un organisme qui bénéficiait d'une partie du produit de ce dernier, le Fonds d'action locale (F.A.L.), on a institué des « concours particuliers)} qui représentent une aide supplémentaire attribuée à certaines communes, notamment pour leur permettre de disposer en quelque sorte d'une « dotation de fonctionnement minimum )} (23). C - LE PROBLÈME DES HOMMES Le problème des personnes qui contribuent au bon fonctionnement des institutions locales est double: il yale problème des élus et le problème du personnel local. a) Jusqu'à l'heure actuelle, on ne s'est guère préoccupé de réfléchir sur le problème des élus. Au cours de notre histoire, les postes de responsables locaux ont été tantôt des offices qui s'achetaient et se vendaient, tantôt soumis à la désignation directe par le pouvoir central, tantôt pourvus par le biais de l'élection (censitaire ou au suffrage universel). Lorsque le procédé de l'élection au suffrage universel a été définitivement instauré, il a semblé que la décentralisation était également acquise. On ne s'est guère préoccupé de savoir si les élus locaux devaient présenter certaines compétences pour gérer leur collectivité. Or, les élus ont à faire face de nos Jours à des problèmes plus nombreux, plus complexes qu'autrefois, et qui engagent souvent pour de nombreuses années les finances locales. Les élus locaux, comme l'Etat, doivent se fai're bâtisseurs, transporteurs, commerçants, voire même assureurs. Et avec ces nouvelles exigences ce sont également d'autres problèmes qui apparaissent: il faut consacrer plus de temps à la gestion de la ville, il faut s'initier aux techniques comptables pour gérer de manière plus efficace la collectivité. Et parfois ce sont des problèmes de responsabilité qui apparaissent. En vertu de l'article L. 131.1 du Code des communes, le maire doit prendre toutes dispositions pour éviter que ne soit mis en cause le « bon ordre)} dans la commune. Depuis quelques années, la responsabilité pénale des élus a parfois été mise en cause, soulevant une vive émotion parmi ces élus (24). C'est pourquoi se fait jour peu à peu l'idée d'un statut des élus. (22) L. de TINGUY : « Avis sur le projet de loi relatif à la dotation globale de fonctionnement versée par l'Etat aux collectivités locales », doc. parI. S., 1978-79, nO 59, p. 29. (23) D'autres communes peuvent être bénéficiaires des concours particuliers: ce sont les communes touristiques ou thermales, les communes centres d'une unité urbaine. (24) C'est l'affaire de Saint-Laurent-du-Pont qui a soulevé le plus d'émotion chez les maires. Dans cette affaire, un incendie détruisit un « dancing », causant la mort de 146 personnes, et le maire de la commune fut reconnu pénalement responsable pour n'avoir pas pris les précautions nécessaires. �326 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Quels pourraient être les éléments de ce statut? Il Y a un premier aspect qui a été en partie réglé, il s'agit de la loi du 18 juillet 1974 sur la responsabilité pénale des maires et d'autres autorités locales (25). La loi ne crée pas d'immunité au profit des maires, mais institue des règles particulières de compétence territoriale et de procédure. Il subsiste trois autres points, qui ont d'ailleurs été fort bien étudiés par une commission du Sénat (26) : il s'agit d'abord du problème du temps que les élus doivent passer au service de la collectivité. S'il existe des règles assez libérales de ce point de vue dans la fonction publique nationale, aucun crédit de temps n'est prévu pour les salariés privés. Aussi les « inactifs}) constituent-ils un nombre de plus en plus important d'élus locaux. Il est suggéré par la commission du Sénat d'établir des « autorités d'absence» de plein droit au profit des personnes élues. Il y a ensuite le problème de la rémunération. S'il n'est apparu souhaitable à personne de remettre en cause le principe de la gratuité, il est sans doute possible de modifier le régime des indemnités pour permettre aux élus d'exercer honorablement leurs fonctions. Le dernier aspect du « statut» des élus concerne leur formation: ne serait-il pas souhaitable que les maires reçoivent une « formation» pour leur permettre d'exercer efficacement leurs fonctions? L'idée peut paraître choquante aux élus, elle ne comporte pas pour l'instant de réponse précise, mais la question demeure posée. b) Quant au personnel local, au personnel communal, le problème est à l'ordre du jour depuis plusieurs années. Il est admis par tous que les maires doivent disposer « d'un personnel suffisant en nombre et en qualité ». Cet objectif est difficile à réaliser car il y a deux intérêts qui s'opposent, celui du personnel et celui des élus; en d'autres termes, c'est le problème de la conciliation de l'autonomie communale avec l'existence d'une véritable fonction communale. Car « ou l'on étend la protection des agents communaux et l'autonomie communale est réduite; ou bien les droits du personnel municipal sont réduits au minimum et ''l'infinie diversité" de l'administration communale est préservée» (27). Sans doute le personnel communal dispose d'un statut, qui a été fixé par la loi du 28 avril 1952. Mais ce statut ne satisfait ni les élus, ni le personnel communal lui-même. Les élus supportent mal le contrôle qu'à travers ce statut le pouvoir central exerce sur les communes, notamment quant au recrutement du personnel et à l'organisation des carrières. Le personnel ne peut se satisfaire d'un système qui ne permet pas de faire une véritable carrière, où les perspectives de promotion sont quasi-inexistantes et où, dans de nombreux cas, la stabilité et la sécurité de l'emploi ne sont pas assurées. (25) Cf. sur cette loi le commentaire de J .-C. MAESTRE : « La loi du 18 juillet 1974 relative à la mise en cause pénale des maires et le problème général de la responsabilité des maires », A.J.D.A., 1975, p. 214. (26) R. BOILEAU: « Rapport sur un certain nombre de propositions de lois », doc. parI. S., 1977-78, nO 391. (27) J. BOURDON: « Le personnel communal », éd. Berger-Levrault, coll. l'Administration nouvelle, Paris, 1974, p. 16 ; cf. également J. BODART et H. MAISL : « Le personnel communal », Masson, 1977 ; L. FAVOREU : « La réforme du personnel communal », A.J.D.A., 1973, p. 283; « Le personnel communal en 1976 », A.J.D.A., 1976, p. 452. �FRANCE 327 Le projet de loi de réforme du personnel communal prévoit une « revalorisation » de la situation de ce dernier. Cette revalorisation passe, selon les termes du projet de loi, « par le développement de carrières réellement communales, bénéficiant de débouchés élargis et par une plus grande liberté accordée aux maires pour créer des emplois ». La création de cette véritable carrière de fonctionnaire communal passe par la création d'un corps de cadres communaux. Celle-ci est intervenue et, à partir de 1979, les communes pourront disposer de cadres de catégorie A. La carrière pourra désormais être une carrière intercommunale. Par ailleurs, le Centre de formation et de perfectionnement du personnel communal (28), créé en 1972, voit ses pouvoirs élargis: cet organisme doit disposer, selon le projet de loi, d'un véritable monopole dans l'organisation des concours pour le recrutement du personnel et la formation de ce dernier. (28) Cf. sur ce point l'article de L. Favoreu, « Le personnel communal en 1976 », A.J.D.A., 1978, p. 452. �328 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE IV - LES A GENTS DE L'ADMINISTRA TION 1) LA LOI DU 22 JUILLET 1977 SUR LE « SERVICE FAIT )) DES FONCTIONNAIRES (*) La loi du 22 juillet 1977 (1) apporte des précisions sur la notion de « service fait}) des fonctionnaires. Elle dispose en effet qu'il n'y a pas de service fait: « 10 Lorsque l'agent s'abstient d'effectuer tout ou partie de ses heures de service. 2 0 Lorsque l'agent, bien qu'effectuant ses heures de service, n'exécute pas tout ou partie des obligations de service qui s'attachent à sa fonction telles qu'elles sont définies dans leur nature et leurs modalités par l'autorité compétente dans le cadre des lois et règlements. » Ce texte se présente ainsi comme une simple mesure de bon sens venant compléter la règle posée par l'article 22 du statut général qui établit le droit à rémunération de l'agent après service fait. Désormais il ne suffit plus que l'agent public ait été « physiquement}) présent, quel que soit le travail effectivement fourni: il n'y aura pas « service fait» et l'agent n'aura pas droit à rémunération s'il « n'exécute pas tout ou partie des obligations de service qui s'attachent à sa fonction ». Il convient toutefois de relever que l'absence de ce texte, jusqu'en 1977, ne se traduisait pas par une inaction généralisée dans les services publics et que la très grande majorité des agents publics ne se contentaient pas d'être « physiquement » présents. En fait, sous couvert d' « évidence » (2), cette loi n'est pas une simple précision technique concernant la réglementation de la comptabilité publique, mais une mesure nouvelle destinée à faciliter la sanction de nouvelles formes de revendication apparues dans la fonction publique, qui visent le plus souvent les conditions de travail et ne constituent pas des grèves au sens donné à ce mot par la jurisprudence (3). Pour bien situer la portée de cette disposition législative, il convient de rappeler tout d'abord les conditions de son élaboration: A - L'ORIGINE DE LA LOI SUR LE « SERVICE FAIT )) A la rentrée scolaire de 1974 on enregistre des difficultés dans l'enseignement secondaire dues à des classes surchargées cependant que de nombreux maîtres auxiliaires, non reconduits dans leurs fonctions, sont au (*) par M. REYDELLET. (1) Loi 77-'026 modifiant l'article 4 de la loi de finances rectificative pour 1961 (nO 61-825 du 29 juillet 1961). (2) Selon M. Ligot, secrétaire d'Etat à la Fonction publique, Le Monde, 14 juillet 1977 : « Le "service fait" des fonctionnaires: arbitraire ou évidence? ». (3) L'exemple le plus classique de ces actions concertées est la « grève du zèle» des douaniers, qui désorganisent le service et bloquent les frontières en appliquant le règlement de façor. stricte, mais on peut citer d'autres cas comme la grève des notes ou des examens chez les enseignants ou la limitation, par les contrôleurs de la navigation aérienne, du nombre des appareils qu'ils contrôlent simultanément. �FRANCE 329 chômage. Le Syndicat général de l'Education nationale lance une opération qualifiée « baisse des effectifs », puis « effectifs - emploi - conditions de travail» qui consiste, pour les enseignants qui y participent, à refuser d'admettre plus de vingt-cinq élèves par classe, les élèves en surnombre étant, par roulement, envoyés en salle d'étude. Ces opérations, qui tendaient à mettre en évidence la nécessité de créer de nouveaux postes d'enseignants et de diminuer les effectifs dans les classes, touchèrent plus de quatre cents collèges. Le ministère de l'Education réagit vivement en précisant qu'une telle attitude constituait « une faute professionnelle caractérisée », et qu'il n'appartenait pas aux enseignants « de déterminer eux-mêmes les obligations de service qui leur incombent» et que de tels manquements à leurs obligations ne seraient pas tolérés (4). Le ministère devait pourtant renoncer à poursuivre disciplinairement de très nombreux enseignants: devant l'ampleur prise par le mouvement, le ministère considérait que cette opération s'assimilait à la grève puisqu'il y avait « non accomplissement de l'intégralité du service des enseignants en cause» (5). Ces opérations, requalifiées de « grève du 26e élève» par le ministère, donnaient lieu à des retenues sur traitement identiques à celles opérées en cas de grève (retenues égales au trentième du traitement mensuel pour toute journée de participation à ce mouvement). Les enseignants visés intentèrent des recours en annulation contre ces retenues sur traitement opérées par les recteurs devant les différents tribunaux administratifs. Ces juridictions se trouvèrent confrontées à un délicat problème de qualification juridique : fallait-il considérer que cette action collective et concertée s'assimilait à la grève ou considérer, avec les requérants, qu'il ne pouvait y avoir grève puisque les enseignants en cause n'avaient jamais interrompu le travail? Le tribunal administratif de Poitiers refusait l'assimilation opérée par le ministère de l'Education: un tel agissement ne saurait être confondu avec l'exercice du droit de grève et donner lieu à une retenue sur traitement, « sauf à l'administration à apprécier s'il constitue une faute professionnelle et mérite d'être sanctionné comme tel » (6). Dix autres tribunaux devaient confirmer cette solution en rendant des jugements semblables; le Conseil d'Etat lui-même, saisi en appel du jugement rendu par le tribunal de Poitiers, confirma l'inapplicabilité de l'article 4 de la loi du 29 juillet 1961 (qui permet la retenue d'un trentième du traitement même s'il n'y a absence de service fait que pendant une fraction seulement (4) Le Monde, 4 octobre 1974. (5) Mémoire en réponse du Ministère de l'Education au T.A. Poitiers du 26 juin 1975. Réponse à la question écrite nO 25561 de M. Antagnac, J.O. Déb. A.N., 9 avril 1976, p. 1623; le ministre définissait alors le service des enseignants par trois éléments: « une durée hebdomadaire de service, le respect d'un programme d'enseignement et l'obligation d'accueillir tous les élèves prévus par les mesures d'organisation du service ». (6) T.A. Poitiers, 10 déc. 1975, Sieur Ouinteau, A.J.D.A. 1977, p. 51, Note J.-Y. Plouvin; Le Monde, 25 fév. 1976. �330 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE de la journée) au cas de ces enseignants, qui ne pouvaient « être privés du droit de percevoir l'intégralité de leur rémunération », même si leurs agissements étaient susceptibles de sanctions disciplinaires (7). A la suite de cet arrêt le gouvernement saisissait le Parlement d'un projet de loi qui énonce qu'il n'y a pas « service fait» lorsque l'agent, « bien qu'effectuant ses heures de service, n'exécute pas tout ou partie des obligations de service qui s'attachent à sa fonction ... ». La loi adoptée par le Parlement fut déférée au Conseil constitutionnel par des parlementaires de l'opposition; celui-ci devait la déclarer conforme à la Constitution tout en examinant de façon détaillée les conditions de son application devant permettre d'en éviter un usage abusif (8). B - LA NOUVELLE DÉFINITION DU « SERVICE FAIT» ET SA PORTÉE La loi, finalement promulguée le 22 juillet 1977, devait susciter une polémique. Par delà les conditions de l'adoption de cette loi (le procédé consistant pour le gouvernement à faire valider une pratique ou un texte sanctionné par le juge administratif est malheureusement relativement fréquent), le débat portait sur les dangers que pouvait présenter le nouveau texte pour les agents publics (9). Si l'on ne retient pas l'argumentation du gouvernement présentant ce texte comme une nécessité pour sanctionner des agents qui auraient prétendu « définir eux-mêmes leur travail », ou se seraient contentés d'être « présents su r les lieux de travail» (10), il convient en effet de s'interroger sur sa raison d'être et sur sa portée. - Cette loi, sous couvert de précision apportée à une règle classique de la comptabilité publique (il n'y a pas droit à rémunération en l'absence de service fait), permet de sanctionner, au plan financier, un comportement jugé fautif en évitant la procédure disciplinaire et les garanties qu'elle comporte. La retenue sur traitement ne figure pas, en effet, dans l'échelle des sanctions disciplinaires qui peuvent être prononcées à l'encontre d'un fonctionnaire; une telle disposition ne manquerait pas d'évoquer l'amende privée que le droit français interdit depuis 1932 (11). Le nouveau texte aboutit à donner à l'autorité administrative la possibilité, à propos des mêmes faits, de choisir entre la sanction disciplinaire et la retenue sur traitement. C'est bien ce à quoi on a assisté avec l'opération « baisse des effectifs» : le ministère finit par renoncer à l'idée de pour(7) C.E. Assemblée 20 mai 1977, Min. de l'Education cl sieur Ouinteau (Recueil des arrêts du Conseil d'Etat, p. 230), Les diverses décisions laissent clairement entendre que l'autorité administrative aurait dû agir par la voie disciplinaire. (8) Conseil constitutionnel, décision du 20 juillet 1977 (2" décision), J.O. Déb. A. N., 22 juillet, p. 3885. (9) Il est à noter que les dispositions sur la retenue pour service non fait sont « applicables au personnel de chaque administration ou service doté d'un statut particulier, ainsi qu'à tout bénéficiaire d'un traitement qui se liquide par mois ». (10) La procédure disciplinaire est naturellement applicable dans de tels cas et l'absence de ce texte, jusqu'en 1977, ne s'est pas traduit par une inactivité généralisée dans les services publics. (11) Loi du 5 février 1932; voir aussi la Convention nO 95 de l'O.I.T. de 1949. �FRANCE 331 suites disciplinaires et opéra des retenues sur traitement. Il est d'ailleurs vraisemblable que la « grève du 26 e élève» n'entraînera pas d'autres sanctions. Lorsque l'autorité administrative renonce à la sanction disciplinaire au profit de la retenue sur traitement, tout se passe en pratique comme si la retenue était un nouveau type de sanction n'ayant que des incidences financières et ne comportant aucune formalité. La raison d'être de cette loi découle donc des conditions de son adoption : il s'agit d'une facilité supplémentaire donnée aux autorités administratives pour faire face aux formes nouvelles que prend parfois la contestation dans les services publics. Les diverses formes de « grève du zèle» n'ont généralement pas été considérées par les juridictions comme de véritables grèves: elles sont donc illicites et passibles de sanctions. Ces manifestations, si elles ne comportent pas d'interruption complète du travail, se présentent néanmoins comme des actions concertées et collectives. En pratique, l'ampleur du mouvement pourra ainsi faire obstacle à la mise en œuvre de nombreuses actions disciplinaires. Cela conduira l'autorité administrative à préférer la sanction pécuniaire qui est l'application immédiate et automatique d'une règle comptable, sans formalité ni discussion; mais qu'en est-il dans ce cas du respect des droits de la défense? La portée de cette loi fait apparaître un risque d'arbitraire: l' « absence de service fait» ne soulevait pas de difficulté dans l'hypothèse de la grève où l'agent s'abstient d'effectuer son service; désormais le critère est beaucoup plus flou, puisqu'il peut y avoir absence de service fait lorsque l'agent n'exécute pas certaines de ses obligations de service. Or il n'existe pas d'énumération exhaustive de toutes les « obligations de service » qui pèsent sur les agents : il en est de générales à tous les agents publics (comme l'obligation de neutralité par exemple), comme de particulières à chaque catégorie d'agents (12). Le ministre de l'Education, dans cette affaire, avait défini le service d'un enseignant par trois éléments : une durée hebdomadaire de service, le respect d'un programme et l'accueil de tous les élèves; mais cette énumération est loin d'être complète: le service d'un professeur de l'enseignement secondaire comporte encore l'assistance aux conseils de classe, la correction des devoirs, la surveillance et la notation d'épreuves d'examens, le fait de recevoir les parents d'élèves ... et bien d'autres obligations encore. Il est évident qu'il n'y a pas « service fait» lorsque l'enseignant est gréviste ou même lorsqu'il refuse d'effectuer certaines tâches relevant de son service (13) ; lorsque l'enseignant assume toutes ses heures de cours en réduisant le nombre de ses élèves, et tout en veillant au travail des enfants placés par roulement en salle d'étude, la question du « service fait» est déjà plus délicate; il ne serait pas admissible que l'autorité administrative (12) La cantinière d'une école qui aura oublié de saler la soupe pourra-t-elle se voir opérer une retenue sur traitement? (13) A propos des tâches administratives des enseignants (remise des notes, des bulletins, conseils de classe ... ) le Conseil d'Etat a confirmé une circulaire du 12 mars 1965 qui précise que l'inexécution de ces obligations constitue une absence de service fait devant donner lieu à une retenue sur traitement: C.E. 8 fév. 1967. S.N.E.S. et S.N.E.T., A.J.D.A. 1967, p. 408. Note G. Peiser. �332 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE considère qu'il n'y a pas service fait si elle estime, par exemple, que l'enseignant n'a pas eu dans sa classe un comportement satisfaisant: dans ce cas la voie disciplinaire devrait être la seule possible. La procédure disciplinaire comporte en effet des garanties essentielles: c'est à l'autorité disciplinaire d'apporter la preuve d'un fait constitutif de faute disciplinaire et l'agent peut présenter sa défense dans le cadre d'une procédure contradictoire. Avec la retenue sur traitement l'autorité administrative échappe à toute preuve, procédure ou discussion: la sanction est immédiate et automatique (14). Le Conseil constitutionnel ne devait pas méconnaître le danger que comporte la nouvelle définition du «service fait» puisqu'il insiste sur le fait que: « ... Ia constatation de cette inexécution ne doit impliquer aucune appréciation du comportement personnel de l'agent, telle qu'elle serait opérée dans le cadre d'une procédure disciplinaire; qu'il faut, par suite, en particulier dans le cas des obligations de service, que l'inexécution soit suffisamment manifeste pour pouvoir être matériellement constatée sans qu'il soit besoin de porter une appréciation sur le comportement de l'agent ». Ce n'est qu'à cette condition, « qui devra être observée dans les mesures individuelles d'application », que la retenue sur traitement reste hors du champ d'application du principe des droits de la défense et que le Conseil constitutionnel devait déclarer cette loi conforme à la Constitution. La contestation dans les services publics a pris de nouvelles formes et s'est parfois radicalisée dans ces dernières années. Cette situation suscite de nouveaux textes qui, comme la loi du 22 juillet 1977, doivent faciliter la tâche des autorités administratives. Il reste cependant à espérer que la mise en garde du Conseil constitutionnel soit entendue pour que ne soit pas remis en cause l'édifice des garanties disciplinaires qui est un aspect essentiel du droit de la fonction publique. IV - LES AGENTS DE L'ADMINISTRATION 2) LE CONTROLE DE LA GRAVITÉ DES SANCTIONS DISCIPLINAIRES (*) (A propos de l'arrêt du Conseil d'Etat Sieur Lebon du 9 juin 1978) Le système français de fonction publique, qui repose sur les notions de carrière et de statut, confère d'importantes garanties aux agents. Il en (14) Selon F. Luchaire: « Le "service des fonctionnaires" : lorsque l'arbitraire devient loi» (Le Monde, 28 juin 1977) « si un fonctionnaire ne plaît pas à ses supérieurs, ceux-ci n'auront aucune peine à lui imposer des obligations de service difficiles à satisfaire et à lui réduire son traitement lorsqu'il ne les aura pas complètement accomplies ». (*) par M. REYDELLET. �FRANCE 333 va ainsi tout spécialement dans le domaine disciplinaire: un agent ne peut faire l'objet d'une sanction qu'au terme d'une procédure qui comporte généralement la {( communication du dossier}) à l'agent et la possibilité pour celui-ci de présenter sa défense devant un organisme paritaire (le Conseil de discipline). Même si le droit disciplinaire reste très rudimentaire par rapport au droit pénal (1), ces garanties disciplinaires sont complétées par le contrôle que peut exercer le juge administratif s'il est saisi d'un recours dirigé contre la sanction disciplinaire. Le juge contrôle traditionnellement si la sanction repose sur des faits matériellement exacts et si ceux-ci sont de nature à justifier une sanction; par contre, il se refuse à apprécier le degré de gravité de la sanction prononcée par rapport à la faute (2). Il considère, en effet, que le choix d'une sanction est une question d'opportunité qui échappe par là même au contrôle du juge de la légalité; on trouve généralement dans les arrêts la formule: les faits étaient {( de nature à justifier légalement l'application d'une sanction disciplinaire dont il n'appartient pas au juge d'apprécier la gravité (3). Ce non-contrôle du juge administratif sur la gravité des sanctions aboutit à laisser à l'autorité disciplinaire une complète liberté de choix dans l'échelle de sanctions énumérées par le statut. On peut donc assister, en pratique, à une très grave disproportion entre la faute commise et la sanction prononcée; comme le remarque G. Braibant: {( dans notre système, un retard peut entraîner la révocation et une malhonnêteté grave un simple avertissement sans que le juge ne puisse limiter l'arbitraire et rétablir l'équité}) (4). Ce système du non-contrôle a été maintenu jusqu'à l'arrêt Sieur Lebon du 9 juin 1978, qui constitue un important revirement de jurisprudence ; pour mieux apprécier la portée de cette révision très attendue en doctrine, on rappellera les justifications de la position traditionnelle du juge et ses conséquences (A), puis sa remise en cause par les commissaires du gouvernement Kahn en 1967 et Genevois en 1978 (B) et enfin la solution de l'arrêt Lebon, sa portée et ses limites (C). A - LA SOLUTION TRADITIONNELLE: SES JUSTIFICATIONS ET SES CONSÉQUENCES Jusqu'en 1978, le juge administratif ne manqua pas une occasion d'affirmer que toute faute était de nature à justifier légalement l'application d'une sanctions disciplinaire. En dépit des demandes des justiciables et (1) Il n'y a pas de définition ni d'énumération des fautes disciplinaires, c'est parfois la même personne qui déclenche la poursuite, instruit l'affaire, préside le conseil de discipline et prononce ensuite la sanction, les conseils de discipline ne donnent qu'un avis le plus souvent, etc. (2) C.E. 27 janvier 1926, Nguyen Hem Chank (Rec., p. 82) ; C.E. Sect. 28 fév. 1930, Remoux (Rec., p. 226). (3) C.E. 22 nov. 1967, Administration générale de l'Assistance publique cl Delle Chevreau. Dalloz 1969, J, p. 51. (4) G. Braibant: « Le principe de proportionnalité », in Mélanges Waline, tome Il, p. 395. �334 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE de leurs conseils, des critiques de la doctrine (5) et des suggestions de ses commissaires du gouvernement, le Conseil d'Etat refusa toujours de contrôler ce qu'il considérait comme une question de pure opportunité. On peut relever deux types de raisons à cette attitude: - Si les textes statutaires comportent une échelle des sanctions disciplinaires, ils ne comportent aucune énumération des fautes disciplinaires ni aucune définition des catégories de fautes disciplinaires, ce qui ne facilite pas un contrôle de proportionnalité de la peine à la faute (en l'absence d'un principe de légalité des délits en droit disciplinaire il manque l'un des termes de la comparaison). - Le juge s'est interdit de contrôler l'adéquation de la peine à la faute en considérant qu'il sortirait ainsi de son rôle de juge de la légalité en substituant sa propre appréciation à celle de l'autorité administ;-ative. Il entend laisser l'administration totalement libre du choix d'une sanction et ne pas restreindre sur ce point son pouvoir discrétionnaire: cela permettra aux autorités administratives de choisir une politique répressive et de sanctionner plus ou moins gravement les manquements commis par les agents: • en fonction de leur personnalité, de leurs antécédents et de leur comportement dans les fonctions comme en dehors des fonctions, • en fonction du contexte dans lequel s'inscrit le manquement: le désir de faire un exemple ou, au contraire, la volonté d'apaisement se traduisant par des sanctions plus ou moins graves. Le libre choix des sanctions disciplinaires comporte cependant un risque d'arbitraire, d'autant plus que l'autorité disciplinaire apprécie également l'opportunité des poursuites disciplinaires et que, bien souvent, c'est l'ensemble du comportement de l'agent qui est visé plus que tel ou tel fait précis (6). Si elle le juge souhaitable, l'administration pourra parfaitement ne pas poursuivre certains manquements même graves (ou n'infliger qu'un avertissement ou un blâme) ; à l'inverse, une faute relativement vénielle pourra être lourdement sanctionnée. Il ne s'agit évidemment pas de prétendre qu'une telle attitude soit fréquente de la part des autorités disciplinaires, mais l'on constate que l'arbitraire tend à s'introduire dans tous les interstices du contrôle de légalité opéré par le juge. Les limites de ce contrôle en la matière permettent, dès lors qu'un agissement fautif est établi, un certain arbitraire de l'autorité au stade du prononcé de la sanction. On se contentera ici de citer deux exemples dans des domaines très différents : - une postière qui participa en 1951 à une manifestation de protestation contre le réarmement allemand, qui avait été interdite par le gouvernement, fut révoquée avec suspension des droits à pension; (5) Voir par exemple Note J. Mourgeon sous C.E. 22 nov. 1967, Dëlle Chevreau, précité. (6) C'est le cas, notamment, lorsque la sanction disciplinaire entend viser des faits extérieurs aux fonctions. Certaines obligations des agents publics n'ont fait l'objet d'aucune définition précise ni dans les textes statutaires, ni dans la jurisprudence (c'est le cas, par exemple, de l'obligation de réserve qui impose une certaine modération dans l'expression d'opinions comme dans le comportement de l'agent, dans ses fonctions comme en dehors de l'exercice de celles-ci. Sur ce point, voir M. Reydellet : « L'obligation de réserve des agents publics ». Thèse dactyl., Aix, 1977). �FRANCE 335 une aide-soignante de l'Assistance publique de Paris, qui donna une légère tape à une malade qui lui résistait, fut également révoquée. Dans ces deux cas on constate que les faits, qui étaient prouvés, constituaient bien des fautes disciplinaires (manquement à la réserve d'un côté, manque de douceur envers les malades de l'autre) et qu'alors que les fautes commises par ces deux agents subalternes ne présentaient aucune gravité compte tenu des circonstances (7), les sanctions prononcées ont été les plus graves de l'échelle des peines. Dans les deux cas, en dépit des conclusions contraires des commissaires du gouvernement, le Conseil d'Etat confirma ces deux révocations puisqu'il y avait faute disciplinaire, « et qu'il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier la gravité )} des sanctions prononcées. La deuxième affaire devait pourtant permettre au commissaire du gouvernement Kahn de remettre en cause l'attitude traditionnelle du juge administratif à l'égard des sanctions disciplinaires et ouvrir ainsi la voie à la solution de l'arrêt Lebon. B - LA REMISE EN CAUSE DE LA SOLUTION TRADITIONNELLE PAR LES COMMISSAIRES DU GOUVERNEMENT KAHN ET GENEVOIS Dans l'affaire de l'aide-soignante, le commissaire du gouvernement Kahn proposa pour la première fois au Conseil d'Etat de remettre en cause sa jurisprudence traditionnelle de non-contrôle de la gravité des sanctions prononcées. Constatant que, dans plusieurs domaines, le Conseil d'Etat n'hésitait pas à distinguer entre les fautes simples et les fautes qualifiées, M. Kahn estimait que l'on pourrait également distinguer deux catégories de sanctions selon qu'elles comportent ou non l'exclusion du service; ainsi il resterait à juger « d'une manière générale que les fautes lourdes sont seules de nature à justifier l'exclusion du service ». Mais, en définitive, le commissaire du gouvernement devait proposer au juge une solution qui ne l'obligerait pas à établir de façon prétorienne une adéquation entre certaines catégories de fautes et certaines catégories de sanctions. Il relevait, en effet, que le pouvoir laissé à l'administration d'apprécier le rapport de la faute à la peine n'était autre en droit qu'un pouvoir discrétionnaire. Or, si le juge se montre soucieux de la liberté de l'administration dans la mise en œuvre de ce type de pouvoir en n'exerçant qu'un « contrôle minimum )}, la jurisprudence montre abondamment que le « pouvoir discrétionnaire» n'est pas synonyme d'arbitraire et comporte des limites. (7) Dans le premier cas, tous les critères retenus par la jurisprudence confirment le caractère bénin du manquement à la réserve: il s'agit d'un agent du bas de l'échelle hiérarchique, exerçant des fonctions techniques, le manquement fut commis en dehors de ses fonctions (et ne pouvait avoir de répercussion sur ces fonctions) et de très nombreux agents publics participèrent ce jour-là à cette manifestation sans être inquiétés (Conseil d'Etat, Ass. 27 mai 1955, Dame Kowalewski. Dalloz, 1955, J, p. 627, Note Morange). Dans l'affaire de l'aide-soignante, le Conseil de discipline avait seulement demandé la rétrogradation de la Delle Chevreau au grade d'agent hospitalier, mais le directeur général de l'Assistance publique, probablement conditionné par une campagne de presse visant le personnel hospitalier, voulut « faire un exemple» en révoquant l'intéressée (Conseil d'Etat 22 novembre 1967, Delle Chevreau. Droit ouvrier, 1968, p. 40. Conclusions Kahn). �336 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Dans le cadre de ce « contrôle minimum », le juge administratif se réserve cependant d'annuler une appréciation discrétionnaire si elle est entachée « d'erreur manifeste d'appréciation », c'est-à-dire d'une faute particulièrement évidente décelable même par un non-spécialiste. Dans l'affaire Chevreau, M. Kahn demandait donc au Conseil d'Etat d'étendre cette jurisprudence apparue depuis six ans (8) au cas des sanctions disciplinaires et d'annuler l'erreur manifeste qui apparaît « lorsqu'une sanction grave est appliquée dan~ le cas d'une faute légère ». Il ne devait cependant pas être suivi par le Conseil d'Etat, qui confirmait alors sa jurisprudence traditionnelle en même temps que la révocation de l'aide-soignante. - Onze ans plus tard, le commissaire du gouvernement Genevois (qui était rapporteur dans l'affaire de l'aide-soignante) devait reprendre ce raisonnement à propos de la sanction infligée à un instituteur. Le Sieur Lebon fut mis à la retraite d'office en 1974 pour s'être rendu coupable de gestes indécents sur des fillettes de sa classe; l'intéressé contestait d'une part l'exactitude matérielle des faits (mais ceux-ci furent établis par des plaintes de parents et par l'enquête), et d'autre part il critiquait le choix de la sanction, l'inspecteur départemental ayant proposé qu'il soit affecté à des tâches administratives, cependant que le recteur, à la suite de l'avis du Conseil de discipline, prononça une sanction qui l'évinçait du service. C'est ce moyen qui devait amener le commissaire du gouvernement Genevois à proposer à nouveau la remise en cause de la jurisprudence traditionnelle. Il relevait tout d'abord que, si le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation était encore peu développé en 1967, lors des conclusions Kahn sur l'affaire demoiselle Chevreau, cette notion s'était généralisée et s'appliquait désormais dans des domaines très divers (comme l'interventionnisme économique ou la police des étrangers). Mais, surtout, le maintien de la solution traditionnelle, que le Conseil d'Etat avait encore réaffirmé cinq mois plus tôt (9), apparaît difficilement explicable compte tenu de certains aspects de la jurisprudence: - Tout d'abord, certains textes conduisent le juge à un contrôle de la gravité de la faute ou des sanctions: l'application des lois d'amnistie, la possibilité d'une mesure de suspension en cas de faute grave, le statut des agents communaux qui interdit au maire de prononcer des sanctions plus sévères que celles prévues par le Conseil de discipline départemental. - Même sans texte le juge se livre parfois à un véritable contrôle de la gravité des faits: lorsque l'administration refuse de nommer un agent reçu à un concours pour des faits dont l'administration n'avait pas eu connais- (8) La notion « d'erreur manifeste» est apparue dans des questions où, traditionnellement, le juge refusait, pour des raisons techniques, d'exercer son contrôle: contrôle des équivalences d'emplois dans la fonction publique (C.E. sect. 15 fév. 1961, Sieur Lagrange, Rec., p. 121), remembrement rural (C.E. 2 déc. 1964, Min. Agriculture cl Sieur Valtat, Rec., p. 609). Elle a été empruntée au droit suisse, voir M. Letourneur: « L'influence du droit comparé sur la jurisprudence du Conseil d'Etat français », in Livre du centenaire de la Société de législation comparée, 1969, p. 215. (9) C.E. 10 février 1978, Sieur Dutrieux cl Chambre de Commerce et d'Industrie de Saint-Etienne. �FRANCE 337 sance avant le concours, le juge exige que ces faits soient graves (10). Le juge contrôle la gravité de la sanction prononcée par rapport aux faits dans l'hypothèse où la sanction énonce plusieurs motifs et que le juge annule certains de ces motifs. Il est alors conduit à se demander si l'administration aurait pris la même sanction en ne retenant que le ou les seuls motifs valables (11). Enfin, M. Genevois relève une évolution et un contrôle de la gravité des fautes ou des sanctions tant dans la jurisprudence du tribunal administratif de l'O.I.T. (12) que dans la jurisprudence des juridictions judiciaires, et même de certains tribunaux administratifs qui prirent l'initiative de contrôler que l'appréciation de la gravité de la sanction prononcée par rapport aux fautes commises n'était pas entachée d'erreur manifeste (13). En l'espèce il estimait que l'autorité rectorale n'avait pas commis d'erreur manifeste en infligeant la mise à la retraite d'office au Sieur Lebon, compte tenu de la gravité des faits qui lui étaient reprochés, mais demandait au Conseil d'Etat de faire apparaître dans les motifs de sa décision le contrôle restreint de l'adéquation de la sanction par rapport à la faute. Il fut suivi par la Section du Contentieux du Conseil d'Etat, ce qui constitue un important revirement de jurisprudence, attendu depuis longtemps par la doctrine (14). C - LE REVIREMENT DE L'ARRÊT LEBON, SA PORTÉE ET SES LIMITES Avec la solution de l'arrêt Lebon disparaît une « zone d'ombre» qui entachait encore le contrôle du juge administratif (15). La notion d'erreur manifeste connaît ainsi une application nouvelle dans le domaine des sanctions disciplinaires et la solution proposée par le commissaire du gouvernement Kahn est ainsi consacrée, onze ans plus tard. L'arrêt reprend la formule traditionnelle: « les faits, dont la matérialité est établie par les pièces du dossier, étaient de nature à justifier une sanction disciplinaire» mais, conformément au souhait de M. Genevois, il ajoute: (10) C.E. Ass. 10 février 1961, Chabran IRec., p. 102). Concl. Heumann. (11) C.E. Ass. Ministre de l'Economie et des Finances cl Dame Perrot (Rec., p. 39) ; C.E. 21 février 1969, Ministre des P. et T. cl Kopacki (Rec., p. 112). (12) Sur les jugements du tribunal administratif de l'O.I.T. du 14 mai 1973, voir F. Dreyfus, R.D.P., 1974, p. 691 s. (13) Dans le jugement du tribunal administratif de Lyon du 10 avril 1975, Sieur Dutrieux (Re~., p. 704), on trouve: « qu'en considération de la gravité des faits établis à l'encontre du requérant, et compte tenu de la structure de l'échelle des sanctions disciplinaires ( ... ), le président de la Chambre de Commerce de SaintEtienne a pu, sans commettre une erreur manifeste d'appréciation, prononcer la révocation de M. Dutrieux. » (14) Voir notamment Mourgeon : « La répression disciplinaire », Paris, L.G.D.J., 1967, p. 310 s. ; S. Salon: « Délinquance et répression disciplinaire dans la fonction publique », Paris; M. Kahn, intervention au colloque I.F.S.A. : « Le pouvoir discrétionnaire et le juge administratif », Cahier nO 18, Ed. Cujas, 1978, p. 17. (15) L'expression est du Président Heumann : « Dix ans de jurisprudence du Conseil d'Etat », Etudes et documents du Conseil d'Etat, 1976. 22 �338 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE « qu'en prononçant, à raison de ces faits, la sanction de la mise à la retraite d'office du sieur Lebon, le recteur s'est livré à une appréciation qui n'est pas entachée d'erreur manifeste, que c'est dès lors à bon droit ... » (rejet de la requête du sieur Lebon). On constate ainsi qu'une fois de plus le Conseil d'Etat a choisi de faire évoluer sa jurisprudence à propos d'une affaire où, en définitive, il ne devait pas accepter le moyen du requérant. c'est en effet une règle que la Haute assemblée répugne à annoncer un revirement de jurisprudence dont il ferait aussitôt une application positive (16). Le Conseil d'Etat ne devait cependant pas tarder à faire une application positive en annulant une sanction manifestement hors de proportion avec la faute commise: un directeur de chambre d'agriculture qui, en plus de ses fonctions, assurait la gérance d'une société rattachée à cette chambre, apporta un certain retard dans la transmission d'un dossier; il fut révoqué pour « défaut de diligence et de rigueur» dans la gestion de cette société. Le Conseil d'Etat jugea que: « si les manquements aux règles d'une bonne administration qui lui sont ainsi imputés étaient de nature à justifier une sanction disciplinaire, ils ne pouvaient légalement fonder, sans erreur manifeste d'appréciation, une mesure de révocation qui constitue la plus sévère des sanctions figurant à l'échelle des peines du statut applicable au requérant ... (annulation de la révocation) » (17). Cette affaire permet d'apprécier la portée très réelle du revirement opéré par l'arrêt Sieur Lebon: la référence à l'erreur manifeste dans cette décision signifie que, désormais, le juge administratif entend bien censurer les cas dans lesquels la disproportion entre la faute et la sanction est patente, manifeste, évidente. Le revirement de jurisprudence opéré par l'arrêt Lebon correspond bien à une nouvelle extension du contrôle du juge, on ne doit cependant pas oublier les limites de cette solution (qui n'était que la seconde proposée par M. Kahn). Ce nouveau contrôle en matière de sanction disciplinaire s'inscrit dans le cadre de l'erreur manifeste, c'est-à-dire du contrôle minimum : le Conseil d'Etat n'entend pas substituer son appréciation à celle de l'autorité disciplinaire et ce n'est qu'en cas de disproportion évidente que le juge annulera le choix d'une sanction. Dans certains cas, le juge administratif se livre à un contrôle beaucoup plus étendu (parfois qualifié de « contrôle maximum ») de l'adéquation des mesures prises par l'autorité administrative aux circonstances: - C'est le cas, traditionnellement, en matière de contrôle des mesures prises par les autorités de police: le juge vérifie si, en l'espèce, les mesures prises étaient bien proportionnées au but poursuivi. (16) Le Conseil d'Etat craint probablement que l'on n'interprète alors le revirement comme lié aux circonstances de l'espèce alors qu'il est généralement longuement mûri (sur ce point, Y. Gaudemet : « Les méthodes du juge administratif », Paris, L.G.D.J., 1972). Cela fait parfois dire que le Conseil d'Etat est beaucoup plus intrépide dans ses considérants que dans son dispositif. (17) C.E. 26 juillet 1978, Sieur Vinolay, A.J.D.A., 1978, p. 576, Note S.S. ; à l'inverse, dans une affaire Sieur Cheval, jugée le même jour, le Conseil d'Etat a estimé qu'en révoquant cet officier de police adjoint qui exploitait un débit de boissons (activité interdite par les dispositions statutaires) alors qu'il était en congé de maladie de longue durée, le ministre de l'Intérieur « s'est livré à une appréciation qui n'est pas entachée d'erreur manifeste ». �FRANCE 339 - Depuis 1971, le juge vérifie concrètement les avantages et les inconvénients d'une opération et ne conclut au caractère « d'utilité publique)} d'une expropriation que si la balance penche en faveur des avantages (18), On peut soutenir que dans de telles hypothèses le contrôle du juge confine au contrôle d'opportunité, on peut aussi penser que le juge se réfère implicitement à un « principe de proportionnalité)} qui constituerait un élément de la légalité (19). Ce principe pourrait un jour trouver une nouvelle application en matière de sanction disciplinaire et le juge aurait à apprécier la gravité de la sanction prononcée par rapport à la faute. Quoi qu'il en soit, l'essentiel est qu'un agent public ne puisse être exclu du service à la suite d'une faute vénielle, et c'est ce que permet la jurisprudence Lebon en interdisant au pouvoir discrétionnaire de dégénérer en arbitraire. IV - LES AGENTS DE L'ADMINISTRATION 3) LA FONCTION PUBLIQUE A TRAVERS LES DÉBATS BUDGÉTAIRES (*) (Projet de loi de finances pour 1979) La discussion du projet de loi de Finances devant le Parlement fournit, chaque année, l'occasion d'évaluer la place qu'occupe la fonction publique dans la vie nationale. En 1978, avec près de 2.400.000 fonctionnaires et agents rémunérés sur son budget, l'Etat a employé 11 % de la population active française. Les crédits de la fonction publique s'élèvent, pour 1979, à 4.936,7 millions de francs, soit la moitié de la masse budgétaire. La plus grande part des dépenses est constituée par les crédits de rémunérations inscrits au budget des divers départements ministériels. L'importance de ces chiffres a conduit les parlementaires à s'interroger sur un paradoxe, savoir la disproportion existant entre les missions ambitieuses qui ont été confiées à la Direction générale de l'Administration et la fonction publique, lors de sa création en 1945 (1), et la modestie des (18) Jurisprudence « Ville Nouvelle Est », C.E. 28 mai 1971, A.J.D.A., 1971, p. 421,. concl. Braibant. (19) Voir F. Dreyfus: « Les limitations du pouvoir discrétionnaire par l'application du principe de proportionnalité », R.D.P., 1974, p. 691-705 ; G. Braibant: « Le principe de proportionnalité », Mélanges Waline, p. 297-306. (*) par G. DROUOT. (1) Cette mission, définie par l'ordonnance nO 45-2283 du 9 octobre 1945 et le décret nO 59-210 du 3 février 1959, comprend notamment les études générales préparant à une politique d'ensemble de la fonction publique, et en particulier du personnel administratif supérieur; la participation, en liaison avec les autres ministères, à l'élaboration de toutes mesures concernant le statut général et les statuts particuliers applicables aux fonctionnaires titulaires; la préparation des mesures touchant aux rémunérations, retraites ou avantages sociaux; la participation aux études préalables dans le domaine des réformes administratives, la gestion directe du corps interministériel des administrateurs civils; enfin, la tutelle de l'E.N.A. et des I.R.A. �340 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE moyens mis à sa disposition. Pour accomplir ces missions, la Direction générale ne dispose que de 110 agents, dont près de la moitié sont des personnels d'exécution et 26 seulement sont du niveau administrateur civil. Une telle disproportion produit les effets les plus néfastes au niveau du contrôle parlementaire, car la Direction générale ne se trouve pas en mesure de fournir au Parlement toutes les informations qu'il est en droit d'attendre sur certains sujets, dans la mesure où elle-même n'est pas en situation de l'obtenir (2). La Commission des Lois de l'Assemblée nationale constate par ailleurs, qu'en dépit de l'effort accompli par le Secrétariat d'Etat à la fonction publique en matière de politique contractuelle, de nombreux problèmes persistent dans divers domaines: opacité des revenus nets des fonctionnaires, prolifération des non-titulaires, inadaptation de certaines dispositions du statut général actuel, etc. La Commission suggère au gouvernement d'entreprendre une réflexion de fond sur la base des propositions qu'elle retient. Les thèmes abordés lors des discussions sont les suivants : politique contractuelle, rémunérations, politique sociale, situation des non-titulaires, et enfin, formation professionnelle. A - LA POLITIQUE CONTRACTUELLE L'évolution rapide du coût de la vie a conduit les pouvoirs publics et les organisations syndicales à développer une politique contractuelle afin de préserver le pouvoir d'achat des fonctionnaires. Une telle politique avait échoué en 1977, aucun accord n'ayant été signé en dépit de négociations entreprises tout au long de l'année (8 réunions de février à septembre 19n). En conséquence, le gouvernement avait décidé unilatéralement de majorer les traitements des fonctionnaires (3). Les négociations ne reprennent qu'en mai 1978. Toutefois, trois réunions suffisent et aboutissent à la conclusion, le 7 juillet, d'un accord salariai signé par cinq des sept organisations représentatives au plan national: F.O., C.F.T.C., Fédération autonome, C.G.C., F.E.N. Cet accord prévoit notamment le maintien du pouvoir d'achat par une progression des traitements de 9,5 % pour la période du 1er janvier au 1er novembre 1978, un ajustement définitif devant intervenir au 1er janvier 1979 pour tenir compte de la hausse des prix. Les autres mesu res de l'accord intéressent les rémunérations des catégories d'agents les plus modestes, le supplément familial, l'indemnité de résidence, etc. En résumé, la politique contractuelle menée au cours des dernières années s'est traduite par une forte progression du pouvoir d'achat des basses rémunérations (excepté en 1977), alors que celui des traitements les plus élevés a stagné et même légèrement diminué. Cela a provoqué un (2) M. Longuet, rapporteur pour avis de la Commission des Lois IAss. Nat.) estime - à juste titre anormal que les renseignements statistiques les plus récents sur la fonction publique datent de l'enquête sur l'emploi menée par l'I.N.S.E.E. en 1975. Il conclut en faveur de l'accroissement, dans de notables proportions, des effectifs de la Direction générale de l'Administration et de la Fonction publique, notamment en lui rattachant certains services tels que le Service Central d'Organisation et Méthodes, le Centre de formation professionnelle et de perfectionnement, etc. IDoc. ParI., A.N. nO 574, tome 1111. (3) Soit une majoration de 9,10 % au total par rapport au début de 19n. �FRANCE 341 resserrement de l'éventail des salaires: l'écart enregistré entre le minimum garanti et l'échelle-lettre était en effet de 1 à 7,71 au 1er janvier 1977, il a été réduit de 1 à 7,49 au 1er septembre 1978. Par ailleurs, une comparaison aveë le secteur privé fait apparaître que l'évolution des traitements en catégorie A est identique à celle des rémunérations des cadres; celle de la catégorie B légèrement supérieure à celle des techniciens et agents de maîtrise ; enfin celle des catégories C et D légèrement inférieure à celle des employés. Pour 1979, le Secrétariat d'Etat à la Fonction publique prévoit la reprise de la concertation dans les domaines de la protection sociale des non-titulaires, l'exercice des droits syndicaux et les problèmes que pose l'organisation de la grille indiciaire. B - LES RÉMUNÉRATIONS L'opinion publique se montre particulièrement sensible à tout ce qui touche aux rémunérations des agents publics. La publication d'articles récents dans la presse hebdomadaire témoigne de cet intérêt (4). Les administrés ont, en effet, le sentiment souvent justifié qu'ils supportent, en tant que contribuables, une part importante des dépenses de rémunérations. Enfin, il s'agit d'un domaine qui attire naturellement la curiosité du fait même que l'administration garde un secret jaloux sur certains aspects de ces rémunérations. Les principaux thèmes abordés lors des discussions budgétaires concernent la grille indiciaire et les rémunérations accessoires. a) La grille indiciaire. On n'a pas hésité à qualifier la grille indiciaire de {( monument en ruine}) (5), tant il est vrai qu'il subsiste peu de choses aujourd'hui de l'édifice mis en place en 1945. Le problème n'est pas neuf: en 1975, le rapporteur de la Commission des Lois de l'Assemblée nationale faisait déjà état de {( l'anarchie du système des rémunérations}) et réclamait une remise en ordre. Il convient de rappeler succinctement en quoi consiste cette grille avant d'évoquer le sort qu'elle a connu depuis sa création. L'établissement de la grille indiciaire, lors de l'élaboration du statut général des fonctionnaires, répond avant tout à un souci de clarification en matière de rémunérations. Les principes posés par le législateur sont les suivants: - Le traitement net de base d'un fonctionnaire débutant est placé à un indice 100. Cet indice de plancher devait être égal à 120 % du minimum vital. (4) Cf. Le Point, nO 243 du 16 mai 1977, « Ce que gagnent vraiment les fonctionnaires» ; Valeurs actuelles, du 2 octobre 1978, « Le privilège des technocrates»; Le Nouvel Economiste, nO 152, du 9 octobre 1978, « Combien gagr:lent les fonctionnaires ». (5) Cf. Avis présenté au nom de la Commission des Lois de l'Assemblée nationale sur le projet de loi de Finances pour 1979, par M. Gérard Longuet (Doc. A.N. nO 574, Services du Premier Ministre, tome III, p.24). �342 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE L'éventail des traitements est fixé réglementairement à l'intérieur des catégories A, B, C et D. - Des parités sont établies entre les rémunérations des fonctionnaires des différentes administrations (6). En application de ces principes, un décret du 13 juin 1948 a fixé un éventail de 1 à 8 entre les rémunérations nettes les plus basses et les plus élevées. De ce fait, tous les traitements des fonctionnaires s'inscrivent dans une grille s'échelonnant de l'indice net 100 à l'indice net 800. Un décret du 10 juillet 1948 concrétise ce classement en fixant les indices minima et maxima dans les quatre catégories prévues par le statut de 1946. Ce classement s'établit de la manière suivante: A : 225 - 800 B : 185 - 360 C : 130 - 250 D : 100 - 185 Tel est le principe posé. Mais, très rapidement, ces règles allaient connaître des dérogations et des remises en cause qui allaient en atténuer singulièrement la portée. Ce fut tout d'abord la substitution aux indices nets, des indices bruts allant de 100 à 1165, afin de soustraire la grille à la progressivité de l'impôt. Puis, on assiste à la mise en place de l'échelle-lettres (A et B), à partir de l'indice net 650 ou brut 915, pour les traitements les plus élevés. En 1954, le gouvernement de M. Mendès-France institue une prime hiérarchique, à partir de l'indice net 450, afin de remédier à la pénurie des cadres dans la fonction publique. Ces primes sont, par la suite, intégrées aux traitements, ce qui a provoqué l'élargissement de la grille des indices bruts, alors que, dans le même temps, les emplois situés dans l'échelle-lettres se sont déployés de A à G. En 1959, le plancher indiciaire est porté à 110. Puis l'on substitue aux indices bruts (100 à 1.000) des indices réels dits nouveaux (100 à 735, puis à 760). Le plancher indiciaire est conservé alors qu'en pratique, aucun fonctionnaire n'est rétribué sur cette base. Aussi, en 1968, toute référence à un minimum vital est-elle supprimée. Les fonctionnaires se trouvent en fait groupés dans un éventail de 1 à 3,8. Les parlementaires déplorent le caractère ponctuel et catégoriel de la politique salariale conduite par le gouvernement au cours de la dernière décennie. Cette politique aurait produit les effets les plus désastreux sur les catégories C et D dont les agents ne retirent que très peu d'avantages financiers lorsqu'ils bénéficient d'un avancement d'échelon. Les statistiques montrent qu'en 25 ans de carrière, et sauf promotion par concours, aucun fonctionnaire de ces catégories ne parvient à augmenter de 50 % son traitement initial. Dans l'état actuel des choses, la grille indiciaire ne correspond plus à aucune réalité. Il convient d'ajouter que la pression syndicale a joué un rôle non négligeable dans l'éclatement de la grille, chaque catégorie essayant, (6) Le travail de reclassement impliqué par ces parités fut achevé en 1950. �FRANCE 343 à l'occasion d'une revendication salariale, de pousser ses avantages. La rigidité de la grille a également bloqué toute possibilité d'adaptation aux nouvelles conditions de travail et de revalorisation catégorielle. La satisfaction par l'administration d'une revendkation catégorielle se répercute inévitablement sur les secteurs voisins, et, de proche en proche, le mouvement gagne toute l'administration. En fin de compte, la grille indiciaire ne remplit plus le rôle de clarification et d'équité que lui avait assigné le législateur, et selon M. Jacques Dominati, secrétaire d'Etat chargé de la Fonction publique, « personne, ni les syndicats, ni les pouvoirs publics, ne veut reconnaître que la grille ne signifie plus rien}) (7). Aussi doit-on saluer favorablement l'annonce, par le secrétaire d'Etat, de la création d'un groupe de travail chargé d'étudier à long terme les problèmes que pose la grille indiciaire. L'ensemble des syndicats doit être appelé à participer aux travaux de ce groupe. En prélude à cette initiative, le gouvernement a nommé une mission d'experts en vue d'effectuer un travail préliminaire d'exploration, en accord avec les organisations syndicales signataires de l'accord de juillet 1978. b) Les rémunérations accessoires. Généralités. - La possibilité d'accorder des indemnités accessoires aux fonctionnaires est prévue par l'article 22 du statut général de la fonction publique, ainsi que par d'autres dispositions législatives. A l'origine de ces avantages on trouve diverses causes, en particulier la volonté d'attirer vers le service de l'Etat des cadres qui risquent de préférer le secteur privé en raison des salaires plus élevés offerts dans ce secteur. Evoquant ces rémunérations accessoires, la Commission des Lois de l'Assemblée nationale déclarait déjà, en 1975, qu'elles constituaient le secret le mieux gardé en France. L'opacité qui règne en ce domaine est loin de se dissiper, en dépit des efforts entrepris pour percer le mystère. En 1978, la même commission déplore que les seuls renseignements dont disposent les parlementaires « ne proviennent pas, pour l'essentiel, de sources gouvernementales mais d'enquêtes menées par la presse}) (8), Faut-il encore évoquer le cas de M. François Bloch-Lainé, inspecteur des Finances, qui, chargé par le gouvernement d'une mission d'enquête, ne put obtenir de son propre ministère aucune information relative aux rémunérations ? Une telle « conspiration du silence}) ne peut se perpétuer que grâce à un consensus du Ministère du Budget, des diverses administrations et des syndicats eux-mêmes. On notera que, devant l'insistance des élus, le gouvernement a consenti à lever un pan du voile en rendant public le rapport Martin sur les rémunérations accessoires des ingénieurs des· Ponts et Chaussées et du Génie Rural (9). D'autre part, au cours de son intervention à la tribune de l'Assemblée nationale et du Sénat, le Secrétaire d'Etat chargé de la Fonction publique a déclaré que le budget de 1978 prévoyait (7) Le Nouvel Economiste, op. cit. (8) Avis cité. (9) Cf. infra, p. 11. �344 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE un montant de 12 milliards de primes et indemnités, soit 11,2 % du total des traitements (10). Mais il soulignait en même temps les sérieux obstacles techniques à obtenir une connaissance précise de ces indemnités, ainsi que des raisons justifiant leur taux de dispersion. Il est possible de recenser, à l'heure actuelle, plusieurs milliers de rémunérations accessoires dont le taux varie de façon très sensible selon le corps et l'emploi, ou encore selon la nature des travaux et la qualification des personnels concernés (11). Quant à la diversité des primes, elle ne laisse pas d'étonner: primes de bicyclette pour les douaniers, de chaussures pour les préposés des P. et T., de costume pour la Cour des Comptes, d'école pour les anciens élèves de l'E.N.A. ou de Saint-Cyr, de danger pour service en hôpital psychiatrique, et ... d'égout pour les membres du Conseil d'Etat et de la Cour des Comptes, etc. (12). Cette diversité reflète les difficultés qu'il y a à entreprendre une étude d'ensemble sur les rémunérations accessoires. A ce jour, la seule enquête sérieuse réalisée porte sur les Ponts et Chaussées et le Génie rural. Le rapport Martin. - Le Premier Ministre avait chargé M. René Martin, président de la section des Travaux publics du Conseil d'Etat, d'enquêter sur les rémunérations accessoires des ingénieurs des Ponts et Chaussées et du Génie rural, afin d'y introduire des réformes. Le rapport Martin, déposé en décembre 1975, n'a été transmis au Parlement et publié par ses soins qu'en décembre 1978 (13). Lesdites rémunérations interviennent en paiement des travaux réalisés pour le compte des collectivités locales. Ces dernières étant dépourvues de personnel technique qualifié, sont contraintes de recourir au concours des ingénieurs de l'Etat, et il est naturel que ce concours soit rémunéré. Le versement direct de la rémunération aux intéressés étant interdit par les textes, les collectivités locales versent les fonds à l'Etat qui est censé fournir la prestation. Celui-ci en restitue alors le montant aux intéressés en considérant qu'ils ont accompli un travail supplémentaire. Cette restitution ne s'effectue pas en fonction des travaux de chacun, car cela aboutirait à des inégalités au sein d'un même corps et pourrait inciter à négliger la tâche principale. La masse est répartie dans l'ensemble du corps, suivant des règles fixées par les ministres. Ce système, qui remonte à l'an XII, a été repris par les lois du 29 septembre 1948 pour les Ponts et Chaussées, et du 26 juillet 1955 pour le Génie rural. La masse de rémunération comprend deux comptes distincts alimentés par les versements des collectivités locales au titre des lois de 1948 et 1955, arnsi que par d'autres sources (versements de fonds privés et (10) J.O., Débats A.N., séance du 3 novembre 1978, p. 7038. (11) Ainsi les primes représentent environ trois mois de traitement aux ministères des Transports, de la Défense ou de l'Industrie; deux mois et demi à l'Intérieur; deux mois aux P. et T. ; un demi-mois aux Universités et à l'Education nationale. (12) Le Nouvel Economiste, op. cit. (13) Ce rapport est inséré dans l'avis présenté par M. Longuet au nom de la Commission des Lois, précité, pp. 35 à 48. �FRANCE 345 produits de taxes pour frais de contrôle). En 1955 le compte des Ponts et Chaussées, avec 17.000 bénéficiaires, s'élevait à 163 millions de francs, et celui du Génie rural, avec 4.000 bénéficiaires, à 51 millions. En 1973, les honoraires moyens d'un ingénieur en chef des Ponts et Chaussées atteignaient 51.000 F et ceux d'un ingénieur 37.000 F. Un tel système présente, selon M. Martin, de nombreux inconvénients : difficultés croissantes pour les ingénieurs d'accomplir simultanément les tâches locales et la mission de service public de l'Etat; risque d'inégalités et de concurrence entre les collectivités locales; tension entre administrations d'Etat; ambiguïtés dans les relations entre les administrations de l'Etat et les collectivités locales. Mettre fin à ce système provoquerait, selon le rapporteur, des conséquences incalculables (en particulier la recherche du travail noir), et susciterait des inconvénients plus graves que ceux que l'on cherche à supprimer. M. Martin propose donc de conserver ce système mais de lui apporter certaines modifications sur les points suivants: - Modification du régime des versements des collectivités locales, pour l'alimentation de la masse; constitution d'un compte départemental destiné à recueillir ces versements, ce compte devant être tenu par les trésoriers-payeurs généraux ; amélioration des procédures de contrôle actuelles. A la suite du rapport Martin, un arrêté du ministre de l'Economie et des Finances, en date du 23 septembre 1977, a étendu aux ingénieurs de l'Etat le régime de l'ingénierie privée. Tout en approuvant les grandes lignes de ce texte, les parlementaires émettent de sérieuses réserves sur les modalités pratiques de rémunération qui ont été prévues. En résumé, les parlementaires se déclarent favorables au principe des rémunérations accessoires qui permet de retenir au service de l'Etat des techniciens de valeur, mais ils réclament, à juste titre, davantage d'informations sur le régime de ces rémunérations, leur origine et leur montant. Un tel résultat pourrait être atteint grâce à un renforcement des moyens en personnel de la Direction générale de l'Administration et de la Fonction publique. C - LA POLITIQUE SOCIALE Sur le plan de la politique sociale, la Commission des Lois de l'Assemblée nationale constate la modestie de l'effort engagé par l'Etat (moins de 1 % de la masse salariale, dans le projet de Loi de Finances pour 1979), Quatre points ont retenu l'attention des parlementaires: les conditions d'application de la loi Roustan, la situation des retraités, l'emploi des handicapés et l'emploi à mi-temps. a) Les conditions d'application de la loi Roustan. La loi du 30 décembre 1921, dite « loi Roustan », du nom de son auteur et rapporteur au Sénat, est fondée sur l'idée inscrite dans le Code civil, selon laquelle la femme doit suivre son époux. Elle permet notamment, lorsque deux époux sont fonctionnaires dans deux départements �346 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE différents, ou lorsque l'un des deux époux possède cette qualité (14), de faciliter leur affectation dans le même département, voire un même lieu de résidence. Ces dispositions sont exclues pour une première nomination (15). Aux termes de la loi, 25 % des postes vacants sont réservés aux agents remplissant les conditions requises pour en bénéficier. Lorsque les époux sont tous deux fonctionnaires, et relèvent de la même administration, le choix du département de rapprochement est laissé à l'appréciation des chefs de service. Un décret du 26 novembre précise les conditions dans lesquelles les postulants peuvent être départagés, lorsque le nombre des candidatures excède celui des postes disponibles: des points sont affectés aux intéressés en fonction de l'ancienneté de service, des années de séparation, des notes professionnelles, des charges de famille ou de la qualité de mutilé ou infirme de guerre. Une loi du 22 juillet 1925 règle les modalités d'application de la loi Roustan aux personnels de l'Education nationale. Cette loi a été modifiée en 1970 (loi nO 70-459 du 4 juin relative à l'autorité parentale), afin de permettre à l'époux fonctionnaire d'obtenir une mutation le rapprochant du lieu d'exercice de son épouse, puis en 1978 (loi nO 78-753 du 17 juillet) afin de donner une priorité aux familles ayant trois enfants à charge. A l'heure actuelle, l'application de la loi Roustan laisse à désirer et le nombre des requêtes que l'administration ne parvient pas à satisfaire est en constante augmentation. En 1977, sur 4.500 demandes présentées dans les services des P. et T., 700 n'avaient pu être satisfaites. Il semble que ces difficultés soient le fait de la conjugaison de divers facteurs: accroissement de l'emploi féminin, mobilité accrue des fonctionnaires et des salariés du secteur privé, inégale répartition géographique des départements vers lesquels le rapprochement est sollicité (les régions du midi, par exemple, viennent en tête). Il convient d'ajouter que la loi Roustan ne s'applique pas aux non-titulaires. Diverses solutions ont été proposées pour améliorer l'application de ce texte. M. Lucien Neuwirth, député de la Loire, avait déposé en 1976 une proposition de loi tendant à augmenter le pourcentage des postes réservés. En 1978, la Commission des Finances de l'Assemblée nationale reprend cette idée en suggérant de porter ce pourcentage de 25 à 40 %. En outre, il a été préconisé d'améliorer l'information des intéressés (constitution d'une sorte de bourse d'échange de postes), de rechercher une départementalisation de la gestion de certains corps d'Etat (à l'instar des instituteurs), enfin d'accorder une large autonomie de recrutement aux autorités administratives locales. (14) Dans ce cas, le bénéfice du rapprochement est subordonné à la condition que l'époux non fonctionnaire exerce depuis plus d'un an une activité professionnelle dans le département où son conjoint essaie de se faire muter. V. dans ce sens trois décisions: C.E. 26 juillet 1978, Min. de l'Educ. nat. cl Sénac ; Min. de l'Educ. nat. cl Dame Camarase ; et Min. de l'Educ. nat. cl Dame Dalmasso. Rev. adm., 1978, nO 185, p. 519. (15) V. dans ce sens, C.E. 11 mars 1970, Min. de l'Educ. nat. cl Dame Pelier (Rec., p. 182). �FRANCE 347 b) La situation des retraités. Plusieurs mesures ont été prises pour améliorer la situation des fonctionnaires retraités. Ces mesures intéressent la simplification des conditions de liquidation des retraites, l'attribution d'une pension de reversion à tout conjoint survivant ou au conjoint divorcé, non remarié, l'intégration de l'indemnité de résidence pour le calcul des pensions, etc. Les parlementaires prennent acte de ces améliorations mais déplorent toutefois que des difficultés subsistent en ce qui concerne la mensualisation des pensions. Une loi du 30 décembre 1974 modifie le code des pensions de retraite en substituant au paiement trimestriel, le paiement mensuel des pensions. Les dispositions de cette loi devaient être mises en œuvre progressivement à compter de 1975, selon des modalités arrêtées par le ministre de l'Economie et des Finances. Depuis cette date, 530.000 personnes, soit le quart seulement des pensionnés civils et militaires, répartis dans 29 départements, ont pu bénéficier de la réforme. La Commission des Finances de l'Assemblée nationale estime qu'à ce rythme l'opération ne serait pas achevée avant 1988 ; en conséquence, elle formule le souhait que l'effort soit étendu à l'ensemble des retraités à une cadence beaucoup plus rapide, et qu'un échéancier soit établi à cet effet. En réponse, le secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique a indiqué qu'il prévoyait, pour 1979, l'extension de la mensualisation à plus d'un tiers des retraités. c) L'emploi des handicapés. Selon les textes, un contingent de 3 % des effectifs budgétaires doit être réservé aux travailleurs handicapés. Des arrêtés fixent, pour chaque emploi, le pourcentage des recrutements annuels de handicapés en vue d'atteindre ce contingent. Un recensement des conditions d'aptitude physique imposées pour certains emplois a été entrepris afin d'examiner la possibilité de supprimer certaines d'entre elles. Deux circulaires sont intervenues au cours de 1978. La première pour rappeler aux administrations que les handicapés ne pouvaient se voir opposer un refus de recrutement lié à leur handicap. lorsque celui-ci a été reconnu compatible avec l'emploi postulé (16). La deuxième pour demander aux administrations de réviser les conditions d'aptitude physique particulières exigées pour certains emplois. Statistiquement, le nombre d'emplois mis à la disposition des travailleurs handicapés a été de 827 en 1976, et de 788 en 1977. Le contingent de 3 % des effectifs budgétaires étant loin d'être atteint, les parlementaires suggèrent au gouvernement d'entreprendre une action vigoureuse afin de parvenir à ce pourcentage dans un délai raisonnable. d) L'emploi à mi-temps. La possibilité d'un régime de travail à mi-temps a été offerte par une loi du 19 juin 1970 afin de permettre aux agents de faire face à certaines (16) L'appréciation de cette compatibilité est faite par les commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) mises en place par une loi du 30 juin 1975. �348 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE situations (17). Les conditions à remplir, et les cas qui ouvrent droit à ce régime ont été précisés par des décrets de 1970 et 1975. Une circulaire du 9 novembre 1977 ajoute que le régime de travail à mi-temps peut-être octroyé non seulement aux parents juridiquement reconnus, mais égaIement aux agents auxquels a été confié l'exercice d'une tutelle légale. Un décret du 31 août 1978 porte de douze à seize ans l'âge de l'enfant dont l'éducation permet de demander le bénéfice du travail à mi-temps. Les statistiques relatives au travail à mi-temps dans l'ensemble des ministères concernent seulement l'année 1976, celles du ministère de l'Education nationale, plus récentes, portent sur les années 1977 et 1978. Dans les deux cas, on enregistre un accroissement très net du nombre des bénéficiaires (21,8 % pour l'Education nationale entre 1976-1978, 20 % dans les autres ministères entre 1975-1976). Il apparaît que la grande majorité des fonctionnaires employés à mi-temps sont des femmes (95 % au ministère de l'Education nationale), et qu'une proportion non moins importante des demandes d'emploi à mi-temps (80 % environ) est justifiée par l'éducation d'un ou de plusieurs enfants. Enfin, il convient de noter qu'un décret du 21 juillet 1976, relatif à la protection sociale des agents non titulaires, a étendu le régime du travail à mi-temps aux non-titulaires en activité, employés depuis plus d'un an à temps complet et de façon continue. D - LE PROBLÈME DES NON-TITULAIRES L'emploi d'agents non titulaires dans l'administration répond à des besoins variables dans le temps et selon les services: suppléances momentanées de titulaires, exécution de tâches provisoires, besoins temporaires en personnels - notamment dans l'Education nationale ou les Universités où il a fallu faire face, à certaines époques, à un accroissement des effectifs des élèves et des étudiants -, accomplissement de missions spécialisées pour lesquelles la rigidité du statut général des fonctionnaires n'autorise pas un recrutement normal. Selon les derniers recensements, le nombre des agents non titulaires de l'Etat dépasserait 420.000. La situation de ces personnels est source de graves difficultés, dues à la précarité de l'emploi notamment. Le problème de la résorption de l'auxiliariat se trouve posé. Avant de formuler une réponse, les parlementaires émettent un certain nombre de réflexions préalables: le recours aux nontitulaires reste, de l'aveu du gouvernement et du Parlement, inévitable. La permanence du phénomène en est bien la preuve. Pour la Commission des Finances de l'Assemblée, l'Administration doit être honnête et présenter ces emplois comme temporaires, car il ne serait pas de bonne gestion que de rendre durables des fonctions que l'on sait précaires. Mais l'ambiguïté de cette position se retrouve également du côté des agents : certains (17) La loi nO 70-523 du 19 juin 1970 est le résultat de travaux consécutifs au rapport Rueff-Armand (1960) qui évoque le travail à mi-temps comme intéressant aussi bien les femmes que les handicapés, les personnes âgées et les étudiants. Cette loi avait été accueillie avec certaines réserves par les syndicats qui n'y voyaient qu'une fausse solution aux aspirations des travailleurs désirant concilier leur carrière et leurs obligations familiales. Pour l'administration, la loi visait à faire face aux pointes journalières ou hebdomadaires tout en disposant d'une réserve de main-d'œuvre mobile. �FRANCE 349 d'entre eux - notamment en catégorie A - ne sont pas toujours des victimes, tant s'en faut, et tirent de la contractualisation des avantages sur le plan des revenus qu'ils n'auraient pas en tant que titulaires. Echappant à la rigidité de la grille indiciaire, ces agents échappent en quelque sorte à la définition rigoureuse des revenus. Au sein des catégories les plus modestes, la situation de non-titulaire permet à certains agents de rester dans leur département d'origine et de refuser l'intégration dans un cadre qui exigerait d'eux la mobilité administrative. Ces réflexions préalables ayant été formulées, les parlementaires reconnaissent la nécessité de résorber l'auxiliariat, tout en admettant les difficultés qu'il y a à vaincre ({ l'hydre sans cesse décapitée et sans cesse renaissante» (18). La résorption était d'ailleurs l'objectif assigné au ({ plan Peron net », annoncé en septembre 1975, et qui prévoyait la titularisation de 250.000 agents dans le délai de quatre ans. Plusieurs décrets ont été pris en application de ce plan et ont permis, de 1975 à 1977, la titularisation de 75.000 agents: principalement des instituteurs en catégorie B, des maÎtresauxiliaires en catégorie A, des auxiliaires administratifs et techniques en catégorie D, et des agents des P. et T. ou de l'Equipement en catégorie C. En 1978, ces mesures ont été étendues à quelque 32.000 personnes, ce qui porte le nombre total des titularisations à plus de 100.000. Les objectifs du ({ plan Peronnet » n'ont donc pas été atteints. Les parlementaires regrettent que la Direction générale de l'Administration et la Fonction publique n'aient pas les moyens de mesurer l'impact de ces titularisations sur la résorption de l'auxiliariat. Dans ce domaine aussi, les statistiques récentes font défaut, et il faudra, de l'aveu de la Commission des Lois, attendre le premier semestre 1979 pour connaître l'évolution des effectifs des non-titulaires au cours des seules années 1975 et 1976. Faute de statistiques précises et récentes, les parlementaires n'ont pu examiner en détail que la situation dans les ministères qui emploient le plus fort contingent de non-titulaires: Education, Universités, P. et T. - A l'Education nationale, l'auxiliariat a été largement résorbé puisque la proportion des non-titulaires dans l'enseignement primaire et le secondaire est tombé de 10 % à 6 %. En application des deux décrets du 31 octobre 1975 relatifs aux enseignants, 41.000 maîtres-auxiliaires et instituteurs remplaçants ont été titularisés entre 1975 et 1977. - Dans les Universités, la proportion des non-titulaires reste très importante. Les mesures prises par le ministre (décret du 20 septembre 1978 sur les assistants non-titulaires) s'inscrivent, selon le gouvernement, dans un plan de résorption qui a été diversement accueilli par les intéressés. - Aux P. et T., le Secrétaire d'Etat avait précisé devant la Commission de la Production et des échanges de l'Assemblée nationale, que la question de l'auxiliariat devait être définitivement réglée en 1979. Or, il ressort de certaines indications que le nombre des non-titulaires représente (18) Avis Commission des lois, précité, p. 10. �350 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE encore, à l'heure actuelle, 16 % des effectifs, et que ce nombre n'a guère varié depuis trois ans. On peut en déduire que les titularisations se sont accompagnées parallèlement d'un recrutement de nouveaux auxiliaires en nombre au mois égal. Dans ces conditions, il est difficile pour les parlementaires de se faire une opinion définitive sur la question. La décision prise par le gouvernement de recruter en 1977 une vingtaine de milliers de vacataires, afin de favoriser l'embauche des jeunes à la recherche d'un premier emploi, n'a pas contribué à réduire le nombre des auxiliaires. Le Secrétaire d'Etat à la Fonction publique a déclaré, devant le Sénat, qu'un crédit de 120 millions de francs avait été inscrit dans la loi de Finances rectificatives pour 1978, afin de stabiliser la situation des vacataires. E - LA FORMATION PROFESSIONNELLE S'agissant de la formation professionnelle, les parlementaires ont tout d'abord examiné la situation des Instituts Régionaux d'Administration (I.R.A.). La création de ces établissements, en 1970, traduisait une volonté de régionaliser le recrutement de la fonction publique. Il existe actuelle-ment quatre I.R.A. implantés à Lille, Nantes, Metz et Lyon. Le choix de ces centres devait permettre à la fois d'assurer un flux de recrutement dans des régions traditionnellement « déficitaires)} en fonctionnaires, et de bénéficier de la proximité d'un centre universitaire important. L'augmentation spectaculaire des candidatures aux concours d'entrée témoigne du succès qu'ont connu les I.R.A. au cours des dernières années. Cela a incité le gouvernement à prendre un certain nombre de mesures en vue d'accroître les moyens et l'efficacité des établissements: mise en place, au centre de Lille, d'un cycle de formation spécialisée dans l'informatique, les élèves de cette filière étant recrutés par concours spécial (ce qui a favorisé l'ouverture du recrutement aux diplômés de l'enseignement technique) ; réforme de la scolarité et de la pédagogie grâce à la nomination d'un directeur des études dans chaque centre, à l'instar de l'E.N.A. Enfin, le gouvernement a décidé de créer un cinquième I.R.A. Restait à choisir le lieu d'implantation. Certains ont proposé le Sud-Ouest qui est relativement mal desservi. Or, le Président de la République a évoqué la création de ce cinquième 1. R.A. en Corse, mais les parlementaires constatent qu'aucun crédit n'a été prévu, dans la loi de Finances pour 1979, en faveur de cette création. D'autre part, ce choix laisse subsister le vide déploré au détriment des départements du Sud-Ouest, et repose le problème de la création d'un sixième I.R.A. Le Secrétaire d'Etat chargé de la Fonction publique a évoqué par ailleurs, devant les députés, les mesures que le gouvernement compte prendre pour permettre aux candidats issus de l'enseignement technique, et notamment des I.U.T., d'accéder aux concours d'entrée à l'E.N.A. Toujours dans une perspective d'ouverture, mais aussi afin de tenter de résor- �FRANCE 351 ber le chômage des cadres d'un certain âge, une loi du 7 juillet 1977 (19) a permis aux cadres du secteur privé en chômage de faire acte de candidature à certains concours de catégories A et B (20). L'application de cette loi se révèle toutefois décevante car, à ce jour, un nombre infime de personnes ont demandé à bénéficier des possibilités d'intégration ainsi offertes: en 1978, huit candidats à l'emploi de commissaire à la Direction de la concurrence et des prix, quatre candidats à l'emploi d'attaché d'administration centrale, aucun admis. A la fin de 1978, une seule personne a été recrutée, après succès au concours, à un emploi d'inspecteur des Douanes. Il convient de signaler, enfin, que la loi du 13 juillet 1978 (21) a élargi le recrutement au tour extérieur des conseillers référendaires de seconde classe à la Cour des Comptes: les conditions sont d'être âgé de 35 ans au moins au jour de la nomination et d'avoir accompli dix ans de services publics, ou de services accomplis dans un organisme relevant du contrôle de la Cour des Comptes. PERSPECTIVES D'AVENIR L'administration a connu nombre de contraintes nouvelles au cours des dernières années. Elle a tout d'abord dû faire face à d'importants mouvements démographiques et s'y adapter: classes d'âge plus nombreuses dans l'enseignement; développement suivi de régression dans certaines administrations telles que l'armée, les services publics d'outre-mer, etc. De tels mouvements s'opposent à l'idée d'emploi durable qu'implique le statut général de la fonction publique. En outre, l'urbanisation et l'exode rural ont nécessité une certaine mobilité des fonctionnaires, qui s'est parfois transformée en véritable instabilité. D'où le réflexe de défense, évoqué plus haut, qui consiste, pour nombre d'agents, à renoncer au bénéfice de la titularisation pour rester dans leur région d'origine. Enfin, l'extension de l'interventionnisme de l'Etat a contribué à diversifier ses missions et à rapprocher les activités des fonctionnaires de celles des cadres du secteur privé. De telles contraintes pèsent lourd sur l'avenir de la fonction publique et conditionnent largement les projets de réforme. Dans l'avis qu'il a rendu au nom de la Commission des Lois, M. Gérard Longuet estime que c'est au niveau du statut général des fonctionnaires qu'il convient de préparer le terrain. Il pose, dans la foulée, le problème de la pertinence, voire de la raison d'être de ce statut. Il en est de ce dernier comme de la grille indiciaire, et « ce n'est qu'en se maintenant au niveau de principes généraux que la fonction publique parvient à maintenir l'illusion d'un statut unique» (22). Il existe, à l'heure actuelle, plus d'un millier de (19) Loi nO 77-730 du 7 juillet 1977, J.O. du 8 juillet. (20) Les Centres de préparation à l'Administration générale (C.P.A.G.) avaient d'ailleurs été invités à accueillir de tels candidats. (21) Loi nO 78-743 du 13 juillet 1978, J.O. du 14 juillet. (22) Avis de M. Longuet, op. cit. �352 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE statuts particuliers ou dérogatoires. Si une telle atomisation reflète fidèlement la variété des missions de service public accomplies par les fonctionnaires, en revanche elle ne favorise guère la clarté. Il convient donc, selon le parlementaire, de rechercher un cadre statutaire plus adapté. L'esquisse de ce cadre doit tenir compte de certains facteurs - en particulier la réforme des collectivités locales - et s'ordonner autour d'un nombre réduit de grands statuts types. Ainsi, une certaine homogénéité pourraitelle enfin être introduite dans le régime de la fonction publique. �FRANCE 353 v - LES CONTROLES DE L'ADMINISTRA TION 1) LE MÉDIATEUR DEPUIS LA LOI DU 24 DÉCEMBRE 1976 (*) La Médiation française fonctionne depuis six ans déjà! Créée par une loi nO 73-6 du 3 janvier 1973 et inspirée des expériences scandinaves et anglo-saxonnes, elle n'a pas tardé à démontrer son utilité pratique. Tout d'abord par le nombre de réclamations qui lui sont, chaque année, transmises. Depuis la fin de sa période de mise en place, le rythme annuel des entrées tend à se rapprocher de celui de la section contentieuse du Conseil d'Etat. Ensuite, par la conception même de sa mission qui, au-delà du texte institutif, a été très largement interprétée par le Médiateur. Chargé, à l'origine, de redresser toute situation individuelle faisant apparaître un fonctionnement défectueux des services publics, il a rapidement estimé que sa mission devait logiquement déboucher sur des propositions plus amples tendant à réformer certains secteurs de l'administration. Pour arriver à ces résultats encourageants, la Médiation a dû surmonter de nombreuses difficultés. En tout premier lieu, l'ignorance et la méfiance des administrés à son égard. Il est vrai que le juridisme et la technicité du texte initial ne leur ont guère permis de comprendre qu'un défenseur leur était né (1). Par ailleurs, les conditions de la nomination du Médiateur, le caractère indirect de sa saisine, la faiblesse de ses moyens face à la puissante administration ont engendré le scepticisme voire l'indifférence à l'égard d'une institution considérée comme peu indépendante. Les deux premiers Médiateurs ont su pourtant dépasser les défauts de la loi originelle. Ils ont forgé une jurisprudence extrêmement libérale qui leur a permis de rechercher le plus possible l'équité dans la solution des litiges qui leur étaient soumis. La plupart de ces pratiques ont été consacrées par une loi nO 76-1211 du 24 décembre 1976 complétant le texte de 1973. Cette loi d'origine parlementaire est allée plus loin encore. Sensibles aux critiques faites à la faiblesse de l'institution, les députés et sénateurs lui ont accordé des moyens nouveaux capables de lui donner, enfin, sa place véritable parmi les organes de contrôle de l'administration. Ces apports et innovations de la loi de 1976 ne vont-ils pas permettre à la Médiation de trouver un second souffle et d'apparaître aux yeux de l'opinion comme une institution nouvelle? C'est la question importante qui se pose et dont la réponse engage l'avenir de la Médiation. A - LES APPORTS DE LA LOI DU 24 DÉCEMBRE 1976 Quelques années ont suffi pour mettre en lumière les carences de la Médiation. D'autant plus facilement que le patient a lui-même diagnostiqué ses maux et tenté d'y remédier. Et, dès 1976, le législateur est intervenu pour combler les lacunes du texte initial. Il a voulu renforcer la (*) par Ch. DUVAL. (1) Rapport du Médiateur, 1976, p. 44. 23 �354 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE médiation en mettant à sa disposition des moyens nouveaux. Ces apports et innovations de la loi de 1976 concernent à la fois l'accroissement des possibilités d'intervention du Médiateur et l'augmentation de ses pouvoirs. al Des possibilités d'intervention accrues. Le nouveau texte a pour première conséquence l'élargissement du domaine d'intervention du Médiateur, tant au niveau de la saisine qu'au niveau de la compétence. • Au niveau de la saisine. La loi de 1976 a sensiblement augmenté les possibilités de saisine du Médiateur. Elle n'a cependant pas remis en cause le principe du filtre parlementaire. La saisine directe et l'auto-saisine semblent donc définitivement rejetées. Les administrés doivent donc continuer à adresser leurs réclamations aux parlementaires en leur demandant expressément de les transmettre à la Médiation. Or, il semble, à la lecture des rapports annuels du Médiateur, que le filtre ait mal joué son rôle. Il accroît souvent, aux yeux des administrés, la lenteur d'une procédure déjà ralentie par la nécessité des démarches préalables que ceux-ci doivent accomplir auprès des organismes mis en cause. Cela peut, dès lors, décourager d'éventuels réclamants ayant à se plaindre de certains comportements éphémères de l'administration, bien difficiles à prouver et à établir. Enfin, il est délicat pour les parlementaires de refuser la transmission d'une réclamation même irrecevable émanant d'un électeur éventuel. Tout ceci explique le nombre élevé des irrecevabilités prononcées par le Médiateur: 30 % en moyenne jusqu'en 1976 malgré de nombreux efforts. Pourtant le législateur n'a pas abordé le problème au fond. Il n'est pas revenu sur le principe du filtre. Il a simplement constaté la nécessité d'élargir les possibilités d'intervention du Médiateur et de renforcer la collaboration Médiation-Parlement en vue d'améliorer le fonctionnement de ce type de saisine. Il a, ainsi, consacré une jurisprudence déjà ancienne de l'institution permettant aux parlementaires de saisir le Médiateur de leur propre initiative. Dès 1975, les députés et sénateurs pouvaient lui transmettre des affaires à propos desquelles son intervention n'était pas expressément requise, mais dont la solution nécessitait l'usage des moyens dont il dispose. Le Médiateur et le législateur à sa suite ont estimé que la multiplication de ces contacts spontanés permettrait aux parlementaires de mieux connaître l'institution, mieux cerner sa compétence et, par conséquent, de diminuer le nombre des irrecevabilités. Cela leur permettrait, en outre, d'acquérir une plus grande indépendance dans leur rôle de filtre. Ils pourraient, ainsi, par l'utilisation de ce mécanisme, balancer la vigueur accrue qu'ils devraient mettre dans l'examen des appels exprès au Médiateur (2). Cette forme de saisine est encore mal exploitée. Seulement cinq questions d'intérêt général ont été transmises, selon ce procédé, à la Médiation au cours de l'année 1977. Il est cependant certain que cette volonté de (2) Rapport 19n, p. 108. �FRANCE 355 collaboration, encore renforcée par la mise à la disposition des parlementaires des services administratifs des deux assemblées pour l'instruction des réclamations dont ils sont saisis, a contribué à la diminution du pourcentage des irrecevabilités. C'est ainsi qu'en 1977, seulement 10 % des demandes ont été rejetées par le Médiateur pour irrecevabilité (3). Cette volonté de collaboration s'est encore accrue dans la loi de 1976 par une innovation importante. Désormais, les présidents des deux assemblées parlementaires ont la possibilité de transmettre, à la demande d'une des six commissions permanentes de chaque chambre, toute pétition dont leur assemblée a été saisie. Cette disposition nouvelle peut rendre un contenu et un impact nouveaux à la fonction pétitionnaire qui, victime de son passé, n'a dans nos institutions qu'une place réduite. Certes, le Médiateur n'a reçu qu'une pétition en 1977 concernant la situation de certaines assistantes sociales de l'Etat (4). Mais cette faculté devrait se développer à l'avenir, surtout si les deux institutions continuent d'entretenir de si bons rapports. Par ailleurs, il semble qu'en la matière, et malgré le laconisme du rapport de 1977 sur l'exercice de cette nouvelle attribution, la compétence du Médiateur soit illimitée. En effet, le texte précise « toute pétition» sans restriction, à la différence de la saisine ordinaire par laquelle les parlementaires ne transmettent la réclamation que si « elle leur paraît rentrer dans sa compétence et mériter son intervention» (5), Ce sont d'ailleurs ces problèmes de compétence que nous allons maintenant aborder. • Au niveau de la compétence. Sous l'emprise du texte de. 1973, seules les demandes émanant d'une personne physique et concernant une situation individuelle étaient admises. Très tôt, cependant, le Médiateur a assoupli cette disposition dans sa jurisprudence. Il acceptait, en effet, de connaître des appels présentés par des représentants d'associations alors même qu'ils ne tendaient pas à la défense exclusive des intérêts d'une personne physique. Leurs auteurs devaient, toutefois, être concernés par la situation collective qu'ils dénonçaient. Il en était de même lorsque la réclamation apparaissait comme une somme de réclamations individuelles ou lorsque les demandes étaient émises par des dirigeants de sociétés commerciales intéressés sur leurs biens personnels au règlement des questions qu'ils soulevaient. Cela concernait surtout des dirigeants de petites sociétés ou d'affaires familiales pour lesquels les liens entre leur situation personnelle et celle de l'entreprise étaient évidents (6). La loi de 1976 a consacré l'attitude du Médiateur. Désormais sont considérées comme individuelles les réclamations présentées au nom des personnes morales (article 6, al. 2). Ces dernières ont donc accès à la Médiation encore que de manière indirecte et détournée. En effet, la demande doit être présentée par une personne physique. Il n'est pas nécessaire (3) (4) (5) (6) Rapport 1977, p. Rapport 1977, p. Comp. art. 6, al. Voir B. Santolini 11. 15. 3 et art. 6, al. 5. : « Les nouveaux pouvoirs du Médiateur », Rev. adm., 1977, p. 118. �356 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE que le réclamant soit habilité à représenter un tel organisme. Il doit cependant justifier que ses intérêts sont confondus avec ceux de la personne morale et avoir lui-même intérêt à agir. Par ailleurs, le texte ne fait aucune discrimination. Toutes les personnes morales sont admises: associations à but lucratif ou non, syndicats, société civiles ou commerciales, petites et grandes. D'autre part, la compétence du Médiateur était encore limitée par l'article 8 de la loi de 1973. Les réclamations s'élevant entre l'administration et ses agents devaient être déclarées irrecevables. Pourtant, le Médiateur n'a jamais interprété cette disposition de manière stricte et systématique. Il l'a simplement interprétée comme excluant de sa compétence les demandes susceptibles de remettre en cause la participation du requérant au service public (7). En effet, son incompétence ne s'est pas étendue aux agents en litige avec une autre administration que la leur. Elle ne s'est pas étendue, non plus, aux agents ayant cessé leurs fonctions et notamment les retraités. L'action sociale étant le domaine privilégié d'activité de la Médiation, il aurait été injuste d'en écarter les retraités de la fonction publique. Mais le Médiateur a posé des limites à l'extension prétorienne de sa compétence. Son intervention ne devait pas le conduire à remettre en cause soit une décision juridictionnelle, soit l'exercice d'un pouvoir hiérarchique ou disciplinaire. En dehors de ces hypothèses, et notamment lorsque l'appel émanait d'agents encore en service (8), l'irrecevabilité était de plein droit. Il acceptait, pourtant, chaque fois que la réclamation visait, audelà du cas individuel et de façon particulièrement sérieuse, le fonctionnement du service public, de saisir l'administration du problème d'ensemble ainsi posé. Il arrivait, alors, que la situation de l'administré soit réglée par une sorte d'effet de retour. Parfois même, lorsque la demande, sans soulever de problème important, paraissait fortement motivée, le Médiateur, grâce à la compréhension de l'administration, pouvait s'informer sur l'affaire et donner ainsi au réclamant des précisions utiles et détaillées pour le règlement de son litige. C'est donc une attitude libérale que la Médiation avait adoptée dès le départ. Et, curieusement, le législateur n'a consacré qu'une partie de cette jurisprudence. " n'a, en effet, ajouté qu'un seul correctif à la loi de 1973 en précisant que « les dispositions du présent article ne sont pas applicables à ces agents après la cessation de leurs fonctions» (article 8, al. 2). La nouvelle rédaction de l'article n'empêche cependant pas le Médiateur de s'en tenir aux principes et règles définies dans sa jurisprudence antérieure. La qualité d'agent public n'est toujours pas un « obstacle diminuant» à sa compétence avec les réserves que nous avons formulées. Au surplus, et malgré l'absence de restriction dans la disposition nouvelle, la mise en cause d'un pouvoir hiérarchique, d'un pouvoir disciplinaire ou d'une décision juridictionnelle entraînera toujours l'irrecevabilité de la demande (9), (7) Rapport 1973, p. 34. (8) Lorsqu'ils sont en conflit avec leur administration. Ces demandes sont d'ailleurs très nombreuses et posent avec beaucoup d'acuité le problème de la création d'un ombudsman administratif. (9) B. Santolini : « Les nouveaux pouvoirs du Médiateur », Rev. adm., 19n, p. 117. �FRANCE 357 b) Des pouvoirs renforcés. La loi de 1976 a sensiblement modifié l'économie des pouvoirs du Médiateur. Le nouveau texte a, en effet, pour résultat d'accroître d'anciens pouvoirs et d'en créer de nouveaux. • Des pouvoirs accrus. Le texte de 1973 n'avait accordé à la Médiation que des pouvoirs limités. Le Médiateur les avait cependant interprétés de façon très large et les avait développés dans toute la mesure du possible. Là encore, le législateur n'a pu que constater et consacrer son œuvre prétorienne, notamment en ce qui concerne ses pouvoirs de recommandation, de proposition et d'investigation. Sous l'empire de l'article 9 de la loi de 1973, le Médiateur pouvait faire toutes les recommandations qui lui paraissaient de nature à régler les difficultés dont il était saisi. La loi n'ayant apporté aucune restriction à l'exercice de ce pouvoir, il l'a dès lors conçu de manière très libérale. Il a toujours estimé que si ce pouvoir devait s'exercer dans le cadre du droit existant pour corriger les lacunes dues à la {( maladministration }) ou même à la « mésadministration }), il pouvait, dans certaines hypothèses, dépasser les strictes considérations juridiques. Le Médiateur était alors amené {( à lancer un pressant appel à (l') administration: il lui (demandait), même dans les cas où sa position juridique (était) inattaquable, où elle (avait) sans conteste raison, mais où la règle de droit qu'elle (appliquait pouvait) paraÎtre mal adaptée, d'examiner l'affaire dans un très large esprit de conciliation » (10). Cette attitude généreuse a été consacrée dans la loi de 1976. Désormais, le Médiateur peut, légalement, recommander à l'organisme mis en cause toute solution permettant de régler le litige en équité. Cette disposition, curieusement absente du texte initial, semble pourtant fondamentale. Si la Médiation était tenue par le seul droit, on ne comprendrait plus le rôle utile qu'elle jouerait aux côtés de la juridiction administrative. En effet, le Médiateur n'a pas pour mission de défendre l'intérêt de la société en obligeant l'administration à se soumettre à la légalité. Il doit plus simplement empêcher que l'individu ne soit seul face aux inéquités des différents pouvoirs publics. Il doit défendre l'individu chaque fois que l'administration méprise l'homme au profit d'un intérêt général mal compris ou de l'application trop rigide d'une règle de droit mal adaptée. Ce pouvoir de recommandation peut, en outre, être utilisé lorsqu'une procédure est engagée devant une juridiction. Malgré l'interdiction de principe posée à l'article 11 de la loi de 1973, le Médiateur, et le législateur l'a suivi dans cette voie, s'est reconnu la faculté de faire des recommandations à l'organisme mis en cause. Le souci d'équité est manifeste. Ces recommandations ont pour but d'appeler l'administration à se montrer conciliante, à tenir compte de l'urgence de la situation de l'intéressé, à ne pas utiliser de manœuvres dilatoires en vue de retarder la procédure. (10) Rapport 1975, p. 36. �358 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Cette préoccupation constante de l'équité est d'ailleurs la cause d'une autre extension des pouvoirs du Médiateur. En effet, lorsqu'il apparaît, à l'occasion d'une affaire dont il est saisi que {( l'application des dispositions législatives et réglementaires aboutit à une iniquité, il peut ... proposer à l'autorité compétente toutes les mesures qu'il estime de nature à y remédier et suggérer les modifications qu'il paraît opportun d'apporter à ces textes}) (article 9, al. 2). Ainsi, le pouvoir de proposition n'est plus limité, comme c'était le cas dans les dispositions de 1973, à l'amélioration du fonctionnement des services concernés. " acquiert une portée plus générale et tend vers un but jugé plus noble et plus utile: la réforme de l'administration. Le Médiateur a toujours estimé que, si ses recommandations suffisaient à la solution d'un litige causé par une {( mauvaise règle }), elles n'empêchaient pas la résurgence de nouveaux conflits. Le Médiateur a donc logiquement poursuivi son action de recommandation par une activité plus ambitieuse: proposer la réforme de la {( mauvaise loi}) ou du « mauvais règlement}) que les réclamations ont mis en cause. Cette attitude était d'autant plus souhaitable dans les cas où l'administration se trouvait dans une situation juridique inattaquable. L'action du Médiateur était alors fort limitée et ne dépendait que de la bonne volonté des organismes publics concernés. " n'avait alors d'autres ressources, pour limiter à l'avenir cet aléa et empêcher la réapparition de tels litiges, que l'utilisation de son pouvoir de réforme largement conçu. La Médiation s'est donc orientée, et s'oriente de plus en plus, avec l'appui du législateur, vers une activité de prévention, bénéfique pour les administrés. En ce sens, elle devient un auxiliaire précieux du juge administratif qui n'intervient souvent que lorsque le mal est fait, pour en réparer les conséquences néfastes. Enfin, relativement au pouvoir d'investigation, la rédaction du texte de 1973 était assez restrictive. " appartenait aux ministres d'autoriser les agents placés sous leur autorité à répondre aux questions et, éventuellement, aux convocations que leur adressait le Médiateur. " leur appartenait, en outre, de charger les corps de contrôle d'accomplir, dans le cadre de leur compétence, les vérifications et enquêtes à la demande de la Médiation. Lors du débat parlementaire précédant le vote de la loi de 1973, le gouvernement avait refusé d'insérer dans le texte le verbe « enjoindre}) aux lieu et place de la locution {( " appartient ... }), prétextant curieusement que les formules précitées étaient équivalentes. Si la Médiation n'a pas eu à souffrir de cette rédaction assez peu impérative, les parlementaires ont cependant voulu clarifier les choses en 1976. Désormais, les ministres sont tenus d'autoriser les agents à répondre aux questions et convocations et les corps de contrôle à effectuer les enquêtes et vérifications demandées par le Médiateur (article 12, al. 2 et 3), C'est une véritable obligation pour les ministres. Les agents et les corps de contrôle sont tenus à leur tour de répondre aux sollicitations du Médiateur. Les ministres veillent, par ailleurs, à ce que ces « injonctions}) soient suivies d'effets. Ce terme ne laisse plus aucun doute sur le caractère contraignant de ce pouvoir. �FRANCE 359 Ainsi, la Médiation se voit reconnaître un véritable pouvoir d'investigation, assorti d'une obligation de s'y soumettre. Les dispositions nouvelles complètent utilement celles de l'article 13 de la loi de 1973 relatives à l'inopposabilité du caractère secret ou c-onfidentiel des documents dont le Médiateur demande la transmission, exception faite des secrets intéressant la défense nationale, la sûreté de l'Etat et la politique extérieure. • Des pouvoirs nouveaux. Il s'agit essentiellement du pouvoir d'injonction. C'est, sans doute, l'innovation la plus originale et la plus importante de la loi de 1976. C'est, en tout cas, celle qui a suscité le plus d'espoir et les débats les plus passionnés au Parlement. Comment, en effet, admettre l'octroi d'un tel pouvoir à la Médiation alors que la juridiction administrative, elle-même, ne les possède pas? Ces vives controverses, tant en 1973 où il en était déjà question qu'en 1976, expliquent le caractère limité du champ d'application de ce pouvoir. Le Médiateur ne peut adresser d'injonction à l'administration qu'en cas d'inexécution de décisions de justice passées en force de chose jugée. Cette compétence n'est pas réduite à la seule juridiction administrative. Elle s'étend aux juridictions judiciaires qui accaparent une part importante du contentieux de l'administration. C'est d'ailleurs à l'occasion de l'inexécution d'une décision d'une Cour d'appel que le Médiateur a exercé, pour la seule et unique fois, en 1977, son pouvoir d'injonction. Limitée dans son champ d'application, cette nouvelle compétence semble, au surplus, restreinte par des considérations pratiques. En effet, contrairement à l'opinion généralement répandue, les cas d'inexécution de sentences juridictionnelles par l'administration ne sont pas très nombreux. Les statistiques établies par la commission du rapport de la juridiction administrative, créée en 1963 et chargée de détecter ces inexécutions et d'y remédier, ne révèlent que 364 réclamations entre 1963 et 1973 (11). C'est bien peu par rapport à l'ensemble des jugements rendus par toutes les juridictions de l'ordre administratif durant cette période. Il est sans doute possible que de nombreuses inexécutions n'aient pas fait l'objet d'une réclamation devant cette commission. Mais ces chiffres sont révélateurs d'une tendance. Il est vrai qu'ils ne concernent que les juridictions administratives et qu'il faudrait y ajouter ceux relatifs au juge judiciaire. Il faut cependant nuancer cette dernière remarque. Dans certaines hypothèses (12), le juge judiciaire dispose des pouvoirs d'injonction et d'astreinte qui devraient limiter les cas flagrants d'inexécution de ses jugements et par là même les interventions du Médiateur à ce titre. Quelle est alors la procédure à suivre pour l'exercice d'un tel pouvoir? Lorsque le Médiateur est saisi d'une réclamation relative à l'inexécution d'une décision juridictionnelle, deux possibilités s'offrent à lui. Il peut, tout d'abord, utiliser ses pouvoirs habituels : par exemple, recommander à l'organisme mis en cause de se soumettre à la chose jugée ou, si la chose (11) Rapport 19n, p. 55. (12) En matière de gestion privée, de libertés essentielles et de propriété privée. �360 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE est matériellement ou juridiquement impossible, de régler le problème en équité selon les dispositions de l'article 11, alinéa 1er • Il peut, en outre, mais ce n'est qu'une simple faculté qu'il se réservera probablement pour les cas graves, enjoindre à l'organisme de se soumettre à la décision dans un délai qu'il fixe. Si, passé ce délai, l'injonction n'est pas suivie d'effet, cette inexécution fait l'objet d'un rapport spécial publié au Journal Officiel. La publicité est ainsi la seule sanction prévue par la loi à ce pouvoir d'injonction (article 11, al. 2). Au terme de l'étude que nous venons de mener, une constatation s'impose. Le texte de 1976, dans l'ensemble, n'a fait que consacrer la pratique suivie par l'institution depuis l'origine. Hormis le pouvoir d'injonction et la transmission des pétitions, le législateur a seulement légalisé certaines jurisprudences du Médiateur. Ces apports et innovations de la loi nouvelle ont entraîné de véritables changements dans le fonctionnement de l'institution. Nous permettent-ils de conclure à l'avènement d'un nouveau Médiateur? 8 - VERS UN NOUVEAU MÉDIATEUR Il ne fait pas de doute que la loi de 1976 a permis à la Médiation de devenir plus utile, plus efficace. Elle lui a ouvert des perspectives beaucoup plus larges. Elle lui a permis d'acquérir une plus grande indépendance et un poids accru dans l'opinion et, ainsi, de mieux s'insérer dans le tissu institutionnel. Elle a provoqué une amélioration sensible du fonctionnement de l'institution et de son image de marque. C'est pourquoi, on peut prétendre que la Médiation présente depuis 1976 un nouveau visage. Cependant, le texte récent n'a pas transformé la conception même de l'institution. Le législateur et le Médiateur ne l'ont pas voulu. Sans doute ne l'ont-ils pas pu ? Il faut se souvenir des vives controverses qu'avait soulevées la création d'un Médiateur en France. Ces réticences expliquent le profil même de l'institution, ses caractères intrinsèques, sa place, ses pouvoirs. Il n'était pas question de remettre tout cela en question par le vote d'une loi nouvelle. Ni l'attitude du législateur, ni celle du Médiateur nous conduisent, alors, à conclure à l'avènement d'une nouvelle Médiation qui garde les traits fondamentaux qui ont été les siens dès sa création. a) Le nouveau visage de l'institution. Le bilan de l'activité du Médiateur, depuis la loi du 24 décembre 1976, révèle deux tendances importantes: l'amélioration constante de l'efficacité et de l'utilité de la Médiation et l'accentuation de son rôle de promoteur de réformes administratives. Ces tendances ne sont pas nouvelles. Mais l'action persévérante du Médiateur et l'aide du législateur ont permis leur consécration définitive et leur mise en évidence contribuant à donner à l'institution, à défaut d'une transformation profonde, un nouvel essor. • Une institution plus utile et plus efficace. Les statistiques, tirées du rapport du Médiateur pour 1977, montrent que, désormais, la Médiation est mieux connue des Français, qu'elle commence à acquérir la confiance des administrés. L'institution a ainsi dépassé �FRANCE 361 ses défauts originels pour s'imposer et améliorer son image de marque auprès du public. Les voyages incessants du Médiateur, et, notamment, la tournée effectuée dans les vingt-deux régions de France, ne sont pas étrangères à ce nouvel état d'esprit. Il en est de même, d'ailleurs, en ce qui concerne l'activité inlassable de la Médiation pour l'amélioration de son rendement et de son efficacité par la multiplicarion des contacts avec: Parlement, Administration, Juridictions. Enfin, la consécration éclatante de son action par le législateur et le souci d'indépendance qu'il a voulu accentuer ont également favorisé ce succès. C'est ainsi que le nombre annuel des réclamations transmises à l'institution a repris sa progression après la stagnation de 1976. En effet, en 1977, 3.579 demandes ont été adressées au Médiateur contre respectivement 1.773, 1.659,3.150,3.197 de 1973 à 1976. Certes, la reprise n'est que très lente et il serait hasardeux d'en tirer prématurément des conclusions. Il est cependant permis de penser que la Médiation se dirige vers son « rythme de croisière}) et que la relative stabilité des entrées a pour contrepartie un examen plus approfondi de certaines affaires (13). En outre, le chiffre annuel des dossiers soumis au Médiateur se rapproche sensiblement de celui de la section contentieuse du Conseil d'Etat qui se situe autour de 4.000 par an en moyenne. Cette comparaison permet, d'ailleurs, d'affirmer sans conteste l'utilité de l'institution et de sa juxtaposition avec les juridictions administratives. Il existe, cependant, une ombre au tableau. Le nombre d'affaires annuellement traitées par la Médiation semble insuffisant. Il souffre de la comparaison avec ces mêmes juridictions. Pourtant, les derniers résultats sont encourageants. De 1.846 dossiers traités en 1976, le chiffre est passé à 2.992 en 1977. L'institution devra encore poursuivre ses efforts pour améliorer les résultats et résorber les retards accumulés. Outre son caractère utile, la Médiation semble acquérir, dans les statistiques récentes, une efficacité accrue. Ses bonnes relations avec les différents organes de l'administration lui ont permis d'obtenir un pourcentage croissant de réclamations totalement ou partiellement satisfaites. De 30 % environ en 1974, il a dépassé les 35 % en 1976 pour franchir sensiblement la barre des 40 % en 1977. Ces succès sont la conséquence de l'action persévérante du Médiateur pour se faire connaître et mériter une confiance dont l'institution a besoin. Il est vrai que la nomination du Médiateur par décret en Conseil des ministres ne la favorise guère. D'autant plus que, pour espérer obtenir de bons résultats, celui-ci doit se montrer très prudent et très compréhensif vis-à-vis de l'administration. Ces diverses considérations sont rapidement interprétées par le public comme le signe évident d'une dépendance à l'égard du gouvernement et de l'administration. Comment, dès lors, confier la solution de ses problèmes à une institution si proche des organismes mis en cause? L'activité du Médiateur a été prépondérante en ce domaine et le bilan de son action milite en sa faveur. Il est vrai que le législateur l'a, en cela, aidé dès 1973. En effet, la loi a tout mis en (13) Rapport 1977, p. 210. �362 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE œuvre pour assurer l'indépendance du Médiateur. Tout d'abord, elle lui a donné un mandat suffisamment long pour une action durable mais, surtout, elle a interdit son renouvellement. Le Médiateur est ainsi à l'abri des pressions et tentations que pourrait susciter la perspective d'une nouvelle désignation. Au surplus, il ne peut être mis fin à ses fonctions qu'en cas d'empêchement constaté par un collège saisi par le Président de la République. Par ailleurs, il jouit d'une liberté d'action totale, puisqu'il ne peut recevoir d'instructions d'aucune autorité dans l'exercice de ses attributions. Il possède en outre une immunité de juridiction pénale pour tous les actes accomplis et pour toutes les opinions émises dans l'exercice de ses fonctions. Enfin, un régime d'incompatibilités est venu apporter des garanties supplémentaires. Cette indépendance a été, au-delà des textes, confirmée par la pratique de l'institution. Elle a été, par exemple, démontrée lors de la démission de M. Pinay qui désirait soutenir un candidat aux élections présidentielles en 1974. Elle est encore mise en lumière par la confiance que veulent bien lui accorder les parlementaires quelle que soit leur appartenance politique. Les saisines souvent plus nombreuses des députés de l'opposition l'attestent. Enfin, la loi de 1976 a apporté sa contribution à l'édifice patiemment élaboré. Elle punit d'une peine d'emprisonnement et d'une peine d'amende, ou d'une des deux peines seulement, « toute personne qui aura fait ou laissé figurer le nom du Médiateur, suivi ou non de l'indication de sa qualité, dans tout document de propagande ou de publicicté, quelle qu'en soit la nature» (article 14bis). • Une institution davantage tournée vers la réforme administrative. L'activité de la Médiation poursuit depuis son origine deux voies fondamentales. Tout d'abord, la protection des administrés atteints dans leur situation individuelle par un fonctionnement défectueux de l'administration. Ensuite, la proposition et la promotion de réforme en cas de « mauvaise loi» ou de « mauvais règlement ». Le Médiateur a constaté que les problèmes faisant l'objet des réclamations proviennent souvent d'une mauvaise conception et surtout d'une inadaptation des dispositions législatives et réglementaires appliquées aux administrés. Face à l'évolution accélérée de notre société, les textes vieillissent vite et sont rapidement dépassés. En pareille hypothèse, l'administration peut faire preuve de libéralisme et satisfaire le réclamant. Elle peut aussi, c'est son droit et ce sont les cas les plus fréquents, s'abriter derrière ces textes inadaptés et les appliquer de manière rigoureuse et systématique. Le médiateur est, alors, désarmé et ne peut que recommander à celle-ci de se montrer conciliante et équitable. Mais il ne s'estime pas quitte pour autant. En effet, même s'il ne peut rien faire relativement à la situation qui lui est exposée, il a estimé que son rôle était de prévenir de tels conflits pour l'avenir. Et, très tôt, il s'est octroyé un large pouvoir de proposition de réforme, plus étendu que dans la loi initiale. Cette orientation prétorienne est allée en s'accentuant. D'autant plus que �FRANCE 363 le Médiateur est persuadé que ses propositions « issues de situations concrètes » et « appuyées sur un grand nombre de réclamations convergentes» révèlent des injustices graves qui doivent cesser le plus rapidement possibie. La chose la plus naturelle qu'il convient alors de faire est de demander sans tarder la modification du texte défectueux. Cette contribution à l'amélioration des règles juridiques « dont la nécessité est si vivement ressentie» et « si souvent proclamée» tend à devenir, il le dit lui-même, l'essentiel de son activité (14). Son action en la matière fait d'ailleurs l'objet d'une distinction qu'il a instaurée dans son rapport de 1976. Il y a tout d'abord les propositions ponctuelles portant sur un aspect particulier de la législation ou de la réglementation ou sur un comportement bien défini d'un service public. Il y a ensuite des « synergies », propositions d'objet plus ample, où sont traitées et critiquées toutes les dispositions législatives et réglementaires quelles qu'elles soient et tous les comportements administratifs dont l'administré peut subir les effets convergents dans une situation donnée (15). Ainsi, l'information des administrés, les forclusions, l'accès à la retraite, les problèmes de sécurité sociale, la situation de l'administré devant l'expropriation ont fait l'objet de synergies. Le bilan de l'action de la Médiation en ce domaine est d'ailleurs éloquent et encourageant. Depuis sa création et jusqu'à la fin de l'année 1977, le Médiateur a fait 118 propositions de réforme dont 7 synergies. Sur ce total, 37 propositions dont une synergie ont été satisfaites, 36 définitivement rejetées et 46 dont 6 synergies sont encore à l'étude. Si cette activité réformatrice a été importante et efficace dans le passé, elle risque de le devenir encore plus dans l'avenir. En effet, l'année 1977 a donné une impulsion nouvelle à cette orientation médiatoriale. D'abord par la consécration légale qu'elle a reçue dans la loi nouvelle. C'est d'ailleurs la seule extension des pouvoirs du Médiateur qui ait reçu une confirmation aussi spectaculaire. Ensuite par l'attention que lui porte désormais le gouvernement et surtout le Premier Ministre. En effet, à la suite d'un Conseil des ministres du 11 mai 1977, les ministres et secrétaires d'Etat ont été invités par le Premier Ministre à soumettre à son arbitrage celles des propositions du Médiateur concernant leur département respectif sur lesquelles ils n'étaient pas d'accord. Après avoir instruit ces propositions, les ministres ont adressé au Secrétariat général du gouvernement deux listes: celle des propositions acceptées et celle des propositions refusées avec les motifs de ces refus. Des réunions se sont alors tenues autour du Premier Ministre pour obtenir d'un ministre qu'il revienne sur sa décision négative ou pour arbitrer d'éventuels désaccords entre plusieurs départements ministériels intéressés. Enfin, sur la base des propositions acceptées initialement ou retenues au cours de la réunion, les ministres compétents ont élaboré des textes regroupés ensuite dans un projet de loi unique soumis au Parlement. Les ministres deviennent ainsi les instruments des propositions de réforme du Médiateur. Les résultats numériques (14) Rapport 1976, p. 35. (15) Id. �364 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE de cette initiative et de ces arbitrages du Premier Ministre ont porté en 1977 sur 27 propositions dont 14 ont été satisfaites, 7 ajournées et 6 retirées. Au total, la Médiation est à l'origine d'une vingtaine de propositions qui, conformément à la procédure fixée par le Conseil des ministres, ont été introduites dans un « projet de loi portant diverses mesures d'améliorations de relations entre l'administration et ses usagers ». Ce projet a été déposé au Parlement à la session parlementaire d'automne 1978. Au surplus il convient de constater que, toujours dans le cadre de la coopération entre la Médiation et le gouvernement en vue de réformer l'administration, le Médiateur a contribué à l'élaboration du projet de loi sur les pouvoirs d'astreintes du Conseil d'Etat qui n'a toujours pas abouti, ainsi qu'à celle des lois relatives à la communication des documents administratifs, à la motivation des décisions administratives et à l'informatique. Enfin, dans son dernier rapport, le Médiateur s'attaque au problème de la responsabilité de l'administration et propose l'instauration d'un système débouchant sur une réparation plus rapide et plus complète des préjudices subis par les administrés. b) Une conception inchangée de l'institution. La loi de 1976, comme son intitulé l'indique, n'est intervenue que pour compléter celle de 1973. Ses apports se sont limités à la consécration de nombreuses jurisprudences du Médiateur et à de rares innovations telles que l'injonction. Mais son édiction n'a jamais eu pour but de remettre en cause la conception même de l'institution. Les grandes options initiales demeurent inchangées: la saisine indirecte, la nomination par décret, le caractère individuel de la réclamation même présentée au nom d'une personne morale, etc. Par ailleurs, le texte de 1976 n'a rien changé, non plus, quant aux modalités de l'exercice des pouvoirs du Médiateur qui se fait toujours suivant les orientations dégagées par la loi originelle et la pratique antérieure. En effet, devant les réticences suscitées par sa création, il n'a jamais été question pour la Médiation de s'imposer, mais plutôt de se faire admettre. Se faire admettre tout d'abord par l'administration. Se faire admettre, ensuite, des organes de contrôle extérieurs à l'administration qui auraient pu remettre en cause ses prérogatives, voire même son existence. Les résultats ayant été jugés satisfaisants, l'institution continue de rechercher une collaboration systématique avec l'administration et ses « contrôleurs ». • Le Médiateur et l'administration. Dès le départ, le Médiateur a adopté une position non équivoque. Il n'est pas le « censeur sourcilleux» de l'administration, ni le « défenseur exclusif» du citoyen, image idéalisée de l'ombudsman scandinave. Il ne veut pas être considéré comme un pouvoir dressé face au pouvoir administratif. C'est la raison pour laquelle, le plus souvent, le Médiateur refuse d'entrer en conflit avec les organismes publics et ne fait qu'un usage très restrictif de ses pouvoirs. - La nécessaire collaboration Médiateur-Administration. La création d'une Médiation en France, si elle avait engendré de nombreuses espérances, avait, sans doute, suscité autant de réserves. Quelles �FRANCE 365 étaient les chances d'une telle institution face à l'administration? Comment pourrait-elle contraindre cette dernière à adopter son point de vue quant au redressement de situations individuelles et quant à ses propositions de réforme? Devant la faiblesse de ses moyens, son activité allait finalement dépendre de la bonne volonté de l'administration? C'est pourquoi le Médiateur a instauré un dialogue avec elle et, comme la loi l'y incitait, a situé son action à l'intérieur de celle-ci. Une telle attitude s'oppose bien évidemment à celle d'un contrôleur pointilleux et a priori hostile qu'il aurait pu prendre « s'il n'avait été convaincu, dès l'origine, qu'il serait parfaitement vain d'espérer améliorer du dehors le fonctionnement de notre administration sans obtenir d'elle une participation consciente à l'œuvre entreprise» (16). Le succès de la mission de la Médiation dépendait donc du type de relations qu'allaient entretenir les deux institutions. Conscient du peu d'intérêt pour lui de placer celles-ci sur un plan conflictuel, le Médiateur a préféré établir une collaboration permanente et constructive avec les organes administratifs. Il n'avait rien à gagner dans l'épreuve de force. En effet, l'administration n'aurait pas hésité à adopter une position irréductible. Elle l'a déjà fait à l'égard d'organismes bien plus puissants et bien mieux implantés tels que la juridiction administrative par exemple. Cela aurait, en outre, compromis la solution future d'autres affaires et par là même l'avenir de l'institution. Déjà peu perméable aux critiques même les plus autorisées, elle se montrerait peu disposée à cautionner par des réponses favorables aux réclamations transmises au Médiateur, l'action de ce dernier. Tout dans la loi de 1973 poussait, d'ailleurs, la Médiation à collaborer avec l'administration. Tout d'abord, dans l'exercice même de ses pouvoirs. Ses recommandations et propositions, non sanctionnées en dehors d'un hypothétique et peu efficace recours à l'opinion publique, n'avaient de chances d'aboutir qu'avec le concours des organes administratifs. Ensuite, ce n'est que par l'intermédiaire des ministres que pouvait s'exercer son pouvoir d'investigation. Par ailleurs, « le simple fait d'avoir mis les corps de contrôle à la disposition du Médiateur montre que le législateur a choisi entre deux conceptions: à celle qui aurait fait du Médiateur une institution parfaitement extérieure au service public ... et vouée à l'isolement (et) à la pléthore qui guette toute administration parallèle, il a préféré la formule d'une institution engagée dans l'administration qu'elle est chargée de contrôler» (17). Cette conception possède bien des avantages. Elle évite de heurter l'administration par l'exercice d'un contrôle extérieur et trop rigoureux, peu enclin à comprendre la réalité de la vie administrative. Elle permet en outre à la Médiation de faire participer les services publics à l'amélioration de son fonctionnement. L'administration a d'ailleurs parfaitement joué le jeu. Notamment, d'abord, par l'instauration dans chaque ministère de véritables charnières entre les deux institutions : les correspondants du Médiateur nommés au sein du cabinet du ministre; ensuite, (16) Rapport 1974, p. 277. (17) B. Santolini : « Le Médiateur deux ans après », Rev. adm., 1975, p. 265. �366 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE par la désignation de fonctionnaires pour suivre les dossiers au niveau de chaque direction; enfin, par la mise en place de cellules chargées spécialement de répondre aux demandes du Médiateur. Les résultats ne se sont pas faits attendre. Les dossiers transmis reçoivent un bon accueil de la part des autorités administratives et les demandes d'éclaircissement reçoivent fréquemment des réponses précises et détaillées. Le nombre d'affaires satisfaites augmente de plus en plus. L'administration accepte souvent, à la demande de la Médiation, de tenir compte de l'équité au-delà de la règle de droit. Elle accepte, enfin, de lUI donner des précisions et renseignements utiles même lorsqu'elle aurait dû se déclarer incompétente. Mais l'administration ne s'est pas contentée de coopérer au redressement des situations individuelles. Elle a accepté, en tenant compte de certaines propositions du Médiateur, de participer à l'amélioration de son fonctionnement et des règles auxquelles obéit son action. La collaboration instaurée entre le Médiateur et l'administration a une autre conséquence. Pour éviter tout conflit, il ne fait souvent, à l'occasion des litiges qui lui sont soumis, qu'un usage restrictif de ses pouvoirs. - L'usage restrictif des pouvoirs du Médiateur à l'égard de l'administration. L'exercice par le Médiateur de certains de ses pouvoirs lui pose un problème à résoudre : un problème de mesure. Ainsi, lorsqu'il fait une recommandation à un organisme administratif, il doit veiller à ce qu'elle soit acceptable, raisonnable. L'administration doit pouvoir y donner satisfaction sans avoir l'impression qu'on lui force la main. Le Médiateur ne peut s'exposer inutilement. Il ne peut heurter de front l'administration sous peine de faire écrouler le fragile édifice qu'il a patiemment élaboré. S'il rentre en conflit durable avec celle-ci, les réclamations futures n'auront que peu de chances d'aboutir et les citoyens ne lui feront plus confiance. Il serait discrédité, inefficace et donc inutile. C'est la raison pour laquelle la Médiation n'a pas, jusqu'à ce jour, utilisé certaines de ses prérogatives ou, quand elle l'a fait, elle n'est pas allée jusqu'au bout de son action et ce, malgré ses très fermes et très nombreuses déclarations d'intention. C'est ainsi que l'institution n'a jamais eu recours à la faculté, ouverte par l'article 10 de la loi de 1973, d'engager directement une procédure disciplinaire contre les fonctionnaires. Ce ne sont pourtant pas les occasions qui 'lui en ont manqué. On peut citer, à titre d'exemple, une affaire de faux permis de navigation dans laquelle la faute personnelle d'un agent avait pu être établie. Le Médiateur n'a pas saisi la juridiction répressive. Il n'a même pas provoqué une procédure disciplinaire (18). Par ailleurs, de 1973 à 1976, l'institution n'a jamais eu recours à la publication d'un rapport spécial à l'occasion d'un litige avec les services publics quant aux effets de ses recommandations et propositions. L'arme la plus efficace de la Médiation n'a donc jamais été utilisée. Il y a désormais moins de chances qu'elle le (18) Rapport 19n, p. 29. �FRANCE 367 soit puisque ce rapport est maintenant limité aux seuls conflits relatifs aux inexécutions de décisions de justice. Il est vrai que de nombreux auteurs se sont montrés sceptiques quant à cette publication au Journal Officiel « qui, hélas! en a vu bien d'autres» (19). Au surplus et relativement à l'exercice des pouvoirs de recommandations et de propositions, le Médiateur se montre très prudent. Pour ne pas importuner inutilement l'administration il n'hésite pas à retirer celles qui n'ont aucune chance d'aboutir en fonction du contexte. Il les retire aussi lorsqu'il sent qu'elles risquent d'être ignorées ou refoulées par les autorités administratives. Ces retraits sont très nombreux : 36 propositions par exemple ont été abandonnées par le Médiateur sur 118 émises de 1973 à 1977. D'ailleurs, lorsqu'elle émet des propositions, l'institution prend bien soin de consulter les organismes en cause, les corps d'inspection et de contrôle et notamment le Conseil d'Etat pour sonder en quelque sorte l'administration. Et souvent elle les formule de façon très souple, laissant ainsi à celle-ci plusieurs possibilités de choix. Le cas de la réforme de la responsabilité administrative est, de ce point de vue, très significatif (20). Reste alors le pouvoir d'injonction, prérogative la plus importante de la Médiation. Son exercice n'a pas encore pu faire l'objet d'une jurisprudence car sa création est trop récente. On peut cependant penser que le Médiateur, il le dit lui-même, ne l'utilisera qu'avec mesure et prudence (21). Dans l'exercice de cette compétence, outre l'administration, il devra éviter de heurter la susceptibilité du juge administratif. Les inexécutions des décisions juridictionnelles peuvent s'expliquer par plusieurs raisons. L'administration peut invoquer les difficultés qu'elle éprouve à choisir les mesures propres à l'exécution de la sentence. Le Médiateur, par hypothèse, n'aura pas, en ce cas, à intervenir puisque c'est à la commission du rapport du Conseil d'Etat de conseiller l'organisme en question et lui permettre de se soumettre à la chose jugée. La cause de l'inexécution peut aussi résider dans une impossibilité juridique matérielle, objective: l'intangibilité des ouvrages publics en matière de travaux publics en est un exemple. Le Médiateur ne pourra alors enjoindre au service concerné d'exécuter un tel jugement. Il utilisera en ce cas des pouvoirs plus appropriés, moins contraignants. Il recommandera à l'autorité administrative de se montrer conciliante. Il pourra aussi émettre une proposition de réforme si c'est une règle inadaptée et unique qui empêche l'exécution de la sentence. L'inexécution peut encore provenir de la mauvaise volonté des services publics. Il est alors peu probable que le Médiateur obtienne des résultats là où la juridiction a échoué. Il risquerait, par ailleurs, par son insistance de créer une situation conflictuelle qu'il tient par-dessus tout à éviter. Enfin, l'inexécution peut provenir de l'inertie, de l'ignorance voire de la négligence de l'administration. C'est dans cette hypothèse surtout que le pouvoir d'injonction pourra intervenir sans risque et qu'il démontrera vraiment son utilité. (19) G. Vedel, cité in Rapport 1977, p. 55. (20) Rapport 1977, pp. 39 et 40. (21) Rapport 1976, p. 29. �368 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE La Médiation n'a utilisé qu'une seule fois son pouvoir d'injonction, en 1977. Le rapport qu'elle en a fait ne nous permet pas, par son laconisme, de connaître les détails de l'affaire. Elle confirme cependant notre première impression: le Médiateur a longtemps hésité avant de recourir à l'injonction. Il n'est intervenu dans une affaire d'expropriation et de rétrocession de terrains qu'après la septième instance. Et encore a-t-il jugé utile de saisir le Premier Ministre de ce dossier pour donner plus de force à son intervention (22). Ainsi, limité dans son ch~mp d'application, le pouvoir d'injonction risque fort de l'être dans son utilisation. • Le Médiateur et les organes de contrôle de l'administration. La Médiation s'intègre chaque jour davantage dans les divers mécanismes de contrôle de l'administration. Mais cela n'a pas été facile'. Elle n'a pu y parvenir, là encore, que par l'instauration d'une collaboration avec les contrôleurs de l'activité administrative. Le législateur l'avait esquissée dès 1973. Le Médiateur l'a développée dans la pratique. Et la loi de 1976, en la consacrant définitivement, n'a fait qu'accentuer cette orientation. C'est la conception même de l'institution qui rend nécessaire cette coopération. Tant qu'elle apparaîtra primordiale pour son fonctionnement voire même pour sa survie, la Médiation ne pourra profondément se transformer. Cette collaboration s'est établie de manière privilégiée avec le Parlement et le Juge administratif. - Médiateur et Parlement. De nombreux commentateurs se sont demandé, dès 1973, si le Médiateur n'était pas qu'un simple auxiliaire du Parlement, ou tout au moins un auxiliaire de son contrôle à la manière du commissaire parlementaire britannique. La loi de 1976 a donné une acuité nouvelle à la question. Cette opinion doit pourtant être condamnée pour deux raisons évidentes: la nomination du Médiateur par le gouvernement sans consultation des Chambres et son indépendance par rapport aux députés et sénateurs, dont l'intervention se borne à la saisine. Cependant, des liens étroits se sont, dès le départ, établis entre les deux institutions. La Médiation les a développés sous le signe d'une stricte neutralité. Cette collaboration a, tout d'abord, été imposée par le mécanisme même de saisine. Mais elle n'a pas donné les résultats escomptés. Aussi a-t-elle été accentuée à la fois par le Médiateur, qui a permis aux parlementaires de le saisir directement, et par les présidents des deux Assemblées, qui ont mis à la disposition de leurs collègues les services administratifs de chaque Chambre pour l'examen préliminaire des appels exprès au Médiateur. Les députés et sénateurs ont pu ainsi prendre conscience de leur rôle de médiateurs naturels et ne transmettre à la Médiation que les réclamations entrant dans sa compétence. Le rendement et l'efficacité de l'institution en ont, dès lors, été améliorés. La nécessité de cette coopération d'origine prétorienne a été consacrée dans la loi de 1976 et ses effets commencent à se faire sentir, notamment quant à la diminution importante du nombre des irrecevabilités. (22) Rapport 19n, p. 88. �FRANCE 369 Pourtant, cette collaboration ne saurait être limitée aux seules relations organiques. Elle doit être poussée plus loin. Le Médiateur sait bien que son existence même, le niveau de ses moyens et de ses pouvoirs dépendent en grande partie du Parlement. C'est pourquoi il a toujours voulu l'associer à sa mission. C'est la raison pour laquelle il a estimé que les résultats de son activité ne devaient pas être portés à la connaissance des Chambres dans le seul rapport annuel. Il se rend donc régulièrement devant les commissions parlementaires qui sont amenées à connaître son action. Il les informe sur l'état des requêtes, sur les succès ou les échecs qu'il a enregistrés et sur les propositions de réforme qu'il compte adresser aux pouvoirs publics. Par la multiplication de ces contacts, le Médiateur souhaite que les parlementaires puissent formuler les orientations qu'ils aimeraient lui voir adopter dans certaines matières et lui adresser des critiques sur son activité. Ils ne s'en sont pas privés, surtout en ce qui concerne l'indépendance de l'institution par rapport à l'administration. Le Médiateur est alors amené à justifier son action. Notamment, lorsque des réclamations sont insatisfaites ou abandonnées, il expose de manière très détaillée les raisons de ces rejets. Cela permet aux parlementaires de conseiller utilement les réclamants qui les ont saisis. Les députés et sénateurs peuvent ainsi mesurer les difficultés de la tâche de la Médiation, provenant le plus souvent des dispositions imprécises et limitées de la loi de 1973. C'est ainsi qu'est née la réforme de 1976. Enfin, pour l'exercice de son pouvoir de réforme, l'institution recherche l'appui du Parlement. En effet, pour que les réformes aient des chances d'aboutir, il faut que, si elles relèvent du domaine de la loi, les parlementaires les votent. Le Médiateur cherche donc à les sensibiliser aux problèmes qu'elles posent, à les sonder et à les convaincre notamment à travers les commissions. Cette collaboration est fructueuse, les résultats le prouvent. Elle devrait s'accentuer avec le développement de l'activité réformatrice de la Médiation. Mais cette coopération ne se fait pas à sens unique. Le Parlement n'hésite pas à solliciter les avis du Médiateur. Cela a été fait principalement en ce qui concerne le problème des libertés (23) et le problème de la création d'un Médiateur militaire. Consulté sur cette dernière question au mois de novembre 1977 par la Commission de la Défense nationale de l'Assemblée nationale, il a estimé souhaitable une telle création (24). Les meilleurs rapports continuent donc d'exister entre les parlementaires et le Médiateur en raison de la confiance qu'ils veulent bien lui accorder au-delà de leur appartenance politique. Cette collaboration dans l'indépendance et la neutralité est de plus en plus étroite. Et le Parlement tend à devenir le support de l'activité de la Médiation (25). (23) Rapport 1976, p. 2fil. (24) Rapport 19n, pp. 207 et 208. (25) Rapport 1976, p. 46. 24 �370 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE - Médiateur et juge administratif. Autant les liens unissant le Parlement et la Médiateur ont été présentés de façon plus étroite que dans la réalité, autant de nombreux auteurs se sont obstinés à opposer Médiation et juridiction administrative surtout. Pour ces auteurs, le meilleur ombudsman est encore le juge administratif lui-même. " est vrai qu'en France le contrôle juridictionnel de l'administration est très perfectionné. On pouvait, dès ~ors, douter de la nécessité de créer une Médiation. Pourtant, la juxtaposition des deux institutions possède un double avantage. Elle permet d'étendre le contrôle de l'activité administrative par la complémentarité de leur compétence. Elle permet, aussi, d'améliorer ce contrôle par la superposition de ces compétences. Cette extension qualitative et quantitative du contrôle de l'activité administrative n'a pu devenir effective que par l'instauration d'une véritable coopération entre les deux organes. Elle a surtout été recherchée par le Médiateur. Elle a pour but, dans son esprit, de ne pas poser la Médiation en concurrent du juge mais d'associer les deux institutions à leurs missions respectives. Le Médiateur a pu, ainsi, se faire accepter par la juridiction administrative et développer son action sans être remise en cause. La chose n'était pas évidente au départ. On pouvait craindre, en effet, que le juge ne rejette la Médiation et refuse de collaborer avec elle. C'est sans doute parce qu'il partageait ces craintes que le législateur avait interdit au Médiateur d'intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction et de remettre en cause le bien-fondé d'une décision juridictionnelle. De même, la saisine de la Médiation n'avait, et n'a toujours pas, pour effet d'interrompre les délais de recours contentieux. En outre, la loi de 1973 n'avait prévu qu'une collaboration limitée entre les deux organismes. Elle permettait au médiateur de recourir aux services du Conseil d'Etat pour effectuer certaines enquêtes. Cette possibilité a été souvent utilisée mais pas de manière systématique. L'enquête a pour conséquence de ralentir considérablement la procédure, et c'est justement ce que l'on veut éviter en s'adressant à la Médiation. Pourtant, au-delà des termes de la loi, une coopération de fait s'est établie à l'initiative du Médiateur. " a, tout d'abord, estimé qu'il devait participer à l'amélioration du fonctionnement de la Justice. En effet, selon les dispositions du texte initial, il ne pouvait être saisi de questions ayant fait l'objet d'un recours devant le juge. " acceptait, cependant, de maintenir sa compétence lorsque le recours intervenait après sa saisine. Dans cette hypothèse, aucune relation ne pouvait s'établir entre les deux organismes. Mais le Médiateur estimait pouvoir adresser des recommandations à l'administration « pour lui demander de donner satisfaction sans tarder au requérant en raison de l'urgence)} (26). Mais, outre ces interventions au fond, assez rares, il acceptait de s'occuper de toutes les réclamations relatives à la lenteur de la Justice (27). "est même intervenu auprès des autorités administratives pour qu'elles renoncent, au moins partiellement, au (26) G. Braibant: « Le Médiateur et le Juge administratif », A.J.D.A., 19n, p. 285. (27) Rapport 19n, pp. 123 à 126. Cf. G. Braibant, art. cit., p. 285. �FRANCE 371 bénéfice de la chose jugée (28). Il lui est, enfin, arrive d'adresser des critiques « à l'égard non pas d'une décision isolée, mais d'une jurisprudence ou d'en souhaiter l'évolution» (29). Mais si le Médiateur, préoccupé par le souci constant de l'équité, a eu « de la peine à s'arrêter au seuil du prétoire », il a toujours manifesté son intention profonde de ne pas s'immiscer dans le fonctionnement de la justice. Le législateur a constaté la nécessité de cette collaboration dans les dispositions de la loi de 1976. Il lui a même donné l'occasion de se développer dans l'exercice du nouveau pouvoir d'injonction. Pour lutter contre les inexécutions des décisions juridictionnelles, le Médiateur devra, et il le sait (30), coordonner son action avec celle de la commission du rapport du Conseil d'Etat. Mais le perfectionnement du service public de la justice n'est pas le seul but de cette coopération. Elle doit également viser l'amélioration du fonctionnement de l'administration. C'est ainsi que la Médiation sollicite souvent le concours et l'opinion de la Haute Assemblée pour trouver des solutions aux litiges qui lui sont soumis. Le Médiateur est, en effet, conscient « du surcroît d'autorité que peut lui apporter l'avis du Conseil d'Etat dans ses négociations avec l'administration ». Mais c'est surtout dans le domaine des propositions de réforme que cette collaboration s'est avérée fructueuse encore que délicate. En effet, de nombreux dangers la guettent. Les deux institutions peuvent, par exemple, aboutir à des conclusions totalement différentes et compromettre ainsi l'adoption de ces réformes. Pourtant, le Médiateur n'a pas hésité à consulter la Haute Assemblée sur des problèmes difficiles tels que les forclusions, le principe de nonrétroactivité ou le fonctionnement de la juridiction des pensions. Médiateur et juge ont pu alors mettre en commun leur expérience et leur connaissance des problèmes pour tenter d'apporter, à des questions importantes, des solutions conformes à l'équité et compatibles avec les nécessités administratives. Cette coopération devrait se renforcer du fait de l'importance accrue que la Médiation accorde à sa mission réformatrice et du fait que, dans l'accomplissement de cette tâche, elle ne saurait négliger l'opinion d'un corps appelé à formuler des avis sur les textes issus de ces propositions et éventuellement à statuer sur leur légalité (31). Par ailleurs, l'attitude de la juridiction administrative a levé les doutes concernant sa position vis-à-vis de la Médiation. Le juge a, en effet, pris conscience de ce que peut apporter l'action du Médiateur pour l'amélioration des relations administration-administrés. Il a donc pris très au sérieux son rôle de consultant de l'institution. Les deux instructions du viceprésident du Conseil d'Etat concernant la procédure des relations entre la (28) (29) (30) (31) Rapport 1975, p. 180. Rapport 1975, pp. 26 et 27. Cf. G. Braibant, art. cit., p. 285. Rapport 1976, p. 29, et Rapport 1977, p. 54. G. Braibant, art. cit., p. 288. �372 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Médiation et la Haute Assemblée le prouvent (32). Cette procédure est très souple et montre la volonté de collaboration qui anime le Conseil d'Etat. C'est ainsi qu'un correspondant du Médiateur a été désigné au Palais Royal. C'est d'ailleurs le secrétaire général de la Haute Assemblée. Celui-ci reçoit les demandes d'enquêtes ou d'études, suit leur instruction et transmet les réponses. L'affaire soumise au Conseil est attribuée par son vice-président à un rapporteur ou à une formation collégiale (sections administratives ou section contentieuse, notamment pour l'étude des propositions de réformes) en fonction de son importance. Les membres du Conseil sont alors invités à étudier les dossiers dans un esprit différent de celui de leurs méthodes habituelles. L'équité doit compter tout autant que les strictes considérations juridiques. Ils doivent se soumettre dans l'examen des réclamations individuelles ou des projets de réformes à l'esprit de la Médiation. C'est la raison pour laquelle, dans cette hypothèse, la procédure écrite est remplacée par les contacts personnels ou les enquêtes sur place et que la rapidité devient un objectif prioritaire (33). Le juge a accepté de jouer le jeu et de coopérer avec le Médiateur. Il va même plus loin. Il n'a pas hésité à le défendre contre les prétentions et les comportements de l'administration qui « vit dans un contre-sens permanent» sur le rôle de l'institution. « Elle n'a nullement à faire la leçon en droit à quiconque. Elle n'a pas à apprécier ce qui est jugé et ce qui pourrait l'être. Elle n'a pas à demander à voir le dossier du Médiateur et son contenu ... Le Médiateur tranche en équité et (l'administration) doit s'incliner et aider ... » (34), Enfin, le Conseil d'Etat a lui-même favorisé l'insertion de la Médiation dans le tissu institutionnel en reconnaissant l'utilité du Médiateur chargé « de repérer (les) malfaçons de la règle de droit et, bien entendu, de (tenter) d'y remédier» (J. Cette opinion a d'ailleurs été partagée par les juridictions inférieures. Témoin de cette décision du Tribunal administratif de Lyon qui, rejetant une requête pour forclusion, a conclu « qu'il y a lieu d'en informer M ... afin qu'il saisisse le Médiateur. .. s'il le juge utile à la défense de ses intérêts » (35). CONCLUSION La Médiation, telle qu'elle se présente aujourd'hui, est à la fois l'œuvre du législateur et du Médiateur. Sa création résulte d'un compromis entre un courant sensibilisé par le succès des expériences étrangères et un mouvement plus conservateur, hostile à « l'ombudsmanie ». Ces vives controverses ont influencé les débats parlementaires et la conception de l'institution en porte les marques. En effet, le législateur n'a pu que créer un cadre limité à l'intérieur duquel le Médiateur a eu beaucoup de mal à se mouvoir. Il n'en a eu que plus de mérite à mener une action efficace. Il n'est certes pas question de remettre en cause ce cadre. Ni le Parlement en 1976, ni le gouvernement n'en ont manifesté la volonté. Ni même (32) Instruction S.G. nO 2068 du 22.11.1973 et Note nO 2 citée in G. Braibant, art. précité, Annexe 2, p.289. (33) G. Braibant, art. cit., p. 2ffl. (34) Cité in Rapport 1976, pp. 252 et 253. (35) T.A. Lyon, 10 juin 1976, Arabeyre cité in Braibant, art. cité, p. 285. �FRANCE 373 le Médiateur. Conçu de manière étroite, il veut rester tel qu'il est. Il veut être considéré comme une institution « sui generis )) sans équivalent dans le monde actuel. Il pense que la solution française est bonne et ne veut pas souffrir de la comparaison avec certains de ses collègues mieux armés. La Médiation doit donc se contenter des moyens mis à sa disposition, mais elle ne doit pas se satisfaire des résultats acquis. Certes, ils sont bons mais elle doit les améliorer. L'institution est très jeune et bien perfectible. Elle n'a peut-être pas trouvé sa voie définitive et n'a pas encore acquis l'expérience et le poids nécessaires que seules les années parviendront à lui conférer. Elle est très personnalisée. Sa physionomie dépend encore trop de la personne qui est à sa tête. Il sera alors intéressant de voir les orientations qu'adoptera la Médiation en 1980, lors de la nomination du troisième Médiateur. v - LES CONTROLES DE L'ADMINISTRATION 2) LE CONTROLE DE LA COUR DES COMPTES SUR LES ENTREPRISES PUBLIQUES (*) La comptabilité et la gestion des entreprises publiques françaises sont, depuis 1946, contrôlées annuellement par divers organismes. Une Chambre des comptes avait été établie en 1946 pour accomplir cette tâche. Mais il apparut nécessaire de confier cette fonction à un organisme techniquement mieux armé pour effectuer les opérations de vérification et, éventuellement de rectification, de la comptabilité de ces entreprises. C'est pourquoi une loi du 6 janvier 1948 a créé la Commission de vérification des comptes des entreprises publiques, dont la dénomination indique assez précisément quels résultats on attendait d'elle. En réalité, cette commission était une émanation de la Cour des Comptes: son président était un président de Chambre à la Cour des Comptes et ses membres étaient, en majorité, issus des rangs des conseillers à la même Cour (conseillers référendaires et conseillers maîtres). Les compétences de cette commission sont allées en s'élargissant, des organismes de plus en plus nombreux ayant été progressivement soumis à son contrôle. Mais elle souffrait d'un handicap par rapport à la Cour des Comptes: elle ne possédait qu'une compétence consultative, alors que la Cour des Comptes a une compétence décisoire s'agissant de l'examen des comptes des comptables publics. Au reste, lorsque la comptabilité d'une entreprise publique était tenue par un comptable ayant la qualité de comptable public, ce dernier était justiciable de la Cour des Comptes. (*) par J.-C. RICCI. �374 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Une réforme s'imposait, à la fois pour harmoniser les pratiques, coordonner les directions de contrôle et donner plus d'autorité aux examens des comptabilités des grandes entreprises nationales. Elle fut réalisée par la loi de finances rectificative nO 76-539 du 22 juin 1976 (art. 7), qui attribue à la Cour des Comptes compétence pour vérifier « les comptes et la gestion des entreprises publiques)} (art. 7-1, al. 2). La loi de 1976 apportait en outre deux autres séries de précisions fort importantes. Elle indiquait sur quelles entreprises porterait le contrôle de la Cour. En effet, aux entreprises publiques (( stricto sensu )) elle ajoutait « (les) établissements publics de l'Etat de caractère industriel et commercial, (les) entreprises nationales, (les) sociétés nationales, (les) sociétés d'économie mixte, (les) sociétés anonymes dans lesquelles l'Etat possède la majorité du capital sociaL .. (Les) autres établissements ou organismes publics, quel que soit leur statut juridique, qui exercent une activité industrielle ou commerciale ... (Les) sociétés, groupements ou organismes, quel que soit leur statut juridique, dans lesquels l'Etat, les collectivités, personnes ou établissements publics, les organismes déjà soumis au contrôle de la Cour détiennent, séparément ou ensemble, plus de la moitié du capital ou des voix dans les organes délibérants ... (Les) filiales des organismes (précédents) lorsque ces organismes détiennent dans lesdites filiales, séparément, ensemble ou conjointement avec l'Etat, plus de la moitié du capital ou des voix dans les organes délibérants ... )} (art. 7-IV, al. 1, 3 à 5). La loi de 1976 apportait encore une autre précision importante: elle faisait obligation à la Cour d'établir, outre son rapport annuel au Président de la République, un rapport biennal, adressé audit Président et au Parlement, sur l'ensemble de l'activité, de la gestion et des résultats des entreprises soumises à son contrôle. Elle doit également adresser aux différents ministères intéressés un rapport particulier concernant chaque entreprise étudiée dans lequel elle fait part de ses observations, formule des suggestions ou réformes, en même temps qu'elle se prononce sur la sincérité et la régularité de ses comptes. Cette loi est entrée en vigueur le 1er janvier 1977 (art. 7-XIII), mais le rapport de la Cour des Comptes pour 1977 ne contient pratiquement rien de spécifique au nouveau contrôle institué sur les entreprises publiques. Cela paraît normal, étant donné la proximité d'octroi de cette nouvelle compétence à la Cour. Aussi attendait-on avec impatience et curiosité le rapport pour 1978. On pouvait, en effet, se poser plusieurs questions. La Cour allait-elle hériter purement et simplement des méthodes de la Commission de vérification des comptes des entreprises publiques? Allait-elle adopter ses propres méthodes pour contrôler ce nouveau champ de compétences? Allaitelle faire porter son effort surtout sur les aspects comptables, ou égaiement sur les aspects économiques des gestions considérées? Allait-elle offrir un panorama général qui aurait les avantages de la synthèse et les inconvénients de l'abstraction? Ou bien conserverait-elle une démarche beaucoup plus pragmatique? Voilà quelques-unes des interrogations, parmi les plus importantes, suscitées par ce rapport de 1978. �FRANCE 375 D'un trait on dira que ce rapport n'a pas déçu, car il apporte sur plusieurs points des réponses assez précises et se situe dans le droit fil des méthodes habituelles de la Cour. Elle est guidée par un seul souci: la protection des fonds publics et elle poursuit un seul but: assurer la gestion la plus judicieuse possible de ces derniers. Ensuite, elle est très fidèle à son pragmatisme fondamental. Elle ne retient que quelques exemples (trois en tout) choisis à raison des caractères typiques des observations que leur étude entraîne. Elle ne veut pas jeter sur leur gestion un blâme spécial, elle ne considère pas ces situations comme les plus graves de l'univers juridique français. Elle estime que ce sont les plus topiques. En cela, la Cour poursuit un but pédagogique. De ses observations elle tire des enseignements, voire des recettes en vue de l'action future des pouvoirs publics. C'est d'ailleurs le plus souvent ainsi que ceux-ci interprètent le rapport de la Cour, ainsi que le démontrent les réponses des ministres aux observations de nos juges financiers. Dans son rapport pour 1978 elle retient trois entreprises, chacune choisie en raison de sa situation remarquable à divers points de vue. La S.N.C.F. a été retenue en raison des problèmes soulevés par ses rapports financiers avec l'Etat et les diverses collectivités publiques. Les Charbonnages de France ont retenu l'attention de la Cour des Comptes sous l'angle particulier de l'aide massive que l'Etat leur apporte. A cet égard, il s'agit plus pour la Cour d'apprécier les conditions générales et les effets de l'interventionnisme étatique sur certains secteurs d'économie en difficulté, que de se limiter à un seul examen comptable, si rigoureux soit-il. A cet égard, les remarques qui sont faites revêtent une particulière importance à cause de la situation de l'emploi et de l'investissement dans diverses branches de l'économie, spécialement celle dont relèvent les Charbonnages de France. Enfin, un troisième secteur nous est présenté, également dans le domaine minier, secteur peu connu du grand public mais important, celui de l'exploitation de la potasse congolaise. La Cour a voulu mettre le doigt sur les défauts entachant la politique française d'investissements à l'étranger. Les choix sont éclectiques mais ils sont représentatifs, ils sont numériquement limités mais susceptibles de généralisation. A - LA S.N.C.F. Pendant longtemps, cette importante entreprise publique a vécu sous le régime de la concession de service public. Puis, à partir de 1969 et 1971, sous l'influence d'un important rapport consacré à la situation des entreprises publiques, connu sous le nom de Rapport Nora publié en 1968 (1), des conventions ont réglé de façon nouvelle les rapports de la S.N.C.F. avec l'Etat. Désormais, on considère que la S.N.C.F. est une entreprise dont certains aspects du fonctionnement et de la gestion sont largement comparables à ceux d'autres entreprises de transport. Mais, en même temps, cette entreprise demeure chargée d'un service public et ceci la rend inassi(1) Il est remarquable d'observer que le Livre Blanc, publié à Londres en 1977 sur les entreprises publiques britanniques, a repris, pour l'essentiel, les conclusions du rapport Nora. �376 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE milable de façon pure et simple à n'importe quelle autre entreprise de transport. Aussi les conventions nouvelles règlent ces rapports financiers en tenant compte de ces deux aspects principaux. L'Etat indemnise les obligations de service public incombant à la S.N.C.F. et laisse à sa charge les frais de gestion inhérents à toute activité commerciale. Le déficit des années antérieures avait été imputé aux obligations de service public, on avait parlé de charges indues. On espérait, par le nouveau mécanisme, assurer un mode de financement plus équitable permettant de dégager des bénéfices à partir de 1974-1975. En réalité il n'en a rien été, et la Cour constate l'importance des sommes que les pouvoirs publics doivent verser après avoir relevé l'imprécision de la délimitation de ce qui revient en propre à la S.N.C.F. et de ce qui revient aux collectivités publiques. • Tout d'abord, l'imprécision du partage. La Cour donne un grand nombre d'exemples, parfaitement significatifs, qui démontrent amplement cette affirmation. Les relations entre la S.N.C.F. et les collectivités publiques ne tiennent pas sufisamment compte de l'impératif de clarté. En effet, et sur ce point on ne peut qu'approuver les critiques, courtoises mais fermes, de la Cour des Comptes, il est clair qu'une politique de financement fondée sur la distinction de ce qui est service public et de ce qui est pur commerce exige une bonne délimitation des deux domaines. Or, c'est loin d'être le cas. Que ce soit dans la région parisienne pour la gestion des transports en commun de voyageurs ou pour l'équipement de la ligne Paris-Cergy, ou en province, pour certaines liaisons urbaines ou suburbaines, de multiples cas révèlent l'existence de responsabilités tellement enchevêtrées qu'elles n'existent plus en réalité. Naturellement, cela entraîne un gaspillage de temps et d'énergie: le syndicat des transports de la région parisienne, dont la constitution avait été prévue par l'ordonnance du 7 janvier 1959, attend toujours, dix ans après, de devenir une réalité. Faute d'une telle structure, les calculs comptables se font au petit bonheur et les prévisions sont toujours fort inexactes. Ceci envenime les rapports avec la S.N.C.F. N'ayant pas été associées à une politique dont elles subissent les effets au moins financiers, les collectivités ont tendance à accuser la S.N.C.F. de mauvaise gestion. Autre gaspillage: S.N.C.F. et R.A.T.P. s'associent en 1973 dans un filiale commune, Aéropar, pour l'instauration d'une ligne d'aérotrain entre Paris - La Défense et Cergy. Un an plus tard, les pouvoirs publics imposent une renonciation au projet, ce qui a causé plusieurs dizaines de millions de dommage. Là encore, un défaut de coordination des services et une totale obscurité dans les compétences respectives a été à l'origine des errements constatés par la Cour. Mais l'analyse la plus vigoureuse et la plus lourde de conséquences, faite dans ce rapport concernant la S.N.C.F., est relative au projet de train à grande vitesse entre Paris et Lyon (dit "T.G.V."). Là aussi elle met particulièrement en lumière les insuffisances. Variations considérables des esti- �FRANCE 377 mations financières, incertitudes sur les conditions d'exploitation, modifications apportées au projet initial et dont on n'a pas mesuré l'incidence financière et sur la rentabilité (accroissement du nombre des premières classes, réduction du nombre de rames mises en circulation, retards dans la mise en œuvre) composent la toile de fond que la Cour se refuse à accepter, parce qu'elle n'est pas l'indice d'une saine gestion et parce qu'elle la met dans l'impossibilité d'accomplir correctement la mission que lui confie le législateur (cf. spécialement la page 75 du rapport, col. 2). En particulier, on comprend mal que nombre de ces décisions aient été prises (ou abandonnés) sans accord avec les pouvoirs publics et sans effort de coordination. Ceci entraîne des doubles emplois et des retards toujours très onéreux. Comment comprendre que l'un des objectifs ait été de réduire le temps de voyage afin de rendre le « rail» compétitif par rapport à l'avion, sans que l'on ait calculé les conséquences que cela pourrait avoir sur notre flotte aérienne? La S.N.C.F. et Air Inter sont pourtant deux services publics également soumis à la tutelle étatique. Mais de tout ceci la Cour va tirer une seconde série d'informations, celles relatives aux charges qu'entraîne, pour le Trésor, cette situation. • Charges pour le Trésor. Les chiffres parlent d'eux-mêmes. En 1976, les fonds publics ont concouru à la comptabilité de la S.N.C.F. pour un montant de quatorze milliards (13.968.257.000). Pour l'année 1978, les prévisions s'élevaient à 18 milliards, chiffre qui, en clôture d'exercice, sera très certainement dépassé. Cela représente donc en deux ans une croissance de la charge, pour les fonds publics, de 28,6 %. Le seul poste des compensations pour « retard et insuffisance du niveau tarifaire» a crû de 226 %, passant de 1.405.000.000 de francs à une prévision de 3.175.000.000. Les motifs en sont nombreux mais dérivent principalement du manque de clarté qui préside aux relations de la S.N.C.F. avec l'Etat et les autres collectivités publiques, ce qui n'est que la conséquence d'un défaut de perception nette du rôle attendu de la S.N.C.F. dans la politique générale des transports en France. On en peut donner au moins un exemple. Il existe deux sortes de réductions tarifaires sur le réseau voyageurs S.N.C.F. Les unes sont liées au caractère de service public (familles nombreuses, économiquement faibles, militaires ... ), les autres sont purement commerciales et destinées à attirer ou retenir la clientèle. L'Etat rembourse à la S.N.C.F. le manque à gagner que représentent les réductions découlant de la nature de service public. En revanche, les autres réductions restent à la charge de la Société, ce qui est normal. Or, l'on constate qu'en réalité nombre de réductions purement commerciales sont compensées sur fonds publics. Il en est ainsi par défaut de clarification entre les deux espèces de fonctions. Et ce défaut provient de ce que l'on n'a pas su opérer la distinction entre les deux aspects de la mission de la S. N. C. F. B - LES CHARBONNAGES DE FRANCE L'intérêt porté à ce secteur par les pouvoirs publics est considérable. C'est un secteur en crise, au moins depuis la fin du second conflit mondial. �378 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE On reparle périodiquement de la réutilisation du charbon comme source importante d'énergie pour pallier la cherté et les futures défaillances du pétrole. Mais les Charbonnages de France, vus sous l'angle des fonds publics, c'est aussi un régime de sécurité sociale particulier, le régime minier, dont les graves difficultés appellent l'intervention massive de la puissance publique. Sur ce point encore, cette entreprise est topique : on sait les problèmes que rencontre un financement sain du système français de sécurité sociale et dont l'ampleur a été révélée à la fin de l'année 1978. Pour cette double raison : une gestion déficitaire et un régime social périclitant, l'Etat apporte une aide, généralement à fonds perdus, aux Charbonnages de France. Cette aide prend deux formes. Une forme directe: ce sont les subventions budgétaires. Une forme indirecte: c'est l'aide à l'équilibre du régime de sécurité sociale minière. La Cour des Comptes veut tenter, en toute objectivité et sans prendre aucunement parti, de chiffrer exactement ces aides. Elle ne formule aucune critique ni suggestion. Elle exerce pleinement son rôle de gardien des finances publiques sous les deux aspects financier et comptable. Cette analyse est intéressante en soi, mais elle est également importante car elle n'avait jamais été faite sous cette forme systématique répartie sur les huit dernières années budgétaires. • L'aide directe. La Cour relève que cette aide, constituée des subventions versées par le budget de l'Etat, ne cesse de croître malgré le caractère déclinant des activités charbonnières. Les chiffres nous indiquent que le total des aides directes est passé de 1.621 millions de francs en 1971 à 3.300 millions en 1977, soit un doublement en sept ans. Et les prévisions pour 1978 étaient chiffrées à 3.580 millions. Ce qui aggrave ces indications, c'est la constatation que l'aide de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (C.E.C.A.) est allée en diminuant au fil des ans, jusqu'à disparaître complètement à partir de 1977. On mesure le volume de cette aide étatique quand on sait que, malgré une baisse de la production charbonnière de 28 %, la hausse moyenne annuelle de l'aide est de 16,6 % en francs courants et de 5,8 % en francs constants. Cette disparité est grave. Le gouvernement, approuvé en cela par la Cour, a signé une nouvelle convention d'entreprise en 1978 qui établit la subvention versée sur la kilothermie extraite et laisse aux Charbonnages une entière liberté pour fixer les prix commerciaux. Comme pour la S.N.C.F., toute obligation qui leur serait imposée pour des raisons d'intérêt général recevrait sa contrepartie financière. Mais la constatation finale de la Cour est amère. Cela n'améliorera pas le déficit des Charbonnages et ne réduira nullement la part contributive des fonds publics. « Mais bien des années s'écouleront encore avant que, globalement, les aides à l'industrie charbonnière cessent de croître, puis diminuent de façon significative }) (Rapport, p. 81). �FRANCE 379 La Cour est visiblement satisfaite que le nouveau contrat d'entreprise de 1978 ait fait un effort de clarification des relations entre les Charbonnages et l'Etat, clarté qu'elle considère, on l'a vu lors de l'examen des comptes de la S.N.C.F., comme la condition sine qua non à une saine politique des entreprises publiques. • l'aide indirecte. C'est tout le problème des régimes de sécurité sociale dits spéciaux et qui sont très gravement déficitaires et le seront de plus en plus. Le rapport entre le nombre de parties versantes, de cotisants et le nombre de bénéficiaires devient de plus en plus catastrophique. Ce rapport ne peut pas cesser de se détériorer, puisqu'à terme, c'est la profession entière qui disparaÎtra. C'est d'ailleurs cette aide indirecte qui constitue la plus grosse part du total des fonds alloués par les pouvoirs publics aux Charbonnages de France. En 1977, l'aide indirecte, avec un montant de 5.775 millions de francs, représentait un peu plus de 59 % de l'aide totale. Cela ne représente pas tout l'effort consenti par la collectivité nationale en faveur du régime social des mines. En effet, les Charbonnages représentent 80 % du total. En sept années, le volume de l'aide est passé de 2.015 millions de francs (1971) à 5.775 (1977), voisinant ainsi le triplement. En francs constants, cela équivaut à un accroissement de 150 %. Ce n'est guère étonnant quand on sait que le nombre de bénéficiaires est 3,4 fois plus élevé que celui des cotisants ... Pour 1978 on prévoit que le cap des six milliards de francs (lourds) sera dépassé. Concernant les Charbonnages, le rapport de la Cour est apparemment un simple constat. Mais c'est, par-delà la froideur marmoréenne des chiffres, un cri d'alarme. La Cour nous montre que, pour 1978, l'aide totale aux Charbonnages atteindra la coquette somme de dix milliards de francs. Elle oblige à se poser la question de la comptabilité de cet effort avec l'état présent du pays. Elle met aussi en garde contre toute nouvelle politique énergétique qui ne dépasserait pas l'instant, obérant ainsi et hypothéquant en même temps pour de longues années de précieux deniers publics. C - lA COMPAGNIE DES POTASSES DU CONGO C'est une filiale de l'Entreprise Minière et Chimique (E.M.C.), créée pour l'exploitation d'un important gisement minier au Congo-Brazzaville, considéré comme l'un des plus vastes du monde. La Cour va analyser les conditions comptables de cette entreprise parce qu'elles lui paraissent symptomatiques d'une certaine façon d'agir des pouvoirs publics en matière d'investissement dans des pays en voie de développement. Le gisement fut exploité à partir de 1964. Il devint très vite certain que la réalité ne tenait pas les flatteuses promesses. Dès 1969, la Commission de vérification des comptes des entreprises publiques alerta l'attention sur l'échec inévitable de cette opération. La teneur du minerai n'était pas aussi forte qu'escompté, l'épaisseur des couches était de beaucoup inférieure aux prévisions, le marché mondial de la potasse n'était pas favorable ... Pourtant, dix ans après la première alerte, on continue d'engloutir des �380 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE fonds nécessairement perdus. Le jugement de la Cour est sévère: « Il est hors de doute (que les circonstances de l'opération) imposaient une grande prudence dans le lancement et la conduite de l'entreprise: ils impliquaient des investissements strictement calculés, une forte organisation administrative et comptable, une structure juridique adaptée à la nature particulière de l'opération ... Il eût été judicieux de faire preuve, lors de la mise en œuvre du projet, à la fois de plus de rigueur et de plus de mesure» (Rapport, p. 83), On peut évaluer à un milliard de francs les sommes déjà perdues. L'étude effectuée par la Cour démontre, en réalité, le coût des incidences politiques sur certains choix économiques. Elle ne discute pas le bien-fondé de ces considérations, elle en établit seulement le montant. * * * En conclusion, on peut observer plusieurs choses: - Quelle peut être l'efficacité d'un rapport de la Cour des Comptes? Cette question est classique et il peut difficilement y être répondu. En premier lieu, on ne sait pas véritablement ce que recouvre le terme « efficacité ». En second lieu, on ne sait pas non plus comment mesurer exactement cette éventuelle efficacité. Les choses évoluent (conditions d'exploitation, régime juridique, domaine d'action ... ). Les comparaisons ultérieures pour vérifier le degré d'influence du rapport de la Cour sont le plus souvent vouées à l'échec. - C'est pourquoi l'on peut se demander s'il ne faudrait pas instituer une commission du « suivi» du rapport de la Cour des Comptes. Elle aurait pour rôle de vérifier au bout d'un certain temps les mêmes organismes pour examiner l'état et les conditions de leur gestion financière. En particulier, elle observerait quelles erreurs antérieures sont corrigées ou non et pour quelles raisons. - On pourrait aussi se demander si, sans juridictionnaliser davantage le rôle de la Cour, il ne conviendrait pas de faire de celle-ci une sorte d'Ombudsman (ou de médiateur) financier. Il lui faudrait accroître ses pouvoirs mais surtout s'appuyer davantage sur l'opinion publique. - Enfin, on se permettra une remarque. Plusieurs fois dans ses rapports, et spécialement s'agissant des entreprises publiques, la Cour insiste sur le fait que son contrôle est purement comptable. Elle ne s'immisce pas dans les choix et ne les juge pas (voir, par exemple, dans le rapport pour 1978, les pages 75, col. 2, et 77, ainsi que le sens général des conclusions). En réalité, la simple analyse des divers postes comptables apporte de précieux renseignements sur la politique générale suivie dans un secteur donné. Le coût de certaines activités aboutit en fait à les abandonner. Jusqu'à un certain point, le contrôle de la Cour est un contrôle de tutelle. �FRANCE 381 C H R 0 NOL 0 G 1 E (*) JANVIER 1978 2 janvier: Loi nO 78-1 relative à l'indemnisation des Français rapatriés d'outre-mer dépossédés de leurs biens (J.O. du 3 janvier 1978). 2 janvier: Loi nO 78-2 relative à la généralisation de la Sécurité Sociale (J.O. du 3 janvier 1978). 4 janvier: Conseil des ministres: - amélioration des relations entre l'administration des finances et le public; - la charte de la qualité de la vie; - simplifications administratives. 4 janvier: Décret nO 78-24 portant publication des amendements à la convention internationale du 12 mai 1954 pour la prévention de la pollution des eaux de la mer par les hydrocarbures, adoptés le 21 octobre 1969 à Londres (J.O. du 11 janvier 1978), 6 janvier: Loi nO 78-7 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés (J.O. du 7 janvier 1978). 10 janvier: Décret relatif à la composition du gouvernement (J.O. du 11 janvier 1978). 16 janvier : Décret nO 78-60 modifiant le décret nO 58-1277 du 22 décembre 1958, portant règlement d'administration publique pour l'application de l'ordonnance nO 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature (J.O. du 24 janvier 1978). 16 janvier: Décret nO 78-61 modifiant le décret nO 72-355 du 4 mai 1972 relatif à l'Ecole nationale de la magistrature (J.O. du 24 janvier 1978). 17 janvier: Décret nO 78-42 relatif aux attributions du secrétaire d'Etat auprès du Garde des Sceaux, ministre de la Justice (J.O. du 18janvier 1978). 18 janvier: Décret nO 78-47 modifiant le décret nO 64-260 du 14 mars 1964 portant statut des sous-préfets (J.O. du 19 janvier 1978), 17 et 20 janvier: Décret nO 78-42 et suivants: - Madame A. Saunier-Seité est nommée ministre des Universités. - Madame Nicole Pasquier est nommée secrétaire d'Etat auprès du ministre du Travail (emploi féminin). - Madame Monique Pelletier est nommée secrétaire d'Etat auprès du Garde des Sceaux. 20 janvier: Décret nO 78-57 relatif aux attributions de Madame Nicole Pasquier, secrétaire d'Etat auprès du ministre du Travail, chargé de l'emploi féminin (J.O. du 21 janvier 1978). 20 janvier: Remise du Rapport Nora-Minc sur l'informatisation de la société au Président de la République (présentation à la presse et publication en librairie du Rapport Nora-Minc le 19 mai 1978). (*) par France RAPHEL. �382 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 20 janvier: Décret nO 78-62/63 portant application de la loi nO 77-1468 du 30 décembre 1977 instituant la gratuité des actes de justice devant les juridictions civiles et administratives (J.O. du 24 janvier 1978). 24 janvier: Décret nO 78-74 fixant les attributions du secrétaire générai pour l'administration de la défense nationale (J .0. du 25 janvier 1978), 25 janvier: Décret nO 78-78 fixant les attributions du secrétaire générai de la défense nationale (J.O. du 26 janvier 1978). 25 janvier: Décret nO 78-79 pris pour application de la loi nO 77-808 du 19 juillet 1977, relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion (J.O. du 26 janvier 1978). 30 janvier: Décret nO 78-127 modifiant le décret nO 72-809 du 1er septembre 1972, portant application de la loi nO 72-11 du 3 janvier 1972 instituant l'aide judiciaire (J .0. du 8 février 1978), 31 janvier: Décret nO 78-99 fixant les attributions de la direction des affaires juridiques créée au ministère de la Défense (J .0. du 2 février 1978), FÉVRIER 1978 2 février: Décret nO 78-114 relatif aux attributions et à l'organisation de la direction de l'artisanat (J.O. du 4 février 1978). 7 février: Décret nO 78-129 portant application de la loi du 14 janvier 1939 relative à la réunion des théâtres lyriques nationaux et fixant le statut du Théâtre national de l'Opéra de Paris (J.O. du 8 février 1978). 8 février : Conseil des ministres : - amélioration des services publics en milieu rural (expériences de polyvalence administrative). 16 février: Décret nO 78-173 portant modification du décret nO 53-707 du 9 août 1953, relatif au contrôle de l'Etat sur les entreprises publiques nationales et certains organismes ayant un objet d'ordre économique et social (J.O. du 18 février 1978). 20 février: Décret nO 78-183 relatif au comité interministériel pour l'action culturelle et au fonds d'intervention culturelle (J.O. du 23 février 1978). 28 février: Décret nO 78-246 portant création d'un comité national et de comités départementaux de prévention de la violence et de la criminalité (J.O. du 9 mars 1978). Février: Revue nO 38 Regards sur l'Actualité: « Gouvernement; un profil nouveau» (J.-F. Théry) (modifications des structures gouvernementales dans un but plus administratif que politique). Janvier-Février: Ouverture de deux nouveaux centres interministériels de renseignements administratifs (C.I.R.A.) à Lyon (janvier 1978) et à Bordeaux (septembre 1978), dans le cadre des objectifs de diversification assignés à la mission d'organisation administrative du Secrétariat général du gouvernement. �FRANCE 383 MARS 1978 2 mars: Décret nO 78-231 portant application de la loi nO 78-1 du 2 janvier 1978, relative à l'indemnisation des Français rapatriés d'outre-mer dépossédés de leurs biens (J.O. du 5 mars 1978), 3 mars: Arrêté ministériel portant création du bureau central de statistiques de la défense (J.O. du 27 mars 1978). 6 mars: Décret nO 78-243 relatif à la coordination interministérielle en matière de qualité de la vie (J.O. du 8 mars 1978). 6 mars : Décret nO 78-244 portant réorganisation des services du ministère de la Culture et de l'Environnement (J.O. du 8 mars 1978). 9 mars : Décret nO 78-268 instituant un commissariat à l'énergie solaire (J.O. du 10 mars 1978) (Rectificatif J.O. du 30 mars 1978), 9 mars: Décret nO 78-272 relatif à l'organisation des actions de l'Etat en mer (J.O. du 11 mars 1978). 11 mars: Journal Le Monde: Les propositions des principaux partis politiques sur l'organisation des collectivités locales pour les élections législatives de mars 1978. 14 mars : Décret nO 78-304 portant création d'une Cour d'Assises dans le département du Val-de-Marne (J.O. du 16 mars 1978). 14 mars: Décret nO 78-324 modifiant le décret nO 64-726 du 16 juillet 1964 relatif aux attributions, à l'organisation générale et au fonctionnement du contrôle général des armées (J.O. du 17 mars 1978). 15 mars: Décret nO 78-309 plaçant le corps de l'inspection générale de l'économie nationale en voie d'extinction (J.O. du 16 mars 1978). 15 mars: Décret nO 78-310 relatif aux conditions exceptionnelles de nomination des inspecteurs généraux de l'économie nationale dans le corps des contrôleurs d'Etat (J.O. du 16 mars 1978). 20 mars: Décret nO 78-353 portant création d'un centre d'études prospectives et d'informations internationales (J.O. du 21 mars 1978). 20 mars: Décret nO 78-357 portant création de l'établissement public du musée d'Orsay (J.O. du 21 mars 1978). 20 mars: Décret nO 78-369 complétant le décret nO 59-442 du 21 mars 1959 fixant les emplois supérieurs pour lesquels les nominations sont laissées à la déCision du gouvernement (J.O. du 22 mars 1978), 20 mars: Décret nO 78-379 définissant, en application de la loi du 3 juillet 1972, les dérogations au monopole de la radiodiffusion-télévision (J.O. du 23 mars 1978). 20 mars: Décret nO 78-391 relatif à la mission à l'informatique (J.O. du 23 mars 1978). 24 mars: Journal Le Monde: Allocution radio-télévisée du Président de la République: ... ({ Enfin, répondre au besoin de liberté en allégeant les formalités et les paperasses bureaucratiques et en développant les responsabilités et les libertés locales, pour que les décisions intéressant les citoyens puissent enfin être prises par eux et sur place. » �384 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 29 mars: Décret nO 78-492 fixant l'organisation administrative de l'institution nationale des invalides (J.O. du 2 avril 1978). 30 mars: Décret nO 78-456 instituant le contrôle économique et financier de l'Etat sur les entreprises et organismes bénéficiant de certaines aides de l'Etat (J.O. du 31 mars 1978), AVRIL 1978 3 avril: Décret portant nomination du Premier Ministre (J.O. du 4 avril 1978), 5 et 6 avril: Décret portant nomination des membres du gouvernement (J. O. des 6 et 7 avril). 7 avril: Journal Le Monde: Déclaration du Président de la République au cours du Conseil des ministres du 6 avril: {( L'accroissement des responsabilités et des libertés passe par une décentralisation hardie en direction des communes. Le Parlement devra être saisi de propositions à cette fin dès cette année. Il suppose aussi un large desserrement du carcan administratif. » 12 avril: Décret nO 78-532 fixant les attributions respectives du ministre de l'Economie et du ministre du Budget (J.O. du 13 avril 1978). 12 avril : Décret nO 78-533 et suivants relatifs aux attributions du ministre de l'Environnement et du Cadre de Vie, du ministre des Transports, du ministre du Commerce et de l'Artisanat (modificatif J.O. du 14 avril 1978) et du ministre de la Jeunesse, des Sports et des Loisirs (J.O. du 13 avril 1978). 13 avril: Décret nO 78-534 relatif aux attributions du secrétaire d'Etat auprès du ministre de l'Intérieur (collectivités locales) (J.O. du 18 avril 1978). 13 avril : Décret nO 78-537 relatif aux attributions du ministre de la Culture et de la Communication (J.O. du 14 avril 1978). 13 avril : Décret nO 78-538 relatif aux attributions du ministre du Travail et de la Participation en matière de formation professionnelle (J.O. du 14 avril 1978). 13 avril: Décret nO 78-539 relatif aux attributions du secrétaire d'Etat auprès du ministre du Travail et de la Participation (formation professionnelle) (J.O. du 15 avril 1978). 13 avril: Décret nO 78-540 relatif aux attributions du secrétaire d'Etat auprès du ministre du Travail et de la Participation (travailleurs manuels et immigrés) (J.O. du 15 avril 1978), 13 avril: Décret nO 78-541 relatif aux attributions du secrétaire d'Etat auprès du ministre du Travail et de la Participation (emploi féminin) (J.O. du 15 avril 1978). 13 avril: Décret nO 78-542 relatif aux attributions du secrétaire d'Etat auprès du Premier Ministre (J.O. du 18 avril 1978). �FRANCE 385 24 avril: Décret nO 78-553 fixant les attributions du secrétaire d'Etat auprès du ministre de l'Environnement et du Cadre de Vie (logement) (J.O. du 26 avril 1978). 24 avril: Décret nO 78-554 fixant les attributions du secrétaire d'Etat auprès du ministre de l'Environnement et du Cadre de Vie (environnement) (J.O. du 26 avril 1978). MAI 1978 16 mai : Décret nO 78-593 relatif aux attributions du ministre de l'Industrie (J.O. du 17 mai 1978). 16 mai: Décret nO 78-594 relatif aux attributions du secrétaire d'Etat auprès du Premier Ministre (Recherche) (J.O. du 17 mai 1978), Mai-Juin: Revue administrative, nO 183 : note de R. Manal : « Centralisation des données statistiques intéressant la défense ». Création du Bureau central de statistique de la défense. JUIN 1978 8 juin: Journal Le Monde: M. Giscard d'Estaing (Conseil des ministres du 7 juin 1978) souligne, à propos de la réforme des collectivités locales: « ... il ne s'agit pas d'une simple réforme administrative, mais d'une réforme de l'Etat et des rapports entre les citoyens et le pouvoir. » 15 juin: Journal Le Monde: Conseil des ministres du 14 juin 1978 : Rapport du ministre de l'Education sur l'application de la loi du 11 juillet 1975 (( Réforme Haby »). 16 juin: Journal Le Monde: Analyse de la réunion de presse du Président de la République (14 juin 1978) : Le droit de réponse. 18-19 juin: Journal Le Monde: Le Premier Ministre accepte la démission de Madame Nonon, déléguée à la Condition féminine. 20 juin : M. Christian Bonnet, ministre de l'Intérieur, présente les grandes orientations du projet de loi-cadre au Sénat. 22 juin: Journal Le Monde: « La réforme des collectivités locales passe par celle de l'Etat» estiment de nombreux sénateurs. 22 juin: Décret nO 78-662 relatif au Commissariat à l'énergie atomique (J.O. du 24 juin 1978). 23 juin: Décret nO 78-659 modifiant le décret nO 75-1002 du 29 octobre 1975, relatif à la coordination de la politique de recherche scientifique et technique (J.O. du 24 juin 1978). 27 juin : Loi nO 78-787 édictant les sanctions pénales pour les cas d'infractions au monopole de la radiodiffusion-télévision (J.O. du 29 juillet 1978). 25 �386 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE JUILLET 1978 11 juillet: Décret nO 78-727 de programmes sur les musées (J.O. du 12 juillet 1978). 12 juillet: Décret nO 78-748 relatif à l'application de l'article 8 de la loi nO 78-1 du 2 janvier 1978, relative à l'indemnisation des Français rapatriés d'outre-mer dépossédés de leurs biens (J.O. du 14 juillet 1978), 13 juillet: Loi nO 78-743 modifiant la loi du 16 mai 1941 relative à l'organisation de la Cour des Comptes (J.O. du 14 juillet 1978). 15 juillet: Journal Le Monde: Un plan de réforme du service des postes. 17 juillet: Décret nO 78-774 portant application des chapitres 1 à IV et VII de la loi nO 78-17 du 6 janvier 1978, relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés (J.O. du 23 juillet 1978). 17 juillet: Loi nO 78-753 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal (J.O. du 18 juillet 1978). 28 juillet: Décret nO 78-799 créant une direction générale de l'énergie et des matières premières au Ministère de l'Industrie (J .0. du 30 juillet 1978). AOUT 1978 1er août: Journal Le Monde: La réforme des collectivités locales. Les mesures à l'étude. 3 août: Journal Le Monde: Conseil des ministres du 2 août 1978 : réorganisation du Ministère des Transports. 10 août: Décret nO 78-857 concernant l'instance arbitrale instituée par la loi du 2 janvier 1978, relative à l'indemnisation des Français rapatriés dépossédés de leu rs biens. 11 août: Journal Le Monde: Le communiqué du Conseil des ministres du mercredi 9 août 1978 : « Le cahier des charges de la Télévision et de la Radio ». SEPTEMBRE 1978 1er septembre: Journal Le Monde: Ministère des Transports: suppression du service des affaires économiques. 6 septembre: Décret nO 78-918 fixant l'organisation de l'administration centrale de l'environnement et du cadre de vie (J.O. du 7 septembre 1978). 11 septembre : Décret nO 78-938 relatif aux attributions du ministre délégué auprès du Premier Ministre, chargé de la condition féminine (J.O. du 12 septembre 1978). �FRANCE 387 20 septembre: Le Conseil des ministres adopte un projet de loi portant aménagement de la fiscalité locale. 26 septembre: Décret nO 78-1001 portant modification du décret nO 68-530 du 30 mai 1968 modifié, relatif à certaines mesures de déconcentration administrative concernant la Secrétariat d'Etat aux Postes et Télécommunications (J.O. du 10 octobre 1978). 27 septembre: Décret nO 78-974 relatif aux attributions du Secrétaire d'Etat auprès du Garde des Sceaux, ministre de la Justice (J.O. du 28 septembre 1978). 27 septembre: Décret nO 78-977 portant organisation de l'administration centrale du Ministère de la Jeunesse, des Sports et des Loisirs (J.O. du 28 septembre 1978). 29 septembre: Arrêté portant organisation de la délégation générale à la recherche scientifique et technique (J.O. du 30 septembre 1978). OCTOBRE 1978 4 octobre: Décret nO 78-995 portant modification du décret nO 746138 du 27 juin 1974 portant organisation de l'administration centrale au Secrétariat d'Etat aux Universités (J.O. du 7 octobre 1978). 7 octobre: Le gouvernement propose la création d'un comité d'allègement des procédures administratives. 11 octobre: Décret nO 78-1024 modifiant le décret nO 75-675 du 28 juillet 1975 portant règlement de discipline générale dans l'armée (J.O. du 24 octobre 1978). 11 octobre: Conseil des ministres: Sur proposition du ministre de l'Intérieur, le Conseil des ministres adopte un projet de loi créant au profit des collectivités locales une dotation globale de fonctionnement versée par l'Etat, qui remplace le versement représentatif de la taxe sur les salaires, ainsi que divers versements et aides spécifiques de fonctionnement. 13 octobre: Décret nO 78-1013 portant création d'une direction du patrimoine au Ministère de la Culture et de la Communication (J.O. du 15 octobre 1978), 16 octobre: Journal Le Figaro: « Les Missionnaires du Président ». 18 octobre: Décret nO 78-1016 relatif à l'organisation du Ministère de l'Industrie (J.O. du 19 octobre 1978). 23 octobre :. Loi nO 78-1022 relative aux opérations de la caisse d'amortissement pour l'acier (J.O. du 24 octobre 1978). 23 octobre: Loi nO 78-1023 de finance rectificative pour 1978 (J .0. du 24 octob re 1978). 26 octobre: Journal Le Monde: « Le gouvernement déposera un projet de loi définissant le statut des communautés urbaines ». �388 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 31 octobre : Décret nO 78-1042 relatif au comité interministériel chargé de l'action pour les femmes (J.O. du 3 novembre 1978). Octobre : Le Rapport Farge sur les services de l'Agence Nationale pour l'Emploi est rendu public. NOVEMBRE 1978 2 novembre: Rapport fait au nom de la Commission des Finances de l'Assemblée nationale par Paul Alduy (nO 570, annexe 33), distribué le 2 novembre 1978, sur la {( Déhiérarchisation » de la fonction publique. 11 nqvembre : Liste, décrets et arrêtés relatifs à la composition de la commission nationale de l'informatique et des libertés (J.O. du 11 novembre 1978). 13 novembre: Décret nO 78-1081 modifiant le décret nO 72-468 du 9 juin 1972 organisant la profession d'avocat (J.O. du 15 novembre 1978). 13 novembre: Décret nO 78-1082 portant application des dispositions des articles 47-1 et 96 de la loi du 13 juillet 1972 portant statut général des militaires. DÉCEMBRE 1978 6 décembre: Décret nO 78-1136 relatif à la commission d'accès aux documents administratifs (J.O. du 7 décembre 1978). B 1 B LlO G RA PHI E (*) ARNAUD (J.-P.) : « Les services économiques à l'hôpital ». Coll. l'Administration nouvelle, série Santé, 304 p. Berger-Levrault. AUBY (J.-M.), DUCOS-ADER (R.) : « Institutions administratives ». Coll. Précis Dalloz, 4e éd., 806 p. Dalloz. BETTINGER (Ch.) : « La concession de service public et de travaux publics ». Coll. l'Administration nouvelle, 272 p. Berger-Levrault. BIANCARELLI (J.), MOULONGUET (T.) : « Votre commune et l'emploi ». Coll. Vie locale, 176 p. Ed. du Moniteur. BIANCARELLI (J.), PARINI (P.), SERADJI (Ch.) : « Aménager les campagnes ». Coll. Vie locale, 212 p. Ed. du Moniteur. BODIGUEL (J.-L.) : « L'Ecole Nationale d'Administration », vol. 2 : Les anciens élèves de l'E.N.A. ; 288 p. Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques. BOUYSSOU (F.), HUGOT (J.) : « Code de l'Urbanisme », 780 p. Librairies techniques. (*) par Jean FRAYSSINET. �FRANCE 389 BRUNEL (J.-P.), CHABANOL (D.), LOPEZ (C.-S.) : ({ Le Maire et les immeubles dangereux, insalubres et classés ». Coll. Connaissances communales, 240 p. Berger-Levrault. C.E.R.A.T. : ({ Annuaire de l'aménagement du territoire », vol. 9, 500 p. 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Colloque 15-16 octobre 1976, 208 p. Ed. du C.N.R.S. COMET (P.), PIGANIOL (R.) : ({ L'hôpital public ». Coll. l'Administration nouvelle, série Santé, 222 p. Berger-Levrault. DAYRIÈS (M. et J.-J.) : ({ La régionalisation ». Coll. Que sais-je? nO 1719, 150 p. P.U.F. DEBBASCH (Ch.) : ({ Institutions et droit administratifs », tome 2 : L'action et le contrôle de l'administration. Coll. Thémis, Droit, 576 p. P.U.F. DEBBASCH (Ch.) : ({ Contentieux administratif », 2e éd. Coll. Précis Dalloz, 932 p. Dalloz. DEBBASCH (Ch.), DAUDET (Y.) et collab. : ({ Lexique des termes politiques », 2e éd., 322 p. Dalloz. DEMICHEL (A.) : ({ Le Droit administratif - Essai de réflexion théorique », 220 p. L.G.D.J. DI STEFANO (G.) : ({ La participation des fonctionnaires civils à la vie politique ». Bibliothèque de Droit public, tome CXXX. L.G.D.J. DOSIÈRE (L.), MASTIAS (J.) : ({ Mieux connaître le Conseil Général ». Coll. Pouvoir local, 264 p. Editions ouvrières. �390 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE DULONG (R.) : « Les Régions, l'Etat et la société locale ». Coll. Politique, 248 p. P.U.F. FAURE (A.) : « Statut général du personnel hospitalier ». Coll. l'Administration nouvelle, série Santé, 308 p. Berger-Levrault. FAURE (A.) : « Les responsabilités communales et leurs assurances ». Coll. Guides pratiques de l'administration locale, 742 p. Librairies techniques. FAVOREU (L.), PHILIP (L.) : « Le Conseil constitutionnel ». Coll. Que sais-je? nO 1724, 128 p. P.U.F. FONTAINE (N.) : « La liberté d'enseignement - De la loi Debré à la loi Guermeur », 532 p. Unapec. GABOLDE (Ch.) : « Les installations classées pour la protection de l'environnement », 380 p. Coll. Sirey. Sirey. GERBOD (P.), GOYARD (C.), GUIRAL (P.) et collab. : « Les épurations administratives (1g e et 20 e ). Coll. Hautes études médiévales et modernes, nO 29, 128 p. Droz. GERMONPREZ (G.) : « Les finances départementales ». Coll. Administration nouvelle, 182 p. 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Ed. du C.N.R.S. �GRANDE-BRETAGNE par Michael LEE (*) GÉNÉRALITÉS La notion de ({ science administrative}) n'a jamais trouvé d'appuis en Grande-Bretagne, malgré la présence d'une tradition assez forte dans l'analyse institutionnelle des structures et des activités administratives publiques. De même, en raison de l'absence d'un système de droit public, les conditions légales de l'action administrative ne jouent pas un rôle important dans l'étude académique de l'administration publique. Néanmoins, l'intérêt porté à la contribution de la recherche administrative dans la compréhension des problèmes administratifs pratiques n'a cessé d'exister et s'est même développé. Cependant, les personnes qui font autorité dans cette matière envisagent souvent le rôle de la recherche administrative dans des termes étroitement pratiques et, ce faisant, éveillent les soupçons de ceux qui sont probablement les plus qualifiés pour effectuer cette recherche, à savoir les membres de la communauté académique. Un exemple de ce désaccord fut fourni par l'abandon, en 1978, d'une proposition pour la création d'une Policy Studies Unit (Unité d'Etudes de la Politique) au London School of Economics, analogue au Brookings Institution à Washington. On rapporte que le Social Science Research Council consentait à apporter une contribution financière substantielle à une telle entreprise, mais elle s'effondra sous le poids de plusieurs obstacles: l'opposition dans la communauté académique à la concentration du financement de la recherche qu'impli- (*) Professeur à l'Université de Londres. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �394 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE quait la proposition, une certaine hésitation de la part du Gouvernement devant la valeur d'une institution du type de Brookings, et les doutes des donateurs privés concernés. Un pas en avant plus modeste vers la concentration des moyens de recherche dans des domaines proches de l'ordre public fut, cependant, accompli quand le Political and Economic Planning s'associa au Center for Studies in Social Policy (Centre d'Etudes de la Politique Sociale) pour former un nouveau Policy Studies Institute (Institut d'Etudes Politiques) en mars 1978. Dans un domaine sensiblement équivalent, on trouve aussi le Outer Circle Policy Unit récemment fondé et financé par le Rowntree Trust en septembre 1976. De telles institutions, cependant, abordent l'étude des questions et problèmes contemporains en portant en priorité leur attention sur des préoccupations politiques et gouvernementales plutôt que sur des considérations administratives. Une grande partie de la recherche administrative continue d'être faite dans des universités et des instituts qui leur sont attachés. On met alors l'accent principalement sur quatre points: la description et l'analyse des institutions administratives incluant l'histoire de leur développement; l'étude sociologique du comportement et des structures administratives ; le développement de modèles explicatifs applicables à l'organisation et à l'action administratives, par exemple la théorie de l'imprévisibilité; et ce que l'on pourrait appeler la cartographie ou la morphologie organisationnelle. Cette dernière méthode fut appliquée sur une large échelle, dans le cadre de l'Université de York, à l'analyse du changement organisationnel dans le Gouvernement britannique depuis 1945, et ce, dans l'espoir que l'on pourrait définir des indications aptes à mesurer les conditions dans lesquelles des formes particulières de changement sont susceptibles de se produire. L'institute of Local Government Studies à l'Université de Birmingham a mis un certain accent sur une construction modèle, bien que la plupart de ses efforts ait porté sur l'évolution des méthodes de gestion corporative dans les collectivités locales, durant les sept ou huit dernières années. La critique souvent exprimée dans les milieux politiques, selon laquelle la plupart des recherches de science sociale revêtait un caractère abstrait, eut sans aucun doute quelque influence sur la décision du Social Science Research Council de mettre sur pied une Commission d'Initiatives sur la Recherche, dont les sous-comités devaient se pencher sur des domaines de recherche considérés comme valant la peine d'être parrainés et encouragés. On prit cette décision dans le domaine administratif pour suggérer l'avantage d'une recherche prioritaire sur les problèmes naissant des relations entre le gouvernement central et les pouvoirs locaux. L'intention n'est pas d'essayer de diriger la recherche au moyen du S.S.R.C., mais plutôt d'indiquer où se trouvent les priorités et quelles sortes de projets auraient le plus de chances d'obtenir un appui. En 1978, le Royal Institute of Public Administration expérimenta une réforme de sa propre organisation, de ses fonctions et changea de Directeur général. Mr Raymond Nottage se retira après avoir été au service du R.I.P.A. pendant plus de trente ans, et il eut pour successeur Mr William �GRANDE-BRETAGNE 395 Plowden, sous-secrétaire dans le Civil Service et ancien membre du Centrai Policy Review Staff (qui avant d'entrer dans le Civil Service était chargé de conférences sur le gouvernement à The London School of Economics). Un des buts principaux du R.I.P.A., après cette réforme, est de développer des activités qui en feront le centre le plus important d'échange de vues et d'informations sur les problèmes administratifs. Cela impliquera l'organisation de séminaires et de conférences aussi bien que le maintien d'un programme de recherche. En adoptant une vue large des relations entre l'étude de l'administration et le monde des praticiens, on est obligé d'accepter que l'espoir de les perfectionner et de développer une coopération fructueuse entre les deux parties, espoir qu'on exprimait de façon si enthousiaste il y a dix ans, n'a pas été réalisé. Ces praticiens restent pour la majorité réservés et sceptiques sur la contribution que pourrait apporter la recherche. A l'intérieur du Civil Service, on a même assisté à une régression de l'apport universitaire au Civil Service College et de grandes parties du programme de formation y sont actuellement soumises à révision. Dans le monde universitaire, il ya un accroissement substantiel du nombre de ceux qui étaient concernés par l'étude de la fonction publique, mais il est douteux que cela ait eu une influence proportionnelle sur l'augmentation de la publication des travaux de recherche. Ce doute peut avoir un lien avec le manque relatif d'expérience pratique dans le domaine de la fonction publique parmi la jeune génération d'universitaires, manque d'expérience qui réduit et rend difficiles leurs chances d'accession personnelle à la conduite de la recherche, de la même façon qu'il rétrécit leurs perceptions des problèmes significatifs du monde administratif. STRUCTURE Les principaux objectifs du gouvernement au cours de la session parlementaire 1977-1978 pour la réforme structurale de l'administration - proposition de création d'assemblées régionales en Ecosse et au Pays de Galles vers lesquelles on décentraliserait le pouvoir - ne furent pas poussés au point de pouvoir être exécutés, car les projets de loi furent profondément modifiés par le Parlement avant qu'ils aient pu être promulgués. D'autres plans furent ajournés ou passèrent à un degré inférieur. La réorganisation du National Health Service, qui faisait l'objet d'une enquête par une Commission Royale, ne fut pas intégrée dans le programme du Gouvernement pour 1978-1979 et ne put donc pas être examinée avant les élections générales. Toutes les questions de structure administrative étaient dominées par la faiblesse du Gouvernement qui n'avait pas la majorité à la Chambre des Communes. La moindre proposition de loi modifiant l'administration exigeait du Gouvernement qu'il regagnât une majorité suffisante à la Chambre; l'exécutif se chargeait de modifications mineures. La position minoritaire du Gouvernement à la Chambre des Communes donnait, dans le débat parlementaire, une importance particulière aux petits partis, notamment ceux qui représentaient l'Ecosse, le Pays de �396 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Galles et l'Irlande du Nord (1). Les projets de transmission du pouvoir aux assemblées régionales furent directement conditionnés par la force du Parti Travailliste dans ces régions. Après les quatre élections partielles d'avril 1978, le nombre des parlementaires pour chaque parti se décomposait ainsi: 307 Travaillistes, 282 Conservateurs, 13 Libéraux et 29 représentants de la minorité « régionale)} (4 soutenant les Travaillistes) et un siège vacant, mettant ainsi le Gouvernement en minorité de 9 sièges. Le résultat des deux élections partielles en novembre fut sensiblement le même : 308 Travaillistes, 281 Conservateurs, 13 Libéraux, 28 représentants « régionaux )} (4 soutenant les Travaillistes) et 2 sièges vacants - une minorité totale de 6 sièges pour le Gouvernement. Le pacte entre les partis Travailliste et Libéral, qui avait assuré au Gouvernement depuis mars 1977 la majorité, s'acheva en août 1978 avec la fin de la session parlementaire et la promulgation de la loi de délégation. A partir de cette date, le Gouvernement put seulement négocier un soutien sur une base ad hoc, notamment avec le Parti Nationaliste Ecossais qui avait onze sièges et les Unionistes d'Irlande du Nord qui en avaient sept. On pensait fortement que le Premier Ministre en appelait à une élection générale en automne jusqu'à ce qu'il annonçât le 7 septembre qu'il avait décidé de n'en rien faire. Le Cabinet était toujours composé de 24 ministres. Le nombre total de ministres au Gouvernement était de 108. Mise à part la démission en novembre de M. Edmund Dell, qui avait été Secrétaire d'Etat au Commerce depuis septembre 1976 et qui avait informé le Premier Ministre qu'il souhaitait retourner à l'industrie privée afin de rejoindre les banques d'affaires, Guiness Peat, comme Président désigné, il n'y eut pas de changements majeurs dans la composition de l'équipe de Mr Callaghan. Tous les autres changements ministériels se déroulèrent à un niveau très secondaire. Mr John Smith succéda à Mr Dell. Conformément à son style, Mr Callaghan ne saisit pas l'occasion offerte par la démission de Mr Dell pour effectuer un remaniement général. Depuis sa succession à Mr Wilson comme Premier Ministre en avril 1976, il était peu disposé à déplacer des ministres, sauf lorsqu'il était obligé de pourvoir à des vacances causées par la mort ou la maladie. La démission de Mr Jenkins en septembre 1976, qui voulait devenir membre de la Commission des Communautés Européennes, et la mort de Mr Crosland en février 1977, furent les seules occasions de modification sérieuse des nominations au Cabinet. Les principaux transferts de pouvoir entre ministres, opérés par l'exécutif mais exigeant une approbation formelle du Parlement, affectèrent à la fois le Pays de Galles et l'Irlande du Nord. Le ministre de l'Agriculture transféra en avril certains pouvoirs dans le domaine de l'agriculture, la pêche et l'approvisionnement en eau au Secrétaire d'Etat pour le Pays de Galles de manière à ce que ce dernier jouisse, dans ces domaines, de pouvoirs similaires à ceux que détenait son collègue, le Secrétaire d'Etat pour l'Ecosse. Autre exemple, plus important: il fut donné en même temps au Secrétaire d'Etat pour le Pays de Galles pleine responsabilité, aussi bien (1) En avril 1978, la B.B.C. commença à transmettre en direct les débats parlementaires. �GRANDE-BRETAGNE 397 pour l'enseignement supérieur et post-scolaire gallois extérieur aux universités, que pour les bibliothèques publiques et l'enseignement des adultes. Ces extensions de pouvoir accordées au Secrétaire gallois furent annoncées en 1977 et on considéra qu'elles préparaient la décentralisation. Les transferts de pouvoir du Trésor public et du Civil Service Department au Département des Finances et au Département du Civil Service en Irlande du Nord sur certaines questions de santé mentale furent opérés pour corriger une erreur de rédaction juridique en 1973 quand l'administration locale de l'Irlande du Nord fut réorganisée après la suspension du Parlement d'Irlande du Nord. La réglementation transmettant le pouvoir aux assemblées régionales, incorporée dans deux lois séparées promulguées en août, le Scotland Act et le Wales Act, fut largement modifiée au Parlement par l'insertion de clauses qui obligeaient le Gouvernement à soumettre à l'électorat, par référendum dans chaque région, le principe d'assemblées directement élues. Chaque référendum déterminera si 40 % des électeurs habilités à voter soutiennent une telle réforme. S'il y a moins de 40 % d'approbations, le Gouvernement est obligé d'abroger la réglementation. En novembre 1978, le Premier Ministre annonça que les referenda se tiendraient le 1er mars 1979 sur la base de nouvelles listes électorales qui entrent en vigueur le 16 février. Ces mesures faisaient partie d'une stratégie de l'administration travailliste pour mettre en place une majorité parlementaire avec l'aide des petits partis. On promit aux parlementaires d'Irlande du Nord d'augmenter leur propre représentation à Westminster. Les autres modifications apportées aux lois par le Parlement avaient trait largement aux pouvoirs dont les futures assemblées devaient jouir. Par exemple, la Forestry Commission (commission de sylviculture) fut exclue du contrôle des assemblées. On décida aussi à la Chambre des Communes que les membres du Parlement ne seraient plus autorisés à se porter candidats aux élections de l'Assemblée galloise, mais on ne leur interdit pas de se présenter à l'Assemblée écossaise. L'Ecosse peut donc avoir un certain nombre de membres ambivalents siégeant à la fois à Edinburgh et à Westminster. On adopta aussi un amendement qui rend possible l'introduction d'une procédure spéciale à la Chambre des Communes: celle-ci dispose d'une période de réflexion de 14 jours entre deux scrutins de la deuxième lecture d'un projet de loi, si une réglementation concernant le RoyaumeUni est adoptée uniquement grâce aux votes des parlementaires écossais. Si les électeurs approuvent les lois de décentralisation, le Gouvernement continuera d'apporter un changement majeur à la structure de l'administration britannique. Mais s'il y a une Election Générale avant que cela ait été achevé, ce qui semble probable tant que le Gouvernement se maintient dans la minorité, et si le Parti Conservateur reprend alors le pouvoir avec une majorité suffisante, tous ces plans peut-être avorteront. Les porte-parole conservateurs ont déjà exprimé leur désapprobation face à ce qui est proposé et suggèrent d'autres plans; on a confié au Parti la tâche de mener campagne contre la ratification par référendum. �398 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Les principaux traits des Scotland et Wales Acts sont la délégation aux assemblées régionales des pouvoirs dans le domaine de la santé, du logement, de la planification et de l'éducation. Mais seule l'Assemblée écossaise bénéficiera du pouvoir d'édicter ses propres réglementations dans ces domaines, si les referenda et les résultats de l'Election Générale de 1979 conduisent à l'exécution de ces lois. L'Assemblée galloise bénéficiera d'une {( délégation exécutive », i.e. de l'administration des pouvoirs antérieurement exercés par les ministres à Whitehall. Les deux ministres du Gouvernement du Royaume-Uni, le Secrétaire d'Etat pour l'Ecosse et le Secrétaire d'Etat pour le Pays de Galles continueront d'être nommés et deviendront essentiellement responsables de la surveillance de ce que font les assemblées. Tous deux peuvent communiquer des lignes directrices aux assemblées dans le domaine de la politique économique et industrielle. Le Secrétaire d'Etat pour l'Ecosse sera autorisé à soumettre la réglementation que l'Assemblée écossaise a votée à la Commission juridique du Conseil Privé s'il pense que ce qui est proposé dépasse les pouvoirs formels de l'Assemblée. De même il demandera au Parlement de refuser le Consentement de la Reine (Royal Assent) au Projet de loi écossais s'il pense que ce dernier contient des dispositions qui affectent les domaines réservés au Gouvernement du Royaume-Uni et qui vont à l'encontre de l'intérêt public. Chaque Secrétaire d'Etat sera responsable de la direction des débats au Parlement sur le règlement approuvant les Block Funds qui financeront les nouvelles administrations régionales. Les nouvelles assemblées ne jouiront d'aucun pouvoir d'imposition; elles n'emploieront pas non plus leurs propres {( civil services ». Les administrations régionales seront composées de membres du United Kingdom Civil Service. Le Gouvernement accepta de reconsidérer la structure de l'administration dans deux domaines qui avaient été réformés seulement récemment, à savoir le National Health Service et les collectivités locales. Mais en nommant la Commission Royale sur le National Health Service en mai 1976, il renvoya à plus tard la nécessité d'agir. Le Secrétaire d'Etat à l'Environnement avoua en août 1978 qu'il voulait envisager un {( changement organique », dans le cadre d'un système réformé des collectivités locales, afin de tenir compte des circonstances spéciales des zones urbaines situées hors des grandes agglomérations telles que Bristol, Derby, Hull et Plymouth où les districts councils (conseils d'arrondissement) exigeaient qu'on leur transmît les pouvoirs des county councils (conseils généraux). Le Gouvernement annonça en novembre 1978 qu'il autoriserait durant 1978-1979 les districts councils les plus importants à prendre la suite de la direction des services sociaux, de l'éducation, des travaux de voirie et de la circulation. En juillet 1978, le Gouvernement annonça ses décisions sur l'avenir de la radiodiffusion qui avait été examiné par la Commission Annan en 19751977. Il projeta de créer une Open Broadcasting Authority pour gérer la nouvelle 4e chaîne de télévision qui donnerait priorité aux programmes pédagogiques et aux intérêts qui ne sont pas pour le moment pris en considération par les chaînes existantes. Ce serait l'independent Broadcasting �GRANDE-BRETAGNE 399 Authority et non la B.B.C. qui prendrait en main la direction de la technique et de la retransmission; la B.B.C. serait réorganisée sous la direction de trois conseils d'administration (2). Le Gouvernement entreprit aussi d'introduire une réglementation qui amenderait les principales lois gouvernant les entreprises nationalisées, de manière à ce que les ministres, dans le parrainage de leurs départements, aient le pouvoir d'édicter des directives plus spécifiques que celui qui leur était alors autorisé; mais il refusa d'accomplir des changements fondamentaux dans les rapports existant entre le ministre et le Conseil d'administration. En 1976, une enquête sur les entreprises nationalisées, menée par le National Economic Development Office, avait recommandé en conclusion que chaque entreprise soit dirigée par un « Policy Council » responsable de la stratégie et par un « corporation board» responsable de l'exécution. En avril 1978, lorsque le Gouvernement publia un Livre Blanc (3) en réponse à cette enquête et rejeta cette recommandation, il profita de l'occasion pour édicter une nouvelle série de lignes directrices devant remplacer celles de 1967 qui étaient devenues lettres mortes dans la pratique. Les vieilles lignes directrices prétendaient que les programmes d'investissement et les politiques de prix des entreprises nationalisées pourraient être menés selon des critères commerciaux utilisés dans le secteur privé. Mais l'accroissement rapide du taux d'inflation au début des années 1970, et les ingérences ministérielles régulières dans la fixation des prix, avaient conduit de nombreuses entreprises à un déficit financier. Les lignes directrices de 1978 proposent un dialogue entre le Gouvernement et les entreprises dans le cadre d'une organisation corporative qui engagerait des discussions sur trois échéances différentes: la stratégie à long terme, les développements à moyen terme et les plans s'accomplissant sur une année. Une telle organisation dépendait de l'emploi d'objectifs financiers, d'indicateurs variés de rendement et de moyens réguliers de contrôle du progrès. On ne devrait pas obliger les entreprises à connaître de force un déficit à cause d'une politique de contrôle des prix, et ces entreprises devraient toujours tenir compte du coût du capital qui sera représenté par un nouveau concept administratif: « le taux de retour requis », qui était initialement de 5 % en termes réels hors taxe, mais devrait être régulièrement révisé. Le Gouvernement suggéra aussi que quelques fonctionnaires issus des départements de parrainage soient régulièrement nommés aux conseils d'administration. Le Gouvernement n'était pas dans une position assez forte au Parlement pour produire une réglementation qui augmenterait le nombre des agences gouvernementales du secteur public. Mais les représentants des principaux partis s'empressèrent de donner lecture d'un projet de loi qui ne souleva aucune opposition. Ce projet de loi avait été introduit en avril dans le but de créer une Cooperative Development Agency (Agence Coopérative de Développement). La majorité des parlementaires considéra cette (2) Cmnd 7294. (3) Cmnd 7131. �400 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE proposition comme un pas en avant qui améliorait les chances des coopératives de travailleurs ou d'autres entreprises contrôlées par ces derniers. On prévoyait que l'agence s'autofinancerait après les trois premières années au moyen de contributions volontaires issues du mouvement coopératif et au moyen de revenus tirés des honoraires dus en paiement de ses services. L'agence qui sera largement consultative et promotionnelle coordonnera les activités des associations coopératives existantes. Il lui sera demandé d'évaluer le succès probable des projets soumis à son appréciation. Son premier président, Lord Oram, prit ses fonctions le 1er septembre. On annonça à CE. moment-là que la Cooperative Bank accorderait des découverts et des prêts pour promouvoir la création de coopératives de travailleurs. Les seules autres agences créées en 1978 revêtirent un aspect technique et juridique. Par le Patents Act de 1977, la Patents Court (Tribunal en matière de propriété industrielle) fut créée en juin en tant qu'élément de la Cour de la Chancellerie (Chancery Division, une des divisions de la Haute Cour de Justice). Les juges de la Patents Court furent nommés par le Chancelier; on leur donna le pouvoir de connaître des appels contre les décisions rendues par le Contrôleur général des Brevets (Comptroller-General of Patents) aux lieu et place du Patents Appeal Tribunal (Tribunal d'Appel en matière de propriété industrielle) qui fut alors aboli. Une loi créa un Civil-Service séparé et distinct pour régir les cours de justice de l'Irlande du Nord. Cette institution aligna l'Irlande du Nord sur le système de l'administration judiciaire adopté en Angleterre et au Pays de Galles. L'absence de tout développement important dans la création d'agences gouvernementales n'était pas seulement due à la faiblesse parlementaire de l'administration de Mr Callaghan. Durant 1978, le scepticisme du public grandit sur la valeur de ce que l'on appelait des « fringe bodies» (( institutions marginales ») ou des « organisations non départementales » qui proliféraient, sans que l'on portât une attention beaucoup plus grande aux pouvoirs qu'elles exerçaient et aux emplois qu'elles créaient. Le terme « quango » était peu à peu, au cours des cinq années précédentes, entré dans l'usage commun pour décrire ces institutions, peut-être parce que le mot avait un son et une forme spécifiques qui plut aux journalistes. Il avait été, à l'origine, inventé pour résumer les séminaires de la Fondation Carnegie à la fin des années 1960 sur les « organisations quasi non gouvernementales» dont le nombre augmentait aux Etats-Unis; celles-ci n'avaient de non gouvernemental que le nom puisqu'elles dépendaient entièrement de la protection ou des contrats gouvernementaux pour assurer leur existence : ainsi les collèges qui s'engageaient à former des agents secrets ou les sociétés qui recevaient les invités du service diplomatique. Mais le terme en vint à signifier en Grande-Bretagne « organisation gouvernementale nationale quasi-autonome », avec un accent particulier mis sur l'autonomie dont jouissent les institutions qui ne tombent pas sous le contrôle étroit des départements en dépit du fait que leurs hauts fonctionnaires sont nor- �GRANDE-BRETAGNE 401 malement nommés par les ministres. Le terme fut utilisé en ce sens par les auteurs d'un pamphlet du Parti Conservateur, The Quango Explosion, qui fut publié en août 1978 (4). L'inquiétude parlementaire au sujet des « quangos » se concentra sur le fait que leur nombre augmentait, tout comme augmentaient les pouvoirs des ministres en ce qui concerne les désignations. Chaque loi créant une « institution marginale » confiait normalement le parrainage des nominations de hauts fonctionnaires au ministre du « département parrain ». Les questions parlementaires, largement accumulées par l'ancien parlementaire Maurice Edelman, conduisirent Mr Wilson, alors Premier Ministre, à approuver la création d'une « unité de nomination » au Civil Service Department en 1975. Cet établissement fut désigné pour systématiser la recherche de candidats valables pour des institutions publiques de toutes sortes. Il utilisa la liste de noms que l'on appelait auparavant « The Great and the Good » et il chercha les moyens de recruter par annonce un personnel approprié. Le Times rapporta le 2 août 1978 que les ministres euxmêmes bloquaient la mise en œuvre d'une série de propositions officielles tendant à réformer le système du parrainage. La préoccupation générale sur l'utilisation d' « institutions marginales» pour régir de nouvelles politiques prit la tournure d'un conflit entre partis politiques. En effet, les preuves réunies démontraient non seulement que l'administration travailliste avait été antérieurement responsable de la multiplication de ces institutions, mais aussi que les ministres travaillistes utilisaient le parrainage ainsi obtenu pour faire des désignations partisanes. On estima en juin 1977 que les 39 membres du Conseil Général du Trades Union Congress regroupaient entre eux 180 désignations aux diverses « institutions marginales» (5). Les journaux du Parti Conservateur continuèrent en 1978 de faire observer que les ministres avaient le pouvoir de désigner à des emplois payés ou d'offrir des emplois à temps partiel tous frais payés. Parce qu'il était difficile de déterminer les frontières de telles agences parmi une collection si variée, on ne parvenait pas à en préciser le nombre exact. En 1975, le Civil Service Department lui-même, participant au travail de l' « unité de nomination publique », nomma Mr Gordon Bowen pour arrêter une liste des « institutions marginales» et pour en analyser les caractéristiques. Son rapport, qui fut complété en juin 1978, excluait la Maison Royale, le Parlement, la Magistrature, l'Armée, les Entreprises Nationalisées, la Santé et les Autorités Locales. La liste finale totalisa alors 252 institutions employant 184.000 personnes (6), soit un quart de la taille du Civil Service lui-même. Il estima qu'elles exerçaient sept fonctions principales : 1) les fonctions consultatives; 2) la gestion des fonds publics; 3) la réunion et la distribution d'informations; 4) l'adjudication et l'arbitrage; 5) l'action exécutive; 6) le contrôle et 7) la recherche. D'autres enquêtes en arrivent à une conclusion sensiblement équivalente: le nombre d' « ins(4) Philip Holland and Michael Fallon, Conservative Political Centre: 70 p. CPC N° 631-813-627. (5) Débats de la Chambre des Communes, 26 juillet 1977. Vol. 936, Col. 207. (6) Gordon Bowen, Survey of Fringe Bodies, Civil Service Department, 1978. 26 �402 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE titutions marginales » se situe autour de 250-350. Les estimations qui incluent le travail gouvernemental en excluant celui des départements centraux atteignent des totaux de 700-900. L'enquête de Mr Bowen et celle du Conservative Political Centre s'accordèrent toutes deux pour dire que la création de nouvelles agences atteignait le taux de croissance le plus élevé entre 1964 et 1974. On en arriva à une conclusion importante dans la discussion publique sur les « quangos » : il se pourrait bien qu'ils aient été utilisés pour déguiser des augmentations réelles de l'emploi dans le secteur public. Leurs personnels étaient normalement nommés par le Président et les membres du Conseil d'Administration et non par l'intermédiaire de la Commission du Civil Service. LES FONCTIONNAIRES Les tentatives du Gouvernement pour limiter le taux d'inflation en instituant une politique des revenus eurent un profond retentissement: en effet, l'opinion publique prit conscience du fait qu'il y avait une distinction entre secteur public et secteur privé de l'économie. Les syndicats du secteur public insistèrent pour que le Gouvernement traitât les deux secteurs de la même manière lorsqu'il déterminait l'étendue du contrôle des revenus: cela montra combien de personnes sont payées sur les fonds des divers services publics dont seulement une petite proportion fait partie du Civil Service proprement dit. On admet généralement aujourd'hui que dans une population active d'environ 22 millions de travailleurs, la définition quelle qu'elle soit d' « emploi public» couvre 30 % de travailleurs du secteur public et 70 % du secteur privé. Les services publics sont à la fois industrieux et bien pourvus en négociateurs syndicaux expérimentés; ils sont aussi sur le point de devenir de plus en plus importants dans la « création d'emploi» - expansion délibérée du travail pour alléger le chômage. Ils sont représentés de façon disproportionnée dans les syndicats affiliés au Trades Union Congress. On a estimé que quelque 50 % des adhérents affiliés travaillent maintenant dans le secteur public. Dans cette situation, le Gouvernement est obligé d'employer toutes les armes qu'il peut avoir à sa disposition pour imposer une politique des revenus à travers les contrôles qu'il exerce sur le secteur public, et les syndicats seront probablement sur leurs gardes contre tout accord sur les salaires semblant octroyer un traitement préférentiel à une partie du secteur public et pas aux autres. Les travailleurs du service public font état du fait que les entreprises privées peuvent éviter le contrôle du gouvernement de nombreuses manières. En juillet 1978, le Gouvernement décida que la prochaine étape de sa politique des revenus serait d'établir un plafond de 5 % à l'accroissement des salaires au cours de la période qui va du mois d'août 1978 à juillet 1979. Ce pourcentage fut considéré comme le maximum compatible avec le maintien du contrôle de l'inflation. Il ne fut pas incorporé dans une loi parlementaire et ne fut pas, par conséquent, soumis à révision ou interprétation par les tribunaux. On trouva la seule interprétation officielle de cette �GRANDE-BRETAGNE 403 politique dans les notes d'orientation (7) que le Gouvernement distribua aux fonctionnaires qui conduisaient les négociations sur les salaires avec les syndicats du secteur public; de même qu'il les distribua à ceux qui conseillaient les négociations du secteur privé. Ces notes mettaient l'accent sur ce qui importait au Gouvernement i.e. « l'augmentation totale, en considérant toutes les sources possibles, du salaire moyen du groupe concerné» et suggéraient des moyens de calculer une telle augmentation. On s'attendait à ce que très peu de groupes puissent bénéficier d'un traitement de « cas spécial» qui permettrait exceptionnellement d'obtenir des augmentations et on demanda aux négociateurs de décourager toute attente de ce genre. Les « cas spéciaux » qui furent reconnus comme tels tombaient tous dans le domaine du secteur public - pompiers, police, forces armées et d'autres corps couverts par des « review bodies» (organismes de révision) tels que celui des enseignants universitaires - et par conséquent le Gouvernement courait le risque de contrarier les syndicats du secteur public qui n'avaient pas réussi à obtenir un tel traitement de faveur. Ces notes d'orientation révélèrent aussi que des instructions avaient été données aux départements du gouvernement sur la façon d'informer la commission de fonctionnaires qui contrôlait l'application de la politique sur les revenus. Elles n'étaient pas originellement destinées à être publiées. Leur apparition dans la presse fut un dur rappel des difficultés que rencontraient les négociateurs du gouvernement pour que l'information restât confidentielle lorsque les intérêts des fonctionnaires étaient directement en jeu. La liberté de manœuvre dans les négociations publiques sur les salaires était en outre limitée par la persistance des « cash-limits » i.e. des sommes d'argent fixées dans les estimations annuelles au moyen desquelles on avait déterminé le montant des dépenses publiques depuis 1975 (8). Le Livre Blanc annonçant la limitation des 5 % n'introduisit aucune modification pour 1978-1979 aux « cash-limits » qui avaient préalablement été annoncés en avril. Tous les principaux aspects de la politique du Gouvernement pour contrôler l'inflation contraignirent les syndicats du secteur public non seulement à mener des négociations au profit de leurs membres, mais aussi à entrer dans le débat politique sur la répartition des ressources nationales. Dans ce débat ce sont les distinctions entre salaire et statut dans le secteur public qui semblaient les plus frappantes. Les plus grandes menaces de grève venaient des bas salaires, notamment les travailleurs manuels des collectivités locales et le personnel subalterne du National Health Service - The National Union of Public Employees (Syndicat National des Employés du Secteur Public), syndicat comprenant beaucoup de membres des catégories pauvrement payées, étudia la façon dont il pouvait désorganiser les pouvoirs publics par un arrêt sélectif de travail. Il incombait aux membres du Civil Service proprement dit, représentant seulement 3,2 % de la population active, d'imposer à toutes les autres sections de l'emploi « Notes for guidance ». The Times, 29 septembre 1978, p. 14. (8) Cf. infra, pp. 38, 42. (7) �404 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE public une politique des revenus. Les catégories les plus importantes restaient les collectivités locales (1,6 million de travailleurs, soit 7,3 % de la population active), l'éducation y compris le personnel des collectivités locales dans ce domaine (1,5 million de travailleurs, soit 6,8 % de la population active) et le National Health Service (1,08 million de travailleurs, soit 4,8 % de la population active). Mais au cœur même du propre mécanisme de négociation du Civil Service, à savoir les représentants du personnel au National Whitley Council, on rencontrait un profond mécontentement. Les délégués syndicaux à ce niveau se trouvaient dans une situation embarrassante, coincés entre l'accord devant rétablir les anciens privilèges et le problème de son application. L'éditorial du Whitley Bulletin en juin 1978 stipulait que « le système de paie du Civil Service restait effectivement dans l'oubli» (9), Ceci faisait référence au délai écoulé entre l'acceptation en novembre 1977 par le Premier Ministre du principe du rétablissement de la « recherche sur les salaires )}, et l'application du premier accord concernant cette recherche en avril 1979. La « recherche sur les salaires» avait été un principe de négociation du Civil Service depuis l'époque de la Commission Royale en 1953-55 jusqu'à la décision du Gouvernement de suspendre les opérations du « Pay Research Unit» (unité de recherche sur les salaires) en juillet 1975, décision qui faisait partie de la lutte contre les augmentations massives du taux de l'inflation à ce moment-là. Cette unité avait fourni des rapports réguliers sur la comparabilité des emplois dans et hors le Civil Service, rapports montrant le contraste existant entre les différents taux de paye. Elle fixa une image empirique du « taux du travail» dans le secteur privé et établit ainsi la ligne directrice des salaires du secteur public. Jusqu'en 1975, le Gouvernement fut d'accord pour que les fonctionnaires soient payés à des taux directement comparables à ceux des entreprises privées. Le personnel du Civil service considéra l'interruption de la « recherche sur les salaires» comme une violation unilatérale de l'accord sur les salaires de 1974. La campagne de 1976-1977 menée par les syndicats en faveur du rétablissement de la « recherche sur les salaires» se termina par un compromis qui laissait délibérément dans l'ombre le travail de 1978 et exposait les leaders syndicaux à la critique de leurs partisans les plus militants. L'esprit militant avait été beaucoup plus virulent depuis la grève décidée par les grands syndicats en février 1973. La propre enquête du Civil Service sur ce qui fut appelé « les grands problèmes» concernant la hiérarchie et les conditions du service s'acheva ironiquement en 1975 seulement, juste avant la suspension de la « recherche sur les salaires ». L'enquête menée à l'intérieur du Civil Service par le Select Committee ou Expenditure (Commission d'Enquête sur les Dépenses) de la Chambre des Communes (10), qui commença à se manifester durant l'hiver 1975-1976, constitua un élément que les leaders syndicaux furent contents d'exploiter pour exposer leurs griefs (9) Whitley Bulletin N° 58 (6), p. 89. (10) Cf. infra, pp. 40-41. �GRANDE-BRETAGNE 405 contre « la direction ». On décida cette enquête pour apprécier « la gestion » des hauts fonctionnaires, particulièrement ceux du Civil Service Department qui avait été institué en 1968. Le Premier Ministre avait en fait traité directement avec le personnel et rencontré ses représentants en novembre 1977 avant que le Gouvernement ne fasse un geste pour répondre aux critiques de la Commission d'Enquête formulées au mois de juillet précédent. Lors de cette rencontre, il accepta de rétablir le « Pay Research Unit » sous la forme nouvelle d'un Pay Research Board (Commission de recherche sur les salaires). Un ancien ministre, Lord Shepherd, fut choisi pour être son premier Président. Cet accord n'atténua pas la virulence des syndicats qui représentaient les fonctionnaires dont les salaires se situaient au plus bas de l'échelle. The Civil and Public Services Association et The Society of Civil Servants, qui représentent les petits fonctionnaires, avaient été sceptiques sur les bénéfices susceptibles d'être obtenus d'une coopération entre le Gouvernement et la Trades Union Congress. La direction du Civil and Public Services Association était particulièrement vulnérable à une prise du pouvoir par le Parti Communiste et par d'autres groupes de gauche. Durant l'année 1978, les factions « de gauche» et « modérée» se combattirent pour en obtenir le contrôle. Les élections qui placèrent les communistes en bonne position furent par la suite annulées, et de nouvelles élections de délégués virent un plus grand succès des candidats modérés. Tout au long de l'année, ce syndicat et d'autres firent pression pour obtenir un « fonds de lutte» afin d'aider la résistance syndicale aux restrictions de salaires opérées par le Gouvernement. L'objectif initialement discuté par le personnel était la création d'un fonds de 500.000 f et d'une commission spéciale chargée de coordonner une grève portant sur des revendications de salaires (11). En novembre, quand les premiers rapports du Pay Research Board commencèrent à être disponibles et analysés par les états-majors syndicaux, il était prévu qu'une grève serait décidée en janvier et février 1979 avant que le nouvel accord sur les salaires ne soit signé en avril 1979. Huit des plus grands syndicats se mirent d'accord pour demander à leurs membres 2 f par tête afin de constituer un « fonds de lutte ». Ils reconnurent tous qu'une violation du plafond des 5 % était nécessaire pour ramener la rémunération de certains grades importants au niveau de celle que l'on rencontrait dans le secteur privé. Ironiquement, le propre Central Computer Agency (bureau central d'informatique) du Civil Service Department fut décrété comme étant une des cibles les plus vulnérables de l'action de grève sélective. Non seulement les salaires freinés du secteur public avaient drainé beaucoup de travailleurs en informatique du Gouvernement vers l'industrie privée - le manque à gagner des fonctionnaires dans ce secteur était, disait-on, de 20 % par an - mais aussi la dépendance croissante des départements gouvernementaux au traitement de l'information par ordinateur signifiait (11) The Times, 30 octobre 1978, p. 1. �406 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE que l'administration publique pouvait être paralysée si quelques opérateurs-clés renonçaient à leur travail. En juillet 1977, le Civil Service Department avait commandé la préparation de plans de contingence contre la menace d'une telle grève. Des rapports circulant en 1978 indiquaient que si quelque 1.700 opérateurs principaux parmi les 14.000 qui travaillent sur ordinateur faisaient grève, le Gouvernement serait obligé de conclure des compromis avec le secteur privé, spécialement les banques et les compagnies d'assurances, et d'employer du personnel militaire préparé à cet effet. Le syndicat de 10.000 fonctionnaires de {( la direction », The First Division Association, se tint à l'écart des préparatifs de l'action de protestation et refusa de souscrire au {( fonds de lutte ». Mais il était néanmoins désireux de faire la preuve de la valeur de son affiliation au Trades Union Congress décidée en 1977, un acte sans précédent que beaucoup interprétèrent comme un symptôme du malaise auquel {( la direction» avait à faire face. Les hauts fonctionnaires se sentaient de plus en plus dérangés par les abus qu'il leur fallait avaler comme une potion déplaisante. D'une part, la gestion d'une politique des revenus allait probablement créer de grandes divisions à l'intérieur du Civil Service; et d'autre part, les revendications des services publics dans leur ensemble et leur concurrence pour obtenir un traitement de {( cas spécial» attirèrent de l'extérieur du Civil Service quantité de critiques directes contre des pratiques bureaucratiques. Le Trades Union Congress hésita à faire du problème du {( secteur public» un {( cas spécial» dans son ensemble. En décembre 1977 David Basnett, le secrétaire général du General and Municipal Workers Union, qui s'efforçait de protéger les intérêts de beaucoup de travailleurs mal payés du service public, particulièrement ceux des collectivités locales, avait demandé au Trades Union Congress de mettre en place sa propre {( commission des services publics» qui pourrait alors traiter directement avec le Gouvernement. A cette recommandation fut ajoutée une suggestion qui, dans un certain sens, appliquerait le principe d'une augmentation nationale, aussi bien au Civil Service qu'à l'ensemble du secteur public et même au-delà : la synchronisation des principales dates d'établissement des salaires. Certains commentateurs pensaient que des tensions spéciales naissaient du fait que les accords sur les salaires concernant les {( cols blancs» se tenaient approximativement entre avril et juillet alors que ceux concernant le Civil Service de l'industrie se déroulaient en juillet et que les accords concernant les travailleurs manuels des autres secteurs publics prenaient place, eux, fin automne. Les propositions de Mr Basnett comprenaient des dispositions pour l'établissement d'un système permanent de révision des salaires en remplacement des séries d'enquêtes ad hoc sur chaque groupe de travailleurs et considéraient d'un bon œil une idée dont on avait régulièrement débattu depuis quelques années : un {( jour de synchronisation des salaires» : une négociation annuelle pour tous les travailleurs sur la base d'un certain schéma national de relativité des salaires. On centra largement le débat public concernant ces propositions sur la question de savoir si le Civil Service continuerait, seul dans le secteur �GRANDE-BRETAGNE 407 public, à jouir du monopole des « justes comparaisons» que le rétablissement de la « recherche sur les salaires» avait garanti. Le Vice-Principal du Ruskin College, Oxford, in Persane! Management de mars 1978 (p. 3) défendit Mr Basnett contre ses adversaires. La composition de la nouvelle Pay Research Board fut interprétée par quelques commentateurs comme l'embryon d'une « commission nationale sur la relativité des salaires », en partie parce que le Gouvernement avait insisté sur le fait qu'elle comprendrait une majorité de membres indépendants. Ces commentateurs furent alors accusés de compter sur une « conspiration» qui n'existait pas. Il était difficile de trouver un terrain d'entente parmi les nombreux intérêts différents en jeu. Le personnel du Civil Service montrait peu d'empressement à élargir les limites du débat. L'ajustement des dates d'établissement national des salaires fut d'une suprême importance politique parce qu'elle limitait ou encourageait les espérances populaires. Les commentaires de la presse nationale se bornaient presque toujours à des calculs d'augmentations en salaires bruts, sans s'occuper des conséquences relatives à d'autres secteurs. Leurs conseillers rappelèrent aux ministres la proportion élevée de l'électorat que représentaient les 6,9 millions de travailleurs du secteur public. L'accord sur l'échelle des salaires du Civil Service en avril 1978 ne provoqua pas le même enthousiasme que l'annonce d'augmentations qui concernaient les postes au-dessus du rang de secrétaire assistant. L'annonce faite au mois de mai d'une augmentation de la liste civile de la Reine, qui allouait des revenus à différents membres de la Famille Royale, fut même traitée par quelques journaux comme si elle représentait une détermination nationale de salaire. La plus grande invective fut réservée au rapport du Top Salaries Review Board (commission d'étude des hauts salaires) en juin. La Commission rendit des avis sur les salaires des sous-secrétaires et de leurs supérieurs dans le Civil Service, de même que sur ceux des fonctionnaires de la Justice, des hauts membres des forces armées et des présidents d'entreprises nationalisées. Ces derniers s'estimèrent particulièrement lésés de n'avoir pu obtenir le bénéfice des « justes comparaisons ». Leurs homologues du secteur privé, les présidents de sociétés privées semblaient tous jouir de salaires plus élevés et de nombreuses primes. Les recommandations de la Commission qui tentaient d'élever les dirigeants des entreprises nationalisées au niveau de leurs homologues du secteur privé insistaient sur l'intérêt de solliciter un personnel suffisamment qualifié pour travailler dans les conseils d'administration nationalisés. Les présidents des entreprises nationalisées commencèrent à se réunir régulièrement et laissèrent de temps en temps échapper leurs sentiments. En novembre 1976, les directeurs de Cable and Wireless avaient même refusé de se représenter aux élections du Conseil d'Administration si leurs salaires n'étaient pas substantiellement augmentés. Les conventions qui décidaient ce qui pouvait être considéré comme une « activité politique» légitime de la part des fonctionnaires étaient, ce qui n'est pas surprenant dans de telles conditions, plus contestables. Il semblait y avoir là un danger que chaque groupe ou catégorie de fonction- �408 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE naires se lançât dans une {( action politique» pour défendre ses intérêts. La démarcation entre {( action politique» et {( action professionnelle» était difficile à cerner, notamment lorsque des comptes rendus publiés par les fonctionnaires sur des questions de pures controverses professionnelles étaient inévitablement interprétés comme ayant une portée sur d'autres aspects de la politique du gouvernement. Les revendications pour des conditions et des salaires meilleurs étaient naturellement un défi aux décisions du gouvernement sur la répartition totale des dépenses publiques et étaient toujours, dans un sens, {( politiques» puisque le total des dépenses publiques déclinait en termes réels. Depuis que des règlements sur l'activité politique avaient été examinés en 1949 par le Masterman Committee, l'expansion du Civil Service avait accru la catégorie de ceux qui étaient {( empêchés» en raison de leur rang de prendre part à des activités politiques : i.e. le personnel au-dessus du niveau d' {( executive officer ». Le nombre de fonctionnaires de la catégorie {( empêchée» (qui ne sont pas purement techniques) s'éleva de 100.000 (14 %) en 1952 à 196.000 (26 %) en 1977. Mais, durant l'année 1978, le Gouvernement ne prit aucune initiative sur la foi des recommandations qu'il avait reçues du Committee on Political Activities of Civil Servants (commission sur les activités politiques des fonctionnaires) placé sous la présidence de Sir Arthur Armitage qui fit son rapport en janvier (12). Cette commission se rendit compte que la manière la plus rapide de réduire le nombre de fonctionnaires de la catégorie {( empêchée» était de déplacer tous ceux qui tenaient le rang d' {( executive officer » (173.000) dans la catégorie intermédiaire. Elle avait été nommée en mai 1976 dans le but même de réviser les règles sur l'activité politique. Parmi ses recommandations elle préconisait notamment l'extension de la possibilité de se lancer dans une action politique et la création d'une institution d'appel où chaque fonctionnaire se sentant lésé pouvait exposer son cas. On comprend que le personnel était en fait davantage préoccupé par ce qu'il considérait comme un élément de politisation dans le civil service aux plus hauts niveaux. Les partis Conservateur et Travailliste avaient tous deux souhaité introduire des {( conseillers politiques» dans les bureaux privés des ministères. Les syndicats s'accordèrent en 1972 pour dire que ces conseillers introduits par l'administration conservatrice devraient être considérés comme des fonctionnaires temporaires soumis aux règles régissant les nominations pour une période de cinq ans. En mai 1978 on révéla que le Gouvernement reconsidérait le statut de l'emploi de ces conseillers que le Parti Travailliste avait introduits dans le Civil Service sous le régime de ces règles en mars et avril 1974 et qui devraient normalement être obligés de démissionner en 1979. En août, le Gouvernement annonça son intention de modifier en Conseil le Civil Service Order afin qu'il soit clair que des nominations temporaires de ce genre ne tombaient pas sous le coup de la procédure de certification du Civil Service Commission, et que les {( conseillers politiques » nommés pour la durée d'une administration particulière (12) Cmnd 7057. �GRANDE-BRETAGNE 409 n'avaient pas besoin d'être considérés comme des ({ employés permanents » si la même administration se poursuivait au-delà de cinq ans. Le personnel, qui avait donné raison à la Commission Armitage sur ce point, pénsait que les conseillers ne devraient pas être des fonctionnaires, et désapprouvait ce qui, à son avis, revenait à tourner les règles sur les nominations temporaires et à faire des conseillers une catégorie spéciale. Vingt conseillers avaient signé un memorandum destiné à la Commission Armitage stipulant que les règles régissant les activités politiques des fonctionnaires ne devraient pas leur être appliquées, mais qu'au contraire ils devraient seulement être soumis aux ministres concernés (13), La promptitude du personnel à réagir face aux conséquences du statut du Civil Service était en partie le résultat de la poursuite de la négociation syndicale avec la direction au sujet des procédures d'information et d'appréciation du personnel - notamment le problème de savoir comment les fonctionnaires pourraient être jugés supérieurs quant aux promotions et aux nominations. La révision de ces procédures était apparue comme un problème important parmi ({ les grands problèmes », préalablement débattus après la grève de février 1973, et les arguments en faveur du changement s'inspiraient largement de la pratique des employeurs du secteur privé. Les syndicats pressaient la direction d'évoluer vers un système plus ouvert d'information du personnel dans lequel les employés auraient accès aux notes ou aux grades qu'on leur avait octroyés. Les discussions sur ce problème, qui avaient débuté lors d'une rencontre bipartite en mai 1973, s'achevèrent par la signature d'une convention entre les représentants de la direction et du personnel lors du National Whitley Council en mars 1978. La substance de cette convention était d'utiliser ce qui était peu à peu devenu une pratique établie dans les départements du gouvernement pendant les années soixante: la conduite d' ({ études sur la valeur du travail» (on donne aux membres du personnel l'occasion officielle de discuter de leur travail et de la façon dont ils l'exécutent avec un haut fonctionnaire) et d' ({ interviews pour l'évolution des carrières» (on leur fait rencontrer en tête-à-tête un membre du bureau du personnel). Il y avait eu des divergences entre les syndicats et la direction sur l'étendue et les méthodes de divulgation de l'information, et la direction du personnel s'était refusée de révéler par écrit les rapports confidentiels sur les chances de promotion d'un individu. La convention donnait la possibilité à l'interviewer, lorsqu'il appréciait un travail ou une évolution de carrière, de révéler oralement, si l'individu le souhaitait, la note concernant l'exécution de son travail et la cote d'aptitude à la promotion figurant sur le rapport. Quoique le personnel eût essayé d'utiliser une étude du secteur privé, menée en 1975 par la propre section de recherche sur les sciences du comportement du Civil Service Department, pour venir à bout de la résistance de la direction du personnel, mais sans succès, la convention contribua de beaucoup néanmoins à développer une approche de l'information du personnel qui reflétait la pratique courante des employeurs dans l'industrie. (13) Cmnd 7057, § 62. �410 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Certains départements du gouvernement étaient soucieux d'améliorer leur réputation dans le domaine de la gestion du personnel. En 1977-1978, le Ministère de la Défense, par exemple, qui employait des civils dans beaucoup de postes et avait la difficulté supplémentaire de les faire commander par des officiers de l'armée, entreprit une révision massive de son système de gestion du personnel, et pour la première fois fusionna les secteurs antérieurement séparés de la gestion des civils servant dans l'infanterie, la marine et l'aviation (the three armed services). Afin d'améliorer les chances dans l' « évolution de carrières », une réunion de travail directionpersonnel dégagea une série de spécialisations fonctionnelles qui supprimaient toute démarcation entre les trois forces armées. « L'information ouverte» dans ce secteur aida au transfert de personnel entre les différentes branches, dont quelques-unes avaient à faire face à la perspective d'une réduction importante de main-d'œuvre. Les syndicats étaient d'autre part préoccupés par la promotion dans l'Administration Group de ceux qui n'avaient pas la possibilité d'une « starred entry » (14). Les syndicats représentant les « executive officers » pensaient que l'organisation pour la formation des « administrative trainees » (15) mise en place en 1971 n'avait pas pris suffisamment en compte les capacités de ceux qui étaient déjà dans le Civil Service. Les deux grades prévus dans le schéma de 1971 (( administrative trainee » et « higher executive officer (A.) ») étaient destinés à un « flot rapide» où l'on entrait par un recrutement externe ou recrutement-étudiant. Les candidats fonctionnaires n'avaient pas autant de succès dans le concours conférant le grade d' « administrative trainee » qu'ils l'avaient espéré tout d'abord, et, on avait même tendance à placer ceux qui réussissaient dans le « flot lent» dont la promotion s'effectuait à travers les grades normaux d' « executive officer ». Le Civil Service Department voulait permettre au schéma de 1971 d'être appliqué pendant cinq ans au moins afin qu'il soit possible d'en apprécier l'impact. Une équipe entreprit des projets d'étude en 1976, et une commission départementale, sous la direction de Mr J.M. Moore, fut nommée en juin 1977 pour réviser toute la question. Cette commission remit son rapport en novembre 1978. Ses recommandations visaient à réduire les différences profondes ressenties par le personnel entre les flots « rapide» et « lent» et à éviter d'imposer un cadre trop rigide à la formation des fonctionnaires. La Commission voulait introduire un plan de développement du grade d' « executive officer » ouvert à tous sans s'occuper de l'origine ou des qualifications universitaires et voir à la fois les candidats externes et internes passer par un grade commun « higher executive officer (D.) », avant la promotion au niveau principal (16). Il y avait une base commune de discussions entre la direction et les syndicats sur l'admission et la formation: c'était que le Civil Service avait besoin d'un grade spécial d'entrée puisqu'il devait concurrencer les (14) N.D.T. : littéralement « entrée brillante ». (15) « Elèves administratifs ». (16) Report of the Administration Trainee Review Committee. Civil Service Department, 1978. �GRANDE-BRETAGNE 411 employeurs du secteur privé au niveau du personnel de valeur, et qu'une telle entrée devrait permettre d'entrevoir la perspective d'une promotion assez rapide au niveau principal. Les deux parties du National Whitley Council étaient conscientes de la nécessité de maintenir « l'image» d'un bon employeur aux yeux du public. A chaque étape les tâches auxquelles le Civil Service avait à faire face semblaient plus exigeantes et les problèmes qu'il avait à envisager plus complexes. Le Civil Service, bien qu'étant une petite partie du secteur public, se rendit compte qu'il était vulnérable au ridicule durant les nombreuses attaques montées dans la presse contre la bureaucratie en 1975-1976, quand la lutte du gouvernement contre l'inflation exigea une révision immédiate des coûts de l'administration dans le but de réduire les dépenses publiques. La distinction faite en 1975 par les économistes Bacon et Eltis entre les secteurs concurrentiels et non concurrentiels de l'économie eut peu d'effet sur les conceptions populaires qui considéraient que la bureaucratie dans le service public était essentiellement non productive. L'image du fonctionnaire typique buvant du thé et portant chapeau melon était difficile à détruire. Les diagrammes dans les journaux représentaient fréquemment les chiffres par des chapeaux et des parapluies. En août 1978, le Times révéla que le Civil Service Department avait, en fait, mis en place une équipe spéciale pour veiller sur ce qui était dit dans les journaux, à la radio et à la télévision sur le Civil Service, et étudier ce qui pourrait être fait pour déjouer les fausses impressions. L'image du Civil Service était finalement devenue la préoccupation de l'action administrative. Les représentants du personnel, tout en accueillant avec plaisir cette évolution, firent remarquer qu'ils se sentaient encore aigris de ce que les ministres et les hauts fonctionnaires eussent précédemment abandonné la défense du service aux syndicats. Ils voulaient que le public apprécie combien le pays était dépendant des myriades de travaux dont il s'acquittait (17). Un peu plus tôt, en ce mois d'août, le Gouvernement avait expliqué, en termes soigneusement choisis, aux critiques d'une autre branche des services publics, qui avait été elle-même l'objet de critiques publiques et qui était devenue extrêmement sensible à « l'image» que les media présentaient d'elle: le Diplomatic Service. Celui-ci avait été attaqué « de l'intérieur» par la propre « machine à penser» du Gouvernement, l'équipe du Central Policy Review, qui en 1977 avait examiné la représentation de la Grande-Bretagne outre-mer. Son rapport recommanda au Gouvernement la fusion du Diplomatic Service avec le Home Civil Service et la création d'un « Foreign Service GrouP» qui travaillerait dans tous les plus grands départements de l'Etat. La controverse qui s'éleva à la suite de cette suggestion et quelques autres recommandations, telles que l'arrêt des British Missions dans les pays en voie de développement et l'abolition du British Council, amenèrent deux commissions parlementaires d'enquête à envisager les conséquences d'une action qui ferait beaucoup plus concorder la (17) The Times, 19 septembre 1978, p. 13. �412 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE représentation britannique outre-mer avec les soucis de la société britannique contemporaine. L'équipe du Central Policy Review insista sur le fait qu'il fallait favoriser les intérêts économiques et améliorer les services des exportations britanniques. Elle exigeait dans ses critiques une plus grande connaissance des techniques commerciales de la part des représentants britanniques à l'étranger et faisait remarquer qu'une telle connaissance serait plus facilement acquise si les candidats à des postes outre-mer avaient déjà servi dans des départements métropolitains. La réponse du Gouvernement (18) fut une réfutation prudente d'une telle définition étriquée des intérêts britanniques. Au lieu de soutenir l'idée de la fusion entre le Diplomatic Service et le Home Civil Service, le Gouvernement proposa un programme d'échange de personnel entre le Foreign and Commonwealth Office et 17 départements métropolitains, plus un plan de formation commune. Au lieu de supprimer les Missions, il proposa la création de {( mini-missions)} dans les pays où les intérêts britanniques sont limités; au lieu d'abolir le British Council et les services extérieurs de la B.B.C., il donna son accord à une série de révisions de la gestion. On promit une rénovation des services et une réduction du nombre du personnel subalterne. L'administration de l'aide apportée aux pays en voie de développement serait reconsidérée. L' {( image)} du Diplomatic Service était importante pour la création d'un climat d'opinion en outre-mer sur l'état de l'économie britannique. Les tentatives faites dans ce contexte pour comprendre l'interdépendance accrue du travail administratif dans le pays et à l'étranger, notamment en ce qui concerne la façon dont on ressentait la participation de la Grande-Bretagne à la C.E.E. dans les occupations de tous les jours, étaient symptomatiques d'un dilemme de base qui devint le sujet d'une discussion publique générale: le choix donné au Gouvernement entre le maintien d'une infrastructure adéquate des services et des dépenses gouvernementales telles qu'elles ne permettaient pas d'investir dans l'industrie privée. La nécessité de projeter une image favorable outre-mer rassembla les intérêts des secteurs public et privé, mais provoqua des différences d'opinion sur l'emploi des rares ressources. Les recommandations de l'équipe du Central Policy Review et la réponse du Gouvernement étaient toutes deux rédigées en termes d' {( efficacité des coûts )}. Les coûts de l'administration devaient être réduits au minimum. La conduite d'une politique des revenus dans le secteur public fut donc toujours considérée par le Gouvernement comme une partie essentielle de sa stratégie générale. Les porte-parole de l'opposition dirent aussi que les {( cash-limits )} sur les coûts des services gouvernementaux étaient {( ici pour y rester )}, quel que soit le parti au pouvoir. Une grande partie de la vie politique était dominée par la défense et l'attaque des actions du Gouvernement pour limiter l'inflation. En décembre 1978, le Gouvernement fut en fait battu à la Chambre des Communes par l'adoption d'une (18) Cmnd 7308. �GRANDE-BRETAGNE 413 motion condamnant l'usage qu'il faisait de sanctions telles que celle qui consista à retirer les contrats gouvernementaux aux entreprises privées qui ne respectaient pas durant 1978-1979 le plafond d'augmentation des salaires de 5 % décidé par le Gouvernement. Bien que l'on ait voté la confiance, le Gouvernement fut obligé de modérer sa détermination à maintenir une ligne de conduite des entreprises. Des syndicats du secteur public réclamaient encore une certaine modification des « cash-limits » alloués aux coûts de l'administration, particulièrement pour les travailleurs manuels des collectivités locales. Ceux-ci étaient sensibilisés à la valeur politique de la doctrine des « justes comparaisons ». Cela fut mis en évidence lorsque le National Union of Public Employees (Syndicat National des Employés du Secteur Public) expliqua en décembre 1978 que la « comparabilité» avec le secteur privé serait mal venue dans les domaines du travail manuel où les employés du secteur privé étaient particulièrement mal payés. Quand la « comparabilité» ne bénéficiait pas aux employés du secteur public, ceux-ci commençaient à demander à ce qu'il y ait un lien avec les salaires nationaux moyens. Une des quelques marges de manœuvre laissée au Gouvernement consistait à prendre des dispositions pour développer par étapes le montant des salaires au cours de l'année plutôt que d'appliquer de pleines augmentations immédiatement. Le marchandage patrons-ouvriers (enchères et surenchères) agrémenta la discussion sur les problèmes de base i.e. les choix qu'il fallait faire chaque fois que les dépenses publiques chutaient en termes réels. LES RESSOURCES DE L'ACTION ADMINISTRATIVE Les années 1976 à 1978 furent marquées par un retour à des méthodes plus traditionnelles de discussion et des prises de décision collectives au niveau du Cabinet. On accorda moins d'importance aux techniques de planification stratégique et d'analyse de choix à long terme telles qu'elles devenaient à la mode après 1970 sous Mr Heath, de même que l'on fut moins enclin à procéder par ajustements bilatéraux et multilatéraux précipités parmi les ministres à la manière préférée de Mr Wilson. Ces changements de style et de méthode reflétaient l'idée que Mr Callaghan se faisait de son propre rôle et de celui du Cabinet. On accorda une importance nouvelle au maniement des affaires par le Cabinet régulier et les Comités de Cabinet et à la responsabilité collective des ministres. Mr Callaghan conserva dans son propre bureau le Policy Advice Unit qui avait été mis en place par son prédécesseur, mais il l'utilisa beaucoup plus comme un moyen d'informer le Premier Ministre et de coordonner les solutions aux problèmes de politique générale que comme un Cabinet politique concerné par les relations à l'intérieur du Parti. Le Central Policy Review Staff attaché au Cabinet Office depuis 1970 continuait son action, mais à certains signes on sentait que son rôle devenait de plus en plus incertain, en raison de l'absence de tout engagement de la part du Premier Ministre sur une organisation stratégique de sa politique. �414 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Durant l'été 1977, l'Expenditure Committee (Commission sur les dépenses) de la Chambre des Communes fit des propositions de grande portée sur l'organisation du Civil Service et sur les attributions de fonctions dans le gouvernement central. En particulier elle souhaitait voir le Trésor récupérer le contrôle des coûts de main-d'œuvre du Civil Service qu'il avait perdu en 1968 lors de la création du Civil Service Department. Le rapport insistait spécialement sur des mesures destinées à accroître l'efficacité du Civil Service et à garantir un contrôle plus ferme des coûts de main-d'œuvre. Le Premier Ministre refusa d'accepter ces propositions qui impliquaient un bouleversement total de l'organisation et, en nommant un nouveau secrétaire permanent au Civil Service Department, il confirma ses intentions de maintenir les dispositions existant depuis 1968 au sujet de la concentration du personnel et des responsabilités de l'organisation en un seul département central placé sous l'autorité du Premier Ministre. Néanmoins, il ne fait aucun doute que le Civil Service Department a perdu une partie de son élan initial à mesure que les changements de structure recommandés par le Fulton Committee (1968) avaient lieu. A la faveur des conditions économiques sévères qui règnent depuis 1974, le Trésor a retrouvé son rôle prédominant qui avait été affaibli pour un temps à la fois par la création du Civil Service Department et par les expériences de 19701973 menées par de très vastes ministères à fonctions multiples tels que le Ministère du Commerce et de l'Industrie et le Ministère de l'Environnement. Parmi les mesures économiques poursuivies depuis fin 1975, le contrôle des dépenses publiques a revêtu une grande importance et, dans ce domaine, c'est le Trésor qui a pris la tête. Le système des Enquêtes sur les Dépenses publiques (Public Expenditure Survey) a continué de fonctionner comme un moyen d'estimer les conséquences à moyen terme du maintien des engagements financiers de politique générale existants et de fournir les bases du Livre Blanc annuel sur les dépenses publiques (couvrant une période de quatre ans). Mais le taux de croissance des dépenses publiques a été brutalement réduit à un peu plus de 2 % par an. En relation avec le contrôle des dépenses courantes, il y eut un retour aux {( cash-limits », quoique ceux-ci puissent seulement être appliqués à environ 40 % des programmes en cours. Mais, par ces moyens, le Trésor a réussi à imposer un taux de croissance des dépenses publiques beaucoup plus faible à la fois au Gouvernement central et aux autorités locales (dont plus de la moitié des ressources vient d'un « Rate Support Grant» fixé par négociation avec le gouvernement central). En même temps, le Trésor a fait des efforts pour développer des systèmes d'information financière plus efficace en vue de contrôler le taux auquel les dépenses évoluent. Ainsi il est possible de parler, dans une certaine mesure, d'un retour à des méthodes de contrôle financier plus orthodoxes, soutenues aussi par une plus grande fiabilité du contrôle de la répartition de l'argent. " y eut aussi un souci constant d'améliorer les méthodes de travail et la productivité dans les services publics (auquel le rapport de la Commission sur les Dépenses fit fréquemment référence). Mais la réalisation d'améliorations significatives dans cette direction reste évasive. En premier lieu, des �GRANDE-BRETAGNE 415 méthodes de gestion, des systèmes d'information et des moyens de planification plus sophistiqués se révèlent habituellement exiger plus de personnel, et c'est précisément ce que les contrôles financiers récents avaient l'intention d'empêcher. En second lieu, il est devenu plus difficile de garantir l'accord du personnel aux changements dans l'organisation, les fonctions ou les méthodes de travail qui sont recommandés pour des motifs de rationalisation et par conséquent sont à même de déranger les intérêts existants du personnel. A une époque de chômage élevé on s'oppose particulièrement aux mesures qui entraînent des réductions de personnel. (Par exemple la proposition mise en avant en 1978 pour abolir la vignette sur les véhicules automobiles fut immédiatement critiquée pour la raison, entre autres, que cette abolition produirait des licenciements substantiels au bureau central de délivrance des vignettes à Swansea). Ainsi dans leur démarche d'économie de personnel, les pouvoirs publics sont devenus de plus en plus dépendants de l'accord et de la coopération des associations de personnel et des syndicats. Ce facteur a un impact qui va bien au-delà des questions d'efficacité opérationnelle. Derrière l'insistance des associations de personnel pour obtenir une pleine consultation dans la préparation des plans en vue d'une meilleure organisation du travail, il y a souvent l'exigence vaguement formulée de la participation du personnel à la gestion des bureaux administratifs de toutes sortes. Cette exigence doit beaucoup à l'idée de participation des travailleurs à la gestion industrielle, matière sur laquelle le présent gouvernement n'a pas été capable de légiférer jusqu'à maintenant, quoiqu'un rapport sur le sujet ait été publié en janvier 1977 (19). Les difficultés de réconcilier la participation des travailleurs à la gestion avec la théorie et la pratique des sociétés anonymes par actions de capitaux privés, sont à la fois redoutables et familières. Mais des problèmes d'une nature plus intraitable encore surgissent dans l'administration publique, où le personnel se consacre en principe sensiblement aux buts qui sont approuvés et requis par un gouvernement élu démocratiquement, et ainsi soumis au contrôle parlementaire et à la règle de droit. C'est sans aucun doute la conscience de l'étendue du conflit existant entre les propositions de participation des travailleurs et la théorie du gouvernement représentatif qui a dicté au Gouvernement une extrême prudence envers de telles propositions dans des domaines de l'administration soumis au contrôle des représentants élus. En ce qui concerne le secteur de l'industrie nationalisée ou de capitaux publics, le Gouvernement s'est préparé à envisager des concessions au mouvement de participation, sous le prétexte que, dans ces secteurs, on rencontre certaines ressemblances avec l'industrie privée. Des propositions furent donc formulées en 1978 en faveur de la représentation des travailleurs à travers leurs syndicats aux conseils d'administration de plusieurs entreprises publiques telles que The Post Office, British Rail et la British Steel Corporation. En effet, cette dernière avait eu depuis sa création en 1967 une représentation très limitée de ses employés au conseil d'adminis- (19) Cmnd 6706. �416 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE tration. Dans une large mesure, le Gouvernement a, dans cette matière, suivi les propositions du Rapport sur la Démocratie industrielle (The Bullock Committee) en permettant aux syndicats concernés de proposer des membres au conseil d'administration au lieu d'accepter un système fondé sur l'élection par les employés et qui ne tiendrait pas compte du monopole syndical pour proposer des candidatures. Une telle politique s'accorde avec les vues syndicales mais peut s'avérer relativement impuissante à créer un certain sens de participation chez les ouvriers, particulièrement depuis que les syndicats se sentent principalement concernés par la sauvegarde de leurs intérêts étroitement définis, plutôt que par une quelconque contribution substantielle aux tâches actuelles de gestion. De même, liée au thème de la participation, se pose la question d'un « gouvernement ouvert ». Cela recouvre plusieurs aspects, tels que la protection de l'information concernant la sécurité nationale, l'accès des citoyens aux documents officiels et les conditions de cet accès, la publication d'informations portant sur des décisions de politique générale à l'intérieur du gouvernement, l'obligation de discrétion des fonctionnaires sur leurs responsabilités publiques, etc. On discuta de ces problèmes pendant quelques années, et le Gouvernement en 1978 promit finalement de proposer une certaine modification et une atténuation de la rigueur des lois sur les secrets officiels, lois qui dataient de 1911. Ces concessions furent jugées inadéquates et condamnées par les protagonistes qui voulaient en quelque sorte une loi sur « la liberté de l'information ». On entreprit des études dans le Civil Service pour estimer les effets de l'octroi de droits d'accès plus libéraux aux papiers officiels, et l'objectif de publier les discussions des nouvelles propositions (( Green Papers ») fut maintenu. Néanmoins, il reste probable que les objections politiques à une interprétation extensive de la notion de « gouvernement ouvert» continueront de bénéficier du soutien des responables de la gestion des affaires publiques. Un trait marquant de l'organisation du Gouvernement britannique, ces dernières années, fut la tendance à la prolifération de certains bureaux à objet spécial utilisés comme une alternative à la confiance dans l'administration ministérielle directe ou dans l'exécution par les pouvoirs locaux. Dans certains cas on utilisa cette méthode pour dépouiller les départements centraux de leurs tâches exécutives, méthodes connues sous le nom de « Hiving-Off » (on pourrait donner comme exemple la création du Manpower Services Commission destiné à gérer, entre autres, les bureaux de placement autrefois dirigés par le Ministère du Travail et plus tard par le Département de l'Emploi). Plus souvent cependant, ce fut la création de nouveaux services et l'approbation de nouveaux pouvoirs régulateurs qui ont encouragé l'établissement des bureaux non départementaux. L'égalité des chances pour les femmes a conduit à la création du Equal Opportunities Commission; la législation contre les discriminations raciales a créé la Commission For Race Relations ; les dispositions concernant la santé et la sécurité ont abouti à la �GRANDE-BRETAGNE 417 naissance du Health and Safety Commission. Puis, dans le domaine économique, on a assisté à une augmentation du nombre des établissements autorisés à intervenir dans l'industrie, à offrir des subventions et des soutiens, à passer des accords de planification, etc. A présent, dans le gouvernement central, on préfère nettement diminuer la portée du travail purement exécutif exercé par les départements, ainsi que celle des contrôles de surveillance détaillés pratiqués sur les échelons inférieurs du système administratif. Ceci ne laisse aucune alternative à la création de bureaux tels que ceux qui sont nécessaires pour administrer de nouveaux pouvoirs ou pour diriger des services de routine qui ne conviennent pas aux ministères centraux. Ce qui retient davantage l'attention, ce n'est pas tellement la possibilité de renverser cette tendance, mais ce sont les moyens qui peuvent exister pour définir plus clairement et avec plus de logique le statut et les pouvoirs de tels établissements décentralisés, les conditions financières d'après lesquelles ils fonctionnent et les clauses de responsabilité juridique et parlementaire. Finalement, il convient de noter que, dans ses relations avec les pouvoirs locaux, le Gouvernement montre les signes de sa persévérance à poursuivre des objectifs qui semblent incompatibles. On a une tendance constante à rompre avec un système de surveillance détaillée des services des collectivités locales. On place une grande confiance dans un contrôle global de la totalité des dépenses des collectivités locales et dans de nouvelles mesures consultatives, car les négociations de subvention reposent, à présent, en 1978, sur des bases solides. Dans le cadre du Rate Support Grant qui leur est attribué, les pouvoirs locaux sont libres de déterminer leurs propres priorités et peuvent en théorie déplacer les ressources d'un service à un autre (en pratique, pour plusieurs raisons, ceci n'est pas souvent possible). Mais, à côté de cet accent mis sur l'autonomie locale, le Gouvernement central a également accepté de s'engager plus directement dans la planification et l'exécution de certains programmes, notamment ceux qui visent à un renouvellement du centre des villes et qui firent l'objet de réglementations en novembre 1978. Ici on envisage la mise sur pied de plans communs (financés par des subventions spéciales de l'Exchequier) qui entreront en application dans une douzaine de grandes villes dans le but d'améliorer l'environnement, de réaliser de meilleures conditions sociales et de créer des emplois dans leurs quartiers intérieurs en déclin. De tels projets furent peut-être inspirés par un certain opportunisme politique, puisque la plupart des villes concernées renferment un grand nombre de votants normalement favorables au présent Gouvernement. LE CONTROLE DE L'ADMINISTRATION Le contrôle de l'action administrative en Grande-Bretagne repose sur une combinaison pragmatique des influences et des méthodes. Les politiciens et les institutions politiques y contribuent; les mesures administratives y jouent un rôle; il y a la compétence des Tribunaux de droit commun et une large gamme de Tribunaux spécialisés; et il ya des médiateurs spéciaux et des arbitres. 27 �418 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Traditionnellement, les méthodes de contrôle de l'administration présentèrent deux caractéristiques plutôt particulières à la Grande-Bretagne. L'une est le rôle important des hommes politiques et du Parlement dans l'activité de contrôle ; l'autre est l'absence d'un système de Tribunaux administratifs spécialisés et distincts. Ce second trait rend plus difficile la détermination de la compétence territoriale de nombreux tribunaux ou quasi-tribunaux qui résolvent les conflits dans de nombreux domaines de la réglementation et du contrôle du service public. De telles institutions ne sont pas comprises dans la juridiction des tribunaux ordinaires, bien qu'elles soient soumises à ces tribunaux lorsque se pose un problème d'interprétation des textes. Mais ces quasi-tribunaux ne doivent pas non plus être considérés simplement comme un élément du système administratif : ils bénéficient d'une autonomie d'action, comprennent habituellement des profanes bénévoles et nommés, présidés par un homme de loi qualifié dans de nombreux cas, et leurs décisions lient à la fois les demandeurs et l'autorité publique (dans les cas où une autorité publique est partie). Il semble cependant plus approprié, dans ces observations, de considérer ces formes de compétence et de contrôle administratif sous la même rubrique que les tribunaux, i.e. le contrôle juridique. Le contrôle politique a toujours été une préoccupation majeure des hommes politiques, et particulièrement des membres de la Chambre des Communes. La Chambre des Communes (et dans une moindre mesure la Chambre des Lords) remplit fondamentalement trois fonctions : elle légifère, elle facilite la confrontation publique entre le Gouvernement et l'Opposition, et elle cherche à contrôler l'activité administrative qui relève de la responsabilité des ministres. Par suite d'une forte discipline des partis, c'est seulement par rapport à la troisième fonction - le contrôle de l'administration - qu'un nombre significatif de membres du Parlement peut prétendre jouer un rôle raisonnablement indépendant. Ceci est rendu possible par le fait que la plus grande partie du contrôle de l'administration est maintenant effectuée par des Commissions d'enquête, et ce sont des institutions qui travaillent selon une procédure judiciaire quant au système de preuves et aux rapports à la Chambre. En conséquence, les divisions des partis sont rarement très importantes dans de telles commissions et leurs membres peuvent en somme se conduire simplement comme les défenseurs du contrôle parlementaire. A côté des commissions d'enquête, il y a encore le système des questions ordinaires au Parquet de la Chambre des Communes. Mais ceci est devenu, dans une large mesure, une occasion politique pour les partis, et par conséquent se trouve être moins efficace en tant qu'instrument sérieux de contrôle administratif. Le système de commissions d'enquête s'est largement étendu durant les dix dernières années, mais de façon non dogmatique. Il reste le Public Accounts Committee, établi depuis longtemps, qui examine les conclusions du Contrôleur et Commissaire aux Comptes Général et contribue ainsi à un contrôle a posteriori et à l'apurement des dépenses. Il y a les comités pour les Entreprises nationalisées et le Délégué parlemen- �GRANDE-BRETAGNE 419 taire pour l'Administraticn (l'Ombudsman) (20), Il ya un important Expenditure Committee (Commission des Dépenses) aidé dans sa tâche par six sous-commissions qui, en théorie, examine les propositions de dépense des départements et des bureaux gouvernementaux, mais, en pratique, conduit des enquêtes de grande envergure sur les questions de politique générale et les problèmes et programmes administratifs qui intéressent leurs membres. Et il y a encore d'autres commissions d'enquête qui réalisent des examens administratifs minutieux dans des domaines plus spécialisés. Somme toute, près de 250 membres du Parlement sont susceptibles dans une année d'être enrôlés dans les commissions d'enquête. Les caractéristiques frappantes de cette sorte de contrôle sont : a) qu'il manque relativement de spécialisation, et b) qu'il est, pour la majeure partie, général et décousu dans ses méthodes et ses résultats. Certaines commissions se détachent de ce modèle. Par exemple, le Public Accounts Committee et le Délégué parlementaire pour la Commission de l'Administration conduisent tous deux leurs enquêtes sur la base de rapports des hauts fonctionnaires concernés et, ainsi, sont davantage à même d'examiner les questions définies avec précision, sur lesquelles des témoignages pertinents ont été fournis. Mais, pour la majeure partie, les commissions d'enquête s'étendent largement à des domaines de l'action publique vaguement définis; l'attention que leurs membres accordent aux travaux des commissions varie beaucoup, et il ya une préférence depuis longtemps reconnue pour les rapports qui donnent une appréciation générale des problèmes spécifiques plutôt que pour une réflexion sur des décisions ou procédures administratives particulières. Le système de contrôle par les commissions d'enquête a récemment été révisé par un Procedure Committee particulier de la Chambre des Communes qui fit un rapport en août 1978. Le Comité se prononça en faveur d'une rationalisation substantielle de la structure des commissions et d'un degré plus élevé de permanence et de spécialisation fonctionnelle dans ces commissions. Il proposa notamment l'établissement de douze commissions d'observation administrative, chacune devant être rattachée à un secteur important de l'activité gouvernementale. Cela signifie essentiellement l'adaptation de la structure de ces commissions à la distribution des fonctions parmi les ministres. Certaines commissions telles que les Public Accounts et les Entreprises nationalisées devraient être conservées (la dernière peut-être de façon non permanente), mais la plupart des autres commissions courantes devraient, sous ce schéma, disparaître, leurs tâches étant reprises par les nouvelles commissions fonctionnelles d'observation. On a souvent discuté et proposé, auparavant, des projets relevant de cette sorte de rationalisation. Il n'est à présent pas certain que les recommandations du Procedure Committee soient exécutées, et, si elles l'étaient, on ne sait pas jusqu'à quel point. Le Gouvernement a réagi avec prudence alors que l'opposition offrait un accueil plus chaleureux à ces (20) Ce Délégué est comparable au Médiateur. �420 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE propositions. On entreprit, dans le Civil Service, d'étudier les conséquences de l'acceptation d'un tel plan. Tous les gouvernements restent méfiants envers la procédure de renforcement du contrôle de l'administration exercé par le Parlement, et il est probable qu'ils les accepteront seulement si elles n'entraînent pas de changements significatifs des pouvoirs de telles institutions parlementaires, ni ne progressent trop avant dans la création de groupes parlementaires qui pourraient réclamer avec succès une participation véritable à la prise des décisions politiques. En fait, il est très douteux que ces nouvelles propositions puissent changer de manière significative les pouvoirs des commissions d'enquête: leur devoir sera toujours d'examiner les activités de l'administration du gouvernement central comme elles le jugent bon, d'entendre des témoins et fournir des preuves, et de faire des rapports. Ce qu'il advient après de pareils rapports est laissé à la discrétion de la Chambre des Communes et du Gouvernement. Néanmoins, il est possible qu'un système de commissions d'enquêtes permanentes et spécialisées de façon fonctionnelle ait peu à peu deux effets auxquels les gouvernements pourraient ne pas faire bon accueil. L'accumulation d'une connaissance spécialisée pourrait conduire à l'établissement d'un contrôle plus critique et plus embarrassant, et la permanence pourrait ouvrir la voie à l'apparition de positions d'influence et de prestige au Parlement lui-même, distinctes des fonctions gouvernementales et des positions dominantes dans le Shadow Cabinet de l'Opposition. De cette façon, l'équilibre entre gouvernement et Parlement serait modifié en faveur de ce dernier. Les membres du Parlement ont tendance à considérer de plus er;1 plus le contrôle comme leur moyen de parvenir à une révision critique de l'action étatique. En tant que représentants des électeurs, ils présentent quelque peu l'aspect du rôle de l'Ombudsman, formulent leurs griefs au moyen de questions orales et de lettres aux ministres. Mais une grande partie du contrôle effectif des décisions administratives dans les cas individuels est inévitablement passée aux mains des Cours de justice, des Tribunaux et du Délégué parlementaire à l'Administration (l'Ombudsman). Mais avant d'aborder ce domaine du contrôle, il convient de noter que la pression politique oblige de temps en temps le Gouvernement à mettre luimême sur pied des enquêtes lorsqu'il fait face à un échec ou à une mauvaise gestion administrative. De récents exemples en ont été fournis par les enquêtes sur les activités des Agents de la Couronne, sorte d'agence agissant au nom des nations en voie de développement dans le Commonwealth (et ailleurs). Une enquête (celle du Committee, présidée par un juge, M. Fay) révéla en décembre 1977 de sérieuses pertes financières causées par les Agents de la Couronne, ce qui en retour inspira une autre enquête présidée par un juge de la Cour suprême. Une question politique encore plus sensible fut soulevée par certaines allégations selon lesquelles des ministres appartenant à des gouvernements britanniques successifs avaient eu connaissance de la violation de sanctions pétrolières, imposées après 1965 à la Rhodésie et avaient toléré une telle situation. A nouveau, le Gouvernement décida fin 1978 de fonder une commission d'enquête faisant �GRANDE-BRETAGNE 421 autorité sous contrôle judiciaire, afin d'examiner les preuves (y compris les papiers du Cabinet) se rapportant à cette allégation. Cet empressement à proposer des enquêtes longues et potentiellement nuisibles sur les défaillances du Gouvernement reflète cependant un calcul judicieux aussi bien qu'une inclination à la critique politique. Déclencher une enquête est souvent un moyen de porter au grand jour un problème et de détourner les critiques hostiles: lorsque le corps enquêtant fait son rapport, le problème peut avoir perdu beaucoup de son intérêt et les personnes directement concernées peuvent même avoir quitté leurs fonctions. L'investigation du Gouvernement sur la conduite des enquêtes concernant les projets de construction des routes à grande circulation fut davantage porté sur l'étude des méthodes et des procédures plutôt que sur les exemples particuliers d'échec de l'administration. Une puissante organisation de défense contre les autoroutes et pour l'environnement s'est développée ces dernières années. Un grand mécontentement sur les moyens actuels de mettre en question et de désapprouver les propositions de routes à grande circulation se manifesta et, à de nombreuses occasions, les enquêtes publiques, destinées à permettre la manifestation d'objections face à de tels projets, ont subi des entraves et ont été interrompues. Le Gouvernement décida d'entreprendre une révision plus ou moins simultanée de la politique des transports et de la marche à suivre pour arrêter le plan d'une route à quatre voies. Les documents qui en résultèrent (en avril 1978) contenaient des propositions à la fois de réduction du développement des routes nationales principales et d'élargissement du domaine des objections permises: il s'agissait en fait d'augmenter les occasions de mettre en question l'affirmation du Ministère des Transports, selon laquelle ces projets étaient nécessaires et de permettre de récuser la politique qui en découlait. De telles tendances révèlent à la fois un changement dans le choix des priorités des investissements publics (choix qui évite le poids des engagements financiers qu'entraînait la construction d'un réseau d'autoroutes) et un intérêt accru des politiques pour les groupes de pression écologistes. Cela renforce certainement une certaine espèce de contrôle sur l'action du Gouvernement, mais laisse une question posée: dans l'intérêt de qui? Car il n'est pas du tout clair que de tels groupes minoritaires expriment toujours les préférences de la majorité sociale. Nous penchant à présent sur le contrôle au sens juridique, il est clair que les Tribunaux ordinaires ont commencé, ces dernières années, à adopter une vue plus critique des pouvoirs exécutifs et sont plus disposés à trouver des arguments favorables à la restriction de la discrétion exécutive. Sous-jacente à cette tendance, il y a la discussion publique de questions constitutionnelles, y compris la protection des droits individuels, qui a retrouvé sa force durant les quatre ou cinq dernières années. Sans doute cela a-t-il influé sur le nombre de juges et cela peut-il en partie justifier leur intérêt accru à montrer que, même dans le cadre de la Common Law traditionnelle, il y a une liberté d'action pour imposer des limites à l'exercice des pouvoirs. Une décision judiciaire notable d'octobre 1976 empêcha le Secrétaire d'Etat pour l'Education et la Science d'exiger d'une autorité �422 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE locale qu'elle soumette un plan de réorganisation d'une école, au motif que les pouvoirs existants ne le lui permettaient pas. C'est pourquoi une loi rectificative fut votée pour conférer explicitement les pouvoirs que le Secrétaire d'Etat réclamait. Dans une autre décision, un entrepreneur privé fut autorisé à poursuivre son idée de vols aériens transatlantiques à bon marché quand les Tribunaux rejetèrent la demande du ministre qui refusait la permission. Dans un certain nombre d'autres cas les Tribunaux allèrent prudemment dans le sens d'une restriction du champ d'application des privilèges conférés aux syndicats par la réglementation de 1974 et 1975 du présent gouvernement, et firent valoir les droits à la fois des employeurs et des employés individuels. Une telle action affecte et les engagements politiques du Parti Travailliste et la discrétion exécutive des institutions publiques, telles que l'ACAS (Arbitration & Conciliation Advisory Service: Service Consultatif d'Arbitrage et de Conciliation) créé par une législation récente. L'intervention des tribunaux dans le domaine administratif est cependant sporadique et imprévisible: tout dépend de la nature des conflits élevés et de la volonté des plaignants de porter une affaire devant le Tribunal. Les Tribunaux spécialisés et les Cours d'Arbitrage résolvent de façon routinière un grand nombre de conflits soulevés à la demande des citoyens contre les pouvoirs publics. De telles institutions ne possèdent pas une compétence officielle comme celle des Tribunaux ordinaires: ces quasi-Tribunaux échafaudent une jurisprudence qui n'est guère disponible publiquement. Ainsi la méthode britannique pour traiter du contrôle juridique de l'exercice des pouvoirs administratifs diffère toujours, de façon marquée, de la méthode définie par une compétence de droit administratif. Un certain contrôle, notamment sur l'interprétation des pouvoirs, est exercé par les Tribunaux ordinaires, mais il existe un fort préjugé contre le fait d'impliquer de véritables tribunaux dans l'arbitrage de tant de conflits qui se produisent inévitablement dans les opérations quotidiennes de l'Etat-Providence. On préfère encore des institutions moins formelles, composées largement de profanes, qui se conduisent souvent comme des Tribunaux de conciliation, plutôt que des Tribunaux qui prononcent une décision obligatoire. Guelque peu analogue au réseau des Tribunaux spécialisés, il yale bureau de l'Ombudsman ou Délégué parlementaire pour l'Administration. Il est lui aussi, à certains égards, un médiateur et un arbitre, avec son pendant pour les pouvoirs locaux: la Commission pour l'Administration des Collectivités Locales. (Cette dernière est un corps collégial en opposition avec l'Ombudsman qui s'occupe seulement de l'administration du Gouvernement central et fait des rapports au Parlement.) La question qui a exigé beaucoup d'attention l'année passée concernait l'accessibilité de l'Ombudsman. Sous la législation de 1967 établissant le poste, les plaintes ne peuvent que passer par les membres du Parlement: ils sont supposés agir comme des filtres. L'effet d'ensemble de cette exigence a été de limiter le nombre d'affaires que l'Ombudsman peut traiter convenablement, bien qu'il soit douteux que, sans cette restriction, il eût été obligé d'examiner un nombre considérablement plus grand de plaintes. Peu à peu �GRANDE-BRETAGNE 423 l'Ombudsman s'est rangé à l'avis qu'il n'est plus nécessaire, pour avoir accès à lui, de passer par les membres du Parlement, et, en mars 1978, il recommanda à la Commission d'enquête de la Chambre des Communes sur le O.P.A. la révision des règles en cours; il suggéra, en même temps, que la définition de « mauvaise administration» soit élargie pour inclure les actions irraisonnables, injustes et opprimantes. Aucune action n'a été prise pour exécuter ces changements, mais il semble probable que la résistance ne sera plus assez forte pour s'opposer à l'accès direct. Quant à l'étendue de l'activité de l'Ombudsman par rapport à la fois au gouvernement central et aux autorités locales, elle reste tout à fait modeste eu égard à la population concernée et à la portée de l'activité administrative entreprise par les pouvoirs publics. Cette situation reflète la qualité généralement élevée de la rigueur procédurale dans l'administration publique (et, par conséquent, les exemples relativement rares de « mauvaise administration »). Mais cela souligne aussi le fait que la plupart des plaintes ne concerne pas tellement la procédure et la pratique, mais plutôt la décision elle-même et ses mérites. Jusqu'à maintenant, tous les titulaires de la fonction d'Ombudsman ont été d'abord fonctionnaires, et ils avaient notamment atteint habituellement le plus haut rang dans le Civil Service. Vers la fin de 1978, le Gouvernement décida de s'écarter d'un précédent, en nommant un avocat, praticien privé, pour succéder au DPA sortant. Une telle nomination apporte, pour la première fois, à cette fonction l'expérience d'un homme de loi qui n'a aucun lien personnel avec l'administration centrale. La voie peut être ouverte désormais à une interprétation du rôle de l'Ombudsman, moins prudente que celle qui fut avancée dans un article in Public Administration (Vol. 56, Eté 1978, p. 127-138) de Sir Idwal Pugh, juste avant qu'il se retire de cette fonction. BIBLIOGRAPHIE GENERAL DUNSIRE, Andrew: The execution process, Vol. 1, Implementation in a bureaucracy. Vol. 2, Control in a bureaucracy (Martin Robertson, pp. 260 and 263, (15.00 each vol.). DRUCKER, H.M. & CLARKE, M.G. eds. : The Scottish government yearbook 1978 (Paul Harris, pp. 208, (7.50). HODGKINSON, Christopher: Towards a philosophy of administration (Basil Blackwell, pp. 244, (9.50). JENKINS, W.I. : Policy analysis: a political and organisational perspective (Martin Robertson, pp. 278, (8.95). 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Eu égard à l'intérêt que la procédure administrative non contentieuse présente pour l'effacement des derniers vestiges du comportement arbitraire de l'Administration, on peut juger comme naturelle et bien plus comme nécessaire l'intensification du mouvement de la codification des règles qui la composent. (*) Cette chronique a été rédigée sous le contrôle scientifique de MM. les Professeurs E. SPILIOTOPOULOS et A.J. METAXAS de l'Université d'Athènes. (**) Conseiller technique au Ministère de la Coordination, Docteur en Droit. (***) Conseiller technique au Ministère de la Coordination, Docteur en Droit. (****) Docteur en Droit. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �428 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE En Grèce on peut regretter l'absence d'une réglementation systématique de la procédure administrative non contentieuse, absence qui témoigne d'une lacune non négligeable dans l'effort entrepris par le législateur grec en vue de l'organisation d'un système de protection des administrés moderne et efficace. A cette situation, la Constitution de 1975 est venue apporter une amélioration certes non pas omnipotente et définitive, mais tout au moins assez efficace et surtout indicative des intentions du législateur constituant de hisser au rang constitutionnel un certain nombre de principes, qui font partie de la procédure selon laquelle doit se dérouler l'action de l'Administration. Cette amélioration consiste en l'affirmation, et par là même en la reconnaissance, par le texte de la Constitution (art. 2*, al. 2) du droit de la défense devant les autorités administratives, ce droit qui constitue assurément un des piliers sur lesquels repose l'édifice normatif de la procédure administrative non contentieuse. 1. - LA VALEUR JURIDIQUE DU DROIT DE LA DÉFENSE DEVANT LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES La garantie constitutionnelle du droit de la défense devant les autorités administratives résulte de l'article 20, al. 2 de la Constitution grecque de 1975, aux termes duquel: « Le droit de la personne intéressée à une audition préalable s'applique également à toute action ou mesure administrative prise au détriment de ses droits ou de ses intérêts. }) L'initiative du législateur constituant grec d'insérer dans le corps même de la Constitution une telle disposition, constitue assurément une démarche audacieuse et originale. En effet, si le droit de la défense devant les autorités administratives est aujourd'hui reconnu par l'ordre juridique de la plupart des états contemporains, aucun d'entre eux, au moins à notre connaissance, ne lui concède une place si solennelle dans le texte même de sa constitution. A - La place du principe (( audi alterarn partern)) dans l'ordre juridique grec avant la Constitution de 1975. Même avant sa consécration solennelle par la Constitution de 1975, le principe audi alterarn partern faisait partie de l'ensemble d'obligations qui incombent à l'Administration, lorsqu'elle entre en contact avec les administrés. " était en effet considéré comme une règle qui constituait une des pièces composant l'édifice du principe de la légalité de l'action administrative. Pourtant tant la doctrine que la jurisprudence n'étaient pas parvenues à un accord généralement admis en ce qui concerne la place de cette règle dans la hiérarchie des normes, dont le respect s'impose à l'Administration. Le Conseil d'Etat hellénique, par un arrêt de 1947 (1), avait rangé le principe audi alterarn partern parmi les règles qui ne sont dotées que d'une valeur infraconstitutionnelle. (1) 2013 (1947). �GRÈCE 429 Pourtant, quelques années plus tard, le Conseil d'Etat hellénique revenait sur cette position négative et faisait un pas en avant, en reconnaissant implicitement, au moins dans certains cas (procédure disciplinaire), au principe consacrant le droit de la défense devant les autorités administratives, une valeur constitutionnelle (2). Le hissement dudit principe au rang constitutionnel laissait pourtant ouvert le débat doctrinal, éclaté autour du problème de la recherche du fondement de cette constitutionnalisation. On peut avancer que le véritable et le plus solide fondement constitutionnel du droit de la défense devant les autorités administratives, avant 1975, était le principe de la légalité de liaction administrative. En effet, il est difficile d'admettre que l'Administration respecte réellement le contenu de ce principe en prenant ses mesures, au moins celles qui ont le caractère d'une sanction, sans chercher à connaître auparavant le point de vue des administrés qui pourraient en être lésés. En d'autres termes, la conception moderne du principe de la légalité de l'action administrative, dans le cadre du déploiement de la fonction administrative, conformément aux exigences les plus rudimentaires du système représentatif, implique le respect du droit de la défense. S - La solution consacrée par la Constitution grecque de 1975. La Constitution de 1975 est venue donner d'une manière expresse une solution heureuse et définitive à l'incertitude jurisprudentielle et au débat doctrinal, relatif à la valeur juridique du principe du droit de la défense devant les autorités administratives et à son véritable fondement. D'autre part, l'art. 20, al. 2, en consacrant « le droit de la personne intéressée à une audition préalable» pour « toute action ou mesure administrative prise au détriment de ses droits ou de ses intérêts », a sans aucun doute tracé une double ligne de conduite pour le législateur d'abord et pour l'Administration ensuite. En effet, d'une part la mise en application de la règle constitutionnelle qui consacre le principe audi alteram partem, conformément aux principes énoncés par le législateur constituant, constitue dorénavant une obligation tant pour le législateur, lorsque celui-ci édicte des normes de réglementation de la procédure administrative non contentieuse, que pour les autorités administratives, lorsqu'elles édictent des actes ou prennent des mesures susceptibles d'avoir des répercussions sur les droits ou les intérêts, légalement protégés, des administrés. D'autre part le législateur constitutionnel, en garantissant si solennellement le respect du droit de la défense devant les autorités administratives, a posé la pierre angulaire de l'édifice de la réglementation systématique de la procédure administrative non contentieuse, en énonçant en même temps l'esprit dont une telle réglementation devra s'inspirer. C - La nature juridique du principe (( audi alteram Partem » après 1975. L'article 20, al. 2, fait du droit de la défense devant les autorités administratives un des droits individuels garantis par le texte de la Constitution (2) Voir dans ce sens CEH 1809 (1965), 1811-1831 (1969), 1009 et 3034 (1972). Cf. également 54 et 507 (1944). �430 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE de 1975. Cette constatation résulte non seulement des dispositions dudit article, mais également du fait qu'il est contenu dans la deuxième partie de la Constitution intitulée {( Droits individuels et sociaux ». La garantie constitutionnelle du droit de la défense devant les autorités administratives satisfait aux exigences des principes de la démocratie représentative, qui constitue la forme de régime politique établi par la Constitution grecque de 1975, d'un dcuble point de vue. En effet, d'une part elle confère aux administrés les moyens de se défendre contre les actes et les mesures de l'Administration qui sont édictés ou pris en considération de leur personne, et de résister ainsi au comportement arbitraire des autorités administratives. D'autre part elle assure dans une large mesure aux citoyens la faculté de participer à l'élaboration de l'action administrative, au moins en ce qui concerne la partie de cette dernière qui les intéresse directement. D - Les conséquences de l'application de l'article 20, al. 2, sur l'exercice de la fonction administrative et de la fonction législative. La consécration constitutionnelle du principe audi alteram partem,dans le domaine de la procédure administrative, a d'importantes et directes répercussions tant sur l'exercice de la fonction administrative que sur l'exercice de la fonction législative. En effet, les autorités administratives doivent, sous peine de voir leur comportement être entaché d'illégalité, assurer aux administrés, dont les droits ou les intérêts peuvent être lésés par leur action, les conditions qui leur permettront d'être auparavant entendus. Cette règle s'applique même si elle n'est pas prévue par un texte d'origine législative ou réglementaire (3). Son affirmation par l'article 20, al. 2, de la Constitution de 1975 suffit pour que son respect s'impose en tout cas aux autorités administratives. Si l'autorité administrative compétente ne respecte pas cette obligation constitutionnellement établie, les administrés lésés disposent de deux voies de défense. D'une part ils peuvent intenter devant les juridictions administratives compétentes un recours en annulation contre tout acte administratif exécutoire, émis en violation de l'article 20, al. 2, de la Constitution grecque en vigueur pour vice de forme. D'autre part, si l'acte qui viole les dispositions dudit article n'a pas un caractère exécutoire, ils peuvent intenter un recours de pleine juridiction et engager ainsi la responsabilité de l'Administration. Il faut pourtant signaler que les autorités administratives ne sont pas tenues d'inviter les administrés de présenter leur défense, lorsque l'acte qui a des répercussions sur leurs droits ou leurs intérêts est édicté sur leur demande. Il n'en va pas pourtant de même si le droit d'être entendu est prévu en la matière expressément par un texte ou s'il est déduit directement de ses dispositions. (3) CEH 657 (1976). Cf. E. SPILIOTOPOULOS, « Précis de Droit administratif ». Athènes, 1977, p. 153, 154. �GRÈCE 431 Le vice de procédure que frappe l'acte administratif, emls sans que l'administré lésé puisse exercer auparavant d'une manière convenable son droit d'être entendu, peut être couvert si ce dernier a pu présenter ses points de vue au moyen d'un mémoire adressé, avant l'édiction de l'acte administratif qui le concerne, à l'autorité administrative compétente (4). L'article 20, al. 2, de la Constitution de 1975 a aussi, en tant que règle constitutionnelle ayant valeur supérieure aux lois, des répercussions directes sur l'exercice de la fonction législative. En effet, aucun texte législatif ne peut dispenser, en totalité ou en partie, une autorité administrative du respect du principe audi alteram partem, lorsqu'elle émet des actes ou elle prend des mesures touchant aux droits ou aux intérêts des administrés. De même est contraire à l'esprit des dispositions de l'art. 20, al. 2, tout texte qui, s'il n'exclut pas a priori l'application du principe audi alteram partem dans le domaine de la procédure administrative, restreint essentiellement son domaine d'application ou assortit cette application de conditions, qui rendent impraticable l'exercice du droit de la défense ou lui font perdre toute son efficacité (5). Il - LE RÉGIME D'APPLICATION DU DROIT DE LA DÉFENSE DEVANT LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES 1\ faut signaler d'emblée que le vote de l'article 20, al. 2, par l'Assemblée constituante de 1975 n'avait pas donné lieu à d'amples discussions portant sur son contenu. Et pourtant, de telles discussions pourraient se montrer aujourd'hui un guide authentique et irremplaçable pour les autorités administratives qui sont chargées de l'application de cet article. Il incombe ainsi aux organes juridictionnels et aux autorités administratives de porter le lourd fardeau de cette mise en application, conformément aux principes généraux énoncés par le législateur constituant. 1\ faut pourtant signaler que depuis l'entrée en vigueur de la Constitution de 1975 (11 juin) on ne peut en réalité mentionner, au moins à notre connaissance, que relativement peu d'arrêts (6), rendus par le Conseil d'Etat hellénique, qui se sont prononcés sur l'interprétation de l'article 20, al. 2. 1\ apparaît ainsi clairement qu'en raison du peu de temps qui s'est écoulé depuis l'entrée en vigueur de la Constitution de 1975 la jurisprudence en la matière n'est pas abondante. Serait-on pour autant obligé de ne tenir compte, pour la détermination des conditions d'application de l'article 20, al. 2, que des arrêts rendus seulement après 1975 ? 1\ nous semble qu'à cette question doit être donnée une réponse négative. Les données de cette jurisprudence antérieure à la mise en vigueur (4) CEH 2383 (1976). (5) L'ordre juridique grec ne connaît pas un organe juridictionnel spécial, compétent pour prononcer la nullité des lois contraires à la Constitution. Il faut en effet signaler que le contrôle de la constitutionnalité des lois est assuré en Grèce par tous les tribunaux sans exception dans le cadre de l'exercice de leurs fonctions juridictionnelles normales. Ce contrôle s'exerce par voie d'exception et aboutit à l'inapplication ad hoc de la loi contraire à la Constitution. Il s'agit en effet d'un système de contrôle qui fonctionne in concreto et ne peut pas amener le juge à prononcer in abstracto la nullité d'une loi dont le contenu est contraire à la Constitution. (6) CEH 657, 2078, 2383, 3291 (1976),539,1003,1652,1900,1965 (1977), 1134 (1978). �432 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE des dispositions de l'article 20, alinéa 2, sont même aujourd'hui d'une grande utilité pour son interprétation correcte et pour la détermination des conditions de son application (7). A - Analyse de l'article 20, alinéa 2. Aux termes de l'article 20, al. 2, le principe audi alteram partem s'applique « à toute action ou mesure administrative» prise « au détriment» d'un administré, et plus précisément au détriment « de ses droits ou de ses intérêts ». Il en résulte que, puur mettre au clair l'esprit de ces dispositions, il faut déterminer le contenu des termes « action ou mesure administrative » (1), « au détriment» (2) et « droits ou intérêts» (3). 1 - En utilisant des termes si généraux tels que « toute action ou mesure administrative », le législateur constituant a sans doute voulu exprimer sa ferme volonté d'étendre l'application du principe audi alteram partem dans l'ensemble de l'action administrative. En d'autres termes, le droit de la défense devant les autorités administratives est susceptible d'être invoqué à l'occasion du déploiement de toute forme de l'activité administrative. Certes, une telle interprétation met à la charge des autorités administratives de lourds devoirs qui peuvent compliquer l'accomplissement de leurs tâches. Il n'en reste pas moins que telle est la volonté clairement exprimée du législateur constituant - et on ne saurait imaginer comment on aurait pu faire autrement - et que cette volonté est pleinement conforme aux exigences du principe de la légalité de l'action administrative. Il faut en outre préciser que si le législateur constituant avait voulu limiter l'application du principe audi alteram partem aux seuls actes administratifs qui ont un caractère exécutoire, il aurait sans doute utilisé expressément ce terme, comme il l'a d'ailleurs fait à d'autres occasions, par exemple dans l'article 95, al. 1 (a). Il est d'ailleurs à remarquer que l'affirmation selon laquelle l'application du principe audi alteram partem est susceptible d'être invoquée pour toute forme de l'action administrative, n'a pas une portée si générale que l'on pourrait le croire à première vue. En effet, d'une part, comme nous allons le constater ultérieurement, seuls les actes ou mesures susceptibles d'avoir des répercussions préjudiciables sur les droits ou intérêts légalement protégés des administrés doivent être précédés de l'application effective du principe audi alteram partem. D'autre part, cette application est dans certains cas inconcevable, en raison de la nature de l'acte administratif concerné. Tel est, par exemple, le cas des actes administratifs qui ont un caractère général et impersonnel, à savoir les actes administratifs réglementaires (8). En effet, l'application du principe audi alteram partem ne peut être invoquée lors de l'édiction de tels actes, en raison du fait que (7) Il faut en outre mentionner la publication de deux circulaires, la première (1978) émanant du Ministre de la Présidence du Conseil et la deuxième (1978) émanant du Ministre de la Justice et du Ministre de la Présidence du Conseil, qui donnent aux autorités administratives des directives relatives à l'interprétation et, par là même, à l'application correcte de l'article 20, al. 2. (8) CEH 1134 (1978). �GRÈCE 433 ceux-ci sont par leur nature susceptibles d'affecter les droits et les intérêts d'un nombre d'administrés indéterminé. Il en résulte qu'il serait impossible d'établir, avant l'édiction de chacun de ces actes, la liste des personnes qu'il concerne et de procéder par conséquent à une application correcte des prescriptions de l'article 20, al. 2. 2 - Au champ d'application de l'article 20, al. 2, le législateur constituant est venu apporter une première restriction, dont pourtant l'essence est tout à fait conforme à la raison d'être du droit de la défense devant les autorités administratives. Plus précisément, ce droit n'est concédé aux administrés que si un acte ou une mesure administrative sont pris « au détriment» de leurs droits ou de leurs intérêts. Il faut néanmoins signaler que le terme « au détriment» est très large et comprend en son sein tout agissement de l'Administration qui peut affecter, directement ou indirectement, ad pejus le statu quo de l'état légal d'un administré. Il nous paraît qu'en réalité ce terme donne, eu égard au caractère intrinsèque du droit de la défense, une dimension légèrement différente au champ d'application de l'article 20, al. 2. En effet, s'il est certain que le principe audi alterarn partern est susceptible d'être appliqué avant la prise d'une mesure administrative qui a le caractère d'une sanction ainsi que d'une sanction déguisée, il est tout aussi évident que son application s'étend également à toute parcelle de l'action administrative dont le contenu est façonné en considération d'une personne (9). En d'autres termes, l'application de ce principe doit précéder toute action ou mesure administrative, dont le contenu pourrait être à l'origine d'un renversement de l'équilibre des droits ou des intérêts, légalement protégés, d'un administré (10). 3 - La délimitation du champ d'application de l'article 20, al. 2, est complétée par ses propres dispositions selon lesquelles le droit à une audition préalable s'applique à toute action ou mesure administrative susceptible d'affecter ad pejus les droits ou les intérêts d'un administré. Les termes utilisés par le dit article laissent apparaître clairement que le législateur constituant a voulu protéger, au moyen de l'application du principe audi alterarn partern, non seulement les droits subjectifs concédés aux administrés par la législation en vigueur, mais aussi leurs simples intérêts, lorsqu'ils sont légalement protégés. Nous ne croyons pas qu'il est nécessaire d'insister ici sur la distinction entre droit subjectif et simple intérêt légalement protégé. Il faut seulement noter qu'à notre sens le contenu du terme « intérêt », utilisé par la Constitution, doit être recherché en suivant la voie tracée par la jurisprudence administrative dans son effort de déterminer le caractère de l'intérêt à agir, qui constitue une des conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir. En d'autres termes, les conditions qui sont requises par la jurisprudence administrative pour qu'elle accepte l'existence d'un intérêt apte à conduire à la recevabilité d'un recours pour (9) Voir M. STASSINOPOULOS, « Le droit de la défense devant les autorités administratives ». L.G.D.J. 1976, p. 98. (10) Voir sur ce point CEH 657 (1976). Cf. également CEH 1783 (1972). 28 �434 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE excès de pouvoir doivent également subsister pour qu'on admette l'existence d'un intérêt tel qu'il est exigé pour l'application de l'article 20, alinéa 2 (11). 4 - Il faut enfin se demander si le terme « personne intéressée », utilisé par l'article 20, al. 2, signifie que seules les personnes physiques, à l'exclusion des personnes morales, peuvent invoquer l'application du principe audi alteram partem à leur encontre. On pourrait, à première vue, soutenir que, de par sa nature, ce principe n'est applicable qu'en ce qui concerne les actes ou mesures administratives qui touchent aux droits ou aux intérêts d'une personne physique. Pourtant, cette construction théorique n'est pas valable. En effet, on pourrait d'abord objecter à cette thèse que le texte de la Constitution ne fait pas en la matière de distinction entre personnes physiques et personnes morales. Comment pourrait-on alors établir une telle distinction sans trahir son esprit? D'autre part, les personnes morales peuvent être affectées directement ou indirectement par les actes administratifs ou les mesures administratives qui les concernent. Comment serait-il alors possible de priver ces personnes du droit de se faire entendre, d'autant plus que les personnes morales sont souvent composées de personnes physiques et que, par conséquent, cette privation frapperait indirectement les administrés qui y participent. En d'autres termes, l'adoption d'une telle solution ne serait pas contraire à l'esprit même des dispositions de l'article 20, al. 2. B - Les modalités de l'application concrète du principe (( audi alteram partem )). Si l'article 20, al. 2, de la Constitution de 1975 garantit le principe du droit de la défense devant les autorités administratives, il ne précise pas pour autant les modalités de son exercice. C'est par conséquent dans les données de la jurisprudence et de la doctrine qu'il faut puiser, afin de déterminer son contenu. Le droit de la défense devant les autorités administratives s'analyse au fond à trois éléments: au droit à la communication du dossier (1), au droit à une audition précédant l'édiction de l'acte pris en considération de la personne d'un administré (2) et finalement au droit d'exiger de l'Administration de tenir compte des éléments apportés par l'administré, lors de son audition par l'autorité administrative compétente (3). 1 - Le droit à la communication des éléments du dossier. La jurisprudence du Conseil d'Etat hellénique consacre le principe selon lequel « les autorités publiques ainsi que les personnes morales de droit public doivent, sur demande des administrés, leur communiquer les (11) Il n'en reste pas moins que le dit article doit être interprété dans ce sens que le droit de la défense est concédé aux personnes qui sont directement affectées par la mesure administrative lésant leurs droits ou leurs intérêts. Avec cette restriction on évite d'élargir considérablement le cercle des personnes que les autorités administratives doivent entendre, sans s'opposer à la volonté du législateur constituant. Au contraire, une solution plus favorable aux administrés pourrait sans doute rendre problématique l'application effective de l'article 20, al. 2. �GRÈCE 435 éléments concernant leur personne qui résultent de leurs archives ainsi que d'autres documents, sauf si cette communication est exclue expressément par un texte ou si elle est en mesure de nuire à l'intérêt public» (12). Ce considérant met suffisamment en relief l'intention de la Haute Juridiction administrative hellénique d'inciter l'Administration de lever le voile du secret qui couvre souvent son action, et de rendre son fonctionnement plus conforme aux principes démocratiques contemporains. Il n'en reste pas moins que cette intention ne va pas aussi loin qu'on pourrait le souhaiter, car l'exception introduite au profit de l'intérêt public a un caractère extrêmement vague. Il faut d'ailleurs signaler que la jurisprudence a apporté à l'application du droit à la communication des éléments du dossier une double limitation qui diminue considérablement son degré d'efficacité. En effet, d'une part les autorités administratives ne sont tenues de communiquer des copies de leurs documents à l'administré intéressé que si ce dernier justifie suffisamment sa demande, en déterminant de manière précise les raisons pour lesquelles ces copies sont demandées. D'autre part, le refus de l'Administration de donner de telles copies ne constitue pas un acte administratif exécutoire et ne peut pas, par conséquent, être déféré devant le juge administratif au moyen d'un recours pour excès de pouvoir. Il faut d'ailleurs préciser que la pratique administrative démontre que, souvent, les autorités administratives refusent de procéder à une communication complète des éléments du dossier en se retranchant derrière le mur, difficilement franchissable, du secret administratif. En outre, les organes administratifs qui ont un caractère collégial refusent en principe de communiquer aux administrés intéressés les détails de leurs procèsverbaux, car ils considèrent que ces débats ont une portée « interne ». Ils se contentent de rendre publique seulement la partie des débats contenant la décision proprement dite. Les constatations précédentes laissent apparaître qu'en ce qui concerne l'exercice du droit à la communication des éléments du dossier, la jurisprudence administrative en Grèce se montre quelque peu hésitante devant le comportement souvent arbitraire des autorités administratives. 2 - Le droit à une audition préalable. L'audition d'un administré intéressé avant l'édiction d'un acte administratif qui le concerne constitue le cœur même du droit de la défense. Contrairement à ce qui se passe dans le cadre de l'exercice du droit à la communication des éléments du dossier, l'autorité administrative compétente doit inviter ex officia l'administré intéressé afin d'entendre ses propres points de vue. Cette invitation doit être écrite car l'intéressé pourrait être gêné au cas d'une simple communication verbale. Plus précisément, la communication doit être notifiée à l'administré intéressé, en suivant les (12) CEH 2196 (1969). �436 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE formes et la procédure qui encadrent habituellement la notification de tout acte administratif. Le recours au ministère d'huissier n'y est pas, sauf disposition contraire, indispensable. L'audition doit avoir lieu au moment où l'instruction de l'affaire est terminée, à savoir au moment où tous les documents nécessaires sont recueillis. Ainsi, l'administré intéressé pourra s'informer convenablement pour préparer sa défense. Une nouvelle invitation est exigée si de nouvelles pièces sont versées dans le dossier. Il est encore à signaler que les autorités administratives doivent accorder aux administrés intéressés un délai suffisant pour la préparation de leur défense. La durée de ce délai dépend pour la plupart de la nature de la décision qui va être édictée, et plus précisément de son degré de gravité. Il faut encore préciser que rien ne fait obstacle à ce que l'administré bénéficie pendant l'exercice du droit de la défense de l'assistance d'un avocat. 3 - Offrir à un administré l'occasion de se faire entendre par l'autorité administrative qui émet un acte en considération de sa personne, ne suffit pas pour compléter les garanties qui doivent entourer l'exercice correct et complet du droit de la défense. Il faut en outre que cette autorité tienne réellement compte des allégations apportées par l'administré lors de son audition. Cette dernière obligation de l'Administration est le complément logique de l'ensemble de la procédure selon laquelle doit s'effectuer l'exercice du droit de la défense devant les autorités administratives. En effet, seul son respect est en mesure de garantir que la défense présentée par l'administré intéressé aura une portée efficace, car il permet de supposer valablement que l'acte administratif qui sera édicté sera basé sur un ensemble de données et de faits représentant d'une manière assez. précise la réalité. Il faut en outre faire remarquer que l'obligation qui incombe ainsi aux autorités administratives compétentes de tenir compte des éléments apportés par l'administré lors de son audition, doit être combinée avec le devoir de l'Administration de procéder à une appréciation complète et exacte de toutes les particularités de chaque affaire, lors de l'exercice de son pouvoir discrétionnaire. En effet, ces deux obligations découlent directement du principe de la légalité de l'action administrative, tel qu'il est aujourd'hui transformé en raison de l'extension de l'interventionnisme étatique. Au terme de cette analyse, on peut soutenir que la Constitution grecque de 1975 a fait le premier pas vers l'organisation d'un système complet de garanties destinées à protéger l'administré contre l'arbitraire administratif. La consécration constitutionnelle du principe audi alteram partem dans le domaine de l'action administrative en constitue la preuve irréfutable. Elle est en même temps le premier indice qui montre que l'ordre juridique grec s'oriente vers l'organisation rationnelle de la procédure administrative non contentieuse. �GRÈCE 437 LES RECOURS ADMINISTRATIFS ET LE RECOURS POUR EXCÈS DE POUVOIR EN DROIT GREC Les recours portés par les administrés devant les autorités de l'administration active tiennent une place considérable dans le système mis en application par le droit administratif grec pour assurer le contrôle de l'action administrative. A cet égard, la distinction entre les recours dont l'exercice va de plein droit et les recours qui ne peuvent être exercés que si une disposition légale ou réglementaire en porte institution, présente un intérêt certain à cause des différences qui séparent en droit grec, comme ailleurs, leurs régimes juridiques respectifs. Ceci est vrai pour ce qui est des conditions et des modalités de leur exercice, mais il l'est surtout en ce qui concerne leurs rapports avec les recours juridictionnels et essentiellement avec le recours pour excès de pouvoir. Cependant, cette distinction courante entre les recours administratifs « non prévus par les textes» et, donc, exercés de plein droit, et les recours administratifs « prévus par les textes », ne trouve application en droit administratif grec que d'une façon particulière. En effet, l'une et l'autre catégorie de recours sont prévus par les textes. Cette prévision a, cependant, une portée différente suivant qu'on se trouve en présence de ce qu'on appelle en grec « charistiki prosfighie » (recours gracieux) et « hierarchiki prosfig hie » par opposition à l' « endicofanis prosfighie » ou « typiki prosfighie », termes qui traduisent essentiellement le recours administratif quasi-contentieux. A) LES RECOURS ADMINISTRATIFS DE DROIT COMMUN: LE RECOURS GRACIEUX ET HIÉRARCHIQUE a) Caractères généraux. Ces recours ne sont tenus que pour une modalité nécessaire de l'exercice du droit de pétition des citoyens devant les autorités publiques. Dans cette mesure ils se trouvent ainsi être implicitement garantis par l'article 10 de la Constitution de 1975 qui, reprenant en ceci les dispositions des constitutions antérieures, comme celles de l'article 9 de la Constitution de 1911 et de 1952, dispose que chacun ou plusieurs en commun ont le droit de former une pétition devant les autorités publiques. En tant que mise en œuvre d'un droit garanti par la Constitution, les recours gracieux et hiérarchiques constituent donc des recours administratifs de droit commun, et ils peuvent ainsi être exercés de plein droit en l'absence de toute autre disposition légale ou réglementaire et même nonobstant une disposition légale ou réglementaire qui irait dans un sens contraire. C'est-à-dire une disposition qui aurait comme but ou effet d'exclure l'exercice d'un tel recours sans lui en substituer un autre. Il n'empêche que le législateur a pourvu, depuis longtemps, à l'organisation plus ou moins détaillée des conditions et des formes de l'exercice des recours de cette catégorie, ainsi que de leurs �438 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE effets, en exécution des dispositions constitutionnelles précitées. A cet égard on peut citer les exemples de la loi 149 de 1914 adoptée sous l'empire de la Constitution de 1911 et, actuellement, le décret-loi 796/1971 édicté sous la Constitution de 1968, mais restant toujours en vigueur dans le cadre de l'application de l'article 10 de la Constitution actuelle. Ce sont ces dispositions qui définissent les autorités compétentes pour examiner les recours, c'est-à-dire l'autorité dont émane l'acte incriminé, son supérieur hiérarchique ou, enfin, une autorité de tutelle disposant du pouvoir de faire disparaître la décision contestée ou d'en modifier ses effets, et délimitent en outre les pouvoirs dont elles disposent. Ces pouvoirs exercés obligatoirement, sous peine d'engagement de la responsabilité civile pénale et disciplinaire de l'agent fautif et dans le délai d'un mois à dater de la saisine, permettent de réparer ou de prévenir un grief causé au requérant par un acte - ou une omission - d'une autorité administrative au moyen du retrait, de l'abrogation ou de la réformation de l'acte incriminé, dans le cas où l'autorité saisie trouve les prétentions du requérant, invoquant tout moyen utile de droit ou de fait, fondées. Dans le cas contraire, l'autorité compétente peut, en rejetant le recours, maintenir l'acte initial par une décision confirmative explicite ou implicite par l'expiration du délai d'un mois. b) Les rapports avec le recours pour excès de pouvoir. L'autonomie et l'indépendance procédurale des recours administratifs de droit commun, gracieux ou hiérarchiques, vis-à-vis du recours pour excès de pouvoir ne fut, jamais, mise en cause. Ils ne furent à aucun moment considérés comme une espèce de recours « parallèle}) dont la faculté de formation entraînerait une fin de non-recevoir opposée à l'administré ayant omis de former l'un ou l'autre avant d'exercer un recours pour excès de pouvoir. En effet, l'administré n'étant pas tenu d'exercer un recours de droit commun, il en résulte comme corollaire qu'il peut, en se détournant de cette voie qui conduit devant l'administration active, saisir directement le juge administratif par un recours en annulation de l'acte qui lui fait grief. Il dispose, en plus, de la faculté de saisir le juge de l'excès de pouvoir sans attendre la décision de l'autorité administrative compétente pour recevoir un recours gracieux ou hiérarchique, si un tel recours a pu être formé auparavant. La seule incidence de l'exercice d'un recours de cette nature sur l'exercice du recours pour excès de pouvoir est donc celle qui consiste à conserver les délais d'exercice de ce dernier (1) à condition que le recours administratif soit formé dans le délai de deux mois imposé pour l'exercice de l'excès de pouvoir (2) et devant l'autorité administrative compétente (3), On peut ajouter, en outre, les effets qui découlent de l'exercice du recours gracieux ou hiérarchique en ce qui concerne la décision administrative fai- (1) Article 46, § 2 du décret-loi 170/1973 sur le Conseil d'Etat, modifié par l'article 28 de la loi 702/1977 sur les tribunaux administratifs. (2) C.d.E (H) arrêt 3506/1970. (3) C.d.E. (H) arrêts 2052/1959; 1735/1965. �GRÈCE 439 sant l'objet du recours pour excès de pouvoir consécutif. En effet - mises à part les décisions qui abrogent, modifient ou portent retrait de l'acte initiai incriminé - en cas de confirmation de cet acte par l'autorité saisie du recours administratif, la décision confirmative, ne faisant pas grief, s'intègre à la décision initiale pour être déférée, simultanément avec elle, au juge de l'excès de pouvoir. C'est, en toute évidence, le cas des décisions explicites rendues dans le délai imparti à l'autorité compétente pour décider (4), ainsi que des décisions implicites acquises par l'écoulement de ce délai accompagné d'une inertie de l'autorité saisie. Il en est de même des décisions de rejet ayant été émises après l'écoulement du délai, suivi par la formation d'un recours pour excès de pouvoir, et jusqu'à la date de la première audience de l'instance ouverte devant le juge administratif si, toutefois, ces décisions sont le fruit d'un examen de la légalité seulement de l'acte initial (5). Par contre, si une telle décision est l'aboutissement d'un contrôle complet de la décision incriminée, elle constitue le seul objet possible du recours pour excès de pouvoir consécutif (6), comme résultat d'un examen nouveau (7), notamment par la prise en considération des nouveaux éléments de fait ou de droit (8). B) LE RECOURS ADMINISTRATIF QUASI-CONTENTIEUX a) Caractères généraux. A la différence des recours de la première catégorie, l' « endicofanis » ou « typiki prosfighie » ne peut être exercé que si un texte le prévoit. Il s'agit donc de ce que la doctrine définit, faute de mieux, comme un recours administratif prévu par les textes qui, étant habituellement soumis à un régime juridique particulier - la prévision légale spéciale n'étant par hypothèse justifiée que si on veut apporter une dérogation au régime juridique des recours du droit commun - comportant certaines conditions déterminées relatives à son exercice et son examen par une autorité administrative déterminée, est souvent qualifié de recours administratif quasicontentieux en raison de sa ressemblance procédurale avec les recours juridictionnels. Malgré une certaine hésitation de la jurisprudence et de la doctrine, on peut dire qu'on se trouve en présence d'un recours de cette catégorie quand ce recours fait l'objet d'une prévision légale spéciale qui pourvoit à son organisation par la réglementation de son exercice, notamment en imposant au requérant le respect d'un délai pour saisir une autorité administrative déterminée, qui peut être l'auteur de l'acte, son supérieur hiérarchique ou un organe « spécialement institué », chargée d'examiner la légalité seulement ou la légalité et l'opportunité de l'acte administratif contesté (4) Délai de 30 jours à dater de la saisine, article 4, § 1 du décret-loi 796/1971. (5) C.d.E. (H) arrêt 1732/1970. (6) C.d.E. (H) arrêt 1605/1972. (7) C.d.E. (H) arrêts 583/1970; 35/1972; 3684/1972. (8) C.d.E. (H) arrêt 1325/1970. �440 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE en vue de son annulation, de sa modification ou de son retrait. Son critère est donc composite. Il comporte trois éléments qui sont la prévision spéciale par un texte qui met le recours à la disposition de l'administré, l'obligation de ce dernier de respecter un délai lors de son exercice et l'obligation de l'autorité administrative compétente, saisie par le recours, d'effectuer un examen nouveau de l'affaire avec une plénitude de pouvoirs lui permettant de faire disparaître l'acte initial (9), Donc, tandis que les règles qui forment le régime juridique des recours administratifs du droit commun sont caractérisées par une tendance généralisante, en apportant un minimum de réglementation aux recours de cette catégorie, les règles qui constituent le régime juridique des recours quasicontentieux sont d'une tendance individualisante. Dans le premier cas il s'agit d'une systématisation des règles qui s'appliquent à des recours administratifs dont l'exercice serait, de toute façon, possible même en leur absence. On a à faire plus avec une rationalisation qu'avec une réglementation véritable. Dans le second cas il s'agit, au contraire, d'une réglementation déterminée dont l'établissement et l'application tendent à individualiser le recours concerné en le distinguant de tout autre recours administratif par une spécification de sa base légale, ainsi que des conditions et des formes de son exercice et, encore plus, des conséquences de l'omission de son exercice. C'est en effet par rapport à ce dernier point que se situe, pour l'essentiel, l'intérêt de la distinction des deux catégories de recours administratifs en droit grec. Les recours du droit commun ont été soumis, et continuent encore de l'être, à un régime dominé par le principe de l'indépendance et de l'autonomie par rapport aux recours juridictionnels, et notamment le recours pour excès de pouvoir. Les recours quasi-contentieux non. C'est l'aboutissement d'une évolution relativement longue, jalonnée par l'adoption des solutions par lesquelles le juge administratif et le législateur n'ont fait que se suivre mutuellement. b) Les rapports avec le recours pour excès de pouvoir. 1 - Historique. Les solutions appliquées aux recours administratifs du droit commun ont également prévalu longtemps pour les recours quasi-contentieux sous l'empire de la loi 3713/1928 sur le Conseil d'Etat qui disposait, dans son article 45, § 1, que le recours pour excès de pouvoir est recevable contre les actes administratifs qui ne sont pas soumis au contrôle ouvert par un autre voie de droit, juridictionnelle ou administrative, le juge en s'éloignant de toute idée propice à voir de près ou de loin un recours « parallèle)} là où la décision, émise sur recours administratif, ne possédait que les caractères de la « chose décidée )}, n'a pas entendu conditionner la recevabilité du recours pour excès de pouvoir par l'exercice préalable d'un recours administratif, que son exercice fût soumis à des conditions spéciales, et notamment de délais, ou pas (10), (9) C.d.E. (H) arrêt 1001/1976. (10) C.d.E. (H) arrêts 226,407/1930; 553/1934; 1395/1949. �GRÈCE 441 L'article 15, § 1, du décret-loi 3830/1958 sur la décentralisation, a apporté une première brèche à ce régime en disposant que l'exercice du recours pour excès de pouvoir est « empêché» par la formation d'un recours spécialement prévu par la loi, qui doit être exercé soit devant l'autorité dont émane l'acte contesté, soit devant son supérieur hiérarchique, soit, enfin, devant un organe spécialement constitué; c'est-à-dire quand il s'agissait d'un recours qualifié de recours quasi-contentieux. Cette disposition a ouvert une période pendant laquelle l'indépendance du recours quasi-contentieux vis-à-vis du recours pour excès de pouvoir fut mitigée mais pas supprimée. L'administré n'était irrecevable pour former le recours juridictionnel que dans la mesure où il avait auparavant formé effectivement le recours quasi-contentieux (11), et non du simple fait que la loi portait institution d'un tel recours (12). L'administré ne pouvait être requérant devant le juge administratif que dans la mesure où il ne l'était pas devenu devant l'administration active ; choix qui lui appartenait, ainsi, d'effectuer librement (13). Ce régime, équilibré dans son libéralisme, fut renversé par un revirement récent de la jurisprudence du Conseil d'Etat hellénique. Par son arrêt 3526/1971, confirmé par la suite, la Haute Assemblée décida que le recours pour excès de pouvoir n'est recevable que contre la « décision finale », dans le cas où on se trouve en présence d'une « procédure administrative» à « plusieurs stades» déclenchée par un recours administratif spécialement institué par la loi. Désormais, l'exercice d'un recours administratif quasicontentieux accédait donc au rang de condition de recevabilité du recours pour excès de pouvoir. Cette décision, formellement motivée par une référence à la place du Conseil d'Etat, « Tribunal administratif suprême », qu'on doit maintenir « au rang qui lui convient », en évitant les procès inutiles ouverts par un recours en annulation contre un acte administratif, en recourant à cette « voie de droit ultime» qu'est le recours pour excès de pouvoir, avant que l'affaire litigieuse soit éclaircie en ce qui concerne la position de l'administration, a paru à une partie de la doctrine fortement contestable. On a voulu souligner son opposition avec les dispositions précitées de l'article 15 du décret-loi 3803/1958, ainsi que le caractère empressé et soudain du revirement qu'elle opérait dans la jurisprudence. En effet, la place du Conseil d'Etat et la nature du recours pour excès de pouvoir furent depuis toujours celles que la Haute Assemblée affirmait être, pour qu'on puisse légitimement se demander pourquoi la jurisprudence antérieure fut en sens inverse, si toutefois on voulait ignorer les considérations d'ordre pratique liées au désir, éternel et compréhensible, du juge administratif de voir se désencombrer son prétoire par trop chargé. Cette faiblesse de la motivation explique peut-être un nouveau revirement intervenu (14) par un retour à la jurisprudence antérieure. (11) (12) (13) (14) C.d.E. C.d.E. C.d.E. C.d.E. (H) (H) (H) (H) 133/1962; 929/1965. 2009/1963; 1086/1969. 1732/1970. 3707/1974; 399/1975. �442 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Tout au moins pour les requêtes présentées avant le 1er janvier 1974. A cette date, en effet, entrait en vigueur l'article 45, § 2, du décret-loi 170/1973 sur le Conseil d'Etat, qui consacrait la solution de la jurisprudence inaugurée par le Conseil d'Etat avec son arrêt 3596/1971. Sur prévision expresse des textes, le recours pour excès de pouvoir devenait irrecevable en cas d'institution légale d'un recours quasi-contentieux permettant un contrôle de la légalité de l'acte incriminé ou un contrôle de sa légalité et de son opportunité. Tout récemment, l'article 27 de la loi 702/1977 sur les tribunaux administratifs est venu limiter l'étendue des conséquences qui découlent de cette disposition en limitant l'irrecevabilité au seul cas où le recours quasicontentieux permet un « réexamen de l'affaire au fond}) et en excluant le cas du simple examen de la légalité seulement de l'acte incriminé. Cette modification ne concerne pourtant que l'aspect quantitatif des conséquences contentieuses de la solution ainsi imposée. La question reste toujours ouverte pour ce qui est de sa dimension qualitative. Elle est en tout cas posée par une partie de la doctrine qui conteste la subordination de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir à l'exercice préalable d'un recours administratif, en posant le problème en termes de conformité de cet aménagement des rapports entre recours quasi-contentieux et recours pour excès de pouvoirs avec les dispositions de la Constitution. Ainsi posée la question ne paraît pas, cependant, l'être dans ses dimensions et sa portée véritable. 2 - La portée de la solution actuelle. Les critiques concernant l'état actuel des rapports du recours administratif quasi-contentieux avec le recours pour excès de pouvoir, s'appuient essentiellement sur la contradiction de la solution avec les dispositions de la Constitution. Notamment avec l'article 95, § 1, de la Constitution de 1975, qui fonde la compétence du Conseil d'Etat pour annuler les actes exécutoires illégaux des autorités administratives et qui ne devrait pas être restreinte, quant à son exercice, par l'institution d'une condition supplémentaire de recevabilité du recours pour excès de pouvoir dont, par ailleurs, le caractère de recours de droit commun serait mis en cause. On a également voulu voir dans l'aménagement légal récent des rapports entre le recours quasi-contentieux et le recours pour excès de pouvoir une atteinte au droit à la protection légale assurée par les tribunaux, garanti par l'article 20, § 1, de la Constitution actuelle. Sensible à ces critiques, le Conseil d'Etat, dans son arrêt 400/1975, confirmé à plusieurs reprises, a affirmé que l'article 42 du décret-loi 170/1973, qui impose l'irrecevabilité dans les conditions qu'on vient d'exposer, n'est pas « en principe}) contraire à la Constitution. Il a assorti, toutefois, cette affirmation d'une réserve, ajoutant qu'elle ne vaut que dans la mesure où les conditions posées par la loi à l'exercice d'un recours spécialement prévu par ses dispositions, « ne conduisent à l'exclusion ou à la restriction démesurée)} du contrôle juridictionnel assuré au moyen du recours pour excès de pouvoir. �GRÈCE 443 Cette décision de la Haute Assemblée semble poser la question dans ses dimensions véritables. En effet, l'irrecevabilité du recours pour excès de pouvoir, due à l'omission de former un recours administratif préalable mis à la disposition des administrés par une disposition légale spéciale, est une solution dont l'étude en droit comparé souligne le caractère courant (15). Ce qui fonde actuellement cette solution en droit public grec comme ailleurs, c'est la volonté du législateur de fixer au moyen d'un recours administratif obligatoire la position de l'administration sur un acte administratif. L'irrecevabilité du recours juridictionnel qui en découle n'est qu'un aspect somme toute secondaire, quoique très important. Autant qu'une voie de contrôle d'une décision administrative, un recours administratif est aussi la condition de l'ouverture d'une étape supplémentaire dans la procédure d'édiction de cette décision. L'acte initial ne possède un caractère définitif que sous une condition suspensive consistant en un refus de l'administré de le contester, ou en un déroulement d'une étape d'élaboration supplémentaire de l'acte en cas de formation du recours. En rendant obligatoire la formation d'un recours administratif, le législateur ne fait qu'ouvrir une alternative concernant le caractère définitif de l'acte qui fait son objet en permettant à l'administré de mettre fin au caractère virtuellement provisoire de la décision initiale qui ne peut donc, légitimement, faire l'objet du recours pour excès de pouvoir faute d'épuisement de la procédure administrative (16). Le caractère exécutoire de l'acte contre lequel est prévu spécialement un recours administratif n'exclut pas en effet, automatiquement, son caractère d'acte provisoire, du moment qu'est prévue une procédure qui permet sa modification, sinon son abrogation ou son retrait. Ce qu'on reproche donc à la solution imposée, c'est-à-dire d'exclure le contrôle juridictionnel au profit d'une procédure administrative, fait en réalité sa force en lui portant la justification nécessaire. Un recours devant le juge n'étant pas souhaitable, il est même injustifié là où l'administration n'est pas légalement censée avoir dit son dernier mot. Les incidences contentieuses de la solution ne sont donc qu'un phénomène secondaire dont la signification, en théorie tout au moins, ne devrait pas être surestimée. Du reste, le droit à la protection par les tribunaux et la compétence du Conseil d'Etat, garantis par la Constitution de 1975, ne le sont que confor- (15) J.-M. AUBY; M. FROMONT: « Les recours contre les actes administratifs dans les pays de la Communauté Economique Européenne ». Dalloz, 1971. (16) Dans le recueil des décisions du Conseil d'Etat, les arrêts qui s'y rapportent sont en effet classés dans la rubrique « irrecevabilité pour défaut d'épuisement de la procédure administrative ». �444 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE mément aux lois que cette même Constitution invite le législateur à adopter pour fixer les modalités concrètes de la jouissance de ce droit et de l'exercice de cette compétence. Il est ainsi interdit de tenir la limitation, essentiellement temporaire, apportée à l'exercice du recours pour excès de pouvoir comme contraire à la Constitution. Certes cette limitation ne doit pas, suivant la jurisprudence du Conseil d'Etat lui-même (17), conduire à l'exclusion ou à une entrave démesurée posée à l'exercice du recours pour excès de pouvoir. Il est certain que la prévision d'un délai très court, mis à la disposition des administrés pour exercer un recours quasi-contentieux, ou, inversement, la fixation d'un délai très long imposé à l'autorité saisie pour décider, ainsi que la prévision des conditions d'exercice entraînant des démarches et des frais élevés de la part du requérant (notamment en ce qui concerne les pièces et documents justificatifs qui ne peuvent être obtenus que par une procédure longue et coûteuse), peut mettre l'administré dans l'impossibilité de former un recours quasi-contentieux pour pouvoir former ensuite le recours pour excès de pouvoir. Mais, à cet égard, les pouvoirs du législateur vis-à-vis des dispositions constitutionnelles qui les délimitent se présentent de la même façon que dans n'importe quelle autre matière pour pouvoir y puiser une argumentation mettant en cause la constitutionnalité de l'aménagement actuel des rapports entre le recours quasi-contentieux et le recours pour excès de pouvoir en droit grec. S'il y a en effet une raison d'inquiétude, elle ne provient pas de la « limitation» de l'exercice du recours pour excès de pouvoir, apportée par le législateur au moyen d'une réglementation relative à l'exercice du recours quasi-contentieux, telle qu'il rendrait difficile ou impossible le recours juridictionnel consécutif. La jurisprudence du Conseil d'Etat n'offre pas d'exemple d'arrêt de la Haute Assemblée par lequel elle aurait jugé que les conditions légales de l'exercice d'un recours quasi-contentieux déterminé ont conduit effectivement à la restriction ou l'exclusion de l'exercice du recours pour excès de pouvoir. Si les administrés courent un risque, il provient du fait qu'une certaine hésitation est permise lors de la détermination des cas où on se trouve effectivement en présence d'un recours quasi-contentieux. Le risque ne vient pas de l'obligation d'exercer un recours de cette catégorie, mais justement de l'omission de son exercice. Le critère mis en œuvre par la jurisprudence du Conseil d'Etat, que la doctrine s'efforce de systématiser, ne permet pas une affirmation exempte d'hésitation. De nature composite, on l'a vu, ce critère souffre également d'un flottement de la jurisprudence en ce qui concerne l'importance à attacher à chacun de ses éléments dont la présence cumulative est en principe exigée. (17) C.d.E. (H) arrêt 400/1975 précité. �GRÈCE 445 A cet égard, il convient de citer une jurisprudence qui semblait attacher une importance primordiale à la prévision légale d'un délai imposé pour l'exercice du recours (18), et qui ne paraît pas confirmée par la jurisprudence postérieure qui est du reste très récente (19). Les administrés peuvent ainsi être induits en erreur et, considérant qu'ils ne se trouvent pas en présence d'un recours quasi-contentieux, omettre son exercice pour se trouver ensuite forclos lors de la formation du recours pour excès de pouvoir ou, inversement, former un recours qu'ils considèrent comme quasi-contentieux et, en attendant la décision qui devrait être émise à sa suite, se trouver également forclos si le délai d'exercice du recours pour excès de pouvoir viendrait à s'écouler. On doit donc se réjouir du fait qu'une jurisprudence récente du Conseil d'Etat exige, pour admettre le caractère quasi-contentieux d'un recours administratif, la qualification expresse du recours par les dispositions légales qui en portent institution par l'emploi même du terme. Elle paraît être pour le moment celle qui offre le minimum de sécurité nécessaire (20). Libéralisme et efficacité pratique vont rarement de pair, et le chemin qui passe entre les deux est souvent difficile et long à trouver. En Grèce comme ailleurs, c'est au juge administratif qu'il reviendra, probablement, de le tracer. (18) C.d.E. (H) arrêt 2583/1975. (19) C.d.E. (H) arrêt 1835/1976. (20) C.d.E. (H) arrêt 1205/1976. �446 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE LES STRUCTURES DE L'ADMINISTRATION CENTRALE GRECQUE 1. - LES MINISTÈRES a) L'ensemble des tâches dévolues en bloc à l'Administration étatique grecque, à quelques exceptions près (1), est réparti, comme une analyse portant sur cette Administration le prouve, entre divers groupes d'organes unités organiques - fortement indi'/idualisés. Ce sont les ministères. D'après la loi N° 400/76, les ministères sont au nombre de 19 : - Ministère de la Coordination - Ministère de la Présidence du Gouvernement - Ministère des Affaires étrangères - Ministère de la Défense nationale - Ministère de la Justice - Ministère de l'Intérieur - Ministère des Cultes et de l'Education nationale - Ministère des Finances - Ministère de l'Agriculture - Ministère de la Civilisation et des Sciences Ministère de l'Industrie et de l'Energie - Ministère du Commerce Ministère du Travail - Ministère des Services sociaux - Ministère des Travaux publics - Ministère des Communications - Ministère de l'Ordre public - Ministère de la Marine marchande - Ministère de la Grèce du Nord. b) Comme il résulte des Règlements d'Organisation des Ministères, transformés après la chute de la dictature et l'avènement de la Constitution de 1975 à la suite des dispositions de la loi 51/75, la répartition des compétences entre ces branches de l'Administration grecque est généralement faite à raison d'une différenciation rationnelle des tâches dévolues en bloc à celle-ci. Ainsi des considérations tenant à un ordre différent (national, politique, etc.) ne semblent pas avoir pu jouer, en cet état de choses du moins, un rôle décisif. Deux particularités cependant doivent être signalées ici. La première concerne le Ministère de la Marine marchande. Bien que la constitution de cette branche de l'Administration ne soit pas étrangère à des considérations relevant d'un schéma de division rationnelle du travail administratif, on doit noter que sa création, antérieure d'ailleurs à la Constitution de 1975, est certainement due à l'importance que présente la flotte commerciale grecque (cinquième au monde en tonnage) pour l'économie du pays. L'autre se réfère au Ministère de la Grèce du Nord, dont la création répond à des considérations de caractère tout à fait local. En effet, plutôt qu'un ensemble spécialisé à tel ou tel secteur d'affaires administratives, ce ministère constitue bien un organe coordinateur de tous les services étatiques implantés dans la région de la Grèce du Nord et notamment en Macé(1) On songe notamment ici au cas de certains services étatiques dits « déconcentrés» qui, bien que relevant en dernier ressort d'un ministère, disposent vis-à-vis de lui d'une indépendance très poussée. Tel est, par exemple, le cas du Service national grec de Statistique relevant du Ministère de la Coordination, de l'Imprimerie nationale relevant du Ministère de la Présidence du Gouvernement, etc., qui, bien que ne disposant pas de personnalité morale, jouissent cependant d'autonomie administrative et budgétaire. �GRÈCE 447 doine et Thrace. Des considérations d'ordre politique, vu les frontières très étendues du pays en cette même région, semblent également avoir joué un certain rôle dans cette création. Dans un temps à venir on peut enfin attendre la création d'un nouveau ministère, ou secrétariat d'Etat, chargé, celui-ci, des questions relatives à la vie des Grecs à l'étranger, qui marquera certainement une nouvelle particularité grecque. L'émigration grecque étant toujours importante, le législateur constitutionnel, en effet, a cru impératif de charger de ces problèmes l'Etat, chose qui éventuellement suscitera un jour la création de ce département ministériel. Dans le même temps on peut également attendre, vu l'importance que présente pour le pays l'entrée de la Grèce dans le Marché Commun, la création d'un Ministère ou Secrétariat d'Etat chargé des Affaires communautaires. c) La répartition des tâches entre les divers ministères, si elle répond à un critère d'ordre rationnel, n'est cependant pas idéale. Ainsi dans nombre des cas, il est vrai peu importants, des tâches devant en raison de leur spécialité relever de tel ou tel département ministériel, sont réparties entre divers ministères, sans même que cela paraisse s'imposer par des raisons convaincantes. Un cas frappant constitue ici, par exemple, le fait que la responsabilité du contrôle sur l'organisation et le fonctionnement des ports du Pirée, de Salonique et d'Eleusis, incombe au Ministère de la Marine marchande, tandis que la même responsabilité concernant tous les autres ports du pays incombe au Ministère des Travaux publics. Chose également à éviter, les compétences devant normalement relever des ministères dits actifs (par exemple, Industrie et Energie, Agriculture, etc.) sont exercées par le Ministère de la Coordination, dont le principal rôle est cependant la coordination des mesures économiques que l'impératif du développement du pays rend nécessaires. On relève ici, par exemple, le fait que ce ministère intervient énergiquement en matière de subventions au développement, alors même que cette compétence devait normalement relever d'autres ministères, notamment du Ministère de l'Industrie et de l'Energie chargé du développement industriel de la Grèce à titre principal. d) Le schéma de structure de type dit {( horizontal» n'est pas, enfin, étranger à l'organisation administrative étatique grecque. Ainsi qu'il résulte en effet de l'organigramme du Ministère de la Coordination, celui-ci est, à titre exclusif, chargé du problème des investissements publics. De même, on relève dans les organigrammes de la presque totalité des ministères l'existence du service dit {( des dépenses ordonnées », rattaché cependant organiquement au Ministère des Finances, du Service de la Statistique relevant en dernier ressort du Ministère de la Coordination, etc. �448 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE II. - LA COORDINATION MINISTÉRIELLE La nécessité de faire bien travailler l'Administration étatique, qui a poussé le législateur grec à procéder à un découpage vertical des tâches administratives incombant en bloc à l'Etat, l'a également conduit à prévoir, tant sur le plan législatif que sur le plan constitutionnel, des modes de coordination du travail administratif, une fois séparé. Comme l'analyse du fait administratif étatique le décèle, la coordination du travail ministériel s'opère, dans l'ordre juridique, à deux niveaux: au niveau supra-ministériel, c'est-à-dire au sein du Gouvernement même, et au niveau ministériel. A. La coordination au niveau supra-ministériel. a) Le Gouvernement même, sous la forme de Conseil des Ministres (Gouvernement au sens étroit), exerce tout d'abord une action coordinatrice du travail ministériel. D'après l'article, al. 1e de la loi 400/76, en effet, le Gouvernement résout des désaccords, qui peuvent éventuellement surgir entre ministres, au cas où ceux-ci exercent des compétences en commun (2). Bien qu'il s'agisse ici plutôt d'une mesure d'arbitrage que d'une mesure de coordination, l'intervention du Conseil des Ministres ayant lieu une fois le désaccord paru, il n'en reste pas moins que cette intervention gouvernementale est à même d'empêcher de façon décisive une certaine paralysie de l'appareil administratif. b) Le Premier Ministre, en deuxième lieu, assure lui-même en matière administrative un travail coordinateur extrêmement important. En effet, celui-ci se voit chargé en termes identiques par la Constitution (article 82, al. 2) et la loi (article 9, al. 1a L. 400/76) de la tâche « d'assurer l'unité du Gouvernement et diriger ses activités, ainsi que les services publics en général en vue de l'application de la politique gouvernementale dans le cadre des lois ». Par cette attribution, qu'il n'exerce d'ailleurs en fait qu'à titre coordinateur, le Premier Ministre obtient, comme il est évident, une mainmise presque totale de l'appareil administratif étatique. c) Relevons enfin ici le cas de certains comités, constitués au sein du Gouvernement même, qui, composés d'un nombre variable de ministres, assurent eux aussi une action coordinatrice du travail administratif importante. D'après la Loi 400/76, ces comités sont: Le Comité gouvernemental. " se compose du Premier Ministre, comme président, et des viceprésidents du Gouvernement, du ministre de la Coordination, du ministre (2) Faisant application de ces dispositions, le Conseil d'Etat grec a jugé dans l'affaire N° 1711/78 (Assemblée) que le désaccord entre le ministre des Affaires sociales, tenu de statuer sur une contestation portée devant lui en vertu de l'article 10 L. 4202/61, et le ministre devant contresigner sa décision, doit obligatoirement être porté devant le Conseil des Ministres, dont la décision est obligatoire tant pour les ministres que pour les intéressés mêmes. �GRÈCE 449 des Affaires étrangères, du ministre des Finances publiques, enfin du ministre de la Défense nationale comme membres. Il lui incombe de prendre des mesures nécessaires pour mettre en œuvre la politique gouvernementale (fixée elle-même par le Conseil des Ministres) et pour y parvenir « suit, surveille et coordonne leur application par les ministres compétents» (art. 4, al. 3, L. 400/76). Ce comité, qui se réunit assez souvent, joue en fait le rôle d'un cabinet exécutif du Conseil des Ministres et nous pouvons même affirmer qu'il constitue - vu le petit nombre de ses membres et l'importance des ministres y participant l'organe gouvernemental par excellence. Le Comité des Finances. Il se compose du ministre de la Coordination, comme président, et des ministres des Finances, du Travail, de l'Industrie et de l'Energie, de l'Agriculture et du Commerce comme membres. Au même Comité participent également le Gouverneur de la Banque de Grèce ainsi que les ministres et secrétaires d'Etat qui sont invités par son Président lors de la discussion des sujets intéressant leurs ministères. Ce Comité, auquel il incombe selon les articles 5, al. 3a, et 5, al. 3b de la loi 400/76, respectivement: a) « de prendre des mesures sur une question d'intérêt économique général ou majeur qui devait surgir lors de l'application de la politique financière ou économique du Gouvernement », et d'élaborer: b) « chaque mesure concernant la politique des prix et des revenus, ainsi que l'amélioration de la balance des paiements », d'après l'article 53c de la même loi, ({ élabore et coordonne les mesures gouvernementales destinées à la protection et au soutien de la politique agricole ». Notons enfin ici le cas du Conseil National à l'Aménagement du Territoire et à l'Environnement prévu par la loi 360/76. Ce Conseil, auquel participent tous les ministres membres du Comité des Finances et aussi les ministres: des Affaires étrangères, de l'Intérieur, de la Civilisation et des Sciences, de l'Education nationale et des Cultes, des Affaires sociales, des Travaux publics, et enfin le secrétaire d'Etat aux Travaux publics, a pour compétence, notamment la coordination de tous les organes de l'exécution des plans et des projets relatifs soit à l'Aménagement du Territoire, soit à l'Environnement. Au même Conseil incombe égaIement l'harmonisation de ces programmes et projets avec les programmes et projets de développement. B. La coordination au niveau ministériel. a) Le rôle coordinateur du travail ministériel, dans le secteur économique, incombe en premier lieu, d'après son règlement d'organisation, au Ministère de la Coordination. En effet, on relève parmi ses compétences : 1. La Direction A des programmes, chargée notamment de coordonner les activités ({ en vue de l'élaboration des plans nationaux de développement économique et social ». 29 �450 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 2. La Direction B de la politique financière et de crédit dont relève « la coordination des mesures en vue de l'élaboration des plans de financement ». 3. La Direction F de la politique sur la production protogenèse, se voyant chargée de faire coordonner des activités « en vue de l'élaboration et du changement des plans du développement agricole, du développement de pêche, etc. », enfin, 4. De la Direction générale des Investissements publics et du Développement régional, à qui incombe notamment la charge d'apprécier les propositions soumises au Ministère de la Coordination de la part des administrations intéressées (ministères, diverses personnes publiques, etc.), en vue de l'élaboration des plans annuels ou pluriannuels des investissements publics. Par ces compétences le Ministère de la Coordination, de loin le plus important des ministères grecs, devient un vrai état-major de la politique économique du pays, toutes les grandes décisions dans ce domaine devant recevoir son accord. L'importance du rôle assigné à ce ministère devient par ailleurs plus explicite, si l'on se rend compte de deux choses (3). D'une part, du fait que ce ministère s'est vu chargé du lot important des affaires relatives à la politique de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement. Par cette attribution, le Ministère de la Coordination s'avère le vrai maître de l'avenir économique du pays, étant donné qu'à ses compétences relatives à l'élaboration des plans du développement économique et social s'ajoutent celles relatives: a) à l'élaboration des plans nationaux, régionaux et spéciaux de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement ; b) à l'élaboration des critères suivant lesquels doivent se faire et s'apprécier les plans des investissements publics dont dépend de façon décisive l'existence même du pays (4). D'autre part ce ministère s'est vu chargé, affichant ainsi un rôle coordinateur de première importance, de l'étude de tous les problèmes relatifs à l'entrée de la Grèce dans le Marché Commun. A titre d'exemple, indiquons ici les compétences : a) Direction A de la politique agricole, à laquelle incombe notamment « l'étude des problèmes qui surgissent de l'application de l'accord entre la Grèce et le Marché Commun concernant les produits végétaux vinicoles, aussi bien que la coordination, en accord avec les (3) Sans négliger néanmoins l'aspect coordinateur par excellence que représente le fait que le ministre de la Coordination participe soit comme membre, soit comme Président à tous les comités gouvernementaux présentant, au moins, un certain intérêt. (4) On doit noter ici que les décisions finales sur les questions de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement sont prises par le Conseil National de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement, dont il fut question plus haut, certaines même d'entre elles étant approuvées par le Parlement. Si cependant cette constatation est exacte, elle n'est pas en mesure d'enlever aux choses leur vraie image. En effet, hormis le cas où ce conseil est présidé par le ministre de la Coordination il : a) statue après avis du Comité de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement, siégeant, bien que composé de représentants des divers ministères, au Ministère de la Coordination; b) approuve les plans élaborés par les services compétents de ce même Ministère. Et cela même sans prendre en considération les attributions du dit Ministère, l'exercice de la politique générale sur l'Aménagement du Territoire et l'Environnement lui étant accordé par la loi 3fIJ/76 qui pousse ce dernier à développer par la force des choses une action coordinatrice très accusée. �GRÈCE 451 ministres co-compétents ... des mesures à prendre en vue de l'harmonisation de la politique agricole de Grèce et du Marché Commun, relativement aux mêmes produits» ; b) Direction B de la politique industrielle et commerciale, chargée notamment de « l'étude ... des mesures nécessaires dans le domaine de la libre circulation des marchandises », {( de la protection de l'environnement », {( des communications », etc. b) Un rôle coordinateur incombe également, bien qu'à un degré infiniment moins intéressant que pour le Ministère de la Coordination, au Ministère de la Présidence du Gouvernement. Il s'agit notamment de la compétence dévolue à la Direction générale de l'Administration publique relevant de ce ministère, à qui incombe notamment l'étude des problèmes relatifs à l'organisation rationnelle des services publics, l'édiction des instructions nécessaires en vue de l'élaboration d'une politique unitaire au sujet de la structure interne des ministères, l'édiction des circulaires relatives aux problèmes d'organisation des divers services publics, etc. III. - ORGANES OU ENSEMBLES D'ORGANES A L'INTÉRIEUR DES DÉPARTEMENTS MINISTÉRIELS L'ensemble organique que constitue un ministère est formé, comme l'analyse portant sur son organisation interne le montre, d'organes ou groupes d'organes. a) A l'intérieur de l'Administration ministérielle, l'analyse décèle tout d'abord l'existence de certains organes qui fonctionnent sur une base personnelle, tout en présentant une importance très forte. Il s'agit, outre les ministres mêmes, des secrétaires d'Etat, des secrétaires généraux, dont l'existence s'observe dans presque tous les ministères. 1. Au sujet des ministres mêmes aucune remarque majeure ne s'impose. Chefs de leurs départements ministériels, ils exercent des compétences administratives très énergiques tout en formant, réunis, un organe collégial de première importance, le Conseil des Ministres. Relevons cependant ici le fait que le droit grec reconnaît en plus l'institution du ministre remplaçant, chargé d'agir au nom du Premier Ministre au cas où ce dernier dirige personnellement un ministère, ainsi que des ministres sans portefeuille qui ne peuvent être que trois au maximum. 2. D'après l'article 22 de la loi 400/76, des secrétaires d'Etat existent aux ministères suivants: - Ministère de la Coordination: 2 - Ministère de la Présidence du Gouvernement: 2 - Ministère des Affaires étrangères: 2 - Ministère de l'Education nationale : 2 - Ministère des Finances : 2 - Ministère de l'Agriculture: 2 - Ministère des Affaires sociales: 2 - Ministère de l'Intérieur: 1 - Ministère du Commerce: 1 - Ministère de l'Industrie et de l'Energie: 1 - Ministère des Travaux publics: 1 - Ministère des Communications : 1. �452 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Les secrétaires d'Etat sont nommés par décret pris sur proposition du Premier Ministre; ils exercent des compétences qui leur sont déléguées par décision commune du Premier Ministre et du ministre intéressé. Pendant l'exercice de leurs devoirs, les secrétaires d'Etat sont soumis à la loi sur la responsabilité des ministres et peuvent répondre des actes relevant de leurs compétences devant le Parlement. Pendant le même temps, ils ont également le droit de proposer au Président de la République de prendre les décrets tant individuels que réglementaires que l'exercice de leurs compétences rend nécessaires. Vu leur statut, nous pouvons affirmer que les secrétaires d'Etat sont les homologues grecs des secrétaires d'Etat français, à ceci près cependant qu'ils sont affectés au ministère même et non au ministre personnellement, et qu'ils tiennent leur pouvoir non de la seule décision du ministre, mais de la décision conjointe de celui-ci et du Premier Ministre. 3. D'après la même loi (400/76) dans tous les ministères, sauf dans le Ministère de la Défense, existent également des secrétaires généraux. Les secrétaires généraux existent également aux Secrétariats généraux à l'Information, à la Presse et aux Sports. Les secrétaires généraux sont nommés par décret, pris sur proposition du Premier Ministre et du ministre compétent (de la même manière ils sont déchargés de leurs fonctions) et tiennent dans l'organisation du ministère une place considérable. Ils sont, après le ministre et le secrétaire d'Etat, en tête de tous les services du ministère, tant centraux que locaux, et c'est à eux qu'incombe la charge de la bonne marche de ceux-ci. Les secrétaires généraux contresignent tous les actes signés soit.par le ministre, soit par le secrétaire d'Etat, aussi bien que tous les actes en provenance du ministère où ils servent. Au plan personnel, les secrétaires généraux sont des fonctionnaires à caractère amovible, la loi ne précisant pas par ailleurs les conditions de leur accès au service. Notons cependant que le poste du secrétaire général affecté au Ministère des Affaires étrangères doit être rempli par un fonctionnaire de carrière du service diplomatique, au grade d'ambassadeur. b) Ces organes à base personnelle mis à part (5), on relève dans l'organisation ministérielle les unités organiques suivantes: - Des directions générales composées de direction, de services ou à la fois de directions et de services. Des services composés de directions. - Des directions composées de sections. - Des bureaux. Parmi ces derniers on relève notamment les bureaux du ministre, du secrétaire d'Etat et du secrétaire général. (5) Quoique d'importance mineure, quelques autres organes à base personnelle existent cependant dans l'organisation de certains ministères. Ainsi, par exemple, le chef du Corps portuaire est avec le souschef du même corps une autorité rattachée au Ministère de la Marine marchande. �GRÈCE 453 Si ce schéma d'organisation interne des ministères se présente constamment dans tous les organismes ministériels, il ne reflète pas toute la réalité existant en la matière. Tel est, par exemple, le cas de l'état-major coordinateur constituant une particularité du Ministère de l'Ordre public, auquel il est rattaché. Tel est également le cas du Secrétariat au Gouvernement « rattaché» au Ministère de la Présidence du Gouvernement. c) 1 - Une donnée structurelle de première importance concernant l'organisation interne des ministères résulte enfin de l'étude des Règlements d'Organisation des Ministères. Elle tient au fait que par injonction du législateur constituant même, la déconcentration administrative, érigée par lui (art. 101, al. 3) que « les organes étatiques locaux - en grec, régionaux - ont des compétences décisives sur les affaires de leurs circonscriptions, tandis que les services centraux, sauf cas spéciaux, orientent, coordonnent et contrôlent les organes locaux conjointement aux termes de la loi ». Il est évident que la réalisation totale de ces injonctions constitutionnelles donnera un aspect différent à l'Administration centrale grecque actuelle et éventuellement contribuera à résoudre beaucoup de problèmes qui attendent depuis longtemps leur solution. Il reste cependant que si les organismes des divers ministères ont, après la mise en vigueur de la Constitution de 1975, pris sérieusement en considération ces dispositions constitutionnelles, la loi, prévue par l'article 101, al. 3 de la Constitution et devant régler tous les problèmes y afférant, n'est pas jusqu'à maintenant sortie, et on ne sait pas encore quand elle sortira. 2. A l'heure actuelle sont en vigueur, et cela par la volonté du législateur constituant même (voir article 118, al. 3, de la Constitution de 1975) les D.L. numéros 3200/55 et 532/70, aux termes desquels sont déssaisis d'attributions importantes au profit des services locaux les services centraux des ministères (6). En effet, selon ces dispositions, le préfet exerce dans le département: a) A l'exclusion des ministres, les compétences relevant des ministères suivants: Intérieur, Finances, Education nationale et Cultes, Agriculture, Industrie et Energie, Commerce, Travail, Affaires sociales, Travaux publics, Communications. Sont exceptées les compétences qui: soit sont attribuées par décret aux ministres ou aux services centraux des ministères ou enfin aux services locaux interdépartementaux, soit concernent ou l'Etat dans son ensemble, ou plusieurs départements, ou des services ou des travaux d'importance majeure, soit enfin s'exercent par décisions communes de plus d'un ministre ou sont, tout en présentant un intérêt général, de caractère réglementaire. (6) Un transfert des compétences spéciales de ces derniers au profit des services non centraux est, selon l'article 118, al. 3 de la Constitution de 1975, également possible, les dispositions en vigueur pouvant être transformées dans ce sens. �454 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE b) A l'exclusion des ministres : de la Coordination, de la Défense nationale, des Affaires étrangères, de la Justice, de l'Ordre public et de la Marine marchande, uniquement les compétences qui lui sont transférées par décret pris sur proposition du ministre compétent et du ministre de l'Intérieur. Toutefois, si les dispositions que nous venons de mentionner ont réalisé une déconcentration très importante, il n'en reste pas moins qu'on en est très loin du schéma tracé par le législateur constitutionnel grec dans l'article 101 de la Constitution de 1975. IV. - RAPPORTS DES ORGANES OU GROUPES D'ORGANES A L'INTÉRIEUR DES MINISTÈRES Les relations entre les organes ou groupes d'organes à l'intérieur des départements ministériels sont imprégnés par la notion de pouvoir, de rapport hiérarchique. Etant donné que l'administration étatique constitue un tout - tous les organes qui lui sont rattachés appartenant à une et même personne publique - cette constatation est de portée générale, couvrant en effet tous les rapports possibles entre organes ou groupes d'organes, repérés à l'intérieur de l'administration ministérielle. Cette constatation s'étend notamment : a) Aux rapports entre organes centraux. En effet: 1. D'après l'article 15a de la loi 400/76, le ministre ({ a la haute direction des services rattachés au ministère, dont il est le chef et il oriente, il coordonne, il surveille et il contrôle leur activité ». De même, d'après l'article 217, al. 1a du Code des Fonctionnaires, le ministre est le chef hiérarchique ({ de tous les fonctionnaires placés sous son autorité, qu'il soient affectés à des services centraux ou locaux ». 2. Le rapport hiérarchique marque également les relations entre les organes rattachés au ministère sans que l'un d'eux soit le ministre. Ainsi, d'après l'article 25 de la loi 400/76, tous les services rattachés au ministère sont sous l'autorité tant du secrétaire d'Etat que du secrétaire général. De même, d'après l'article 27, al. 2 de la même loi, ({ aucun fonctionnaire n'a le droit de refuser la rédaction d'un texte si l'ordre lui en est donné par un de ses supérieurs ». Or, les ministres et les secrétaires d'Etat ne sont pas les seuls supérieurs des fonctionnaires. En effet, les organes suivants sont également des chefs hiérarchiques des fonctionnaires, relevés ici à titre d'exemple. - Le secrétaire général, à l'égard de tous les fonctionnaires affectés aux services (centraux ou locaux) du ministère, d'un grade inférieur au 4e • �GRÈCE 455 Le directeur général et le directeur général adjoint, à l'égard des fonctionnaires affectés aux services centraux et placés sous son autorité, d'un grade inférieur au 4e • - Le directeur, à l'égard des fonctionnaires affectés aux services centraux du ministère et placés sous son autorité d'un grade inférieur au 6e . b) Aux rapports entre organes centraux et locaux. En effet, chose que nous savons déjà : 1. Le ministre (le secrétaire d'Etat et le secrétaire général aussi) est en tête de tous les services rattachés au ministère qu'il peut contrôler, surveiller et coordonner (art. 15a et 25, al. 3 L. 400/76). 2. Le ministre est également le chef hiérarchique de tous les fonctionnaires relevant de son ministère, qu'ils soient affectés à des services centraux ou locaux (art. 21, al. 1a, du Code des Fonctionnaires). De plus: 3. Le préfet, qui au plan personnel est le subordonné hiérarchique du ministre de l'Intérieur, dans l'exercice des compétences qui lui sont transférées, subit le contrôle de la part du ministre intéressé soit ipso jure, soit à la suite d'un recours administratif (art. 8 L. 3200/55). 4. Le rapport hiérarchique marque enfin les relations entre les ministères et les services qui en dépendent, dits déconcentrés, dont il fut question plus haut (voir note 1). Encore que dans leurs relations avec le ministère dont ils dépendent ils accusent une « autonomie}) très importante; il n'en reste pas moins que les rapports de ces services avec l'administration ministérielle à laquelle ils sont rattachés sont imprégnés par la Qotion du pouvoir hiérarchique. V. - LA STRUCTURE DE L'ADMINISTRATION CENTRALE GÉNÉRALE GRECQUE Outre les organes - y compris les ministres - groupés en départements ministériels, assumant la quasi-totalité du travail administratif, l'analyse du fait administratif étatique grec décèle également l'existence de certains organes, qui ne s'étant pas spécialisés dans tel ou tel secteur, exercent toutefois une activité à l'égard d'une généralité des matières administratives. Ces organes forment ce qu'on appelle couramment l'administration centrale générale. A. Les organes. Les organes suivants faisant partie de l'administration centrale générale grecque se repèrent à l'analyse. a) Le Président de la République. Ses autres compétences (législatives, etc.) mises à part, le Président de la République exerce une activité administrative très importante. En effet, celui-ci : 1. Signe tous les décrets tant réglementaires qu'individuels dont l'adoption est prévue par les dispositions en vigueur. Parmi ceux-ci figurent notamment: les décrets d!application de la loi (art. 43, al. 1, de la Constitution). �456 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 2. Nomme aux emplois civils et militaires, sauf les cas où la loi en dispose autrement. 3. Nomme à son poste le Premier Ministre et, sur proposition de celuici, les autres membres du Gouvernement, y compris les secrétaires d'Etat. 4. Prend, une fois la loi de siège proclamée, les mesures administratives nécessaires pour faire face à la situation. Nous devons cependant évoquer ici la très importante règle de droit public grec suivant laquelle, à quelques exceptions près, tous les actes du Président de la République doivent, à peine de nullité, être contresignés par le ministre compétent. b) Le Gouvernement. Le Gouvernement (sous sa forme de Conseil des Ministres), bien que ses attributions les plus importantes se situent à un niveau supraadministratif, exerce néanmoins des compétences administratives fort intéressantes. En effet, celui-ci : 1) Dirige les forces armées, dont le chef nominal est le Président de la République. 2) Discute et décide sur tous les sujets, portés devant lui, par un des ministres. 3) Résout les éventuels désaccords entre ministres au cas où ceux-ci exercent leurs compétences en commun. 4) Remplace dans certaines hypothèses le Président de la République, auquel cas il exerce ses compétences administratives. 5) Propose au Président de la République la promotion au grade de président ou vice-président du Conseil d'Etat, de la Cour de Cassation et de la Cour des Comptes, comme aussi au grade de Procureur à la Cour de Cassation des fonctionnaires de la Justice, encore que le caractère administratif de cette dernière attribution prête à discussion. c) Le Premier Ministre. Le Premier Ministre exerce lui aussi des compétences administratives dans nombre de cas. En effet, celui-ci : 1. Propose au Président de la République de nommer à leur poste (comme aussi de mettre fin à leurs fonctions) les ministres. 2. Assure l'unité du Gouvernement dont il dirige les activités, ainsi que celles des services publics en général, compétence qui peut le conduire à prendre des décisions intéressant l'administration d'une extrême importance. 3. Attribue leurs compétences aux ministres sans portefeuille. 4. Attribue en commun, avec le ministre intéressé, leurs compétences aux secrétaires d'Etat. B. Les rapports. a) Comme il était d'ailleurs prévu, s'agissant des autorités administratives les plus hautes, dans l'Etat, l'analyse montre que leurs relations ne �GRÈCE 457 sont point imprégnées par la notion de pouvoir, de rapport hiérarchique. Cela est manifeste: 1) Dans les rapports entre le Président de la République d'une part et, soit le Gouvernement, soit le Premier Ministre de l'autre. 2) Dans les rapports entre le Premier Ministre d'une part et le Gouvernement de l'autre, aucune des autorités dont il s'agit ne pouvant faire prévaloir sa volonté sur l'autre. Le rapport hiérarchique est également absent des relations entre les autorités constituant l'administration centrale générale et chacun des ministres pris sous sa qualité de chef d'un ministère, séparément, aucune d'elles ne pouvant faire prévaloir sa volonté sur celle du ministre. b) Le droit positif grec n'apporte pas de solutions particulières en cas de désaccord survenu entre les organes appartenant à l'administration centrale générale grecque. Ainsi nous devons appliquer en la matière, le cas échéant, les règles concernant les rapports de ces mêmes autorités, lorsqu'elles exercent leurs attributions constitutionnelles autres qu'administratives. Finalement, ces désaccords seront réglés de la même manière que sont résolues les graves crises politiques qui, de temps à autre, ébranlent les relations des pouvoirs publics, et dont ceux-là ne sont, en dernière analyse, qu'un des symptômes. ��IRLANDE par Colm O'NUALLAIN (*) Une évolution importante au cours de l'année 1978 concerne les structures administratives. L'on peut résumer le développement de cette évolution à partir d'une directive ministérielle publiée vers la fin de 1977. Celle-ci ordonna que les ministères - sauf cinq pour lesquels des projets pilotes de réorganisation étaient déjà en cours et quatre ministères qui devaient être réorganisés en vue de fonctions coordinatrices - élaborent des projets de réorganisation. La réorganisation doit s'inspirer du rapport du Public Service Organisation Review Group - établi il y a déjà quelques années par le gouvernement. Le but de la réorganisation est de dissocier la formulation des programmes de leur exécution. On proposa que la formulation des programmes et la préparation des projets de loi soient maintenues dans les ministères de moindre importance; et de déléguer aux agences exécutives l'exécution des politiques et de la législation en vigueur. Le but de cette proposition est de libérer les ministres et les hauts fonctionnaires des tâches de gestion quotidienne pour leur permettre de formuler et de réviser les programmes et de dresser les plans de développement. Aux échelons inférieurs le gouvernement décida, dans le courant de l'année, que soit remise en route une étude sur l'organisation des fonctions gouvernementales au niveau sub-national qui avait été laissée en suspens. Dans le cadre des organismes subventionnés par l'Etat, le gouvernement créa une commission parlementaire comme pour superviser les opérations de plus de (*) Directeur de l' « Institute of Public Administration» de Dublin. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �460 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE vingt de ces organismes. Critique avait été faite - en particulier parmi les parlementaires - que les organismes subventionnés par l'Etat ne se prêtaient pas suffisamment au contrôle parlementaire. Les parlementaires éprouvèrent aussi le besoin de ménager une occasion de dialogue entre eux-mêmes et de tels organismes. Il fut reconnu que dans n'importe quelle tentative de définir - ou redéfinir - les relations qui devraient exister entre le Parlement et le secteur des organismes subventionnés par l'Etat, l'un des principaux problèmes à résoudre est de savoir comment préserver les libertés essentielles des organismes d'Etat en même temps que de veiller à ce qu'ils répondent aux besoins de la politique publique. Les déclarations ministérielles au cours de la deuxième moitié de l'année 1977 et début 1978 ont mis l'accent, à plusieurs reprises, sur l'engagement du gouvernement dans la réforme du service public et sur le fait qu'il considérait la réforme comme l'une des tâches et de ses préoccupations les plus importantes. En 1977, un nouveau Ministère du Développement et de la Planification économique fut mis en place. A cette époque, il fut indiqué qu'on développerait des mécanismes institutionnels de la planification dans chaque ministère. A la suite de quoi, une déclaration ministérielle proclama que des unités actives de planification dans chaque ministère étaient essentielles à la réussite et à l'efficacité du nouveau ministère. En conséquence, un gros effort fut consacré en 1978 à la mise en place de ces unités ainsi qu'à la nomination et à la formation d'un personnel compétent. Tandis que la priorité était donnée à la planification, il fut précisé que des systèmes de support spécialisés seraient mis en place pour les problèmes de finances, d'organisation et de personnel. Une autre mesure de développement, chargée de signification, prise pendant l'année, fut la promulgation d'une loi permettant aux employés d'élire des représentants aux comités de sept organismes commerciaux relevant de l'Etat. Le secteur public fut choisi pour mener une expérience pilote de démocratie industrielle. Les membres des comités de ces organismes sont portés au nombre de 12 et un tiers des places est occupé par des employés élus par leurs collègues. En raison de la nature expérimentale du projet, la Fondation Européenne pour les Conditions de Vie et de Travail a accepté de prendre en charge l'étude pilote, de contrôler ses opérations et d'évaluer ses effets. Au niveau de l'administration communale, une mesure significative concerne la décision prise par le gouvernement de décharger les contribuables de l'impôt sur l'habitation privée et de subventionner les finances locales à partir du Ministère des Finances. Cette mesure fut très populaire, mais causa beaucoup d'émoi parmi les élus locaux qui craignirent qu'elle n'accroisse le contrôle central et diminue la flexibilité et la liberté d'initiative des autorités locales. �IRLANDE 461 BIBLIOGRAPHIE CHUBB (Basil) : « The Constitution and constitutional change in Ireland ». Dublin: Institute of Public Administration, 1978. Pp. vi, 122. (3.25. ISBN 0-902172-85-5. Une édition complètement révisée du livre du Professeur Chubb « The Constitution of Ireland », publié en 1963. La partie centrale du livre traite du fonctionnement de la Constitution, discute les amendements récents et étudie les pressions qui s'exercent en faveur d'autres modifications. FANNING (Ronan) : « The Irish Department of Finance, 1922-58 ». Dublin: Institute of Public Administration, 1978. Pp. xxii, 707. (16.50. ISBN 0-902173-82-0. Depuis l'établissement de l'Etat, le Ministère des Finances joue un rôle central dans la politique publique d'Irlande. Ce livre donne une description, fondée sur les documents originaux, de l'évolution de la politique de l'Etat depuis la création en 1922 des services administratifs publics. Le dernier chapitre passe en revue l'évolution depuis 1958. KEATINGE (Patrick) : « A Place Among the Nations: Issues of Irish Foreign Policy ». Dublin: Institute of Public Administration, 1978. Pp. viii, 287. (11.55. ISBN 0-902173-81-2. D'abord ce livre passe en revue les relations étrangères de l'Irlande jusqu'à 1922. Pour la période après l'indépendance, l'étude porte sur des questions générales telles que l'indépendance, la sécurité, l'unité, la prospérité nationale et l'ordre international et la justice. La dernière section traite du problème de la formulation et de l'exécution d'une politique. « Local Government in Southern Ireland, 1835 ». Dublin : The Irish Academic Press, 1978. Pp. 634. (25.00. Cet ouvrage contient la nouvelle édition du premier « Report of the Royal Commission on Municipal Corporations (lreland) 1835» (enquête sur le gouvernement local en Irlande), et des études détaillées sur la ville de Dublin et toutes les autres municipalités, à l'exception de celles du Nord et du Sud-Est. Q'HAGAN (J.W.) (éditeur) : « The economy of Ireland: policy and performance ». 2nd edition. Dublin: Irish Management Institute, 1978. Pp. xvi, 288. (4.25 Pbk. ISBN 0-903352-17-6. Ce livre comprend des extraits choisis donnant un compte rendu tant decriptif qu'analytique des aspects importants relatifs à l'exécution et les problèmes annexes de la politique économique d'Irlande. Q'SULLIVAN (Philip) : « Irish planning and acquisition law ». Dublin : Institute of Public Administration, 1978. Pp. viii, 77. (2.97. ISBN 0-902173-80-4. Un résumé concis pour le lecteur moyen des dispositions actuelles de la législation irlandaise relative à l'urbanisme et aux pouvoirs coercitifs d'acquisition de la propriété privée. �462 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE OLIVER (John Andrew) : « Working at Stormont: memoirs by John Andrew Oliver )). Dublin: Institute of Public Administration, 1978. Pp. viii, 251. f8.47. ISBN 0-902173-83-9. L'auteur est un ancien haut fonctionnaire retraité de l'Administration de l'Irlande du Nord. Parallèlement à sa narration personnelle et historique des événements qui ont jalonné sa carrière, il donne une analyse de la nature du service public. PENNIMAN (Howard R.) (editor) : « Ireland at the polis: the Oail Elections of 19n )). Washington: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1978. ISBN 0-8449-3300-8. Ce livre fait partie d'une série d'études sur les élections nationales dans certains pays démocratiques et comprend des essais écrits par des professeurs des universités irlandaises portant sur le système électoral, les électeurs, les partis politiques, les moyens d'informations, la campagne électorale elle-même et les résultats des élections en 1977 aux deux chambres du Parlement (Oireachtas). ROCHE (John) : « Planning in the E.S.B. )). Dublin: Institute ou Public Administration, 1978. Pp. xvi, 157. f6.71. Ce livre est le premier d'une série traitant des systèmes de planning global au sein des organismes d'Etat irlandais, et il examine plus particulièrement le système dans la Compagnie d'Electricité (E.S.B.). �ITALIE par Pierre FERRARI (*) et Alberto PREDIER (**) L'année 1978 sera une année particulièrement importante dans l'histoire de l'administration italienne. Des réformes fondamentales sont intervenues dont l'objet concerne directement ou indirectement la décentralisa- tion administrative: - directement, dans la mesure où une redistribution des compétences a été opérée entre l'Etat, les régions et les communes (1) ; - indirectement, dans la mesure où trois grands secteurs: la santé, la formation professionnelle, la construction individuelle ont fait l'objet de lois-cadres qui, en dehors des règles nouvelles qui régiront ces trois questions, constituent une application de la nouvelle répartition des compétences dans le cadre de la décentralisation administrative (1) (II). 1 - LA RÉFORME GÉNÉRALE: UNE NOUVELLE RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ENTRE L'ÉTAT, LES RÉGIONS ET LES COMMUNES L'article 117 de la Constitution italienne du 1er janvier 1948 disposait qu'un certain nombre de compétences législatives seraient transférées de l'Etat aux régions dans les limites des principes fondamentaux établis par les lois de la République. L'article suivant précisait que les régions exerceraient les fonctions administratives dans les matières transférées, sous (*) Président de l'Université de Metz. (**) Professeur à la Faculté de Droit et des Sciences politiques de Florence. (1) Une question a fait l'objet d'une loi importante: la réforme du budget de l'Etat. Dans la mesure où cette réforme est liée à celle des finances locales, intervenue au premier trimestre de 1979, il a paru plus logique de reporter leur étude à l'année prochaine. Annu8ire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �464 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE réserve de celles qui seraient attribuées aux communes ou à d'autres organismes locaux. Le même article 118 indiquait d'ailleurs que les régions exerceraient leurs fonctions administratives en les déléguant aux provinces, aux communes ou à d'autres organismes locaux, ou en utilisant leurs services. La mise en œuvre de ces deux articles était apparue à la doctrine comme la pierre angulaire de la décentralisation régionale. Elle fit l'objet, sur la base de l'article 17 de la loi dll 16 mai 1970, de onze décrets en date des 14 et 15 janvier 1972 (2). A l'époque, il fut précisé que ces décrets n'abordaient le problème du transfert de compétences que de façon partielle et très imparfaite et ne constituaient certainement pas l'application stricte et pleine des articles 117 et 118 de la Constitution. La réforme apparaissait tronquée. C'est pourquoi une loi du 22 juillet 1975, nO 382, donnait pouvoir au gouvernement pour procéder de façon définitive à la décentralisation territoriale inscrite dans la Constitution. Ce dernier édicta deux décrets-lois le même jour, le 24 juillet 1977, l'un portant le nO 616, uniquement consacré aux transferts de compétences, le second portant le nO 617 supprimant, par voie de conséquence, des services centraux et déconcentrés de l'Etat. Ces décrets ne constituent pas seulement un déplacement de pouvoirs, de personnels, de services de l'Etat aux régions, mais une définition concrète et précise du rôle respectif de l'Etat, des régions et des organismes locaux. Ils définissent une nouvelle décentralisation territoriale dont le contenu (A) et les modalités d'application (B) méritent d'être appréciés séparément. A - Le contenu de la nouvelle décentralisation territoriale (3). Les dispositions générales du décret-loi nO 616 du 24 juillet 1977, après avoir rappelé les compétences exclusives de l'Etat: les rapports internationaux, les rapports avec la Communauté économique européenne, la défense nationale et la sécurité publique, précisent que les compétences transférées sont regroupées en quatre rubriques: l'organisation administrative, les services sociaux, le développement économique, l'aménagement et l'utilisation du territoire. Dans ces différents domaines la police administrative sera exercée par les organismes décentralisés. Les régions pourront créer pour gérer des services communs des ententes spécifiques. Enfin, chaque région, dans le cadre des objectifs de la planification économique nationale, élaborera un plan de développement auquel participeront les communes, conformément aux dispositions statutaires de la région dont elles font parties. Sans reprendre les 137 articles du décret nO 616 et (2) Sur cette première mise en œuvre de la réforme régionale, cf. P. FERRARI: « L'évolution du droit public italien », in R.D.P., 1973, p. 1.252 et s. (3) Sur la réforme générale, cf. A. BARBERA: « Governo locale e riforrna delle stato », 1978; G. PASTORI : « La terza fase dell'ordinamento regionale », in Le Regioni, 1977, nO 6 ; C. SMURAGLIA : « Regioni e organi Centra li dello stato », in " commune democratico, 1978, nO 2/3, p. 89 ; E. GIZZI : « La ripartizione delle funzioni tra stato e regioni », 1977 ; F. D'ORIOFRIO : « Governo IOéale e democrazia communitaria », 1977 ; CENSIS : « Sondaggio sullo stato delle autonomie », 1978. �1 T ALI E 465 les deux tableaux aux 75 rubriques relatives aux services de l'Etat faisant l'objet d'un transfert, on peut dégager d'une part les aspects positifs (1 0 ) et les imperfections (2 0 ) de la réforme. 10 Les aspects positifs de la réforme. Ils sont au nombre de trois (4) : l'importance des matières transférées (a), accompagnées d'un transfert des moyens financiers et en personnels (b), enfin une augmentation des compétences des communes (cl. a) Il faut noter, en premier lieu, que les matières transférées par le décret-loi du 24 juillet 1977 sont plus nombreuses que celles qui figurent à l'article 117 de la Constitution. On en relève au total vingt-deux, qui concernent: l'organisation des administrations locales; les circonscriptions communales; la police locale urbaine et rurale; la bienfaisance publique; assistance sanitaire hospitalière; la formation artisanale et professionnelle; assistance scolaire; les biens culturels; les foires et marchés; le tourisme et l'industrie hôtelière; les eaux minérales et thermales; l'artisanat; les groupements industriels; l'agriculture et les forêts; l'urbanisme; les routes d'intérêt régional; les travaux publics; la navigation et les ports lacustres; la chasse; la pêche dans les eaux intérieures; le contrôle des nuisances. Parmi ces matières, les biens culturels, les groupements industriels et le contrôle des nuisances ne figurent pas parmi l'énumération de l'article 117 de la Constitution. On peut relever cependant que le contenu de chacune de ces matières n'est pas, pour certaines d'entre elles, totalement transféré aux régions. Il en va ainsi pour les eaux, les routes, l'assistance, l'environnement, la formation professionnelle. Par exemple pour cette dernière, dans la mesure où la direction générale de la formation professionnelle du ministère de l'instruction publique et les institutions de formation n'ont pas été supprimées, on peut affirmer que la matière est restée dans la sphère de la compétence de l'Etat. La justification qui en est donnée aux articles 35 et 37 du décret et qui repose sur l'existence de diplômes nationaux ne paraît pas fondée. Dans certains cas on peut se demander s'il s'agit bien d'un transfert véritable. Ainsi il est certes dit que la police locale appartiendra désormais aux communes, mais l'article 18 du décret précise qu'il s'agit uniquement des activités de police qui se déroulent dans le cadre du territoire communal et qui ne relèvent pas de l'autorité de l'Etat. Quelles sont donc les compétences réellement transférées? Mis à part ces quelques remarques, il faut admettre que le transfert est important quantitativement et qualitativement. b) Il s'accompagne d'ailleurs, c'est le second point positif, d'un transfert de fonctions, de moyens financiers et de personnels ainsi que de la suppression de services de l'Etat. Ce second transfert est d'une ampleur particulièrement importante. Ainsi, neuf ministères sont touchés par la réforme; quinze directions et vingt-quatre divisions, inspections et servi(4) Cf. sur ces points, S. CASSESE : « Regionalizzazione, Un primobilancio », in Politica ed econo~ ; V. ONIDA : « Uffici, personnale e finanza nel decreto 616 », in Le Regioni, nO 1, 1978, p. 9; F. NARDUCCI : « Premesse per la nuova frontiera dei sistema delle autonomie », in L'administrazione italiana, 1978, nO 10, p. 1.280. 30 mica, 19n, p. �466 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE ces, énumérés par le décret, seront purement et simplement supprimés. Pour les moyens financiers, le décret se contente d'énumérer les chapitres à supprimer ou à réduire et renvoit à un décret pour le transfert définitif; le même renvoi est opéré pour le personnel administratif. "faut noter que ces renvois sont quelquefois purement formels dans la mesure où les dispositions du décret sont précises et contraignantes; parfois ils sont généraux et laissent à l'administration étatique un pouvoir d'appréciation important qui échappera au contrôle du Parlement et de la commission parlementaire pou r les régions. c) Enfin, le dernier élément positif concerne l'ampleur des transferts de compétence aux communes. Le décret nO 616 est, sans nul doute, le premier texte qui, depuis l'Unité italienne, définit un cadre organique et rationnel des fonctions attribuées aux communes, ce qui a fait dire à un auteur « qu'il est le meilleur produit législatif depuis 1859 ». " est vrai que les secteurs de compétences attribués aux communes sont importants : la police administrative, la bienfaisance publique, l'assistance sanitaire, l'assistance scolaire, les activités commerciales, la protection de la nature, les foires et marchés, le tourisme et l'hôtellerie, l'artisanat, les constructions publiques résidentielles. Dans beaucoup de ces matières, les communes avaient déjà des compétences mais elles n'étaient que partielles et bien souvent de pure exécution. " en va désormais autrement, car la matière leur est confiée entièrement. Toutefois ces compétences leur sont conférées dans le cadre de la programmation nationale et régionale à laquelle, d'ailleurs, les communes participent. Tous ces transferts s'accompagnent d'un certain nombre de dispositions de nature à clarifier et rationaliser l'administration communale. Ainsi, toutes les organisations municipales satellites doivent disparaître et se fondre dans la commune; celle-ci aura le pouvoir d'instaurer ellemême les procédures et les règles d'organisation qui lui paraissent les mieux adaptées à l'exercice de ses nouvelles compétences. Les régions pourront forcer les communes à s'associer pour exercer leurs fonctions en matière de bienfaisance. Enfin, le financement des fonctions transférées sera assuré à partir d'un fonds, inscrit au budget du ministère du Trésor, qui sera réparti entre les communes proportionnellement à leur population et à leur superficie. En définitive, les décrets-lois du 24 juin 1977 réalisent un véritable changement dans l'administration italienne mais celui-ci est loin d'être parfait. 2° Les imperfections de la réforme. En effet, l'ampleur de la réforme ne pouvait pas ne pas présenter des imperfections liées certainement aux caractères de son objet même. a) D'abord, les décrets prévoient des échéances différentes de réalisation selon les questions et les problèmes à résoudre. La réforme s'étendra du 1er janvier 1978 au 13 décembre 1979. Les décrets renvoient, dans au moins vingt-cinq de leurs articles, à des lois ou des actes administratifs futurs qui devront intervenir dans des domaines importants. �1 TA LIE 467 b) Ensuite, l'opération de transfert apparaît pour certaines matières très complexe. Non seulement parce qu'elle comporte l'intervention de la Région, mais aussi parce qu'elle est liée à une réforme substantielle de la matière que l'Etat devra opérer au plan national. c) De même, on note une absence de correspondance entre certaines matières transférées et les transferts de certains services ou organismes. En somme, pour ne mécontenter ni l'Etat, ni la région, on a transféré plus de fonctions que de services, ce qui ne sera pas sans entraîner des conflits entre les services de l'Etat sans compétence et les régions héritant des compétences mais pas des services. d) Enfin, dans de nombreux cas, les décrets-lois font appel à la notion d'intérêt pour répartir les fonctions comme si celles-ci pouvaient être divisées de façon précise à partir des dimensions territoriales dans lesquelles elles seront exercées. Ainsi, l'article 56 parle du tourisme régional et local, laissant entendre qu'il existerait aussi un tourisme national. L'article 67 parle d'entreprises de transformation des produits agricoles d'intérêt national, les articles 68 et 71 de recherche et d'expérience scientifique d'intérêt national. On peut facilement imaginer les équivoques que ces expressions feront naître et les conflits qui en résulteront. * * * Comme on peut le constater, et malgré ses imperfections, le projet de réforme en effectuant une nouvelle répartition des compétences entre l'Etat, les régions et les communes, tend à conférer une identité précise aux divers niveaux institutionnels: les autorités subrégionales sont conçues comme les sujets fondamentaux de l'organisation administrative locale ; les régions comme des organes de gouvernement ; et l'Etat comme une instance d'orientation, de synthèse pour le maintien de l'unité de la Nation. Conformément à ce schéma, les communes sont les unités administratives de base et reçoivent les fonctions principales de gestion ; les régions ont une fonction de gestion et d'encadrement des communes; l'Etat ayant, pour les matières qui sont de la compétence des régions et des communes, un pouvoir d'orientation et de coordination; les rapports entre l'Etat, les régions et les communes reposant sur une programmation propre à assurer concrètement la collaboration nécessaire à la poursuite des objectifs fondamentalement unitaires. Ce schéma ne risque-t-il pas d'être quelque peu perturbé par les modalités d'application de la réforme? B - Les modalités d'application de la décentralisation territoriale. La mise en œuvre de la réforme semble avoir rencontré quelques difficultés au cours de l'année 1978. D'une part, les mesures matérielles d'accompagnement des transferts de compétences concernant les organismes, le personnel, les finances n'ont pas ou peu été appliquées (1°) ; une certaine résistance ministérielle s'est manifestée (2°) ; qui n'a permis, sauf exceptions, que d'aboutir à des partages de compétences bien secondaires (3°). �468 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 10 Les décrets du 24 juillet 1977 prévoyaient une série de mesures et de dispositions transitoires destinées à accompagner les transferts de compétences aux Régions. Ces mesures visaient les services, le personnel et les finances (5). a) En ce qui concerne les services et organismes d'Etat, on constate que la plupart d'entre eux continuent à exister dans la mesure où la commission technique prévue par les articles 113 et suivants du décret nO 616 ne s'est mise en place que très tardivement, alors qu'elle doit examiner dans quelle mesure des services de l'Etat, dont les compétences en tout ou partie ont été transférées aux régions, doivent être supprimés ou restructurés. b) En ce qui concerne le personnel on doit faire la même constatation. L'article 112 du décret nO 616 indiquait que le personnel de l'Etat, qui exerçait des fonctions transférées aux régions, devait être mis à la disposition de celles-ci avant le 31 décembre 1977. En réalité, les ministères ont eu tendance à limiter les transferts en utilisant une disposition du décret, selon laquelle les transferts de personnels se feront dans les limites nécessaires à l'exercice des fonctions administratives qui continuent à être assumées par l'Etat. Ainsi, le ministère des travaux publics n'a transféré à certaines régions qu'une partie de ses fonctionnaires. En revanche, chaque fois que le législateur intervient dans un domaine qui concerne la réforme en cours, il opère lui-même le transfert de personnels qui devient alors effectif. C'est ce qui s'est passé en matière de chasse avec la loi du 27 décembre 1977, l'article 37 de cette dernière indiquant les effectifs à transférer. c) En ce qui concerne les finances, les suppressions et les réductions à apporter aux états de prévision des dépenses du budget de l'Etat, compte tenu des transferts, auraient dû être déterminées avant le 31 octobre 1977 pour chaque ministère. En fait, non seulement ces suppressions n'ont pas eu lieu, mais les prévisions budgétaires de 1978 sont restées inchangées. Quelques éléments nouveaux apparaissent dans la loi du 5 août 1978 portant réforme du budget de l'Etat, mais ils ne sont que structurels car ils concernent la comptabilité publique. On peut ainsi constater que, sur ces trois points importants, l'administration centrale s'est efforcée de limiter la portée des décrets-lois, tandis que sur d'autres elle a manifesté une véritable résistance. 2 0 Cette résistance (6) s'est manifestée de façon très claire, principalement à trois occasions: lors de la réforme du Ministère de l'Agriculture; lors du passage des fonctions de l'Etat aux communes en matière de police administrative et d'assistance scolaire. a) En décembre 1977, le Ministère de l'Agriculture et des Forêts a fait l'objet d'une réforme. Celle-ci fut l'occasion de conférer au ministère des pouvoirs dans des matières qui ne relevaient pas de sa compétence auparavant : aménagement du territoire, protection de l'environnement, police (S) F. LORENZINI : « Trasferimento delle funzioni statali aile regioni », in Guida per le autonomie local;' 1979, p. 720 et s. (6) A. CORPACI : « Governo e poteri locali », in Guida per le autonomie locali, op. cit., p. 312 et s. �1 TA LIE 469 des eaux fluviales. D'autre part, il crée des services régionaux dans ces domaines qui feront double emploi avec ceux des régions. De même, il se fonde sur le décret nO 617 du 24 juin 1977 pour justifier l'application du décret du 30 juin 1972 relatif aux directions des ministères pour créer six postes de directeurs, autrement dit, il prend appui sur une disposition qui vise à diminuer l'importance du ministère pour, au contraire, en accroître les effectifs. La méthode est révélatrice de la tendance de l'administration centrale, méthode qui semble par ailleurs illégale. Enfin, le décret du 6 janvier 1978, pris en application du décret du 24 juillet 1977, ne se contente pas de supprimer les directions et services dans les matières transférées avec réduction du personnel qui en résulte, il en profite au contraire pour augmenter les effectifs de la direction de l'économie montagnarde, des forêts et de la production agricole. b) On retrouve une attitude semblable à l'égard du transfert de pouvoirs aux communes dans deux domaines : la police administrative et l'assistance scolaire. En matière de police administrative l'article 19 du décret nO 616 du 24 juillet 1977, relatif à la police locale urbaine et rurale, a fait l'objet de deux circulaires interprétatives qui sont très restrictives et même contraires au décret. La première nie aux régions tout pouvoir d'intervenir en la matière alors qu'elles ont une compétence pleine dans certains domaines. D'autre part, les communes restent soumises aux normes législatives et réglementaires de l'Etat en matière de sécurité publique, ce qui autorise les préfets à exercer un contrôle de légalité non seulement sur l'application de ces normes, mais aussi sur toutes celles que les communes pourraient prendre et qui concerneraient indirectement la sécurité publique. De même, en matière d'assistance scolaire, le ministre de l'instruction publique s'est empressé d'interpréter restrictivement l'article 42 du décret nO 616 par une circulaire du 29 novembre 1977. L'article en question attribue compétence aux communes pour l'assistance aux élèves en précisant qu'il peut s'agir de l'assistance médicale, psychique, psychologique. Or, le ministre précise que la nouvelle législation ne change rien de substantiel à la législation précédente et que l'Etat garde toutes ses compétences en matière psycho-pédagogique, alors que le but de la nouvelle législation était de permettre aux communes d'assumer la totalité de l'assistance. Ces quelques exemples que l'on pourrait multiplier révèlent une réaction certaine des organismes centraux de l'Etat et expliquent aussi que les transferts de fonctions n'aient pas été très importants en 1978. 3° En effet, si l'on essaie d'établir un bilan approximatif des transferts de compétences qui ont eu lieu par décrets, on est obligé de constater qu'il est loin d'être positif, qu'il s'agisse des services sociaux, du développement économique ou de l'aménagement du territoire qui sont les trois domaines dans lesquels les décrets regroupent les matières transférées. En effet, ce sont presque toujours des lois qui sont intervenues pour rendre effectives les dispositions des décrets-lois. �470 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE a) En matière de services sociaux, mise à part la loi du 23 décembre 1978 sur le service national de la santé, qui sera examinée dans la deuxième partie de la présente étude, il faut signaler la loi du 4 août 1978 qui, en précisant le financement du fonds national pour l'assistance hospitalière, confère aux régions un pouvoir législatif pour édicter des règles de nature à éviter le déficit des établissements hospitaliers; la loi du 13 mai 1978 confère aux régions le pouvoir d'organiser les soins obligatoires ; celle du 22 mai 1978 leur donne compétence pour régler les interruptions de grossesse. b) En matière de développement économique, la loi du 12 août 1977 fait participer les régions à la coordination de la politique industrielle, la restructuration, la reconversion et le développement de ce secteur. En matière de programmation agricole, la loi nO 984 de 1977 associe les régions à la détermination des grands objectifs par le comité interministériel pour la politique agricole et, si aucun accord n'est trouvé entre ce comité et les régions, la question sera tranchée par le Conseil des ministres après information de la commission parlementaire pour les affaires régionales. La loi nO 285 de 1978 sur l'emploi des jeunes et la mobilité de la main-d'œuvre attribue aux régions le pouvoir d'élaborer des programmes annuels de formation dans les différents secteurs, et notamment en matière d'artisanat et d'agriculture. c) En matière d'aménagement du territoire, trois lois principales ont attribué de nouvelles compétences aux régions. La loi du 3 janvier 1978, relative à l'accélération des procédures pour l'exécution des travaux publics et la construction des routes, confie aux régions le pouvoir de déterminer les procédures en question et d'apprécier le caractère d'ouvrage public. La loi nO 457 de 1978 prévoit un plan décennal pour la maison, propre à relancer la construction. Elle donne un pouvoir aux régions dans l'élaboration du plan et le contrôle de son exécution et reconnaît aux régions la compétence pour se prononcer sur le caractère public des opérations de construction. Enfin, la loi nO 27 du 27 décembre 1977 sur la faune et la chasse donne aux régions des pouvoirs pour assurer la protection de la faune et du gibier. Ces pouvoirs peuvent être délégués aux provinces et aux communes selon un plan annuel qui prévoit les zones de protection et de repeuplement. Les régions délivreraient les permis de chasse. * * * Comme on peut le constater, si les principes de la réforme sont d'une particulière importance dans la mesure où ils modifient de façon très substantielle la répartition des pouvoirs entre l'Etat, les régions et les communes donnant à la décentralisation administrative italienne une nouvelle physionomie, leur mise en œuvre pose quelques difficultés, non seulement parce que les techniques de transferts sont complexes, mais aussi parce que l'administration centrale émet quelques réticences et résistances à l'abandon de ses pouvoirs ou de son personnel. �1 T ALI E 471 Il ne faut pas alors s'étonner que le législateur soit le principal moteur de la réforme et que, chaque fois qu'il en a l'occasion, il soit amené à donner son plein effet à cette dernière. C'est ce que révèlent les réformes sectorielles qu'il a adoptées. Il - LES RÉFORMES SECTORIELLES Trois grands secteurs: la santé, la formation professionnelle, la construction de résidences ont fait l'objet de lois fondamentales, qui non seulement déterminent de nouvelles orientations et donnent un contenu nouveau à chacun de ces domaines, mais surtout constituent une mise en œuvre détaillée de la décentralisation administrative. A - Le service national de la santé. Si la santé vient de faire l'objet de la loi du 23 décembre 1978 nO 833 (7) c'est pour plusieurs raisons. Des raisons techniques, certes, qui sont, d'une part, l'incapacité du système en place à résoudre les problèmes posés notamment par la prévention et, d'autre part, le coût excessif des dépenses de santé mais surtout pour des raisons de fond. Il s'agit avant tout de donner un contenu concret aux articles 32 et 38 de la Constitution, mais aussi aux articles 117 et 118 de celle-ci. L'article 32 précise que la République protège la santé comme un droit fondamental de l'individu et intérêt de la collectivité et elle garantit des soins gratuits aux indigents. L'article 38 impose un système complet de sécurité sociale conforme aux dispositions de l'article 25 de la Déclaration universelle des droits de l'homme. Ces deux articles, qu'il est donc question de mettre en œuvre, mettent à la charge des pouvoirs publics le devoir d'assurer la santé aux citoyens, considérée comme un bien essentiel de l'homme, condition indispensable au développement libre et total de sa personnalité. Quant aux articles 117 et 118 de la Constitution, ils attribuent compétence aux régions en matière d'assistance sanitaire et hospitalière. Il n'est donc pas étonnant que la loi du 23 décembre 1978 ait un double intérêt, tant au plan des principes (1°) qu'au plan de la répartition des compétences législatives et administratives (2°), en même temps qu'elle prévoit les conditions de mise en œuvre de ces deux objectifs (3°). 1° Les principes de la loi. Le service national de la santé est caractérisé par quatre principes presque absolus: la globalité des prestations, l'universalité des destinataires, l'égalité de traitement, le respect de la dignité et de la liberté de la personne humaine. De ces principes le premier et le dernier méritent quelques explications, car ils constituent par leur définition et leur régime la nouveauté du système. (7) Cf. sur le problème général de la santé, A. MARTINO: « La Sanita », in Guida per le autonomie locali, op. cit., p. 610 et s. �472 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE a) La globalité n'est pas entendue dans son acception classique qui comprend l'ensemble des prestations de santé, mais par référence à des notions qui dépassent celles-ci: la formation d'une ({ conscience sanitaire », la sauvegarde et la promotion de la salubrité dans la vie quotidienne et dans le travail, l'hygiène des aliments et des boissons, la réglementation des pharmacies, la formation du personnel sanitaire, l'équilibre sociosanitaire des régions, la sécurité du travail, la préservation de la santé des jeunes et dans les activités sportives, le contrôle de la santé mentale. Comme il a été relevé (8), la loi réalise une forme de ({ personnalisation» et de ({ socialisation» de l'action sanitaire. Les conséquences d'une telle innovation sont nombreuses: défense pour l'individu d'être malade; défense de la collectivité, par un contrôle qui devient un devoir pour l'individu et les organisations sociales. b) Quant au respect de la liberté et de la dignité de la personne humaine, il tient non au contenu mais aux buts de l'activité de contrôle de la santé, qui rentre dans les droits fondamentaux de l'individu qui sont étroitement liés au développement de la personnalité humaine tel qu'il est prévu aux articles 2 et 3 de la Constitution. C'est pourquoi la loi reconnaît explicitement le droit du libre choix du médecin et du lieu des soins afin de reconstituer le médecin de famille, considéré comme indispensable à la réussite du système sanitaire. 2 0 L'organisation administrative du service de santé. La loi répartit les compétences en la matière entre l'Etat, les régions et les communes, non seulement en vertu des articles 117 et 118, mais aussi de l'article 32 de la Constitution qui confie la santé à la République. Or, en Italie, la République est entendue comme comprenant l'ensemble de toutes les activités et fonctions tant de l'Etat que des régions et des autres entités publiques. a) L'Etat se voit confier deux missions. D'une part, une compétence réelle dans une série de matières qu'il est impossible de réduire à un concept unitaire tant leur contenu est varié et complexe, mais on peut dire qu'il s'agit des matières d'intérêt général dans la mesure où elles concernent tous les citoyens et traduisent la mise en œuvre du principe d'égalité et de dignité sociale. D'autre part, une fonction de direction et de coordination des activités administratives des régions, fonctions dont le but est de faire respecter la planification nationale, le plafond des dépenses de santé et les obligations découlant de traités internationaux ou des normes communautaires. b) Les régions reçoivent, elles aussi, trois missions principales. D'une part, elles exerceront une compétence législative dans le domaine de l'assistance sanitaire et hospitalière en respectant les principes fondamentaux des lois de l'Etat et notamment: la nécessaire coordination entre le secteur sanitaire et les autres secteurs économiques et sociaux, l'unifi(8) G. PASTORI : « Diritti della personna e interesse della colletivita nel servizio sanitario nazional », in Convegno nazionale nella riforma sanitaria. Milano, 21-22 novembre 1977. �1 TA LIE 473 cation de l'organisation sanitaire à partir des éléments fonctionnels et territoriaux en adaptant les normes aux exigences régionales spécifiques, le maintien de l'équilibre entre les coûts et les bénéfices. D'autre part, elles sont chargées de mener leur action en fonction d'une programmation pluriannuelle. Pour ce faire, dans le cadre des programmes régionaux de développement, elles établissent des plans régionaux sanitaires après avoir consulté les collectivités locales, les organisations syndicales, les responsables de la santé, ainsi que les responsables militaires de la santé. Enfin, les régions, après avis des communes intéressées, déterminent les limites territoriales des unités sanitaires locales qui doivent coïncider avec les limites territoriales de gestion des services sociaux. Elles devraient faire coïncider les unités sanitaires avec les districts scolaires et les autres unités d'administration afin que toutes coïncident entre elles. c) Les communes auront la mission de gérer les unités sanitaires locales. Celles-ci seront administrées par un conseil, émanation des conseils municipaux, qui élit un comité de gestion et un président. Le cadre territorial de chaque unité sanitaire est déterminé par rapport à la population qui peut varier de 50.000 à 200.000 habitants par unité. L'unité sanitaire a pour compétence l'éducation sanitaire, l'hygiène de l'environnement, la prévention, l'hygiène scolaire, du travail, la médecine du sport, l'assistance médicale et hospitalière, l'assistance pharmaceutique, l'hygiène des aliments, la police vétérinaire. C'est donc à travers les unités sanitaires que les communes exercent les pouvoirs que leur confère l'article 13 de la loi en assurant la plus grande participation des opérateurs sociaux, des formations sociales existant sur le territoire, non seulement en matière de programmation des activités des unités sanitaires, mais aussi en matière de gestion sociale des services sanitaires. Il faut noter que l'unité sanitaire locale n'a pas la personnalité morale mais elle a une autonomie financière et des moyens propres. 3° La loi prévoit en effet les règles relatives aux moyens nécessaires au fonctionnement du service national sanitaire. a) En ce qui concerne le personnel, l'article 47 indique qu'il recevra un statut conforme aux principes généraux de la fonction publique. Le gouvernement reçoit délégation pour édicter avant le 30 juin 1979 le statut du personnel des unités sanitaires locales. Les régions pourront être chargées de prendre les mesures d'application. Enfin, le même article comporte une innovation particulièrement importante. Il admet que le gouvernement, les régions, l'association nationale des communes et les organisations syndicales les plus représentatives passeront un accord de trois ans fixant les données économiques et salariales du personnel sanitaire. Cet accord national sera rendu exécutoire par un décret du Président de la République. Il est donc accepté contrairement à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle que les organisations syndicales participent à l'élaboration de normes juridiques sous forme d'accord avec le gouvernement. �474 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE b) En ce qui concerne les moyens financiers, la loi détermine trois principes: nécessité de définir des standards minimum de service respectant le volume des ressources disponibles; assurer un équilibre financier constant afin d'éviter la situation antérieure de déficit; rendre responsables les régions et les communes à travers la programmation et la gestion des services. D'autre part, elle crée un fonds sanitaire national destiné au financement du service national qui figurera tous les ans au budget du ministère du Trésor. Les sommes seront réparties, après avis du comité interministériel pour la programmation économique, entre les régions en tenant compte du plan national de la santé et des plans régionaux. Les régions devront, sur la base de paramètres précis garantissant des prestations uniformes sur tout le territoire, répartir la dotation entre les unités sanitaires locales. c) Enfin, il faut noter que toute la gestion du service sanitaire national reposera sur un plan national de trois ans, qui fixera les objectifs à atteindre et les critères d'organisation et de gestion des services sanitaires. Les plans régionaux devront mettre en œuvre les dispositions du plan national dans chaque région. L'orientation choisie est la direction par objectifs qui se concilie fort bien avec les autonomies régionales et locales. * * * En définitive, la réforme du service national de la santé est celle qui semble le mieux illustrer à la fois la technique de la décentralisation administrative italienne, en même temps que l'aménagement d'un service public pourvu d'une grande efficacité dans le cadre du respect des principes démocratiques que sont l'égalité et la liberté. B - La formation professionnelle. La loi du 21 décembre 1978, nO 845, en matière de formation professionnelle, est la seconde loi importante de l'année 1978 relative à la décentralisation administrative. A la différence de la précédente, elle ne concerne que le partage des compétences entre l'Etat et les régions (1 0) dont l'effectivité est beaucoup moins liée aux moyens mis en œuvre (2°). Avant d'examiner ces deux points, il paraît nécessaire de préciser brièvement les principes qui dominent cette loi-cadre. Les articles 3, 4, 35 et 38 de la Constitution italienne constituent les fondements de la présente loi: ils font à la République italienne le devoir de promouvoir la formation professionnelle afin que le droit au travail, le libre choix de ce dernier et le développement de la personnalité des travailleurs puissent, à travers l'acquisition d' « une culture professionnelle )}, acquérir un contenu concret. Selon l'article 2 de la loi, la formation professionnelle devient un service public et tous les citoyens pourront en être usagers tout en gardant la liberté d'y avoir recours. Trois objectifs principaux ont été dégagés par �1 TA LIE 475 la loi : éviter les écarts entre la formation reçue et l'insertion professionnelle en établissant un plan des activités de formation en rapport étroit avec les analyses de la demande d'emploi ; établir une liaison étroite entre la formation professionnelle et la programmation économique nationale et régionale; et, enfin, lier la formation professionnelle à l'enseignement scolaire afin d'éviter un parallélisme, voire une concurrence entre les deux enseignements. Ces trois objectifs doivent être mis en œuvre principalement par les régions. 10 Le partage des compétences entre l'Etat et les régions. La compétence de principe revient conformément à l'article 117 de la Constitution en matière de formation professionnelle aux régions (a), l'Etat n'ayant qu'un pouvoir de direction et de coordination (b). a) La compétence législative de principe des régions. Les articles 3, 4 et 5 de la loi du 21 décembre 1978 déterminent successivement le cadre des activités des régions (1), le champ d'application (2) et l'organisation de celles-ci (3). 1) Les activités des régions. Les régions exercent leur pouvoir législatif en matière d'orientation et de formation professionnelle en assurant la cohérence, avec l'enseignement scolaire, des initiatives de formation professionnelle aux différents niveaux. Elles sont chargées d'assurer la coïncidence entre les opérations de formation et les perspectives de l'emploi dans le cadre des objectifs de la programmation économique nationale et régionale. Elles doivent permettre un contrôle social de la gestion de l'activité de formation en assurant la participation des représentants des collectivités locales, des catégories sociales et de tous les organismes intéressés. Elles doivent veiller, d'une part à ce que cette formation ne fasse l'objet d'aucune discrimination fondée sur le sexe, tant en ce qui concerne le contenu que l'accès aux cours, d'autre part mettre leur législation en harmonie avec les normes communautaires. C'est sur la base de ces principes que le pouvoir législatif des régions pourra s'exercer. 2) Le champ d'application de la compétence législative des régions. Les lois régionales auront pour objet la programmation, la mise en œuvre, le financement des activités de formation. Elles devront déterminer les modalités propres à assurer des formations permettant d'acquérir des qualifications répondant aux règles relatives au placement. Elles mettront en place des actions de formation bien spécifiques pour répondre à une économie stationnaire et aux besoins de gestion des entreprises familiales, associatives et coopératives. Enfin, elles détermineront les règles de prise en charge des invalides et des nécessiteux pour leur garantir un droit à la formation professionnelle. Relèvent aussi de leur compétence la restructuration et même la suppression de tous les organismes publics agissant au niveau régional. �476 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 3) Enfin, les régions se voient confier l'organisation des activités de formation. Cette organisation devra faire l'objet d'une programmation. Les régions établiront des programmes pluriannuels de formation et des plans annuels d'action conformément aux plans régionaux de développement. La réalisation de ces plans pourra être obtenue par deux moyens: soit en utilisant directement tous les organismes publics qui pourront éventuellement être adaptés aux objectifs de formation, soit en passant des conventions avec les associations, les entreprises et les organisations syndicales s'occupant de formation, qui devront faire l'objet d'un agrément subordonné à des critères précis. * * * Cette compétence législative de principe des régions s'accompagne, conformément à l'article 117 de la Constitution, d'une compétence administrative préalable que les régions sont libres de subdéléguer aux provinces et aux communes, si bien que les compétences de l'Etat paraissent limitées. b) Les compétences de l'Etat. L'article 18 de la loi donne à l'Etat des compétences dont le contenu consiste en de simples directives. Ainsi le ministre du Travail sera compétent pour définir les qualifications professionnelles et leur contenu technique. Il devra coordonner et organiser les activités de recherche et d'expérimentation en matière de formation professionnelle à travers un plan annuel. Enfin, il lui appartiendra d'assumer les rapports de l'Etat italien avec la Communauté européenne et ses organismes comme, par exemple, le Fonds social européen. Le contenu de cette compétence de l'Etat, qui est une compétence d'attribution, explique que les moyens mis en œuvre ne remettront pas en cause la compétence de principe des régions. 2° Les moyens mis en œuvre. La loi du 21 décembre 1978 prévoit deux types de moyens de nature à rendre opératoire la réforme : des moyens en personnel et des moyens financiers. a) Les moyens en personnel sont au nombre de deux. D'une part, l'article 6 de la loi prévoit que les instituts professionnels qui ne sont pas utilisés dans le cadre de la réforme des enseignements secondaires seront transférés aux régions sur le territoire desquelles ils exercent leurs activités. Les régions deviennent alors propriétaires de leurs biens et surtout gardent à leur disposition les personnels qui en dépendent. Ces personnels, s'ils en émettent le vœu, seront intégrés dans la fonction publique. Nul doute que ces dispositions permettront aux régions de disposer d'un personnel qualifié et nombreux pour mener à bien la mission qui leur est confiée. D'autre part, l'article 9 de la loi prévoit que le personnel des organismes publics que les régions sont autorisées à utiliser dans le �1 TA LIE 477 cadre de la formation professionnelle intégrera dès l'entrée en vigueur de la loi la fonction publique régionale. Il faut indiquer que si le ministre du travail garde la compétence pour déterminer les conditions d'accès aux fonctions d'enseignants dans le cadre de la formation professionnelle, en revanche le statut des personnels relève en grande partie des lois régionales et surtout que les règles de rémunérations seront déterminées par un accord syndical national signé par les régions, le gouvernement et les organisations syndicales les plus représentatives. b) Les moyens financiers. Conformément à l'article 22 de la loi, les activités de formation professionnelle assurées par les régions seront financées par un fonds commun qui se voit attribuer toutes les ressources inscrites au budget de l'Etat pour les activités de formation continue. Ces ressources seront transférées aux régions, ainsi que celles qui sont inscrites au fonds d'instruction professionnelle des travailleurs qui est supprimé par l'article 23 de la loi, et dont les biens seront aussi transférés aux régions. Enfin, il est créé « un fonds de roulement}) pour faciliter l'accès au fonds social européen et au fonds régional européen des organismes publics de formation professionnelle. Ce fonds, créé auprès du ministre du travail, disposera d'un budget de 100 milliards de lires. * * * Telles sont les dispositions principales de la loi-cadre sur la formation professionnelle. Cette loi révèle quelques imperfections. Ainsi, elle privilégie la formation scolaire plutôt que de prendre en compte tous les types de formations concrètes à partir de la situation des travailleurs sociaux. Elle ne définit pas toujours clairement et précisément le contenu des compétences régionales et des problèmes de frontières se poseront certainement, ainsi que d'hétérogénéité des lois régionales. On ne relève aucune disposition tendant à intégrer la formation professionnelle assurée par les organismes publics et celle qui relève de la compétence des organismes privés. Cependant, cette loi a le grand mérite de mettre en œuvre la décentralisation prévue par l'article 117 de la Constitution italienne, dans des termes qui laissent à penser que peu d'obstacles s'opposeront à l'exercice complet des compétences des régions en matière de formation professionnelle. * * * C - Le plan décennal de construction. La loi du 5 août 1978, nO 457, portant plan décennal de construction, revêt un intérêt particulier non seulement parce qu'elle définit �478 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE l'organisation et les procédures de construction publique, l'aide à la construction et à la réhabilitation des constructions existantes, mais aussi et surtout parce qu'elle est la première à mettre en œuvre les décrets-lois de transfert du 24 juillet 1977 (9), Cette loi peut être qualifiée plutôt de loi « sur l'intervention)} que de loi {( d'intervention)} en matière de construction, dans la mesure où elle définit l'organisation de l'intervention publique, les procédures de planification, les typologies et les finalités des interventions publiques, le régime financier de ces interventions. Les aspects qui apparaissent les plus significatifs sont bien ceux qui consistent à répartir entre l'Etat et les régions les compétences en la matière (1 0). Mais cette répartition a quelques caractéristiques dans la mesure où elle comporte une certaine continuité dans l'exercice des compétences qui impose une collaboration étroite de l'Etat et des régions (2°). 1° La répartition des compétences entre l'Etat et les régions. Cette répartition, contrairement à la loi précédente, ne met pas en cause la compétence législative des régions, mais uniquement les compétences administratives qu'elles reçoivent de l'Etat. a) Les compétences de l'Etat. L'article 88 du décret du 24 juillet 1977, nO 616, réserve à l'Etat la compétence pour déterminer le plan de construction nationale. Cette compétence, il va l'exercer à l'aide de deux organismes: le comité interministériel de programmation économique (1) et le comité pour la construction résidentielle (2). 1) Le comité interministériel pour la programmation économique (C.I.P.E.). Selon l'article 2 de la loi, le C.I.P.E. est chargé de définir les orientations de la construction résidentielle. Il reçoit la mission d'établir un rapport très étroit entre la programmation générale et les programmations sectorielles. Il détermine les grandes lignes de l'intervention publique, les sources de financement, leur répartition entre les régions et les différentes modalités d'aide et de subvention. Il établit le plan décennal et les programmes quadriennaux de réalisation. Enfin, il arrête l'actualisation des taxes sur les emprunts et les critères généraux de fixation des loyers après avis du C.E.R. 2) Le comité pour la construction résidentielle (C. E. R. ) Il est composé des représentants des différents ministères et, en application du décret du 24 juin 1977, d'un représentant par région. Il est l'organe central de la programmation, puisque dans le cadre des choix opé(9) V. DOMENICHELLI : « Stato e regioni nel piamo decennale per l'edilizia residenziale », in Le Region;' 1978, nO 6, p. 1147 ; du même auteur: « Edilizia », in Guida per le autonomie local;' op. cit., p.281. �1 TA LIE 479 rés par le C.I.P.E., il élabore le plan décennal, les plans quadriennaux et répartit les ressources entre les régions selon les critères généraux précisés par le C.1. P. E. Il a cependant une mission plus particulière qui est de prendre en charge directement le secteur de la construction publique en : déterminant les critères selon lesquels seront choisies les opérations ; la détermination des modalités d'affectation des flux financiers, des lignes générales des directives techniques, des modalités de financement, des recherches et des expérimentations, des limites maximales à observer de la part des régions dans la détermination des coûts des interventions, des modalités d'habilitation des normes des produits et des matériaux. A ces pouvoirs de décisions doivent être ajoutés des pouvoirs de contrôle et de documentation qui sont remplis grâce à une structure administrative comprenant cent soixante fonctionnaires sous la responsabilité d'un directeur du ministère des travaux publics. Le comité est d'ailleurs doté d'un comité exécutif composé de façon paritaire entre les régions et l'Etat qui peut prendre des décisions soit sur délégation, soit en cas d'urgence. L'étendue des compétences du C.I.P.E. et du C.E.R. révèle que les compétences des régions s'inserrent dans un contexte bien précis. b) Les compétences des régions. Elles sont fixées par l'article 4 de la loi qui met en œuvre les articles 87 et 88 du décret nO 616 du 24 juin 1977. Les régions ont le pouvoir de programmer les interventions publiques dans le cadre de leur territoire. Elles doivent déterminer leurs propres besoins en matière de logement en distinguant ceux qui pourront être satisfaits par une simple réhabilitation du patrimoine existant et ceux qui exigeront des constructions nouvelles. Elles établissent des plans quadriennaux et des projets bi-annuels d'intervention. Elles sont chargées de répartir les interventions publiques à un niveau subrégional pour les constructions nouvelles et à un niveau communal pour les réhabilitations immobilières. Elles ont des pouvoirs d'administration active (octroi des aides prévues par la loi), de contrôle et de surveillance (entreprises chargées de la construction). Elles ont le devoir d'établir et de gérer le fichier des locataires, de définir les coûts maximum des interventions et de désigner les personnes chargées de la réalisation des programmes. Comme on peut le constater, ces différentes missions seront exercées en étroite collaboration avec l'Etat. 2° La collaboration de l'Etat et des régions. Les missions des régions sont en effet remplies en étroite collaboration avec les organismes centraux. Leur liberté se situe entre les critères généraux déterminés par le C.I.R. et les principes d'une législation régionale précisés par la loi (article 25), notamment en matière de choix des organismes chargés de la réalisation des programmes. L'architecture du mécanismes mis en place, qui part des directives du C.I.P.E. en passant par la formulation du plan et des programmes par le �480 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE C.E.R., la définition des programmes régionaux, l'individualisation des espaces communaux, révèle une continuité de la politique de construction qui lie entre eux chacun des organes intervenant. Toutefois il reste à vérifier que, dans la pratique, le caractère général de directives ne met pas en cause la liberté de choix des régions. S'il en allait ainsi serait réalisée l'intégration de l'autonomie régionale à la volonté nationale. Les deux entités, les régions et l'Etat ne se poseraient pas comme concurrentes mais comme complémentaires. S'il en allait autrement, certains membres de la doctrine (10) auraient raison en écrivant que les régions, dans le cadre de leur autonomie administrative, apparaissent uniquement comme des instruments de réalisation de la politique de l'Etat. * * * Les trois réformes sectorielles étudiées montrent bien les différentes formes que peut revêtir la mise en œuvre de la décentralisation territoriale telle qu'elle a été tracée par la Constitution et ses lois d'application. Dans le premier cas, le rôle joué par les régions est normatif et se situe, dans le cadre d'une répartition précise et substantielle des compétences législatives et administratives, entre l'Etat et les communes constituant le niveau intermédiaire indispensable. Dans le second cas, les régions assument directement une compétence dans le cadre des directives fixées par l'Etat. Dans le troisième cas, enfin, les régions et l'Etat sont amenés à coopérer étroitement. Leurs compétences se conditionnent réciproquement et il n'est pas étonnant que leurs représentants se retrouvent à parité avec ceux de l'Etat dans un organisme, le C.E.R., dont les tâches sont essentielles pour la conception et la réalisation d'une mission donnée. * * * " apparaît ainsi que la décentralisation territoriale italienne se présentera de plus en plus comme une décentralisation à géométrie variable, avec toutes les qualités mais aussi tous les défauts qui sont liés à un tel système. (10) BARTOLE : « L'autonomie regionale come problema di diritto costituzionale», in Diritto e societa, 1973, p. 574; PALADIN: « Programmazione economica statale ed ordinamento regionale », in R. T.D. P., 1967, p. 5 et s. ; PALADIN: « Le Regiori : politica 0 amministrazione ? », Milano, p. 28. �LUXEMBOURG par Simone BEISSEL (*) Situé au cœur de l'Europe occidentale entre la Belgique, la France et la République Fédérale d'Allemagne, le Grand-Duché de Luxembourg a acquis son indépendance par le Traité de Londres du 19 avril 1839. C'est depuis cette date qu'il a pu s'organiser comme Etat entièrement souverain dans ses limites territoriales propres. L'Etat luxembourgeois est une démocratie représentative, présentant la forme d'une monarchie constitutionnelle. Son Administration s'inscrit dans le cadre général de l'organisation des pouvoirs publics. Aussi convient-il, avant de présenter certains aspects de l'Administration luxembourgeoise, de donner une idée générale des organes de la puissance souveraine, organes sous l'impulsion desquels l'ensemble des services publics composant l'Administration assure les multiples activités de l'Etat. La base du gouvernement est démocratique, car, en vertu de sa Constitution qui date du 17 octobre 1868 et a été modifiée à différentes reprises, la puissance souveraine réside dans la Nation. Celle-ci l'exerce, en principe, indirectement par l'intermédiaire de ses représentants, les députés, qui sont élus au suffrage universel selon le système de la représentation proportionnelle. Néanmoins, dans certains cas, la Nation participe directement au gouvernement par la voie du référendum. A l'instar des autres pays démocratiques, l'organisation de l'Etat luxembourgeois est caractérisée par la séparation des pouvoirs; celle-ci résulte du plan et du contexte de la Constitution, sans y être formellement inscrite. (*) Avocat au Barreau de Luxembourg. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. 31 �482 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Le Grand-Duc est le chef de l'Etat. L'exercice du POUVOIR EXÉCUTIF lui appartient exclusivement, mais en fait, il est secondé dans sa tâche par les membres de son gouvernement, ministres ou secrétaires d'Etat, qui dirigent chacun une branche déterminée de l'Administration publique. Le texte de la Constitution laisse au Grand-Duc la liberté absolue de choisir les ministres qui sont ses hommes de confiance et qui exercent avec lui le pouvoir exécutif. En pratique, le souverain est toutefois considérablement limité dans son choix par le principe démocratique qui exige que les membres du Gouvernement jouissent non seulement de sa confiance, mais encore de celle de la majorité de la Chambre des Députés. Ainsi le Grand-Duc ne désigne-t-il que le président du Gouvernement. Celui-ci cherche alors lui-même ses collaborateurs en veillant à ce que le Gouvernement rencontre l'adhésion de la majorité de la Chambre. Le Grand-Duc a le droit d'initiative en matière législative. Aucune loi ne devient parfaite et obligatoire s'il n'y marque son consentement et s'il n'en ordonne la publication et l'exécution. Il prend les règlements et arrêtés nécessaires à l'exécution des lois. La justice est rendue en son nom. Par ailleurs, il assume la direction suprême de l'Administration publique. Cependant, en général, pour qu'un acte du Grand-Duc puisse produire ses effets, il faut qu'il soit contresigné par un membre du Gouvernement qui en assume l'entière responsabilité. La responsabilité des ministres, le vote annuel du budget, le contrôle juridictionnel des règlements et arrêtés et le contentieux administratif sont autant de moyens qui permettent aux pouvoirs législatif et judiciaire de contrôler le pouvoir exécutif. L'exercice du POUVOIR LÉGISLA TIF appartient conjointement au Grand-Duc et à la Chambre des Députés. Par conséquent, pour qu'une loi devienne parfaite, elle doit recueillir le double consentement de la Chambre et du Grand-Duc. A côté de l'exercice du pouvoir législatif, la Chambre possède, de par la Constitution, certaines attributions en matière financière et un droit de regard sur les actes du Gouvernement. Enfin, en matière internationale, son assentiment est nécessaire pour qu'un traité puisse produire ses effets sur le territoire luxembourgeois. Il convient d'ajouter que les élections sont directes et que le vote est obligatoire au Grand-Duché. Le contrôle du pouvoir législatif est essentiellement de nature politique. Il est notamment assuré par la périodicité des élections. Au surplus, la Constitution permet au Grand-Duc, s'il respecte certaines conditions et modalités, d'ajourner la Chambre des Députés ou d'en prononcer la dissolution. �LUXEMBOURG 483 En vertu de la Constitution, l'exercice du POUVOIR JUDICIAIRE appartient aux cours et tribunaux. Or, s'il existe certains moyens d'action réciproque entre les organes du pouvoir exécutif et ceux du pouvoir législatif, la Constitution, par des dispositions nombreuses, soustrait les organes du pouvoir judiciaire à toute ingérence des organes des autres pouvoirs. D'autre part, la jurisprudence luxembourgeoise, en se basant sur le principe de la séparation des pouvoirs, a toujours refusé aux cours et tribunaux le droit de procéder au contrôle de la constitutionnalité des lois. Dans l'organisation générale des pouvoirs publics luxembourgeois, le Conseil d'Etat occupe une place à part. D'après les textes, c'est un corps constitué « appelé par la Constitution à délibérer sur les projets de loi et les amendements qui pourront y être proposés, à régler les questions du contentieux administratif et à donner son avis sur toutes autres questions qui lui seront déférées par le Grand-Duc ou par les lois}) (Constitution, art. 76, alinéa 2). L'action du Conseil d'Etat, qui est donc mixte, s'étend à la fois au domaine de la législation, de l'administration et de la justice. Institution empruntée au droit constitutionnel français, le Conseil d'Etat luxembourgeois joue cependant dans notre système un rôle singulièrement plus important que celui attribué à son homologue. En effet, dans le système parlementaire luxembourgeois qui est unicaméral, le Conseil d'Etat est en quelque sorte appelé à suppléer au défaut d'une seconde assemblée législative. L'Assemblée générale du Conseil d'Etat est composée de vingt et un conseillers, dont onze siègent en outre au comité du contentieux (administratif). Cette assemblée générale exerce des attributions consultatives consistant notamment dans la rédaction d'avis sur les règlements d'administration publique que le gouvernement se propose d'édicter. Mais c'est surtout en matière législative que l'assemblée générale du Conseil d'Etat assume un rôle éminent. Ainsi est-elle appelée à délibérer sur les projets de loi et leurs amendements. Aucun projet n'est soumis au Grand-Duc, ni présenté à la Chambre des Députés qu'après que le Conseil d'Etat ait été entendu dans son avis. Néanmoins, si le Gouvernement estime qu'il y a urgence pour la présentation d'une loi et si la Chambre saisie alors directement par le Gouvernement est d'accord pour reconnaître cette urgence, les débats peuvent être ouverts sans l'avis préalable du Conseil d'Etat. Cependant, la Chambre ne peut jamais procéder au vote définitif de la loi avant que l'avis du Conseil d'Etat ne lui ait été communiqué. De cette façon, le Conseil d'Etat est nécessairement consulté au sujet de tous les projets et de toutes les propositions de loi. En vue de remédier d'une certaine manière aux désavantages du système unicaméral, la Constitution a décrété la nécessité de soumettre toutes les lois à un second vote de la Chambre. C'est ici que se révèle �484 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE l'importance de l'intervention du Conseil d'Etat. En effet, toutes les lois sont soumises à un second vote, à moins que la Chambre, en accord avec le Conseil d'Etat, n'en décide autrement. Si la Chambre s'est prononcée en faveur de la dispense du second vote, la question est soumise à l'avis du Conseil d'Etat. Celui-ci délibère et décide s'il y a lieu ou non de procéder au second vote. Au cas où le Conseil d'Etat refuse d'accorder la dispense, il y aura un intervalle d'au moins trois mois entre les deux votes de la Chambre. Le Conseil d'Etat dispose ainsi d'un véritable droit de véto suspensif en matière législative. Le Comité du Contentieux exerce les attributions juridictionnelles du Conseil d'Etat; il forme la juridiction suprême en matière de contentieux administratif. A ce titre, il fonctionne tantôt comme juridiction d'appel (contentieux de réformation), tantôt comme juridiction d'annulation (contentieux d'annulation). En tant que juridiction d'appel, il statute en dernière instance et comme juge du fond sur toutes les contestations pour lesquelles la loi l'a expressément déclaré compétent (compétence d'attribution). En tant que juridiction d'annulation, il statue sur les recours dirigés contre toutes les décisions administratives à l'égard desquelles aucun autre recours n'est admissible d'après les lois et les règlements, y compris les décisions que les lois ou les règlements qualifient de définitives ou en dernier ressort. Un recours en annulation peut être introduit pour cause d'incompétence, d'excès et détournement de pouvoir, de violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés. Après cette étude succincte des pouvoirs publics, abordons à présent l'Administration elle-même en détaillant les aspects sous lesquels elle se présente en l'année 1978. J'examinerai ci-après les trois thèmes suivants: 1. Les structures de l'Administration. Il. La décision administrative: Vers une codification de la procédure administrative non contentieuse. III. Le contrôle mixte de l'Administration: Vers l'institution d'un « ombudsman » ? 1. LES STRUCTURES DE L'ADMINISTRATION " s'agira à ce sujet de rappeler d'abord certains principes généraux (A), de décrire ensuite l'organisation de l'Administration centrale (8), puis celle de l'Administration communale (C). A) Les principes généraux régissant l'Administration publique. Les pouvoirs publics, qui sont l'essence de la puissance souveraine, confèrent à ceux qui en sont investis le caractère de gouvernants. Ceux-ci sont les véritables titulaires ou organes du pouvoir souverain. Ils sont à dis- �LUXEMBOURG 485 tinguer des fonctionnaires qui se soumettent à leurs ordres et n'encourent aucune responsabilité politique, quel que soit d'ailleurs leur grade dans la hiérarchie administrative. Le rôle des gouvernants est de pourvoir au bien public; pour réaliser ce dessein, ils utilisent les services publics qu'ils créent, dirigent et contrôlent. L'Administration, au sens large, comprend donc tous les services publics, qu'ils soient législatifs, judiciaires, à proprement parler administratifs ou gouvernementaux. L'organisation, le fonctionnement et le contrôle de cette Administration sont assurés en principe par le pouvoir exécutif lui-même. Néanmoins, c'est le pouvoir législatif qui a seul compétence pour créer des services publics ou pour en autoriser la création. Cette compétence trouve son fondement dans l'idée démocratique: la surveillance, sinon la direction de la politique générale du pays appartient aux représentants élus de la nation. En effet, étant donné que la création d'un service public soustrait certaines activités à l'initiative privée et implique très souvent une limitation des libertés individuelles, on a trouvé qu'il serait dangereux, par principe, d'en laisser la disposition au pouvoir exécutif. Le pouvoir législatif peut cependant déléguer à l'exécutif une partie de sa compétence par des lois dites d'habilitation ou de pouvoirs spéciaux, à condition qu'il ne s'agisse pas de matières réservées expressément à la loi par la Constitution. Citons à ce sujet la loi du 30 mars 1978 portant habilitation du Grand-Duc à réglementer certaines matières. Cette loi a permis au Grand-Duc de prendre jusqu'au 31 décembre 1978, en cas d'urgence, des règlements d'administration publique, même dérogatoires à des dispositions légales existantes, ayant pour objet des mesures d'ordre économique et financier (Mémorial 1978 A, p. 234). Il faut distinguer dans l'étude des structures administratives luxembourgeoises l'Administration centrale, dont la compétence s'étend sur le territoire entier, de l'Administration communale, qui exerce ses attributions dans des limites territoriales assez restreintes. B) L'Administration centrale. L'Administration centrale comprend le Gouvernement (Grand-Duc et ministres) ainsi que le Conseil d'Etat. Le Gouvernement exerce, d'une part, ses fonctions administratives en dirigeant et en surveillant l'ensemble des services publics. A cette fin, il édicte des dispositions générales ou spéciales, comme les règlements d'administration publique, les arrêtés grand-ducaux, les décisions ou arrêtés ministériels. D'autre part, il surveille les administrations locales, mission qui est essentiellement confiée au ministre de l'Intérieur. L'Administration centrale assure son rôle par l'intermédiaire des départements ministériels ou ministères et des services généraux qui en dépendent. �486 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Les départements ministériels, tout en étant dépourvus d'une personnalité morale distincte de l'Etat, réunissent un certain nombre de services publics et forment chacun une fraction de l'Administration centrale. Chaque ministre assure en principe seul la direction de son département; en fait, il se fait généralement assister d'un ou de plusieurs conseillers et de hauts fonctionnaires auxquels il peut déléguer la signature de pièces qui comportent des décisions de détail. Cependant, le ministre se réserve la signature de tous les actes de Gouvernement, c'est-à-dire de celles de ses décisions qui engagent sa responsabilité politique. Les services généraux, qui sont des services publics détachés des bureaux centraux de Gouvernement et forment des administrations spéciales, demeurent sous la dépendance et la surveillance directes du ministre compétent. Au nombre des services généraux figurent l'Administration des Contributions et des Accises, l'Administration de l'Enregistrement et des Domaines, les Douanes, les Postes et Télécommunications, les Ponts et Chaussées, les Bâtiments publics, les Eaux et Forêts, les Services techniques de l'Agriculture, l'Inspection du Travail et des Mines, l'Administration de l'Emploi, le Service central de la Statistique et des Etudes économiques (Statec), le Service national de la Protection civile, etc. Les services généraux ne sont pas véritablement décentralisés comme le sont les administrations communales et les établissements publics. A défaut d'une réelle autonomie, et alors qu'ils relèvent uniquement de la personne morale qu'est l'Etat, il faut parler à leur égard de déconcentration plutôt que de décentralisation. C'est en ce sens qu'on peut leur rattacher la force publique luxembourgeoise qui se compose de l'armée, du corps de gendarmerie et de la police. De par sa nature, la force publique est placée sous la dépendance du pouvoir exécutif. Cependant, la Constitution réserve au pouvoir législatif le droit d'en régler l'organisation et les attributions. Relevons, entre parenthèses, que l'armée se recrute par voie d'engagement volontaire. En effet, le service militaire obligatoire, qui avait été introduit en 1944 lors de l'abandon par le gouvernement du statut de neutralité permanente, a été aboli en 1967. C) L'Administration communale. Dans l'Etat luxembourgeois qui, en raison de son exiguïté, ne connaît ni provinces, ni départements, le territoire est divisé en trois arrondissements administratifs contenant douze cantons renfermant, jusqu'en 1977, 126 communes. Dans cette division, la commune, qui forme une collectivité autonome à la base territoriale et possédant la personnalité juridique, est la seule application du principe de la décentralisation territoriale. Tout en gérant son patrimoine et ses intérêts propres par l'intermédiaire de représentants locaux, mais soumise au contrôle de l'Administration centrale, la commune reste une circonscription à l'égard du pouvoir central toutes les fois qu'il s'agit de sauvegarder des intérêts qui dépassent le cadre des intérêts locaux. �LUXEMBOURG 487 Jusqu'à une époque récente, le Grand-Duché était divisé en 126 communes. Mais les problèmes liés à l'investissement public se trouvaient gravement multipliés par le morcellement excessif des administrations locales et ont fini par faire rechercher une restructuration fonctionnelle de leurs limites territoriales. A cette fin, le ministre de l'Intérieur a déposé en août 1976 un projet de loi-cadre portant fusion volontaire des communes et prévoyant un plan de fusion suivant lequel les 126 communes existantes seront regroupées en 39 entités administratives homogènes. En s'appuyant sur cette loi, le Grand-Duc pourra fusionner, jusqu'au 31 décembre 1979, les communes limitrophes qui auront marqué leur accord. A partir du 1er janvier 1980, la Chambre pourra décider, en se basant sur les résultats obtenus, soit que les fusions seront rendues obligatoires, soit que la politique de regroupement volontaire sera poursuivie. Les premiers résultats ne se sont pas fait attendre. En effet, par la loi du 31 octobre 1977 a été réalisée la première fusion volontaire des communes de Asselborn, Boevange/ Clervaux, Hachiville et Oberwampach, fusion qui est entrée en vigueur le 1er janvier 1978. Par la suite, d'autres regroupements ont été ratifiés par la loi du 27 juillet 1978 (Arsdorf, Bigonville, Folschette et Perlé), puis par les deux lois du 23 décembre 1978 portant fusion des communes de Harlange et de Mecher d'une part, et des communes de Junglinster et de Rodenbourg, d'autre p;:Jrt. En ce qui concerne l'organisation proprement dite des communes, il convient de souligner que le pouvoir communal est exercé par le conseil communal et par le collège des bourgmestre et échevins. Les rapports de ces deux organes entre eux ressemblent à ceux de l'Etat, le conseil communal s'apparentant à la Chambre des Députés et le collège des bourgmestre et échevins au pouvoir exécutif. La loi attribue une compétence illimitée au conseil communal en ce qui concerne l'administration intérieure de la commune. Par ailleurs, elle lui confère le droit de prendre des règlements d'administration intérieure, avec la restriction évidente, toutefois, que ces règlements ne sauraient en aucun cas être contraires aux lois et aux règlements d'administration générale. Le collège des bourgmestre et échevins se charge de l'administration journalière de la commune. Ainsi qu'on vient de le dire, il correspond dans la commune à ce que le Gouvernement est dans l'Etat. Il exerce non seulement un rôle purement communal, mais fonctionne également, dans certains cas déterminés par la loi, comme organe du pouvoir central. Si l'urgence le requiert, comme par exemple, en cas d'atteinte grave à la paix publique, le collège échevinal peut prendre des règlements de police; dans ce cas, il est dispensé de consulter au préalable le conseil communal, mais doit, sans tarder, lui en donner connaissance ainsi qu'au ministre de l'Intérieur. �488 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE " ressort des développements qui précèdent, que les communes ont une certaine autonomie caractérisée par le pouvoir communal, la représentation locale et la personnalité juridique. Cependant, elle est loin d'être parfaite. En effet, pour éviter que cette autonomie ne porte atteinte aux intérêts nationaux, la Constitution a confié à la loi le soin de régler toute l'organisation de l'autorité communale. Elle a ainsi réservé à l'autorité supérieure le droit d'exercer un contrôle permanent. Ce contrôle est celui de la tutelle administrative. " est réalisé soit par un système d'autorisations, d'approbations, de suspensions et d'annulations des actes de l'autorité communale, soit par l'intermédiaire d'organes spéciaux comme, par exemple, les commissaires de district. Ces derniers sont des fonctionnaires de l'Etat, placés sous l'autorité directe du ministre de l'Intérieur en particulier et du Gouvernement en général. Ils servent principalement d'intermédiaires hiérarchiques entre le pouvoir central et les administrations communales. Par ailleurs, le Grand-Duc peut suspendre ou annuler les actes des autorités communales qui excèdent leurs attributions ou qui s'opposent à la loi ou à l'intérêt général. Dans l'hypothèse où les autorités communales ne se plient pas aux demandes du ministre de l'Intérieur ou du commissaire de district, ceux-ci peuvent envoyer un ou plusieurs commissaires spéciaux qui exécuteront sur place les mesures prescrites par l'autorité supérieure. Mais les autorités communales peuvent se défendre contre cette mise en tutelle en adressant un recours au Grand-Duc. L'idée d'instituer un commissaire général au contrôle de la gestion administrative de l'Etat et des communes a été concrétisée dans un projet de loi déposé en 1976. Comme cette nouvelle institution ressemble à celle de l' {( ombudsman », nous en reparlerons ultérieurement dans le cadre du contrôle mixte. II. LA DÉCISION ADMINISTRATIVE Vers une codification de la procédure administrative non contentieuse. Alors que l'administration traditionnelle se bornait à faire respecter les règles du jeu social établies par le législateur, le pouvoir réglementaire, de nos jours, dépasse largement le domaine de l'exécution des lois. En effet, l'activité de réglementation s'est considérablement renforcée, en particulier par le fait d'un accroissement impressionnant des décisions individuelles. L'administré se trouve maintenant concerné à tout moment par des décisions administratives, soit qu'il en constitue l'objet direct, soit qu'elles influent sur sa situation ou sur ses droits. Compte tenu de cette évolution, le maintien intégral du droit qui régit les relations entre le service et le citoyen est devenu de moins en moins acceptable. �LUXEMBOURG 489 En droit administratif luxembourgeois, comme d'ailleurs en beaucoup de droits européens, le principe dominant est que le citoyen n'a pas à participer au processus administratif aboutissant à une décision qui le concerne. Le caractère unilatéral de la décision administrative ayant toujours été entendu comme une exclusion de principe, les rares cas où la participation est rendue possible par un texte sont considérés comme exceptionnels. De quels moyens dispose alors l'administré pour se défendre? Son droit essentiel résidait, jusqu'à présent, dans la possibilité de faire contrôler la régularité et l'opportunité des décisions le concernant par les juridictions compétentes, et d'abord par les juridictions administratives (Comité du Contentieux du Conseil d'Etat). A condition que le système contentieux soit suffisamment perfectionné, le recours à la justice s'avère être une garantie réelle contre un éventuel arbitraire administratif. Mais cette garantie est incomplète et souvent peu efficace. En effet, le contrôle juridictionnel n'intervient qu'a posteriori, étant donné qu'il examine une décision exécutoire et dont les effets peuvent n'être point réparables. En outre, comme il est devenu rare que l'administration contrevienne aux règles de procédure ou de compétence régissant l'élaboration de ses décisions, l'irrégularité, lorsqu'elle existe, se situe le plus souvent au niveau des motifs de l'acte. C'est à ce stade que le contrôle de la légalité devrait se faire. Or, parce que l'administration jouit d'une compétence discrétionnaire, la portée de ce contrôle se trouve sérieusement réduite. Enfin, grand nombre d'administrés ne possèdent ni la hardiesse, ni les moyens matériels suffisants pour intenter un recours juridictionnel en annulation. Si le citoyen ne peut intervenir qu'au plan juridictionnel, ses droits en sont indirectement limités. Aussi s'est-il révélé nécessaire d'en renforcer la défense. Cela suppose l'existence de règles générales destinées à régir la procédure de la décision en vue de permettre à l'administré d'intervenir luimême dans le processus, d'y faire effectivement entendre sa voix. En d'autres termes, la protection de l'administré passe par la codification de la procédure administrative non contentieuse. C'est ce que le gouvernement luxembourgeois a entrepris de réaliser dans un projet de loi déposé fin 1976 et qui a fait l'objet de multiples avis tout au long de l'année 1978. Au sens large, la procédure administrative non contentieuse peut se définir comme l'ensemble des règles destinées à gouverner l'édiction des actes administratifs. Mais, pour préciser cette notion, il convient de la restreindre. Le moment primordial réside dans l'élaboration de la décision, c'est-àdire dans la phase de la préparation, de l'étude, de l'évaluation du risque et de l'utilité, de la pondération à instaurer entre l'objectif social et le subjectif vulnérable. C'est à ce niveau que les rapports de l'autorité avec les destina- �490 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE taires de la décision doivent être développés. Et ce sont ces rapports que le projet de loi mentionné plus haut entend transformer en une procédure régulière et contrôlable ayant pour but d'assurer la protection juridique de l'administré. Elle lui fournit la possibilité d'intervenir lors de la phase préparatoire de la décision, ou, au moins, d'en être informé. A cet égard, elle fait application de la règle (( Et audiatur a/tera pars )) et la procédure administrative acquiert ainsi un caractère contradictoire voisin de celui de la procédure contentieuse. On peut également concevoir de réglementer le stade suivant du processus décisionnel, à savoir la prise même de la décision et sa notification. Ici, quoique les règles doivent d'abord être des règles de forme, elles ne sauraient cependant se borner à régir la seule présentation extérieure de l'acte. Il s'agit, en effet, d'amener le service à perfectionner la qualité de son travail et à améliorer ses relations avec les administrés. Ce résultat est partiellement atteint, par exemple, lorsque l'Administration se voit tenue de motiver ses décisions. Pour compléter ce qui précède, il faut préciser que les règles de procédure envisagées par le projet de loi ne concerneront que les décisions administratives individuelles. Les actes réglementaires, eux, resteront soumis à la procédure classique. La raison en est évidente: l'acte réglementaire prend sa source dans la faculté du pouvoir exécutif d'édicter des normes. Il se rattache à l'exécution des lois par le gouvernement. Car, à la différence du droit français, le droit public luxembourgeois considère le pouvoir réglementaire de l'administration essentiellement comme l'exécution de la loi; il le lie très étroitement à cet autre pouvoir normatif qu'est le pouvoir législatif. Aussi, l'acte réglementaire a-t-il été mis à l'abri de tout recours juridictionnel de la part de l'administré. Dès lors, il est normal que la procédure envisagée ne puisse aboutir à faire participer l'administré individuellement à la prise d'un règlement, la portée de celui-ci étant générale et impersonnelle. Certaines objections ont été adressées à la codification projetée. Il est aisé de les réfuter. Le premier reproche est tiré de l'existence d'un contrôle contentieux. L'Administration, nous dit-on, est soumise au contrôle d'un juge spécialisé qui a depuis toujours manifesté avec éclat son souci de faire respecter la liberté et les droits des administrés. Néanmoins, on sait maintenant que son action ne suffit pas, à elle seule, à procurer aux citoyens d'un Etat moderne la sécurité à laquelle ils peuvent légitimement prétendre; ceci, d'une part, parce que les décisions de l'Administration ne sont pas toutes de la compétence de la juridiction administrative ; d'autre part, et surtout, parce que l'action du juge ne s'exerce qu'a posteriori. Sans doute une codification n'ajoutera-t-elle que peu de règles fondamentales à l'imposant édifice construit par la jurisprudence. Mais, par sa �LUXEMBOURG 491 forme même, elle rendra accessible au particulier non averti ce qui n'est encore qu'un agglomérat de principes confidentiels, réservés aux juristes spécialisés. En second lieu, certains ont exprimé la crainte que la souplesse nécessaire à la conduite de l'action administrative ne soit restreinte à l'excès par la promulgation d'un tel code. Celui-ci enfermerait le service dans un juridisme étroit et réduirait ainsi son efficacité. On devrait être choqué par l'opposition qui est ainsi faite entre la légalité et l'efficience. En effet, tout responsable administratif sait bien que la bonne administration commence par le respect de la loi. Et les règles fondamentales de la procédure administrative sont déjà énoncées dans des textes partiels et épars ou ont été posées par la jurisprudence. La codification ne fera que les harmoniser et les mettre en une forme ordonnée. En outre, l'argument selon lequel la codification provoquerait un formalisme accru ne correspond pas à la réalité. En effet, nul ne peut nier que l'Administration tend à sécréter continuellement des procédures de plus en plus rigides. Le code envisagé pourrait canaliser et diriger cette tendance et en atténuer les inconvénients. Enfin, certains redoutent qu'une codification de la procédure ne puisse tenir compte de la diversité de l'action administrative, trop hétérogène pour être soumise à un schéma uniforme. Cette objection, souvent formulée en France, ne saurait s'appliquer à l'Administration du Grand-Duché. En effet, celle-ci possède, surtout en matière économique, un domaine d'intervention relativement moins diversifié et développé que les administrations des pays voisins. Par ailleurs, comme la procédure envisagée consistera à prendre un règlement grandducal assorti de textes d'adaptation, le tout sur la base d'une sorte de loicadre, toute la souplesse nécessaire sera garantie et permettra de tenir compte des particularismes légitimes. Il me semble personnellement qu'en ce qui concerne la procédure de la prise des décisions, le droit administratif a atteint un degré suffisant d'évolution pour être codifié. Au surplus, comme cette codification réglementera les rapports de l'administration avec les administrés, définissant de la sorte leurs droits et obligations respectifs, elle rendra prévisibles et disciplinables les comportements de l'une et des autres. Ainsi, le climat général dans lequel se déroulent ces rapports ne peut en être qu'amélioré. III. LE CONTROLE MIXTE DE L'ADMINISTRATION Vers l'institution d'un « ombudsman ». Dans sa déclaration d'investiture, en juillet 1974, le Gouvernement luxembourgeois actuel avait annoncé la création de la charge « d'ombudsman» ou de « médiateur », promettant de soumettre à ce sujet des propositions concrètes au Parlement. Mais ce n'est que fin 1976 qu'a été déposé à la Chambre des Députés un projet de loi portant institution d'un (( com- missaire général au contrôle de la gestion administrative de l'Etat et des communes» (Doc. parI. nO 2060). �492 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Ce projet est actuellement en pleine discussion puisque, le 7 novembre 1978, le Conseil d'Etat a émis son avis dont le contenu est le suivant : « Le Gouvernement justifie l'introduction proposée d'un « ombudsman» ou « médiateur» par le besoin grandissant d'opposer un contrepoids à l'action toujours plus débordante de l'Administration moderne dans les domaines les plus divers de la vie quotidienne du citoyen. La nouvelle institution devrait assurer la protection des administrés, à défaut d'autres moyens de droit, contre un fonctionnement défectueux des services publics. L'organe de contrôle pourrait avoir un rôle conciliateur, comme il pourrait proposer des améliorations aux services concernés et attirer l'attention du Gouvernement sur l'opportunité de certaines réformes. Le Gouvernement croit d'ailleurs que la caractéristique essentielle de la nouvelle institution serait celle d'un contrôle s'exerçant en dehors des recours administratifs gracieux et contentieux avec lesquels elle ne se couvrirait pas. Le régime préconisé pourrait ainsi s'insérer aisément dans le système administratif (luxembourgeois) existant. Le Conseil d'Etat s'est interrogé sur l'utilité de l'innovation proposée, particulièrement à un moment où le projet de loi réglant la procédure administrative non contentieuse est sur le point d'aboutir. Il s'est également demandé si une institution née sous d'autres horizons peut être adaptée facilement aux données du droit constitutionnel luxembourgeois. Le Conseil a cependant retenu que la France n'a pas hésité à adopter, par sa loi du 3 janvier 1973, une institution provenant des pays scandinaves. Il semble que cinq ans de pratique du « médiateur» fassent apparaître des résultats encourageants (Revue de Droit Public, 4e cahier de 1978, pp. 110-4 ss). Aussi, le Conseil d'Etat ne voudrait-il pas s'opposer à une réforme qui ne paraît pas être en contradiction avec la structure étatique, ni avec la séparation des pouvoirs établis par la Constitution. » Quelles sont les caractéristiques de cette nouvelle institution ? La première en est que le commissaire général sera désigné par le Grand-Duc. Contrairement aux « ombudsmen» des pays scandinaves, qui émanent des Parlements, le commissaire général luxembourgeois sera donc un « super »-fonctionnaire nommé par le pouvoir exécutif pour contrôler, notamment, le travail de tous les autres fonctionnaires de ce même pouvoir. Pourront invoquer les bons offices du commissaire général les personnes physiques ou morales qui s'estiment lésées par le fonctionnement des services publics. Mais le commissaire général est également habilité à se saisir d'office. Cette habilitation ne peut évidemment être générale puisque, en tant qu'organe de l'Exécutif, le commissaire ne saurait s'immiscer dans les affaires ni du pouvoir législatif, ni du pouvoir judiciaire. �LUXEMBOURG 493 En outre, ce haut fonctionnaire se voit conférer le droit d'investigation le plus large auprès des services publics mis en cause par les plaignants. Il peut également proposer des améliorations aux services concernés et suggérer des modifications aux dispositions légales et réglementaires en vigueur. En contrepartie, le commissaire adresse chaque année un rapport d'activité au Gouvernement et à la Chambre des Députés. Pour être nommé à ce poste, il devra justifier d'une formation juridique telle qu'elle est requise pour l'accès aux différentes fonctions de la carrière supérieure de l'Administration, ainsi que d'une activité administrative ou judiciaire de quinze ans au moins. Le commissaire général est nommé pour une durée de six ans. Son mandat est renouvelable. Il peut y être mis fin pour des motifs graves sur avis conforme du Conseil d'Etat, comité du contentieux, et du consentement de la Chambre des Députés. Ce projet, qui a donc été approuvé par le Conseil d'Etat luxembourgeois, n'en a pas moins soulevé de nombreuses critiques. Les auteurs de ces critiques affirment que la question principale qui se pose est celle de savoir si la nouvelle institution est conforme aux principes constitutionnels luxembourgeois, et à la séparation des pouvoirs qui est à leur base. Ils font remarquer qu'en Belgique, où les principes constitutionnels sont pratiquement identiques à ceux du Grand-Duché, les projets de loi afférents prévoient la nomination de l' {( ombudsman » par le Parlement. A première vue, cela paraît plus logique, alors que le pouvoir législatif est l'organe de contrôle naturellement qualifié pour surveiller l'exécution des lois, et qu'à cet effet, il dispose du droit de poser des questions, d'interpeller et d'enquêter. D'autres commentaires mettent en doute la nécessité de pareille institution au Grand-Duché. Selon eux, elle se justifierait dans les grands Etats où des distances considérables peuvent séparer les administrations des administrations étatiques souvent centralisées et anonymes. L'abord des administrateurs-dirigeants peut être malaisé, voire impossible, en raison d'une hiérarchie difficile à pénétrer ou à remonter. Cependant, pareille situation n'existerait pas au Grand-Duché où même le Grand-Duc peut être saisi de plaintes, et demande alors régulièrement une instruction de l'affaire par l'autorité compétente. De plus, tous les échelons du pouvoir public peuvent être facilement atteints avec ou sans l'appui d'un membre de la Chambre des Députés. Finalement, certains auteurs insistent sur un autre aspect du problème de l' {( ombudsman» luxembourgeois: il serait inopportun à l'égard de l'Administration du pays. Ces auteurs sont en désaccord avec l'exposé des motifs du projet qui a affirmé que le fonctionnement des services serait défectueux {( par manque d'informations au public, par lenteur administrative, par mauvais accueil ou formalisme exagéré ». Or, à tous ces cas, il �494 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE pourrait être aisément remédié, selon eux, par des directives ou des circulaires qui enjoindraient aux différents services de donner un accusé de réception à une demande écrite, de s'exprimer dans un langage clair et ·accessible même aux non-initiés, d'aider le public en lui indiquant l'autorité compétente, etc. En cas de conflit entre administré et administration, qui constitue le deuxième volet du champ d'action réservé au commissaire général, il suffirait de convoquer l'intéressé en vue da discuter le problème; il ne serait pas nécessaire de recourir à un conciliateur. Telles sont les objections adressées au projet de loi en question, principalement par la Chambre des Fonctionnaires et Employés Publics. Il semble, malgré tout, que la plupart des responsables politiques luxembourgeois accueillent favorablement l'idée de cette nouvelle institution. Encore faudra-t-il que soit rapidement votée la loi réglant la procédure administrative non contentieuse. A défaut d'un tel texte, le nouveau commissaire risque en effet de rester impuissant dans tous les cas où il serait saisi pour « lenteur administrative » ou pour « formalisme exagéré ». BIBLIOGRAPHIE Mémorial du Grand-Duché de Luxembourg. Pasinomie Luxembourgeoise. Pasicrisie Luxembou rgeoise. Annuaire Officiel d'Administration et de Législation 1977 (42e édition). Pierre MAJERUS : « L'Etat luxembourgeois ». Marcel MAJERUS : « Manuel de Droit Constitutionnel et de Droit Administratif », 4e édition, 1977 (Imprimerie Saint-Paul). « La Politique économique au Grand-Duché de Luxembourg» (Relevé des principales mesures de politique économique prises entre juin 1974 et décembre 1978, extrait des publications du Service Central de la Statistique et des Etudes Economiques (STATEC), Service Information et Presse du Gouvernement). Jean THILL : « Documents et textes relatifs aux Constitutions et Institutions politiques luxembourgeoises », 2e édition, 1978 (Centre de Documentation Communale). A., BONN : « Réflexions sur la Révision de la Constitution », 1978, Imprimerie Centrale. Documentation Communale, nO 18 de 1978. A. BONN (ouvrages antérieurs à 1978) : « Le Contentieux administratif en droit luxembourgeois », 1966. Codes Administratifs. �P 0 R T U GAL (*) par Augusto Simones ALBERTO (*) et Fernando DIOGO da SILVA (**) 1 - ÉVOLUTION DE L'ADMINISTRATION PUBLIQUE PORTUGAISE DEPUIS 1974 1 - Les programmes du gouvernement. Après l'installation du régime démocratique au Portugal, on a créé le Secrétariat d'Etat à l'Administration publique, initialement intégré dans le Ministère de l'Administration interne et postérieurement placé sous la dépendance du Premier Ministre. Après l'avènement du Premier gouvernement constitutionnel plusieurs objectifs s'imposaient: le besoin d'ennoblissement de la fonction publique, l'accélération d'une politique de stimulation de la compétence et de motivation de l'exercice des fonctions de direction, l'élaboration des textes fondamentaux suivants: - Statut de la Fonction publique (Loi-cadre) qui doit regrouper les droits, devoirs et garanties fondamentaux des travailleurs d'un même secteur. - la réglementation des droits, devoirs et garanties des travailleurs, notamment en ce qui concerne l'action syndicale, la grève, la durée du travail, le statut disciplinaire, les cumuls, la définition de carrières, etc. - le régime général de reclassement et l'actualisation des traitements. (*) Directeur des Services de Cadres et Carrières de la Direction générale de la Fonction publique. (**) Professeur, Directeur de l'Institut portugais des Sciences administratives. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �496 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Après l'avènement du Deuxième gouvernement constitutionnel, l'idée d'une profonde réforme administrative se précise; dans son exposé, le Programme du gouvernement consacre sept pages contenant des mesures vraiment innovatrices dans le domaine de la fonction publique, de la structure de l'administration, de l'organisation et de la gestion, de l'équipement et des installations, des méthodes de travail, de rationalisation et du contrôle de l'Administration. Pour atteindre ces objectifs l'on a créé le Ministère de la Réforme administrative, lequel intègre le Secrétariat d'Etat de l'Administration publique. Diverses raisons, liées en particulier à la courte durée de ce gouvernement, n'ont pas permis la concrétisation des mesures légales et pratiques prévues. Le Programme du gouvernement présent, bien plus concis et peutêtre moins ambitieux, tout en dénonçant les défauts de l'Administration publique, propose comme objectif l'adoption de mesures visant à « la création d'une administration de développement subordonnée aux principes de légalité, de moralité administrative, de l'intérêt collectif et de l'efficacité ». Il affirme expressément « le besoin de faire avancer une vaste et profonde réforme de l'Administration publique, d'ailleurs déjà commencée avec l'établissement d'un vaste Programme de réforme administrative par le Deuxième gouvernement constitutionnel ». En reconnaissant, effectivement, la courte durée du gouvernement et en considérant la réforme administrative comme une entreprises à moyen terme, il fixe un ensemble de mesures programmatiques concrètes qui pourront contribuer à la réforme souhaitée. Il convient de souligner notamment: - dans le domaine de l'organisation administrative, la création et la rationalisation des structures permettant un développement plus efficace des mesures de perfectionnement et la réforme de l'Administration publique; la coordination centrale de l'utilisation de l'informatique dans le secteur public et l'introduction de nouvelles techniques de gestion publique, notamment en ce qui concerne la planification, la budgétisation et le contrôle, la direction par objectifs. - dans le domaine de la politique de personnel, la révision et l'actualisation des instruments légaux, particulièrement en ce qui concerne les conditions générales de la législation du travail, le statut disciplinaire et la retraite; l'élaboration de la Loi-cadre de la Fonction publique; l'introduction de nouveaux processus de recrutement et de sélection; le développement du Registre central des personnels; la création d'un Institut national d'Administration et la rationalisation des ressources humaines. 2 - Principales mesures légales d'application générique. L'installation du régime démocratique a posé au départ de nouveaux problèmes à l'Administration publique dont la solution ne pouvait pas être différée. �PORTUGAL 497 On a assisté, comme il a été indiqué, à l'élaboration de nouvelles lois organiques en vue de la structuration de nouveaux services et, simultanément, à un vaste remodelage des services déjà existants. Dans ce contexte, une législation importante a été publiée dans le domaine de la fonction publique. La volonté d'introduire dans ce domaine une discipline qui n'entravait pas l'application future de la Loi-cadre en formation et de créer les conditions pour la coordination de telles mesures légales, ainsi que le besoin d'améliorer les conditions de vie des travailleurs du secteur et de procéder à la correction des situations d'inégalité, ont entraîné la publication de différents textes d'application générique dont on retiendra les plus importants : Le Décret-Loi nO 372/74, du 20 août, qui actualise les traitements et les pensions de retraite, réglemente les cumuls d'emplois, gèle certains revenus et limite les diverses allocations s'ajoutant à ces revenus. L'éventail des salaires est réduit à 5,7. Le Décret-Loi nO 362/75, du 10 juillet, en fixant l'obligation d'une appréciation préalable par le Secrétariat d'Etat à l'Administration publique de tous les textes concernant les conditions générales de travail des salariés de la fonction publique, et en créant auprès de ce département gouvernemental une Commission interministérielle chargée de dresser l'inventaire des inégalités les plus importantes en matière de rémunération. Le Décret-Loi nO 294/75, du 16 juin, qui fixe la rémunération mensuelle minimale des travailleurs de la fonction publique. Le Décret-Loi nO 506/75, du 18 septembre, qui actualise les traitements, en supprimant les trois dernières catégories en vigueur dans le tableau des traitements et qui confirme les rémunérations des quatre catégories les plus élevées; il en résulte une diminution de l'éventail des salaires à 3,7. Le Décret-Loi nO 59/76, du 23 janvier, qui simplifie le processus législatif de changement de structure et du régime des personnels des différents organismes et services, en introduisant toutefois l'intervention obligatoire du Ministère des Finances et du Ministère chargé de la Fonction publique. Le Décret-Loi nO 294/76, du 24 avril, publié à la suite des décrets-lois nO 23/75, du 22 janvier, et nO 656/74, du 23 novembre, qui créent les conditions permettant la gestion des ressources humaines qui deviendraient excédentaires, suite non seulement au processus de décolonisation, mais aussi à la profonde reconversion organique que l'institutionnalisation du régime démocratique a engendrée. Le Décret-Loi nO 923/76, du 31 décembre, a actualisé les traitements des travailleurs de la fonction publique en maintenant la création de nouvelles rémunérations complémentaires et en confirmant le gel des rémunérations existantes, conformément au Décret-Loi nO 372/74. L'éventail des salaires est de 3,7. 32 �498 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Le Décret-Loi nO 106/78, du 24 mai, non seulement actualise les traitements de nouveau, mais introduit aussi des normes concernant la revalorisation de certains postes dirigeants; ici commence la réduction de certaines rémunérations complémentaires qui étaient perçues par certains fonctionnaires. L'éventail des salaires est maintenu. Actuellement, de nombreuses études sont effectuées en vue de l'implantation progressive de la réforme administrative. Le projet de la nouvelle Loi-cadre de la fonction publique devra condenser en un seul texte les principes fondamentaux actuellement dispersés dans des textes différents et de consultation difficile. Cependant, on prévoit la publication de mesures légales intercalaires ayant pour but d'introduire plus de rigueur dans la fonction publique et de corriger les anomalies créées par la publication de lois particulières profondément innovatrices en matière de structures, de cadres de personnel et de carrière des fonctionnaires; à cet effet, délégation législative a été donnée au gouvernement par l'Assemblée de la République. On peut ainsi conclure que l'Administration publique est en mutation dans la mesure où les difficultés traditionnelles sont vaincues. " - STRUCTURE DE L'ADMINISTRATION PUBLIQUE 1 - Objectifs. Les objectifs fixés par l'Administration publique résultent des prescriptions constitutionnelles inscrites au titre IX de la Loi fondamentale. L'article nO 267 de la Constitution de 1976 stipule que: « 1) L'Administration publique vise à la poursuite de l'intérêt public, en respectant les droits et les intérêts légalement protégés des citoyens. 2) Les organes et les agents administratifs sont subordonnés à la Constitution et à la loi, et doivent agir avec justice et impartialité dans l'exercice de leurs fonctions. )} Pour la poursuite de ces objectifs, l'Administration publique sera structurée de façon à rapprocher les services des administrés et à assurer la participation des intéressés à leur gestion, en empêchant la bureaucratisation. Sans entamer l'efficacité nécessaire et l'unité d'action des pouvoirs de direction et de surveillance du gouvernement, l'Administration publique doit s'organiser en termes de décentralisation et de déconcentration administrative, de façon à être la plus proche possible des populations. Les moyens d'action de l'administration seront établis dans une loi spéciale qui assurera la rationalisation de ces moyens et la participation des citoyens à la création des décisions ou résolutions les concernant (article nO 268 de la Constitution). Conformément aux recommandations constitutionnelles, on prévoit que les fonctionnaires et les agents de l'Etat et des autres organismes publics soient exclusivement au service de l'intérêt public, le cumul des �PORTUGAL 499 fonctions publiques n'étant pas autorisé, et en les rendant responsables civilement, disciplinairement et au pénal de leurs actes et omissions qui pourraient engendrer la violation des droits ou des intérêts protégés par la loi des citoyens et qui ne seraient pas couverts par une autorisation hiérarchique. On a éliminé ainsi l'institution de la garantie administrative consacrée par la Constitution et par les lois antérieures à 1974. Le système administratif portugais est appelé à atteindre des objectifs déterminés; il est caractérisé par l'indépendance des organes administratifs par rapport aux organes judiciaires, ce qui tend à une égalité entre les deux pouvoirs. En résumé, le système administratif portugais porte les caractéristiques suivantes: a) L'activité administrative est en principe exercée par des organes différents de ceux qui exercent la fonction judiciaire. b) L'administration est subordonnée à la loi; elle a des normes propres qui réglementent son organisation et son activité. c) Les organes qui exercent l'activité administrative appartiennent non seulement à l'Etat, mais aussi à de nombreuses personnes collectives dotées d'autonomie. d) L'interprétation et l'exécution des lois administratives incombent à l'Administration. e) L'Àdministration a l'autorité de prendre des décisions exécutoires, en dispensant l'intervention des tribunaux judiciaires. f) Les actes définitifs et exécutoires émanant d'organes administratifs, qui seraient contraires aux prescriptions légales, pourront être abrogés seulement par d'autres organes de l'Administration ou par les tribunaux administratifs. Le perfectionnement et la modernisation de l'Administration publique excluent les objectifs conformes à la mission dont elle est chargée dans le cadre du changement de la société portugaise depuis la révolution d'avril, les gouvernements successifs ont attribué une valeur significative aux actions qui tendent à atteindre ces buts. 2 - Structure de l'Administration centrale. Le gouvernement est l'organe qui conduit la politique générale et l'organe supérieur de l'administration publique (article nO 185 de la Constitution de la République portugaise). Le Premier Ministre, les ministres, les secrétaires et les soussecrétaires d'Etat constituent le gouvernement, dont peuvent faire partie un ou plusieurs Vice-Premier Ministres (article nO 186 de la Constitution). Le nombre, la désignation et les attributions des ministres, secrétaires et sous-secrétaires d'Etat, ainsi que la coordination entre eux, varient selon le temps, les besoins et les circonstances de chaque instant, et sont déterminés par les décrets de nomination des titulaires respectifs. �500 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Actuellement, le gouvernement est constitué par le Premier Ministre, le Vice-Premier Ministre des Affaires économiques et de l'Intégration européenne, le Ministre adjoint, quatorze ministres, trois secrétaires d'Etat relevant du Premier Ministre, un secrétaire d'Etat relevant du Vice-Premier Ministre, et vingt-huit secrétaires d'Etat et trois sous-secrétaires d'Etat (deux relevant des ministres respectifs - de l'Education et de l'Investigation scientifique et de l'Agriculture et des Pêches - et un relevant du secrétaire d'Etat au Budget (voir l'organigramme). On remarque que le Vice-Premier Ministre est simultanément le ministre des Finances et du Plan, ce qui résulte de la grande importance accordée aux problèmes économiques et de l'urgence de leur résolution dans la perspective de l'intégration européenne. Il est encore important de remarquer que le ministre de la Défense nationale est chargé, selon les clauses constitutionnelles, de la liaison entre le pouvoir civil et le pouvoir militaire, étant notamment chargé d'assurer la liaison entre les Forces armées et le gouvernement, et entre les Forces armées et l'Assemblée de la République, au moyen de la Commission parlementaire de la Défense nationale. Cette disposition résulte de l'existence du Conseil de la Révolution qui, outre ses fonctions de conseiller du Président de la République et du Tribunal constitutionnel (la Commission constitutionnelle fonctionne sous sa dépendance), détient le pouvoir politique et législatif en ce qui concerne les affaires militaires. Les chefs des étatsmajors des trois armes ont le pouvoir exécutif et relèvent du chef d'étatmajor général des Forces armées (articles numéros 142 et 283 de la Constitution de la République portugaise). Le gouvernement agit collégialement au moyen du Conseil des ministres et des Conseils de ministres spécialisés, chaque ministre ayant toutefois un compétence particulière (article nO 187 de la Constitution de la République portugaise). Un des secrétaires d'Etat qui relèvent du Premier Ministre est le secrétaire d'Etat de l'Administration publique, qui est chargé de l'importante mission de coordonner l'Administration en ce qui concerne l'organisation, le fonctionnement et le personnel. Les organes spécialisés suivants lui sont subordonnés : - la Direction générale de la Fonction publique, chargée de la conception, de la préparation, de l'accompagnement, de la coordination et du contrôle de la politique de personnel de la fonction publique, en promouvant l'élaboration de textes légaux nécessaires et en développant le dialogue avec les organisations représentatives des travailleurs; - la Direction générale de l'Organisation administrative, chargée de l'étude de la coordination, du contrôle et de la rationalisation dans les domaines politiques d'organisation, du travail administratif et de l'informatique; - le Service central du Personnel, chargé de la préparation, de la promotion et de l'exécution des mesures et des actions relatives à la sélec- �PORTUGAL 501 tion, le recrutement et la gestion des ressources humaines et la définition de la politique d'utilisation des personnels en surnombre (provenant notamment du processus de décolonisation) ainsi que de la constitution du registre central de personnel ; - le Centre de Documentation et d'Information administrative, organe d'appui du Secrétariat d'Etat, chargé de la coordination et du contrôle dans les domaines de la documentation et de l'information administrative, ainsi que de la liaison avec les organes équivalents des différents départements de l'Administration. Auprès de chaque ministère il ya une Direction de Comptabilité publique chargée de toutes les affaires qui concernent l'exécution des budgets respectifs. Les ministères sont constitués par des organismes et services dont le schéma type résulte encore du Décret-Loi nO 26115 du 23 novembre 1935, l'unité organique la plus caractéristique étant la Direction générale. Quand on analyse le problème d'un point de vue de la structure interne de l'Administration publique, on pourra dire qu'elle se développe au niveau de chaque ministère, en : - services d'étude et de conception, - services de coordination, d'appui et de contrôle, - services exécutifs, - services régionaux et locaux, - organismes dépendants. On relèvera les organes de contrôle et d'inspection tels la Cour des Comptes, qui a une action autonome par rapport à l'Administration, et l'Inspection générale de Finances et l'Inspection générale de l'Administration locale, celle-là relevant du Ministère des Finances et du Plan, et celle-ci du Ministère de l'Administration interne, pour les actions de contrôle et d'inspection des services et organismes de l'Administration publique centrale, régionale et locale. Les organes consultatifs, au niveau de l'Administration centrale, sont: - le (( Procuradoria GeraI da Republica )). Relevant de cet organe supérieur du Ministère public, le Conseil consultatif de la {( Procuradoria Gerai da Republica » est constitué par le procureur général de la République et par des procureurs adjoints, auxquels il incombe d'émettre des avis concernant la légalité, dans les cas de consultation obligatoire ou à la demande du gouvernement; de se prononcer sur la formulation et le contenu juridique des projets de textes législatifs; d'informer le gouvernement sur les imprécisions, déficiences ou contradictions des textes légaux. - le Conseil national du Plan. Il lui incombe de se prononcer sur les grandes options du Plan avant de les envoyer à l'Assemblée de la République; d'émettre un avis sur le Plan même, avant son approbation par le Conseil des ministres; et de participer au contrôle et à l'exécution du Plan. �502 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE La composition est très variable - un président et trois viceprésidents élus par l'Assemblée de la République et des représentants du gouvernement, des régions autonomes, des régions administratives, des organisations syndicales et des secteurs coopératif, public et privé. Tribunaux administratifs: ils sont spécialisés en matière de contentieux administratif. A présent il y a les « auditorias }) (tribunaux singuliers à Lisbonne et à Porto) et le Tribunal administratif suprêll1e. Celui-ci siège par sections (contentieux administratif, contributions et impôts, travail et sécurité sociale et douanes) et en Plénum pour juger les recours portés contre les décisions prises par l'une des sections. Il incombe également au Tribunal administratif suprême de statuer sur les conflits de compétence entre les autorités administratives des différents ministères ou entre elles et les tribunaux administratifs. Cependant, quand il s'agit d'un conflit de juridiction, il est porté devant le Tribunal des conflits, composé de trois juges du Tribunal supérieur de justice et de trois juges du Tribunal administratif suprême. L'Ombudsman. Contre les actes ou omissions des pouvoirs publics, les citoyens peuvent déposer des plaintes devant l'Ombudsman qui les apprécie sans pouvoir décider et adresse aux organes compétents les recommandations nécessaires pour prévenir et remédier aux injustices (art. 24 de la C.R.P.). L'Ombudsman est nommé par l'Assemblée de la République et son activité est indépendante des recours gracieux et contentieux prévus par la Constitution et par les lois. Régions autonomes. Les archipels des Açores et de Madère, conformément aux conditions géographiques, économiques, sociales et historiques, et aux aspirations à l'autonomie des populations des îles, ont un régime politique et administratif propre (art. 227 de la C.R.P.). La souveraineté de la République est spécialement représentée, dans chaque région autonome, par un ministre de la République, nommé par le Président de la République sur proposition du Premier Ministre, entendu le Conseil de la Révolution. Il lui incombe de coordonner l'activité des services centraux de l'Etat en ce qui concerne les intérêts de la région. Pour cela, il a une compétence ministérielle et participe aux réunions du Conseil des ministres auxquelles sont discutées les questions le concernant. Il préside aussi aux fonctions administratives exercées par l'Etat dans la région concernée. L'Assemblée régionale élue au suffrage universel, direct et secret, au scrutin proportionnel, et le Gouvernement régional, sont les organes de gouvernement propres à chaque région. Le gouvernement est composé du Président du gouvernement régional, des secrétaires et sous-secrétaires régionaux. �PORTUGAL 503 3 - Structure de l'Administration locale. L'organisation de l'Etat comprend, au niveau local, des unités définies comme des personnes collectives territoriales possédant des organes représentatifs, qui ont pour but de satisfaire aux intérêts spécifiques des populations concernées (art. 237 de la C.R.P.). Ces unités locales ont un patrimoine et des recettes propres; leur organisation et leurs compétences sont réglées par des lois selon le principe de la décentralisation administrative. Ces unités locales sont: les (( freguesias)) (communes) , les municipalités et les régions administratives. L'organisation des unités locales comprend une assemblée dotée du pouvoir délibératif et un organe collégial exécutif. Ces organes, pour les différents types d'unités locales, sont: A) (( Freguesia)) - assemblée de (( freguesia)) et (( junta de freguesia )). B) Municipalité - assemblée municipale, mairie et conseil municipal. C) Régions administratives - assemblée régionale, (( junta )) régionale et conseil régional. L'Assemblée municipale est constituée par les présidents des « juntas de freguesia » et par des membres, en nombre non inférieur au nombre des présidents, élus par le collège municipal. La mairie est l'organe exécutif collégial de la municipalité élu par les citoyens électeurs domiciliés dans la région correspondante. Le conseil municipal est l'organe consultatif de la municipalité. L'assemblée régionale est composée de représentants élus directement par les citoyens et de membres élus par les assemblées municipales. La (( junta )) régionale est l'organe collégial exécutif de la région, élu, au scrutin secret, par l'assemblée régionale parmi ses membres. Le conseil régional est l'organe consultatif de la région. Chaque région administrative doit correspondre, en superficie, à la Région Plan respective (ces régions ne sont pas encore instituées) et son institution dépend du vote favorable de la majorité des assemblées municipales de la région. Auprès de la région administrative il y aura un représentant du gouvernement. En attendant que ces régions administratives soient instituées, la division en districts est maintenue. 4 - Instituts autonomes. Indépendamment des attributions étatiques exercées par les organes de l'Etat, il y en a d'autres dont l'exercice incombe par la loi à des personnes de droit public, indépendantes de l'Etat, mais ayant avec lui des liens par l'intermédiaire du ministre compétent. Ces personnes morales sont les instituts publics qui peuvent avoir la forme de service personnalisé, fondation publique ou entreprise publique. Ces dernières constituent ce qu'on appelle le secteur public productif et �504 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE exercent surtout des activités dans le domaine des transports publics, navigation aérienne et maritime et distribution de l'énergie électrique. Au Portugal, les services des postes et télécommunications constituent une entreprise publique. III - FONCTIONNAIRES ET AGENTS 1 - Notion de fonctionnaire public. Sont fonctionnaires publics les agents administratifs nommés, contractuels et salariés, occupant un emploi dans un service de l'Administration centrale, exerçant cette seule fonction et qui se destinent à répondre aux besoins permanents des services et organismes publics. 2 - Notion d'agent. Sont agents les individus recrutés à n'importe quel titre pour exercer une activité au service des personnes morales de droit public, sous la direction des organes respectifs et pour répondre aux besoins temporaires de l'Administration. 3 - Système de carrière et système d'emploi. La fonction publique, actuellement, a pour base une grille de catégories hiérarchisées et groupées en vingt et une classes auxquelles correspond le même nombre de positions salariales. Le système de carrière n'est donc pas totalement institué, puisque seulement pour quelques groupes de catégories professionnelles compris dans le même secteur professionnel existent des carrières clairement déterminées. En ce qui concerne l'occupation des emplois dans les cadres de personnel on trouve quelques éléments du système de carrière, notamment la stabilité et le lien définitif. Aux postes destinés à répondre aux besoins temporaires (à remplir par des agents) sont appliqués les principes du système d'emploi, applicables à certaines charges de direction. L'absence d'une loi-cadre fixant les grands paramètres de la fonction publique, et qu'on cherche actuellement à faire approuver, crée une situation où, pour un même domaine fonctionnel, l'organisation de la carrière est déterminée par des lois organiques des services ou départements concernés. En résumé, on peut dire que pour les postes à caractère permanent est appliqué le système de carrière, pas toujours dans la totalité de ses principes, et pour les postes à caractère temporaire sont appliqués les principes du système d'emploi. 4 - Recrutement dans la fonction publique. Le recrutement dans la fonction publique, dans n'importe laquelle des catégories existantes est subordonnée, outre les conditions spécifiques exigées par chaque service aux qualifications suivantes: �505 PORTUGAL Catégorie jusqu'à la lettre S - enseignement obligatoire (6 années). Catégories égales ou supérieures à la lettre R lycées (9 années). Catégories égales ou supérieures à la lettre J - cours général des cours supérieur. Notons que les vingt et une classes de catégories correspondent aux lettres de l'alphabet de A (classe supérieure du système) à U. L'entrée peut se faire au libre choix, particulièrement pour les charges de direction; au choix conditionné, la zone de recrutement étant définie par la loi en fonction des conditions de qualification données; et au concours sur titres ou sur épreuves publiques et pratiques. Dans quelques cas, l'entrée est faite par voie de formation ou de stages à caractère probatoire. La nomination aux postes de fonctionnaire a un caractère provisoire; la durée est, en moyenne, d'une année. L'accès à la fonction publique n'est ouvert qu'aux citoyens portugais et ne peut se faire avant l'âge de 18 ans. 5 - Avancement. Le passage aux catégories supeneures dans chaque carrière, lorsqu'elles seront organisées, est conditionné par l'existence de vacations dans un catégorie donnée et se fait moyennant certaines conditions qui varient selon les exigences fonctionnelles, qui ne sont pas uniformes dans toute la fonction publique, puisqu'elles dépendent des lois organiques des services. Parmi ces conditions l'on retiendra un système d'épreuves, les tests de sélection et psychotechniques, la formation continue, la participation à des cours de perfectionnement et le temps de service dans la catégorie antérieure. Le temps de service est généralement fixé par rapport à des modules de trois années. 6 - Syndicalisme. La liberté d'association syndicale est reconnue aux fonctionnaires et agents par l'article 57 de la Constitution et le Ministère du Travail est l'autorité compétente pour faire l'enregistrement respectif. La Convention 87 de l'O.I.T. sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical a été ratifiée par la Loi 45/77 du 7 juillet et s'applique aussi aux travailleurs de la fonction publique. Cependant, l'exercice des droits syndicaux pour la plupart des travailleurs de la fonction publique relève d'une réglementation spéciale (DécretLoi nO 215-8/75, du 30 avril). Il y a actuellement deux syndicats verticaux - le Syndicat des Travailleurs de la Fonction publique (zones Nord, Centre et Sud) et le Syndicat des Travailleurs de l'Administration locale - et un nombre important de syndicats professionnels et de classe (environ 30 dans la Fonction publique), notamment le Syndicat des Enseignants, le Syndicat des Infirmiers, �506 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE le Syndicat des Cadres techniques, le Syndicat des Huissiers de Justice et le Syndicat des Travailleurs des Contributions et Impôts. Quelques syndicats sont affiliés à la Confédération générale des Travailleurs portugais, la seule centrale syndicale existante. En ce qui concerne les conventions collectives de travail, la loi (Décret-Loi 164-A/75 du 28 février) n'est pas applicable aux fonctionnaires publics, l'intervention des syndicats s'effectuant à un niveau consultatif. Les textes légaux réglementant ces aspects importants, et dont l'élaboration est en cours, seront probablement publiés en 1979. 7 - Régime disciplinaire. • Le statut disciplinaire en vigueur est inclus dans le Décret-Loi 32659 du 9 février 1943 et établit que le fonctionnaire est disciplinairement responsable de l'accomplissement de ses devoirs. Les peines qui lui sont applicables pour les infractions commises découlent d'une procédure disciplinaire et sont de la compétence du supérieur hiérarchique ou du ministre concerné, selon la gravité de l'infraction. La procédure est ouverte par le supérieur hiérarchique du fonctionnaire fautif, sur réclamation présentée par n'importe quelle personne ayant connaissance du fait punissable. L'accusé est autorisé à se faire défendre par un avocat; la procédure devient nulle si l'accusé n'est pas entendu. Contre la décision prononcée en procédure disciplinaire il peut utiliser le recours hiérarchique ou contentieux. • Le statut disciplinaire datant de 1943 est naturellement désuet par rapport à la réalité actuelle, particulièrement après la promulgation de la Constitution de 1976, consécutive à la Révolution d'avril 1974. Ce caractère désuet est dû non seulement à la différence des concepts qui séparent les réalités politiques et sociales des époques historiques respectives, mais provient plus particulièrement de l'existence, désormais, d'institutions juridiques données qui étaient ignorées ou même repoussées dans la première période. Toute cette problématique concernant les droits et les devoirs des fonctionnaires publics, notamment le droit à l'association syndicale, la liberté d'expression et le droit à l'option politique, exige la reformulation du statut disciplinaire (cf. Art. 271 de la C.R.P.). • Cette reformulation devra concilier les intérêts supérieurs de l'Etat que l'Administration doit respecter et auxquels elle doit répondre, en respectant les droits et les intérêts protégés des citoyens et les agents administratifs devront s'y soumettre en respectant leurs propres intérêts et droits en tant que citoyens. Voici ce qu'on cherche à atteindre dans le cadre d'un texte en préparation, en croyant toujours que la charge de la fonction publique entraîne nécessairement des limitations imposées par le respect des intérêts que l'Administration publique aspire à servir. �PORTUGAL 507 IV - COORDINATION ET CONTROLE DE L'ADMINISTRATION PUBLIQUE Les organes consultatifs existant dans l'Administration publique portugaise, déjà mentionnés, n'ont pas pour objectif le contrôle de l'Administration mais apportent, cependant, une 'contribution non négligeable dans le domaine de la coordination et de l'assistance. C'est le cas de quelques commissions interministérielles créées surtout depuis 1974, des conseils supérieurs, des bureaux d'études et de planning, des conseils de directeurs généraux et du Conseil national du Plan, pour ne pas mentionner ceux qui ont un caractère simplement consultatif comme, par exemple, la « Procuradoria Gerai da Republica ». Parmi les organes destinés fondamentalement à la coordination et au contrôle on peut souligner les suivants: La Cour des Comptes - Institution de prestige avec une longue tradition dans l'Administration publique portugaise ayant pour buts principaux: - d'émettre des avis sur le Compte général de l'Etat; - de contrôler la légalité des dépenses publiques; - de juger les comptes. En apposant un visa préalable sur les actes entraînant des dépenses publiques, la Cour des Comptes contrôle leur conformité à la loi, soit du point de vue de la régularité administrative, soit du point de vue de la régularité de l'acte administratif. A posteriof/: la Cour des Comptes exerce une action de surveillance consistant en l'appréciation des comptes. Légalement, son action couvre l'Administration publique dans sa totalité, ce qui fait de la Cour des Comptes l'organe de contrôle le plus important existant actuellement. A présent, on prévoit sa restructuration afin de lui accorder les moyens nécessaires pour l'accomplissement des missions très importantes qui lui sont confiées. Les inspections générales - Ayant des fonctions de surveillance, elles exercent une action de contrôle très importante dans le domaine des services des ministères respectifs où elles sont instituées, afin de mettre en évidence les illégalités ou les irrégularités. Mentionnons encore, en considérant les fonctions d'ordre général qui leur sont attribuées, l'Inspection générale des Finances et l'Inspection générale d'Administration locale. L'action de la première s'oriente vers l'activité financière à tous les niveaux et la deuxième vers les aspects juridiques, administratifs et disciplinaires de l'administration locale. Le Secrétariat d'Etat à l'Administration publique - Département gouvernemental comprenant actuellement trois directions générales opérationnelles - la Direction générale de l'Organisation administrative, la Direction générale de la Fonction publique et le Service central de Personnel - exerce, dans le domaine de l'administration et de la fonction publique, la plus importante action de conception et de coordination, selon ce qui a déjà été indiqué antérieurement. �508 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Les fonctions importantes et complexes attribuées à ces directions générales opérationnelles ont mis en évidence la nécessité d'entreprendre leur restructuration, de façon à apporter à ce département gouvernemental les moyens dont il a besoin pour répondre aux problèmes qui lui sont posés tous les jours par une administration publique en pleine mutation. :;;, j ]...., w = ~ vo ~ ~ ~ l ::. '" ~ ~ i. •d!! .~ �PORTUGAL 509 CHRONOLOGIE 1. Administration centrale et locale Décret-Loi 414/74, 7 septembre, accordant aux fonctionnaires un congé annuel, non rémunéré, renouvelable. Décret-Loi 443/74, 12 septembre, relatif à l'extinction des organismes corporatifs. Décret-Loi 212/75, 21 avril, man ». relatif à l'institution de l' {( Ombuds- Décret-Loi 362/75, 10 juillet, déterminant la consultation préalable du Secrétariat d'Etat à l'Administration publique, dans tous les projets de règlements concernant les conditions générales de travail des fonctionnaires. Décret-Loi 503/75, 13 septembre, portant statut des contrôleurs aériens. Décret-Loi 59/76, 23 janvier, relatif à la simplification des procédures législatives concernant l'organisation des services publics et le statut des fonctionnaires et prévoyant l'intervention obligatoire du ministre des Finances et du membre du gouvernement chargé de la Fonction publique. Décret-Loi 97-A/76, 31 janvier, relatif à la création de l'Institut pour la Coopération économique. Décret-Loi 112/76, 7 février, accordant à toutes les travailleuses un congé de maternité de 90 jours. Décret-Loi 196/76, 17 mars, relatif à la création du Service central du Personnel, chargé de la gestion des excédents de personnel. Décret-Loi 294/76, 24 avril, relatif à la création d'un corps d'attachés (Quadro Gerai de Adidos), et l'établissement des règles concernant la gestion des excédents d'effectifs de la fonction publique. Décret-Loi 329/76, 7 mai, relatif à la création du Secrétariat technique pour les Affaires politiques et électorales. Décret-Loi 330/76, 7 mai, accordant des primes d'ancienneté aux fonctionnaires. Décret 534/76, 8 juillet, portant statut des infirmiers. Décret-Loi 592/76, 23 juillet, relatif à la création de la Commission interministérielle pour l'Action sociale. Décret-Loi 683-8/76, 10 septembre, relatif à la création du Commissariat pour les Délogés (procès de décolonisation). Décret-Loi 27/77, 20 janvier, réglemente l'Institut de Géographie et du Cadastre. Décret-Loi 76/77, 1er mars, portant classement hiérarchique des emplois du personnel des collectivités locales. Loi 31/77, 23 mai, approuve le système et les services de planification et établit la composition du Conseil national du Plan. �510 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Loi 32/n, 25 mai, approuve le Règlement de l'Assemblée de la République. Décret-Loi 221/n, 28 mai, approuve la structure et les règlements du Ministère de l'Agriculture et des Pêches. Loi 44/n, 23 juin, fixant les rémunérations des titulaires des organes municipaux. Décret-Loi 256-A/n, 17 juillet, renforce la garantie de légalité administrative et les droits individuels vis-à-vis de l'administration. Décret-Loi 340/n, 19 août, organise les services du Secrétariat d'Etat de la Culture. Décret-Loi 342/n, 19 août, réorganise le Ministère de l'Intérieur. Décret-Loi 364/n, 2 septembre, réorganise la police judiciaire. Décret réglementaire 64/n, 15 septembre, relatif à la structure et au fonctionnement du Cabinet pour la Coopération externe. Décret 125/n, 24 septembre, réorganise l'Inspection générale des Finances. Loi 79/n, 25 octobre, relatif aux attributions et compétences des collectivités locales. Loi 81/n, 21 novembre, portant statut de {( l'Ombudsman» (Provedor de Justiça). Décret réglementaire 79/n, 26 novembre, réglemente le recrutement et les carrières du personnel du Ministère de l'Agriculture et des Pêches. Loi 82/n, 6 décembre, portant loi organique relative aux tribunaux judiciaires. Loi 85/n, 13 décembre, portant statut des magistrats du siège. Décret réglementaire 87/n, 31 décembre, réglemente les carrières des techniciens auxiliaires de diagnostic et de thérapeutique. Décret-Loi 548/n, 31 décembre, réorganise le Ministère de l'Industrie et de la Technologie. Décret-Loi 47/78, 21 mars, réorganise le Ministère du Travail. Décret-Loi 48/78, 21 mars, réglemente l'Inspection du Travail. Décret-Loi 74/78, 18 avril, accorde un système de phases pour les instituteurs et les professeurs (carrière). Décret-Loi 106/78, 24 mai, relatif aux traitements des fonctionnaires. Loi 30/78, 5 juillet, portant statut des magistrats du Ministère public. Décret-Loi 184/78, 18 juillet, réorganise la {( Junta Autonoma das Estradas ». Décret-Loi 363/78, 28 novembre, réorganise la Direction générale des Impôts. Décret-Loi 378/78, 4 décembre, réorganise les services du Ministère de l'Habitation et des Travaux publics. �PORTUGAL 511 2. Administration régionale RÉGION AUTONOME DES AÇORES Décret-Loi 318/76, 30 avril, portant statut provisoire de la Région autonome. Décret régional 1/76, 7 avril, relatif à la composition du gouvernement régional des Açores. Décret régional 3/76, 31 décembre, relatif à la structure départementale du gouvernement régional. Décret régional 1ln 1A, 10 février, relatif aux règles concernant la publication des actes législatifs et réglementaires régionaux et à la création du journal officiel. Décret réglementaire régional 2/n 1A, 8 mars, relatif à la structure du Secrétariat régional des Finances. Décret réglementaire régional 3/771 A, 8 mars, relatif à la structure du Secrétariat régional du Commerce et de l'Industrie. Décret réglementaire régional 5/n 1A, 8 mars, relatif à la structure du Secrétariat régional de l'Equipement social. Décret réglementaire 9/771 A, 15 avril, relatif à la création à la Présidence du gouvernement régional de la Direction régionale de la Communication sociale. Décret réglementaire 12/n1A, 16 avril, structure le Secrétariat régional de l'Agriculture et des Pêches. Décret réglementaire 131n1A, 16 avril, structure le Secrétariat régional du Travail. Décret réglementaire 141n1A, 16 avril, structure le Secrétariat régional de l'Education et de la Culture. Décret régional des Décret régional des réglementaire 15/n1A, 16 avril, structure le Secrétariat Affaires sociales. réglementaire 181n 1A, 16 avril, structure le Secrétariat Transports et du Tourisme. Décret régional 7 ln 1A, 21 avril, relatif à la structure des services de l'Assemblée régionale. Décret réglementaire 20ln 1A, 21 juin, structure le Secrétariat général de la Présidence du gouvernement régional. Décret réglementaire 22./n 1A, 19 juillet, relatif à la structure des services du Secrétariat régional d'Administration publique. Décret réglementaire régional 27 ln 1A, 26 octobre, fixant les règles générales concernant les effectifs et le statut du personnel des départements régionaux. Décret réglementaire régional 281n 1A, 4 novembre, relatif à la structure du Secrétariat régional des Finances. �512 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Décret réglementaire régional 5/78/1, 3 février, relatif à la structure des services du Secrétariat régional des Affaires sociales. Décret réglementaire régional 6/n / A, 3 mars, relatif à la structure des services et des règlements du Secrétariat régional de l'Agriculture et des Pêches. Décret réglementaire régional 8/78/ A, 5 mai, relatif à la structure des services du Secrétariat régional de l'Equipement social. Décret réglementaire régional 13/78/ A, 7 juillet, relatif à la structure et à l'organisation des services du Secrétariat régional de l'Education et de la Culture. Décret réglementaire régional 14/78/ A, 20 juillet, relatif à la structure des services du Département régional d'Etudes et de Planification. Décret réglementaire régional 17/78/ A, 21 septembre, relatif à la structure des services du Secrétariat régional du Commerce et de l'Industrie. Décret réglementaire régional 19/78/ A, 10 octobre, réorganise le Secrétariat régional du Travail. RÉGION AUTONOME DE MADÈRE Décret régional 2/76, 11 novembre, relatif à la composition du gouvernement régional. Décret régionaI4/n, 6 janvier, portant statut des membres du gouvernement régional. Décret régional 4/n /M, 19 avril, relatif à la structure des services de personnel et organisation de l'Assemblée régionale. Décret régional 5/78/M, 24 février, relatif à la création du Centre régional de Sécurité sociale. Décret régionaI8/78/M, 1er mars, relatif à la création de prestations en cas d'accidents de service pour les fonctionnaires de la Région. Décret régional 12/78/ M, 10 février, modifiant la composition du gouvernement régional. Décret régional 13/78/M, 10 mars, relatif à la création de la Commission régionale d'Etudes pour l'Intégration européenne. Décret régional 18/78/M, 6 avril, relatif à la création du Conseil régional d'Agriculture. Décret régional 19/78/M, 7 avril, relatif à la création du Conseil régional du Plan. Décret réglementaire régional 3/78/M, 6 septembre, relatif aux effectifs des départements régionaux. NOTE: D'autres textes législatifs et réglementaires ont été publiés, relatifs à la réorganisation de la macrostructu re organique de l'Administration publique, portant création et extinction de services et aussi modification de régime (création d'entreprises publiques), qui résultent des changements qu'a connus le Portugal après la Révolution du 25 avril 1974. �513 PORTUGAL BIBLIOGRAPHIE AMARAL (Diogo Freitas do) : Direito administrativo e ciência da administraçao, Universidade Cat61ica Portuguesa, Faculdade de Ciências Humanas, Lisboa, 1978, 338 pags. AMARAL (Diogo Freitas do) : A execuçao das sentenças dos tribunais administrativos, Editora Atica, Lisboa, 1967, 447 pags. ALBERTO (Fernando Augusto Simoes) : Sistema de carreiras e tabela salarial, Revista da Administraçao Publica, na 1, ana l, Jul.Set./1978, Lisboa, 1978, pags. 28/38. AMORIM (Rui M. 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VASCONCELLOS (Duarte Nuno de) : Estrutura orgânica. - S.R.A., Lisboa, 1970. ~ • ��RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGNE par Michel FROMONT (*) et Heinrich SIEDENTOPF (**) 1. LA RÉFORME DES COLLECTIVITÉS LOCALES ET DE L'ADMINISTRATION TERRITORIALE DE L'ÉTAT Cette réforme n'est pas encore achevée. Néanmoins, la première phase, appelée réforme territoriale, est aujourd'hui close: elle avait pour objet de modifier le découpage administratif du territoire des Uinder. La seconde phase, appelée réforme fonctionnelle, démarre: elle a pour objet de remodeler la répartition des compétences entre les différents niveaux administratifs. Cette réforme a été et demeure l'œuvre exclusive des Lander. En effet, les Lander sont exclusivement compétents pour légiférer sur les collectivités locales et, évidemment, sur l'organisation de leur propre administration, laquelle est d'ailleurs chargée de l'exécution de la quasi-totalité des lois fédérales (à l'exception des impôts). C'est donc aux Parlements des Lander qu'est revenue la tâche de réorganiser tout à la fois les collectivités territoriales, à savoir les communes et les arrondissements, et l'administration territoriale d'Etat. Plus précisément, comme seuls huit Lander ont un territoire excédant celui d'une ville (Schleswig-Holstein, Basse-Saxe, Rhénanie-Westphalie, Hesse, Rhénanie-Palatinat, Sarre, BadeWurtemberg et Bavière), huit réformes administratives différentes sont en cours. Néanmoins, celles-ci ont beaucoup de points communs entre elles, (*) Professeur à l'Université de Dijon. (**) Professeur à l'Ecole supérieure des Sciences administratives de Spire. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �518 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE car les traditions administratives sont aujourd'hui moins vivantes qu'autrefois et les problèmes à résoudre sont pratiquement les mêmes dans tous les Lander ; il s'agit en effet de constituer des unités administratives plus importantes pour tenir compte tout à la fois de la plus grande solidarité existant entre les agglomérations voisines (par exemple, entre les villes et les villages des environs) et de la nécessité de les doter d'un équipement technique coûteux utilisable par un grand nombre d'habitants. Nous présenterons successivement les grandes lignes de l'organisation administrative au début des années 1960, puis les principales caractéristiques de la réforme territoriale, enfin les premières indications relatives à la réforme fonctionnelle. § 1 - L'organisation administrative avant la réforme. Il convient de distinguer entre l'administration territoriale d'Etat et les collectivités locales. A - L'administration territoriale d'Etat. Les huit Lander territoriaux (c'est-à-dire à l'exception de Berlin, Brême et Hambourg) ont une population qui varie de 1 million (Sarre) à 17 millions (Rhénanie-Westphalie) d'habitants. Ils ont en général trois niveaux d'administration. La plus grande circonscription administrative est le Regierungsbezirk (1) ; cette appellation peut être traduite par région, bien que certains Lander aient créé à des fins de planification locale des ({ régions administratives }) (Verwaltungsregionen) plus petites: en effet, ces dernières jouent un rôle assez effacé et sont pratiquement en voie de disparition. Avant la réforme, le nombre de ces circonscriptions était de 33, ce qui était un nombre un peu plus élevé que celui des 22 régions françaises. Ces circonscriptions régionales ont à leur tête un fonctionnaire à compétence générale appelé le plus souvent Regierungsprasident, c'est-à-dire directeur régional; il relève du Ministre de l'Intérieur pour sa carrière et de l'ensemble des ministres du Land pour l'exercice de ses fonctions. Les circonscriptions inférieures des lander coïncident avec les limites des collectivités locales, arrondissements (Kreise) et communes (Gemeinden) et ce sont les organes de ces collectivités locales qui agissent à l'échelon local pour le compte des lander. Plus précisément, l'organe exécutif de l'arrondissement assume les tâches de l'administration du land en qualité d'autorité inférieure d'Etat, tandis que l'organe exécutif de la commune ne les assume que par délégation. B - Les collectivités locales. En Allemagne, il existe fondamentalement deux types de collectivités locales: la commune et l'arrondissement. (1) Les deux plus petits Lander « territoriaux» (Flachenlander), la Sarre (1,1 million d'habitants), et le Schleswig-Holstein (2,6 millions d'habitants), n'ont pas ce niveau d'administration. �RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGNE 519 La commune allemande avait, avant la réforme, une superficie assez voisine de celle de la commune française, puisqu'il y avait 24.585 communes en 1966 pour un territoire de 248.000 km 2 , alors que la France a 36.394 communes pour un territoire de 551.607 km 2 (recensement de 1975). Il est vrai que la population moyenne d'une commune allemande était déjà à cette époque le double de celle d'une commune française, compte tenu des différences de densité de population entre les deux pays (96 en France, 248 en R.F.A.). Comme en France, chaque commune allemande est dirigée par un conseil municipal, mais l'organe exécutif est souvent différent de son homologue français, le maire. En effet, au lieu d'être un conseiller municipal élu par ses pairs pour la durée du Conseil municipal, le chef de l'administration communale est en général un fonctionnaire désigné pour plusieurs années (6 à 12 ans) par le Conseil municipal; ou parfois par les électeurs de la commune eux-mêmes; c'est seulement dans les plus petites communes que les fonctions exécutives sont exercées à titre bénévole. Enfin, la commune allemande a des compétences et des ressources plus étendues qu'en France: elle est maître de la planification de son développement urbain et elle dispose de ressources importantes (42,3 milliards de DM en 1977, alors que les Lander ont seulement 103,2 milliards et la Fédération 144,9 milliards de DM). L'arrondissement (Kreis) allemand avait, avant la réforme, une superficie nettement inférieure à celle de l'arrondissement français, puisqu'il y avait 562 arrondissements en R.F.A., alors que la France n'en a que 324 pour un territoire national double de celui de la R.F.A. ; en revanche, les différences de taille étaient moins importantes si l'on considérait la population. Comme le département français, l'arrondissement est à la fois une circonscription d'Etat et une collectivité locale. En tant que collectivité locale, l'arrondissement est dirigé par un conseil d'arrondissement (Kreistag). L'organe exécutif principal est un fonctionnaire qui porte le titre de Landrat ou directeur de l'arrondissement: bien qu'il ait également de lourdes charges administratives pour le compte du Land, il est en général désigné pour une certaine période par le Conseil d'arrondissement et parfois par les électeurs de l'arrondissement eux-mêmes (Bavière) ; dans de nombreux Lander, sa désignation doit être approuvée par les autorités supérieures du Land. Enfin, une particularité du système allemand était le fait que la plupart des villes avaient la double qualité de communes et d'arrondissement (Kreisfreie Stadte). § 2 - Les principales caractéristiques de la réforme territoriale (2). A partir de 1964, la conviction prévaut dans les divers Lander qu'une restructuration territoriale profonde des collectivités locales et des circonscriptions administratives est nécessaire pour adapter l'administration locale et territoriale à ses tâches nouvelles. La réforme territoriale a permis de (2) Sur cette question, voir WAGENER : « Neubau des Verwaltung », 1969 ; WAGENER : « Entwicklung des aüsseren Aufbaus des ëffentlichen Verwaltung in der Bundesrepublik Deutschland », Speyer, 1978 ; SIEDENTOPF : « La réforme des collectivités locales en République fédérale d'Allemagne », Colloque de l'Université de Lille Il, 1978, dactylographié. �520 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE créer de nouvelles unités administratives plus grandes. Cette réforme peut être considérée comme achevée en 1978. Mais la réforme territoriale avait seulement pour objet de modifier les limites des circonscriptions afin de permettre une meilleure déconcentration et une plus grande décentralisation; elle avait donc seulement pour objet de préparer la réforme fonctionnelle qui est actuellement en cours. A - Méthodes de la réforme. Une vue d'ensemble des réformes territoriales effectuées dans les différents Lander révèle des points de départ concordants: d'une part, il est nécessaire d'accroître les dimensions des communes, des arrondissements et des régions et il faut réorganiser les relations entre les villes et leurs environs en intégrant un grand nombre de villes moyennement importantes dans les arrondissements qui les entourent. Il convenait en particulier de rendre les communes capables de faire fonctionner les services publics essentiels à leur population, même dans les zones rurales, et également d'adapter leurs frontières, souvent produit de l'histoire, aux réalités économiques et sociales nouvelles. Des commissions d'experts furent créées dans les divers Lander. Par exemple, en Rhénanie-Westphalie, une commission fut constituée en 1965 par le Gouvernement du Land; elle comprenait, outre des universitaires et des hauts fonctionnaires, des représentants des associations de collectivités locales. De 1966 à 1968, la commission a établi trois rapports partiels: - Rapport A : Réorganisation des communes en secteur rural. - Rapport B : Réorganisation des villes et communes en secteur urbain et réforme des arrondissements. - Rapport C : Réorganisation des circonscriptions de l'Etat. En particulier, la commission recommanda la constitution de communes de 8.000 habitants (exceptionnellement de 5.000 habitants) pour servir de cadre aux équipements de voisinage et d'arrondissements de 150.000 habitants au moins pour tenir compte des solidarités intermédiaires entre celles de la commune et celles de la région. Ces rapports furent publiés et firent alors l'objet de nombreuses discussions. En Rhénanie-Westphalie, le Gouvernement du Land décida en 196768 de passer à la réalisation des propositions des commissions. Comme dans les autres Lander, cette décision recueillit l'approbation de tous les partis, y compris ceux de l'opposition, et d'une large partie de l'opinion publique. La réforme territoriale a été l'œuvre des Parlements des Lander (Landtage) et a donc fait l'objet de lois. L'accord des collectivités locales n'était donc pas juridiquement nécessaire; toutefois, certains Lander ont fait précéder la phase des remaniements autoritaires d'une phase préparatoire durant laquelle les communes étaient simplement incitées à fusionner entre elles. Néanmoins, les collectivités locales concernées ont toutes été consultées par le Gouvernement avant que les projets de lois ne soient transmis aux parlementaires et bien souvent les Commissions parlementaires ad hoc ont de nouveau procédé à des auditions. �RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGNE 521 En général, ces remaniements territoriaux n'ont pas été l'œuvre d'une loi unique. Par exemple, en Rhénanie-Westphalie, le premier programme de réorganisation (1967-1970) s'est traduit par l'adoption de 47 lois de réorganisation qui ont réduit le nombre des communes de moitié, et le deuxième programme (1970-1975) a comporté plusieurs lois tendant à réorganiser les arrondissements et les régions. D'assez nombreuses lois de réorganisation ont été attaquées pour inconstitutionnalité devant les juridictions constitutionnelles des Lander, mais ces recours ont rarement réussi, car ces dernières ont reconnu au législateur un large pouvoir discrétionnaire en la matière et elles n'ont guère sanctionné que certains vices de forme (audition insuffisante des représentants des communes intéressées). Ces recours ont été généralement formés par les communes concernées elles-mêmes pour violation de leur droit à l'autonomie qui est garanti par l'article 28 de la Constitution fédérale et par des dispositions analogues contenues dans les constitutions des différents Lander (3). B- Contenu de la réforme. a) LA RÉFORME DES COMMUNES. La réforme territoriale des communes a abouti à des résultats sensiblement différents selon les Lander. En Rhénanie-Westphalie, en Hesse et en Sarre, tous les groupements de communes à compétence générale ont en principe disparu et les communes existantes ont fait l'objet de fusions pures et simples. Le cas le plus spectaculaire a été celui de la ville de Lahn qui est issue de la fusion des villes de Giessen et Wetzlar. Le résultat a été une réduction spectaculaire du nombre de communes comme le montre le tableau suivant (4) : Communes avant la réforme Communes après la réforme 370 417 ................ 2.362 2.693 347 TOTAL ............... 5.402 837 land Rhénanie-Westphalie ... Hesse ................ Sarre 50 Comme la population de ces trois Lander s'élève à environ 24 millions d'habitants, la population moyenne de leurs communes est ainsi passée de 4.400 habitants à plus de 28.000 habitants! On ne peut imaginer réforme plus radicale. (3) Voir STÜER : « Verfassungsfragen der Gebietsreform in Nordrhein-Westfalen », DeV 1978, 78. (4) Sources: Wagener, op. cit., p. 26, et Siedentopf, op. cit., p. 18. �522 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Dans les autres Lander, c'est-à-dire le Schleswig-Holstein, la BasseSaxe, le Rhénanie-Palatinat, le Bade-Wurtemberg et la Bavière, les Parlements n'ont pas réduit le nombre des communes de façon aussi radicale, car ils ont admis que les plus petites se regroupent dans des « communautés administratives}) (Verwaltungsgemeinschaften, Samtgemeinden, Verbandsgemeinden). " existe donc tout à la fois des communes autonomes (Einheitsgemeinden), qui sont en général les plus grandes, et des communes intégrées (Mitgliedsgemeinden ou Ortsgemeinden). Les résultats de cette réforme peuvent se résumer dans le tableau suivant (5) : Communes avant la réforme land Schleswig-Holstein .. Basse-Saxe . ...... Rhénanie-Palatinat .. Bade-Wurtemberg. Bavière ... Totaux . . .... Communes après la réforme communes autonomes communes intégrées communautés administrat. 178 752 1.066 746 2.320 920 1.276 122 43 165 271 388 1.335 6.328 1.089 1.389 4.245 2.920 3.381 7.097 100 271 19.032 34 " résulte de ce tableau qu'il existe 1.335 + 6.328 = 7.663 communes; chaque commune a donc une population moyenne de 4.300 habitants puisque ces Lander ont environ 33,5 millions d'habitants. La réforme apparaît toutefois plus profonde si l'on sait que les communes regroupées ont des services communs, si bien que le nombre des unités administratives locales est seulement de 1.335 + 1.089 = 2.424, ce qui correspond à une population moyenne de 13.800 habitants par unité administrative locale. Si nous rapprochons les statistiques des deux groupes de Lander, nous obtenons les résultats suivants: UNITÉS D' ADM 1NISTRATION LOCALES COMMUNES Lander du 1er groupe Nombre Population moyenne 1 837 Lander du 2e groupe Lander du 1er groupe 7.663 837 Lander du 2è groupe 2.424 8.500 3.261 6.700 habitants 18.000 habitants (5) Sources: Wagener, op. cit., p. 26, et Siedentopf, op. cit., p. 18. �RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGNE 523 Ce tableau montre que les Lander sont parvenus à réduire le nombre des communes dans des proportions considérables. En particulier, le nombre des unités administratives locales en R.F.A. est de 3.261 et il est à rapprocher de celui des cantons français: au recensement de 1975, celui-ci était de 3.509. De fait, la population moyenne d'une unité administrative locale en R.F.A. (18.000 habitants sans compter Berlin, Brême et Hambourg) est approximativement la même que celle d'un canton français (15.000 habitants sans compter Paris). b) LA RÉFORME DES ARRONDISSEMENTS. La réforme avait un double objectif: d'une part augmenter les dimensions des arrondissements, d'autre part, intégrer les villes dans les arrondissements qui les entourent afin de concrétiser la solidarité économique qui les unit aux communes environnantes. Néanmoins, ce deuxième objectif ne pouvait pas être atteint chaque fois que la ville était trop importante, car l'arrondissement qui serait résulté de la fusion de la ville et de l'arrondissement aurait conduit à la constitution d'arrondissements trop grands. C'est pourquoi ce deuxième objectif ne pouvait guère être atteint que pour les villes moyennes, c'est-à-dire pour celles dont la population est inférieure à 100.000 habitants. Les résultats ont été les suivants (6) : D'une part, le nombre des arrondissements est passé de 425 en 1960 à 235 en 1978 et a donc été à peu près réduit de moitié. La population moyenne d'un arrondissement est aujourd'hui de 160.000 habitants et sa superficie, de 1.000 km 2 • De tels chiffres sont apparemment comparables à ceux de l'arrondissement français: 155.000 habitants et 1.800 km 2 • En fait, la comparaison est difficile à mener, car la réforme territoriale a laissé subsister un assez grand nombre de villes-arrondissements (kreisfreie Stadte) : en effet, le nombre de celles-ci est seulement tombé de 141 à 88. Les villes-arrondissements sont en général de grandes villes de plus de 100.000 habitants, mais dans certains Lander, notamment ceux de Bavière et de Rhénanie-Palatinat, elles sont souvent assez petites. Ainsi, pour récapituler, il existe aujourd'hui en République fédérale d'Allemagne 235 arrondissements territoriaux ayant une population moyenne de 165.000 habitants et 88 villes-arrondissements ayant une population moyenne de 100.000 habitants. c) LA RÉFORME DES RÉGIONS. Seuls les six plus grands Lander avaient leur territoire subdivisé en plusieurs régions (Regierungsbezirke) ; ils ont conservé cette subdivision, mais ils en ont légèrement réduit le nombre: celui-ci est passé de 33 à 25. Ce nombre de 25 est évidemment à rapprocher de celui des 22 régions françaises. Les différences entre ces deux types de circonscriptions tiennent surtout à ce que le territoire de la République fédérale d'Allemagne est (6) Pour une étude statistique, voir SEELE : « Die Neugliederung der Kreise, eine erste Bilanz ». Der Landkreis, 1978,494. �524 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE deux fois plus petit que celui de la France: il en résulte que la région allemande est certes aussi peuplée que la française, mais qu'elle a une superficie moyenne deux fois moindre. C - Appréciation des résultats de la réforme. Alors que la réforme avait été accueillie avec faveur par l'opinion lorsqu'elle fut mise en chantier, les appréciations sont aujourd'hui assez mitigées. Comme l'a écrit le professeur Wagener (7), la réforme présente tout à la fois des aspects positifs et des aspects négatifs. Les aspects positifs sont principalement les suivants: communes et arrondissements ont aujourd'hui des dimensions qui leur permettent de mieux remplir ce que l'on attend de telles collectivités locales. De plus, en moyenne, chaque arrondissement ne comprend plus une soixantaine de communes, mais seulement une vingtaine de communes ou communautés administratives, ce qui permet une meilleure coordination entre les unes et les autres. En revanche, les experts allemands ne dissimulent pas les inconvénients de la réforme: la population a perdu le sens de son appartenance à la commune ou à l'arrondissement; elle est représentée par un moindre nombre d'élus, lesquels ont tendance à être de moins en moins des personnalités locales et de plus en plus des politiciens; enfin, elle apprécie moins une administration qui est devenue nécessairement plus bureaucratique du fait même de ses dimensions et de son éloignement géographique. De toute façon, le succès de la réforme territoriale dépendra de celui de la réforme dite fonctionnelle qui est actuellement en cours. § 3 - La réforme fonctionnelle en cours. Le fait que la réforme fonctionnelle n'a été mise en route qu'après l'achèvement de la réforme territoriale (8), a pour effet tout à la fois de simplifier la réforme d'ensemble (les remaniements territoriaux constituaient un préalable) et de la compliquer (les résistances ont grandi au fur et à mesure de la mise en place des structures). A - L es objectifs de la réforme fonctionnelle. La réforme fonctionnelle a pour objet d'accroître à la fois la déconcentration de l'administration d'Etat au profit des autorités intermédiaires (régions, arrondissements) et aussi la décentralisation de celle-ci au profit des collectivités locales (arrondissements, communes). Plus concrètement, l'effort de déconcentration vise à décongestionner les ministères des différents Lander qui réunissent dans leurs mains des compétences de gestion exagérément nombreuses et à confier aux arrondissements et aux communes des responsabilités administratives accrues. (7) WAGENER : « Der Verwaltungsaufbau », 1978, p. (8) Le Land de Rhénanie-Palatinat fait exception à cette règle. �RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGNE 525 En particulier, du fait de l'accroissement de leurs dimensions, les communes sont souvent aptes à assumer des tâches locales qui étaient remplies jusqu'à présent par les arrondissements. Dans l'exposé des motifs de la loi de réforme fonctionnelle, qui a été adoptée le 26 juin 1978 par le Parlement du Land de Rhénanie-Westphalie, le Gouvernement a formulé les huit principes directeurs suivants (Document parlementaire nO 8/3140) : - rendre la structure des trois niveaux de l'administration la plus claire possible; - confier les tâches administratives au niveau administratif le plus proche du citoyen dans la mesure où cela est compatible avec l'efficacité et l'économie des coûts; - concentrer dans la mesure du possible les compétences aux niveaux locaux et intermédiaires; - installer tous les organes administratifs d'un même niveau en un même lieu; - rendre la répartition des compétences la plus transparente possible ; - confier à un seul organe des fonctions déterminées et éliminer les doubles compétences; - éliminer les compétences superflues; - centraliser, lorsque cela est nécessaire, à l'emploi rationnel des techniques modernes ou de spécialistes. Il va de soi que certains de ces objectifs sont contradictoires entre eux: en particulier, la proximité du citoyen n'est pas toujours compatible avec l'efficacité et l'économie des coûts. Par ailleurs, bien que cela n'apparaisse pas ouvertement dans la liste des objectifs du Gouvernement de Rhénanie-Westphalie, la réforme fonctionnelle est souvent l'occasion de repenser tout le problème de la planification des équipements. Alors que les communes disposent actuellement d'une pleine autonomie, il est question de confier aux arrondissements un certain droit de regard en cette matière en vue de permettre une certaine coordination des plans communaux. Mais les communes réagissent vivement à ce projet et font valoir que l'accroissement de leurs dimensions leur permet au contraire de revendiquer le droit d'assumer elles-mêmes certaines tâches qui étaient jusqu'alors celles des arrondissements. Cette revendication est présentée avec particulièrement de vigueur par les anciennes villes-arrondissements qui sont aujourd'hui intégrées dans un arrondissement plus vaste. S - Les premières réalisations. Les premières réalisations sont modestes. Seul le Land de RhénanieWestphalie qui a, il est vrai, presque 18 millions d'habitants, a fait un premier pas avec l'adoption de la loi du 26 juin 1978. Les autres Lander ne sont pas encore parvenus à des résultats concrets. �526 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE II. LE STATUT DES AGENTS DES COLLECTIVITÉS PUBLIQUES PROJETS DE RÉFORME ET RÉALISATIONS La réforme du statut des agents des collectivités publiques est à l'ordre du jour en Allemagne fédérale depuis 1970. On peut distinguer deux phases : la première est dominée par les travaux de la commission de réforme instituée par le Gouvernement fédéral en 1971, la seconde commence avec le Programme d'action du Gouvernement fédéral de 1976. § 1 - Les travaux de la Commission de réforme et ses suites immédiates. A - Le rapport de la Commission de réforme (1973). Le thème de la réforme du statut des agents des collectivités publiques a été lancé dans l'opinion publique peu après l'arrivée au pouvoir à Bonn de la coalition sociale-libérale en 1969 et il fit alors l'objet de discussions très animées dans de nombreux cercles. En particulier, le Congrès des juristes allemands qui rassemble chaque année plusieurs milliers de participants consacra une partie de ses travaux à la question: convient-il d'adapter le droit de la fonction publique à l'évolution de l'Etat et de la société? (9), Le moment semblait favorable : sous l'impulsion de Willy Brandt, le gouvernement fit souffler sur Bonn un vent de réformes et, de plus, le parti social-démocrate n'avait pas cessé, depuis les débuts de la République de Weimar, de réclamer une réforme de la fonction publique. De institua publics rechts), fait, à la demande du Bundestag, le ministre fédéral de l'Intérieur une « Commission d'études sur la réforme du droit des agents » (Studienkommission für die Reform des offentlichen Dientset celle-ci remit et publia un important rapport en mai 1973 (10), Cette commission proposa, en particulier, de supprimer la distinction traditionnelle faite en droit allemand entre les fonctionnaires et les employés. Selon celle-ci, les fonctionnaires ont un statut de droit public, et les employés, un statut de droit privé. Or, le nombre des employés n'a cessé de croître et souvent les fonctions exercées sont peu différentes de celles confiées aux fonctionnaires. En 1974, la Fédération avait ainsi 87.000 fonctionnaires et 101.000 employés et les communes, 135.000 fonctionnaires et 430.000 employés. Assez paradoxalement, seuls les chemins de fer fédéraux et la Poste fédérale n'ont pratiquement que des fonctionnaires (498.000 fonctionnaires et 64.000 employés). Traditionnellement, les fonctions supérieures étaient réservées aux fonctionnaires et les fonctions inférieures étaient confiées à des employés. Mais, comme le montre déjà l'exemple des chemins de fer et des postes, ce principe n'est plus toujours respecté. C'est pourquoi les syndicats, du moins le syndicat général des salariés allemands (Deutscher Gewerkschaftbund ou D.G.B.) et le syndicat général des employés allemands (Deutscher Angestelltengewerkschaft (9) 48. Juristentag, München, 1970, notamment le rapport du Professeur THIEME : « Empfiehlt es sich, das Beamtenrecht unter Berücksichtigung der Wandlungen von Staat und Gesellschaft neu zu ordnen? ». (10) Studienkommission zur Reform des offentlichen Dienstrechts, Bericht der Kommission, BadenBaden 1973 (avec de nombreuses annexes). �RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGNE 527 ou D.A.G.) demandent depuis longtemps l'unification de deux branches de la fonction publique. La commission a admis le bien-fondé de cette revendication et a donc recommandé la suppression de la distinction des fonctionnaires et des employés. En revanche, la commission s'est partagée sur la question de savoir si le droit unifié des agents des collectivités publiques serait entièrement défini par la loi ou si certaines questions, notamment celles de la rémunération des congés et de la durée du travail, seraient définies dans le cadre de conventions collectives du travail. La majorité (10 commissaires) pencha pour une réglementation entièrement législative comportant, en particulier, l'interdiction du droit de grève pour tous (alors que, dans le système actuel, seuls les fonctionnaires n'ont pas le droit de grève) ; au contraire, la minorité (9 commissaires) recommanda que l'on prévoie la possibilité de conclure des conventions collectives sur certaines questions, ce qui impliquait évidemment l'attribution du droit de grève à tous les agents des collectivités publiques. Mais de telles propositions avaient peu de chance d'être suivies d'effet, car leur réalisation supposait une révision de la constitution. L'article 33, alinéas 4 et 5, dispose en effet: « 4. En règle générale, les fonctions essentielles des autorités publiques doivent être confiées de façon permanente à des fonctionnaires publics dont les obligations de service et de fidélité sont définies par le droit public. 5. Le droit de la fonction publique doit être conforme aux principes traditionnels régissant les fonctionnaires de carrière ». Selon l'interprétation de la Cour constitutionnelle fédérale, cette dernière disposition a pour effet de donner rang constitutionnel aux règles suivantes: compétence exclusive du législateur pour réglementer la fonction publique, y compris les problèmes de rémunération, interdiction de droit de grève et impossibilité de conclure des conventions collectives. Les propositions de la commission étaient directement contraires à ces « principes traditionnels» et leur adoption exigeait la révision préalable de la Loi fondamentale: or celle-ci était pratiquement exclue puisque le parti chrétien-démocrate, qui se trouve dans l'opposition au Bundestag, aurait refusé ses voix et aurait donc empêché la majorité des deux tiers, qui est requise dans ce cas, d'être atteinte. L'essentiel des propositions de la commission est donc resté lettre morte, et ce sont seulement les recommandations relatives à certains aspects du droit des fonctionnaires qui ont été suivies d'effet. En particulier, les recommandations tendant à améliorer la transparence des règles relatives aux rémunérations et à la carrière des fonctionnaires ont influencé la législation de ces dernières années. B - Les réformes législatives de la septième législature (1972-1976). A la suite d'une réforme constitutionnelle intervenue le 12 mai 1971, la Fédaration a étendu ses compétences législatives en matière de fonction publique (11). Auparavant, elle n'était compétente que pour définir, dans (11) Sur ce point, FROMONT: « L'évolution du droit public allemand ». Revue du Droit public 1972, p.1445. �528 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE une loi-cadre, les principes généraux applicables à la fois aux fonctionnaires de l'Etat et à ceux des Lander et des communes. Depuis 1971, elle est également compétente pour édicter, dans une loi fédérale ordinaire, l'ensemble de la réglementation relative à la rémunération et aux pensions de tous les fonctionnaires allemands. C'est pourquoi une grande partie des réformes législatives, intervenues en ce domaine au niveau fédéral, ont porté sur les rémunérations et les pensions des fonctionnaires. Ainsi, la deuxième loi d'unification des traitements du 23 mai 1975 (Zweites Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetz) (12) prévoit qu'un règlement fédéral adopté après avis du Bundesrat (assemblée des représentants des gouvernements des Lander) pourra classer tous les emplois de fonctionnaires (fédéraux ou non) selon les différentes catégories de rémunérations. De même, la loi du 24 août 1976 sur les pensions des fonctionnaires et des juges dans la Fédération et les Lander (Gesetz über die Versorgung der Beamten und der Richter in Bund und Lander) (13) réalisa l'uniformisation des législations en ce domaine. Bien sûr, les défenseurs du particularisme des Lander se sont émus de cette nouvelle vague d'unification. Les autres réformes législatives inspirées par le rapport de la Commission d'études sont de moindre portée. D'une part, la Deuxième loi modifiant les règles de la fonction publique du 18 août 1976 (Zweites Gesetz zur Ânderung beamtenrechtlicher Vorschriften) (14) s'est efforcé de moderniser les règles relatives au recrutement et à l'avancement, notamment en tenant un plus grand compte des formations suivies, notamment dans le cadre des Universités de technologie. D'autre part, la loi du 13 mars 1974 sur la représentation du personnel (Bundespersonalvertretungsgesetz) (15) a développé les procédures associant les représentants du personnel de la Fédération à l'amélioration des conditions de travail et à certaines décisions relatives à la gestion du personnel; elle contient également quelques dispositions-cadres applicables aux Lander. Enfin, signalons que les syndicats d'employés ont conclu le 12 décembre 1974 avec la Fédération, les Lander et les communes une convention collective instituant une procédure de conciliation pour prévenir les conflits du travail. § 2 - Le programme d'action du Gouvernement fédéral en date du 5 mai 1976 et sa réalisation (16). A - Le programme du Gouvernement fédéral. Le 5 mai 1976, le Gouvernement fédéral a adopté un programme de réforme pour les années à venir. Celui-ci concerne principalement les problèmes de gestion du personnel et ceux des rémunérations. Il s'agit de (12) BGB 1 l, p. 1173. (13) BGB1. l, p. 2485. (14) BGB 1. l, p. 2209. (15)BGB1.I,p.693. (16) Sur cette question, voir KROPPENSTEDT : « Zur Lage und Entwicklung des ôffentlichen Dienstrechts ». Die 6ffentliche Verwaltung, 1978, 479. �RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGNE 529 donner aux administrations de meilleurs instruments pour recruter des collaborateurs qualifiés, de les former en vue de l'exercice de leurs futures fonctions, de les nommer aux emplois qui correspondent à leurs aptitudes, de les inciter à exercer leurs fonctions de façon satisfaisante et ainsi tout à la fois d'augmenter les possibilités d'action des administrations et de satisfaire les besoins légitimes du personnel. En particulier, la rémunération doit dépendre plus directement que précédemment des fonctions exercées et du travail fourni. B - L es projets de loi. Deux projets de loi sont en cours d'examen. Le premier projet tend à l'adoption d'une Troisième Loi d'unification des rémunérations des fonctionnaires de la Fédération et des Lander (Drittes Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Landern). Il vise principalement à réduire le nombre des échelons de rémunération, à simplifier le système des primes et à modifier le régime de l'indemnité de résidence afin que son montant dépende de la situation de famille (comme l'a exigé une récente décision de la Cour constitutionnelle fédérale) (17). Le second projet est celui d'une Troisième Loi tendant à la modification des règles applicables aux fonctionnaires (Drittes Gesetz zur Aenderung beamtenrechtlicher Vorschriften). Elle vise à assurer une meilleure adéquation des hommes aux emplois qu'ils occupent et à l'amélioration de la formation et du recrutement des fonctionnaires. Ce projet de loi ne pourra peut-être pas aboutir au cours de la présente législature, laquelle s'achève en 1980. Enfin, un projet de loi émanant du Bundesrat a pour objet de réduire la durée du travail lorsque cela le permet, le recrutement de candidats qui se sont préparés spécialement à exercer des fonctions publiques (BR Drucksache 184/77) et que le nombre des demandeurs d'emploi dans ce secteur est excessif. C - Les mesures réglementaires. Le 14 juin 1978, le Gouvernement fédéral a publié un nouveau règlement sur les carrières (Bundeslaufbahnverordnung). Ce texte tend surtout à améliorer la formation des fonctionnaires et à rendre plus transparentes les règles d'avancement. Par ailleurs, le Gouvernement fédéral prépare actuellement les règlements prévus par la loi sur la rémunération des fonctionnaires pour classer tous les emplois publics selon les niveaux de rémunération (Funktionszuweisu ngsverord nu ng) . (17) Sur cette décision de la Cour constitutionnelle fédérale, voir FROMONT, Revue du Droit public, 1978. 34 �530 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE III. LES PROBLÈMES POSÉS PAR LE FÉDÉRALISME EN MATIÈRE D'ENSEIGNEMENT § 1 - La déclaration gouvernementale du 16 décembre 1976. Dans sa déclaration devant le Bundestag, le 16 décembre 1976, le Chancelier Schmidt a certes mis en lumière les réalisations des Uinder, des communes et de la Fédération dans le domaine de l'enseignement, mais il a également dénoncé les déséquilibres existants, les retards ainsi que les risques d'une divergence croissante des systèmes d'enseignements adoptés par les différents Lander. En particulier, il a estimé que l'uniformité était insuffisante sur les points suivants: - la réglementation de l'accès aux différents degrés d'enseignement; - l'appréciation des résultats et la reconnaissance des diplômes de fin d'études; - la durée des cycles d'enseignement et en particulier celle de l'enseignement obligatoire; - la détermination du contenu de la formation professionnelle; - la formation des maîtres, qui est caractérisée par de grandes différences de Land à Land. Pour saisir toute la portée de cette déclaration, il convient de rappeler que le système fédéral institué par la Constitution de Bonn tendait à confier aux Lander la maîtrise complète de trois domaines: la police et le maintien de l'ordre, les collectivités locales et enfin l'enseignement et la culture (18). En conséquence, les Lander disposaient en ces domaines non seulement de la compétence administrative, ce qui est la règle en toute matière, mais encore de la compétence législative. C'est ainsi, par exemple, que la télévision est une affaire exclusive des Lander. Néanmoins, le sens des particularismes locaux est aujourd'hui beaucoup moins vif qu'autrefois et bien des Allemands réclament aujourd'hui l'uniformisation des principaux services publics. En général, les Lander satisfont ce besoin en coordonnant leurs législations et leurs pratiques administratives et, bien souvent, la Fédération y est partie prenante, soit parce qu'elle apporte son aide financière, soit parce qu'elle dispose d'une compétence législative pour certaines questions déterminées (par exemple, allocations d'études ou d'apprentissage, encouragement de la recherche scientifique). Cette coordination est le plus souvent prévue par des conventions conclues entre les Lander et la Fédération (19). Néanmoins, depuis quelques années, le « fédéralisme coopératif » subit précisément une crise en Allemagne fédérale du fait que les gouvernements des différents Lander ont des conceptions opposées sur les problèmes de l'enseignement: ceux qui sont soutenus par la coalition des sociaux-démocrates et des libéraux entendent réformer l'organisation de (18) Sur le système fédéral allemand en général, voir FROMONT: « L'évolution du fédéralisme allemand depuis 1949 ». Mélanges Burdeau, Paris, 1977, p. 661. (19) Sur le fédéralisme coopératif, voir la thèse de Constance LEYMARIE, Caen, 1979, dactylographiée,que nous avons dirigée. �RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGNE 531 l'enseignement afin d'assurer l'égalité des chances de tous les jeunes, ce qui implique notamment la création d'un enseignement secondaire unique à l'image du système français du collège, tandis que les gouvernements soutenus par les chrétiens-démocrates se déclarent très méfiants à l'égard de réformes qui risquent d'aboutir, selon eux, à un nivellement par le bas et à une perte d'efficacité. De ce fait, la fédéralisme coopératif fonctionne assez mal dans le domaine de l'enseignement : les différences entre les Uinder sont trop grandes au goût des Allemands de l'Ouest. A la suite de sa déclaration du 16 décembre 1976, le Gouvernement fédéral prépara un rapport qu'il adressa aux deux chambres en février 1978. IV. LE RAPPORT DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL SUR LES PROBLÈMES POSÉS PAR LE FÉDÉRALISME DANS LE DOMAINE DE L'ENSEIGNEMENT Le rapport comporte 192 pages de texte et il est accompagné de 281 pages de documentation (20). Dans l'introduction, le Gouvernement rappelle les grandes lignes de la déclaration de 1976 qui lui sert de cadre, puis il donne un bref aperçu de l'organisation de l'enseignement en R.F.A., de la répartition des compétences entre la Fédération et les Lander et des principales conventions qui ont été conclues par les Lander et la Fédération en vue d'assumer une certaine unité. Puis la partie principale contient une étude détaillée de chaque problème particulier, selon le plan suivant : répartition des compétences entre la Fédération et les Lander, conventions conclues par la Fédération et les Lander, réglementations applicables dans les différents Lander, évolution probable de celles-ci, enfin et surtout indication des questions qui, selon le Gouvernement, doivent être résolues de façon uniforme sur l'ensemble du territoire fédéral. En effet, le rapport ne contient pas l'exposé d'un programme de réforme de l'enseignement, mais seulement une analyse des problèmes constitutionnels et des propositions tendant à modifier la répartition des compétences au profit de la Fédération afin d'assumer l'uniformité minimale qui est nécessaire à la mobilité et à l'égalité des chances de tous les habitants de la République fédérale. Le rapport part de l'idée que tous les dirigeants de la Fédération et des Lander et tous les partis politiques sont d'accord pour parvenir à ce minimum d'unité et il aboutit à la conclusion que ce minimum n'est pas atteint dans tous les domaines où cela serait nécessaire. En outre, il affirme que les Gouvernements de la Fédération et des Lander ne sont pas compétents pour édicter eux-mêmes, par voie de conventions administratives, certaines règles qui touchent de près les droits fondamentaux des élèves et de leurs parents: en d'autres termes, seule une loi fédérale ou la loi d'un Land peut poser les principes. La pratique de la coordination des législations n'est pas non plus très satisfaisante, (20) Voir l'analyse qu'en donne la revue Bildung und Wissenschaft 1978, p. 62-66. �532 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE car les Parlements des Lander sont alors abaissés au rôle de simple chambres d'enregistrement de décisions prises par les exécutifs lors des négociations. Cependant, selon le rapport, l'objet d'une telle réforme constitutionnelle ne peut pas être d'imposer une certaine politique éducative à tous les Lander ou de les empêcher d'en pratiquer une. Il s'agit, bien au contraire, de permettre aux Parlements de la Fédération et des Lander d'exercer pleinement leurs responsabilités dans les domaines qui leur sont assignés et de ne plus être les simples organes d'exécution de décisions prises par des commissions gouvernementales ou administratives suprarégionales. Cela exige que les principes de diversité et d'émulation donnent à chaque Land la possibilité de développer sa propre politique, en particulier d'explorer de nouvelles voies et de choisir des solutions adaptées aux situations particulières. La liste des questions à trancher au niveau fédéral doit donc être limitée à celles pour lesquelles l'uniformité est indispensable. C'est en faisant la balance de ces différentes considérations - exigences d'uniformité, principes d'émulation et de diversité, intervention nécessaire du législateur - que le rapport définit pour chaque secteur de l'enseignement les questions qui doivent être réglées de façon uniforme sur l'ensemble du territoire fédéral. Il aboutit ainsi aux conclusions suivantes: en matière de formation des maîtres, la pompétence du législateur fédéral est actuellement suffisante pour assurer le minimum d'uniformité nécessaire sur les deux points suivants: durée de la formation et reconnaissance des diplômes de fin d'études. Au contraire, dans les autres domaines (obligation scolaire, examen de fin d'études et possibilités de passer d'une branche d'enseignement à une autre, formation professionnelle), la Fédération ne dispose d'aucune compétence législative ou elle dispose d'une compétence législative insuffisante: le rapport expose alors la façon dont les Lander pourraient tout à la fois respecter la compétence de leurs Parlements et mieux coordonner leurs systèmes d'enseignement. Il faut, dans un premier temps, que les Lander s'efforcent de conclure des conventions en faisant participer leurs Parlements aux négociations. C'est seulement si cette voie s'avérait définitivement une impasse qu'une modification de la répartition des compétences législatives entre la Fédération et les Lander pourrait être envisagée: par exemple, la Fédération pourrait devenir compétente pour édicter des lois-cadres sur la durée de l'obligation scolaire, les examens de fin d'études ainsi que les changements de branches d'enseignement et enfin la formation des maîtres. La publication du rapport a eu pour effet d'obliger les différents partenaires à reprendre un dialogue qui semblait presque rompu, tant les questions d'enseignement étaient devenues explosives depuis quelques années dans les milieux politiques (21). En particulier, le 21 avril 1978, les ministres de l'Enseignement des différents Lander ont accepté de prendre le rapport fédéral comme base de discussion et ils ont admis qu' « une plus grande (21) Voir, sur tous ces points, le discours prononcé le 30 décembre 1978 par le ministre fédéral de l'Enseignement et de la Science, Bulletin der Bundesregierung, 1978, p. 1329. �RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGNE 533 uniformité dans les différents domaines examinés par le Gouvernement fédéral était souhaitable}) ; cette prise de position fut confirmée le 12 mai 1978 par la Conférence des Ministres-Présidents des Lander. Puis, en juin 1978, le Gouvernement fédéral a précisé ses propositions: pour le passage de l'école primaire à l'enseignement secondaire, il approuve la proposition des Lander de rechercher un accord; il en va de même pour la durée de l'obligation scolaire, les titres donnant accès à l'enseignement supérieur, les examens de recrutement des maîtres ou encore la formation professionnelle. Dans une déclaration faite au Bundestag, le Ministre fédéral de l'Enseignement et de la Science a déclaré une nouvelle fois, le 30 novembre 1978, qu'il fallait d'abord explorer les possibilités de coordination des législations des Lander et que l'extension des compétences législatives de la Fédération n'était dans l'esprit du gouvernement qu'un ultime recours, qu-i ne devait d'ailleurs nullement être écarté a priori. L'opposition chrétienne-démocrate craint néanmoins que la procédure engagée par le Gouvernement fédéral ait pour but inavoué d'accroître un jour les compétences de la Fédération en matière d'enseignement. BIBLIOGRAPHIE 1- Ouvrages scientifiques. Helmut LECHELER : « Die Personalgewalt ôffentlicher Dienstherren ». Berlin, 1977, Duncker & Humblot, 280 p. Joachim-Jens HESSE : « Organisation kommunaler Entwicklungsplanung )). Anspruch, Inhalt und Reichweite von Reorganisationsvorstellungen für das kommunale politisch-administrative System. Stuttgart, 1976, Kohlhammer, 218 p. Norbert WIMMER : « Das Einmaleins der Verwaltungsreform. Ein Leitfaden für die Praxis )). Berlin, 1977, Duncker & Humblot, 132 p. Rudolf DIECKMANN : « Aufgabenkritik in einer Grosstadtverwaltung unter besonderer Berücksichtigung Hamburgs )). Berlin, 1977, Duncker & Humblot, 230 p. Fritz-W. 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Beschluss des Deutschen Bundestages, Drucksache 7/214 (neu), Deutscher Bundestag, Drucksache 7/5924 vom 9. 12. 1976. �SUÈDE par Tore MODEEN La question nucléaire au centre du débat politique. En 1976 les partis de droite ont eu la majorité au Parlement, partiellement en raison de la campagne électorale active du parti du centre qui a demandé de suspendre la construction des centrales nucléaires en invoquant les risques pour l'humanité des installations nucléaires. Un autre facteur qui a joué contre le régime social démocrate a été le projet de nationalisation indirecte des entreprises privées que l' « organisation centrale syndicale)} ( dominée par les sociaux-démocrates) avait approuvé. En février 1978, un groupe de travail composé de sociaux-démocrates et des dirigeants syndicaux présentèrent un programme portant création, au sein des entreprises, de fonds des employés non contrôlés par les propriétaires de l'entreprise. Toutes les entreprises dont les actions sont cotées en bourse et toutes les entreprises de plus de 500 employés devraient obligatoirement céder une partie de leur profit annuel pour la constitution de ces fonds. Le projet devrait concerner environ 200 entreprises regroupant 40 % de tous les employés du secteur privé de la Suède. Ces entreprises devraient céder annuellement 20 % de leur profit en actions à une commission contrôlée par les syndicats. Le pouvoir des syndicats augmenterait par conséquent graduellement au sein de l'entreprise. Un comité gouvernemental étudia dans le même temps la question de l'industrie nucléaire en Suède. En février, un rapport a été publié aux termes duquel la production de l'énergie nucléaire était indispensable à la Suède et ne pouvait donc pas être supprimée dans le futur, comme l'avait proposé le Premier Ministre, M. Thorbjôn Falldin. (*) Professeur à l'Université d'Helsinki. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �536 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Le 5 octobre 1978, le gouvernement suédois a dû démissionner en raison de l'unanimité des trois partis représentés au gouvernement portant sur la politique nucléaire du pays. Le nouveau gouvernement, présidé par M. Qla Ullsten, est composé seulement d'adhérents au parti libéral. Au mois de juin 1978 les sociaux-démocrates suédois ont proclamé qu'ils n'ont pas l'intention, s'ils gagnent les prochaines élections parlementaires, d'introduire la création des fonds des employés des entreprises privées avant 1982. Ils se contenteront d'abord d'une représentation obligatoire des employés dans les conseils d'administration. La fonction publique. D'après de récentes informations, un Suédois sur sept travaille pour l'Etat ou pour les autres collectivités publiques. Environ 1.275.000 Suédois travaillent dans la fonction publique, dont 750.000 à plein temps. La responsabilité pénale des fonctionnaires publics. La responsabilité pénale des fonctionnaires a été presqu'entièrement abolie à partir de l'année 1976. Depuis cette date, la faute de service est passible essentiellement de sanctions disciplinaires. Au Parlement une réaction s'est développée contre cette réforme. Un député communiste considère que les administrés sont mal protégés contre les abus des fonctionnaires, si le Procureur général n'a pas le droit de poursuivre en justice les fonctionnaires pour faute de service. Un député libéral a demandé le droit pour les administrés, lorsqu'ils subissent un préjudice pour faute de service, de poursuivre eux-mêmes les fonctionnaires en justice. Le Parlement, cependant, n'a pas approuvé ces projets de réforme. La commission parlementaire de la justice a souligné que la réforme de la loi sur les dommages et intérêts en 1972 accorde le droit aux administrés de demander à l'Etat ou à d'autres collectivités publiques indemnités et réparations pour les fautes de service commises par les fonctionnaires publics. « Ce nouveau régime de responsabilité de la puissance publique, a dit le président de la Commission, a aboli la nécessité de recours personnel contre les fonctionnaires ». Le statut de l'Eglise de Suède. Le statut de l'Eglise (luthérienne) de Suède est fixé dans une loi. Un projet de réforme du statut de l'Eglise, présenté le 19 janvier 1978, prévoit que l'Etat percevra un impôt et que les biens de l'Eglise seront transférés aux fondations. L'Eglise touchera des subventions de l'Etat, environ 275 millions de couronnes par an (les autres congrégations religieuses touchent aujourd'hui environ 40 millions de couronnes). Cinq fondations de droit public seront créées pour administrer les biens de l'Eglise. Les paroisses jouissent, en leur qualité de collectivités publiques garanties par la loi, d'une autonomie considérable. Le statut des paroisses étant satisfaisant on n'envisage pas de réformes dans ce domaine. �SUÈDE 537 C'est sur le plan régional et central que les réformes devront prendre place. Un conseil épiscopal sera créé avec fonctions d'organe administratif sur le plan régional, secondé par un comité exécutif pour l'administration courante. Sur le plan central un synode de 101 membres sera créé, ainsi qu'un comité central ecclésiastique présidé par l'archevêque. Le conseil épiscopal sera conservé, mais avec des attributions consultatives. D'après les prévisions, le nouveau régime entrera en vigueur au début de l'année 1984. Le Parlement suédois a également débattu de la question des pasteurs féminins introduits en 1958. Les derniers vestiges de discrimination entre les sexes disparaîtront dans un futur proche, d'après une proclamation du ministre des Eglises. Ces projets de réforme, présentés au synode du 20 janvier 1979 par le gouvernement, feront l'objet d'un débat. La liberté de la presse. Le 1er janvier 1978 entra en vigueur une loi (1977 : 1016) portant modification de la législation sur la liberté de la presse. La loi offre de plus grandes possibilités pour les étrangers de posséder et d'éditer des journaux suédois. Les poursuites en justice contre ceux qui ont abusé de la liberté de la presse sont décidées par un jury particulier. La loi garantit aussi l'anonymat à ceux qui fournissent des informations à la presse. La loi sur les actes secrets fut modifiée en même temps. Les autorités administratives ont perdu leur pouvoir discrétionnaire en matière d'application des règles relatives au secret administratif. Seuls les documents dont la publicité serait nuisible à l'intérêt public sont protégés par dérogation au principe général (1977: 1029). Les tribunaux administratifs: les chambres de cour, en première instance, et la Cour administrative suprême, en dernière instance, sont compétents pour trancher les litiges concernant l'accès aux documents administratifs. La Cour suprême est compétente sans exception; le permis de recours est inutile dans ces cas. D'autre part, dans le domaine de l'aménagement du territoire, il y a moins de restrictions. Les registres fiscaux concernant les biens des citoyens ne sont plus secrets. Réforme du système des tribunaux administratifs en Suède. La réforme du contentieux administratif de 1971 créa un système de juridictions administratives parallèle à celui des juridictions judiciaires. Les cours suprêmes: la Cour suprême de justice et la Cour suprême administrative doivent, toutes les deux, se consacrer surtout aux affaires de grande importance de principe, c'est-à-dire de rendre des arrêts qui puissent servir de jurisprudence pour les contentieux de degré inférieur. �538 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Au-dessous de la Cour suprême administrative (<< Regeringsratten »), les chambres de cour (<< kammarratt ») correspondent aux cours d'appel. Les chambres de cour ont pour attribution générale de juger les recours administratifs portés devant elles. En raison des efforts effectués pour réduire le nombre des affaires portées devant la Cour suprême, les chambres de cour fonctionnent très souvent en dernière instance. Si le requérant obtient un permis de recours, il a le droit d'attaquer l'arrêt d'une chambre de cour devant la Cour suprême administrative. Il y a quatre chambres de cour: à Stockholm, à Goteborg, à Sundsvall et à Jonkoping, chacune ayant son propre ressort. En première instance, cependant, il n'y a pas de juridictions proprement dites. Les tribunaux administratifs départementaux (<< lansratt ») font partie de la structure préfectorale. Au même niveau fonctionnent d'autres organes juridictionnels comme les tribunaux fiscaux départementaux et les tribunaux d'imposition des biens immobiliers, ainsi que les conseils de préfecture qui ont conservé quelques attributions juridictionnelles. Le principe de séparation des pouvoirs administratifs et juridictionnels implique que, même en première instance, soit créé un système de tribunaux administratifs autonomes. Un comité gouvernemental a présenté un rapport à la fin de l'année 1977 (SOU 1977 : 80) recommandant, à partir du 1er juillet 1979, la création de nouveaux tribunaux administratifs départementaux disposant des attributions juridictionnelles des conseils de préfecture, des tribunaux départementaux actuels, des tribunaux fiscaux et des tribunaux d'imposition des biens immobiliers. D'après un autre rapport gouvernemental (SOU 1978 : 58), les conseils de préfecture seront réorganisés. Ces autorités auront des attributions essentiellement administratives et d'information prospective. Le système juridictionnel des assurances sociales. Le 1er janvier 1979 entre en vigueur une nouvelle loi du 26 janvier 1978 (1978 : 28) sur les tribunaux d'assurance. La loi crée deux instances de tribunaux : au sommet la Cour suprême d'assurances, au niveau régional les tribunaux d'assurance. A la Cour suprême, le procès contradictoire est obligatoire. Le délai de recours a été porté à deux mois. Les tribunaux d'assurances régionaux fonctionnent avec trois juges professionnels assistés, dans certains cas, de membres non professionnels. Les juridictions des assurances sociales forment un système autonome aux côtés des tribunaux administratifs. La Cour suprême d'assurance n'est pas soumise à la Cour administrative suprême. Mais la loi sur la procédure administrative contentieuse (1971 : 291) est applicable aux tribunaux d'assurances. Le système de contrôle non juridictionnel des assurances sociales. Au sein du service central des assurances sociales, un nouveau bureau a été créé pour contrôler l'administration des assurances sociales par des ombudsmen. Les ombudsmen ont le droit de poursuivre les caisses �SUÈDE 539 d'assurances locales et les tribunaux d'assurances régionaux s'ils considèrent que les décisions sont injustes, aussi bien pour l'Etat que pour un particulier concerné par la décision. Les attributions du Chancelier de Justice. Le Chancelier de Justice suédois a deux fonctions principales. Il contrôle les fonctionnaires publics et il défend les intérêts de la couronne dans des litiges entre l'Etat et toute autre partie. Un rapport gouvernemental (SOU 1978 : 59) propose que le Chancelier perde ses attributions de « juriste de Couronne» et conserve seulement ses fonctions de surveillance de la fonction publique. Une nouvelle autorité publique, « l'Avocat de l'Etat », serait créée. Il serait compétent pour fixer les indemnités payables aux particuliers consécutives à des décisions illégales. Il donnerait aussi des avis et des conseils aux autorités publiques dans le domaine des litiges juridiques. Les services centraux de l'Etat et les conseils de préfecture conserveraient leur droit de faire des procès au nom de l'Etat dans leurs domaines respectifs, l'Avocat de l'Etat serait compétent dans les autres cas. Les autorités auront le droit de payer elles-mêmes les dommages-intérêts jusqu'à concurrence de 20.000 couronnes. Le Chancelier de Justice et l'Avocat de l'Etat travailleront en collaboration sous l'autorité du Chancelier. Le nouveau règlement relatif au Chancelier de Justice oblige celui-ci à faire davantage l'inspection dans les administrations. Il est toujours le conseiller du gouvernement pour les questions juridiques. Le service central de patronage. Un nouveau service central de patronage commencera à fonctionner le 1er janvier 1979. Ce service regroupera toutes les tâches qui concernent le rôle d'employeur de l'Etat. Le service de patronage négocie le contenu des conventions collectives signées avec les syndicats d'employés. Le service doit coordonner les dispositions particulières concernant le travail dans les bureaux et les entreprises de l'Etat. Il organise des cours et fournit l'information dans le domaine du patronage aux organes de l'Etat. Un autre service compétent, pour sauvegarder les intérêts de l'Etat dans le domaine du marché du travail, sera créé ultérieurement. L'enseignement public - la situation des élèves de langue finnoise en Suède. Contrairement à la Finlande, qui a toujours eu une population importante de langue et de culture suédoise et qui est officiellement un pays bilingue: finnois-suédois, la Suède est traditionnellement un pays unilingue avec des minorités linguistiques finnoises et laponnes peu nombreuses au nord du pays. L'immigration considérable des Finlandais, de langue et de culture finnoise, a créé un problème scolaire pour les enfants des immigrants. Les écoles suédoises dispensent aujourd'hui un enseignement dans �540 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE les langues minoritaires du pays et en finnois; il existe même au sein des écoles suédoises des classes finnoises. Le gouvernement a décidé de subventionner des livres scolaires en langue finnoise adaptés au système scolaire suédois, et d'organiser des instituts de formation pour les professeurs connaissant la langue finnoise, travaillant dans les écoles primaires de Suède. Les universités. Le service central des universités nels (candidat, licencié, etc.) soient diplômés des facultés s'appelleront en fessionnelles : médecin, ingénieur, ou taire avec spécialisation sur. .. propose que les examens traditionsupprimés. En remplacement, les fonction de leurs qualifications probien titulaire d'un examen universi- Le contrôle du personnel médical. Un comité gouvernemental a présenté en mai 1978 un projet de loi sur le contrôle des médecins et des infirmières (SOU 1978 : 26). Le projet énumère les tâches du personnel médical, notamment en ce qui concerne la protection des intérêts des malades. La responsabilité disciplinaire du personnel sera conservée, mais la responsabilité pénale sera amoindrie. Un conseil relevant de l'administration médicale et de la santé, indépendant du service central des affaires sociales, aura pour tâche de contrôler l'activité du personnel médical. Les huit membres du conseil seront désignés par le gouvernement. Le président sera un juge, trois membres représenteront les malades et un membre représentera les hôpitaux. Trois membres seront proposés par les organisations syndicales. Un malade connu de ses proches, mécontent de l'administration des hôpitaux ou des actes des soins médicaux, pourra porter plainte devant ce conseil. Le malade sera alors partie au procès et aura le droit d'étudier tous les documents de l'affaire. Les communes ou les conseils généraux départementaux qui administrent les hôpitaux pourront aussi désigner des conseils de confiance avec des attributions consultatives et de médiation pour régler les relations entre malades et autorités médicales. Le projet de loi concerne aussi la question du contrôle professionnel du personnel médical. Le malade aura accès à son livret médical si cet accès n'est pas contraire à ses propres intérêts (sa guérison). Le malade conserve le droit de porter plainte contre les autorités médicales auprès de l'Ombudsman parlementaire, le Chancelier de Justice et le service central des affaires sociales. La protection de la santé publique. Un comité gouvernemental vient de présenter un rapport (SOU 1978 : 44) sur un projet de loi concernant l'administration et la protection de la santé publique. Les dispositions seront fixées dans une nouvelle loi- �SUÈDE 541 cadre relative à la protection de la santé publique complétée par un décret et des règlements locaux. Le même organe local, la commission de la santé publique et de la protection de l'environnement, s'occupera de ces deux branches d'activité. Cette commission locale prendra aussi part à la planification urbaine et rurale des communes. La commission locale aura ainsi le pouvoir de vérifier que l'on tienne compte dans la construction des problèmes de la santé et de la protection de l'environnement. La commission pourra intervenir lorsqu'un logement aura un défaut de chauffage, d'éclairage, d'égout ou d'installation de cuisine. Son contrôle concernera aussi les locaux publics, les écoles, les crèches d'enfants et les maisons d'arrêt. La commission locale devra contrôler la qualité de l'eau distribuée dans la commune ainsi que les piscines et les plages publiques. Le propriétaire d'un immeuble qui n'obéit pas aux ordres des autorités sanitaires pourra être contraint de faire les réparations nécessaires. La peine maximum pour les infractions contre cette loi sera égale à six mois d'emprisonnement. Décentralisation des pouvoirs administratifs. Un comité gouvernemental a présenté un rapport (SOU 1978 : 52) sur la décentralisation ou la déconcentration du pouvoir administratif pour rapprocher l'administration des administrés. Le même comité a déjà publié neuf rapports sur des problèmes concrets de décentralisation; le rapport actuel est porté sur une discussion de principe. On constate dans le rapport qu'il existe des tendances à la concentration aussi bien dans l'administration publique que dans la vie économique. Il est donc nécessaire d'essayer de combattre ces tendances en renforçant les attributions des autorités décentralisées et déconcentrées. \1 faudrait donner plus de pouvoirs aux personnes non professionnelles qui exercent des fonctions administratives. L'administration publique devrait être simplifiée et, en même temps, améliorée. Le principe hiérarchique dans l'administration publique devrait être affaibli. Les autorités centrales devraient surtout coordonner et conseiller l'administration locale et régionale. Les conseils de préfecture devraient recevoir plus de moyens financiers pour pouvoir réaliser leurs propres idées et initiatives dans le domaine de l'administration publique. \1 faudrait aussi améliorer le niveau professionnel des agents publics au niveau régional et local en organisant des cours de perfectionnement sur les méthodes modernes d'administration, l'utilisation des ordinateurs, etc. Du point de vue de l'administré, une décision prise sur le plan local sera d'autant plus efficace et juste, que les autorités auront une connaissance personnelle des conditions locales. Le contrôle des entreprises communales. \1 y a en Suède environ 1.200 entreprises qui appartiennent aux communes. La plupart d'entre elles sont organisées sur le statut de sociétés anonymes. Elles administrent les biens immobiliers de la commune, les �542 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE ports et les communications locales ou la distribution de l'électricité. La raison pour laquelle les communes préfèrent organiser ces entreprises en sociétés anonymes, plutôt que de les intégrer dans une organisation de droit public, est qu'une société anonyme offre plus de souplesse. Une société anonyme, en revanche, n'est pas soumise aux règles d'accès par les citoyens et la presse. Les conseils municipaux ne peuvent pas contrôler les entreprises privées aussi facilement que les entreprises publiques, puisque les sociétés anonymes sont davantage protégées par le secret. Un comité gouvernemental vient d'être désigné pour étudier la question de l'accès aux informations des entreprises communales. « Il n'est pas nécessaire d'appliquer comme telle la législation sur la publicité des documents des autorités publiques aux entreprises communales », a déclaré le ministre des Communes. Mais il est quand même nécessaire d'ouvrir davantage l'administration de ces entreprises au public, de restreindre le secret de leur fonctionnement. La participation des employés aux décisions des organes communaux. En 1977 un comité gouvernemental présenta son rapport (SOU 1977 : 39) sur la démocratie communale. D'après ce rapport il serait souhaitable de déléguer des attributions des commissions communales à des organes comportant des représentants des administrés. Les représentants des organisations syndicales des agents communaux auraient aussi le droit d'assister aux réunions des organes communaux. Le ministre des Communes a déclaré qu'il était favorable à l'idée que les employés de la commune aient le droit de participer aux décisions communales comme l'ont les employés des entreprises privées. D'autre part, cette participation ne devrait pas porter atteinte au principe de la démocratie dans l'administration communale. Une nouvelle étude est nécessaire pour clarifier ces problèmes. Les plus grandes organisations dans le domaine communal : l'Association des communes, l'Association des communes départementales ainsi que les organisations centrales syndicales ont été invitées à participer à ce travail de recherche. Puisque l'administration paroissiale est touchée par ces réformes, l'organisation centrale des paroisses a, elle aussi, été invitée à y participer. Le point de départ du travail du comité sera de réaliser le principe d'une participation des employés à l'administration communale. La tutelle des collectivités locales. Le gouvernement a présenté un projet de loi qui a pour but de renforcer l'autonomie des communes et d'affaiblir la tutelle administrative. Aujourd'hui il existe un certain nombre de décisions communales qui doivent être soumises à l'approbation des autorités de tutelle pour pouvoir être exécutées. Par exemple, les décisions des conseils municipaux concernant les crédits et les cautions. On propose maintenant que cette tutelle gouvernementale soit abolie. Le ministre des Communes demande pourtant que les communes ne puissent pas hypothéquer leurs biens. �SUÈDE 543 Une autre réforme serait l'abolition de l'obligation par les communes de soumettre pour approbation les règlements communaux sur la protection contre l'incendie aux conseils de préfecture. Une troisième réforme concerne la commission communale pour le commerce et les transports navals. Les communes décideront désormais elles-mêmes, sans l'intervention de l'Etat, de la création ou non de ces organes. Réorganisation de la radiodiffusion de Suède. Le Parlement suédois a décidé de créer deux entreprises publiques : l'une pour la radio et l'autre pour la télévision. Avec la Radio locale de Suède et la Radio d'enseignement elles formeront un cartel dirigé par une entreprise de coordination. L'entreprise de coordination (Sverign Radio) sera responsable de la distribution des moyens financiers et des heures d'émission ainsi que de la planification des activités de toutes les entreprises. Les entreprises spécialisées seront responsables des émissions et des programmes. Le pays sera divisé en onze districts de télévision où les conseils de programme locaux auront de plus grands pouvoirs sur les programmes. Les émissions régionales seront plus nombreuses. L'entreprise de coordination sera organisée comme une société anonyme dont 60 % des actions appartiendront aux organisations syndicales, 20 % à la presse et 20 % aux entreprises de commerce et d'industrie. Les entreprises d'émission et de programme appartiendront entièrement à l'entreprise de coordination. Le conseil exécutif de l'entreprise comprendra 15 membres; le président et 6 membres seront désignés par le gouvernement, 5 par l'assemblée générale des actionnaires et 2 par le personnel de l'entreprise. Le directeur général sera aussi membre du conseil exécutif. Le comité de radiodiffusion sera compétent pour contrôler les émissions, surtout d'un point de vue de l'impartialité. La redevance sera de 340 Couronnes par an, avec un supplément de 140 couronnes pour les postes de couleur (lois 1978 : 476 et suivants). CHRONOLOGIE 20 décembre 19n : Le comité gouvernemental chargé d'étudier le système d'imposition présente son rapport (SOU 1977/91), proposant une réduction des impôts directs de l'Etat de 2,7 milliards de couronnes en 1979. Un autre comité propose la création, le 1er juillet 1979, de tribunaux administratifs départementaux (<< lansratt ») qui seraient des tribunaux autonomes de première instance. Un autre comité encore a proposé de réduire le contrôle de tutelle des communes et des conseils généraux départementaux (Ds Kn 1977/7 ; Ds Kn 1977/8 ; Ds Kn 1977/9), �544 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 19 janvier 1978 : Le comité gouvernemental chargé d'étudier les relations entre l'Etat et l'Eglise a présenté son rapport (SOU 1978/1). Avril 1978 : Le Parlement décide de fixer le montant de la contribution des communes au budget de l'Etat à 6,5 milliards de couronnes, mais refuse de fixer un plafond. Si les communes acceptent de ne pas relever le niveau de leur imposition, l'Etat accordera une compensation d'un milliard. Avril 1978 : Le Parlement demande une étude complète de l'organisation de l'administration de l'Etat pour s'informer du développement dans ce domaine. 27 avril 1978 : Création d'un nouvel organe municipal par la loi 1978/234 : le « comité de transport)} ayant pour attribution de contrôler la circulation, les communications et les transports dans la commune. Les autorités de recours contre les décisions du comité sont les conseils de préfectu re et le gouvernement. 1er juin 1978 : Réforme de la législation sur la radiodiffusion (1978/ 476-486). 1er juin 1978 : Modification de la législation relative à l'obligation par les communes de planifier la construction des logements (1978/379-380). 8 juin 1978 : Loi sur les allocations familiales (1978/520). Décret 1978/567. Juin 1978 : Rapport gouvernemental (SOU 1978/32) proposant une nouvelle législation sur la division communale. Des modifications ne seraient autorisées que dans les cas où cela produirait des avantages durables pour les communes touchées par cette mesure. L'avis de la commune aura plus d'importance. Juin 1978 : Rapport gouvernemental (SOU 1978/34) proposant un renforcement des libertés publiques. La procédure législative sera plus compliquée en cas de législation limitant les libertés publiques des citoyens. Juillet 1978 : D'après un rapport gouvernemental (SOU 1978/42), les collectivités locales n'ont pas fait assez d'efforts pour combattre le chômage. Une étude faite sur la situation dans cinq communes montre que la coopération entre les autorités communales et les entreprises privées n'a pas été satisfaisante dans le domaine du chômage. Juillet 1978 : La création d'un service central d'Etat pour l'administration des médicaments est proposée par un comité gouvernemental. Ce service s'occupera du contrôle des médicaments, du contrôle des prix et de l'information des médicaments (Ds S 1978/11-14). Juillet 1978 : Un comité gouvernemental propose que les tribunaux administratifs conservent leurs attributions en matière de permis de conduire (SOU 1978/27). Juillet 1978 : Un comité gouvernemental propose que les mesures de contrainte soient diminuées dans l'administration sociale des délinquants (SOU 1978/8). �SUÈDE 545 Août 1978 : Un comité gouvernemental propose que des gardiens soient désignés pour protéger les écoles supérieures contre les dommages causés aux immeubles et installations par les élèves ou des tiers (Ds Ju 1978/4). Août 1978 : Un comité gouvernemental souhaite conserver les numéros personnels des Suédois. Chaque Suédois a aujourd'hui son numéro personnel, qui est utilisé par les autorités dans les relations entre l'administration et l'administré, notamment pour les ordinateurs des pouvoirs publics (SOU 1978/54). Septembre 1978 : Un comité gouvernemental propose que soit étudiée la réglementation relative à la responsabilité pour les dommages causés à l'environnement. Un rapporteur est désigné pour étudier la question des dommages causés par la pollution pétrolière dans la mer (Dir. 1978/ 72, 64). Octobre 1978 : Un comité gouvernemental propose d'augmenter les subventions de l'Etat aux régions où le chômage est le plus important (SOU 1978/62). Octobre 1978 : Un comité gouvernemental propose la création de la fonction d'avocat d'Etat (SOU 1978/59). Octobre 1978 : Un comité gouvernemental propose une réorganisation des conseils de préfecture (SOU 1978/58). Octobre 1978 : Un comité gouvernemental propose l'augmentation des subventions aux journaux quotidiens (SOU 1978/10). Novembre 1978 : Un comité gouvernemental propose que les professeurs des écoles primaires et secondaires soient nommés par les communes (SOU 1978/65). Novembre 1978 : Un comité gouvernemental propose l'amélioration de l'information relative aux entreprises industrielles de l'Etat. Novembre 1978 : Le gouvernement présente un projet de loi garantissant les intérêts de l'Etat en qualité de percepteur d'impôts. Décembre 1978 : Un comité gouvernemental propose une réforme du contrôle de l'installation d'entreprises étrangères en Suède. BIBLIOGRAPHIE BENGTSSON (B.) : Skadestand vid myndighetsutôvning 1-11. Editeur : Norstedts. Série: Institutet for rattsvetenskaplig forskning LXXXIII et XCIII). Stockholm 1976 et 1978, 425 + 319 p. L'auteur est membre de la Cour suprême de Justice. Il est ancien professeur de droit civil à la Faculté d'Uppsala. Le livre analyse les règles concernant les dommages-intérêts consécutives à la réforme de la loi sur les dommages-intérêts de 1972 (1972 : 207). C'est la première fois que ce sujet 35 �546 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE est étudié d'une façon approfondie. L'œuvre de M. Bengtsson sera utile aux juristes finlandais, puisque la loi finlandaise sur les dommages-intérêts (1974 : 412) ressemble beaucoup à la loi suédoise. LAVIN (R.) : Offentligrattsligt vite 1. Editeur: Juridiska foreningen i Lund. Série: Acta Societatis Juridicae Lundensis 25. Lund 1978, 213 p. L'auteur est professeur adjoint de droit public à la Faculté de Lund. Il a publié plusieurs ouvrages: « Tribunal et autorité administrative}) (1972), « Le destinataire d'une amende}) (1975), « L'avance des contributions }) (1977). Dans le présent ouvrage, le problème d'amendes de droit public est abordé. RAGNEMALM (H.) : Allman plats. Editeur: Juridiska foreningen i Lund. Série: Acta Societatis Juridicae Lundensis 23. Lund 1978, 106 p. (résumé en allemand). L'auteur est professeur adjoint de droit public à la Faculté de Stockholm. Il a publié plusieurs ouvrages: « Les actes administratifs - sujets de recours}) (1970), « Recours extraordinaires dans le contentieux administratif)} (1973), « Etudes de droit public}) (1977). L'ouvrage « Allman plats}) (lieu public) concerne les compétences de la commune concernant les contrats de droit civil ou les actes administratifs portant utilisation des lieux publics (par exemple pour le commerce de kiosques). L'autre ouvrage est un précis du contentieux administratif destiné aux étudiants universitaires. SJOHOLM (E.) : Nar och hur far polisen ingripa ? Editeur: LiberForlag. Série: Namnden for utgivande av forvaltningsrattsliga publikationer. Stockholm 1978, 2e édition, 376 p. L'auteur, qui est docteur en droit, pose la question de savoir dans quelles conditions la police a-t-elle le droit d'intervenir. STROMBERG (H.) : Allman fOrvaltningsratt. Editeur : LiberLaromede!. Lund 1978, ge édition, 235 p. L'auteur est professeur de droit public à la Faculté de Lund. Cet ouvrage est un précis de droit administratif général destiné aux étudiants universitaires. STROMBERG (H.) : Sveriges fOrfattning. Editeur: Studentlitteratur. Malmo 1978, 8e édition, 138 p. Ce livre sur la Constitution suédoise est un précis destiné aux étudiants universitaires. WENNERGREN (B.) : Lagen om beredande av sluten psyhiatrisk vêrd i vissa fall. Editeur: LiberForlag. Série: Namnden for utgivande av forvaltningsrattsliga publikationer. Stockholm 1978, 3e édition, 172 p. L'auteur, qui a écrit plusieurs ouvrages dans le domaine de droit administratif, est membre de la Cour suprême administrative et ancien Ombudsman parlementaire. Il èommente la loi sur le traitement des maladies mentales dans les asiles. �SUÈDE 547 Sciences administratives Att forma regional framtid (<< créer un futur régional »). Un rapport de recherche de 13 chercheurs sur des problèmes régionaux. Editeur: LiberFôrlag. Stockholm 1978, 155 p. GORPE (P.) : Politikerna, byrakraterna och de nya styrformerna (<< Les politiciens, les bureaucrates et les nouvelles méthodes d'administration »). Editeur: LiberFôrlag. Stockholm 1978, 140 p. Série: Kontenta. SANDBERG (A.) : The limits to democratic planning. Knowledge, power and methods in the struggle for the future. Editeur: LiberFôrlag. Stockholm 1976, 390 p. TARSCHYS (D.) : Den offentliga revolutionen (<< La révolution publique ou administrative »). Editeur : LiberFôrlag. Série : Kontenta. Stockholm 1978, 115 p. TORNQVIST (H.) : Byggnadsnamnden och samhallsplaneringen (<< La commission communale de la construction et la planification urbaine et rurale »). Editeur: LTs Fôrlag Ab. Stockholm 1978. ��SUISSE par Yvo HANGARTNER (*) 1. Publication du projet d'une Constitution totalement révisée. La commission d'experts chargée par le Conseil fédéral de la préparation d'une révision totale de la Constitution fédérale présenta son projet en février 1978. Les discussions, menées jusque-là au sein de la commission, allaient ainsi devenir l'objet d'un débat public. La Constitution fédérale de la Confédération suisse actuellement en vigueur date du 28 mai 1874. Elle a fait l'objet, depuis lors, de 82 révisions partielles. C'est au cours des années soixante que fut soulevée la question de savoir si la Constitution devait être revue dans ses fondements et si elle devait être adaptée à des conditions nouvelles. De 1967 à 1969, un groupe de travail pour la préparation d'une révision totale de la Constitution fédérale, groupe mandaté par le Conseil fédéral, établit un rapport contenant pratiquement un inventaire des thèmes de révision. Dès 1974, la commission d'experts pour la préparation d'une révision totale de la Constitution fédérale, utilisant l' œuvre particulièrement riche du groupe de travail, se mit à l'ouvrage, s'étant divisée en plusieurs sous-commissions spécialisées. Il en naquit le projet de Constitution dont il est question ici (1). Le projet présenté est sobre et systématiquement clair. L'accent a été mis sur les droits fondamentaux. Leur contenu est modifié, leur nombre augmenté. Ils devraient s'étendre aussi aux rapports entre particuliers. (*) Professeur de Droit public à l'Université de Saint-Gall (Suisse). (1) Cf. projet de Constitution et rapport de la commission d'experts pour la préparation d'une révision totale de la Constitution fédérale, Berne, 1977 (publié en février 1978). Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume 1, 1978. �550 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Le projet prévoit différents droits sociaux que l'Etat devrait garantir. De plus il accorde à l'Etat de larges compétences en matière de politique économique et de propriété. Le partage des tâches entre la Confédération et les cantons fait l'objet d'une redistribution de caractère fortement centralisateur. La participation du peuple à la révision de la Constitution et en matière législative est simplifiée. La juridiction constitutionnelle est étendue. Les cantons, les partis politiques, les associations et autres organisations et institutions intéressées, ainsi que tous les citoyens, sont invités à prendre position jusqu'au 30 juin 1979 (2). Le projet a cependant déjà rencontré de fortes oppositions, surtout auprès des représentants de l'économie privée et des partisans du fédéralisme (en particulier en Suisse romande). " est donc voué à un sort incertain. 2. Fondation du canton du Jura. Lors du référendum du 24 septembre 1978, le peuple suisse, à une majorité écrasante, ainsi que tous les cantons, se prononcèrent pour la formation du canton du Jura (3). Le territoire du Jura, qui constitue désormais le vingt-troisième canton de la Confédération suisse, avait été attribué au canton de Berne en 1815 par le Congrès de Vienne (4). Des différences linguistiques et confessionnelles empêchèrent cependant le Jura de s'intégrer au canton de Berne. Ce dernier alimenta pour sa part les oppositions par ses efforts centralisateurs en certaines périodes. En 1950, une révision de la Constitution bernoise amena la reconnaissance de la population jurassienne comme entité populaire distincte. L'état de fait ne fut cependant pas modifié. Au contraire, la modification constitutionnelle ne parvint qu'à durcir les fronts. En 1970, on inséra dans la Constitution bernoise une disposition permettant de demander l'avis du peuple jurassien quant à une éventuelle séparation et déterminant la procédure de cette séparation. Les années 1974 et 1975 donnèrent lieu à une série de plébiscites qui décidèrent de l'existence et de l'étendue du nouveau canton. Une assemblée constituante fut ensuite élue. En moins d'une année elle créa une Constitution cantonale que le peuple jurassien accepta au printemps 1977. Le parlement fédéral accorda sa garantie à la nouvelle Constitution cantonale, comme le prévoit l'article 6 de la Constitution fédérale (5). La formation du nouveau canton devait encore être sanctionnée par une modification de la Constitution fédérale, ce qui eut lieu lors du référendum du 24 septembre 1978. 3. Acceptation de l'article conjoncturel (art. 31 quinquies) de la Constitution fédérale (Cst). Le 26 février 1978, une majorité importante du peuple, ainsi que l'unanimité des cantons, décidèrent d'accepter l'insertion d'un article conjonc- (2) (3) (4) (5) Feuille fédérale (FFI, 1978, l, p. 765. FF, 1978, Il, p. 1222. Cf. message du 16 novembre 1977, FF, 1977, III, p. 767. FF, 1977, III, p. 256. �SUISSE 551 turel dans la Constitution fédérale (6). C'est ainsi qu'une longue lutte pour la création d'instruments de politique conjoncturelle trouvait son épilogue (en 1975, un premier projet d'article conjoncturel avait été rejeté). Le nouvel article 31 quinquies de la Constitution fédérale (7) donne à la Confédération le mandat de prendre des mesures propres à assurer une évolution conjoncturelle équilibrée, en particulier des mesures de prévention et de lutte contre le chômage et l'inflation (al. 1). Pour atteindre cet objectif la Confédération peut, par une loi, prendre des mesures d'ordre monétaire, fiscal et de politique extérieure, qui dérogent, au besoin, à la liberté de commerce et d'industrie (8), Le Conseil fédéral a donc déjà présenté au parlement un projet de révision de la loi sur la banque nationale (9). Cette loi devrait procurer au Conseil fédéral et à la banque nationale des instruments efficaces de politique monétaire, instruments dont ils ne pouvaient disposer jusque-là que sur la base d'un arrêté d'urgence. 4. Loi fédérale sur l'organisation et la gestion du Conseil fédéral et de l'administration fédérale. Le 19 septembre 1978, l'Assemblée fédérale acceptait la nouvelle loi fédérale sur l'organisation de l'administration (fédérale). Une analyse plus approfondie de cette loi fera l'objet de la deuxième partie de cet exposé. 5. Rejet par le peuple d'une police fédérale de sécurité. Le 3 décembre 1978, le peuple suisse s'opposa à la création d'une police fédérale de sécurité. La loi rejetée (10) aurait donné à la Confédération la possibilité de former, à partir des contingents de polices cantonales, un corps de police qu'elle aurait utilisé pour prévenir et combattre des actes terroristes et préserver l'ordre public au sens de l'article 16 de la Constitution fédérale. Les opposants à la loi craignaient avant tout que la souveraineté cantonale en matière de police soit mise en danger. De plus, ils faisaient valoir que des troubles de l'ordre public devaient être apaisés d'abord sur un terrain politique. La résolution de la Suisse de lutter avec fermeté contre le terrorisme demeura par contre incontestée. 6. Revirement de la jurisprudence du Tribunal fédéral quant au pricipe de la légalité. Par jugement du 25 mai 1977, publié en 1978, le Tribunal fédéral suisse, en sa qualité de cour constitutionnelle, produisait un arrêt d'une importance fondamentale : la réserve de la loi ainsi que les conditions de droit constitutionnelles relatives à l'admissibilité de la délégation législative s'appliquent aussi en matière de prestations étatiques (11). (6) FF, 1978, l, p. 1087/1090. (7) Cf. message du 27 septembre 1976, FF, 1976, l, p. 677. (8) Art. 31, quinquies Cst, en relation avec l'art. 32, al. 1, Cst. (9) Message et pr.ojet de loi du 27 février 1978, FF, 1978, l, p. 769. (10) Loi fédérale du 9 mars 1976 sur les tâches de la Confédération en matière de police de sécurité, FF, 1978, l, p. 652. (11) Recueil officiel des arrêts du Tribunal fédéral suisse (ATF), 103, la, 369. �552 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Jusque-là, le principe de la réserve de la loi n'était appliqué que pour l'administration dite d'intervention. La limitation de droits constitutionnels ainsi que l'imposition de devoirs ne pouvaient donc avoir lieu que lorsqu'elles avaient une base légale émanant du peuple ou de sa représentation. Pour le reste, les ordonnances du gouvernement ne devaient pas obligatoirement reposer sur une base légale formelle (12). Le Tribunal fédéral exige maintenant, et c'est là la nouveauté, que les prestations étatiques aussi aient une base légale. C'est un recours de droit public contre la modification de la loi sur l'université du canton de Bâle-Ville qui provoqua ce revirement jurisprudentiel. La modification mise en cause donnait au gouvernement cantonal bâlois le pouvoir d'introduire le numerus clausus à l'université. Le Tribunal fédéral fonde son revirement sur le fait que le nombre des prestations étatiques a subi un développement important durant ces dernières décades et que les interdépendances toujours plus nombreuses entre inteventions et prestations nous amenèrent à revoir la conception de {( l'intervention)} jusque-là en vigueur (13), Dans son arrêt, le Tribunal fédéral a véritablement établi les directives qui régiront à l'avenir l'application du principe de la réserve de la loi (14). L'arrêt oppose clairement le législateur (parlement et peuple) au gouvernement et à l'administration. L'activité de l'exécutif est d'autre part rendue plus difficile. ". LA NOUVELLE LOI SUR L'ORGANISATION DE L'ADMINISTRATION FÉDÉRALE 1. Champ d'application de la loi. Le 19 septembre 1978, l'Assemblée fédérale de la Confédération suisse acceptait la loi fédérale sur l'organisation et la gestion du Conseil fédéral et de l'administration fédérale (Loi sur l'organisation de l'administration - LOA) (15). Selon les dispositions de la Constitution fédérale en matière de référendum dans les affaires fédérales, 50.000 citoyens ou 8 cantons auraient pu provoquer un référendum sur la nouvelle loi. Ni les citoyens ni les cantons ne firent cependant usage de leur droit de référendum. La nouvelle loi fédérale, dont quelques extrait se trouvent reproduits en annexe, remplace la loi du 26 mars 1914 sur l'organisation de l'administration fédérale (LOAF) (16), ainsi que d'autres dispositions et textes légaux. Elle régit d'une part l'organisation du Conseil fédéral, donc du gouvernement fédéral, et, d'autre part, l'organisation de l'administration fédérale. La loi ne s'applique par contre pas à l'organisation et administration des cantons. Ces derniers demeurent en effet souverains en la matière. (12) A TF, 103, la, 376 et renvois. (13) A TF, 103, la, 381. (14) A TF, 103, la, 382 55. (15) FF, 1978, Il, p. 745. (16) Recueil officiel des lois et ordonnances de la Confédération suisse (RO), 1,261 ; Recueil systématique du droit fédéral (RS), 172.010. �SUISSE 553 Le Conseil fédéral déterminera la date d'entrée en vigueur de la nouvelle loi. Ceci devra cependant avoir lieu au plus tard en septembre 1982, car le Conseil fédéral ne peut maintenir l'articulation actuelle de l'administration fédérale que durant quatre ans au plus après la votation finale sur la présente loi (art. 73 LOA). 2. Historique et objectifs de la nouvelle loi. Lors de sa création en 1848, l'Etat confédéré suisse réalisa un système de gouvernement fédéral collégial absolu. On renonça donc au système présidentiel. La deuxième Constitution de 1874, actuellement encore en vigueur, confirma ce choix. Tous les membres du Conseil fédéral ont les mêmes droits. Le président de la Confédération lui-même, à la tête du Conseil fédéral, n'est qu'un (( primus inter pares )). A l'origine, toutes les décisions de l'administration fédérale devaient être prises en principe par le Conseil fédéral. Les départements (ministères), dirigés chacun par l'un des conseillers fédéraux, ne devaient avoir qu'une fonction de préparation ou d'exécution. Ce principe devait cependant s'avérer irréalisable. Une révision partielle de la Constitution donna donc au Conseil fédéral la possibilité de déléguer certaines affaires aux départements ou autorités subalternes, affaires que ces derniers devaient pouvoir traiter de façon indépendante (17). C'est sur cette conception que se base la réglementation de détail de la loi sur l'organisation de l'administration fédérale de 1914. Les tâches du gouvernement et de l'administration se sont cependant encore multipliées et compliquées. Le conseiller fédéral ne peut plus assumer que très difficilement son double rôle de membre du gouvernement et de chef de département. Les tâches gouvernementales en souffrent en premier. Dans certains départements, le nombre des offices soumis directement à l'autorité d'un conseiller fédéral s'est agrandi démesurément. De plus, il s'agissait de redéfinir la fonction de la Chancellerie fédérale. Il fallait notamment assurer la planification et la coordination des tâches gouvernementales. Dès la fin de la deuxième guerre mondiale, diverses interventions parlementaires et rapports d'experts traitèrent de ces questions. Ces travaux proposaient le plus souvent d'augmenter le nombre des membres du Conseil fédéral (18). Le principe collégial régissant l'activité du Conseil fédéral, on réfuta ces propositions. En 1971, une commission d'experts, présidée par le Chancelier de la Confédération Karl Huber, présenta un rapport et un projet de loi (19), De ces propositions naquit le message et le projet du Conseil fédéral du 12 février 1975 (20). Ayant modifié ce dernier projet en maints endroits, le parlement en fit une loi le 19 septembre 1978. (17) Cf. art. 103 Cs t, dans la teneur de 1914. (18) Cf. FF, 1975, l, p. 1456 ss. (19) Rapport et projet de loi de la commission d'experts pour la révision totale de la loi fédérale sur l'organisation de l'administration fédérale, Berne, septembre 1971. (20) Message et projet du Conseil fédéral du 12 février 1975 sur l'organisation de l'administration fédérale, FF, 1975, l, p. 1453. �554 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE La nouvelle loi sur l'organisation de l'administration fédérale a pour but d'assurer le fonctionnement rationnel et l'efficacité qu'exigent de l'exécutif des tâches gouvernementales des plus variées. Sur le plan gouvernemental, la loi vise à conserver et à renforcer le système collégial. Elle devrait fournir à l'administration une organisation rationnelle, efficace et flexible. 3. Fonctionnement du Conseil fédéral. La Constitution fédérale du 29 mai 1874 désigne en son article 95 le Conseil fédéral comme « l'autorité directoriale et exécutive supérieure de la Confédération ». Cela signifie d'une part qu'il assume sa fonction indépendamment des autorités législatives et que, d'autre part, toutes les autorités administratives lui sont soumises (21). L'article 102 Cst décrit en seize alinéas les attributions et obligations du Conseil fédéral, sans que celles-ci soient énumérées par ordre d'importance. La LOAF de 1914 ne contient pas ce cahier des charges. En revanche, l'article 2 LOA divise les tâches attribuées au Conseil fédéral en cinq groupes (gouvernement, direction de l'administration fédérale, actes d'exécution, juridiction administrative et participation à l'établissement de la législation fédérale). L'activité gouvernementale constitue la tâche la plus importante du Conseil fédéral (art. 3, al. 2 LOA), alors qu'il ne se doit d'accomplir lui-même des actes d'exécution que si des dispositions légales l'en chargent ou s'il estime de son devoir de le faire (art. 5 LOA). Cette échelle des valeurs est ensuite concrétisée par les mesures d'organisation prévues par la nouvelle loi. Elles devraient alléger la fonction gouvernementale du Conseil fédéral et le décharger des autres tâches. 4. Le Conseil fédéral comme autorité collégiale. L'article 103 Cst règle le fonctionnement du gouvernement suisse: chacun des sept membres du Conseil fédéral est chef d'un département. Les décisions émanent donc du Conseil fédéral dans son ensemble (système collégial), à moins qu'une disposition légale ne donne aux départements le pouvoir de régler une affaire de façon indépendante. Le système collégial absolu du type helvétique procure à tout point de vue les mêmes droits à tous les membres du Conseil fédéral. Ils règlent donc leurs affaires en commun et en portent ensemble la responsabilité. Le président a simplement pour tâche de diriger le débat. Le système collégial est cependant lié au système des départements. Chaque membre du gouvernement, le président y compris, est chef d'un département, entité organisée et formée selon des critères objectifs. Il est élu par le parlement comme membre du Conseil fédéral, sans se voir attribuer un département précis lors de son élection. C'est ensuite l'ensemble du Conseil fédéral qui décide de la répartition des départements. Chaque membre étant tenu d'accepter le département qui lui est attribué (art. 27, al. 2. LOA). (21) Cf. w. BURCKHARDT: « Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung yom 29. Mai 1874, 3e éd., Berne, 1931, p. 724. �SUISSE 555 Quelles sont les raisons d'un tel système? Le système collégial veille à ce qu'une seule personne ne puisse jouir d'un pouvoir trop étendu. Il permet d'autre part que les différents partis politiques, langues, confessions, régions et groupes soient représentés au gouvernement (idée de représentation proportionnelle). De plus, ce collège, dont les membres sont élus sur la base de critères différenciés, réunit un fort potentiel de savoir et d'expérience (22). Cette base solide du gouvernement, ainsi que la durée fixe de 4 ans du mandat (art. 96, al. 1 Cst), ajoutée à la pratique qui veut qu'un conseiller fédéral est pratiquement assuré d'être réélu s'il fait acte de candidature (23), procure à la politique gouvernementale une stabilité et une continuité peu ordinaire. Un conseiller fédéral ne peut être en même temps ni membre du parlement, ni exercer un autre métier ou profession (art. 77 et 97 Cst - art. 31 LOA). D'une part, le principe de la séparation des pouvoirs est ainsi pleinement réalisé. D'autre part, on peut être certain qu'un conseiller fédéral se consacrera alors totalement à sa tâche, sans subir d'influences particulières. Il ne faut cependant pas méconnaître les dangers du système suisse. Le système collégial rend en effet extrêmement difficile la conduite des affaires gouvernementales. Autant que possible, un membre du Conseil fédéral ne s'ingère pas dans les affaires et l'administration d'un département qui ne lui est pas attribué. A l'exception des questions importantes, les centres de décision se déplacent vers les différents départements, la collégialité se bornant à résoudre les conflits pouvant surgir entre les départements. La position ambivalente du conseiller fédéral, membre du collège et chef de département, ne tarda donc pas à le surcharger de travail. Les affaires gouvernementales collégiales s'en trouvèrent plutôt négligées. Parallèlement, l'influence des départements sur les décisions du Conseil fédéral devenait prépondérante, les départements jouissant d'un avantage considérable du fait de leur spécialisation et de leur haut niveau d'information. De nombreuses interventions tendant à résoudre ce problème demandaient l'augmentation du nombre des conseillers fédéraux. Avec un Conseil de neuf ou onze membres, la position du président de la Confédération aurait dû être revalorisée et dotée de prérogatives plus étendues. Ceci aurait provoqué la disparition du système collégial absolu, système possédant pourtant plus d'avantages que d'incovénients dans un pays aux conditions aussi hétérogènes. C'est pourquoi la nouvelle LOA se donne pour objectif de conserver et de consolider, par des mesures appropriées, le collège des sept et par là, le système collégial traditionnel. L'article 26 LOA prescrit ainsi expressément que les affaires du Conseil fédéral comme autorité collégiale ont la priorité (22) Cf. FF, 1975, l, p. 1466 ss. (23) Un Conseiller fédéral exerce sa fonction en moyenne durant 10 à 11 ans. Ces dernières années, cette moyenne a quelque peu baissé. Cf. Jean-François AUBERT: « Traité de droit constitutionnel suisse », tome 2, Neuchâtel, 1967, p. 529. �556 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE sur les autres tâches de ses membres. Pour ne pas mettre en péril ce principe, les conseillers fédéraux seront déchargés, dans une certaine mesure, des obligations découlant de leur qualité de chef de département. 5. Le président de la Confédération. Il découle clairement de notre exposé du système collégial que le président de la Confédération n'est ni un chef d'Etat, ni un premier ministre comme le comprennent d'autres constitutions. Il préside le Conseil fédéral : il est président du Conseil fédéral et que (( primus inter pares )) (24). Sa position, définie par la Constitution, n'est modifiée en rien par la nouvelle loi d'organisation. En plus de ses obligations de représentation (article 19 LOA), le président dirige les séances du collège gouvernemental (article 21, alinéa 1 LOA). Comme par le passé, il doit s'assurer que la surveillance du Conseil fédéral sur l'administration fédérale soit organisée et exercée avec efficacité (article 21, alinéa 3 LOA). La nouvelle loi étend et revalorise les fonctions du chancelier de la Confédération comme auxiliaire du président (cf. article 35 LOA). Le président doit pouvoir ainsi assumer de façon satisfaisante ses tâches parallèlement à ses charges comme chef de département. C'est le même but que poursuit le nouvel article 24, alinéa 2 LOA en donnant la possibilité de transmettre au vice-président de la Confédération certains pouvoirs du président. Pour le reste, le président de la Confédération est habilité à prendre seul une décision dans les cas d'urgence et sous réserve de ratification par le Conseil fédéral (art. 22 LOA). Dans le système collégial du type helvétique, ce droit du président constitue cependant une exception qui ne doit en aucun cas conduire à un système présidentiel. La plupart des décisions présidentielles ont un caractère routinier (art. 23 LOA), étant souvent prises de facto par les départements. De véritables ordonnances présidentielles se feront d'autant plus rares qu'une procédure extraordinaire pour les séances collégiales est prévue par la nouvelle loi d'organisation (art. 16, LOA) (25). 6. Les états-majors du Conseil fédéral. La nouvelle LOA introduit la possibilité de créer des états-majors du Conseil fédéral. Ceux-ci ont pour tâche d'informer, de conseiller et de seconder le Conseil fédéral. Ils s'acquittent principalement de travaux de planification, de préparation, de coordination et de surveillance (art. 37, LOA). L'influence de chaque département se trouve ainsi diminuée. Les décisions collégiales disposeront d'une base élargie et ne pourront que gagner en qualité. Le Conseil fédéral est tenu d'entendre ses états-majors dans toutes les affaires importantes qui les concernent (art. 41 LOA). (24) Cf. Erwin RUCK : « Schweizerisches Staatsrecht », 3e éd., Zürich, 1957, p. 174. (25) Le message du Conseil fédéral donne un exemple de procédure extraordinaire: la conférence téléphonique. Cf. FF, 1975, l, p. 1522 ss. �SUISSE 557 La Chancellerie fédérale est l'état-major général du Conseil fédéral (art. 38 LOA). La direction de la Chancellerie fédérale est confiée au chancelier de la Confédération, auquel incombent en premier lieu des tâches de planification au niveau gouvernemental (art. 35, lit. a, LOA). Il prépare le rapport du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale sur les grandes lignes de la politique gouvernementale et le rapport sur l'application de ces grandes lignes. Il surveille l'application de ces dernières et informe le Conseil fédéral (art. 35, lit. b, LOA). Il prépare le rapport annuel du Conseil fédéral sur sa gestion (lit. C). De plus, il prépare les affaires collégiales pour le président de la Confédération (lit. d et e), assure l'information du public (lit. f) et collabore à la surveillance exercée sur l'administration fédérale (lit. h). Comme état-major, la Chancellerie fédérale a une importance toute particulière. Sa structure et son organisation font penser à un département d'état-major. C'est ainsi que le chancelier de la Confédération a la même position à l'égard de la chancellerie qu'un chef de département envers celui-ci (art. 33, al. 1, LOA). Selon l'alinéa 2 de cette disposition, il peut soumettre directement au Conseil fédéral des affaires de la Chancellerie fédérale. C'était jusque-là l'une des tâches du président de la Confédération. Le chancelier possède un pouvoir de représentation correspondant auprès du parlement et des commissions parlementaires [art. 65quater de la loi sur les rapports entre les conseils (26), modifié par l'article 66 LOA]. Le Conseil fédéral peut créer d'autres états-majors permanents ou temporaires (art. 37 LOA). Ceux-ci se consacrent à des tâches dont l'objet est déterminé avec précision et sont rattachés administrativement à la Chancellerie fédérale ou au département avec lequel les affaires traitées ont le plus d'affinités (art. 39 LOA). Jusqu'à aujourd'hui, de tels étatsmajors étaient en général rattachés administrativement à la Chancellerie fédérale ou à un département précis (par exemple, Centrale pour les questions d'organisation de l'administration fédérale, Contrôle des finances, Office central de la défense). Le Conseil fédéral peut aussi faire appel à des conseillers qui n'appartiennent pas à l'administration fédérale (art. 40, LOA). Il fait déjà abondamment usage de cette possibilité. 7. Fonctionnement des départements. a) Compétences en matière d'organisation. La LOA règle de façon nouvelle le pouvoir d'organisation. On entend par pouvoir d'organisation le pouvoir de créer des unités administratives, de les grouper et de leur accorder certaines compétences (27). Selon l'article 85, alinéas 1 et 3 Cst, c'est en principe au législateur qu'il appartient, donc à l'Assemblée fédérale, sous réserve d'un référendum. Cela ne veut cependant pas dire que l'Assemblée fédérale doit organiser les plus petits détails. Un tel principe serait par trop rigide. L'organisation de détail est donc du ressort du Conseil fédéral et de ses départements. (26) Loi fédérale du 23 mars 1962 sur la procédure de l'Assemblée fédérale ainsi que sur la forme, la publication et l'entrée en vigueur des actes législatifs, RS, 171.11. (27) Cf. FF, 1975, l, p. 1488. �558 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE b) Répartition des tâches. L'ancienne loi LOAF de 1914 répartissait elle-même dans ses articles 298 à 35 les tâches des différents départements et de leurs offices. Le Conseil fédéral avait le pouvoir d'attribuer à un département approprié les tâches que la LOAF ne mentionnait pas, et devait en informer l'Assemblée fédérale (art. 35 LOAF). " pouvait, en cas de besoin, créer de nouveaux offices. De plus, l'ordonnance dite de délégation (28) donnait au Conseil fédéral la possibilité de déléguer ses compétences à ses unités administratives, conférant à ces dernières l'indépendance de l'eur gestion, tant qu'une disposition légale spéciale n'interdisait pas expressément cette délégation. Ce système de compétences fut la cause d'un état d'insécurité juridique dans lequel des textes législatifs pouvaient être modifiés par voie d'ordonnance du Conseil fédéral. Le système était donc peu transparent et propre à induire en erreur (29). Le but de la nouvelle LOA est double de ce point de vue: elle doit assurer d'une part la flexibilité de la répartition des tâches. D'autre part elle tend à accorder aux offices de l'administration fédérale, toutes les fois que cela est possible, la compétence de traiter de façon indépendante les affaires fédérales afin de décharger les conseillers fédéraux dans leurs activités, aussi bien en tant que membres du Conseil fédéral qu'en leur qualité de chefs de départements. En outre, les nouvelles dispositions devraient être claires. Ainsi, l'article 58 LOA ne fait-il qu'énoncer les départements et leurs offices, sans toutefois préciser leurs champs d'activité. Ce sera au Conseil fédéral de les déterminer. Selon l'article 61, al. 1, LOA, le Conseil fédéral définit les principales tâches des départements, des groupements et des offices. " détermine de façon détaillée uniquement les affaires qu'il se réserve de régler lui-même ou dont il réserve le règlement aux départements ou groupements (art. 61, al. 2, LOA). La répartition des tâches sera édictée sous la forme d'ordonnances qui devront être publiées dans le recueil des lois fédérales. La délégation au Conseil fédéral satisfait donc à l'exigence de flexibilité, la publication, à la sécurité du droit. L'article 61, al. 2, LOA, constitue une clause générale favorisant les offices: seules les affaires importantes du ressort de l'instance supérieure, moins nombreuses, devront être énumérées. C'est exactement le contraire de la solution actuelle. La nouvelle solution fait preuve de plus de clarté et de transparence. c) Organisation structurelle. L'état actuel des choses a provoqué un surdimensionnement de certains départements. De plus, le nombre des offices fédéraux soumis directement aux chefs de départements s'est élevé à un tel point que ces der(28) Arrêté du Conseil fédéral du 17 novembre 1914 sur la compétence des départements et de leurs offices quant à l'exécution indépendante de leurs tâches (avec de nombreux compléments et modifications). RD, 1,289 ; RS, 170.010.011. (29) Cf. FF, 1975, l, p. 1489 ss. �SUISSE 559 niers se virent contraints de consacrer trop de temps à des tâches de direction et de coordination. Le nouvel article 46, al. 3 LOA prévoit la possibilité de constituer plusieurs offices en groupement. Le chef de groupement s'occupera des travaux incombant jusqu'alors au chef de département. Ce dernier pourra donc se consacrer à ses tâches gouvernementales, plus importantes. Nous avons vu que le Conseil fédéral jouissait d'une liberté relativement étendue dans la répartition des tâches et des compétences. Il en va autrement quant à l'organisation structurelle, pour laquelle il se trouve fortement lié par la nouvelle loi. La liste des offices prévus à l'article 58 LOA est exhaustive. Le Conseil fédéral n'a pas le droit d'en créer d'autres. Une telle modification devra avoir lieu sous la forme d'une modification de la loi elle-même. Le Conseil fédéral ne peut que supprimer des offices ou des services (art. 58, al. 3, LOA) ou en modifier la désignation (art. 58, al. 2, LOA). La constitution d'offices en groupements et leur rattachement à un département est du ressort du Conseil fédéral. Dans les deux cas, il doit cependant obtenir l'approbation préalable de l'Assemblée fédérale, approbation accordée sous la forme d'un arrêté fédéral de portée générale n'étant pas soumis au référendum (art. 60, LOA). Le secrétariat général d'un département est l'état-major général de ce département (art. 49, LOA). Selon l'article 50 LOA, il s'acquitte notamment de travaux de planification, d'information et de coordination. En outre, il exerce une activité de contrôle, rendue nécessaire par l'extension des délégations de compétences. Comme les chefs d'office ou de groupement, le secrétaire général est habilité à représenter son supérieur auprès des commissions parlementaires (art. 65bis de la loi sur les rapports entre les conseils). Les collaborateurs personnels auxquels le chef de département peut faire appel, selon l'article 51, al. 1, LOA, devraient être libérés des charges quotidiennes et employés à des tâches de nature particulière (30). Des commissions peuvent en outre être créées pour conseiller les chefs de département, de groupement ou d'office (art. 52 LOA). Une activité s'étendant à plusieurs départements doit faire l'objet d'une coordination. La nouvelle loi institue à cet effet la conférence des chefs de l'information (art. 57 LOA) et la conférence des secrétaires généraux (art. 56 LOA). Pour traiter d'affaires exigeant une coordination, le Conseil fédéral peut créer des organismes de coordination interdépartementale, tels que des conférences, des comités ou des groupes chargés de certains projets (art. 55 LOA). Les différents organismes cités déchargent le Conseil fédéral de ses tâches de coordination. 8. Traits caractéristiques de la nouvelle loi. Un trait caractéristique ressort de chacune des modifications apportées par la nouvelle loi sur l'organisation de l'administration fédérale: c'est (30) Cf. FF, 1975, l, p. 1532. �560 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE la volonté de conserver et de consolider le système collégial comme système gouvernemental helvétique traditionnel, et ceci malgré la menace que représente l'accroissement des tâches gouvernementales et administratives. C'est dans cette optique qu'il faut considérer toutes les mesures visant à décharger le Conseil fédéral de tâches de moindre importance. D'autres mesures devraient être de nature à renforcer le système collégial en donnant au collège lui-même la possibilité de prendre des décisions réfléchies, dont le fondement est large et solide, ceci au détriment du département. Un deuxième trait caractéristique ressort des mesures en matière d'organisation structurelle. La structure de l'organisation doit être assez flexible et rapidement adaptable pour faire face à l'évolution des tâches administratives. Le Conseil fédéral possède maintenant des compétences étendues, lui permettant de prendre des mesures appropriées. L'obligation de publication assure la sécurité du droit. Le principe démocratique est respecté, puisque c'est une loi qui détermine les structures de base et que la surveillance par l'Assemblée fédérale est renforcée. BIBLIOGRAPHIE Pius BISCHOFBERGER : « Regierungs- und Verwaltungsreform in der Schweiz, Stand und Chancen )). Annuaire suisse de Science politique 17. Berne, 1977, p. 33 à 56. L'auteur procède à une analyse des derniers rapports et messages de la Confédération et des cantons de Zurich, Uri, Bâle-Campagne et Argovie en matière de réforme gouvernementale et administrative. Bischofberger est aussi l'auteur de : « Reformansatze in Verwaltungswissenchaft und Verwaltungs praxis », Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung 75 (1974), p. 338 à 348 ; « Durchsetzung und Fortbildung betriebswirtschaftlicher Erkenntnisse in der ôffentlichen Verwaltung », Thèse, Saint-Gall, 1964. Hans GESER ; François HOPFLINGER : « Staatsverwaltung und Sozialstruktur : Ein Vergleich zwischen vier Kantonen )). Annuaire suisse de Science politique 17. Berne, 1977, p. 111 à 135. En caractérisant et comparant quatre administrations cantonales (Zurich, Obwald, Zoug et Argovie), les auteurs cherchent à mettre en évidence les nombreuses relations entre certaines structures de la société et certains aspects des institutions de l'Etat. André HOBI : « Konzept und Massnahmen zur Reorganisation einer Stadtverwaltung unter Berücksichtigung der Verhaltnisse in vier mittelgrossen Schweizerstadten )), Thèse, Saint-Gall, 1977. Cet ouvrage se donne pour objectif de développer des jalons pour la réforme administrative. Dans un cadre d'abord théorique, les différents critères sont analysés à l'aide des exemples concrets que fournissent les �SUISSE 561 administrations urbaines de Saint-Gall, Winterthur, Lucerne et Bienne. L'auteur détermine ensuite quels sont les instruments d'une méthode devant assurer l'application concrète des mesures de réorganisation. Gerhard SCHMID : « Regierungs- und Verwaltungsreform, Zielvorstellungen und Planungskoordination im Kanton Basel-Stadt », Annuaire suisse de Science politique 17. Berne, 1977, p. 97 à 110. Par l'étude d'un cas pratique, l'auteur donne un aperçu du déroulement d'un projet de réforme administrative. L'ouvrage constitue donc un exemple et un complément intéressant à l'étude de Pius Bischofberger citée plus haut. Fritz WEGELIN : « Integrierte staatliche Planung, Probleme der Koordination, Führung und Willensbildung », Thèse, Saint-Gall, 1978. L'auteur analyse les problèmes posés par l'intégration de planifications partielles à un programme, parmi lesquels sont traitées plus particulièrement les questions de coordination, de direction et de formation de décision. Il met notamment l'accent sur le besoin d'une organisation appropriée pour l'administration chargée de planification. 36 ��CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE EUROPE ORIENTALE par Jean GUEIT (*) Les pays européens socialistes, communément ,appelés « pays de l'Europe de l'Est », ont-ils leur place dans cet Annuaire? Il n'est guère besoin d'insister sur la particularité de ces pays: fondement et finalité idéologiques, systèmes politique et socio-économique les différencient sensiblement de l'Ouest européen. La notion d'administration elle-même est chargée d'un contenu spécifique : la mission de l'administration et son champ d'action recouvrent en effet des réalités propres à ces sociétés. La société socialiste, dans sa totalité, ne se présente-t-elle pas comme une vaste administration, appelée à devenir une « auto-administration sociale et commu niste » ? Toutes ces différences pourtant ne sauraient décourager l'étude, notamment dans l'étude comparative. Les nombreuses rencontres bilatérales et internationales Est-Ouest consacrées aux mécanismes de l'administration sont le signe évident d'une problématique objective de l'administration. L'évolution sociologique liée à des sociétés plus urbaines et plus (*) Collaborateur scientifique C.N.R.S., Chercheur au Centre de Recherches Administratives. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �564 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE cultivées, qu'évoque M. Debbasch dans son rapport introductif sur l'administration devant les transformations économiques et sociales contemporaines (1), concerne aussi l'Est européen. Ici comme là, l'administration connaît les difficultés d'adaptation aux transformations économiques et sociales. Le volontarisme politique des pays socialistes en effet ne leur épargne pas de subir l'événement, les évolutions: technicisation, informatique, rationalisation de la gestion s'imposent à toutes les administrations indépendamment de leur mission politique à long terme. Le dérapage bureaucratique lui-même, dans son expression institutionnelle ou psychologique, n'a pas d'identité idéologique. La similitude, la « comparabilité» Est-Ouest est accentuée en outre par la disparité relative des administrations de l'Ouest européen, mise en relief dans le rapport de synthèse de M. Rivero (2). Dans le domaine des structures comme dans celui des comportements, il ne semble pas, malgré la bipolarité doctrinale, qu'une administration de l'Ouest soit opposable à une administration de l'Est. Une telle approche de la dualité européenne paraît suggérer la thèse de la convergence des systèmes. Souvent soutenue il y a une dizaine d'années dans les milieux occidentaux, la thèse de la convergence a perdu de sa force de séduction partiellement en raison de l'évolution des rapports Est-Ouest, surtout en raison de l'opposition résolue à cette thèse de la doctrine des pays socialistes. Le propos ici n'est pas de prédire l'avenir sur ce point, mais seulement de présenter des éléments d'information sur l'administration des pays socialistes. Ces informations permettront de constater certaines similitudes, favoriseront les études comparatives, susciteront peut-être des solutions comparables. L'on s'étonnera sans doute de l'absence dans cette rubrique d'une chronique consacrée à l'Union soviétique. " ne s'agit naturellement pas d'un oubli mais d'un choix délibéré, principalement déterminé par un critère géographique et dimensionnel. Le continent soviétique, en effet, représente à lui seul par sa superficie plus de deux fois l'ensemble européen; ses frontières orientâles, en toute hypothèse, n'appartiennent pas à l'Europe. Ce seul facteur peut susciter des solutions administratives non comparables et non transposables à nos sociétés. La réalisation rapide de cet Annuaire ne nous a pas permis de préparer une chronique pour la Hongrie; nous nous en excuSO[lS auprès des lecteurs. Cette lacune sera comblée dans la prochaine livraison. (1) Cf. première partie de l'Annuaire. (2) Idem. �BULGARIE par Thomas PETROFF (*) CONTROLE POPULAIRE L'accroissement de l'activité des organes d'exécution et de direction en U.R.S.S. et dans les autres pays de l'Est impose un renforcement du contrôle de la légalité. Cette évolution apparaît clairement en Bulgarie au cours de ces dernières années, à la suite d'une série de mesures législatives et normatives en vue de créer un système efficace de contrôle de la légalité. Parmi les différents systèmes de contrôle on parle également, en partant du principe que, dans un pays socialiste, le pouvoir appartient au peuple travailleur, d'un contrôle populaire ou social, auquel certains auteurs donnent un sens très large: organisation de masses, l'institution de plaintes des citoyens, brigades bénévoles, etc. Dans la doctrine juridique bulgare on désigne, cependant, par contrôle populaire les commissions et les groupes qui font partie, en tant qu'organes sociaux, du système de contrôle d'Etat et du peuple. Ces commissions et groupes sont élus par les citoyens. Lorsqu'il s'agit, cependant, de définir le contrôle populaire quant à son rôle et sa place dans le système de contrôle général, les difficultés commencent. Certains considèrent, à la lumière des législations en vigueur en U.R.S.S. et dans les autres pays socialistes, que parler d'un contrôle social est pour le moins prématuré, car le système actuel est un contrôle étatique (1). (*) Collaborateur scientifique C.N.R.S. (S.R.J.C.). (1) Lazarov K. : « Question du recours judiciaire d'après la loi sur la procédure administrative ». Académie bulgare des Sciences, Sofia, 1975, p. 140. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �566 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Les dispositions des articles 30 et 31 de la loi sur le contrôle d'Etat et du peuple définissent les droits et les tâches des commissions et des groupes et le Règlement sur l'application de la loi détermine la nature des affaires qui sont de leur compétence. Mais la pratique a démontré que leur rôle dans le système manque de précision. Tenant compte des critiques adres; sées par le Parti communiste en 1978, le Comité de contrôle d'Etat et du peuple a promulgué une Instruction qui définit les affaires soumises au contrôle des commissions et des groupes, ainsi que la procédure à suivre dans l'exercice de leurs fonctions. C'est en effet ce texte qui permet de mieux situer la place des commissions et des groupes dans le système général de contrôle. Avant d'examiner les dispositions concernant le rôle des commissions et des groupes à l'intérieur du système de contrôle d'Etat et du peuple, il convient de présenter un aperçu sommaire sur l'évolution du contrôle de l'administration en Bulgarie. Jusqu'à 1948 il existait dans le pays une juridiction administrative de type français et une Cour administrative suprême, disposant d'un pouvoir général d'annulation des actes administratifs, ainsi que des fonctions de contrôle et de cassation sur les décisions des juridictions administratives. En s'inspirant du système juridique soviétique le législateur bulgare a abrogé, par la loi sur l'organisation et le fonctionnement des tribunaux, la Cour administrative suprême et les juridictions administratives (2). Dans la nouvelle société en formation sous la direction du Parti communiste, le contrôle juridictionnel a été remplacé par d'autres formes de contrôle sur les activités des organes administratifs, dont les principaux sont le contrôle par voie hiérarchique, la surveillance générale de la Prokuratura, institution nouvelle créée en 1948 sur le modèle soviétique, chargée du respect de la légalité par les organes administratifs, et un petit nombre de juridictions spécialisées. C'était peu pour la protection des droits des citoyens. Sans faire l'examen historique du problème de contrôle, on peut signaler qu'à partir de 1968 (3) les mesures législatives et normatives se sont multipliées, en vue de renforcer le contrôle de la légalité. En 1969 a été votée la loi sur les infractions et les sanctions administratives (4) et, l'année suivante, la loi sur la procédure administrative portant création d'un recours général devant les tribunaux contre les actes administratifs individuels (5). Cette politique de réforme du système de contrôle sera confirmée par la résolution du XIe Congrès du Parti communiste(6) et l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution, en 1971 (7) ne fera qu'accentuer cette tendance. En 1972, un arrêté conjoint du Comité central du P.C. et du Conseil des ministres détermine les principes fondamentaux du contrôle d'Etat et du peuple, suivi d'une instruction définissant les tâches des commis- Stalev 1., Annuaire de l'U.R.S.S. et des pays socialistes, Strasbourg, 1974, p. 125. Rabotnitesko Delo des 25 et 27 juillet 1968. Journalofficiel, N° 92, du 28 novembre 1969. Journal officiel, N° 53, du 7 juillet 1970. Rabotnitesko Delo des 12 et 14 avril 1971. (7) Journal officiel, N° 36, du 8 mai 1971. (2) (3) (4) (5) (6) �BULGARIE 567 sions et des groupes de contrôle populaire dans le système (8). Pour unifier la procédure sur l'émission des actes administratifs, le législateur a adopté en 1973 la loi sur les actes normatifs (9). Enfin, le 3 juillet 1974, fut votée la loi sur le contr61e d'Etat, qui a profondément modifié le système général de contrôle en Bulgarie (10). Pour justifier cette multiplicité de contrôles, le ministre de la Justice a déclaré devant l'Assemblée nationale: ... « à la suite de la nationalisation des moyens de production et du commerce, l'Etat est devenu propriétaire d'un patrimoine immense qu'il gère sous le contr61e du Parti communiste, il est donc nécessaire d'organiser un contrôle efficace (11). La loi sur le contrôle d'Etat et du peuple occupe une place dominante en matière de contrôle, après sa modification en 1976 (12). D'après les dispositions générales les organes de contrôle d'Etat et du peuple constituent, en tant qu'organes socio-étatiques, un système unique de contr61e et travaillent sous la direction immédiate du Parti communiste et du Conseil des ministres. Comme tels ils exercent un contrôle général sur l'ensemble des activités des ministères, des administrations, des entreprises économiques et des coopératives. Sont exclues de leur compétence les partis politiques, les organisations sociales et culturelles, ainsi que les affaires des ministères de l'Intérieur, de la Défense et des Affaires étrangères (art. 2). Les organes de contrôle d'Etat et du peuple sont les suivants: en tête le Comité ayant rang de ministère, puis des comités départementaux et d'arrondissements et, enfin, des commissions et des groupes. C'est en raison de l'existence de ces commissions et groupes dans le système, qui conduit certains spécialistes des pays de l'Est à parler de contrôle social, en se basant sur le fait que les contrôleurs populaires exercent le contrôle au nom des citoyens qui les ont élus. Sans énumérer les droits et les devoirs des organes de contrôle d'Etat et du peuple, contenus dans le chapitre IV, on examinera les plus importants, car leur contrôle englobe l'ensemble des affaires publiques. Ils doivent veiller, avant tout, à la stricte exécution des directives et des décisions du Parti et du gouvernement, l'exécution des plans de développement de l'économie nationale, l'application des lois et des actes normatifs et le respect de la légalité. Il faut signaler également que le Comité de contrôle d'Etat et du peuple a le droit et le devoir de coordonner, d'orienter et de contrôler le travail des autres systèmes de contrôle spécialisés. Il ressort des textes que, contrairement aux contrôles spécialisés, dont l'activité est limitée du fait que leur intervention a besoin soit d'une saisine extérieure, soit dans des cas déterminés d'une loi ou d'un acte normatif, les organes de contrôle d'Etat et du peuple peuvent se saisir de n'importe quel objectif, car leur droit de contrôle porte non seulement sur la légalité, mais sur toutes les autres activités parmi lesquelles le respect de la propriété d'Etat, (8) Journal officiel, N° 32, du 21 avril 1972. (9) Journal officiel, N° 27, du 11 avril 1973. (10) Journalofficiel, N° 54, du 12 juillet 1974. (11) Droit bulgare, Sofia-Presse, 1974. (12) Journal officiel, N° 64, du 10 août 1976. �568 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE la qualité et l'efficacité de la production, gaspillage, discipline du travail, etc. (art. 8-17). Le pouvoir attribué au Comité de contrôle d'Etat et du peuple d'orienter et de diriger le travail des organes de contrôle spécialisés, permet à des auteurs d'affirmer que les décisions du Comité de contrôle d'Etat et du peuple échappent à la surveillance générale de la Prokuratura (13), D'après l'article 1er : « Les organes de contrôle d'Etat et du peuple constituent un système unique qui combine, dans son organisation et son fonctionnement, le principe étatique et social. .. ». En effet, on y trouve deux types d'organes de contrôle: d'une part les comités composés des fonctionnaires dont le choix et la nomination se font selon des critères bien définis, la confiance du Parti étant la condition essentielle; d'autre part les commissions et les groupes effectuent un travail de vérification et d'information. Les premiers peuvent, en tant qu'organes étatiques disposant des moyens de contrainte, exiger le retrait ou la modification d'un acte administratif vicié, tandis que les seconds se contentent de faire des propositions à la direction de l'établissement. En plus ils doivent informer, en cas d'irrégularité ou de violation, l'organisation communiste correspondante et le comité de contrôle d'Etat et du peuple (14). Le lien étroit qui existe entre le Parti communiste et les organes de contrôle d'Etat et du peuple a été clairement souligné par l'arrêté conjoint du Comité central du P.C.B. et du Conseil des ministres du 10 janvier 1977 (15). D'après ce texte, « l'accroissement du rôle de direction du Parti communiste à l'étape de l'édification d'une société socialiste avancée, exige le renforcement du contrôle exercé par les organisations communistes et le rôle du contrôle d'Etat et du peuple devient, dans ces conditions, essentiel ». /1 est reproché en outre au Comité de contrôle de n'avoir pas utilisé pleinement les pouvoirs qui lui sont attribués par la loi et autres actes normatifs et d'avoir fait preuve d'une tolérance inadmissible envers les responsables des violations, en omettant le plus souvent de prendre des sanctions pour redresser la situation. /1 doit, par conséquent, améliorer le travail et appliquer strictement les règles de la loi (16). /1 convient de signaler d'autre part que, d'après des statistiques officielles, les contrôleurs populaires élus sont, dans une proportion de deux tiers, membres du Parti communiste (17). La participation des travailleurs bénévoles aux affaires publiques reflète l'idée de Lénine, sous le nom d'inspection ouvrière et paysanne chargée de contrôler les activités de l'administration (18), mais son application s'est soldée par un échec. Après 1948, ce contrôle populaire est introduit dans l'ensemble des démocraties populaires. C'est ainsi qu'en Bulgarie (13) Stoev S. : « Surveillance générale de la Prokuratura », Pravna MisaI, N° 2, Sofia, 1974, p. 61 et suivantes. (14) Rabotnitesko Delo du 14 janvier 1977. (15) Rabotnitesko Delo du 11 janvier 1977. (16) Bulletin du Comité de contr61e d'Etat et du peuple, N° 1-2, Sofia, 1977. (17) Rabotnitesko Delo du 12 août 1978. (18) Lénine: "Les tâches immédiates du pouvoir des Soviets" : « Notre but est de faire remplir gratuitement les fonctions de l'Etat par tous les travailleurs ... ». �BULGARIE 569 sera créée l'institution des plaintes des citoyens, qui exprime la volonté du Parti communiste de faire participer les travailleurs aux affaires du pays. Elle trouve son application dans d'autres domaines, dont l'exemple le plus frappant est la création des brigades des travailleurs bénévoles dans le but d'aider les organes de la police dans la lutte pour le maintien de l'ordre public, la protection des frontières, contre des manifestations antisociales, etc. (19). Elles sont organisées et dirigées par les services du ministère de l'Intérieur. Un examen sommaire de l'Instruction N° 1 du Comité de contr61e d'Etat et du peuple du 1er août 1978 sur l'activité des commissions et des groupes (20) permettra de mieux comprendre leur rôle dans le système de contrôle. C'est un texte de 35 articles répartis en XI chapitres, mais on se contentera de citer ceux qui caractérisent le mieux le problème qui nous intéresse. Au terme de l'article 1er , les organes sociaux élus par les citoyens pour une période de deux ans sont partie intégrante du système de contrôle d'Etat et du peuple. En principe, les commissions sont constituées dans des ministères, administrations, centrales, unions et entreprises économiques d'Etat (art. 2). Par contre, les groupes sont constitués dans des entreprises et établissements publics de moindre importance, des branches de production, etc. Le travail du groupe est dirigé par la commission correspondante et, si elle n'existe pas, par le Comité de contrôle. Les commissions et les groupes exercent un contrôle actif en effectuant des enquêtes sur des objectifs du territoire où ils sont élus (art. 7). En outre, ils doivent immédiatement signaler à l'organe correspondant du Parti communiste et aux comités de contrôle d'Etat et du peuple toute irrégularité ou violation constatée au cours d'une vérification (art. 8). Parmi les tâches énumérées au chapitre Il, il faut mentionner le droit des contrôleurs populaires de vérifier la façon dont sont appliqués les décisions du Parti, les lois et les actes normatifs, ainsi que les actes administratifs réglementant des questions économiques. En même temps ils accomplissent, en raison de leur mission de liaison entre le Parti, l'administration et les travailleurs, une série d'autres enquêtes dans le domaine du commerce intérieur et extérieur, des transports, des universités et établissements scolaires, des instituts scientifiques, etc. (articles 11, 12, 13). L'activité des contrôleurs populaires est définie par des plans trimestriels fixant les objectifs à vérifier et les délais, mais leur élaboration se fait en accord avec les directions des organisations communistes (art. 20). La procédure à suivre par les commissions de contrôle au cours du travail préparatoire précédant l'enquête est définie par l'article 22 : étudier attentivement les actes normatifs, les actes des directions administratives et économiques, ainsi que les plaintes et signalisations des citoyens; préciser l'objet de la vérification, la composition des contrôleurs populaires chargés de l'enquête, leurs noms et ceux des spécialistes, ainsi que le nom de la personne qui dirige le groupe. C'est le président de la commission (19) Journal officiel, N° 70, du 31 août 1976. (20) Journal officiel, N° 63, du 11 août 1978. �570 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE qui donne des instructions aux contrôleurs sur le but de l'enquête et les questions à vérifier. Il doit faire en outre une large publicité devant le collectif de travail intéressé et la population au moyen des réunions et des affiches sur la tâche des contrôleurs. Par contre, aucune publicité ne sera faite en cas d'une enquête imprévue ou si la question, en raison de son caractère, constitue un secret d'Etat ou des services. Les contrôleurs ne doivent pas se contenter simplement des faits, mais également rechercher les causes qui ont provoqué des irrégularités ou des violations et proposer des solutions, afin que les plans soient exécutés. Mais les contrôleurs n'ont pas le pouvoir d'exiger, et encore moins d'imposer aux directions concernées, la modification ou le retrait de l'acte vicié. Leur pouvoir se limite à informer les autorités compétentes sur la situation de fait. En cas de violation clairement établie d'un texte législatif ou normatif, prévoyant des sanctions disciplinaires, matérielles ou judiciaires pour un tel fait, les commissions et les groupes de contrôle populaire sont tenus de transmettre sans retard les résultats de la vérification au comité de contrôle d'Etat et du peuple correspondant (articles 23 et 24). La seule obligation pour les directions administratives est l'examen, dans un délai d'un mois, conformément aux dispositions de l'article 31 de la loi sur le contrôle d'Etat et du peuple, des propositions de la commission de contrôle populaire et de communiquer au Comité de contrôle d'Etat et du peuple les mesures prises pour réparer les faits constatés par les contrôleurs. Si les propositions n'ont pas été examinées dans le délai prévu par la direction administrative ou économique, la commission doit informer de ce fait les organisations communistes en vue de prendre des mesures qui s'imposent pour écarter les violations constatées lors de l'enquête. Elle en informe également le Comité de contrôle d'Etat et du peuple pour que des sanctions soient prises, en vertu de l'article 22 de la loi contre les responsables. Il appartient au Comité de déterminer, en accord avec la direction de l'organisation communiste respective, les mesures à prendre pour écarter les violations (art. 26 de l'Instruction). A la lumière d'une expérience de trois ans, le Parti considère que le travail des commissions et des groupes de contrôle populaire n'a pas donné les résultats attendus, malgré l'accroissement de leur nombre. Parmi les causes principales de cette situation la presse cite, d'une part, le manque de qualification chez les contrôleurs et le peu d'empressement que les organisations communistes manifestent pour les aider, d'autre part (21). Pour y remédier, l'article 32 stipule: {( Sous la direction des comités des organisations communistes et des comités de contrôle d'Etat et du peuple les commissions doivent prendre des mesures permanentes en vue d'améliorer la formation des contrôleurs populaires, en organisant des cours et des séminaires et en demandant aux dirigeants communistes d'inclure les contrôleurs dans les cours organisés par le Parti. On leur demande également d'organiser une étude systématique des systèmes de contrôle dans les autres pays de l'Est et, en particulier, la riche expérience du système soviétique. » (21) Rabotnitesko Delo du 8 septembre 1978. �BULGARIE 571 Il ressort de cette analyse que les commissions et les groupes de contrôle exercent des actions formelles et informelles dont le but est plutôt d'informer que de corriger. Le plus souvent, leurs propositions ne sont prises en considération par l'administration ou l'entreprise qu'après l'intervention d'une organisation communiste ou d'un comité de contrôle d'Etat. A plus forte raison pour l'annulation d'un acte irrégulier ou vicié (articles 17 et 30, al. 1). Certes elles sont chargées, dans le cadre du contrôle systématique, de vérifier l'application des mesures prises pour mettre fin aux violations relevées lors d'une enquête, mais si celles-ci persistent ou si des nouvelles ont été commises entre-temps, la commission ne peut qu'informer la direction concernée, le comité respectif du Parti ou le comité de contrôle d'Etat et ensuite attendre des directives. On constate que, malgré les réformes successives du système de contrôle d'Etat et du peuple, le rôle d'inspection et d'information des commissions et des groupes a été maintenu. Il est vrai que le Comité central du Parti communiste a adopté en 1977 (22) de nouvelles mesures d'organisation en vue d'accroître l'autorité des contrôleurs populaires; il a demandé que le travail de planification et de mise en application de la procédure des vérifications, qui sont de leur compétence, soit fait à l'avenir en collaboration étroite avec les organisations des masses et augmenter la publicité sur les résultats des contrôles effectués. Cette recommandation a trouvé sa concrétisation dans les dispositions de l'article 31 de l'Instruction, en demandant aux commissions et aux groupes de contrôle d'accorder une plus large publicité sur les résultats positifs et négatifs de leurs activités. Pour remplir cette tâche ils doivent utiliser des formes diverses: communiquer les résultats de leurs vérifications aux collectifs de travail lors d'une réunion syndicale ou du Komsomol, ainsi qu'aux réunions organisées par les comités du Front de la patrie; élaborer des informations qui reflètent l'essentiel de leur activité pour être publiées dans la presse centrale et locale; utiliser plus souvent la radio locale au sujet des enquêtes en cours, en invitant les collectifs de travail et la population à collaborer aux travaux des contrôleurs populaires. Il convient de citer également les dispositions du chapitre IX définissant les organes qui dirigent les commissions et les groupes de contrôle populaire. Selon l'article 33 de l'Instruction, les commissions et les groupes travaillent sous la direction immédiate des organisations communistes respectives et des comités de contrôle d'Etat et du peuple. Ils rendent compte de leurs activités devant les comités d'arrondissements, des villes et des communes dans des délais fixés par le Comité de contrôle d'Etat et du peuple et, périodiquement, devant les administrations et entreprises qui les ont élus. De leur côté, les comités de contrôle d'Etat et du peuple sont tenus: 1 - d'apporter toute aide aux commissions et aux groupes en définissant leurs tâches quant à l'organisation et l'application de la procédure de contrôle, tout en renforçant leurs structures; 2 - informer périodiquement les présidents des commissions sur les tâches qui surgissent devant les organes de contrôle d'Etat et du peuple; (22) Rabotnitesko Delo du 11 janvier 1977. �572 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE organiser, par des moyens appropriés, la formation et la qualification des contrôleurs populaires et contribuer, par un effort permanent, à l'étude et la mise en application des méthodes du contrôle populaire soviétique. L'analyse sommaire des textes sur le système de contrôle d'Etat et du peuple montre la tendance du Parti communiste à créer une institution de contrôle général sur l'ensemble des activités, dont l'organisation et le fonctionnement s'inspirent du centralisme démocratique. Il s'agit d'un système fondé sur une base socio-étatique. D'où l'expression contrôle d'Etat et du peuple ou « contrôle populaire ». Mais la notion de contrôle social ne correspond pas au mécanisme juridique prévu par la loi de 1974. Il ne peut en être autrement dans un système politique fortement centralisé et dans lequel « la force dirigeante de l'Etat et de la société est le Parti communiste » (23), L'action d'utiliser le concours des organisations de masses ou des groupes de citoyens dans le but d'apporter une aide active aux organes d'Etat ne signifie nullement un déplacement du pouvoir étatique de haut en bas. On constate, au contraire, un renforcement du rôle du Parti et de l'Etat depuis le XIe Congrès du P.C.B. (24). C'est ainsi que M. Spassov écrit, en parlant du rôle du Parti dans le système, que « les lois et les actes normatifs importants sont décidés, sinon élaborés par les instances du Parti communiste» (25). Il apparaît clairement, dans l'évolution législative la plus récente, une politique d'accroissement permanent des moyens de contrôle sur la légalité. Il est à remarquer que la légalité, en U.R.S.S. et dans les pays de l'Est, est une notion qui englobe également « des règles de conduite conforme à la morale et la conscience socialistes» (26). Pour cette raison, la notion de contrôle est beaucoup plus large dans le système socialiste qu'en droit occidental. Par conséquent, le rôle des organes de contrôle d'Etat et du peuple est non seulement de contrôler le respect des lois et des actes normatifs, mais également l'exécution des décisions et des directives du Parti et du gouvernement, le respect de la discipline dans tous les domaines de la vie active, la qualité de la production, l'accroissement permanent de la productivité du travail, etc. Il faut noter, cependant, que le contrôle spécial des organes de contrôle d'Etat et du peuple fait souvent l'objet de critiques de la part du Parti communiste, sous prétexte que le Comité de contrôle d'Etat et du peuple manifeste une tolérance inadmissible dans l'exercice de ses fonctions. Il semble que la faiblesse du système est due à ses structures organiques. En effet, si les comités agissent en tant qu'organes étatiques, les commissions et les groupes de contrôle populaire n'ont pas la qualité d'autorités administratives, autrement dit n'ont pas de pouvoir de contrainte, de sorte qu'ils ne sont pas pris au sérieux par les directions adminis- (23) Constitution de 1971, article 1e ,. (24) Rabotnitesko Delo du 15 avril 1971. (25) Spassov B. : « Le XIe Congrès du P.C.B. et la science juridique», Pravna Misai, N° 4, Sofia, 1976. (26) Vaêkov 1. : « Les décisions du XIe Congrès du P.C.B. et le devoir des juristes », Socialistitesko Pravo, N° 5-6, Sofia, 1976. �BULGARIE 573 tratives et économiques. D'où la décision du Parti de renforcer le pouvoir de contrôle des organisations communistes et du Comité de contrôle d'Etat et du peuple. En conclusion on peut dire que le contrôle populaire n'est qu'un instrument entre les mains du Parti communiste. D'après M. Lazarov, grand spécialiste en matière de contrôle sur la légalité, le système actuel est un contrôle étatique auquel sont adjoints des contrôleurs populaires élus, mais n'ayant aucun pouvoir de contrainte ... « Vouloir transférer aux organisations sociales la responsabilité en ce qui concerne le respect de la légalité par les organes du pouvoir d'Etat est pour le moins prématuré. Au moment où, dans n'importe quel pays socialiste, les formes étatiques du contrôle sont considérées comme une nécessité, un tel transfert signifierait une étatisation de fait des organisations sociales. Une telle solution serait non seulement prématurée mais en plus artificielle, car la nécessité d'une forme de contrôle étatique reste une nécessité, étant donné que son efficacité dépend moins de la persuasion que de la contrainte ... » (27). La même thèse est soutenue par M. Torôk en ce qui concerne le système socialiste de contrôle (28). 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(28) Torôk L. : « The socialist of stat control », Budapest, Akademia Kiodo, 1974, p. 17. ��HONGRIE par Thomas SCHREIBER (*) CHRONOLOGIE Session d'hiver 1977/1978 (15/16 décembre 1977) Loi sur les entreprises d'Etat. Réglementation de la direction et du contrôle exercés par l'Etat sur les entreprises. La loi stipule que les entreprises d'Etat doivent gérer en toute autonomie les biens qui, tout en étant propriété de l'Etat, leur sont confiés. Elles couvrent leurs dépenses par leurs recettes et créent des fonds propres à partir des résultats obtenus. Session de printemps 1978 Loi sur le commerce intérieur. Cette loi fait obligation aux producteurs et aux organismes de distribution de passer des contrats entre eux, définissant la qualité de la marchandise et le mode de contrôle de celle-ci. Le principe fondamental est la protection des intérêts des consommateurs. Session d'hiver 1978/1979 Le nouveau Code pénal. Remplace celui en vigueur depuis 1962. Résultat de quatre ans de travail, le Code comprend 367 articles. Il est mieux adapté aux {( réalités présentes» de la société hongroise; contient plusieurs articles concernant le terrorisme international (détournement d'avions, prise d'otages, etc.). Aucune modification n'est intervenue au cours de l'année 1978 dans la structure de l'appareil d'Etat de la République populaire hongroise. (*) Journaliste à Radio-France Internationale. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. ��POLOGNE par Georges MOND (*) L'activité administrative de la République populaire de Pologne a été marquée en 1978 par la consolidation des structures consécutives à la grande réforme des années 1972-75. Cette réforme, on s'en souvient, avait réduit, par la suppression des districts (<< powiaty »), le nombre d'échelons dans l'appareil administratif du pays. La Pologne compte désormais 49 départements (<< voïvodies ») et 2.353 communes (urbaines et rurales). Le Conseil des ministres polonais a fixé par arrêté le statut du préfet (<< Voïvode ») et celui des chefs des administrations locales (<< président» pour les grandes villes et « naczelnik » pour les autres communes). A cette réforme de structures s'ajoutent, pour l'année 1978, la poursuite des travaux de révision du code de procédure administrative non contentieuse et l'élargissement du contrôle social de l'administration. Réforme des structures administratives: Statut du « Voïvode » et du chef de l'administration communale (( Naczelnik »). a) Le statut et les compétences du « voïvode» ont été fixés par arrêté du Conseil des ministres en date du 13 janvier 1978 (J.O. nO 2/78). Le « voïvode» est le chef suprême de l'administration d'Etat dans les 49 départements (<< voïvodies ») du pays (dont 3 départements urbains à Varsovie, Cracovie et Lodz). Le « voïvode », en effet, représente l'Etat dans son département: il en dirige l'administration et il est l'organe exécu- (*) Chargé de recherches au C.N.R.S. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. 37 �578 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE tif du Conseil du peuple de la « voïvodie ». Par cette réforme, la Pologne renoue avec une vieille tradition, reprise entre les deux guerres. L'on notera aussi que les prérogatives du « voïvode» rappellent, à certains égards, les compétences du préfet français. Les trente-huit paragraphes du statut précisent les fonctions du « voïvode » attachées à sa position administrative, politique et sociopolitique. " est responsable de tous les secteurs administratifs, y compris pour les entreprises et les administrations qui ne sont pas directement subordonnées au Conseil départemental du peuple. Conformément à l'esprit de la réforme, le « voïvode» joue un rôle d'intermédiaire entre l'administration centrale et le Conseil départemental du peuple, organe en principe représentatif de la population. " est en quelque sorte un médiateur entre l'exécutif et les organisations représentatives de la population, en même temps qu'un coordinateur autorisé entre les différents rouages administratifs locaux, d'une part, et départementaux, d'autre part; il joue également un rôle important en tant qu'arbitre du fonctionnement de la gestion étatique et sociale puisqu'il est censé intervenir en cas de litige. Comme le souligne l'hebdomadaire varsovien spécialisé Prawo i Zycie (Droit et Vie) du 26 février 1978 (p. 3), « le voïvode est sans aucun doute, par ordre d'importance, la deuxième personnalité du département. Ce n'est pas une erreur: la première personnalité est et sera toujours le Premier Secrétaire du Comité départemental du Parti (POUP), en même temps président de l'organe représentatif suprême de la population, c'està-dire du Conseil départemental du peuple. Le voïvode administre mais il ne définit pas les directives et l'orientation de son action. Du moins pour les questions essentielles ». Ce commentaire confirme donc, en les interprétant, les dispositions du § 2 de l'arrêté de référence qui stipule que « le voïvode exécute ou organise l'exécution sur le territoire de son département des tâches qui résultent des lois, ordonnances, arrêtés et décisions du Conseil d'Etat, du Conseil des ministres, ainsi que des décisions du Conseil départemental du peuple ». b) L'arrêté du Conseil des ministres du 18 août 1978 (J.O. nO 20/78, pp. 162-182) a fixé les droits et obligations du chef de l'administration communale (( naczelnik »). Le {( naczelnik » agit à la fois en qualité d'organe exécutif du Conseil du peuple et d'organe de base de l'administration d'Etat. Pour cette deuxième fonction donc, le « naczelnik », comme le « voïvode », se substitue au Présidium du Conseil du peuple. Aussi devient-il clair et net que le responsable de l'administration d'Etat centrale et communale n'est plus un organe collégial mais une seule personne qui, de surcroît, doit être compétente et avoir des qualifications correspondantes à sa mission. Comme le « voïvode », le « naczelnik » doit servir en quelque sorte d'intermédiaire entre le pouvoir administratif et les organes représentatifs ; il doit veiller au respect de la légalité (indépendamment de la « Prokuratura »), contrôler, coordonner, trancher dans les différents domaines de la vie administrative communale; il répond des plaintes et critiques adressées aux organes administratifs qui lui sont subordonnés. �POLOGNE 579 Les moyens de l'action administrative procédure administrative non contentieuse. En 1978 ont été poursuivis les travaux de révision du Code de procédure administrative non contentieuse de 1960. Cette révision s'inscrit égaIement dans la perspective de la réforme administrative des années 1972-75 puisque l'objectif en est l'adaptation aux nouvelles structures, mais aussi l'introduction du contrôle juridictionnel de l'administration. Le Conseil législatif auprès du ministre de la Justice et toute la presse (1) spécialisée se sont félicités de cette innovation. Une sous-commission de la Diète a réuni de nombreux avis d'experts, ainsi que les opinions provenant de plusieurs sondages en vue de la préparation du projet de renouvellement du Code. La presse spécialisée a publié une série d'articles (2) contenant l'analyse de l'expérience acquise en dixsept ans d'application du Code. Des spécialistes ont formulé des suggestions de ({ lege ferenda ». Parmi les propositions généralement retenues notons: - L'introduction et l'élargissement du contrôle juridictionnel des décisions administratives. - U ne nouvelle rédaction des clauses relatives aux compétences territoriales de l'administration, modifiées à l'issue de la réforme administrative en 1972-1975 (deux instances au lieu de trois). - Le nouveau projet prévoit généralement le renforcement des droits du citoyen face à l'administration et l'élargissement de la possibilité d'intervention du citoyen au cours de la procédure administrative. - l'introduction de clauses garantissant mieux le respect des règles de procédure et rendant impossible pour l'administration l'application de ({ reformatio in pejus ». Ce dernier principe dissuade souvent le citoyen de faire appel à l'instance supérieure. - Enfin, l'on suggère également l'introduction dans le Code d'une possibilité de plainte contre ({ le silence de l'administration» en réponse aux démarches des citoyens. Le contrôle de l'administration. Une réforme importante doit être relevée, relative aux prérogatives des Conseils du peuple, à propos desquels la Diète a pu déclarer le 26 janvier 1978 : ({ La Diète constate que les Conseils du peuple, créés durant la période des combats pour la libération nationale et sociale, sont devenus (1) Rappelons que la presse, en Pologne, est soumise à la censure préalable conformément au décret du 5 juillet 1946 instituant l'Office central de contrôle de la presse, des publications et des spectacles dont les compétences ont été précisées par arrêté du Président du Conseil des ministres, en date du 22 avril 1975 (J.O. du 29 avril 1975, p. 134-135). (2) Cf. J. LETOWSKI, in Panstwo i Prawo, mai 1977 ; J. BORKOWSKI, ibid., janvier 1978 ; Z. JANOWICZ, ibid., mai 1978 ; Ewa KIEDROWICZ et Malgorzata MINCER, ibid., juillet 1978. �580 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE la forme durable du principe du pouvoir populaire vérifié dans la pratique et fixé dans la Constitution (3). Les réformes introduites entre 1972 et 1975 ont contribué au renforcement des Conseils du peuple. Une loi du 26 mai 1978 a modifié la loi sur les Conseils du peuple (J.O. nO 26/75 et J.O. nO 11/77) par adjonction de clauses portant création des Comités de contrôle social aux deux échelons administratifs existants. Les Comités de contrôle social sont ainsi devenus partie intégrante des administrations départementale et locale. Les événements de juin 1976 et le développement du mouvement de contestation sociale et politique parmi les ouvriers, les intellectuels mais aussi parmi les paysans ont, semble-t-il, déterminé les autorités polonaises à faire un pas vers l'institutionnalisation des contrôles sociaux, à développer la participation populaire à l'exercice de ces contrôles. Le souci de démocratisation par la participation figure parmi les motifs officiels de la nouvelle loi votée le 26 mai 1978, instituant les Comités de contrôle social (Komitety Kontroli Spolecznej : «KKS»). Cette abréviation est proche de «KSS» : Comité d'autodéfense sociale (Komitet Samoobrony Spolecznej), la plus influente organisation (4) non officielle de quelques groupes dynamiques de l'intelligentsia liée à des éléments ouvriers. La loi du 26 mai 1978 a été complétée par l'ordonnance du Conseil d'Etat du 2 juin 1978 précisant l'organisation, les tâches, la composition et les compétences de ces Comités. Les articles 81-a jusqu'à 81-d du chapitre IX-a ont été intégrés dans la loi générale sur les Conseils du peuple de 1975. En septembre, ces comités ont été créés dans toutes les communes et dans les 49 départements. La littérature abondante sur ce sujet soulignait que ces comités ne constituaient pas encore un organe de contrôle, mais qu'ils devaient animer et rendre plus efficaces les contrôles effectués par les organismes étatiques et non étatiques existants. D'autre part, la mission des «KKS» est de faire participer à leur action de simples citoyens, renforçant ainsi le caractère démocratique des contrôles. Ainsi, le nombre de membres des «KKS» a été fixé de 9 à 65 personnes (au moins à 40 au niveau départemental). Le professeur Sylwester Zawadski souligne à ce propos que le contrôle social est l'une des formes les plus importantes de la co-participation des citoyens au gouvernement du pays, et que cela se reflète dans l'article 86 amendé de la Constitution, garantissant aux citoyens la participation à l'exercice du contrôle social (5). Quant à la question des rapports entre les «KKS» et les bureaux de plaintes et de réclamations déjà existants, S. Zawadzki précise qu'étant donné que les plaintes et les propositions jouent un rôle important parmi (3) Déclaration de la Diète faite à l'occasion du compte rendu du Conseil d'Etat sur l'activité des Conseils du peuple. (4) Cf., par exemple, Alexandra KWIATKOWSKI, Georges MON D, in « Notes et études documentaires» (Documentation française), nO 4406/4409,9 septembre 1977, p. 8-11, et K. POMIAN, « Documents du Comité de Défense des Ouvriers de Pologne», Paris, 1978, 126 pages, éd. J.J. Marie, 111, rue de Reuilly, 75012 Paris; Adam BROMKE, « The Opposition in Poland », Problems of Communism, sept.-oct. 1978, p. 45 et passim. (5) Cf. S. ZAWADZKI, in Panstwo i Prawo, nO 8/9, août-septembre 1978, p. 41 et 47. �POLOGNE 581 les formes de contrôle social, « les comités sont tenus de renforcer l'efficacité de cette institution. Toutefois, la loi, ainsi que les dispositions d'application ne sont pas allées dans le sens assez largement souhaité par l'opinion publique, qui voulait voir dans le « KKS » un autre bureau, mais cette fois-ci omnipotent, des plaintes et des propositions/ ... / ». Certains des commentateurs de la loi du 26 mai ont cependant exprimé des craintes que le « KKS » ne soit encore une institution aboutissant au cumul des postes étatiques et socio-économiques, et dont les résultats ne seraient pas probants (6). A Lodz, par exemple, le secrétaire du comité départemental du Parti est devenu président du « KKS » (7). Tout le monde, néanmoins, est d'accord que seule la pratique de l'année 1979 confirmera ou infirmera les doutes des commentateurs. Selon le professeur Zawadski, la réussite de cette« particulièrement intéressante expérience juridique et socio-politique » dépend dans une certaine mesure du choix des présidents des« KKS », de la façon dont sera exercée l'aide et la surveillance du Conseil d'Etat et des Conseils départementaux du peuple, ainsi que du niveau élevé de la culture politique et administrative (8). CHRONOLOGIE 13 janvier : Arrêté du Conseil des ministres sur le statut du « voïvode ». 5 février: Elections municipales aux Conseils du peuple communaux et départementaux. Ont été élus les conseillers de 262 conseils urbains, 21 conseils de quartier (ou d'arrondissement), 533 conseils de village, 537 conseils de ville. Au total, 100.876 conseillers ont été élus par 5.174.303 électeurs, le taux de participation ayant été de 99,16 % de votants (Trybuna Ludu, 8 février 1978, p. 1). 26 mai: Loi portant création des Comités de contrôle social (<<KKS»). 18 août: Arrêté du Conseil des ministres sur le statut du chef de l'administration locale (( naczelnik »). 7 au 13 décembre: Recensement national. (6) Cf. M. KULESZA, in Polityka, 27 mai 1978, p. 6; Zycie Warszawy, 16 mai 1978, p. 2 ; A. WASILKOWSKI, in Trybuna Ludu, 17 mai 1978, p. 3 ; Siowo Powszechne, 16/17 septembre 1978, p. 1, et J. MAZIARSKI, in Polityka, 4 février 1978, p. 1. (7) Cf. Glos Robotniczy (Lodz), 15 septembre 1978, p. 2. (8) Cf. S. ZAWADZKI, in Panstwo i Prawo, nO 8/9, août-septembre 1978, p. 50. �582 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE BIBLIOGRAPHIE AJNENKIEL (A.) : Divisions territoriales et transformations socio-politiques en Pologne. Revue d'Etudes comparatives Est-Ouest, nO 2 (1978), pp. 141-150. BIERNAT (S.) : Koncepcja administracyjno-prawnych dzialan wspolnych zarzadzaniu gospodarka panstwowa (La conception des actions administratives communes dans la gestion de l'économie d'Etat). Panstwo i Prawo, nO 4, avril 1978, pp. 96-107. BORKOWSKI (J.) : Z zagadnien aktualizacji kodeksu postepowania administracyjnego (Problèmes de l'actualisation du code de procédure administrative non contentieuse). Panstwo i Prawo, nO 1, janvier 1978, pp. 61-73. BRZEZINSKI (W.) : Plan zagospodarowania przestrzennego jako forma prawzarzadzania gospodarka narodowa (Le plan d'aménagement du territoire en tant que forme juridique de gestion de l'économie nationale). Panstwo i Prawo, nO 3, mars 1978, pp. 5-17. GAJL (N.) (rédacteur) : Structura prawno-administracyjna i finansowa gospodarki miast uprzemyslowionych zagadnienia prawno-teoretyczne (Structure légale et administrative de gestion des villes industrialisées: problèmes juridiques et théoriques). Ed. Ossolineum, Wroclaw-Warszawa-Krakow-Gdansk, 1978, 344 pages, ouvrage collectif. Neuf chercheurs de l'Académie polonaise des Sciences présentent les problèmes de gestion spécifiques aux grandes villes industrialisées, en se penchant plus particulièrement sur les questions de concentration et/ ou de centralisation dans l'économie et dans l'administration urbaine. L'analyse de l'activité administrative dans le domaine de la coordination, de l'apport réglementaire à la planification, la gestion et au contrôle des géants industriels urbains, ainsi que les perspectives du développement. Le nombre important de références bibliographiques fait l'intérêt essentiel de l'ouvrage. JABLONSKI (J.) : Skargi i wnioski obywateli z dziedziny administracji panstwowej (Les plaintes et propositions des citoyens dans le domaine de l'administration d'Etat). Rada Administracja Gospodarka, nO 12 (1978), JAGIELSKI (J.) : L'article sur l'ouvrage collectif - J. SLUZEWSKI (rédacteur) intitulé: Terenowe organy administracji i rady narodowe po reformie (Les organes régionaux et locaux de l'administration et les conseils du peuple après la réforme). Rada Gospodarka Administracja, nO 10, 1978. JAROSINSKI (W.) : Samorzad mieszkancow miast z perspektywy pieciolecia (L'auto-administration des citadins dans la perspective des cinq dernières années). Rada Gospodarka Administracja, nO 11 (1978). �POLOGNE 583 JANOWICZ (Z.) : Uwagi 0 doskonaleniu postepowania administracyjnego (Remarques sur le perfectionnement de la procédure administrative). Panstwo i Prawo, nO 5, mai 1978, pp. 54-67. KOWALEWSKI (S.) : Niektor:e zagadnienia reformy administracji terenowej w swietle teorii organizacji (Certaines questions de réforme de l'administration locale à la lumière de la théorie d'organisation). Panstwo i Prawo, nO 1, janvier 1978, pp. 89-94. MALECKI (J.) : Fundusze pozabudzetowe rad narodowych (Les fonds extra-budgétaires des conseils de peuple). Problemy Rad Narodowych, nO 40 (1978), pp. 79-196. Cette étude fort épaisse traite le problème toujours actuel et urgent de fonds propres d'une commune pouvant être plus aisément distribués que les fonds strictement budgétaires. C'est pratiquement un travail de pionnier qui ouvre une perspective et prouve l'utilité d'une telle recherche. PRUSZYNSKI (J.P.), article sur l'ouvrage de Charles DEBBASCH : Institutions et droit administratifs. 1. Les structures administratives (P.U.F., 1976, 544 pages), O.M.T., nO 12, décembre 1977. RYBICKI (Z.) : Administracja Gospodarcza w PRL (Administration économique en République populaire de Pologne). Ed. PWN, Warszawa, 355 p., 1978. L'auteur analyse la structure et le fonctionnement de l'administration économique du pays, l'importance de la loi dans le développement de la gestion; cet ouvrage contient une bibliographie importante. RYBICKI (Z.) : Prawne formy dzialania administracji panstwowej (Les formes juridiques du fonctionnement de l'administration étatique). Rada Gospodarka Administracja, nO 10 (1978). SENKOWSKI (J.) : Wojewodowie i Starostowie w okresie miedzywojennym (Les voïvodes et les chefs de district entre les deux guerres). Rada Gospodarka Administracja, nO 11 (1978). SLUZEWSKI (J.) (rédacteur) : Terenowe Organy Administracji i Radu Narodowe po reformie (Les organes territoriaux d'administration et les Conseils du peuple après la réforme). Ed. Wiedza Powszechna Warszawa, 1978, 432 pages. Ouvrage collectif élaboré par six spécialistes, chacun se penchant sur un problème particulier, tels l'organisation territoriale de l'administration, les compétences des Conseils et des chefs de l'exécutif, l'organisation des contrôles, la gestion économique, l'analyse du personnel, l'évolution des conseils et leur place dans le système politique actuel. STAHL (M.), TOMCZYK (A.) : Terenowy organ administracji panstwowe i instytucja upowaznienia w swietle ustawy 0 radach narodowych (L'organe local de l'administration étatique et la délégation à la lumière de la loi sur les conseils du peuple). Panstwo i Prawo, nO 10, octobre 1978, pp. 87-98. �584 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE STARCZEWSKI (H.) : Wspoldzialanie prokuratury z radami narodowymi (Coopération des Conseils de peuple avec la Prokuratura). Problemy Rad Narodowych, nO 40 (1978), pp. 5-42. L'auteur analyse les formes de coopération de cette institution hautement centralisée avec l'administration communale quelque peu décentralisée après la réforme. Le sujet est relativement peu abordé dans les publications. TURSKA (A.) : Kontrolne funkcje samorzadu (Les fonctions de contrôle de l'auto-administration locale). Nowe Drogi, nO 4, avril 1978. ZAWADZKA (B.) : Gminne Rady Narodnowe w swietle reformy (Les Conseils du peuple à la lumière de la réforme), in Studia Sociologiczne, nO 2 (1972). L'auteur met en garde contre la centralisation abusive des pouvoirs entre les mains de l'appareil du Parti et demande de laisser aux Conseils du peuple une marge de compétences rendant l'autogestion locale plus effective. ZAWADZKA (B.) : Gminne Rady Narodowe w swietle reformy : zalozenia i realizacja (Les conseils communaux du peuple à la lumière de la réforme: prémices et réalisation). Studia Sociologiczne, nO 2 (1978). ZAWADZKI (S.) : Komitety Kontroli Spolecznej (Les comités de contrôle social). Ideologia i Polityka, nO 7/8, juillet-août 1978. ZAWADZKI (S.) : Komitety kontroli spolecznej w systemie rad narodowyc (Comités de contrôle social dans le système des Conseils de peuple). Panstwo i Prawo, nO 8/9, août-septembre 1978, pp. 35-50. Les trois articles ci-dessus constituent l'ensemble de l'analyse du code de procédure administrative non contentieuse dans la perspective de sa révision prochaine. Problemy Rad Narodowych, nO 39 (1978), éd. Ossolineum Wroclaw-Warszawa, 206 pages. Numéro spécial consacré à l'analyse des résultats des recherches juridiques et sociologiques effectuées dans quelques administrations de village après la réforme. L'ensemble est centré sur la situation de l'administration locale au niveau d'une commune (auteurs : A. Antoszewski, M. Kasinski, R. Kostecki, J. Mieszkowski et A. Zembaty). �RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE ALLEMANDE par Robert AIGNER (*) PROCÉDURE DISCIPLINAIRE A L'ENCONTRE D'UN JUGE Le ministre de la Justice de la République démocratique allemande vient à nouveau de réglementer la responsabilité disciplinaire des juges, en promulguant le décret du 21 avril 1978 (GB1 1 nO 15) sur les conditions d'exécution de la procédure disciplinaire contre un juge en République démocratique allemande. Ce décret a été pris en accord avec le Président de la Cour suprême et en application des dispositions sur la responsabilité des juges, fixée par l'article 55, al. 4 de la loi relative à l'organisation judiciaire du 27 septembre 1974 (GB1 nO 48). Conformément aux dispositions de ce nouveau décret le juge ayant failli à ses devoirs fondamentaux, ayant gravement enfreint la discipline de travail ou s'étant comporté de façon indigne, soit dans son service, soit en public, doit en répondre selon une procédure disciplinaire. L'objectif de cette procédure disciplinaire (art. 2) est de contribuer à l'éducation de la personnalité socialiste des juges, de même qu'à renforcer leur autorité ainsi que l'autorité des tribunaux de la République démocratique allemande. Lors de l'examen de la responsabilité disciplinaire du juge, l'ensemble de toutes les circonstances doit être pris en considération, de même que doivent être clarifiées l'étendue, les raisons et les conséquences sociales du manquement aux devoirs du juge. Sont compétents pour les infractions disciplinaires d'un juge les Conseils de discipline constitués auprès de la Cour suprême, des tribunaux de district et des Cours militaires. Ils sont (*) Collaborateur scientifique C.N.R.S. (Service de Recherches juridiques comparatives). Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume 1. 1978. �586 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE composés d'un président et de deux assesseurs désignés soit par les présidences de la Cour suprême ou des tribunaux de district, soit par les dirigeants des Cours militaires. Les compétences des Conseils de discipline sont partagées de la façon suivante: celui de la Cour suprême statue sur l'infraction disciplinaire d'un juge de la Cour suprême, d'un tribunal de district ou de la Cour militaire. Les Conseils de discipline des tribunaux de district et des tribunaux militaires sont respectivement compétents pour les juges des tribunaux d'arrondissement et des tribunaux militaires. Au cas où le juge, auteur de l'infraction disciplinaire exerce son activité par délégation dans un autre tribunal et son manquement au devoir est constaté durant son absence, c'est au Conseil de discipline du tribunal où il exerce temporairement d'ouvrir une procédure disciplinaire. La procédure pénale a la priorité sur la priorité disciplinaire car si l'infraction disciplinaire du juge est également passible de poursuites pénales, la procédure disciplinaire ne peut être introduite. Au cas où une poursuite pénale ne serait entamée qu'après l'ouverture de la procédure disciplinaire, celle-ci doit être suspendue. Pourtant une procédure disciplinaire peut être ouverte ou poursuivie si la procédure pénale n'a abouti à aucune condamnation et si la révocation du juge n'a pas été demandée. L'ouverture ou la poursuite de la procédure disciplinaire, si elle s'avère nécessaire pour des raisons éducatives, doit se faire deux semaines après la décision définitive de l'organe compétent. L'article 6 du décret règle les rapports entre la procédure disciplinaire et celle de la révocation. En effet, si une procédure de révocation pour les mêmes motifs est déjà en cours, la procédure disciplinaire ne peut avoir lieu. Mais si les représentants du peuple refusent la révocation du juge et si des raisons éducatives l'exigent, une procédure disciplinaire peut être introduite deux semaines après le prononcé de la décision refusant la révocation. Dans des conditions normales, une mesure disciplinaire est éteinte un an après le prononcé du jugement. A partir de ce délai elle est considérée comme nulle et non avenue. Mais le président de la Cour suprême, pour les juges de la même juridiction frappés d'une mesure disciplinaire, et le ministre de la Justice pour les juges des tribunaux de district et d'arrondissement, de même que des Cours et tribunaux militaires, peuvent ordonner avant expiration de ce délai l'extinction de la peine, à condition que le juge sanctionné le mérite, et s'en montre digne par un comportement et un travail exemplaires. La mention de la décision disciplinaire dans le dossier personnel doit être radiée et le juge en être informé. La deuxième partie du décret est consacrée à l'enquête précédant la procédure disciplinaire. Le président de la Cour suprême décide de l'ouverture de la procédure disciplinaire à l'encontre d'un juge appartenant à cette Cour. Dans les autres cas c'est le ministre de la Justice. Le juge en cause doit en être informé par écrit. Le président de la Cour suprême désigne parmi les juges de la même Cour celui qui est chargé d'effectuer l'enquête. �RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE ALLEMANDE 587 Le ministre de la Justice désigne l'un des juges des tribunaux de district ou des Cours militaires pour les affaires relevant de sa compétence. Le juge désigné ne peut faire partie du Conseil de discipline. Il appartient au juge désigné d'éclaircir tous les faits permettant de confirmer ou d'infirmer les observations sur le manquement au devoir et de demander des explications par écrit au juge mis en cause. Outre le juge inculpé, le juge chargé de l'enquête entend les témoins dont les déclarations doivent être consignées dans un procès-verbal. Le dossier de l'enquête, qui doit contenir également les mentions sur les mesures disciplinaires antérieures prises contre le juge, est à soumettre respectivement au président de la Cour suprême et au ministre de la Justice, au plus tard deux semaines après la prise de décision ordonnant l'ouverture d'une enquête. Après la transmission du dossier, le président de la Cour suprême et le ministre de la Justice prennent respectivement la décision soit de faire ouvrir la procédure disciplinaire, soit d'arrêter l'enquête. Dans ce cas le juge doit également en être informé par écrit. La requête demandant l'ouverture d'une procédure disciplinaire doit être accompagnée d'un dossier concernant les résultats de l'enquête ainsi que du dossier personnel du juge. Une copie de la requête doit être adressée au Conseil d'Etat s'il s'agit d'un juge appartenant à la Cour suprême ou au président du Conseil de district, éventuellement celui d'arrondissement, selon l'appartenance du juge, à un tribunal de district ou d'arrondissement. Pour les juges des juridictions militaires la copie est à envoyer au ministre de la Défense. La requête pour l'introduction d'une procédure disciplinaire doit être formulée au plus tard un mois après que le requérant ait eu connaissance de l'infraction disciplinaire du juge. Cinq mois après l'accomplissement de l'infraction, aucune poursuite par la voie de la procédure disciplinaire n'est possible. La procédure elle-même se déroule comme suit: le président du Conseil de discipline compétent fixe dans le délai d'une semaine, après réception de la requête, la date de l'audience (qui se tient, en règle générale, dans les trois semaines suivantes). Le juge inculpé doit y être convoqué, de même qu'il doit recevoir copie de la requête d'ouverture de la procédure disciplinaire. D'autres copies de la convocation sont à expédier au requérant, aux organes syndicaux compétents, ainsi qu'aux Corps représentatifs respectifs qui ont élu le juge dont le représentant est en droit d'assister à l'audience. Peuvent être invités à l'audience, le cas échéant, également les représentants d'autres organisations sociales. Selon l'article 13, le président du Conseil disciplinaire peut désigner un juge chargé d'assurer le complément d'informations. L'inculpé est tenu de se présenter personnellement à l'audience, il ne peut se faire représenter ni demander l'assistance d'un avocat. De même est exigée la présence du requérant ou de son représentant légal. Le décret autorise également à participer à l'audience le représentant ou mandataire du Conseil de discipline ou d'arrondissement, respectivement le représentant du Conseil d'Etat ou du ministre de la Défense nationale s'il s'agit d'une procédure introduite contre un juge militaire. �588 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE L'exclusion ou la récusation d'un membre du Conseil de discipline sont prévues par l'article 15. En effet, ne peut pas être membre du Conseil de discipline ni un juge qui entretient des relations amicales avec l'auteur de l'infraction disciplinaire, ni un juge qui ne se trouve pas en mesure de garantir son impartialité. Ce sont les autres membres du Conseil de discipline qui décident s'il y a des raisons pour l'exclusion ou la récusation à cause d'impossibilité d'impartialité. En cas de désaccord entre les membres du Conseil, le juge en question ne peut prendre part aux délibérations et décisions. Il sera remplacé par un juge désigné soit par le président de la Cour suprême, soit par les présidents des tribunaux militaires. L'audience est dirigée par le président du Conseil de discipline. Les débats débutent par l'appel des présents, la lecture de la requête ayant donné lieu à la procédure disciplinaire. Ensuite c'est au juge, dont l'infraction fait l'objet de la procédure, de se prononcer sur les faits reprochés. De même le requérant ou son représentant légal, ainsi que les représentants des Conseils respectifs ou des syndicats sont en droit d'exprimer leur opinion sur les faits reprochés, ainsi que sur leurs conséquences sociales. Les débats terminés, le Conseil de discipline se retire pour délibérer. Les sanctions prises par le Conseil de discipline peuvent être les suivantes: le blâme ou le blâme sévère. Le Conseil de discipline peut également décider que la peine disciplinaire, soit le blâme ou le blâme grave, ne représente pas une mesure éducative suffisante. Dans ce cas il suspend la procédure et propose au président de la Cour suprême ou au ministre de la Justice de demander la révocation du juge. D'autre part, si le Conseil de discipline considère que l'infraction est minime et ne justifie pas de sanction, il doit l'affirmer par écrit. Le jugement du Conseil de discipline doit comprendre: la qualité et la composition du Conseil de discipline ainsi que le lieu et la date de l'audience, les informations concernant le juge mis en cause, le nom du requérant, de ses représentants ou mandataires des représentants des Conseils compétents, des dirigeants syndicaux présents, ainsi que des autres participants à l'audience, les faits constatés durant les débats, la décision du Conseil de discipline, ses motifs ainsi que l'avis sur les droits et formalités d'appel. Avant son énoncé, la décision doit être écrite et signée par les membres du Conseil de discipline. Les copies de cette décision doivent être expédiées immédiatement après le prononcé de la décision au juge, au requérant et au Conseil de district ou d'arrondissement compétent, respectivement au Conseil d'Etat ou au ministre de la Défense nationale s'il s'agit d'un juge militaire. Le juge qui a fait l'objet de la procédure, de même que le requérant, peuvent se pourvoir contre la décision du Conseil de discipline en interjetant appel dans les deux semaines après avoir pris connaissance de la décision. Le recours doit être motivé. C'est le président de la Cour suprême qui est compétent pour statuer sur un recours concernant la décision du Conseil disciplinaire de la Cour suprême; cette dernière est compétente pour �RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE ALLEMANDE 589 les recours concernant les décisions des Conseils de discipline des tribunaux de district et des tribunaux militaires. Les recours non motivés ou ceux présentés en retard sont rejetés. Ce décret, entré en vigueur le 1er juillet 1978, ne s'applique pas à la responsabilité disciplinaire des juges militaires définie à l'article 24, al. 1 de la loi sur l'organisation judiciaire militaire du 27 septembre 1974 (GB1. 1, nO 52). TRANSMISSION DES DONNÉES L'immense progrès technique enregistré dans le domaine des transmissions de données dans le monde entier, et en particulier en République démocratique allemande, nécessite l'adaptation des dispositions concernant la transmission des données par la Poste allemande. Les rédacteurs du décret ont saisi l'occasion pour introduire des dispositions visant à éviter certains risques que comporte pour la sécurité d'Etat un abus éventuel dans la transmission des données. Daté du 13 juillet 1978 (GB1. 1, nO 27), le décret du ministre des Postes et Télécommunications sur le Service de transmission des données des Postes allemandes (Datumsübertragungsordnung) abroge le texte antérieur du décret sur la transmission des données par le réseau des télécommunications de la R.D.A. du 18 décembre 1967 (GB1. Il, nO 22). La première partie du nouveau décret qui contient, par rapport à l'ancien, des dispositions nouvelles relatives au champ d'application et aux principes, stipule d'abord que le présent décret ne s'applique qu'au Service de transmission des données des P.T. allemandes, car un service international de transmission des données sera créé sur la base de traités internationaux dont la R.D.A. devient partie contractante. Selon l'article 2, en principe, les abonnés du Service de transmission des données peuvent se servir des moyens suivants des télécommunications : réseau de données, réseau téléphonique et télex. (Le décret antérieur ne parlait que de deux réseaux: celui du téléphone et du télex). Les conditions d'abonnement à ces réseaux sont fixées dans ({ Les conditions de connexion sur le réseau de transmission des données du Ministère des Postes et Télécommunications ». L'alinéa 2 du même article contient les précautions prises sur le plan de la sécurité d'Etat: ({ si la sécurité d'Etat ou la sécurité et l'ordre dans les réseaux de télécommunications des P.T. allemandes l'exigent, les Postes allemandes sont en droit de limiter ou de suspendre le fonctionnement du service de transmission des données ». Dans ce cas les abonnés seront prévenus immédiatement par téléphone. Une autre disposition stipule que les abonnés, en utilisant les prestations du service de transmission des données, doivent strictement respecter toutes les règles concernant la protection des secrets d'Etat et du service. Outre ces dispositions le ministre des Postes et Télécommunications, dans l'avant-dernier article du décret, a complété ces dispositions par d'autres prescriptions relatives à la protection des intérêts de l'Etat en accord avec les ministères des Organes armés. �590 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Les articles suivants règlent les conditions et les formalités à remplir pour obtenir l'abonnement au service de transmission des données, le paiement de la redevance, la mise à la disposition des locaux, la résiliation des contrats d'abonnement, et également les droits et obligations des abonnés. L'abonné est en droit de demander des conseils et des informations sur l'abonnement, la connexion et les installations supplémentaires les plus appropriées à son cas, la bonne marche des prestations, ainsi que sur l'entretien des installations appartenant à la Poste. Il peut également demander le remboursement des prestations facturées mais non fournies par les Postes allemandes, ainsi que le dédommagement des préjudices causés par les services de la Poste. L'abonné a le droit, en accord avec les P.T. allemandes, de céder à un tiers ses installations servant à la réception ou à la diffusion des données. Par contre, l'abonné a pour obligation de respecter les dispositions du présent décret ainsi que les règles contenues dans « Les conditions d'abonnement au réseau de transmission des données du ministère des Postes et Télécommunications », de ne pas endommager les installations supplémentaires mises à sa dispositions, de ne pas modifier sur le plan technique ces installations sans accord préalable des Postes allemandes, de payer régulièrement et ponctuellement les redevances et autres taxes, de ne pas abuser des installations, etc. La troisième partie du décret contient des dispositions d'ordre surtout général comme, par exemple, la définition des installations techniques servant à la transmission des données se trouvant chez l'abonné. Elles sont soit la propriété des Postes allemandes, soit celle de l'abonné. En ce qui concerne les installations propriétés de l'abonné, ce dernier·est tenu de se les procurer lui-même, éventuellement de les modifier et les entretenir, et de les faire démonter en cas de résiliation de l'abonnement. Les installations appartenant à la Poste sont installées, entretenues, modifiées ou démontées par les soins des services compétents des Postes. Les Postes allemandes sont responsables des lignes et des terminaux aboutissant chez l'abonné. C'est la Poste allemande qui procédera à la connexion des installations des abonnés sur le réseau public des communications jusqu'à la boîte de jonction ou la boîte de coupure et préparera le branchement. Pour le branchement sur le réseau téléphonique public il faut une autorisation de la Poste allemande. Les installations envisagées doivent être présentées avant l'autorisation demandée qui est soumise à une taxe. Le branchement est considéré comme en place lorsque la ligne de données est prête à fonctionner et qu'elle a été attribuée à l'abonné. L'abonné est tenu de signaler à temps la mise en service de son installation. Les Postes allemandes sont autorisées à contrôler la conformité des installations. De même, selon l'article 11, les Postes allemandes ont le droit de contrôler si les installations de l'abonné sont exploitées conformément aux conditions déterminées par le ministre des Postes et Télécommunications. Le contrôle est effectué en commun avec celui qui est responsable de l'entretien des installations appartenant à l'abonné. L'abonné est tenu de tenir à la disposition des contrôleurs tous les documents nécessaires �RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE ALLEMANDE 591 ainsi que les appareils de mesure et de contrôle spéciaux. Il est également obligé d'assurer l'entretien des installations qui lui appartiennent, et cela de sorte qu'elles soient toujours conformes aux caractéristiques définies par les prescriptions en vigueur. Les Postes allemandes mettent à la disposition des usagers du Service de transmission des données les services auxiliaires suivants: service des abonnés des télécommunications, service de renseignements, service de bottins des abonnés au Service de transmission des données, - service de dépannage. Les articles se trouvant dans la partie V règlent les différents services auxiliaires, la responsabilité des Postes allemandes en cas de dommages, de même que celle de l'abonné, ainsi que les possibilités données aux Postes allemandes de déconnecter la ligne de transmission (en cas de nonpaiement des redevances et taxe ou de violation des dispositions de l'article 4 relatif aux droits et obligations des abonnés). CHRONOLOGIE • Arrêté du 2 mars 1978 (GB1. l, nO 12) du Conseil des ministres portant octroi d'allocations et autres prestations financières aux proches parents des appelés au service militaire. Cet arrêté ne réglemente pas seulement l'octroi des allocations aux proches parents d'un appelé (épouse, enfants à charge, éventuellement parents, grands-parents ou tiers qui sont à charge de l'appelé), mais aussi les prestations financières à allouer aux citoyens de la République démocratique allemande qui sont à la charge d'un appelé d'une armée d'un Etat membre du Pacte de Varsovie, ainsi qu'aux personnes à charge de l'appelé qui ne sont pas citoyens de la République démocratique allemande. • Les décisions du Conseil des ministres du 26 janvier 1978 (GB1. l, nO 5) et du 16 juin 1978 (GB1. 1. nO 18) octroient un nouveau statut à l'Académie des Arts de la République démocratique allemande et à l'Académie des Sciences de l'Etat et du Droit. • La décision du Conseil des ministres du 15 juin 1978 (GB1. l, nO 18) a doté d'un nouveau statut le Bureau des Inventions et des Brevets. • Décret du 10 août 1978 (GB1. l, nO 28) relatif à la direction, la planification et l'organisation de la protection de la végétation en République démocratique allemande. Dans ses motifs, le législateur souligne que ({ la protection des cultures et des plantes économiques fait partie intégrante de l'intensification de l'économie agricole et forestière socialiste » ; son objectif est d'assurer à l'économie agricole et forestière des rendements élevés et stables, ainsi que de sauvegarder et aménager les sites naturels. �592 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE En outre, cette protection de la végétation sert également à préserver l'économie nationale des dommages et pertes résultant de maladies ou parasites et des autres dangers menaçant les plantes et les forêts. De ce fait, la protection de la végétation devient affaire et obligation de la société tout entière. • Ordonnance du Conseil des ministres de la République démocratique allemande du 10 août 1978 portant modifications aux dispositions relatives aux pièces d'identité des ressortissants de la R.D.A. ainsi qu'à celles de ses résidents permanents. Les modifications concernent d'abord la durée de la validité de la carte d'identité, la désignation des services et des bureaux qui délivrent les pièces d'identité, les dispositions fixant la durée de validité d'une pièce d'identité, ainsi que les cas où le possesseur de la carte d'identité a l'obligation de la remettre aux services de police compétents et les conditions dans lesquelles le ministère de l'Intérieur et le chef de la police populaire allemande peuvent retirer ou faire retirer définitivement ou provisoirement les cartes d'identité. Après la promulgation de la décision du gouvernement de l'Allemagne de l'Est (GB1., na 31, p. 343), le ministre de l'Intérieur a fait publier en date du 10 août 1978 le texte intégral, après modifications, du décret sur les pièces d'identité (GB1., nO 31, p. 344). Désormais, tout citoyen résident permanent de la République démocratique allemande ayant atteint l'âge de 14 ans doit être en possession d'une pièce d'identité valide. Selon les dispositions du décret sont considérées comme pièces d'identité: en premier lieu la carte d'identité pour les citoyens de la République démocratique allemande et le permis de séjour pour les étrangers. En dehors de ces deux pièces d'identité sont aussi reconnues comme telles: la carte d'identité provisoire, l'attestation d'identité, le livret militaire ou la carte d'identité des organes armés et de l'administration des douanes, et autres papiers militaires, ainsi que les cartes des diplomates et des employés des services consulaires délivrées par le ministère des Affaires étrangères de la R.D.A., de même que les passeports diplomatiques, de service ou ordinaires. Le citoyen de la R.D.A. obtient à l'âge de 14 ans une carte d'identité valable vingt ans. Cette carte peut être prolongée ou remplacée. Seule la photo d'identité doit être remplacée entre l'âge de 18 à 22 ans ou si le détenteur de la carte n'y est plus identifiable. Les cartes d'identité sont à demander au service de la police populaire allemande compétent, le plus proche du domicile ou de la résidence secondaire du demandeur. Le permis de séjour est délivré respectivement aux citoyens des autres Etats et aux apatrides ayant atteint l'âge de 14 ans résidant de façon permanente sur le territoire de la République démocratique allemande. La durée de validité du permis de séjour est fixée par le ministre de l'Intérieur et le chef de la police populaire allemande. Les demandes sont à déposer au service d'arrondissement de la police populaire allemande le plus proche de la résidence principale ou secondaire du demandeur. �RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE ALLEMANDE 593 Les demandes, ainsi que le retrait des pièces d'identité doivent être effectués personnellement par le demandeur. Les enfants de moins de 14 ans sont inscrits sur les pièces d'identité de leurs parents. Chaque personne ne peut posséder qu'une seule pièce d'identité établie à son nom. Un citoyen de la R.D.A. n'a pas le droit de posséder des documents personnels ou pièces d'identité de la République fédérale allemande ou établis par les services compétents de Berlin-Ouest. La possession éventuelle de tels papiers doit être signalée au service d'arrondissement de la police populaire allemande. Les dispositions suivantes stipulent que les pièces d'identité sont délivrées par les services de la police populaire allemande, tous les changements de nom ou d'état-civil doivent être portés à la connaissance de la police populaire allemande dans un délai de deux semaines. Une nouveauté : le possesseur d'une carte d'identité a le droit d'y faire inscrire ses titres universitaires. Cette opération, comme toute autre inscription, ne peut être effectuée que par les services compétents de la police. L'alinéa 5 de l'article 8 modifié contient les nouvelles conditions rendant une pièce d'identité périmée. La carte n'est pas valide si elle est remplie de façon insuffisante ou contient des données ne correspondant pas à la réalité, si elle est endommagée ou si la photo d'identité y manque. Elle est également non valable si elle a été demandée sur la base de fausses déclarations, si les inscriptions et cachets sont devenus illisibles ou si les cachets officiels et la signature de la personne autorisée à la délivrer manquent. De même, elle perd sa validité si les inscriptions ont été effectuées ou la photo d'identité apposée par des personnes non autorisées, s'il y manque des pages ou si les numéros de série ne figurent pas sur les pages adéquates. Enfin, ne peut être valide une pièce d'identité si son possesseur a changé de citoyenneté, si la carte a été perdue ou si son propriétaire est décédé. L'obligation de porter sur soi une pièce d'identité est expressément stipulée et son propriétaire est tenu de la remettre aux organes de la sécurité ou aux personnes autorisées qui en font la demande en vue d'un contrôle d'identité. Il a également pour obligation de prendre soin de ce document et d'éviter de le perdre. En cas de perte il doit le signaler immédiatement aux services de police compétents. Celui qui a retrouvé une pièce d'identité doit la remettre aux organes de police compétents. Un citoyen de la R.D.A. qui quitte définitivement le territoire national est tenu de rendre sa carte d'identité aux services de police compétents. Mais cette mesure ne concerne pas seulement les citoyens de la R.D.A. envisageant de résider à l'étranger, mais tout citoyen de la R.D.A. se rendant en voyage à l'étranger. La police populaire allemande, ainsi que les organes de contrôle frontalier, sont autorisés à retirer leur carte d'identité aux citoyens de la R.D.A. quittant provisoirement le territoire national. 38 �594 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Les appelés, avant de se rendre sur le lieu de leur service militaire, sont tenus de déposer leur carte d'identité au service compétent de la police populaire allemande, les réservistes la déposent au bureau de l'unité où ils effectuent leur période. Les services de police compétents retirent également leur carte d'identité à ceux auxquels ils en délivrent une autre. " existe d'autres circonstances exceptionnelles dans lesquelles une carte d'identité peut être retirée. Selon le décret sur les cartes d'identité, le ministre de l'Intérieur et chef de la police populaire allemande peut l'ordonner en vertu de l'article 11, al. 5 pour d'autres raisons que celles stipulées dans le présent décret. Dans ce cas, les organes du ministère de l'Intérieur peuvent retirer les cartes d'identité à titre définitif ou provisoire. De même, le ministère de l'Intérieur peut ordonner de le faire aux autres organes d'Etat ainsi qu'aux organes dirigeants de l'économie, des entreprises, des Kombinats. Le ministre est également autorisé à fixer d'autres délais de validité des cartes d'identité. Tous les actes concernant la délivrance, l'échange, la prolongation de validité des cartes d'identité sont soumis à des taxes. Les deux derniers articles contiennent les dispositions sur les conséquences pénales des infractions au présent règlement. Seront sanctionnés par des peines de privation de liberté jusqu'à deux ans ou par des condamnations avec sursis, amendes ou blâmes publics, ceux qui cèdent ou prêtent leurs pièces d'identité à des tiers, ceux qui sont en possession illégale d'une pièce d'identité ou en possèdent plusieurs. Les mêmes peines seront appliquées aux citoyens de la République démocratique allemande qui possèdent des pièces d'identité de la République fédérale allemande ou de Berlin-Ouest, ou qui n'auraient pas signalé aux services compétents de la police allemande qu'ils sont en possession de pièces d'identité d'Etats étrangers. Enfin, sont passibles de ces peines également ceux qui hébergent ou emploient des personnes n'ayant pas en leur possession les documents nécessaires les autorisant à résider en R.D.A. Les infractions mineures suivantes: ne pas posséder, de façon délibérée ou par négligence, une pièce d'identité, l'avoir rectifiée ou complétée sans autorisation ou avoir changé illégalement la photo d'identité sont passibles d'une amende de 10 à 300 Marks. Les mêmes peines sont appliquées à ceux qui n'ont pas signalé dans les délais prévus la perte d'une pièce d'identité ou le fait de l'avoir retrouvée, n'ont pas demandé dans un délai de deux semaines la rectification des inscriptions concernant leur état-civil ou ceux qui ont refusé de montrer ou de remettre leur pièce d'identité aux organes compétents. Dans les cas d'infraction minime, les organes de la police populaire allemande sont autorisés à infliger à leurs auteurs des avertissements accompagnés d'une amende de l'ordre de 1, 2, 3 ou 10 Marks. Un décret d'application édicté par le ministre de l'Intérieur et le chef de la police populaire allemande, GB 1., nO 31, règle de façon détaillée toutes les formalités concernant la délivrance d'une pièce d'identité ainsi que celles concernant les rectifications. �RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE ALLEMANDE 595 BIBLIOGRAPHIE OPITZ (R.), SCHLUESSLER (G.) : Die Bearbeitung der Eingaben der Bevolkerung ais Bestandteil der staatlichen Leitungstatigkeit (Le traitement des requêtes, plaintes, propositions, déclarations de la population en tant que partie intégrante de l'activité dirigeante de l'Etat), in Staat und Recht, Berlin-Est, année 27, nO 3/1978, pp. 220-227. Les auteurs soulignent l'importance du traitement équitable des différentes requêtes de la population, propositions, déclarations et plaintes dans un système socialiste. Le traitement de ces « Eingaben », dont le principe est ancré dans la Constitution, représente l'un des secteurs essentiels assurant le perfectionnement continu de l'administration d'Etat et l'un des instruments les plus efficaces du contrôle social. SCHILL (G.), UNGER (O.) : Zur Entwicklung einer komplexen Leitungstatigkeit ortlicher Rate- dargestellt am Beispiel des Rates der Stadt Dresden (Développement d'une activité dirigeante complexe des Conseils locaux illustrés par l'exemple du Conseil de la ville de Dresde), in Staat und Recht, Berlin-Est, année 26, nO 5, pp. 421-430. Des conseils concrets pour améliorer l'administration d'une ville par une coopération de tous les organes politiques et économiques. Les auteurs le démontrent en citant plusieurs expériences réussies dans la ville de Dresde. ��ROUMANIE par lordan GRUIA (*) La révolution communiste continue en Roumanie. Commencée à l'époque de l'occupation par les armées soviétiques qui a duré 14 ans, la révolution doit se prolonger, conformément à la conception marxisteléniniste, jusqu'à l'instauration de la société sans classes, du communisme. Dans la même conception, l'Etat (y compris l'administration d'Etat) est considéré comme un phénomène historique, qui est apparu à un certain stade de développement de la société humaine, quand cette dernière était divisée en classes et qui va disparaître avec la disparition des classes, c'està-dire de ces causes économiques qui ont déterminé son apparition. Engels disait que l'humanité va envoyer « toute la machine de l'Etat là où sera sa place: au musée d'antiquités ... » (1). La citation ci-dessus ne doit pas surprendre; à la base de tous les changements internes (et même externes) d'un pays communiste, y compris de la Roumanie, il y a d'anciens principes marxistes-léninistes, le « socialisme scientifique» et le matérialisme dialectique et historique, qu'il faut avoir à l'esprit pour pouvoir déchiffrer l'étape actuelle et la perspective du développement. Dans toutes les études de ce genre sur les pays de l'Est, il y a des difficultés de compréhension sur ce qui se passe exactement. (*) Ancien avocat au Barreau de Bucarest et ancien vice-président de la Caisse d'Assurances des Avocats de Roumanie. (1) Karl MARX et Friedrich ENGELS: « 03uvres choisies », vol. Il, E.S.P.L.A., Bucarest, 1955, p. 350 (en roumain). Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �598 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Aux difficultés d'ordre philosophique et politique s'ajoutent les triples difficultés mentionnées par M. le professeur M. Lesage, dans son excellent ouvrage « Les régimes politiques de l'U.R.S.S. et de l'Europe de l'Est» (2). Effectivement, il y a « des difficultés d'information », à cause d'un double circuit « les circuits des milieux »... qui « vivent» le régime et les « circuits publics qui transmettent des informations accessibles à toUS» ; des « difficultés d'expression », parce « qu'à la différence des sciences exactes, les sciences politiques ne fournissent pas des notions scientifiques communes, employées dans le même sens », ce qui est valable aussi pour le droit constitutionnel et administratif, et, enfin, les « difficultés d'interprétation », à cause d' « une information qui reste limitée et des concepts souvent contestables ». Sous l'apparence de certains principes, acceptés par l'esprit occidental, comme « tout à fait normaux », se cachent des mécanismes inconnus de l'exercice du pouvoir et de l'administration communiste, parfois la négation même du principe de départ. M. le professeur P. Gélard, en remarquant les particularités du régime communiste roumain, se pose la question si un nouveau type d'Etat est en formation en Roumanie et si cela représente une aspiration profonde du peuple roumain, ou bien si elle est liée à la personne du chef de l'Etat, M. Nicolae Ceausescu (3). Mme le professeur J. Zakrzewska, de Pologne (4), en constatant les changements « fondamentaux» de l'organisation du pouvoir en Roumanie, considère qu'ils « reflètent une conception précise, tant du système des organes d'Etat que du rôle dirigeant du parti communiste, ainsi que des liens entre le parti et l'Etat ». Que le groupement « en une seule main, des fonctions déterminées du parti et de l'Etat» et celà « à tous les niveaux », est « officiellement admis », seulement en Roumanie. Mais, affirme-t-elle, « il est sans doute trop tôt pour en tirer des conclusions générales ». Il y a aussi l'opinion que l'évolution de l'Etat roumain communiste, y compris de son administration, est une expérimentation réalisée par le parti communiste roumain, sous la direction de M. Ceausescu, avec l'accord du mouvement communiste de l'Est. On dit qu'un diplomate questionné sur la manière dont il explique l'indépendance de la Roumanie sur le plan extérieur, a répondu que les Russes ont toujours aimé jouer aux échecs ... Si, après la première guerre mondiale il n'y avait que deux pièces (l'U.R.S.S. et la Mongolie) sur l'échiquier du communisme, maintenant il y en a 12 (c'était après Cuba). Cette indépendance, elle est bien douteuse, à la frontière de l'U.R.S.S., dans sa sphère d'influence jusqu'à présent incontestée, conditionnée par l'appartenance au Pacte de Varsovie et au COMECOM. (2) Michel LESAGE: « Les régimes politiques de l'U.R.S.S. et de l'Europe de l'Est », Ed. P.U.F., 1971. (3) Patrice GÉLARD : « Dix ans d'évolution de la République socialiste de Roumanie », dans Annuaire de R. S. S. et des pays socialistes européens, 1975, Libr. ISTRA. (4) Janina ZAKRZEWSKA : « Les révisions de la Constitution de la République socialiste de Roumanie », dans Rev. d'Et. Comp. Est-Ouest, IX, nO 2, 151 (1978). ru. �ROUMANIE 599 M. le président J. Carter affirmait, en 1978, « qu'il est très utile pour moi, en tant que président, d'avoir l'occasion de consulter un dirigeant }) comme M. N. Ceausescu, et que la Roumanie représente « un pont entre nations ayant des points de vue et des intérêts profondément divergents et entre dirigeants qui, en d'autres circonstances, auraient éprouvé des difficultés à négocier l'un avec l'autre}) (5). Sur le plan interne, le président Ceausescu, dont personne ne doute qu'il représente le type classique du travailleur communiste marxiste, applique conséquemment la conception marxiste-léniniste de construction du communisme, en deux étapes : le socialisme développé, dans le cadre duquel apparaissent les éléments de l'étape suivante, le communisme. Son attachement acharné à cette conception est confirmé par la plus haute autorité communiste de l'Est, M. L. Brejnev, qui affirme que M. Ceausescu lutte à l'intérieur pour « l'accomplissement des transformations sociales et économiques radicales}) (6). 1- L'ENGAGEMENT DIRECT DU PARTI COMMUNISTE ROUMAIN DANS LA DIRECTION DE L'ADMINISTRATION La nouveauté de l'expérimentation roumaine, pour la construction du socialisme développé et le passage graduel vers le communisme, consiste, entre autres, dans la forme dont s'exerce le rôle du parti. En principe, le rôle du Parti communiste roumain est défini par la Constitution du 21 août 1965, qui prévoit, dans l'article 3, qu'il est « la force dirigeante de toute la société }). L'article 2, qui montre que « tout le pouvoir dans la République socialiste de Roumanie appartient au peuple }), consacre le principe de la souveraineté. Presque toutes les constitutions de l'Est communiste ont des formules semblables. On utilise le terme « force}) pour le distinguer du terme « pouvoir}) et celui de « société }), pour le distinguer du terme « peuple }). La terminologie est soigneusement choisie, pour éviter les discussions de droit constitutionnel, concernant la souveraineté et l'indépendance. Mais, comme l'affirmait Léon Duguit, après quarante années d'études de droit public, « les expressions souveraineté, pouvoir politique, pouvoir de domination sont synonymes et on peut dire de même, dans le même sens, pouvoir politique» (7). En poursuivant l'utilisation réelle des attributs de la souveraineté, nous allons comprendre le rôle du parti communiste, force politique, pouvoir politique dirigeant. Traditionnellement, le parti dirigeait les institutions politiques et administratives de la République socialiste de Roumanie, par la nomination des personnes aux emplois politiques, administratifs et sociaux, par le contrôle (5) Revue roumaine Lumea, nO 1, p. 26 (8 janvier 1978) (en français). (6) Idem., page 25. (7) Léon DUGUIT : « Traité de droit constitutionnel », vol. l, page 544, Boccard, Paris (1927). �600 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE de l'activité des organes d'Etat et administratifs et par le pouvoir de définir les objectifs et les orientations de l'Etat. Le même rôle est détenu par le Parti communiste en U.R.S.S. (8). Ce rôle de simple dirigeant politique est dépassé en Roumanie. Quoique le concept politique de ({ courroies de transmission)} est maintenu et fonctionne (l'existence des fonctionnaires activistes du parti, les syndicats, les différentes unions, etc.), le parti communiste roumain est engagé directement, et dans sa totalité, dans la direction de l'œuvre législative et administrative. Le processus a commencé par l'entrelacement de l'activité du parti avec l'activité directe législative et administrative, par l'occupation, en même temps, des plus hautes fonctions dans le parti, et dans l'Etat, à tous les niveaux. Le Président de la République, qui est aussi le président du Conseil d'Etat (organe législatif), est en même temps le secrétaire général du Parti communiste roumain; les premiers secrétaires du parti, dans les départements, sont aussi les présidents des comités exécutifs locaux (organes de l'administration d'Etat). etc. Dans le développement de ce processus, nous constatons l'apparition d'organes à double nature, de parti et d'Etat, délibératifs, dans le cadre desquels le parti participe directement à l'élaboration et l'adoption des lois, ainsi que de certains actes administratifs à caractère normatif ou individuel. Une première catégorie est formée par les organes qui se trouvent subordonnés au conseil du Comité central du Parti communiste roumain et du Conseil d'Etat (organe législatif), notamment le Conseil suprême du Développement économique et social, le Conseil central de Contrôle ouvrier de l'Activité économique et sociale, le Conseil de l'Organisation économique-sociale et le Conseil de la Défense. 1. Le Conseil de la Défense, premier créé dans cette catégorie (9), est formé uniquement par des membres du Parti communiste roumain qui occupent de hautes fonctions dans l'Etat et il est dirigé par le secrétaire général du parti, Président de la République. Cet organe examine, coordonne et résout les problèmes de la défense et de la sécurité de l'Etat. 2. Le Conseil suprême du Développement économique et social (10) a comme attributions d'établir les prévisions concernant l'évolution du pays, de guider l'élaboration du plan national, de contrôler la manière dont il est réalisé. Il est formé de 250-260 personnes, tous membres du parti, désignés directement par le Comité central ou avec son accord, choisis parmi les cadres de spécialité de tous les domaines économiques et sociaux. Il possède des sections de spécialité. (8) Patrice GÉLARD : « L'administration locale en U.R.S.S. », p. 10, P.U.F. (1972), et Michel LESAGE: « Les institutions soviétiques », P.U.F. (1975), p. 9-12, 30-44. (9) Loi nO 5/1969, Bull. Off. l, nO 32/14, mars 1969. (10) Loi nO 1/1973, Bull. Off. l, nO 43/30, mars 1973. �ROUMANIE 601 3. Le Conseil d'Organisation économique-sociale (11) élabore les normes et les critères pour l'organisation de l'appareil administratif centrai et local. Il établit les dimensions et la structure-type des unités de l'administration, les normes de constitution, de fonctionnement, leurs attributions, leur règlement de fonctionnement. Lui aussi possède des commissions de spécialité. Outre cela, dans chaque département fonctionne un cabinet, à double subordination, vis-à-vis du parti et de l'administration, vis-à-vis des organes locaux et centraux. Il a les mêmes attributions que le Conseil, mais sur le plan local. Le Conseil d'Organisation économique-sociale est dirigé par l'un des secrétaires du Comité central du Parti communiste roumain et se compose de 75 membres, tous membres du Parti, activistes, ou personnes occupant des fonctions dans l'appareil administratif. 4. Le Conseil central de Contrôle ouvrier (12) contrôle, sur tout le territoire du pays, l'exécution de la politique du parti et l'application des décisions du parti et de l'Etat, dans le domaine économique et social. Dans les départements on retrouve des conseils départementaux, à double subordination, ainsi qu'il a été indiqué au point 3. Le Conseil central de Contrôle ouvrier est constitué par des activistes du parti, des cadres de spécialité de différents domaines, des représentants des syndicats, des femmes, de la jeunesse. Ces organes, ayant aussi des attributions administratives, sont placés au-dessus de l'administration d'Etat proprement dite. Un genre de « sur-administration ». La loi déclare leurs décisions obligatoires dans les domaines respectifs. La deuxième catégorie est constituée par les organes qui sont dirigés directement par le Comité central du Parti communiste roumain et le Conseil des ministres, notamment : le Comité pour les problèmes des Conseils populaires, le Conseil de la Culture et de l'Education socialiste, le Conseil national pour la Science et la Technologie et la RadioTélévision roumaine. Ces derniers sont des organes centraux, administratifs, qui doivent mettre en œuvre la politique du parti et de l'Etat, dans les domaines respectifs, étant dirigés par les activistes du parti qui y participent. Ce système, quoiqu'il comporte des innovations remarquées par les chercheurs étrangers, notamment pour les domaines mentionnés aux paragraphes 3 et 4, n'a pas été considéré comme satisfaisant. Il est maintenu et amélioré, mais il est aussi complété par des formes d'autodirection et d'auto-administration qui engagent le parti directement jusqu'à la base et pas seulement au niveau des dirigeants. (11) Loi nO 32/1977, Bull. Off. l, nO 112/28, octobre 1977. (12) Loi nO 15/1972, Bull. Off. l, nO 161/29, décembre 1972. �602 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE La disparition graduée de l'Etat, dans la conception marxiste, conduit peu à peu à l'apparition des formes d'auto-administration, à l'élimination de la bureaucratie de l'appareil administratif, au remplacement des fonctionnaires par des citoyens, par des activistes du parti. Cette thèse est récemment réaffirmée par M. le Président Nicolae Ceausescu (13), qui disait que « durant la période d'édification de la société socialiste multilatéralement développée, la vie met de plus en plus à l'ordre du jour la modification des fonctions de l'Etat »... « la conception matérialiste dialectique sur le rôle historiquement déterminé de l'Etat, sur la perspective du passage graduel vers l'auto-gouvernement libre du peuple ». Les concepts politiques ont été définis par les décisions de la Conférence nationale du Parti communiste roumain du 7-9 décembre 1977 (14), et particulièrement ceux concernant la direction, l'organisation, la participation et la légalité dans l'administration. La littérature juridique s'est lancée dans de nombreuses propositions de « lege ferenda », tant dans le domaine administratif que dans celui de la justice. C'est dans ce cadre-là qu'apparaissent les nouvelles réglementations de 1978 et les nouveaux concepts de direction collective, auto-direction, auto-gestion, démocratie directe, dont on va parler. De même, les nouveaux organes, comme les congrès, conseils permanents et leurs bureaux exécutifs, au niveau central, et les assemblées générales, les conseils et les bureaux exécutifs au niveau de base, composés de membres du parti, qui ne sont pas salariés, travailleurs ou spécialistes du domaine. Ces formes, appelées de « démocratie directe », d' « autoadministration », qui ne nient pas, mais confirment le centralisme démocratique, sont organisées parfois dans des formes distinctes de l'administration de l'Etat proprement dite, qui leur est subordonnée. Dans certains « points-clé» de direction on retrouve comme dirigeant de toutes ces formes un membre du Comité central du parti, qui est aussi le ministre du domaine respectif et président de l'organe d'autoadministration (par exemple pour l'enseignement). La sphère de leurs compétences et attributions est très large, tant dans les problèmes fondamentaux que dans les domaines opérationnels. Leurs décisions sont obligatoires. Ils couvrent non seulement la direction, mais aussi la coordination (qui dérive de l'existence d'autres organes ayant des compétences complémentaires) et particulièrement le contrôle de la réalisation des tâches de l'administration et le respect strict des directives du parti, ce qui est devenu une préoccupation permanente pour les dirigeants politiques roumains. (13) Nicolae CEAUSESCU : « Exposé au Congrès des Conseils des travailleurs de l'industrie, du bâtiment et des transports », Ed. Politique, Bucarest (1977), p. 51 (en roumain). (14) Bull. Off. nO 142/143,31 décembre 1977. �ROUMANIE 603 En même temps, paradoxalement, on maintient le principe du centralisme démocratique et la soumission inconditionnelle vis-à-vis du plan d'Etat. Une nouvelle conception se dessine dans le marxisme, selon laquelle l'auto-direction et l'auto-administration sont conçues comme une activité fondamentale du parti, accomplie en grande majorité par des membres du parti, directement, et rarement par des citoyens qui adhèrent aux mêmes idées. Il convient de noter que les fonctions de direction, dans presque tous les domaines d'activité (à l'exclusion des associations de paysans du secteur non coopératif, de l'Eglise et partiellement du collège des avocats) sont occupées uniquement par les membres du parti communiste. Dans ces organes d'auto-direction et d'auto-administration, du moins dans ceux qui sont opérationnels, cette règle est strictement respectée, les lois ayant abondé dans ce sens, ce qui ne laisse plus aucun doute sur le problème. Dans la décision mentionnée ci-dessus on précise qu'il existe un cadre « unique à sa manière ». La condition d'appartenir au parti pour la promotion professionnelle, les pressions exercées pendant les années de répression, qui ont créé aussi un sentiment d'abandon des pays de l'Est par le monde occidental, conjuguée avec la volonté des dirigeants roumains d'augmenter le nombre des membres du parti, ainsi que leur persévérance dans le recrutement, expliquent que le nombre des membres du parti communiste soit arrivé à plus de 2.500.000. Les théoriciens marxistes n'affirment pas que dans la société communiste le parti va disparaître, comme l'Etat. Tout se passe comme si le parti communiste avait une tendance à « convertir» en masse la population et à inscrire dans ses rangs, parallèlement à l'égalisation totale sur le plan économique, toute la société arrivant au niveau des travailleurs. En même temps on poursuit l'uniformisation de la conscience sociale et individuelle, par son alignement sur les concepts de la philosophie marxiste. D'une part, par le nouveau système d'enseignement, qui est obligatoirement matérialiste, fondé sur le matérialisme dialectique et historique et sur le « socialisme scientifique », et, d'autre part, par le rôle de la presse dont le contenu ne peut être qu'en conformité avec la même théorie. Il - L'ADMINISTRATION D'ÉTAT ET L'AUTO-ADMINISTRATION Dans la période de passage du socialisme développé à la société communiste, l'Etat roumain dans son ensemble et l'administration d'Etat sont maintenus et on soutient même qu'ils doivent être renforcés (15), en entrelaçant leur activité avec les nouvelles formes d'auto-administration, basées sur l'ossature du Parti communiste roumain et d'auto-gouvernement. (i5) Ion CETERCHI, Constantin STATESCU : « La contribution théorique et pratique du camarade Nicolas CEAUSESCU au développement de l'Etat et du droit, dans l'étape de construction de la société socialiste multilatéralement développée », R.R.D., nO 1/1978, p. 5-16 (en roumain). �604 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE En même temps on poursuit le développement du secteur de la propriété « de tout le peuple », la suppression graduelle des différences de classe, l'égalisation économique et l'uniformisation des esprits. L'Etat continue à avoir une fonction externe et une fonction interne, cette dernière ayant deux aspects: un répressif et un autre économiqued'organisation et culturel-éducatif. Le plan léniniste de construction de la société socialiste continue à s'appliquer: par l'industrialisation (priorité à l'industrie lourde), par la coopérativisation de l'agriculture (et sa mécanisation) et par l'accomplissement de la révolution dans le domaine de la culture (formation d'une nouvelle culture et d'un « homme nouveau »). La plupart de ces tâches reviennent à l'administration d'Etat, complétée par l'auto-administration. L'administration d'Etat, dans le système constitutionnel roumain, d'unicité du pouvoir, est considérée comme une forme de réalisation du pouvoir de l'Etat, puisque chargée de la mise en exécution des lois et de l'organisation de cette exécution. Ses organes sont centraux - le Conseil des ministres, les ministères, autres organes centraux - et locaux - les Comités exécutifs, les bureaux exécutifs et les services de spécialité des conseils populaires. A l'administration d'Etat appartiennent toujours les organisations économiques, les centrales industrielles, les entreprises et les institutions d'Etat (16). Comment ces directions doctrinales ont-elles été poursuivies en 1977-1978 ? 1. La tentative de diminuer la répression. Le côté répressif est assuré tant par l'administration d'Etat - par le Ministère de l'Intérieur et de la Sécurité de l'Etat et d'autres organes - que par les organes de la Justice et de la « Prokuratura ». Jusqu'à présent la répression dure a caractérisé tous les Etats communistes. Même si la répression politique a diminué (on prétend, conformément aux déclarations officielles, qu'il n'y aurait plus de détenus politiques) la menace est toujours présente. En revanche, la répression de droit commun a atteint des proportions inquiétantes. Aux formes de répression pénales, de droit commun, s'ajoute l'utilisation des formes de droit administratif ou civil. L'établissement des contraventions et leur sanction se fait par des actes de l'administration d'Etat. Presque toutes les lois prévoient des mesures de sanction. Dans ce sens, voir les récentes lois sur la presse, sur la santé, dans la chronologie de cette chronique. Le contrôle de leur légalité est presque totalement du ressort de l'administration elle-même, ce qui, évidemment, ne peut qu'encourager les abus. (16) T. DRAGANU : « Les formes d'activité des organes de l'Etat socialiste roumain », Ed. Scientifique, Bucarest, 1965, p. 31-36 (en roumain). �ROUMANIE 605 Dans la littérature juridique roumaine se déroule une ample discussion, avec des propositions de « lege ferenda », pour l'unification et l'élaboration d'un code des contraventions (voir bibliographie, points 20, 22, 29). Nous mentionnons, de même, le principe de l'obligation au travail, instituée par la loi nO 25 du 11 novembre 1976 et la récente disposition de la loi de la santé (art. 108), selon laquelle, dans certaines conditions, une personne peut être considérée malade psychique et « soumise obligatoirement au traitement dans un établissement sanitaire », ce qui ouvre également des possibilités d'arbitraire contre la liberté des personnes. La condamnation par toute la population, et particulièrement par les travailleurs et par les jeunes, de la politique dure, répressive, qui dure depuis plus de trente années, les pressions de l'opinion publique internationale et les préparatifs effectués par le Parti communiste roumain pour une nouvelle politique intérieure, ainsi que la tentative de rendre à l'opinion publique la confiance dans la société socialiste, sont quelques-unes des raisons pour lesquelles le président N. Ceausescu, dès 1977, a posé le problème de la diminution de la répression. Le 29 juin 1977, à sa proposition, le plenum du Comité central a adopté une décision relative à la rééducation par le travail dans les unités économiques d'Etat, pouvant atteindre 5 années (17). Sur le plan législatif, deux décrets d'amnistie et de grâce ont été adoptés (18). A la Conférence nationale du P.C.R. du 7-9 décembre 1977 a été adoptée une décision concernant le perfectionnement de l'activité des organes de justice, de la procurature et du Ministère de l'Intérieur, ainsi que l'amélioration de la législation en ces domaines (19). Jusqu'à présent, la législation civile et pénale n'ont pas été modifiées. Le Ministère de l'Intérieur et de la Sécurité de l'Etat a été réorganisé. Il semblerait que la répression de droit commun se soit redéveloppée. 2. Réorganisation dans de nombreux domaines. Outre les motifs d'ordre doctrinal, la réorganisation de l'administration d'Etat est déterminée par de profondes raisons d'ordre économique et financier. La révolution technique et scientifique, apparue en Occident après la deuxième guerre mondiale, n'a pas été prévue par Staline, qui était persuadé que l'humanité pourra résoudre les problèmes économiques et sociaux, uniquement par les révolutions sociales communistes. Elle a surpris le monde communiste et l'a laissé bien éloigné du développement technique et économique capitaliste (20). (17) Bull. Off. 1, nO 44/1977 et nO 142-143/1977, p. 35. (18) Décret nO 115/1977 et nO 331/1977. (19) Bull. Off. 1, nO 142-143/1977. (20) Aujourd'hui encore, les partis communistes ne saisissent pas entièrement les implications de la révolution technique et scientifique sur la révolution sociale. En remarquant une mutation dans l'électorat communiste français, M. Jean Elleinstein dénonce la fausse direction prise, selon lui, par la direction d'un P.C. revenu « aux temps des glaciations ». On lui reproche « n'avoir pas compris le fonctionnement complexe des sociétés industrielles ». Les solutions « ne relèvent pas de la révolution, mais de la réforme. Le P.C. reste incapable d'étendre son influence au-delà de l'espace politique dans lequel il se meut» (les citations sont reproduites de l'article « Mutation dans l'électorat communiste », par Edmond Bergheaud, Le Figaro, 22 mars 1978). �606 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Le système économique communiste, fondé de manière rigide sur des plans élaborés en dehors de la loi de l'offre et de la demande, souvent sans bases réelles, avec un système de direction qui n'est pas modernisé, l'indifférence, l'apathie même des masses, leur manque d'initiative, sont quelques-unes des causes économiques et sociales pour lesquelles est tentée l'expérience de réorganisation « à la roumaine ». Sur le plan extérieur, la détente enregistrée s'explique par la volonté d'accès à la science et à la technique occidentales. Etant donné que la planification est « la loi des lois» de la direction de l'administration et de l'économie communiste, la réorganisation impliquait une nouvelle conception en ce domaine. L'Assemblée plénière du Comité central du Parti communiste roumain du 22-23 mars 1978 a adopté des décisions en ce sens (21). Le plan demeure unique pour toute l'économie les orientations et les normes de réalisation'étant décidées au sommet. Il est subdivisé selon trois critères: sectoriel (pour chaque ministère, centrale économique, entreprise), par branches (économie, industrie, enseignement, etc.) et territorial-local (pour les communes, villes, municipes, départements). L'élaboration commencera au niveau des unités de base qui devront le réaliser, en tenant compte des orientations établies au sommet et des capacités de production de la base. Les unités de l'administration locale ont pour tâche la planification locale, y compris l'emplacement des unités économiques. Afin que les plans aient une base réelle, il est obligatoire que, simultanément avec l'élaboration du plan, des contrats économiques soient passés pour assurer l'acquisition des matières premières et l'écoulement des produits. Centralisés selon ces trois critères, les plans sont débattus par le Conseil suprême du Développement économique et social et par la Chambre législative des Conseils populaires et sont soumis à la Grande Assemblée nationale pour approbation. Devenu loi, le plan unique et obligatoire est retransmis selon les trois réseaux mentionnés. Ainsi préparés, les plans devraient avoir une base plus réelle et être exécutés. Simultanément, le budget doit assurer l'aspect financier. Pour obtenir le revenu escompté, le système fiscal a été totalement réorganisé à partir du 1er janvier 1977. Pour l'essentiel, le nouveau système crée l'impôt sur le bénéfice, l'impôt sur le produit, l'impôt sur le fonds total de rétribution et l'impôt agricole. Le reste des impôts et des taxes perçus, ainsi que l'impôt sur la circulation des produits, restent inchangés (22). (21) N. CEAUSESCU : « Exposé à l'Assemblée plénière du C.C. du P.C.R., 25 mars 1978 », Ed. Politique, Bucarest, 1978 (en roumain). (22) Loi nO 1/1977, Bull. Off. l, nO 3/12, janvier 1977. �ROUMANIE 607 a) L'impôt sur le bénéfice est dû seulement par les entreprises d'Etat ayant un bénéfice planifié supérieur à 15 %. On considère que la rentabilité trop élevée n'assure plus la stimulation correspondante « pour l'augmentation de la productivité. A cause de cela les quotas d'impôt sont progressifs. On poursuit aussi la limitation de l'auto-financement)} (23), Par un système de hausse des prix, donc au détriment de la population (système dénommé dans la terminologie communiste « rearrangement )} des prix) on poursuit la rentabilisation des entreprises, l'obtention de bénéfices majorés et leur assimilation au budget par l'imposition. Ce système ne s'applique pas aux entreprises d'Etat ayant des bénéfices planifiés inférieurs à 15 %, et au reste du secteur socialiste, qui vont réaliser (ou non) des bénéfices, conformément aux prévisions du plan, et feront des « versements planifiés)} au budget de l'Etat. b) L'impôt sur le produit, sous la forme d'un quota, calculé en pourcentage ou sous la forme d'une somme fixe, est appliqué par le Ministère des Finances, pour limiter la rentabilité de certaines entreprises. Par exemple pour les cigarettes, l'alcool, par rapport aux prix établis par l'Etat. c) L'impôt sur le fonds total de rétribution (24), qui est payé par les unités directement au budget de l'Etat, mensuellement, a conduit à une réévaluation de tous les traitements des salariés, conformément à la nouvelle loi de la rétribution nette, ce qui a mené à une moyenne très réduite des revenus. d) L'impôt agricole est dû par les coopératives agricoles (calculé à l'hectare et par rapport à la rétribution des paysans) et par les foyers paysans non coopérativisés (impôt à l'hectare). Ainsi les revenus budgétaires de 318 milliards de lei, prévus pour l'année 1978, proviennent en majorité des prélèvements sur les unités d'Etat (179 milliards de lei), ce qui démontre l'étendue de ce secteur, l'étatisation totale vers laquelle on se dirige graduellement. En échange on perçoit seulement 2 milliards et 338 millions de lei au titre d'impôts et taxes sur la population, ce qui démontre l'appauvrissement de celle-ci. Le système d'élaboration du plan et la formation des revenus budgétaires étant réorganisés, il fallait réorganiser aussi l'administration économique, ainsi que le mode de rétribution des salariés. La loi d'organisation et de direction des unités d'Etat, la première de cette série, établit, d'une part, le système des unités économiques, et, d'autre part, le système de leur direction. En ce qui concerne cette dernière, ses principes s'appliquent aussi à l'administration proprement dite. Les entreprises sont les unités de base dans l'économie. Elles ont comme objectif la production de biens, leur écoulement ou la prestation de services. Les combinats ont le même statut. (23) Ion CONDOR: « Les principes des nouvelles réglementations fiscales », Rev. Rom. Drept, nO 411978, p. 21 (en roumain). (24) Décret nO 391/1976, concernant l'impôt sur le bénéfice, Bull. Off. l, nO 10411976. �608 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE La centrale est l'unité économique qui englobe plusieurs entreprises, ainsi que des fabriques, des usines, des chantiers, des unités de recherche, etc., dans des domaines similaires ou connexes. Toutes les unités qui la composent lui sont subordonnées. A leur tour, les centrales sont subordonnées à l'administration centrale (ministères ou autres organes centraux). Les entreprises et les centrales peuvent être créées, réorganisées ou supprimées par décret du Conseil d'Etat. Les entreprises d'intérêt local peuvent être créées par le Conseil populaire. Par l'acte de constitution elles acquièrent la personnalité juridique, qui produit ses effets à partir de l'enregistrement auprès des organes fiscaux. Fondé sur la personnalité juridique, elles ont leur propre plan économique, dressent le hilan, ont un compte en banque, bénéficient de crédits, peuvent avoir des relations avec d'autres unités. Subordonnés aux entreprises et aux centrales, peuvent fonctionner des sections, des ateliers, des unités sociales-culturelles, qui n'ont pas de personnalité juridique. Elles peuvent avoir des relations extérieures par délégation accordée au directeur de l'unité subordonnée et sont dirigées sur le principe de la gestion. Pour leur direction, on maintient le principe de la direction collective, introduit depuis 1971 (la loi nO 11/ 1971) auquel on ajoute le principe de l'auto-direction avec son corollaire l'auto-gestion économique-financière. Pour cela, les unités économiques acquièrent une plus grande autonomie interne, par l'élargissement des compétences et des attributions, qui auparavant appartenaient aux organes supérieurs. Ainsi, elles élaborent le plan des unités, basés sur les orientations quantitatives reçues, elles organisent son exécution, établissent le budget, peuvent avoir des relations avec les tiers. En même temps on maintient le principe du centralisme démocratique avec pour corollaire la double subordination, les unités étant subordonnées, verticalement, aux organes supérieurs - leurs décisions étant obligatoires, ils peuvent suspendre, modifier ou annuler les actes des unités subordonnées - et horizontalement, à l'égard des organes locaux administratifs de spécialité, des conseils populaires. Les organes d'auto-direction collective sont l'Assemblée générale, formée par des représentants des salariés, les Conseils permanents et les Bureaux exécutifs. Les deux derniers sont des organes délibératifs. Leurs membres sont élus parmi les membres du parti, par vote à main levée, spécialistes ou travailleurs. Les travailleurs doivent représenter 30 % du total. Donc, l'auto-direction peut être définie comme une autonomie fonctionnelle interne, accordée aux unités d'Etat (administratives ou économiques), par l'élargissement de leurs compétences et attributions, pour accomplir leurs tâches administratives ou leurs plans économiques, dans le cadre de la direction unitaire de l'Etat. �ROUMANIE 609 Le corollaire de l'auto-direction est l'auto-gestion économiquefinancière pour les unités qui ne sont pas financées par le budget de l'Etat. Elle consiste en l'obligation d' assu rer son propre développement, de se procurer des bénéfices et de couvrir les dépenses de production, les dépenses pour les actions sociales-culturelles et le paiement des impôts et des quotas du bénéfice, dûs au budget de l'Etat. Comme on l'a encore mentionné, on poursuit la rentabilisation des unités économiques, particulièrement par le développement de la responsabilité collective de tout le personnel dans l'évolution de l'entreprise, par l'utilisation de leur expérience et la suppression de leur passivité. La responsabilité du Conseil de direction collective est politique et disciplinaire, engagée par l'obligation de prêter serment prévue par la Constitution, mais aussi par la clause légale qu'uniquement le bureau exécutif a la responsabilité collective patrimoniale. Quoique tout le collectif du bureau a la responsabilité patrimoniale, cette dernière n'est pas solidaire. Chaque membre du collectif répond seulement pour une partie du préjudice, selon sa faute. Si celle-là ne peut être établie, la responsabilité est fixée de manière proportionnelle, ayant comme critère le salaire net (article 106 du Code du Travail). Afin de susciter l'intérêt de la masse des salariés on a adopté la loi sur la participation aux bénéfices de l'entreprise. Les salariés participent à la répartition des bénéfices, en rapport avec la contribution de chacun à la réalisation et au dépassement des plans, en rapport avec son ancienneté dans l'unité. La somme globale affectée est de 3 % des bénéfices, à condition d'avoir accompli le plan et d'un quota infime des bénéfices non planifiés. Elle est limitée et très réduite, par rapport au nombre de salariés. Elle ne pourra être significative que dans l'hypothèse d'une augmentation ; sinon, elle n'a que valeur de symbole. Les principes généraux d'auto-direction collective ont été élargis à la direction des ministères et des autres organes centraux de l'administration de l'Etat (Décret nO 308/1978). Ainsi on crée le Conseil ministériel ou départemental et leur bureau. Ils sont formés par des membres du parti - dirigeants du ministère ou du département, spécialistes et travailleurs, du ministère, du département ou des unités subordonnées. Pour cette activité ils ne touchent aucun traitement, recevant uniquement le salaire pour leur fonction de base. Ces organes sont permanents et délibératifs. Le bureau est un organe opérationnel direct et il est dirigé par le ministre ou le chef du département qui, d'habitude, est aussi membre du Comité central du P.C.R. La responsabilité de ces organes d'auto-direction collective est politique, disciplinaire et patrimoniale. Ces dispositions générales sont complétées par des dispositions d'organisation, propres à chacun des ministères, chacun ayant des organes spécifiques d'auto-direction. En 1978 on a réorganisé une série de 39 �610 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE ministères, parmi lesquels le Ministère des Affaires intérieures et de la Sécurité de l'Etat, le Ministère de la Santé, ainsi que le Ministère de l'Education et de l'Enseignement. La coopérativisation n'étant pas encore totale en Roumanie, par la création des « associations» des paysans libres, de la région des montagnes et des collines, on tend au parachèvement de ce processus. En même temps, pour créer la propriété communiste unique, « de tout le peuple », on crée des unités mixtes coopératives (agricole, de consommation et artisanale) et d'Etat qui, une fois mises en place, sont absorbées par l'Etat. Les dernières formes de professions libérales sont supprimées par l'interdiction de la pratique de la médecine et des cliniques privées. A l'égalisation économique, réalisée par le système de rétribution, s'ajoute l'égalisation des esprits par les réformes profondes de l'enseignement, de l'éducation et de la culture, de la presse. L'information dans la République socialiste de Roumanie est obligatoirement subordonnée à la politique du Parti communiste roumain et à sa philosophie; elle ne peut être utilisée à des fins contraires au régime socialiste, sous peine de graves sanctions prévues. L'enseignement et l'éducation doivent avoir à leur base comme enseignement obligatoire le matérialisme dialectique et historique, ainsi que le « socialisme scientifique », la politisation étant le principe de l'école. De même on introduit le principe de l'enseignement polytechnique et de la pluriqualification. L'enseignement de dix ans est gratuit et obligatoire. 3. Le contrOle de l'administration d'Etat. Le contrôle de l'administration d'Etat est institué presqu'exclusivement pour assurer l'exécution de la politique du P.C.R. et des lois adoptées. Il est semblable à celui des autres Etats socialistes, même à celui de la République populaire de Chine (25). La nécessité du contrôle de l'administration d'Etat est incontestable, « et peut-être surtout dans les pays socialistes », comme l'affirme M. le professeur Guy Braibant (26). Il y a de multiples formes de contrôle de l'administration roumaine: le contrôle du parti, le contrôle des organes du pouvoir de l'Etat, le contrôle administratif hiérarchique, le contrôle administratif de spécialité, le contrôle exercé par l'Arbitrage d'Etat et par la Cour de Contrôle financier, le contrôle populaire et, enfin, le contrôle des organes « chargés de la protection du droit », comme les appelle M. le professeur Lesage, « la Procurature et les Tribunaux» [2]. Une particularité du système roumain de contrôle de l'administration consiste dans le fait qu'on a réglementé le contrôle juridictionnel de l'administration, contrôle qui relève de la compétence des tribunaux (la loi (25) TSIEN-TCHE-HAO : « L'administration en Chine populaire ». P.U.F., 1973, p. 31. (26) Guy BRAIBANT: « Le droit administratif français», vol. III, p. 366, Ed. Fond. Nationale Sei. Pol., 1974-1975. �ROUMANIE 611 nO 1/1967). La défense des administrés a donc un cadre légal, mais il a été et demeure symbolique. Ainsi que nous l'avons indiqué dans un autre travail (27), l'importance du contentieux administratif roumain est réduit. En définitive, ainsi que le remarquait M. le professeur P. Gelard [31, « cette réforme n'a pas encore cependant connu d'applications importantes }), ce qui est parfaitement exact. Cela est dû aussi aux multiples exceptions de la loi (28), mais aussi au fait que « le contrôle juridictionnel de l'administration est ... limité aux décisions administratives individuelles }), comme le signale M. le professeur Michel Lesage [2]. En même temps il ne faut pas minimiser le facteur subjectif, la méfiance du citoyen vis-à-vis de cette forme de contrôle, méfiance basée sur une longue, douloureuse et amère expérience qui démontre que contre l'administration communiste roumaine on ne peut pas lutter. III - CONCLUSION Le processus de la révolution communiste roumaine continue dans le sens marxiste, radical, avec quelques innovations. Nous considérons que, tant sur le plan extérieur que sur le plan intérieur, la voie roumaine constitue une expérimentation réalisée avec l'accord du mouvement communiste de l'Est. D'une part, on introduit des formes d'auto-gouvernement et d'autoadministration (auto-direction et auto-gestion, dans l'économie), qui traduisent l'engagement direct du P.C.R. dans le gouvernement et l'administration. En effet, les organes ainsi formés, sont presqu'en totalité composés de membres du parti, dirigés par les instances supérieures du parti. Préfiguration de la disparition de l'Etat et de l'administration traditionnelle. D'autre part, la socialisation de l'économie devient complète par le passage graduel des foyers de paysans libres, dans le secteur coopératif et par la suppression des dernières formes de professions libérales. La propriété « de tout le peuple}) est développée. Les rémunérations sont nivelées et on tend vers l'uniformisation des esprits. Ce processus doit conduire, selon la conception marxiste, à la disparition des classes. CHRONOLOGIE • Du point de vue législatif on peut signaler la promulgation de deux lois relatives à la participation directe respectivement des travailleurs et des paysans dans la direction de la société, ayant comme but la réalisation de la démocratie directe. (27) 1. GRUIA : « Le contrôle juridictionnel de l'administration en R.S.R. ». C.N.R.S., Service de Recherches juridiques comparatives (Ivry) (non publié). (28) Sont exceptés: les actes normatifs et individuels du gouvernement, les impositions fiscales, les décisions d'expropriation et les dommages, l'établissement et l'attribution des retraites, etc. �612 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Il s'agit de la loi nO 30/1977 - Loi concernant le Congrès des Conseils des Travailleurs de l'industrie, du bâtiment et des transports, et de la loi nO 31/1977 - Loi concernant le Congrès des Conseils de direction des unités agricoles socialistes, de toute la paysannerie et le Conseil national de l'Agriculture. La loi nO 30/1977 fixe l'organisation et les attributions qui reviennent au Congrès des Conseils des travailleurs de l'industrie, du bâtiment et des transports, au Conseil lui-même, à son Bureau exécutif et à ses Commissions de s·pécialité. Ainsi le Congrès, qui se réunit tous les cinq ans, discute les problèmes du développement économique, les moyens de leur réalisation, problèmes qui résultent des tâches du Programme du Parti communiste roumain et du Plan national unique de développement économique et social. Le Congrès sera formé par les membres du Conseil des Travailleurs, ainsi que par des représentants des travailleurs des domaines respectifs, des représentants des ministères, des activistes du Parti communiste roumain, etc. Le Conseil national des Travailleurs joue le rôle d'organisme représentatif permanent entre les Congrès. Il est formé des conseils de directions des ministères, des représentants de l'Union générale des Syndicats, des représentants d'autres organisations de masse et politiques et d'un certain nombre de travailleurs. Il a un Bureau exécutif, formé de 43 personnes, ainsi que des Commissions de spécialité. Le Conseil national des Travailleurs doit se préoccuper de la mise en œuvre des décisions du Congrès des Travailleurs. D'autre part, il a aussi des charges concernant l'amélioration de l'activité des conseils des travailleurs et de leurs assemblées générales. Il est appelé à donner son avis sur les projets d'actes normatifs concernant des unités socialistes, des ministères, des centrales industrielles de spécialité, etc. La participation des paysans à la direction de l'agriculture est fixée par la loi nO 31/1977. Ainsi, le Congrès des Conseils de direction des unités agricoles socialistes, qui a lieu tous les cinq ans, réunit les représentants des Conseils de direction des coopératives agricoles de production, de ceux des travailleurs des entreprises agricoles d'Etat et des stations pour la mécanisation de l'agriculture, les membres du Conseil national de l'Agriculture, les délégués des producteurs agricoles non collectivisés, des activistes du Parti, des scientifiques, etc. Tout comme dans le cas précédent, le Congrès discute les problèmes de la politique agraire de l'Etat et du Parti, les charges qui en résultent et les moyens de les mettre en œuvre. Entre les sessions, le Conseil national de l'Agriculture fonctionne comme organe permanent. Il a comme but d'assurer l'application des décisions du Congrès et d'agir en vue de la réalisation en pratique du Plan national unique, dans le domaine de l'agriculture. Le Conseil national de l'Agriculture est formé par le Conseil de l'Union nationale des Coopératives agricoles de Production, le Présidium de l'Académie des Sciences agricoles et forestières, le Conseil d'administration �ROUMANIE 613 de la Banque agricole, ainsi que des commissions ou des représentants des régions non collectivisées, du ministère, des syndicats ou de différentes organisations de masse ou politiques. On a créé des commissions communales et départementales des producteurs agricoles non coopérativisés, pour l'établissement et l'application des mesures d'augmentation de la production agricole. Pour coordonner cette activité sur tout le pays, on a créé la Commission centrale auprès de l'Union nationale des Coopératives agricoles de Production. Diverses mesures constituent les prémices nécessaires à la coopérativisation du reste de l'agriculture . • Loi nO 6/1972 (modif. par le Décret Cons. d'Etat 384/15 nov. 1977), qui devient Loi d'organisation et de fonctionnement du contrôle des travailleurs, ainsi que de la loi nO 15/1972, Loi d'organisation et de fonctionnement du Contrôle ouvrier de l'activité économique et sociale. Les changements intervenus traduisent la préoccupation d'assurer la participation des masses à l'effort pour la réorganisation de l'économie. • Loi pour le Plan national unique de développement économico-social de la République socialiste de Roumanie pour l'année 1978 (loi nO 34/1977) et la Loi pour le Budget de l'Etat pour l'année 1978 (loi nO 35/1977). Le plan national unique pour 1978 fixe les charges qui reviennent à l'économie de la Roumanie, conformément aux indications du XIe Congrès du Parti communiste roumain. On prévoit une augmentation de la production industrielle, en vue d'assurer la politique d'industrialisation socialiste du pays. L'industrie devra assurer une production de 10,6 % supérieure à 1977, en grande partie par ses propres moyens, notamment grâce à un meilleur rendement et à de nouveaux objectifs. L'agriculture, élément traditionnel particulièrement important dans l'économie du pays, doit continuer son développement intensif, mais son essor est encore au-dessous de celui de l'industrie. On devra atteindre une production globale de 134,7 - 146,3 milliards de lei. On prévoit une extension des cultures doubles, une utilisation intensive du fonds foncier, l'extension des cultures irriguées et, d'autre part, on prévoit l'extension du nombre de machines agricoles et l'utilisation des engrais chimiques, des pesticides, etc. Diverses mesures concernent l'augmentation de la surface arable (9.791 hectares, dont 2.119 irrigués), l'application de techniques agricoles différenciées, adaptées à chaque zone, l'accroissement et l'amélioration du cheptel, etc. Les prévisions du plan national unique de développement pour 1978 concernent aussi les autres domaines comme l'enseignement et la culture, �614 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE la santé, la recherche scientifique, le commerce extérieur, ainsi que le niveau de vie pour lequel on prévoit d'arriver à une rémunération moyenne mensuelle d'environ 2.000 lei. • Le budget de l'Etat (loi nO 35/1977) pour 1978 assure évidemment les possibilités matérielles de réalisation des obligations du plan, qui reviennent à chaque domaine. Le budget prévoit, tant aux revenus qu'aux dépenses, la somme de 318,5 milliards de lei. Pour financer l'économie nationale on alloue 214 milliards de lei, ce qui représente 67,3 % du total, plus de la moitié étant réservée aux investissements, c'est-à-dire 124 milliards de lei. En même temps, pour l'enseignement, l'art et la culture, la santé, le sport, les allocations pour les enfants, la sécurité sociale, les dépenses sont de 63 milliards de lei, donc environ 19 % du budget. Ces deux grands chapitres de dépenses représentent environ 86,3 % du budget. Les revenus budgétaires proviennent, en majorité, des unités économiques, des impôts sur les bénéfices, de la circulation des marchandises et des taxes pour l'utilisation des terrains de l'Etat - totalisant 179,4 milliards de lei. La loi prévoit une série d'obligations du Conseil des ministres, des ministères, des organes locaux, donc de l'administration de l'Etat, concernant l'utilisation des fonds budgétaires et surtout de l'amélioration de l'activité économique, problème central de l'administration. Il faut remarquer que la plus grosse partie des dépenses est affectée aux investissements, tandis que les dépenses pour les activités socialesculturelles et pour les rétributions n'ont pas augmenté. • L'organisation du Ministère des Affaires extérieures, organe de l'administration centrale de l'Etat, a été modifiée (Décret nO 38/1978, Bull. Off. l, nO 11 du 27 février 1978) en ce qui concerne la nomenclature et la composition de sa direction. • Le statut du personnel de recherche scientifique, par lequel on réglemente et on organise la profession de chercheur scientifique en Roumanie, ainsi que les promotions, qui a été appliqué de manière expérimentale à partir de 1973 (Décret nO 689/1973 et loi nO 21/1974) est appliqué, toujours expérimentalement, jusqu'au 31 décembre 1978. Cette expérimentation prolongée est une des causes de la stagnation de l'activité scientifique en Roumanie, entraînant la démoralisation des chercheurs (Décret nO 31/11 février 1978, Bull. Off. l, nO 9 du 16 février 1978), • L'organisation territoriale. On crée un organe mixte, de parti et d'Etat, la Commission centrale pour l'organisation territoriale nationale et des localités urbaines et rurales et des commissions locales. Elles ont comme tâche d'orienter et de guider l'organisation de tout le territoire national. La Commission centrale élabore le plan national, rédige et donne des avis sur les projets de lois dans ce domaine; elle fait des études pour �ROUMANIE 615 la création de nouvelles localités et zones. Elle a l'attribution de contrôler et de guider les organes de l'administration locale dans ce domaine. Elle fonctionne de manière permanente auprès du Conseil suprême du Développement économique et social (Décret nO 54/1978, Bull. Off. 1, nO 12 du 1er mars 1978). • L'énergie. Pour coordonner les problèmes énergétiques, le fonctionnement du système énergétique, la consommation d'énergie, la création de la base énergétique, qui relèvent de plusieurs organes de l'administration de l'Etat, on a créé le Conseil de coordination. C'est un organe spécialisé subordonné au Conseil des ministres (Décret nO 58/1978, Bull. Off. 1, nO 15 du 4 mars 1978). • Pièces d'identité- Domicile- Résidence. Par le Décret nO 59/1978 (Bull. Off. 1, nO 15 du 4 mars 1978) on modifie la loi nO 5/1971 concernant l'enregistrement de la population. On établit un code numérique personnel, pour la totalité des citoyens roumains ou étrangers, sans tenir compte de l'âge, code qui sera inscrit sur les pièces d'identité, d'état-civil et autres actes personnels (d'études, pièces d'identité du travail, etc.). Les registres des locataires, dans lesquels on inscrit de manière obligatoire tous les locataires d'un immeuble et dans lesquels il faut noter toutes les entrées et sorties, même temporaires, représentent un autre moyen de contrôle de la population. Les organes de la milice reçoivent le droit de changer d'office le domicile d'une personne qui travaille et habite une autre localité que celle qui est inscrite sur sa pièce d'identité. Pour les personnes qui habitent ailleurs qu'à leur domicile, même si c'est dans la même localité, elles doivent, dans un délai de cinq jours, demander aux organes de la milice un visa de résidence ; celui-ci sera accordé dans les cas strictement délimités par la loi. Dans les zones frontalières il faut s'annoncer immédiatement et la manière dont on accorde le visa est réglementé plus strictement. Rappelons que l'installation dans certaines zones ou villes est strictement contrôlée et très difficile à obtenir. • Le Département de la Sécurité de l'Etat, organe central de l'administration de l'Etat, est de nouveau créé dans le cadre du Ministère des Affaires intérieures ; il est dirigé par un ministre secrétaire d'Etat (Décret nO 69/7 mars 1978). • Le Statut de la Coopération de Production entre les entreprises d'Etat et les coopératives artisanales (Décret nO 72/1978, Bull. Off. 1, nO 20 du 16 mars 1978) crée le cadre légal des liaisons entre ces deux formes de propriété qui existent dans l'Etat. Simultanément, il crée les bases pour la transformation de la propriété coopérative en propriété d'Etat, ce qui représente l'objectif final de ces formes de coopération. Un processus similaire se produit dans l'agriculture. �616 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE • Réponse aux propositions, réclamations et demandes des citoyens (loi nO 1/27 mars 1978, Bull. Off. 1, nO 24 du 27 mars 1978). La nouvelle réglementation constitue une forme de participation directe des masses à la direction des affaires collectives. La réponse doit être faite sous la direction du Parti communiste roumain, mais on précise que la responsabilité revient au personnel administratif. Elle doit être faite dans les 40 jours pour les organes centraux, 30 jours pour les départements et 20 jours pour les autres unités. Cette activité est analysée périodiquement pour relever les « aspects négatifs ». Les mêmes charges incombent aussi à la presse. On institue un contrôle très rigoureux de cette activité, qui est considérée comme très importante; une Commission spéciale de contrôle est créée auprès du Conseil d'Etat. Il convient de souligner que ces procédures de participation des citoyens sont en même temps une source d'information anonyme pour les dirigeants. • Le Ministère de l'Intérieur, organe central de l'administration de l'Etat, est organisé et va fonctionner sur la base de nouvelles dispositions normatives (Décret nO 121/1978, Bull. Off. l, nO 29/8 avril 1978). • La loi sur la protection de la santé de la population (loi nO 3 du 10 juillet 1978, Bull. Off. l, nO 54) porte réglementation de toute l'activité du domaine médical, pharmaceutique et de recherche médicale. Le monopole de l'Etat devient absolu dans ce domaine. La direction de toute l'activité sanitaire est confiée, au niveau central, au Conseil sanitaire supérieur et au Ministère de la Santé et sur le plan local, à l'administration locale, par les directions sanitaires départementales, comme organes de l'administration d'Etat spécialisés. Les unités sanitaires sont le dispensaire m&dical, la polyclinique et l'hôpital, organisés sur le principe territorial ou du lieu de travail. Elles sont dirigées conformément au principe de la direction collective et elles sont subordonnées horizontalement à l'administration d'Etat locale et verticalement au Ministère de la Santé et du Conseil sanitaire supérieur. La production et la prescription des médicaments sont réglementées. On ne peut prescrire que des médicaments prévus dans la Nomenclature du Ministère de la Santé qui ne comporte pratiquement pas de médicaments étrangers. Le personnel sanitaire est constitué de « médecins, pharmaciens et du personnel sanitaire moyen et auxiliaire» ; ils répondent pour la qualité de l'assistance médicale accordée, particulièrement du point de vue pénal, pour « non-respect des normes médicales de traitement, prescription de médicaments contre-indiqués ou application de traitements qui ne sont pas correspondants, qui provoquent la lésion de l'intégrité corporelle ou de la santé, qui provoquent une infirmité permanente ou mettent en péril la vie d'une personne ou ont comme résultat la mort ». Sous l'aspect de la formation professionnelle on a organisé des lycées sanitaires qui fournissent le personnel moyen et auxiliaire; en ce qui concerne les études supérieures, elles sont « intégrées » avec l'assistance médicale et la recherche �ROUMANIE 617 scientifique médicale. A la fin des études, les médecins sont obligés de travailler dans le milieu rural pour une période de trois ans (art. 13 du décret nO 436/1978, Bull. Off. l, nO 95) et ensuite ils sont affectés d'office, en général, en milieu rural. Les maladies transmissibles (y compris celles de nature sociale) sont obligatoirement traitées. Les maladies non transmissibles, comme les maladies psychiques, « sont soumises obligatoirement au traitement dans une unité sanitaire », dans certaines conditions (art. 108). L'assistance médicale générale et d'urgence est réglementée dans les conditions de monopole absolu de l'Etat. Mais, en pratique, cette assistance est souvent lourde, beaucoup trop rigide et bureaucratique. Cela oblige la population, spontanément, sous l'empire de la nécessité, de faire appel aux services particuliers du corps médical. Ce dernier accorde ses services mais vit tout le temps sous la peur d'être inculpé pour pratique illégale de la profession. Par la suppression des polycliniques libres, avec rétribution directe au médecin, l'on a provoqué un secteur clandestin de l'aide médicale, sans parler de l'inexistence du libre choix du médecin. Le citoyen est obligé de s'adresser, strictement, uniquement aux médecins du rayon territorial dans lequel il habite. Il est vrai que les autorités, face à la généralisation de l'assistance particulière, n'appliquent pas la loi toujours directement, mais les médecins sont alors dans une situation d'infraction permanente. Même si pour l'exercice clandestin de la profession ils ne sont que rarement déférés en justice, devant les instances pénales, ils sont soumis à des persécutions et des abus continus par voie contournée, comme celle des procès du contrôle de la fortune. Dans les dispositions finales on introduit aussi d'autres normes qui engagent la responsabilité disciplinaire, contraventionnelle ou pénale, selon le cas, ainsi que la responsabilité matérielle ou civile du personnel médical. Outre celles indiquées plus haut, nous retenons l'infraction concernant « La recommandation de l'utilisation de médicaments » dans d'autres conditions que celles établies par la loi. La disposition se réfère particulièrement aux médicaments étrangers qui ne sont pas inscrits dans la Nomenclature. De même, l'infraction d'avoir reçu des « pots:-de-vin » ou, indûment, des avantages. La responsabilité du médecin, outre celle pénale, est aussi civile, le médecin étant obligé, même en cas de culpabilité, de supporter « les dépenses nécessitées par l'assistance médicale accordée» au surplus d'autres dommages. De la loi il ne résulte pas que l'assistance médicale est gratuite. En réalité, une grande partie de la population ne bénéficie pas des gratuités partielles accordées, particulièrement les paysans non coopérativisés, les artisans, les avocats, les personnes sans emploi, etc. Les médicaments pour adultes, à l'exception de certaines catégories de pensionnaires, prescrites en dehors des hôpitaux, sont à la charge de la population. • La loi sur les salaires a été modifiée suite à la décision du Comité central (loi nO 57/29 octobre 1974, modifiée par la loi nO 4 du 11 juillet 1978, Bull. Off. l, nO 55) pour être en conformité avec la nouvelle loi sur l'organisation et la direction des unités socialistes d'Etat. �618 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE • La loi sur l'organisation et la direction des unités socialistes d'Etat (loi nO 5/12 juillet 1978, Bul. Off. 1, nO 56) légalise le principe de l'auto-direction et de l'auto-gestion économique-financière. La loi a pour but d'entraîner le plus grand nombre possible de salariés à la direction des unités d'Etat (administratives et économiques), pour utiliser leur expérience et, particulièrement, pour les faire sortir d'une certaine passivité. • Statut des associations de paysans non coopérativisés (libres) pour l'élevage des animaux et pour la culture des arbres fruitiers (Décret nO 245/13 juillet 1978, Bull. Off. 1, nO 59). L'association des paysans non coopérativisés est présentée comme une association pour l'augmentation de la production agricole, l'élevage des animaux et la plantation des arbres fruitiers. Ces associations sont considérées comme des organisations économiques collectives ayant une personnalité juridique à partir du moment où elles ont été reconnues par le Comité exécutif départemental. Leur but serait d'augmenter la production avec l'aide de l'Etat. Environ 20 % des foyers paysans situés dans les régions de collines et de montagnes ne sont pas coopérativisés. Ces associations représentent la première étape vers la coopérativisation tout comme, antérieurement, on a utilisé les associations pour le travail en commun de la terre qui ont facilité la collectivisation de l'agriculture. • Les ministères et les autres organes centraux de l'administration d'Etat. Leur direction est fondée sur le principe de la direction collective (Décret nO 308/14 août 1978, Bull. Off. 1, nO 75) portant modification de la loi nO 22/1973 (l'ancien décret 76/1973) conformément aux principes de l'auto-direction des travailleurs prévus par la loi nO 5/1978. L'auto-gestion économique-financière ne s'applique pas aux institutions de l'administration de l'Etat proprement dites, qui sont budgétaires; elle s'applique seulement aux unités économiques d'Etat. Les ministères et les autres organes centraux de l'administration d'Etat sont dirigés par un conseil qui décide des problèmes généraux et par le bureau exécutif du conseil. Ce sont des organes délibératifs qui décident à la majorité des voix. Le Conseil ministériel est formé d'un minimum de 30 membres et d'un maximum de 60. De ceux-là, 30 % doivent être des travailleurs, donc entre 8 et 18. Le Conseil départemental est formé d'un minimum de 20 membres et d'un maximum de 50, desquels 30 % travailleurs. Un tiers des travailleurs doivent être directement productifs. Le Conseil ministériel est composé du ministre, de ses adjoints, des secrétaires d'Etat, directeurs généraux, directeurs, dirigeants des centrales industrielles, des unités de recherche, scientifiques, professeurs d'Université, autres spécialistes, secrétaire de l'organisation du Parti communiste, délégués du syndicat, etc., et enfin 30 % travailleurs. La composition �ROUMANIE 619 du Conseil départemental est semblable, le Conseil étant dirigé par le chef du département. Leur composition est approuvée par le Conseil des ministres ou par le ministère, selon le cas. Le département est subordonné au ministère; il doit accomplir les tâches établies par ce dernier et doit se soumettre aux autres dispositions légales. En cas de divergence entre les dirigeants des conseils et la majorité des membres, le problème est soumis au Conseil des ministres ou au Conseil ministériel, selon les cas, pour décider. En ce qui concerne la responsabilité, le Conseil en entier et chaque membre pour sa part répondent devant le Conseil supérieur (le Conseil des ministres ou le Conseil ministériel) pour toute l'activité, évidemment à l'exception de la responsabilité individuelle interne. La direction du bureau exécutif revient au ministre ou au chef du département. Les travailleurs proviennent de l'appareil central du ministère ou des unités externes . • La loi sur l'enseignement et l'éducation (loi nO 28/26 décembre 1978, Bull. Off. 1, nO 113), qui entrera en vigueur à partir de l'année scolaire 1979-1980, remplacera toutes les dispositions légales antérieures, créant un cadre unitaire dans ce domaine. La loi poursuit comme but « la formation d'un nouvel homme », c'està-dire d'un homme avec une culture basée sur le socialisme marxiste et sur l'assimilation du matérialisme dialectique et historique, qui puisse assurer la mise en œuvre de la politique du parti et de l'Etat» (art. 1er ). L'enseignement est d'Etat, l'école étant séparée de l'Eglise (art. 3), Il est général et obligatoire pendant dix ans et il est gratuit (art. 5, 10). On déclare que tous les citoyens ont droit à l'enseignement, sans aucune restriction « qui pourrait constituer une discrimination» (art. 2), quoique jusqu'à présent, pour l'entrée dans l'enseignement supérieur des sciences humaines (droit, philosophie, lettres, etc.), on admettait au concours uniquement les candidats ayant un dossier « propre », ce qui impliquait l'appartenance des parents à la classe des ouvriers ou des paysans et l'attachement au régime communiste. Le système comprend l'enseignement: a) des écoles maternelles, entre 3 et 6 ans; b) primaire avec 4 classes (I-IV) ; c) « gymnases» avec 4 classes (V-VII!), et d) lycées avec deux étapes: première étape de 2 ans (IX-X), qui fait partie de l'enseignement obligatoire de dix ans et qui s'achève par la délivrance d'un diplôme de fin d'études et d'un certificat de qualification dans un métier; la deuxième étape de 2 ans (XI-XII), pour laquelle il faut passer un concours d'entrée, s'achève par la délivrance du diplôme de baccalauréat et du certificat de qualification dans un métier. Ceux qui ont fini l'enseignement de dix ans peuvent suivre: e) l'enseignement professionnel de contremaîtres, pour la formation de travailleurs �620 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE qualifiés, de une année - une année et demie; ceux qui ont le baccalauréat, à la suite d'un concours d'entrée, peuvent suivre: f) l'enseignement supérieur qui s'achève par un diplôme. La dernière forme d'enseignement est, enfin, l'enseignement postuniversitaire, en fonction des spécialités. Il s'achève avec la délivrance d'un diplôme de spécialiste. Outre cela le doctorat, qui devra être réglementé ultérieurement. Actuellement, avec un avis administratif préalable, on peut passer les examens oraux et écrits et soutenir sa thèse pour obtenir le titre de docteur dans une spécialité. Mais ce titre n'est pas valable s'il n'est pas reconnu par la Commission de diplômes du Ministère de l'Enseignement. On signale encore: g) les cours de qualification et d'enseignement d'agronomie et zootechnie, avec une durée de 3 à 12 mois, ouverts à ceux qui ont fini l'enseignement de dix ans et qui s'achèvent par la délivrance d'un diplôme de métier (art. 23 et art. 28-104). Les unités d'enseignement ont la personnalité juridique (art. 192). A la base du système d'enseignement il y a plusieurs principes le principe de l'enseignement polytechnique (mathématiques, physique, chimie, biologie) (article 10) - le principe de la pluriqualification et de la formation dans divers domaines pour qu'à la fin des études on puisse faire ({ l'intégration rapide et efficace dans le processus de production » (article 12) et - le principe de la politisation, c'est-à-dire de l'assimilation de la politique du Parti communiste roumain (article 10 et article 115-122). La loi indique aussi la réglementation de l'enseignement des langues des nationalités (art. 105-110), de la recherche scientifique dans l'enseignement (art. 124-133), de l'éducation physique et des sports (art. 134 et suiv.), et la situation du personnel enseignant (art. 138-145), qui devra être détaillée par le statut du personnel enseignant. La direction de l'enseignement est très complexe; elle associe des spécialistes, des politiques et des parents. Poursuivant la ligne générale de réorganisation de l'administration d'Etat pour guider, contrôler et coordonner l'enseignement, on a créé le Congrès de l'éducation et de l'enseignement. Il se réunit une fois tous les cinq ans, ayant pour tâche de débattre les problèmes fondamentaux de l'enseignement et ({ la manière dont on accomplit les décisions du parti et de l'Etat» (art. 166). Comme organe permanent est créé le Conseil supérieur de l'Education et de l'Enseignement (art. 168), Sa composition inclut toujours une représentation politique, de spécialistes, de parents et de travailleurs (art. 170), Son président doit être ({ un activiste de parti et d'Etat ». Il dispose d'organes spécialisés selon le degré et la nature des enseignements (art. 170-171). Sa direction opérationnelle est assurée par le bureau exécutif dont le président est le ministre de l'éducation et de l'enseignement. Ainsi on réalise la liaison avec l'administration d'Etat proprement dite. �ROUMANIE 621 Tout comme au niveau central, on retrouve au niveau local et des départements le Conseil départemental de l'Education et de l'Enseignement (art. 176-177) et, dans les unités d'enseignement, les comités civiques de parents (art. 179), Au niveau administratif-territorial, la direction de l'enseignement est réalisée aussi par les inspecteurs scolaires départementaux, organes spécialisés des conseils populaires. La direction des unités est assurée par les conseils, dans l'enseignement général et les lycées, le conseil professoral dans les facultés, le sénat pour les universités et le conseil scientifique pour la recherche de l'enseignement supérieur (art. 149-165). Enfin, les dispositions finales de la loi prévoient que les citoyens étrangers peuvent faire des études en Roumanie et les diplômes obtenus à l'étranger peuvent obtenir une équivalence (art. 195). BIBLIOGRAPHIE BUSVIOC (1.) : Dictionnaire de droit constitutionnel et administratif. Ed. Scientifique et encyclopédique, Bucarest, 1978, 270 pages (en roumain). Premier travail de ce genre, il présente par ordre alphabétique les principales notions de droit constitutionnel et administratif, ainsi que les principales données sur les organisations d'Etat et collectives de Roumanie. Il réalise aussi la coordination avec la législation en vigueur (jusqu'au 1er janvier 1978) avec les documents du parti et la bibliographie roumaine. COLLECTIF: IONESCU (E.), SALAJAN (1.), BRANOVICI (1.) : Collection de décisions du Tribunal suprême, pour l'année 1976. Ed. Scientifique et encyclopédique, Bucarest, 1977, 517 pages (en roumain). Cette dernière coUection de jurisprudence du Tribunal suprême contient aussi une partie concernant le contrôle de la légalité des actes administratifs, c'est-à-dire le contentieux administratif général. Etant donné que le contentieux administratif général est de la compétence des tribunaux ordinaires, cela intéresse de même aussi toute la pratique judiciaire relative à la procédure civile, applicable également dans ce domaine. COLLECTIF: CETERCHI (1.), LUBURICI (M.) : Théorie générale de l'Etat et du Droit. Université de Bucarest, Faculté de Droit, Bucarest, 1978, 2 volumes, 370 et 446 pages (en roumain). L'ouvrage, paru sous forme de notes de cours, est l'œuvre de MM. 1. Ceterchi et M. Luburici, le premier étant membre du Comité central du Parti communiste roumain, membre du Conseil d'Etat et président du Conseillégislatif, positions qui lui permettent d'être considéré comme le principal doctrinaire dans le domaine de la théorie de l'Etat et du droit en Roumanie. Dans une matière difficile et qui évolue continuellement, le livre traite �622 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE largement des problèmes juridiques, politiques et philosophiques qui sont à la base des conceptions de l'Etat et du droit socialiste marxiste. Ainsi, il traite de l'essence et de la notion d'Etat et de pouvoir d'Etat, de la notion de droit, des types historiques d'Etat et de droit, y compris de l'Etat et du droit socialiste, tout comme des fonctions et de la structure de l'Etat et du droit socialiste. Ce travail est indispensable pour quiconque veut approfondir les problèmes du droit public roumain, connaître le point de vue ma rxiste sous cet aspect. COLLECTIF: GHIMPU (S.), STEFANESCU (I.T.), BELIGRADEANU (S), MOHANU (G.) : Le droit du travail. Ed. Scientifique et encyclopédique, Bucarest, 1978, 477 pages (en roumain). La législation du travail est considérée comme une discipline distincte de droit privé. Nous mentionnons cet ouvrage étant donné que les dispositions du Code du Travail s'appliquent de manière égale aux fonctionnaires publics. L'ouvrage traite des problèmes concernant la signature du contrat de travail, son exécution, sa rupture, y compris le détachement et la délégation des fonctionnaires et la responsabilité matérielle pour les dommages produits, concernant le travail, ainsi que la juridiction du travail. Il est complété par de nombreuses indications de bibliographie et de jurisprudence. COLLECTIF: GIURGIU (A.), COSTIN (M.N.), PACURARIU (V.) : L'entreprise, unité de base de l'économie nationale de la République socialiste de Roumanie. Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1978, 204 pages (en roumain). La publication de cet ouvrage a été déterminée par la promulgation de la loi nO 5/1978, qui a consacré, du point de vue législatif, les concepts d'auto-direction et auto-gestion de toutes les entreprises d'Etat. On y analyse largement les nouveaux problèmes d'organisation des entreprises, de direction et de fonctionnement, les fonds et les problèmes financiers et bancaires, ainsi que le problème de la personnalité morale des entreprises et de la responsabilité matérielle de la direction collective. EMINESCU (1) : La protection des inventions dans les pays socialistes. Ed. de l'Académie de la R.S.R., Bucarest, et Librairie générale de Droit et Jurisprudence, Paris, 1977, 283 pages (en français). Cette étude présente un intérêt tant du point de vue de la connaissance des réglementations de la propriété industrielle (partie du droit privé) en Roumanie, en comparaison avec les autres pays de l'Est, que d'un point de vue du droit public (rapports avec l'administration de l'Etat qui délivre les titres respectifs et tranche les litiges dans ce domaine). MIHULEAC (E.) : La direction. Contributions à l'élaboration de la science de la direction. Ed. de l'Académie de la République socialiste de Roumanie, Bucarest, 1977, 308 pages (en roumain). Cette monographie synthétise les opinions dominantes des chercheurs marxistes roumains, concernant les problèmes d'une direction plus �ROUMANIE 623 efficiente de l'Etat et de ses organes. L'auteur essaie de délimiter les notions de gestion, d'administration et d'administration de l'Etat. Dans la symbiose de la direction de la société par le Parti communiste roumain, et par l'Etat, ce dernier est présenté comme un instrument de la direction économique et sociale. Le perfectionnement de cet instrument est conçu comme un entrelacement de l'activité de l'Etat avec les organisations de masse et collectives. On examine, de ce point de vue, les perspectives et le rôle du Parti et de l'Etat dans la société communiste future. NEGOITA (A.) : La science de l'administration. Ed. Didactique et pédagogique, Bucarest, 1977, 214 pages (en roumain). L'auteur se propose de traiter les problèmes théoriques du phénomène complexe que représente l'administration de l'Etat, avec toutes les implications d'ordre politique, juridique, social et technique. L'auteur considère que les charges de l'Etat augmentent pour pouvoir réaliser la politique du Parti et de l'Etat. A ce but il cherche les moyens théoriques qui puissent aider son organisation, son fonctionnement et sa rationalisation. ORVEANU (M.) : Organisation et méthodes dans l'administration de l'Etat. Ed. Scientifique et encyclopédique, Bucarest, 1978, 255 pages (en roumain). L'organisation et les méthodes dans l'administration de l'Etat sont conçues comme des disciplines auxiliaires de la science administrative. Les problèmes de l'organisation (mécanographie, fichier, plans de classification des documents, etc.), les nouvelles disciplines qui vont contribuer par leur apport (la cybernétique, l'informatique, les recherches opérationnelles), l'étude des structures d'organisation, les problèmes concernant le recrutement et la formation des cadres, l'organisation prospective, sont parmi les problèmes étudiés afin de trouver les moyens de moderniser l'administration. PRISCA (N.) : Droit constitutionnel. Ed. Didactique et pédagogique, Bucarest, 1977, 511 pages (en roumain). Le travail présente les principes du droit constitutionnel actuel roumain et une critique des systèmes constitutionnels existant en Occident. Parmi les problèmes traités on retient l'organisation du Pouvoir d'Etat, les organes du pouvoir d'Etat, l'exercice du pouvoir (la Grande Assemblée nationale, le Conseil d'Etat, le Président de la République) ; les organes locaux du pouvoir d'Etat et leurs nouveaux organes de direction, comme le Congrès, la Chambre législative et les Conférences des Conseils populaires. De même on s'occupe du contrôle de la constitutionnalité des lois et du système électoral. Enfin, les données essentielles concernant les organes de l'administration de l'Etat, les organes judiciaires et de la procuratura. �624 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE RADU (D.) : La compétence et la procédure de règlement des litiges du travail par les instances judiciaires. Université de Jassy, 1978, 20 pages (en roumain). L'auteur traite du contrôle juridictionnel des litiges du travail pour certains problèmes dont les contrôles incombent aux tribunaux. Recueil de lois, décrets et décisions. Ed. Politique, Bucarest, 1977, 636 pages (en roumain). C'est le 10e volume qui contient les réglementations adoptées par le Parti communiste roumain, l'Etat et les syndicats, jusqu'en 1977, concernant les domaines dans lesquels les syndicats déploient leur activité. Ainsi, on trouvera des réglementations dans le domaine administratif-financier, relat1ves à l'activité économique et sociale, aux conditions de travail et de vie et, enfin, dans le domaine de l'éducation, de la culture et du sport. Le recueil contient aussi le Répertoire de tous les documents du Parti communiste roumain, du Front de l'Unité socialiste et de l'Union générale des Syndicats. �TCHÉCOSLOVAQUIE par Robert AIGNER (*) La principale réforme qui semble devoir retenir l'attention en 1978 est l'entrée en vigueur d'une nouvelle législation sur l'enseignement. En effet, l'Assemblée fédérale d'une part, et les Conseils nationaux des républiques respectives (tchèque et slovaque) d'autre part, ont procédé à la réforme de l'enseignement en Tchécoslovaquie. Pour introduire le nouveau système, l'Assemblée fédérale a dû, au préalable, voter une loi constitutionnelle (62/1978 Sb) modifiant l'article 25, al. 1 de la Constitution tchécoslovaque (100/1960 Sb) comme suit: « Le droit à l'instruction est désormais assuré gratuitement par un système d'écoles élémentaires, secondaires et supérieures ». Cette même Assemblée a fixé dans la loi nO 63/1978 du 21 juin 1978 les mesures adoptées pour les écoles élémentaires et secondaires. Cette réforme est justifiée par l'évolution du socialisme en Tchécoslovaquie qui suppose un élargissement et une amélioration de l'instruction publique. L'objectif de la loi est en effet de créer les conditions permettant de garantir l'enseignement secondaire à tous les jeunes. Au système unifié d'enseignement s'ajoutent désormais de nouvelles catégories d'écoles telles les écoles élémentaires et les écoles secondaires d'apprentissage. Aux termes de la nouvelle législation la durée de la scolarité obligatoire varie selon le type de l'école entre 8 et 10 ans. Deux types d'écoles élémentaires sont prévues: l'une de 8 ans, l'autre de 9 ans. Font partie de ce système les écoles d'apprentissage de deux ou trois ans dont les études (*) Collaborateur scientifique au C.N.R.S. (Service de Recherches juridiques comparatives). Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. 40 �626 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE sont sanctionnées par un examen final d'apprentissage. L'école secondaire d'apprentissage de quatre ans prépare l'élève à un métier manuel et ouvre l'accès aux études supérieures. Les études dans ce type d'école sont sanctionnées par un baccalauréat comportant un examen final d'apprentissage. Le réseau de l'enseignement secondaire comporte également des lycées (<< gymnases »), des écoles secondaires professionnelles dont l'examen final ouvre l'accès aux études supérieures, des conservatoires de musique, chant, danse et art dramatique, des écoles secondaires pour les travailleurs, des écoles professionnelles, des centres d'enseignement professionnel. Conformément aux dispositions de la loi, en sa première partie, les écoles secondaires d'apprentissage, les écoles professionnelles sont créées ou supprimées par la direction générale d'une unité économique de production en accord avec le Comité national ou simplement par le Comité national lui-même. La loi fixe les conditions d'admission dans ces écoles, leurs bases matérielles et financières (en général assurées par les directions générales des organisations économiques et les Comités nationaux), le rôle de l'administration d'Etat (notamment en ce qui concerne la direction de ces écoles), le contenu de l'enseignement régulier, des études complémentaires et de la formation continue. La loi réglemente également la scolarité de la jeunesse handicapée, et le fonctionnement des internats et des diverses organisations ou groupes rattachés à l'école, tels les clubs d'élèves, les maisons de jeunes, les bibliothèques, etc. La deuxième partie de la loi est consacrée aux problèmes des degrés d'instruction, de l'organisation de l'année scolaire, de l'obligation scolaire, de l'orientation professionnelle, des bourses et de la collaboration des écoles avec l'Union de la jeunesse et l'organisation des Pionniers. Les Conseils nationaux des deux républiques ont ensuite promulgué des lois pratiquement identiques concernant, d'une part, les installations et établissements préscolaires (crèches et maternelles) et les écoles dites populaires qui dispensent l'enseignement des langues, de l'art populaire, etc., de même que les écoles {( du dimanche» ou école de la nature, et les établissements d'éducation extrascolaire (Loi du Conseil national tchèque nO 76/1978 Sb du 26 juin 1978 et du Conseil national slovaque nO 78/1978 Sb du 27 juin 1978). D'autre part, les Conseils nationaux ont également voté les lois relatives à l'activité de l'administration d'Etat dans le domaine de l'éducation nationale (Conseil national tchèque, loi nO 77/1978 Sb). L'objectif de cette législation est de fixer les compétences et attributions de l'administration d'Etat dans le secteur de l'instruction publique et de créer les conditions favorables à l'exécution de la politique de l'Etat par les organes de l'administration d'Etat, dans les écoles, installations et établissements scolaires. L'instruction publique relève des organes de l'administration d'Etat suivants: �TCHÉCOSLOVAQUIE 627 a) les comités nationaux, b) les ministères respectifs de l'éducation nationale (tchèque et slovaque), c) les autres organes centraux de l'administration d'Etat si une loi en dispose ainsi. La nouvelle législation donne compétence aux Comités nationaux pour administrer les écoles et établissements scolaires. Les Comités nationaux créent ou suppriment les écoles, assurent leur fonctionnement matériel et financier, de même que celui de la direction, et y exercent l'inspection de l'éducation et de l'enseignement. Les écoles sont dirigées par les directeurs, leurs adjoints ou, le cas échéant, par un membre du corps enseignant. Mais cette compétence varie en fonction de l'échelon territorial. Ainsi le Comité national local crée ou supprime les crèches, les écoles maternelles, les foyers d'enfants, les cantines et les maisons locales de pionniers ou de jeunes. Le Comité national de ville, pour sa part, doit non seulement exercer dans le domaine de l'enseignement et de l'éducation les attributions conférées aux Comités nationaux locaux, mais aussi celles des Comités nationaux de district permettant de créer ou de supprimer : le centre d'orientation pédagogique et psychologique de district; la maison des jeunes de district, les cantines scolaires, les centres d'aide technique et matérielle aux écoles. Après avis hiérarchique, le comité de district peut créer ou supprimer les écoles élémentaires, professionnelles ou d'apprentissage, de même que les écoles populaires des arts ou de langues. Avec l'accord du Comité national régional il peut décider de la création ou de la suppression d'une école élémentaire de neuf ans rattachée à une institution hospitalière, d'une école de loisirs ou d'un home d'enfants. De même il donne son accord pour la création ou la suppression des crèches ou écoles maternelles proposées par une organisation sociale. Alors que le Comité national local décide de l'admission des enfants dans les crèches ou les écoles maternelles, le Comité national du district est compétent pour décider de l'admission d'un enfant dans une école élémentaire ou pour le libérer de l'obligation scolaire. Il décide également de l'admission d'un élève qui en formule la demande dans une école professionnelle. Les attributions d'un Comité national régional sont plus étendues; le comité régional peut, en effet, décider de la création ou de la suppression des écoles secondaires d'apprentissage ou écoles professionnelles, des écoles secondaires pour travailleurs, dirigées ou gérées par les Comités nationaux, des écoles d'apprentissage, des lycées, des écoles professionnelles secondaires, des conservatoires, des écoles de langue, d'art et de sténographie, des écoles, établissements et installations pour handicapés. De même, le Comité régional crée ou supprime l'institution pédagogique régionale, le centre régional d'orientation psycho-pédagogique et autres établissements scolaires et extra-scolaires régionaux. �628 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Les ministères de l'éducation nationale, enfin ((tchèque et slovaque), dirigent l'activité de l'administration d'Etat dans le domaine de l'enseignement et de l'éducation (à moins qu'une autre loi particulière n'en dispose autrement) . Le ministère de l'éducation nationale: a) édicte les prescriptions juridiques obligatoires, relatives à la création ou la suppression et l'organisation des écoles, aux installations et établissements scolaires; à l'éducation et l'instruction dans les écoles et établissements scolaires, s'assure de l'exécution uniforme par les Comités nationaux de ces prescriptions. b) décide, après consultation des organes centraux et des Comités nationaux régionaux, de la création d'un réseau d'écoles secondaires, des écoles pour les jeunes handicapés et des établissements d'éducation surveillée. c) pose les principes selon lesquels les Comités nationaux régionaux devront établir le réseau des autres écoles, exception faite de celles énumérées à l'alinéa b). d) fixe le contenu des bulletins et autres imprimés scolaires et la forme de leur enregistrement. e) pose les principes de la direction idéologique et pédagogique des écoles relevant de la compétence des autres organes centraux. f) fixe, après consultation des autres organes centraux, les conditions d'études des ressortissants étrangers dans les écoles secondaires. g) en accord avec le ministère de la justice de la République, fixe les conditions pour l'instruction des citoyens qui exécutent une peine privative de liberté. h) peut créer et diriger des établissements scolaires artistiques ou pour l'enseignement de la sténographie, les charger de la direction méthodologique des autres institutions de cette spécialité. i) édicte également les prescriptions généralement obligatoires concernant la tenue vestimentaire des élèves et des personnels. Plusieurs dispositions de la loi sont consacrées à l'Inspection de l'éducation et de l'enseignement dont la mission est de contrôler l'activité des écoles sur le plan idéologique, politique, pédagogique et méthodologique, et d'assurer l'influence de l'Etat dans cette activité. L'Inspection contrôle également la qualité de la direction des écoles, des établissements et installations scolaires. Dans le domaine de l'instruction et de l'enseignement des métiers manuels aux jeunes l'Inspection contrôle également les organes centraux, organisations et établissements chargés de l'éducation de ces jeunes. L'Inspection de l'éducation et de l'enseignement est divisée en : - une Inspection scolaire, assurée par le ministère de l'Education nationale, les Comités nationaux de région et de district, et - une Surveillance d'Etat, qui contrôle la préparation des jeunes aux métiers manuels et qui est exercée par le ministère de l'Education nationale et les Comités nationaux régionaux. �TCHÉCOSLOVAQUIE 629 L'inspection de l'éducation et de l'enseignement est assurée par un réseau hiérarchisé d'inspecteurs (centraux, régionaux, de district ... ). Les inspecteurs sont en droit de donner aux directeurs des écoles ou à leurs subordonnés des instructions obligatoires concernant le processus d'éducation, de suspendre une mesure illégale ou injuste sur le plan pédagogique prise par un directeur ou par un inspecteur subalterne. CHRONOLOGIE 5 janvier: Les rares consultations médicales et dentaires privées ont été supprimées en République socialiste tchèque par l'avis na 5/1978 Sb. du Ministère de la Santé sur la suppression des cabinets médicaux et dentaires privés, en République socialiste slovaque par l'avis 9/1978 Sb. abrogeant l'avis na 129/1958 sur les consultations privées des médecins et des dentistes, et l'avis na 209/1958 Sb. sur les honoraires dans les cabinets de consultation privés des médecins et des dentistes. 16 janvier: Dans son avis na 6/1978 Sb. le Ministère de la République socialiste slovaque fixe, en vertu de l'article 31, al. 7, des articles 33 et 34, al. 2 de la loi na 138/1973 Sb. sur les eaux, les obligations des administrateurs (propriétaires et utilisateurs) des cours d'eau. Selon ces dispositions très détaillées, les administrateurs (propriétaires et utilisateurs) des cours d'eau n'exécutent pas seulement les décisions des organes compétents, mais sont également obligés de veiller à ce que les intérêts de la pêche, des loisirs et de l'environnement soient strictement respectés. 31 mars: Le Conseil national tchèque et le Conseil national slovaque ont voté les lois (respectivement 33 et 36) fixant les attributions et compétences de l'administration d'Etat dans le domaine des activités théâtrales en Tchécoslovaquie. Désormais, les ministères de la Culture des deux Républiques respectives deviennent les organes centraux de l'administration d'Etat dans ce secteur; ils décident du nombre des théâtres, donnent les directives concernant le répertoire, exercent le contrôle des théâtres, veillent au niveau culturel et prennent les mesures nécessaires relatives à toutes les activités théâtrales. Les Comités nationaux s'assurent de l'exécution de la politique culturelle de l'Etat dans les théâtres. Le contrôle des théâtres est assuré par des inspecteurs soit du Ministère de la Culture, soit des Comités régionaux ou de district. 29 juin: L'ordonnance du gouvernement de la République socialiste tchécoslovaque (na 72/1978 Sb.) modifie et complète l'ordonnance du gouvernement fédéral (na 136/1973 Sb.) sur les mesures adoptées en matière de prix. Les organisations qui se sont procurées des revenus illégaux en violation de la réglementation des prix, ont désormais obligation de verser des contributions complémentaires au profit des caisses de l'Etat ou des Comités nationaux. Cette ordonnance est complétée par les « avis }) de l'Office fédéral des prix et les Offices des prix des Républiques (tchèque et slovaque). �630 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE BIBLIOGRAPHIE KOTTNAUER (A.) : « Funkce komisi narodnich vyboru jako statnich organu » (La fonction des Commissions des Comités nationaux), in Socialisticka zakonnost, année XXVI, 3/1978. La fonction essentielle exercée par les Commissions des Comités nationaux selon la loi sur les Comités nationaux est celle de contrôle. L'exercice du contrôle crée via tacti les conditions nécessaires (en apportant les connaissances et informations) à la réalisation de la fonction exécutive de ces Commissions. Le plenum ou le Conseil d'un Comité national prend, sur la base des dossiers établis par les Commissions, des décisions justes et appropriées. KRUPAUER (J.) : « 25 let socialistické prokuratury v CSSR » (25 ans de procuratura en République socialiste tchécoslovaque), in Socialisticka zakonnost, Prague, Année XXVI, nO 6/1978, pp. 321-325. L'auteur de l'article, le procureur général de la République socialiste tchèque, dresse le bilan de vingt-cinq années de fonctionnement de la procurature socialiste en Tchécoslovaquie. Après un bref historique de son édification et de son évolution, il souligne l'importance du rôle dirigeant du Parti dans ses activités, de même que celle de l'aide apportée par la procurature soviétique. REVESZ (F.) : « Moznost vyuzitia pocitacov v statnej sparve a v praye » (Les possibilités d'utiliser les ordinateurs dans l'administration d'Etat et dans le droit), in Pravny obzor, année 61, Bratislava, 4/1978. L'auteur décrit les expériences acquises durant quatre années de recherches sur l'emploi des ordinateurs dans l'administration d'Etat et dans le droit. La création d'un système appelé JOG-DOG en a été l'aboutissement. SURANOVA (L.) : « Uloha pravnich utvaru Ustavu narodniho zdravi pri zajistovani zakonnosti vykonu statni spravy » (Les attributions des sections juridiques dans les établissements de la santé publique (hôpitaux) permettant d'assurer la légalité dans l'exercice de l'administration d'Etat), in Socialisticka zakonnost, année XXVI, Prague, nO 8/1978. Les établissements de la santé publique assurent des tâches très importantes au plan de l'administration d'Etat. Parmi les plus urgentes se trouvent la recherche des solutions à apporter au problème de l'alcoolisme et les procédures sur les dédommagements dégressifs. Les décisions des établissements de la santé publique sont prises en vertu des lois nO 20/1966 Sb. sur la Santé publique, nO 120/1962 Sb. sur la lutte contre l'alcoolisme et nO 33/1965 Sb. sur le dédommagement dégressif. �YOUGOSLAVIE par Thomas PETROFF (*) LOI SUR L'ORGANISATION ET LA COMPÉTENCE DES ORGANES FÉDÉRAUX ADMINISTRATIFS ET DES ORGANISATIONS FÉDÉRALES La réforme du système socio-politique yougoslave, qui avait commencé en 1971, a trouvé sa conclusion dans la Constitution de 1974(1). La nouvelle loi apporte des changements très importants par rapport à celle de 1963, parmi lesquels le renforcement de l'autogestion, le rôle dominant de la classe ouvrière, le renforcement de l'action révolutionnaire de la LCYen tant que réprésentant de la classe ouvrière, la création d'un système de délégations pour remplacer la représentation parlementaire, la création d'un contrôle ouvrier dans les organisations autogérées, etc. L'entrée en vigueur de la Constitution a été suivie d'une réforme de la législation conformément à la nouvelle politique générale. On peut citer, parmi les lois qui ont été adoptées et qui présentent un intérêt particulier, la nouvelle loi sur le travail associé qui assure à la classe ouvrière une participation active à tous les échelons (2), la loi sur les délégations et les délégués dont l'expérience pratique de trois ans a démontré les difficultés de compréhension du mécanisme (3) et, enfin, la loi sur les organes de direction fédéraux (4). (*) Collaborateur scientifique au C.N.R.S. ( Service de Recherches juridiques comparatives). (1) (2) (3) (4) Journal officiel, nO 18, du 21 février 1974. Borba du 11 juin 1978. Journalofficiel, nO 22, du 28 février 1978. Exposé de Kardelj, Borba du 23 avril 1973. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 632 Il nous semble utile, avant d'exposer sommairement les dispositions de la loi sur le fonctionnement et la compétence des différents organes de l'administration fédérale, de présenter un aperçu sur l'évolution du système socio-politique de la Yougoslavie afin de mieux comprendre les étapes qui se sont succédé depuis 1950, la réforme des structures sociopolitiques de la Fédération étant étroitement liée aux événements récents. En effet, après la rupture avec le Kominform en 1948, les dirigeants yougoslaves commencent à chercher une nouvelle voie, tout en restant fidèles au marxisme-léninisme, pour créer des conditions nécessaires à l'édification d'une société socialiste différente de celle édifiée en U.R.S.S. et dans les autres démocraties populaires. Le socialisme de type soviétique n'est qu'un capitalisme d'Etat où les ouvriers sont opprimés au nom du socialisme. En réexaminant le système économique, politique et social de Staline, les théoriciens yougoslaves s'efforcent de jeter les bases d'un système d'autogestion en tant que fondement du système socialiste yougoslave. Après la loi sur les nouveaux rapports de travail (5), la loi constitutionnelle de 1953 va renforcer le processus de démocratisation du régime et la condamnation des méthodes étatiques pratiquées auparavant. Pour créer une véritable société socialiste, pensent les Yougoslaves, il faut rétablir l'égalité entre les républiques, le droit des ouvriers d'organiser et de diriger le travail librement dans l'usine sans l'intervention de l'administration. Mais il faut cependant attendre la Constitution de 1963 (6) avant qu'une démocratisation générale du système socio-politique n'intervienne : liberté d'opinion, de presse, de création artistique, de publication, etc. Cependant, la libéralisation de la société ne se fait pas sans conflits entre les différentes nationalités, d'autant que le pays commence à connaître une grave crise économique et financière. L'introduction de la concurrence sur le marché intérieur entre les entreprises provoque une hausse importante des prix, provoquant le mécontentement général des travailleurs (7). Sous la pression des facteurs économiques, les républiques réclament une participation plus active dans les décisions des organes fédéraux. Pour remédier à cette situation, trois séries d'amendements constitutionnels (8) sont adoptées entre 1966 et 1971. La situation économique et sociale s'aggrave cependant. Les grèves sont fréquentes. Les critiques se développent non seulement contre les organes de la Fédération, mais également contre la politique de la LCY qui avait, il faut le souligner, sensiblement démocratisé son fonctionnement. Cette aggravation accentue les conflits entre les nationalités et renforce le mécontentement à l'égard du Conseil exécutif fédéral accusé d'incapacité et d'inefficacité face au marasme économique (9). La LCY n'échappe pas au mécontentement. (5) (6) (7) (8) (9) Journal officiel, nO 12, du 21 avril 1950. Journal officiel, nO 12, du 21 avril 1963. Borba du 12 octobre 1965 et du 20 juin 1966. Journal officiel, nO 21, du 23 février 1967 ; Borba du 20 février 1973. Journal officiel, nO 9, du 1er décembre 1967. �YOUGOSLAVIE 633 On constate en effet, depuis 1966, deux tendances au sein de la Ligue: l'une libérale et bourgeoise, l'autre centralisatrice et dogmatique. Ces vagues de critiques causèrent de graves préjudices sur le plan idéologique et politique et affaiblirent le rôle de la Ligue en tant qu'organisation de la classe ouvrière, notamment en raison des attaques contre le principe du centralisme démocratique (10). Ces événements se soldent par l'exclusion de M. Rankoviê, membre du Comité central de la LCY et ministre de l'Intérieur, à la suite du rapport de la Commission politique chargée d'enquêter sur les activités des organes de la Sécurité (11). Il a été exclu de toutes les instances du Parti et de l'Etat. En outre, plusieurs hauts fonctionnaires du ministère de l'Intérieur ont été arrêtés, puis libérés cinq mois plus tard. Malheureusement, la promulgation de trois séries d'amendements constitutionnels n'a pas assaini la situation économique et politique. Les prix continuent de monter en flèche et le niveau de vie des ouvriers baisse. Ceux-ci manifestent leur mécontentement par des grèves. D'autre part, reproche est fait à la LCY de freiner, en raison de ses structures, le développement normal de l'autogestion, tandis que certains mettent en question l'utilité de son existence. Pourtant, la démocratisation des organes de la Ligue sera renforcée par le IXe Congrès de 1969 (12), démentant ainsi les analyses selon lesquelles la LCY n'était devenue qu'une simple organisation d'orientation de la société. La poussée nationaliste à Zagreb comme à Belgrade, les critiques ouvertes formulées dans la presse et dans les réunions publiques contre la politique de la Ligue des communistes et la grève des étudiants en Croatie ont créé une situation explosive dans le pays, menaçant l'unité de la Fédération (13). En réalité, la crise économique continuait à s'aggraver, malgré la nouvelle réforme économique de 1966, accompagnée cette fois d'une profonde crise politique mettant en danger l'existence de la Fédération (14). Les critiques s'accentuent contre l'incapacité du Conseil exécutif fédéral, accusé en même temps d' « esprit dirigiste et centraliste )} (15). Il est évident que la situation de crise oblige la Ligue des communistes à prendre une position de principe sur les différents problèmes qui se posent devant le peuple yougoslave et qui supposent des solutions pratiques. En s'appuyant sur l'armée, le maréchal Tito condamne vigoureusement en 1972 tous ceux qui affichent, d'une manière ou d'une autre, une position négative envers la politique de la LCY et mettent en doute l'utilité de son existence (16), C'est le signal d'une purge très importante dans tous les domaines. L'épuration sera générale et touchera les dirigeants des partis communistes des républiques et des provinces autonomes, ainsi que les organes de direction et les cadres supérieurs de l'administration, de l'éco- (10) (11) (12) (13) (14) (15) (16) Borba du 12 mars 1972. Questions actuelles du socialisme, Borba du 16 mars 1969. Barba du 18 juin 1971. Questions actuelles du socialisme, Questions actuelles du socialisme, Barba du 11 juin 1972 ; Nouvelles nO 82, 1966, p. 113 et suiv. nO 100, 1970, p. 87 et suiv. nO 101, p. 98. yougoslaves, octobre 1972. �634 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE nomie, des universités, de la presse, etc. (17). En même temps se déclenche une campagne virulente contre les députés des assemblées à tous les niveaux, accusés de « se comporter comme de vrais professionnels sans s'occuper des problèmes de la classe ouvrière ». Le système parlementaire sera même condamné et remplacé par le système des délégations et des délégués élus par des organisations de travail. Système original, mais très compliqué comme la pratique le montrera (18). Toutes les mesures prises après la publication de la Lettre de Tito ont pour but de mettre fin à toute critique contre les directives de la LCY et d'insister sur le rôle dirigeant de la LCY et de la classe ouvrière dans tous les domaines. Il faut souligner qu'entre 1970 et 1973 le coût de la vie avait augmenté de 62 % et on comptait en 1972 près de 300.000 chômeurs. Il faut cependant attendre la réunion du Xe Congrès de la LCY (19) pour connaître l'orientation de la nouvelle politique. Présidée par M. Kardelj, une commission est chargée d'élaborer un projet de constitution, en tenant compte des changements socio-politiques dans le système. Adoptée le 7 juin 1973, la nouvelle Constitution est entrée en vigueur le 21 février 1974 (20). Quelles sont les innovations par rapport à la loi organique de 1963 ? Il convient d'en retenir les plus importantes. La place et le rôle de la LCY dans le système sont renforcés en tant que dirigeant et porteur des activités politiques, garant de la révolution socialiste et des rapports socioéconomiques de l'autogestion. D'autre part, la classe ouvrière retrouve sa place première dans tous les domaines. Ainsi, il est stipulé que « dans le développement d'une société en tant que communauté de producteurs libres, la classe ouvrière et les autres travailleurs développent la démocratie socialiste, forme spéciale de la dictature du prolétariat, dans laquelle se réalise la socialisation du pouvoir politique, car elle exerce des fonctions de pouvoir et de direction dans toutes les assemblées et dans tous les organes du pouvoir au moyen des délégations et des délégués ... ». La nouvelle Constitution fait du système autogestionnaire le fondement de l'ensemble du système socio-politique et, en même temps, elle accroît le pouvoir législatif des républiques et des provinces autonomes; réaffirmation de l'égalité des droits des peuples et des nationalités et répartition des compétences plus claire entre les organes de la Fédération et les organes des républiques et des provinces autonomes. Il faut souligner enfin les dispositions des articles 167 et 168 de la Constitution qui garantissent aux citoyens la liberté de parole, d'association, de presse et des autres formes d'information et de réunion et qui garantissent à chaque citoyen le droit d'exprimer et de rendre publique son opinion dans les conditions déterminées par la loi, et en même temps le droit de réponse à toute information portant atteinte aux droits ou intérêts individuels. (17) (28) (19) (20) Borba du 8 juin 1973. La Constitution de 1974 : articles 135 à 142 ; Borba du 23 avril 1973. Borba du 16 février 1974. Journal officiel, nO 22, du 28 février 1974. �YOUGOSLAVIE 635 Ces transformations successives du système socio-politique, surtout après 1974, ont stabilisé le régime grâce à la fermeté de la Ligue des communistes yougoslaves et le maréchal Tito souligne à juste titre dans son rapport devant le XIe Congrès, qui s'est déroulé du 20 au 23 juin 1978, que le calme retrouvé confirme la « stabilité de notre société et de notre système ». Grâce à ces changements profonds, la Yougoslavie connaît une situation stable sans qu'on puisse dire pour autant que les rivalités entre les nationalités soient surmontées. Tenant compte des dispositions de la nouvelle Constitution concernant l'organisation et les pouvoirs des organes de la Fédération, l'Assemblée fédérale a adopté le 19 avril 1978 la nouvelle loi sur la création, le fonctionnement et la compétence des organes fédéraux de gouvernement et des organisations fédérales, chargés de l'exécution des décisions du Conseil exécutif et des décisions des autres organes de l'Assemblée fédérale. Le sujet présente d'autant plus d'intérêt que, dans le passé, le Conseil exécutif fédéral a été violemment critiqué par les républiques et les provinces autonomes en raison de son incapacité à juguler la crise économique. La nouvelle Constitution a certes accru sensiblement le pouvoir législatif des assemblées républicaines et régionales, mais elle a étendu en même temps le pouvoir du Conseil exécutif à des secteurs importants présentant un intérêt vital pour l'unité du pays. Au terme de l'article 1er de la présente loi, sont créés des organes exécutifs fédéraux et des organisations fédérales dont la compétence est déterminée par la loi. Les organes exécutifs fédéraux et les organisations fédérales exercent des fonctions de gouvernement et d'autres tâches dans les limites des droits et des obligations de la Fédération, dans le cadre des activités et dans les domaines pour lesquels ils sont créés (art. 2). Ils appliquent dans l'exercice de leurs fonctions la politique déterminée, ainsi que les lois fédérales et autres actes généraux et surveillent la mise en application des directives de l'Assemblée fédérale et des décisions du Conseil exécutif fédéral. En outre ils sont responsables de la marche des affaires dans leur secteur, prennent des initiatives pour résoudre les questions qui relèvent de leur compétence, exercent le contrôle administratif, élaborent les lois fédérales et d'autres actes généraux, accomplissent d'autres tâches pour le compte de l'Assemblée fédérale ou le Conseil exécutif (art. 3). On constate à la lumière de ce texte que les organes exécutifs exercent des activités étendues dans les domaines de la défense, des finances, du commerce extérieur, des relations internationales, de l'information, du marché, ainsi qu'une multitude d'autres tâches dans différents secteurs. Les dispositions du chapitre Il déterminent les différents organes, leur rôle et leur compétence. L'article 6 énumère les secrétariats fédéraux qui sont au nombre de huit et dont les activités et les pouvoirs sont déterminés par les articles 7 à 14. Ils exercent un contrôle général sur la manière dont sont appliqués les lois et les actes généraux de la Fédération par les organes républicains et régionaux. �636 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE On trouve ensuite les Comités fédéraux (articles 15-21) qui sont au nombre de six et dont la compétence s'exerce dans des secteurs spécialisés : industrie et énergie, transports, agriculture, travail et santé, anciens combattants et législation. Leur champ d'action et leurs pouvoirs sont définis par les articles 16, 17, 18 et 21. Par contre, les directions fédérales sont au nombre de trois: douanes, contrôle aérien et radio-télévision (articles 23-25). Il faut mentionner également les Inspections fédérales, au nombre de trois: marché, devises et transport aérien (articles 26-29). Notons enfin l'importance des dispositions relatives au marché interne yougoslave. En effet, les inspecteurs fédéraux sont chargés de contrôler la façon dont sont appliqués les lois et les autres actes fédéraux concernant le commerce de marchandises et des services sur le marché intérieur afin d'empêcher les violations de l'unité du marché yougoslave (art. 27). Les dispositions du chapitre III sont consacrées aux Organisations fédérales qui sont au nombre de 9 : planification, prix, statistiques, standardisation, etc. (articles 30-39). Ce sont surtout les dispositions de l'article 31 qui présentent un intérêt particulier, du fait que le texte traduit la volonté du pouvoir fédéral de déterminer les principes fondamentaux du système de contrôle sur l'activité des organes républicains et provinces autonomes. BIBLIOGRAPHIE DOLANC (S.) : « La Ligue des communistes dans le système d'autogestion », Edit. Questions actuelles du socialisme, Belgrade, 1976 (en français). EKREM (M.) : « Stalinisme et néo-stalinisme », Edit. Centre d'éducation marxiste Pristina, 1977, p. 156. KARDELJ (E.) : « Les voies du système politique de l'autogestion socialiste », Edit. Komunist, Belgrade, 1977, p. 222. KURTOVOC (L.) : « L'information dans la société socialiste autogestionnaire », Privredni Pregled, Belgrade, 1977, p. 354. LOVRIC (1.) : « Le système des délégations depuis sa création jusqu'à sa réalisation », Edit. Svijetlost, Sarajevo, 1977, p. 152. MICOVIC (V.) : « Un pays largement ouvert: la Yougoslavie », Edit Sloboda, Belgrade, 1977. MOISOV (L.) : « Le monde libre et nous », Edit. Komunist, Lublijana, 1977, p. 336. OREC (M.) : « Les bases du système d'information », Edit. Oslobodzenje, Sarajevo, 1977, p. 510. STRBAC (C.) : « La Yougoslavie et les relations entre les pays socialistes », Edit. Institut politique et d'économie internationales, Belgrade, 1975, p. 230. �CHRONIQUE EUROPÉENNE ��ADMINISTRATION EUROPÉNNE ET ADMINISTRATIONS NATIONALES par Christian BIDEGARAY (*) et Joël RIDEAU (**) La spécificité d'une chronique consacrée à l'administration européenne impose une très grande prudence. Il faut, en effet, tenir compte des grandes différences qui séparent, malgré certaines apparences, l'ensemble institutionnel communautaire et les appareils étatiques. Le parallélisme entre certains organes ne doit pas masquer les particularités de la répartition communautaire des fonctions, voire l'existence de fonctions d'une autre nature que celles qui existent dans l'organisation de l'Etat. A cela s'ajoute le rôle important joué par les Etats membres, à l'intérieur des institutions, et en tant que relais nécessaires de l'application du droit communautaire. L'administration européenne est, également, une administration carrefour. Elle n'est pas le fruit d'un héritage national comportant la mise en œuvre de traditions dans un milieu homogène, mais le lieu de rencontre de conceptions et d'influences diverses qui ne sont pas toujours convergentes. La vie des institutions, le processus de décision et les moyens de contrôle sont profondément marqués par cette situation porteuse à la fois d'enrichissements et de conflits. 1- LA VIE DES INSTITUTIONS L'administration européenne doit être analysée selon une conception large, en dépassant les limites que comporterait l'étude d'une administration nationale. L'originalité des institutions européennes, qu'illustre l'incertitude quant à la nature exacte d'organes comme le Conseil des ministres (*) Maître de conférences agrégé à l'Université de Nice. (**) Professeur à l'Université de Nice. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �640 CHRONIQUE EUROPÉENNE et la Commission, chargés à la fois d'une fonction législative et exécutive, impose un tel point de vue. L'étude de la vie des institutions européennes suppose donc de rendre compte des principaux événements dans la marche des organes qui, à l'exception des organismes de contrôle (voir point III), participent à la réalisation des objectifs communautaires. Il faut, à cette occasion, également tenir compte des relations qui s'établissent entre l'administration communautaire et les administrations nationales, et qu'impliquent la poursuite de l'intégration économique. L'observation de ces mécanismes doit être complétée par une étude spécifique des éléments relatifs à la fonction publique européenne qui, dans de multiples domaines, connaît des problèmes voisins de ceux rencontrés par les fonctions publiques nationales, tout en s'en différenciant par le cadre communautaire dans lequel les fonctionnaires sont appelés à travailler. A) Les institutions communautaires. 1) Renouvellement du mandat du Président et des vicePrésidents de la Commission. Le Conseil communautaire a confirmé pour deux ans, le 19 décembre 1978, les mandats du Président et des vice-Présidents de la Commission des Communautés européennes. 2) Banque européenne d'investissement. La Banque européenne d'investissement est l'un des instruments financiers de la réalisation des objectifs communautaires. Au Conseil européen de Copenhague des 7 et 8 avril, les chefs de gouvernement ont pris la décision de porter le capital de la Banque à 7 milliards d'unités de compte, permettant d'élever les engagements de la Banque à plus de 17 milliards. Le total des engagements de la Banque ne doit pas, d'après les statuts, excéder 250 % du capital souscrit. Le Conseil a ainsi répondu à la demande du Conseil des gouverneurs qui, sollicité, par le Conseil européen de Rome en 1977, de faire connaître les moyens d'accroître les activités de la Ban:" que, avait indiqué la nécessité d'augmenter son capital. On signalera également que, dans la perspective du développement de ses activités, la Banque a créé, le 6 mars 1978, le poste de Secrétaire général adjoint. 3) Relations entre organes consultatifs communautaires et nationaux. Bien qu'il ne s'agisse pas d'administrations au sens strict, il paraît nécessaire de signaler qu'à l'occasion du vingtième anniversaire du Comité économique et social, a eu lieu une rencontre entre les dirigeants du Comité et les présidents et secrétaires généraux des Conseils économiques et sociaux existant dans les Etats membres, qui a fait apparaître l'utilité de telles rencontres pour l'analyse comparée de la fonction consultative dans la Communauté et les Etats membres. Dans la pratique, il semble d'ailleurs que des rapports se soient d'ores et déjà instaurés entre le Comité économique et social et certains conseils nationaux. �ADMINISTRATION EUROPÉENNE ET ADMINISTRATIONS NATIONALES 641 4) Echanges de fonctionnaires entre les Administrations communautaire et nationales. Le passage de fonctionnaires nationaux dans les Communautés européennes et le mouvement inverse est un important élément du bon fonctionnement du système communautaire, qui repose sur l'étroite imbrication des pouvoirs publics nationaux et communautaires. Il en est particulièrement ainsi lorsqu'il s'agit de postes de premier plan. C'est ainsi que le 28 février, M. Renato Ruggiero, Porte-parole et Directeur général de l'Information à la Commission, a été nommé au ministère des Affaires étrangères italien, à la tête de la « coordination européenne )} qui prépare les dossiers communautaires. En sens inverse, le 21 juin, la Commission a nommé un nouveau Directeur général de l'Agriculture, M. Villain, jusque-là Directeur général de la concurrence et des prix au ministère français de l'Economie et des Finances, après avoir été conseiller technique du Président de la République, notamment pour les affaires agricoles. B) La fonction publique communautaire. 1) Répartition du personnel de la Commission selon le lieu d'affectation. En réponse à une question écrite (nO 60/78) de sir Derek WalkerSmith, la Commission a publié les tableaux suivants (J.O.C.E. nO C175/37 du 24 juillet 1978) : PERSONNEL DES DÉLÉGATIONS ET BUREAUX NATIONAUX PAR LIEU D'AFFECTATION (situation au 30 avril 1978) Direction générale de l'information Direction générale des relations extérieures Paris (OCDE) Ankara Athènes Genève Washington New York Ottawa Santiago Tokyo Caracas 10 1 1 18 28 10 13 9 18 6 114 Paris Copenhague La Haye Ankara Londres Edimbourg Cardiff Dublin Athènes Bonn Berlin Rome Genève Washington New York Ottawa Santiago Tokyo 25 13 15 9 25 3 3 11 11 24 6 28 8 24 8 7 6 8 234 41 �Unité administrative Bruxelles Secrétariat général ........................... Service juridique ............... .... Office statistique ............................ Gestion de l'union douanière ................... Relations extérieures .................... 1 Il Affaires économiques et financières ......... III Marché intérieur et affaires industrielles ...... IV Concurrence ........................... Emploi et affaires sociales ................ V Agriculture ............................ VI VII T~nsports ............................. VIII Développement ......................... Personnel et administration ............... IX Porte-parole et information ................ X XII Recherche, science et éducation ............ XIII Inform. scientif. et gestion de l'inform ........ XIV Pêche ................................ XV Institutions financières et fiscalité .......... XVI Politique régionale ..................... XVII Energie ............................... XVIII Crédits et investissements ................. XIX Budgets .............................. XX Contrôle financier ....................... Agence d'approvisionnement ................... Bureau de sécurité ........................... Environnement et protection des consommateurs .... Cabinets ................................ Total Commission Office des publications .......... Centre comm. de recherches ...... 176 142 29 116 251 227 337 253 189 568 120 361 2.682 174 215 10 48 81 111 143 --------- Voir tableau précédent. 151 84 18 29 82 178 Luxembourg Bureaux extérieurs et délég. (1) Ispra Karlsruhe Geel ::c l>" ::cl> o::c _-4 ::c=i m- 7 " m· 3 57 114 0 02 ~ 67 2 863 3 1 128 (') Ë 2C I ~ G)" o m. tJ) Ô Il> ::c 0 w l> 2 c 21 234 o r- 2 mm ~ m r::.: -40 ...... r- m (,0 -...,J m rIl> 25 ~ 110 69 3 7 -4 00 o' m·m :J 2::C cl> 0 0 mO -4S: ::CS: l><tJ) l>tJ) 5 rO 4 2 193 22 ~ Petten 1.690 212 199 162 ::D Z C m m C ::D o "0 m· m Z Z m �643 ADMINISTRATION EUROPÉENNE ET ADMINISTRATIONS NATIONALES 2) Proportion des femmes et des hommes dans les diverses catégories de personnel des institutions communautaires. En réponse à une question écrite (nO 232/78) de Mme Dahlerup, la Commission a publié, le 12 septembre 1978, les tableaux suivants (J.a.C.E. nO C/238/18 du 9 octobre 1978) : FONCTIONNAIRES ET AGENTS TEMPORAIRES PAR SEXE Situation au 31 décembre 1972 (Crédits de fonctionnement) Catégories A + LA M A 1 2 3 4 5 6 32 111 299 433 501 270 201 22 1.869 7 8 TOTAL F Total - 1 4 19 89 92 78 21 32 112 303 452 590 362 279 43 304 2.173 F Total Catégories B, C et D M B 619 401 294 420 1.782 3 1.039 2.183 297 3.183 2.509 5.692 F Total C D Total général Situation au 31 décembre 19n Catégorie A + LA M A1 2 3 4 5 6 7 8 Total 41 124 333 626 608 359 501 34 147 147 233 33 41 126 337 679 755 506 734 67 2.526 619 3.145 F Total - 2 4 53 Catégories B, C et D M B 971 573 372 692 2.170 9 1.663 2.743 381 4.442 3.490 7.932 C D Total général �644 CHRONIQUE EUROPÉENNE 3) Recrutement du personnel de la Commission par tranches d'âge. La Commission a publié le 20 septembre le tableau suivant, en réponse à une question écrite (nO 408/78) de M. Macdonald (J.a.C.E. nO C/245/7 du 16 octobre 1978) : (20 septembre 1978) Au moment de son entrée à la Commission, le personnel engagé de 1974 à 1977 se répartissait comme suit, par tranche d'âge: [Grade (1)] Age De 20 à 24 ans .................... De25 à 29 ans .................... De 30 à 34 ans .................... De 35 ans et plus .................. A4 - 55 A5 A6 - - 1 22 43 5 25 12 (1) Les grades sont les grades actuels, et pas nécessairement les grades au moment de l'entrée en service. 4) Enquêtes politiques auprès des fonctionnaires des Communautés européennes. Liberté d'opinion et secret professionnel. Le problème des enquêtes politiques auprès des fonctionnaires de la Commission avait suscité d'importants remous en 1976 dans la presse et, depuis, des débats devant le Parlement européen. Un nouveau débat a eu lieu en 1978 à la suite du rapport présenté par la Commission du règlement et des pétitions, saisie en 1976 d'une pétition présentée par seize fonctionnaires du Parlement européen (Document de séance 336/77). Le Parlement en a débattu pendant la séance du 8 mai et il a voté, le 9 mai, une résolution. La pétition, signée par le Président du Comité du personnel du Parlement européen et par quinze autres membres, rappelait que la Commission venait de diffuser auprès de ses agents de nationalité britannique, danoise et néerlandaise, un questionnaire personnel dans lequel ceux-ci étaient invités à répondre à des questions concernant leurs opinions politiques. Les pétitionnaires se référaient en outre à l'article 26 du Statut des fonctionnaires, qui prévoit qu'aucune mention faisant état des opinions politiques, philosophiques ou religieuses des fonctionnaires ne pouvait figurer à leur dossier. La pétition demandait au Parlement de bien vouloir vérifier: « 1) qu'aucune mention de cette nature ne figure dans aucun dossier de fonctionnaire ou d'agent des Communautés; 2) que pour chaque fonctionnaire ou agent il n'existe qu'un dossier individuel ou un dossier médical; 3) que les mentions d'opinion politique, philosophique ou religieuse figurant dans un dossier quelconque de fonctionnaires ou d'agents soient détruites; 4) que chaque institution ou organisme communautaire respecte bien les dispositions du Statut en la matière; 5) qu'un rapport soit rendu public sur ces vérifications. }) �ADMINISTRATION EUROPÉENNE ET ADMINISTRATIONS NATIONALES 645 La Commission du règlement et des pétitions a déclaré la pétition recevable le 26 janvier 1977 et demandé un avis à la Commission juridique. La Commission a estimé qu'il y aurait effectivement violation du Statut si figuraient au dossier individuel des mentions faisant état des opinions politiques, philosophiques et religieuses du fonctionnaire. Sur les trois premières demandes de la pétition, invitant le Parlement à vérifier si les dossiers individuels sont conformes aux dispositions du Statut et à supprimer les mentions qui y figurent indûment, la Commission a considéré que le Parlement ne pourrait effectuer de vérification qu'en accord avec les administrations intéressées, indispensable pour la communication des dossiers. La quatrième demande est inacceptable en raison de ses implications sur la compétence juridictionnelle de la Cour de justice, seule habilitée à statuer sur les litiges de personnel. La cinquième demande est déclarée justifiée, sous réserve des considérations précédentes concernant les limites des pouvoirs du Parlement. L'avis comporte ensuite une série de considérations sur les enquêtes. Les questionnaires sont subdivisés en sept sections : « Etat civil, emplois exercés au cours des dix dernières années, renseignements sur le conjoint, autres personnes de l'entourage du fonctionnaire» et une partie finale, faisant suite à la septième question, dénommée « Renseignements confidentiels» concerne d'éventuels liens de parenté, d'amitié ou de connaissance avec des personnes résidant dans des pays à régime communiste, d'éventuels voyages dans ces pays, la participation directe ou indirecte à des associations ou mouvements communistes, trotzkystes ou fascistes et l'attitude psychologique des fonctionnaires à l'égard de ces associations ou mouvements, ainsi qu'à l'égard d'organisations qui poursuivent des objectifs anticonstitutionnels. Les fonctionnaires originaires de R.F.A. ont reçu un questionnaire comportant des questions spécifiques avec une introduction comprenant des explications pour les destinataires, suivie d'une demande de renseignements sur les fonctionnaires et leurs familles. Ils devaient signaler leur résidence au cours de dix dernières années, d'éventuelles périodes de résidence à partir de 1945 dans des pays du bloc communiste, les parents vivant éventuellement dans ces pays, les rapports avec des personnes vivant dans ces pays, la formation professionnelle et l'activité exercée depuis 1945, l'appartenance à des partis et organisations, les modalités de l'immigration éventuelle en R.F.A., la captivité ou l'internement éventuel dans un pays à régime communiste, les voyages ou les périodes passées à l'étranger au cours des dix dernières années, les périodes de résidence à l'étranger de plus de six mois, les contacts effectifs ou présumés avec des agents appartenant à des services secrets. L'avis fait état de la position de la Commission des Communautés qui a expliqué qu'il ne s'agissait pas d'une enquête générale sur les opinions des fonctionnaires de l'institution, mais uniquement d'une enquête de sûreté menée auprès de fonctionnaires exerçant des activités dont il �646 CHRONIQUE EUROPÉENNE convient de protéger le secret. Le porte-parole de la Commission a ajouté que les réponses étaient remises aux autorités des Etats membres qui donnaient un avis sur la question de savoir s'il y avait lieu d'habiliter un fonctionnaire à accéder à des documents secrets. La Commission du Parlement se demande si, dans la mesure où la Commission des Communautés économiques se considérerait comme liée par l'avis défavorable de l'Etat membre, cette attitude ne serait pas contraire à l'article 10, al. 2 du traité de fusion qui dispose que « Les membres de la Commission exercent leurs fonctions en pleine indépendance dans l'intérêt général des Communautés. Dans l'accomplissement de leur devoir, ils ne sollicitent ni n'acceptent d'instructions d'aucun gouvernement ni d'aucun organisme. » La Commission des Communautés insiste sur la limitation du nombre de fonctionnaires habilités au secret et donc soumis au questionnaire : 350 et 100 en cours d'habilitation d'après une réponse de M. Ortoli, le 14 décembre 1976, à une question parlementaire. Dans une réponse à une question posée au cours de la discussion, M. Ortoli avait ajouté que les résultats de l'enquête ne portaient pas préjudice à la carrière du fonctionnaire et que son dossier individuel ne portait pas trace d'opinions qui lui auraient été éventuellement attribuées. La Commission juridique a fait valoir qu'à côté des dispositions qui protègent l'autonomie de la Commission, existent des dispositions imposant aux fonctionnaires de maintenir le secret (art. 47 C.E.C.A., art. 214 C.E.E.). Ces dispositions sont particulièrement strictes pour le traité C.E.E.A. en raison de l'objet du traité. Elles figurent dans les articles 24 à 27 et soumettent largement cette matière aux régimes instaurés par les législations nationales. L'article 24, § 1, prévoit qu'un règlement de sécurité, destiné à fixer les différents régimes de secret applicables et les mesures de sûreté à mettre en œuvre pour chacun d'eux, est adopté par le Conseil sur proposition de la Commission. Aux termes de l'article 217 du traité instituant la C.E.E.A., ce règlement devait être adopté dans un délai de six mois à compter de l'entrée en vigueur du traité. Le règlement nO 3 du Conseil du 31 juillet 1958 prévoit à l'article 16, § 2, que « l'enquête de sûreté est effectuée sous la responsabilité de l'Etat membre dont la personne visée possède la nationalité ». Le paragraphe 3 dispose que « sont applicables pour la procédure en matière d'enquête de sûreté les prescriptions et directives arrêtées en la matière dans chacun des Etats membres ». Cette situation s'explique, selon les déclarations du représentant de la Commission devant la Commission juridique le 15 mars 1977, par le fait que la Commission ne dispose pas d'un service propre à effectuer ces enquêtes. La procédure Euratom a été étendue à d'autres domaines afin de protéger le secret de documents concernant la politique extérieure, les négociations commerciales internationales et les questions monétaires. La Commission juridique constate qu' « aucune disposition des traités ou du droit dérivé ne justifie, dans ce cas, l'utilisation des questionnaires envoyés par les Etats membres. En conséquence, ces enquêtes de sécurité doivent �ADMINISTRATION EUROPÉENNE ET ADMINISTRATIONS NATIONALES 647 être considérées praeter legem à défaut d'un règlement qui, à l'instar du règlement nO 3 du 31 juillet 1958, autorise des enquêtes de sûreté conformément aux législations nationales », mais la Commission juridique affirme, par ailleurs, la nécessité de protéger le caractère confidentiel de certains documents. Elle trouve une confirmation de cette nécessité dans les règles en matière de responsabilité établies dans l'article 194 du traité C.E.E.A. et dans le Protocole sur la responsabilité et la protection en matière pénale (art. 4) annexé au projet de traité portant modification du traité instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés, en vue d'adopter une réglementation commune sur la responsabilité et la protection en matière pénale des fonctionnaires et autres agents des Communautés, qui prévoient expressément l'intervention des Etats membres et l'application de leurs procédures respectives en matière de protection du secret sur le plan pénal. La Commission trouve une confirmation des problèmes posés et de l'orientation de leurs solutions dans la pratique des Nations Unies. Selon la Commission, la Commission des Communautés européennes pourrait, sur la base de l'article 194, § 2, 3e alinéa du traité C.E.E.A., recommander aux Etats membres d'harmoniser les questionnaires et de tenir compte dans leur formulation des principes démocratiques dont s'inspirent les Etats membres. Au cours des débats devant la Commission des pétitions a été soulignée l'existence de deux sortes de secret, l'un correspondant à l'exercice normal d'une profession, l'autre correspondant à un régime spécial prévu pour la C.E.E.A. qui a été étendu à d'autres domaines. Par ailleurs, la Commission a surtout fait écho à l'avis de la Commission juridique. Un premier débat avait eu lieu au Parlement en décembre 1977, le rapport, qui avait été renvoyé en Commission, n'a pas été remanié par celle-ci. En dehors de celle du rapporteur, deux interventions ont eu lieu. Le député socialiste Dondelinger a soutenu deux amendements de M. Lagorce au projet de résolution, tendant l'un à condamner la pratique des enquêtes d'opinion, l'autre à prévoir l'accès des fonctionnaires à toutes les pièces et autres documents joints au dossier. M. Lemoine, parlementaire communiste, a catégoriquement critiqué la pratique suivie et demandé son élimination. Lors du vote du 9 mai, le Parlement a rejeté les amendements proposés et adopté le projet de résolution suivant: RÉSOLUTION (J.O.C.E. nO C 131/21 du 5-6-1978) sur la pétition nO 13176 de M. Jean Feidt et quinze autres membres du comité du personnel du Parlement européen concernant les enquêtes de caractère politique auprès des fonctionnaires de la Commission Le Parlement européen, - vu la pétition nO 13/76 (1), - vu le rapport de la commission du règlement et des pétitions et l'avis de la commission juridique (doc, 336/77), (1) Bulletin du Parlement nO 38176 du 19-11-1976, p. 29. �648 CHRONIQUE EUROPÉENNE 1 - Estime qu'il est nécessaire que la Commission garantisse la liberté d'opinion de ses fonctionnaires. 2 - Comprend que la Commission doive aussi être garante de la loyauté d'un nombre limité de fonctionnaires qui travaillent sur des documents qualifiés de hautement confidentiels. 3 - Est conscient du fait que la Commission n'étant pas dotée d'un service de sécurité qui lui soit propre, elle doit dépendre des informations recueillies par les autorités nationales. 4 - Souligne que les questionnaires des autorités nationales sur ce nombre limité de personnes ne devraient en aucu ne manière constituer des dossiers distincts qui puissent influer sur la carrière de fonctionnaires. 5 - Invite instamment le Conseil et la Commission à recommander, en vertu de l'article 194, paragraphe 2, troisième alinéa du traité instituant la C.E.E.A., aux Etats membres intéressés, d'harmoniser les questionaires et de tenir compte, dans leur formulation, des principes démocratiques dont s'inspirent les Communautés. 6 - Charge son président de transmettre la présente résolution et le rapport de sa commission au Conseil et à la Commission. Il - LE PROCESSUS DE DÉCISION Le processus de décision communautaire correspond à une pratique bien établie. Celle-ci en a révélé les difficultés et les limites inhérentes à une communauté internationale dans laquelle les Etats pèsent de tout leur poids, non seulement au niveau des décisions prises par le Conseil des ministres, mais aussi par leurs pressions sur l'élaboration de ses propositions par la Commission. A cela s'ajoute désormais l'influence sur les mécanismes communautaires d'un organe non communautaire, le Conseil européen, due à l'autorité politique des chefs de gouvernement et qui a été confirmée par l'incident qui a marqué la mise en œuvre en 1977 de la nouvelle procédure budgétaire. Cette situation fondamentale ne peut être considérablement modifiée. Seules quelques petites corrections peuvent être apportées dans le sens d'une amélioration du processus communautaire de décision qui englobe d'ailleurs ce qui correspondrait dans un Etat à la fonction législative et à la fonction exécutive. La part des Etats dans la décision communautaire est encore accrue par leurs éventuelles réactions aux textes adoptés par les institutions. A l'occasion de la mise en œuvre de cellesci, les pouvoirs publics nationaux essaient, en effet, parfois, d'en remettre en cause ou d'en limiter l'application. A) Les modalités de la décision communautaire. 1) Les débats d'orientation politique de la Commission. Le 28 septembre 1978, en se conformant à une décision de principe, prise au cours des échanges de vues informels entre ses membres à Comblain-la-Tour, la Commission a décidé de systématiser la pratique des débats d'orientation avant l'élaboration de ses propositions. De cette façon, les services de l'organe communautaire seront mieux éclairés dans leurs travaux techniques par des orientations de politique générale préa- �ADMINISTRATION EUROPÉENNE ET ADMINISTRATIONS NATIONALES 649 lablement définies. Parmi les débats prévus on notera la politique énergétique, la politique de construction, le financement du budget communautaire, l'innovation industrielle, etc. 2) Règles de fonctionnement du Conseil des ministres. Le Conseil des ministres, parfois baptisé, avec la Commission d'Exécutif communautaire, exerce en fait une double fonction législative et exécutive. Cette situation n'est pas sans soulever des critiques tenant à la nature de l'organe et à ses conditions de fonctionnement. Une question orale posée par un parlementaire britannique, M. Corrie (conservateur), à laquelle le Président du Conseil a répondu au débat du 11 mai au Parlement européen, fait écho à certaines de ces critiques. Le parlementaire avait demandé quelles propositions le Conseil des ministres serait disposé à accepter afin d'améliorer l'accès et la connaissance de ses procédures: publication de règles de fonctionnement définitives au lieu de règles provisoires et non publiées, publication de toutes les décisions adoptées au Journal Officiel en indiquant si elles ont été prises à la majorité, à l'unanimité, ou s'il y a eu des abstentions, publication au Journal Officiel d'un rapport sur les conclusions de chaque Conseil des ministres comprenant une explication des points de vue de la majorité et de la minorité, distinction entre les sessions législatives et non législatives du Conseil avec admission du public aux sessions législatives dont le procès-verbal serait publié. M. Andersen, président en exercice du Conseil, tout en admettant le caractère sérieux des objections soulevées, a répondu négativement. La transformation souhaitée semble peu probable dans les Communautés actuelles. 3) Langue de travail dans les Communautés européennes. La Commission a répondu (voir notamment J.O.C.E. nO C 130, nO C 137, nO C 143, nO C 175, nO C 210, nO C 238) sur l'usage du danois comme langue de travail dans les institutions communautaires (1200, 1201, 1202, 1203, 1206, 1221 et 1308/77, 1204/77,417/78 et 358/78) en affirmant, en ce qui la concernait, la liberté de ses membres et de ses fonctionnaires du choix de leur langue de travail et d'utiliser les langues les plus appropriées aux circonstances. Elle a également donné un certain nombre d'indications statistiques sur le nombre de traductions de documents en danois et d'interprétations du danois ou vers le danois, témoignant des efforts effectués pour accroître la diffusion linguistique des documents communautaires. Tous les documents transmis au Conseil sont traduits dans les six langues. Ces questions témoignent des inquiétudes parfois éprouvées devant le fréquent recours aux langues principales dans le fonctionnement des Communautés. La Commission a fait valoir dans ses réponses l'absence d'interprètes de conférence en danois avant l'adhésion du Danemark et le rôle joué par la Communauté dans leur formation. �650 CHRONIQUE EUROPÉENNE La pesanteur des servitudes linguistiques dans le fonctionnement des Communautés européennes sera encore accrue par l'entrée de nouveaux Etats membres, portant le chiffre des langues officielles de six à neuf. Le récent discours en gallois d'un parlementaire britannique à l'Assemblée parlementaire européenne et la défense, à cette occasion, par certains parlementaires, du gaëlique écossais et de l'occitan vont également dans le sens d'un accroissement de la diversité linguistique communautaire. 4) Procédure budgétaire. La procédure budgétaire a été considérablement modifiée par le traité de Luxembourg du 22 avril 1970, adopté en même temps que la décision sur les ressources propres. Les changements ont été complétés par le traité de Bruxelles signé le 22 juillet 1975 et entré en vigueur le 1er juin 1977. La procédure budgétaire est organisée par l'article 12 de ce dernier traité qui dispose: ARTICLE 12 L'article 203 du traité instituant la Communauté économique européenne est remplacé par les dispositions suivantes: ART. 203 : 1. L'exercice budgétaire commence le 1er janvier et s'achève le 31 décembre. Le Chapitre 1 concerne les dispositions portant modification du Traité constituant la C.E.C.A., le Chapitre III concerne celles portant modification du Traité instituant la C.E.E.A. Ces dispositions reproduisant pratiquement celles s'appliquant à la C. E. E., nous ne publions ici que ces dernières. 2. Chacune des institutions de la Communauté dresse, avant le 1er juillet, un état prévisionnel de ses dépenses. La Commission groupe ces états dans un avantprojet de budget. Elle y joint un avis qui peut comporter des prévisions divergentes. Cet avant-projet comprend une prévision des recettes et une prévision des dépenses. 3. Le Conseil doit être saisi par la Commission de l'avant-projet de budget au plus tard le 1er septembre de l'année qui précède celle de l'exécution du budget. Il consulte la Commission et, le cas échéant, les autres institutions intéressées toutes les fois qu'il entend s'écarter de cet avant-projet. Statuant à la majorité qualifiée, il établit le projet de budget et le transmet à l'Assemblée. 4. L'Assemblée doit être saisie du projet de budget au plus tard le 5 octobre de l'année qui précède celle de l'exécution du budget. Elle a le droit d'amender, à la majorité des membres qui la composent, le projet de budget et de proposer au Conseil, à la majorité absolue des suffrages exprimés, des modifications au projet en ce qui concerne les dépenses découlant obligatoirement du traité ou des actes arrêtés en vertu de celui-ci. Si, dans un délai de quarante-cinq jours après communication du projet de budget, l'Assemblée a donné son approbation, le budget est définitivement arrêté. Si, dans ce délai, l'Assemblée n'a pas amendé le projet de budget ni proposé de modification à celui-ci, le budget est réputé définitivement arrêté. Si, dans ce délai, l'Assemblée a adopté des amendements ou proposé des modifications, le projet de budget ainsi amendé ou assorti de propositions de modification est transmis au Conseil. �ADMINISTRATION EUROPÉENNE ET ADMINISTRATIONS NATIONALES 651 5. Après avoir délibéré du projet de budget avec la Commission et, le cas échéant, avec les autres institutions intéressées, le Conseil statue dans les conditions suivantes: a) le Conseil peut, statuant à la majorité qualifiée, modifier chacun des amendements adoptés par l'Assemblée; b) en ce qui concerne les propositions de modification: - si une modification proposée par l'Assemblée n'a pas pour effet d'augmenter le montant global des dépenses d'une institution, notamment du fait que l'augmentation des dépenses qu'elle entraînerait serait expressément compensée par une ou plusieurs modifications proposées comportant une diminution correspondante des dépenses, le Conseil peut, statuant à la majorité qualifiée, rejeter cette proposition de modification. A défaut d'une décision de rejet, la proposition de modification est acceptée; - si une modification proposée par l'Assemblée a pour effet d'augmenter le montant global des dépenses d'une institution, le Conseil peut, statuant à la majorité qualifiée, accepter cette proposition de modification. A défaut d'une décision d'acceptation, la proposition de modification est rejetée; adoptés par l'Assemblée ou si les propositions de modification présentées par celle-ci ont été rejetées ou modifiées, le projet de budget modifié est transmis de nouveau à l'Assemblée. Le Conseil expose à celle-ci le résultat de ses délibérations. 6. Dans un délai de quinze jours après communication du projet de budget, l'Assemblée, informée de la suite donnée à ses propositions de modification, peut, statuant à la majorité des membres qui la composent et des trois cinquièmes des suffrages exprimés, amender ou rejeter les modifications apportées par le Conseil à ses amendements et arrête en conséquence le budget. Si, dans ce délai, l'Assemblée n'a pas statué, le budget est réputé définitivement arrêté. 7. Lorsque la procédure prévue au présent article est achevée, le Président de l'Assemblée constate que le budget est définitivement arrêté. 8. Toutefois, l'Assemblée, statuant à la majorité des membres qui la composent et des deux tiers des suffrages exprimés, peut, pour des motifs importants, rejeter le projet et demander qu'un nouveau projet lui soit soumis. 9. Pour l'ensemble des dépenses autres que celles découlant obligatoirement du traité ou des actes arrêtés en vertu de celui-ci, un taux maximum d'augmentation par rapport aux dépenses de même nature de l'exercice en cours est fixé chaque année. La Commission, après avoir consulté le Comité de politique économique, constate ce taux maximum, qui résulte: - de l'évolution du produit national brut en volume dans la Communauté, - de la variation moyenne des budgets des Etats membres, - et de l'évolution du coût de la vie au cours du dernier exercice. Le taux maximum est communiqué, avant le 1er mai, à toutes les institutions de la Communauté. Celles-ci sont tenues de le respecter au cours de la procédure budgétaire, sous réserve des dispositions des alinéas 4 et 5 du présent paragraphe. Si, pour les dépenses autres que celles découlant obligatoirement du traité ou des actes arrêtés en vertu de celui-ci, le taux d'augmentation qui résulte du projet de budget établi par le Conseil est supérieur à la moitié du taux maximum, l'Assemblée, dans l'exercice de son droit d'amendement, peut encore augmenter le montant total desdites dépenses dans la limite de la moitié du taux maximum. Lorsque l'Assemblée, le Conseil ou la Commission estime que les activités des Communautés exigent un dépassement du taux établi selon la procédure définie au �652 CHRONIQUE EUROPÉENNE présent paragraphe, un nouveau taux peut être fixé par accord entre le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, et l'Assemblée, statuant à la majorité des membres qui la composent et des trois cinquièmes des suffrages exprimés. 10. Chaque institution exerce les pouvoirs qui lui sont dévolus par le présent article dans le respect des dispositions du traité et des actes arrêtés en vertu de celui-ci, notamment en matière de ressources propres aux Communautés et d'équilibre des recettes et des dépenses. L'interprétation de certaines des dispositions de cet article est au cœur de la controverse qui oppose depuis le mois de décembre les deux autorités budgétaires de la Communauté: le Conseil et le Parlement. Le projet de budget (l'avant-projet est préparé par la Commission) a été arrêté par le Conseil au mois de juillet. Il a été examiné une première fois par le Parlement européen en octobre. Le Parlement a demandé de nombreux changements soit par propositions de modifications aux dépenses obligatoires, soit par des amendements aux dépenses non obligatoires. Le Parlement était particulièrement en désaccord avec le chiffre fixé pour le Fonds régional par le Conseil des ministres qui avait suivi la décision du Conseil européen, il a donc décidé de porter ce montant de 520 millions d'unités de compte à un milliard plus une réserve de 100 millions d'unités de compte. Le Conseil des ministres, saisi à nouveau du projet de budget, n'a pas réussi, le 20 novembre, malgré une concertation avec une délégation du Parlement européen, à trouver un accord sur la question du Fonds régional. Il a accepté d'augmenter l'ensemble des dépenses non obligatoires de 100 millions d'unités de compte mais la majorité qualifiée, requise pour repousser les amendements sur le Fonds régional, n'a pas été atteinte. Le projet de budget fut transmis au Parlement accompagné de l'indication que les délibérations du Conseil n'étaient pas terminées. Un nouveau débat budgétaire a eu lieu au Parlement les 12, 13 et 14 décembre. Le rapporteur général de la Commission du budget, M. Bangemann, a réaffirmé la position du Parlement en déclarant que le non-rejet des amendements par le Conseil signifiait leur acceptation et, du fait même, l'acceptation de l'augmentation du taux maximum dans une mesure correspondante. Il s'agissait d'une question de principe. La commission des budgets, déclara le rapporteur général, était prête à conclure des compromis, notamment en diminuant certains crédits en deuxième lecture, mais pas à céder sur le plan des principes. Le président en exercice du Conseil des ministres, M. Lahnstein, souligna également la volonté de compromis du Conseil, mais également la nécessité de tenir compte comme base de discussion du taux maximum de 11,4 % prévu par l'article 203, § 9. M. Lahnstein a également précisé sa déclaration, le 13 décembre, en affirmant que tout dépassement du taux maximum nécessiterait un accord entre le Parlement et la Commission, sans lequel le Président du Parlement ne pourrait considérer le budget comme arrêté, en rappelant l'éventualité d'un recours aux douzièmes provisoires prévus (art. 204) en cas de non-adoption du budget. �ADMINISTRATION EUROPÉENNE ET ADMINISTRATIONS NATIONALES 653 Les parlementaires européens ont, dans leur quasi totalité, critiqué le Conseil. Le Parlement n'a pas modifié le budget transmis et a donc entériné les accroissements de crédits acceptés, ou non rejetés par le Conseil. Deux thèses étaient en présence en commission et en séance plénière. Certains parlementaires souhaitaient ne pas toucher au projet transmis par le Conseil et permettre l'arrêt du budget sans qu'ils se soient prononcés sur le dépassement du taux provoqué par l'accroissement des crédits du Fonds régional. Les autres, qui étaient la majorité, jugeaient que le Parlement disposait encore en deuxième lecture d'une marge de manœuvre correspondant à la moitié du taux maximum qu'ils voulaient utiliser en introduisant de nouveaux amendements. Bien que disposant de la majorité, ces parlementaires ne réunissaient pas les cent voix nécessaires pour adopter ces amendements qui ont tous été retirés. Le Président du Parlement, prenant acte du fait qu'aucun changement n'avait été apporté au texte transmis par le Conseil et que le délai de quinze jours dont disposait l'Assemblée pour amender éventuellement ce texte venait à expiration, a constaté, conformément à l'article 203, paragraphes 6 et 7 du traité, que le budget était définitivement arrêté. Une solution devra être trouvée à la controverse née de cette attitude, le Conseil considérant cette position comme illégale. Le recours à la Cour des Communautés a été envisagé, mais une solution politique paraît préférable tout en s'avérant difficile, en raison des divergences fondamentales sur l'interprétation des articles en cause. B) Les réactions nationales aux décisions communautaires. Les parlementaires français ont manifesté à deux reprises leurs réticences à l'égard de l'œuvre communautaire. Devant prendre les mesures nationales de mise en œuvre de la sixième directive communautaire en matière de T.V.A., ils ont tenté de s'opposer à son entrée en vigueur. De même, la participation de la Communauté au financement de la campagne pour l'élection de l'Assemblée européenne a donné lieu à une vive agitation et à l'adoption partielle d'un texte de loi dont l'intransigeance peut surprendre. 1) La question de l'harmonisation de la T.V.A. dans la C.E.E. et les pouvoirs du Parlement français. La question du remplacement des contributions financières versées par les Etats membres par des ressources propres est venue renforcer, en France, le climat passionnel dans lequel est débattue la possibilité d'élargissement des pouvoirs du futur Parlement européen. Pour assurer la libre circulation des hommes, des biens des services et des capitaux le traité de Rome, sans chercher une unification complète des législations, a prévu une harmonisation de ces dernières de façon à supprimer toute distorsion. Cette mission est menée à l'aide des directives communautaires - instruments souples qui déterminent les buts à atteindre sans imposer aux instances nationales les moyens pour y parvenir. Comme l'a rappelé M. Pierre Lalumière dans les colonnes du journal Le Monde du 28 novembre 1978, �654 CHRONIQUE EUROPÉENNE c'est à partir des deux premières directives du 11 avril 1967, imposant aux Etats membres l'adoption d'un système de taxes sur la valeur ajoutée, que l'harmonisation des législations fiscales a pris son véritable essor. Sur le fondement de l'article 201 du traité de Rome, la décision du Conseil des Communautés du 21 avril 1970 a donné un nouvel élan à l'œuvre de rapprochement des législations nationales en matière de T.V.A. Elle organisait le remplacement des contributions nationales au budget communautaire versées par les Etats membres, par trois ressources propres: les prélèvements agricoles, les droits de douane du tarif extérieur commun et une recette issue de la T.V.A. par application d'un taux maximum de 1 % à une assiette déterminée de manière uniforme dans tous les pays du Marché Commun. Ceci supposait donc que dans tous les pays, le champ d'application, les critères de territorialité et les modalités du calcul de la T.V.A. aient été fixés de manière uniforme. Une sixième directive du Conseil des Communautés du 17 mai 1977 est donc venue régler cette question. Elle devait entrer en vigueur le 1er janvier 1978, mais seuls la Belgique et le RoyaumeUni ont respecté ce délai. La date limite d'entrée en vigueur a donc été reportée d'un an, soit au 1er janvier 1979. Le Parlement français devait donc débattre de cette question avant la fin de sa session d'automne. L'application de cette directive a, cependant, donné lieu à des difficultés notables. Comme le faisait remarquer le professeur Lalumière, cette directive « fait plus qu'indiquer le résultat à atteindre, elle précise le contenu des normes en descendant jusqu'au détail technique. Les parlementaires constateront au cours du débat qu'ils sont en présence d'un véritable projet de réforme fiscale; leur pouvoir de réformation ne pourra s'appliquer qu'aux modalités d'application laissées à leur initiative par la directive elle-même. Comme cette sixième directive a pour ambition non d'hàrmoniser mais d'uniformiser l'assiette de la T.V.A., elle exige que les diverses législations comportent les mêmes règles essentielles d'application pour que cette ressource propre puisse être perçue. A l'égard de ces règles, les parlementaires n'ont qu'un pouvoir d'approbation, sauf à mettre en cause le gouvernement qui a accepté cette directive au niveau du Conseil des Communautés. En rappelant la spécificité de l'ordre juridique communautaire consacré tant par la Cour de justice des Communautés que par le Conseil constitutionnel ou la Cour de Cassation, l'auteur concluait donc en montrant les limites des pouvoirs du Parlement. Ce dernier se trouve dépossédé de l'exercice de ses compétences fiscales par des textes à la base desquels les gouvernements ont joué un rôle moteur au sein du Conseil des Communautés. M. Lalumière rejoignait ainsi les conclusions de M. Duverger qui, reprenant la terminologie des Kremlinologistes, estime que le Conseil européen est un véritable praesidium investi du pouvoir politique, alors que les autres instances communautaires (conseil, commission) ne sont dotées que du pouvoir administratif (Le Monde du 7 décembre 1978). L'article du maire socialiste du Bouscat a connu un vif succès lors de la discussion parlementaire du jeudi 30 novembre. Après déclaration d'urgence, l'Assemblée nationale, présidée par M. Huguet (P.S.), a examiné le projet de loi �ADMINISTRATION EUROPÉENNE ET ADMINISTRATIONS NATIONALES 655 portant adaptation de la législation relative à la Taxe sur la valeur ajoutée, à la sixième directive du Conseil des communautés. Malgré tout le talent du rapporteur U.D.F., M. Icart, et du ministre du Budget, M. Papon, ce projet s'est heurté à une très vive opposition de la part des parlementaires. M. Foyer (R. P. R.), président de la Commission des Lois, reprit à son compte les arguments de M. Lalumière pour dénoncer la perte de souveraineté infligée au législateur français « par une application vicieuse et pernicieuse de la procédure communautaire des directives qui deviennent en fait de véritables règlements européens }). Bref, face à ce qu'il a qualifié de « détournement et d'usurpation }), M. Foyer a donc proposé de « donner un coup d'arrêt}) au dessaisissement du Parlement français et à une législation communautaire de facture technocratique}) en opposant l'exception d'irrecevabilité. Malgré toute l'obstination de M. Papon, qui tenta de discuter point par point en écartant tout compromis, l'exception fut votée par 333 voix contre 132.134 R.P.R., 113 P.S. et 86 P.C. l'emportaient ainsi sur 121 U.D.F., 10 R.P.R. et un non-inscrit, tandis que 12 députés s'abstenaient, 12 ne prenaient pas part au vote et 2 se faisaient excuser. Ainsi, pour la première fois sous la Ve République, était adoptée une exception d'irrecevabilité grâce à l'éclatement de la majorité entre R. P. R. et U. D. F. et à l'appui des communistes et des socialistes à la grogne R.P.R. Devant cet échec, le gouvernement eut recours aux arguments juridiques et aux tactiques politiques. Reprenant une suggestion de M. Foyer, le Premier Ministre a réintroduit les dispositions de mise en œuvre de la sixième directive sous forme de lettre rectificative au projet de loi de finances rectificative (collectif budgétaire) pour 1978. Reprenant certains amendements discutés ou déposés en commission lors du premier examen du texte, M. Papon développa toute une argumentation juridique pour démontrer que l'exception d'irrecevabilité n'était pas fondée en droit. Dans l'exposé des motifs des différents articles, le ministre a rappelé que « ... Ia directive n'est contraignante que dans la mesure strictement nécessaire à l'application de cette décision ... }) ; il ajoute que « l'absence de traduction législative (de la directive) placerait la France en infraction grave au regard des obligations découlant du traité de Rome et déboucherait inévitablement sur une condamnation de notre pays par la Cour de justice des communautés. Enfin, le défaut d'adoption du texte porterait atteinte aux intérêts de notre économie}) (du fait du maintien de la contribution financière). Au niveau politique, on eut recours à toutes les finesses de la procédure. Le gouvernement fut autorisé à engager sa responsabilité et à utiliser la procédure du vote bloqué par le Conseil des ministres du mercredi 6 décembre. Le même jour, c'est M. Barre lui-même qui a conduit les opérations parlementaires en donnant de sa personne, tant dans les coulisses du Palais Bourbon que dans l'hémicycle proprement dit. Après s'être longuement expliqué avec les élus R. P. R., salle Colbert, puis plus rapidement avec les élus U.D.F., le Premier Ministre put alors refuser d'accepter l'exception d'irrecevabilité. Pour lui, le rejet du texte gouvernemental aurait porté « atteinte à la crédibilité internationale de la France et sa voix serait contestée ou affaiblie si elle n'appliquait pas les engagements qu'elle a elle- �656 CHRONIQUE EUROPÉENNE même demandé à la Communauté de prendre ». Le Premier Ministre n'hésita pas à jouer de la menace et de la flatterie. Il montra les graves inconvénients et l'insécurité juridique qui menaceraient des secteurs entiers de l'économie nationale en cas de maintien des contributions financières. Il fit remarquer que le texte nouveau tenait compte, dans un but de conciliation « de toutes les conséquences de la concertation engagée avec la commission ». Il ne menaça pas toutefois d'utiliser le vote bloqué ou l'engagement de la responsabilité gouvernementale (chacun sachant qu'il pouvait y recourir). Bien que cette tactique fût vivement critiquée par l'opposition « tractations, concertation, magouilles » (Laurent Fabius, P.S.), la majorité ne s'associa pas cette fois à la proposition de M. Odru (P.C.) d'opposer à nouveau l'exception d'irrecevabilité. M. Odru eut beau stigmatiser le divorce entre « les déclarations incendiaires des leaders R.P.R. et le vote de soumission» des élus du mouvement, M. Fabius, ironiser sur « la capitulation sans conditions» de « ces hommes de fer transformés en baudruche », l'ensemble du collectif fut adopté par 279 voix contre 200 sur 483 votants le jeudi 7 décembre. Les différents amendements de l'opposition, tendant à reporter à un an ou plus la date d'entrée en vigueur de la directive, furent tous repoussés, tandis que M. Foyer tentait en conclusion de la discussion de justifier son vote « afin qu'il ne soit pas une nouvelle fois caricaturé ». Il reste qu'au moment où était diffusé « l'appel de Cochin» du chef du R.P.R., stigmatisant le parti de l'étranger, la construction européenne est venue singulièrement aggraver les divergences de la majorité écartelée entre un nationalisme sourcilleux et la nécessité tactique de ne pas faire tomber un gouvernement que nombre de ses membres ne soutiennent que du bout des lèvres. Ces deux volontés contradictoires expliquent à la fois l'expression de mauvaise humeur du 30 novembre et le ralliement du 7 décembre. Il est également intéressant de constater que les réticences à l'égard de l'intégration communautaire ont été aussi vives chez les R.P.R. que chez les communistes et les socialistes. Il est intéressant de voir que M. Foyer a déposé, le 6 décembre, une proposition de loi tendant à la création de délégations parlementaires pour permettre au Parlement « d'être mieux informé de la construction communautaire par une meilleure connaissance des travaux en cours ». Le 7 décembre, M. Ballanger et ses amis proposaient de modifier le règlement de l'Assemblée nationale pour instituer « des conditions démocratiques de contrôle des décisions que les représentants gouvernementaux français prennent dans les organes de la Communauté économique européenne ». Une même identité de vue a réuni ces deux formations politiques à propos du financement de la campagne pour les élections au suffrage universel du Parlement européen. Cette question a également permis aux gaullistes et aux communistes de retrouver une unité d'action qui rappellera à certains la période de la C.E.D. 2) La question du financement de la campagne européenne. On sait que plusieurs pays étrangers ont élaboré toute une réglementation de financement public des partis pendant les périodes électorales: �ADMINISTRATION EUROPÉENNE ET ADMINISTRATIONS NATIONALES 657 c'est le cas de l'Allemagne fédérale, de l'Italie, des campagnes présidentielles américaines, de la Grande-Bretagne, de la Suède et de la Finlande. Le plus souvent une masse forfaitaire est répartie entre les partis à proportion du nombre de voix et des sièges obtenus lors des élections précédentes. Ce financement est souvent assorti d'une contrepartie : publicité des dépenses et contrôle public de celles-ci avec parfois (Grande-Bretagne) sanctions sévères. Enfin, certains pays instituent un plafond maximum de dépenses à ne pas dépasser (Etats-Unis, Grande-Bretagne). En outre, certains vont encore plus loin et participent au financement des partis hors campagne électorale (Allemagne de l'Ouest, Italie, Suède, Finlande) (sur tous ces points voir {( Problèmes politiques et sociaux », La Documentation française, nO 226). A deux reprises, le chef de l'Etat français (conférences de presse du 25 juillet 1974 et du 14 juin 1978) a affirmé sa volonté d'organiser un mode régulier de financement des partis politiques. Une série de propositions de loi a ainsi vu le jour, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat. Celles-ci reprennent les idées de financement des campagnes, avec souvent la méthode d'un plafonnement des dépenses. En contrepartie, elles prévoient une publicité des comptes et un contrôle, soit par des organismes composés de magistrats (le plus souvent de la Cour des Comptes), soit par des organismes plus proches des citoyens, mais de nature parajuridictionnelle. Certains vont plus loin et prévoient une participation publique au financement normal des partis, hors campagne électorale. Le financement repose sur un statut fiscal repensé des partis, la possibilité de recevoir des dons et legs, l'exonération fiscale des donateurs et légataires, la création de taxes civiques. Enfin, le mécanisme d'attribution des sommes repose le plus souvent sur le nombre de voix et sièges obtenus par les partis. C'est dans ce climat général qu'est venue se poser la question du financement par la Communauté de la campagne pour les élections au Parlement européen. Cette affaire a attiré tout particulièrement l'attention de M. Debré, et les communistes se sont joints aux R.P.R. pour stigmatiser les ingérences étrangères dans les affaires intérieures françaises. De quoi s'agit-il? Aux dires de M. Debré, il s'agit purement et simplement d'un {( scandale financier ». Dès le 6 octobre, le député de la Réunion demande à l'Assemblée nationale {( s'il était dans les intentions du gouvernement de laisser une commission entièrement composée d'étrangers et présidée par une personnalité allemande (la Commission européenne) distribuer à des fins de propagande pour le {( Parlement européen» des sommes provenant de fonds qui, selon les traités, ne peuvent être consacrées à de la propagande électorale sans approbation de l'Assemblée nationale et du Sénat. » Les réponses du secrétaire d'Etat aux Affaires étrangères ne le firent pas retirer ses accusations de {( scandale et de corruption par l'argent ». Lors de l'audition de M. Cointat par la Commission des Affaires étrangères de l'Assemblée nationale, M. Couve de Murville exprima son étonnement de voir distribuer des subventions aux partis politiques par les institutions communautaires, tandis que M. Odru, au nom du parti communiste, dénonçait une {( ingérence inadmissible d'une institution étrangère dans la 42 �658 CHRONIQUE EUROPÉENNE politique française)} (Le Monde du 28 octobre). On sait que M. Chirac, dans son appel du 6 décembre, dénoncera avec la même énergie les desseins du parti de l'étranger. M. Michel Debré reprendra ses accusations dans le débat budgétaire: « de l'argent a été soustrait, Monsieur le Ministre, aux fonds qui ont été votés pour financer des actions économiques. Et il a été soustrait à des fins de propagande électorale et de répartition entre des partis politiques ... 12 milliards de centimes dont 2 pour la propagande en France et pour les partis politiques français. » Ces affirmations demandent explication. Trois sources de financement sont en réalité en cause. En premier lieu, les groupes politiques qui composent l'Assemblée de Strasbourg bénéficient d'un financement depuis les origines de cette Assemblée. Chaque groupe a reçu en 1978 une somme fixe de 221.000 F, quels que soient ses effectifs. A cette somme viennent s'ajouter un crédit par parlementaire de 16.000 F et une indemnité de 460 F par jour de présence réelle. A ce premier mode de financement sont venus s'ajouter deux dispositions en rapport avec l'élection au suffrage universel du Parlement européen. Il a d'abord été prévu de financer une campagne publicitaire de sensibilisation de l'opinion avant le début de la campagne officielle pour l'élection. Cette campagne publicitaire devait débuter en janvier 1979 et s'échelonner sur trois mois. L'Assemblée et la Commission de Bruxelles ont prévu de consacrer dix millions d'unités de compte européennes, soit 57 millions de francs, à cette pré-campagne. Le cinquième de cette somme sera utilisé en France par l'intermédiaire de l'agence ECOM, l'une des agences de publicité du groupe Havas. Un troisième mode de financement a été prévu cette fois pour la campagne électorale proprement dite. Dans chaque pays, les partis politiques nationaux devront tenter de faire élire leurs membres. A cette fin, un budget de dix millions d'unités de compte a été voté (soit 57 millions de francs). Au total, ce sont donc 114 millions de francs qui seront dépensés dans les neuf pays pour la promotion de l'idée européenne. Les 57 millions de francs prévus pour la campagne proprement dite seront répartis entre les six groupes politiques entre lesquels se répartissent les 198 parlementaires européens. Ces deux derniers modes de financement ont entraîné une division des formations politiques de la majorité comme de l'opposition (P.C.-R.P.R. contre P.S.-U.D.F.). Les mêmes positions n'ont pas été prises en effet selon qu'il s'agissait des fonds électoraux distribués aux partis politiques français par l'intermédiaire des groupes parlementaires de l'Assemblée des communautés ou de la campagne de type publicitaire lancée pour sensibiliser l'opinion à l'élection au suffrage universel. Dès le 19 octobre était enregistrée à l'Assemblée Nationale une proposition de loi de M. Claude Labbé et du groupe R. P. R. « portant interdiction de recevoir des subsides d'origine française ou étrangère pour les élections à l'Assemblée des communautés européennes ». Le groupe communiste faisait enregistrer le 7 novembre une proposition « tendant à interdire l'ingérence d'une institu- �ADMINISTRATION EUROPÉENNE ET ADMINISTRATIONS NATIONALES 659 tion étrangère dans l'élection des représentants français à l'Assemblée des Communautés européennes ». Le 5 décembre, la Commission des Lois a examiné le texte de la proposition R.P.R. avec rapport sur la proposition communiste et l'a approuvé. Le texte interdit aux partis d'accepter tout don ou libéralité provenant de la Communauté européenne, il interdit à toutes les agences exerçant en France, aux organes de presse, aux sociétés de radio et de télévision de conclure aucun marché de publicité avec les organes de la C.E.E. Enfin, la violation des dispositions est sanctionnée de six mois à quatre ans d'emprisonnement et de 18.000 à 180.000 francs d'amende et de la confiscation des sommes perçues. Par une collusion des R.P.R. et des communistes, majoritaires à la Conférence des présidents, la proposition a été inscrite à l'ordre du jour complémentaire, malgré l'opposition de M. de Limouzy, secrétaire d'Etat chargé des relations avec le Parlement. La discussion du texte a fait éclater les alliances traditionnelles. Les socialistes étaient favorables à un financement public des partis politiques mais hostiles à la campagne de sensibilisation publicitaire par une société trop proche du pouvoir. A l'inverse, les U. D. F., favorables à une campagne d'information européenne à condition qu'elle soit contrôlée par une commission composée de parlementaires, étaient contre le financement des partis pour la campagne. Par contre, communistes et R.P.R. étaient d'accord pour prohiber les deux modes de financement. En définitive, le texte de la Commission des Lois a été voté le 11 décembre par 246 voix (150 députés R.P.R., 86 communistes et 10 non inscrits) contre 124 (120 U.D.F., 2 non-inscrits et 2 R.P.R.) ; les 114 socialistes et radicaux de gauche, ainsi que M. Philippe Malaud, ancien ministre gaulliste non inscrit, se sont abstenus. Le texte est donc une victoire des R.P.R. et des communistes, il est même plus sévère que celui de la Commission des Lois, puisqu'à la suite d'un amendement U.D.F., il dispose qu'une commission parlementaire sera chargée de veiller à ce que les partis restituent à la communauté les sommes qu'ils auraient perçues antérieurement à la promulgation de cette loi. On peut se demander cependant quelle est la portée réelle de ce texte voté à l'Assemblée Nationale neuf jours avant la fin de la session parlementaire. Pour prendre toute sa force, il eut fallu qu'il soit adopté par le Sénat, or la conférence des présidents a refusé de l'inscrire à l'ordre du jour du Sénat (Le Monde du 16 décembre 1978), provoquant la colère des R.P.R. et des communistes. De la sorte, lorsque le Parlement se réunira de nouveau au printemps 1979, la campagne électorale européenne battra son plein et il sera difficile de revenir sur ses modalités. C'est ainsi que la campagne de sensibilisation a débuté le lundi 15 janvier 1979 avec l'ouverture du Centre de Documentation pour l'élection européenne (B.P. 112, 92203 Neuilly Cedex). Quelques affiches de Folon représentant un homme volant avec ce simple mot, « l'Espoir », ont déjà été apposées. Deux slogans ont été retenus: « Le 10 juin 1979, choisissez votre Europe}) et « L'Europe, c'est l'Espoir ». La campagne de sensibilisation durera en France jusqu'au 31 mars afin d'être indiscutablement close lorsque commencera la cam- �660 CHRONIQUE EUROPÉENNE pagne électorale. Ceci a conduit M. Debré, dans une question orale avec débat, adressée le 13 janvier au Premier Ministre, à rappeler le texte voté à l'Assemblée Nationale. L'ancien Premier Ministre ajoute : « Il importe donc, au cas où les administrations et sociétés dépendant du gouvernement n'y mettraient pas elles-mêmes bon ordre, de prévenir ceux qui useraient de l'argent indûment affecté à des fins qui viendraient à être interdites, que ces dispositions pourraient avoir un caractère rétroactif, le point de départ étant le premier vote de l'Assemblée Nationale, et par conséquent feraient peser une obligation de remboursement y compris des commissions et honoraires. » L 'Humanité stigmatise également la propagande de Bruxelles introduite « en contrebande ». Le mécontentement ainsi manifesté n'a pas de quoi surprendre. Il reste cependant que l'ancien Garde des Sceaux du Général de Gaulle se fait une curieuse idée du droit. Il postule par avance que le Sénat va adopter sans modification le texte voté par l'Assemblée Nationale - ce qui est moins qu'évident. Surtout on s'étonnera de la part d'un juriste de voir avancer l'idée qu'une loi entre en vigueur à compter de son adoption par l'Assemblée Nationale, et non à compter du jour de sa publication au Journal Officiel après promulgation par le Président de la République. Plus gravement encore, on s'étonnera de voir annoncer qu'une loi pénale aura effet rétroactif. Manœuvre désespérée qui cherche plus à intimider qu'à interdire? M. Debré sait sans doute qu'il sera trop tard lorsque le législateur français aura statué. Il n'en reste pas moins qu'à l'occasion des ressources propres de la Communauté ou de la participation communautaire au financement de la campagne pour les élections au Parlement européen, les formations politiques françaises ont fait la preuve à la fois de leur diversité et de leurs divisions face à un processus dont elles mesurent mieux la dynamique sans pouvoir désormais faire grand chose pour s'y opposer, sinon de façon symbolique. III - LE CONTROLE Le contrôle dans les Communautés européennes confirme égaIement le décalage qui existe entre la conception institutionnelle communautaire et celle qui prévaut dans les Etats membres. Si la Cour des Comptes est largement inspirée par les institutions nationales équivalentes, le contrôle juridictionnel présente d'importantes différences par rapport aux techniques utilisées dans les Etats membres. La Cour des Communautés ne peut pas, en effet, être considérée comme un simple organe de contrôle de l'administration. L'ampleur de ses attributions, la nature multiple des institutions qu'elle contrôle lui confèrent des visages différents. Les projets de modification de l'organisation judiciaire dans les Communautés européennes sont de nature à transformer l'organisation du contrôle. Il est peu vraisemblable qu'ils entraînent de profonds bouleversements dans la jurisprudence administrative de la Cour. �ADMINISTRATION EUROPÉENNE ET ADMINISTRATIONS NATIONALES A) 661 Les institutions de contrôle. 1) Le contrôle juridictionnel. a) Création d'un Tribunal administratif des Communautés européennes. Les difficultés croissantes de la èour à remplir ses tâches, en raison de l'accroissement du nombre des affaires qu'elle a à juger, ont fait envisager la création d'une juridiction de première instance compétente pour les litiges entre institutions et personnel. Le Conseil avait donné son accord de principe, le 26 novembre 1974, et invité la Commission à lui soumettre des propositions, ce qu'elle a fait le 2 août 1978 en transmettant une proposition modifiant le statut des fonctionnaires des Communautés européennes ainsi que le régime applicable aux autres agents de ces Communautés et portant institution d'un Tribunal administratif des Communautés. La nouvelle organisation judiciaire aurait les principaux traits suivants: - Le Tribunal juge en premier et dernier ressort sur les circonstances de fait et en premier ressort quant à l'application du droit. - La procédure précontentieuse (réclamation auprès de l'autorité investie du pouvoir de nomination) reste obligatoire préalablement à la saisine du Tribunal. - L'intervention d'un avocat est facultative, le requérant pouvant apparaître à la procédure personnellement ou assisté et représenté par toute organisation physique de son choix ou par telle organisation syndicale ou professionnelle au sens du statut des fonctionnaires, dûment mandatées à cet effet. - Le Tribunal peut à tout moment procéder à une tentative de conciliation entre parties. - Les décisions du Tribunal forment titre exécutoire et peuvent donner lieu à exécution forcée dans les conditions définies à l'article 192 du traité C. E. E. - Le règlement de procédure est, sur proposition du Tribunal, arrêté par la Cour et approuvé par le Conseil. - Les jugements du Tribunal sont susceptibles de recours en annulation devant la Cour de justice, pour violation des formes substantielles, violation des traités, du statut ou de toute autre règle ou principe de droit pertinent. - Ce recours, à introduire dans les deux mois de la notification du jugement, n'a normalement pas d'effet suspensif. Un sursis à l'exécution du jugement peut cependant être ordonné par la Cour. - En cas d'annulation du jugement, la Cour peut soit renvoyer l'affaire devant le Tribunal, soit statuer définitivement au fond si l'affaire est en état d'être jugée. b) Le memorandum de la Cour sur la réforme de son fonctionnement actuel et futur. La Cour de justice a adressé un memorandum au Conseil « sur les mesures qu'elle juge nécessaires aux fins de son fonctionnement actuel et futur ». �662 CHRONIQUE EUROPÉENNE Les demandes exposées par la Cour tiennent compte de trois considérations qui accroissent ou contribueront à accroître ses charges: augmentation constante du nombre des affaires dont elle est saisie, perspectives de l'entrée de nouveaux Etats dans la Communauté, entrée en vigueur de nouvelles conventions (parmi lesquelles celle sur le brevet communautaire) attribuant des compétences à la Cour. Les demandes faites par la juridiction communautaire prennent en considération ces trois facteurs dont l'effet est échelonné dans le temps. Dans l'immédiat, elle a demandé l'augmentation du nombre des juges à 12 et celui des avocats généraux à 6 (la Cour siégeant alors en formation plénière à 9 avec un quorum de 7). La répartition des affaires entre la formation plénière et les chambres se ferait selon une décision aussi autonome que possible de la Cour en abandonnant la rigidité actuelle qui limite considérablement les possibilités de dégagement de la Cour plénière en faveur des chambres (à la date du 30 juin 1978, sur les 194 affaires dont la Cour était saisie, 171, soit 88,1 % rentraient dans la compétence de la Cour plénière ; sur les affaires préjudicielles en instance, une seulement avait pu être renvoyée à une chambre). Cette transformation accroîtra également l'efficacité des délibérés en limitant le nombre des affaires dans lesquelles l'organe judiciaire est obligé de délibérer dans une composition de plus de sept membres. La souplesse se manifesterait également au niveau de la répartition des affaires entre les avocats généraux qui se ferait sans tenir compte de leur appartenance à telle ou telle chambre. D'autres mesures ont été envisagées dans la perspective de l'adhésion. Elle entraînera nécessairement une nouvelle augmentation du nombre des juges par rapport à celle qui est préconisée par la Cour. Celle-ci a estimé qu'à l'occasion de la révision du traité nécessitée par l'adhésion, on pourrait envisager de ne plus laisser trancher par la Cour toutes les catégories d'affaires sur lesquelles elle statue actuellement. Il faudrait appliquer à certaines d'entre elles (recours introduits par les particuliers en matière de concurrence ou de responsabilité) les solutions qui sont actuellement à l'étude pour les litiges entre le personnel et les institutions. La Cour souligne d'ailleurs l'urgence de l'achèvement de ces derniers travaux. A la différence de ce qui se passe pour le contentieux des agents pour lequel cette réforme pourra être introduite par voie réglementaire, la création d'un nouveau degré de juridiction· nécessiterait une révision des traités. Tenant compte de l'entrée en vigueur de la Convention sur le brevet communautaire et du fait qu'elle subira vers 1984 la plénitude des charges en résultant, la Cour a estimé que, dès cette date, elle devrait être composée de dix-sept juges et d'un nombre approprié d'avocats généraux (la moitié), A la suite de ce memorandum, le Conseil composé des ministres de la Justice, après un échange de vues, a rendu publique le 9 octobre 1978 la déclaration suivante: �ADMINISTRATION EUROPÉENNE ET ADMINISTRATIONS NATIONALES 663 LE CONSEIL DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, - ayant pris connaissance du memorandum de la Cour sur les mesures qu'elle juge nécessaires aux fins de son fonctionnement actuel et futur, partage le souci de celle-ci de maintenir la qualité et le rendement du travail juridictionnel; - confirme sa volonté ferme de prendre les mesures qui seraient dans son pouvoir pour permettre à la Cour de continuer, vu l'augmentation considérable de la charge de travail de cette Institution, à accomplir de manière consciencieuse et rapide la mission que lui ont confiée les traités; - exprime une opinion favorable à une adaptation des règles de procédure qui, dans le respect des principes fondamentaux de la procédure et de l'organisation judiciaire, permette d'assurer des conditions de fonctionnement optimales de la Cour et de maintenir la durée des procédures dans les limites raisonnables; - prend acte des suggestions de la Cour d'augmenter le nombre des juges et des avocats généraux ; - charge le Comité des Représentants Permanents de faire examiner dans les meilleurs délais l'ensemble des propositions que la Cour pourrait présenter à la lumière des délibérations de ce jour, et de faire un premier rapport dans un délai de six mois après leur présentation. Tribunal pour litiges entre les institutions et leur personnel Le Conseil, ayant pris acte de la proposition de la Commission, du 4 août 1978, de règlement visant modifier le statut des fonctionnaires et à créer un Tribunal Administratif des Communautés Européennes, ainsi que de l'opinion exprimée par la Cour dans sa lettre du 22 juillet 1974, selon laquelle la création de ce tribunal peut s'effectuer par voie de modification du statut des fonctionnaires; considérant qu'une décision relative à cette proposition ne pourra être arrêtée que lorsque les avis de l'Assemblée et de la Cour de Justice seront connus; se référant à sa décision du 26 novembre 1974, dans laquelle il a donné son accord de principe sur l'opportunité de la création d'une juridiction de première instance; convenant de prévoir une première instance qui statue tant en droit qu'en fait sur les litiges opposant les membres du personnel et l'autorité investie du pouvoir de nomination, en réservant à la Cour la compétence de statuer en dernier ressort sur toutes les questions de droit; demande au Comité des Représentants Permanents de faire engager les délibérations sur cette proposition dès réception des avis précités, et de faire en sorte que les travaux soient conclus si possible dans un délai de neuf mois. Connaissance du droit communautaire Le Conseil, - confirmant l'importance qu'il attache aux mesures visant à améliorer la connaissance du droit communautaire et à en faciliter l'accès; - constatant que et se félicitant de ce que, depuis la session qu'il a tenue en 1974, d'importants progrès ont été réalisés dans cette voie, notamment dans le domaine de la codification des actes juridiques du Conseil et de la Commission; - estimant que d'autres progrès doivent être accomplis dans ce domaine et désirant y contribuer dans la mesure de ses possibilités; �664 CHRONIQUE EUROPÉENNE 1. prend acte du rapport fait par le Président du Groupe « Information juridique» au Comité des Représentants Permanents sur l'état d'avancement des travaux relatifs à l'automatisation de la documentation juridique, et se félicite de ce que les données réunies dans le cadre du système interinstitutionnel de documentation seront mises à la disposition des Etats membres et, dans les limites des moyens disponibles, des justiciables. 2. ayant approuvé les conclusions du Rapport présenté à sa demande par le Comité de direction de l'Office des publications officielles sur les modalités selon lesquelles sera établi un répertoire de la législation communautaire, note avec satisfaction que ce répertoire sera publié dans le courant de l'année 1979. 3. prend acte de l'intention de la Cour de Justice des Communautés Européennes de répondre au souhait, exprimé par le Conseil lors de sa session précitée, visant à constituer une cartothèque de sa jurisprudence, ainsi que de la jurisprudence des juridictions des Etats membres concernant le droit communautaire et d'en faire connaître le contenu, invite les Etats membres et les institutions communautaires à apporter à la Cour de Justice toute l'aide requise à cet effet; suggère que la Cour de Justice prenne l'initiative de réunir dans un délai de trois mois un groupe de travail pour procéder à un échange de vues sur les modalités auxquelles pourrait répondre un tel répertoire. 2) La Cour des Comptes. La Cour des Comptes a été installée au début de l'année 1978. Elle a procédé, le 1er février, à la répartition des attributions entre ses membres selon les modalités suivantes: M. Murphy, président, contrôle de divers organismes extérieurs (Ecoles européennes, Bureau de mariage des entreprises, Institut pour l'analyse et la recherche économique, Agence d'approvisionnement de l'Euratom, subventions aux Instituts d'éducation supérieure et aux mouvements européens, Institut syndical européen, Centre européen pour la formation professionnelle, Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail), Règlements et procédures internes et externes de la Cour; Sir Norman Priee, ressources propres (prélèvements, primes, montants supplémentaires ou compensatoires en relation avec la politique agricole commune, prélèvements et autres droits dans le secteur du sucre, droits de douane et autres droits, T.V.A.), rapport annuel et présentation des opinions de la Cour, suite des observations de la Cour; M. P. Lelong, FEOGA section garantie, programme de travail de la Cour; M. A. Angioi, FEOGA, section garantie, études, documentation et service juridique de la Cour; M. P. Gaudy, Fonds social, C.E.C.A., dépenses et budget de la Cour; M. M. Mart, Fonds européen de développement, aides aux pays tiers, aide alimentaire, relations avec les autres institutions communautaires, relations publiques ; M. Arne K. Johansen, dépenses opérationnelles, Office des publications, Office statistique, Bureaux d'information, Banque européenne d'exportation, liaisons avec les Cours des Comptes des Etats membres; M. A. Leieht, dépenses du personnel, énergie, administration de la Cour; M. A.J. Middelhoek, dépenses de recherche et d'investissement, comptes extra-budgétaires, méthodes de travail et d'information. �ADMINISTRATION EUROPÉENNE ET ADMINISTRATIONS NATIONALES 665 B) La jurisprudence de la Cour sur la fonction publique européenne. 1) L'accès à la fonction publique européenne. Problèmes afférents aux opérations de concours. Au cours de l'année 1978, la Cour a eu l'occasion de préciser les modalités de composition des dossiers de candidatures, les compétences des assesseurs des jurys, l'étendue de la motivation des décisions de refus de candidature. a) Recrutement des fonctionnaires, concours sur titres et sur épreuves. Dossier de candidature. Dans l'affaire 74177 Magdalena Allgayer cl Parlement européen du 25 avril 1978, la Cour a eu l'occasion de préciser les modalités de composition d'un dossier de candidature. La requérante n'a pas été retenue pour passer les épreuves écrites d'un concours sur titres et sur épreuves car le niveau des titres fournis par elle n'a pas été jugé suffisant. L'avis de concours spécifiait « pour les titres et les diplômes, il est recommandé d'envoyer copie de celui ou de ceux correspondant au niveau le plus élevé d'études accomplies ». D'autre part, l'avis disposait au point Titres ou diplômes requis « Etudes universitaires sanctionnées par un diplôme (en droit, en sciences politiques, en sciences économiques, en lettres, en disciplines comparables, ou expérience professionnelle garantissant un niveau équivalent ». La requérante a prétendu que cette double formulation ne lui avait pas permis de conclure qu'il fallait joindre immédiatement à son acte de candidature, outre le diplôme sanctionnant ses études universitaires, d'autres certificats susceptibles de prouver sa qualification. La Cour repousse cet argument en notant que la mention « études universitaires sanctionnées par un diplôme» constitue avec la limite d'âge, les connaissances linguistiques exigées et 'es conditions de l'article 28 a, b, c (nationalité, recrutement de l'armée, moralité) « une des conditions minimales d'admission au concours proprement dit ». Elle estime donc que la candidate était ainsi « parfaitement renseignée sur le fait que ses titres ou diplômes requis ne seraient examinés que si elle remplissait les conditions pour être admise au concours, d'abord sur titres, et ensuite sur épreuves ». Par contre, la Cour remarque qu'au point III des dispositions communes « dépôt des candidatures », il est demandé, pour les titres ou diplômes, outre celui ou ceux qui correspondent au niveau le plus élevé des études accomplies, « les documents relatifs aux diplômes ou titres d'études qui visent à l'évidence des études accomplies dans une branche différente de celle du diplôme le plus élevé ». D'ailleurs, contrairement à ce que soutient la requérante, elle l'avait compris puisqu'elle avait joint des documents superfétatoires tels que la copie de son baccalauréat ou de son diplôme d'études moyennes inférieures. Aussi la Cour peut-elle, très justement, affirmer: « dans le cas d'un concours sur titres, il est de par la nature même du concours obligatoire que les titres soient joints à l'acte de candidature, sans que le jury soit dans l'obligation de les réclamer aux candidats ; ... si la requérante n'a pas joint à son acte de candidature les certificats envoyés ultérieurement, elle ne peut s'en prendre qu'à elle-même et �666 CHRONIQUE EUROPÉENNE en subir les conséquences. » Cette conclusion paraissait s'imposer d'ellemême, désormais les candidats ne pourront ignorer les obligations qui leur incombent en matière de dossier de candidature. Ils seront ainsi mieux renseignés sur les pouvoirs des jurys car la Cour a effectué un travail de clarification en matière de compétences et de modalités de composition des jurys. b) Recrutement des fonctionnaires, compétences des assesseurs du jury. Les difficultés soulevées par le très grand nombre de candidats se présentant à des concours de recrutement ont été l'occasion pour la Cour de préciser les pouvoirs et les limites des jurys, dans deux affaires assez voisines. - Dans l'affaire 122/77 Augusta Agneessens et autres cl Commission du 26 octobre 1978, il s'agissait d'un concours interne sur titres et, le cas échéant, sur épreuves. L'avis de concours indiquait les conditions d'admission (diplôme de fin d'études et une certaine expérience professionnelle), ainsi que certains critères dont le jury devrait tenir compte lors de l'établissement de la liste d'aptitude. Si 775 candidates se présentèrent, seules 550 furent retenues par le jury, composé d'un président et de deux membres. Vu le nombre des candidates, le jury décida alors de s'adjoindre un comité d'assesseurs (un président et dix membres dont cinq représentaient l'administration et cinq le personnel). Les candidatures furent alors examinées en fonction de critères objectifs : âge, ancienneté, grade et diplômes. 247 candidates furent alors retenues. Toutefois, pour apprécier l'expérience professionnelle exigée par l'avis de recrutement, le comité s'est vu demander par le jury d'examiner les candidatures, en tenant compte des rapports prévus à l'article 43 du Statut et en procédant à des demandes d'avis et de renseignements auprès des directions générales ou services auxquels les candidates étaient affectées. Sur ces fondements, le comité proposa au jury une nouvelle liste d'aptitude et celui-ci, après délibération de trois jours, remit un rapport et proposa une liste d'aptitude de 114 noms à l'autorité investie du pouvoir de nomination. Celle-ci ne retint que 109 candidates. Evincées dès la phase d'admission à concourir, les requérantes demandaient l'annulation de la décision fixant la liste d'aptitude et demandaient annulation des nominations subséquentes. Elles invoquaient, comme moyens, trois arguments: une subdélégation illégale des pouvoirs d'appréciation du jury au profit du comité d'assesseurs, une rupture du principe d'égalité de traitement et des dispositions relatives au secret, à raison des demandes d'avis adressées aux directions employant les candidates; une irrégularité de la liste de candidates retenues par le jury, cette liste comportant presque autant de noms que de postes à pourvoir. Les deux derniers moyens permettent de préciser les compétences des jurys. En premier lieu, la Cour remarque que, contrairement à ce que pensaient les requérantes, tous les dossiers de l'article 43 du Statut ont été examinés et non ceux des seules candidates qui avaient satisfait à l'examen par critères �ADMINISTRATION EUROPÉENNE ET ADMINISTRATIONS NATIONALES 667 objectifs. Il n'y avait donc pas différence de traitement entre candidates. Plus intéressant est le deuxième argument concernant les demandes de renseignements adressées aux directions générales et services. On pouvait estimer qu'il y avait là violation des règles du secret. La Cour note toutefois que ces demandes n'avaient pour but que de compléter les informations tirées de l'examen des rapports de l'article 43 du statut et que, de surcroît, les directions n'étaient consultées que sur les seules candidates affectées auprès d'elles, de sorte que ces services n'ont pu avoir qu'une vue très partielle du processus de recrutement. Il n'y a donc pas pu y avoir influence de ces services sur la libre appréciation du jury. Quant au fait que la liste arrêtée comportait à peine plus de noms que de postes à pourvoir, cet argument n'est pas déterminant. Si les articles 30, alinéa 2, et 5, alinéa 5, de l'Annexe III, prévoient que les listes d'aptitude devraient comporter un nombre de candidats double de celui des postes à pourvoir, ce n'est qu'à titre indicatif. Il n'est pas démontré que l'autorité investie du pouvoir de nomination ait imposé en quelque matière que ce soit un chiffre approchant de celui des postes à pourvoir. Mais, plus intéressante est la réponse apportée par la Cour au premier moyen. Les requérantes invoquaient, en effet, les articles 30, alinéa 1er , et 3, alinéa 2, de l'Annexe III du Statut, pour dénier toute possibilité de recours à des comité d'assesseurs pour des épreuves de recrutement sur titres. A leurs yeux, cette possibilité n'est ouverte que pour des épreuves écrites. La Cour a eu l'occasion, comme dans l'affaire 90174 Deboeck cl Commission du 16 octobre 1975, de préciser le sens de ce texte. Elle s'est référée à l'esprit du texte et non à son acception littérale. Pour elle, ces dispositions ont pour but de décharger le jury de tâches matérielles. L'intervention des assesseurs peut être sollicitée tant pour des épreuves écrites qu'orales, elle peut même aller jusqu'à la notation. Mais, surtout, la Cour admet la légalité du recours aux comités d'assesseurs dans la mesure où le jury a constamment gardé la maîtrise et le contrôle des opérations à toutes les phases de la procédure. Si tel n'avait pas été le cas, la procédure aurait été probablement viciée. C'est d'ailleurs ce qu'a estimé la Cour, dans une espèce voisine, le 30 novembre 1978. - Le 30 novembre 1978, la Cour a pris une décision concernant trois affaires jointes 4; 19; 28178 Enrico Salerno, Xavier Authier, Giuseppe Massangioli cl Commission. Ces trois personnes se sont vues écartées pour insuffisance d'expérience professionnelle, à l'occasion d'un concours général sur épreuves, en vue de la constitution d'une réserve d'administrateurs de catégorie A. L'avis de concours exigeait des candidats un diplôme d'études universitaires complètes en rapport avec le domaine d'activité choisi, ainsi qu'une certaine expérience professionnelle d'au moins une année et demie après la fin des études universitaires. Sur 4.307 candidats, 1.505 furent retenus. Mais, pour pouvoir arrêter la liste des candidats retenus, le jury s'était fait aider par un comité d'assesseurs. Le jury avait ensuite délibéré à plusieurs reprises et avait même réexaminé cinq cas avant d'arrêter définitivement la liste proposée à l'autorité investie du pouvoir de nomination. Si la Cour donne la même interprétation des arti- �668 CHRONIQUE EUROPÉENNE cles 30, alinéa 1er , et 3, alinéa 2 que dans l'affaire Agneessens et autres, par contre, elle condamne ici l'intervention des assesseurs, car « leur rôle a dépassé les limites d'une simple assistance à titre consultatif et le jury n'a pas exercé un contrôle effectif des opérations ». Elle tire ces conclusions, notamment, du fait que le jury n'avait pas fixé à l'avance les critères ou les directives de sélection des titres universitaires présentés par les candidats, et qu'il ne s'était pas laissé le pouvoir d'appréciation en dernier ressort. Par contre, le fait pour le jury d'avoir réexaminé cinq cas n'est pas fautif. Au contraire, il intervenait ici pour réparer d'éventuelles erreurs qui auraient pu être portées à son attention. En outre, dans son appréciation des faits de nature à vicier la régularité des opérations du concours, la Cour fait une exacte évaluation des dispositions annulables. Retenant le bien-fondé des moyens des requérants, elle constate cependant que « s'agissant d'un concours général organisé pour la constitution d'une réserve de recrutement, les droits des requérants sont adéquatement protégés si le jury reconsidère sa décision (de les exclure), sans qu'il y ait lieu de mettre en cause l'ensemble du résultat du concours ou d'annuler les nominations qui en ont résulté ». Ainsi, l'arrêt Enrico Salerno, Xavier Authier, Giuseppe Massangioli apporte-t-il une utile précision des compétences conférées aux jurys qui ont à départager de très nombreux candidats. Il a également l'intérêt de déterminer les garanties auxquelles sont en droit de prétendre les candidats malheureux, en précisant les renseignements que doit fournir l'autorité administrative. Celle-ci doit motiver ses décisions, mais cette obligation donne lieu à litiges. c) Le contrôle de la motivation des décisions de l'autorité administrative refusant d'admettre un candidat à un concours. - Dans l'affaire Enrico Salerno et autres, l'avis de concours exigeait des candidats une double condition: des titres et diplômes d'une part, une certaine expérience professionnelle d'autre part. Or, pour repousser leur candidature, l'autorité intéressée avait invoqué, pour deux d'entre eux, que leur expérience n'était pas jugée suffisamment en rapport avec le domaine choisi, tandis que pour le troisième, ses titres et diplômes n'étaient pas jugés conformes aux qualifications requises. Si la comparaison des diplômes entre eux, l'appréciation respective de l'expérience professionnelle ont paru à la Cour avoir été faites dans des conditions régulières, en revanche, la motivation du refus de retenir les candidatures lui a paru irrégulière. Pour ce faire, la haute juridiction constate que la lettre formulaire par laquelle le refus du jury a été communiqué aux requérants contenait pour toute motivation un renvoi à la condition non remplie, mais que chacune des deux conditions exigées se composait de plusieurs éléments. En conséquence, la Cour estime « qu'un renvoi à la condition dans son ensemble n'était pas de nature à indiquer lequel des éléments était censé faire défaut ». Sans doute, l'utilisation de formules générales pour définir les conditions d'admission doit-elle être admise lorsque l'avis de concours s'adresse à un grand nombre d'intéressés « de provenance et de formation diverses ». Mais alors, conformément à l'arrêt de principe du 14 juin 1972 Marcato contre Commission (Rec., p. 427), le jury du concours est tenu de �ADMINISTRATION EUROPÉENNE ET ADMINISTRATIONS NATIONALES 669 motiver ses décisions à cet égard. Or, en l'espèce, la motivation est insuffisante car elle « n'est pas de nature à fournir à l'intéressé une indication suffisante pour savoir si le refus est bien fondé ou, par contre, s'il est entaché d'un vice qui permettrait de contester sa légalité ». - dans l'affaire 75177 Emma Mollet cl commision du 13 avri/1978, la Cour a eu l'occasion de préciser le degré nécessaire de motivation des actes faisant grief. On sait que l'article 25 du Statut impose l'obligation de motiver toute décision faisant grief. Cette obligation s'applique au refus d'engager un candidat inscrit sur une liste de réserve, à la suite d'un concours, pour des raisons d'inaptitude physique. Toutefois, cette possibilité doit être conciliée avec le respect du secret médical. C'est pourquoi, depuis l'arrêt 121/76 du 27 octobre 1977 Moli cl Commission (Rec., p. 1971), la Cour estime que les nécessités du secret médical sont respectées si l'intéressé est invité à demander à son médecin traitant de se mettre en rapport avec le chef du service médical. Ce dispositif a été suivi dans le cas de la requérante, mais, dans le délai de la réclamation, le médecin de cette dernière n'a pu être informé des motifs médicaux retenus pour déclarer sa patiente physiquement inapte. Pourtant, celle-ci avait été examinée à deux reprises par des neuro-psychiatres, et ces examens avaient été décisifs dans la décision de ne pas recruter la requérante. Devant le caractère évasif et dilatoire des réponses données au médecin traitant, la Cour, comme dans l'espèce Moli, estime que la requérante n'avait pas les « moyens de contester utilement les motifs médicaux ayant mené à la conclusion qu'elle était physiquement inapte à l'exercice des fonctions considérées ». De la sorte, la « Commission a violé le principe général selon lequel toute administration, lorsqu'elle prend une mesure de nature à léser gravement les intérêts individuels, est tenu de mettre l'intéressé à même de faire connaître son point de vue ». Aussi, la Cour annule-t-elle la décision d'inaptitude physique et la décision implicite de rejet de la réclamation de la requérante. Mieux, elle accueille la demande de réparation de préjudice moral subi par la requérante du fait de l'incertitude dans laquelle elle a été laissée quant à son état de santé. L'insuffisance de motivation se voit donc sanctionnée tant sur le plan de l'annulation que sur celui de la réparation. Encore faut-il qu'elle soit réelle. - A ce titre, l'affaire 101177 Ganzini cl Commission du 13 avri/1978 a permis de révéler quelques difficultés de l'utilisation des langues nationales. Huissier de la C.E.C.A. reclassé dans une catégorie inférieure lors de la mise en vigueur du statut commun aux trois Communautés, le requérant a cherché à de multiples reprises à retrouver son classement initial. En vain. Aussi, quand un emploi de cette nature est déclaré vacant en novembre 1975, fait-il acte de candidature, ainsi qu'un autre concurrent. Après examen comparé des titres des candidats, les autorités administratives l'informent que sa candidature n'a pu être retenue: en italien « non ha potuto accogliere sua candidatura ». Comprenant que sa candidature n'avait pu être acceptée ou examinée, le requérant a entrepris alors les différentes démarches de procédure (réclamation puis recours contentieux). Ce malentendu portant sur l'interprétation du mot « accogliere » aurait pu �670 CHRONIQUE EUROPÉENNE facilement être dissipé si l'autorité administrative n'avait pas tardé exagérément à répondre à la réclamation. En fait, la candidature avait bien été examinée, et donc la décision de refus était bien motivée, mais le requérant n'était pas à même de le savoir, d'où l'utilisation de sa part des voies de recours, alors qu'elles étaient inutiles. Cet état de fait a conduit la Cour à débouter le requérant, mais à faire supporter les dépens à la Commission à raison du retard exagéré à fournir une réponse et clarifier une situation obscure, dans laquelle le requérant avait pu imaginer - à tort - que des considérations étrangères à l'intérêt du service avaient fait écarter sa candidature. 1) Sortie de la Fonction publique européenne. Cessation de fonctions, licenciement. La question de la sortie de la Fonction publique pose également des problèmes de contrôle de la motivation des décisions. a) Problèmes de cessation de fonctions. Dans l'affaire 34/77 du 11 mai 1978 Josef Oslizlok, à la suite de la réorganisation de la Direction Générale de la politique régionale, deux directions ont été fusionnées en une, de sorte que le nombre de directions est passé de trois à deux. Le requérant, directeur de la division fusionnée, a été informé préalablement de la possibilité de ne plus diriger la division, ni même d'être affecté à un poste de la même catégorie. Face à l'utilisation du pouvoir discrétionnaire, dans l'intérêt évident du service, la Cour conclut à la régularité de la procédure. A ses yeux la mesure de retrait d'emploi est suffisamment motivée dans la mesure où elle fait clairement apparaître que l'intérêt du service a été bien pris en considération, après examen approfondi des qualités respectives des directeurs concernés. Par contre, en ce qui concerne la décision de ne pas affecter l'intéressé à un emploi équivalent, la Cour constate qu'elle est possible, mais que ce pouvoir discrétionnaire implique, lorsqu'il est utilisé, que l'intéressé soit à même de faire valoir ses intérêts. Or, au moment de la décision de non-réaffectation, trois emplois de grade équivalent étaient vacants et rien n'a été proposé au requérant. De la sorte: « en ne donnant pas à l'intéressé l'occasion de faire valoir son point de vue à ce sujet, la Commission n'a pas respecté les garanties qui doivent être accordées aux fonctionnaires en cas de suppression définitive d'emploi après retrait de celui-ci au titre de l'article 50 du Statut ». Aussi, la Cour annule-t-elle le refus opposé par la Commission sur ce point pour que l'intéressé puisse faire valoir ses intérêts, avant que la Commission décide ou non de le réaffecter à un emploi équivalent. Si le requérant a ainsi vu partiellement accueillie une partie de sa demande, il n'en va pas de même en matière de licenciement après rapport de stage. b) Problèmes de licenciement. Dans l'affaire 99/77 Denis d'Auria du 1er juin 1977, le requérant, médecin recruté par concours interne, s'est porté ensuite candidat à un emploi d'administrateur. Nommé fonctionnaire stagiaire, il est licencié après un �ADMINISTRATION EUROPÉENNE ET ADMINISTRATIONS NATIONALES 671 rapport défavorable de fin de stage. Après rejet de sa réclamation et introduction d'un recours contentieux, il est débouté de toutes ses demandes par la Cour. A l'argument que le rapport de stage serait vicié, car établi par un fonctionnaire incompétent (chef du service médical et non chef du personnel), il est rétorqué que les dispositions de l'article 110 du statut sont suffisamment souples pour justifier la procédure suivie et que l'appréciation de son travail médical par un autre médecin (même de rang inférieur à lui) était de nature à lui garantir un jugement équitable. Quant à la décision de licenciement, elle est régulière. D'abord parce que l'article 34 du statut ne fixe pas de date impérative pour procéder, après lE stage, au licenciement. Ici, l'autorité a respecté « un délai raisonnable », la décision est régulière. D'autre part, s'il est vrai que la consultation du comité des rapports prévu à l'article 9 du statut n'a pas été effectuée, c'est parce que ce comité n'a pas été formé, l'article 9 ne prévoyant que sa formation éventuelle et non obligatoire. Quant aux manœuvres dissuasives alléguées par le requérant - il aurait été l'objet de pressions, de la part du directeur du personnel, pour l'amener à démissionner et éviter ainsi à l'institution d'avoir à l'indemniser - la Cour doit constater que l'intéressé n'en a pas apporté la preuve. On voit donc ici toute la difficulté qui affecte ces questions où pouvoir discrétionnaire, soupçons et habiletés juridiques se mêlent étroitement. Il faut d'ailleurs reconnaître que la particularité de certaines affaires fait parfois douter de la totale impartialité des opérations administratives. C'est ce qui ressort de nombreux arrêts concernant des problèmes de carrière, dans lesquels la Cour n'annule pas toute la procédure, mais émet cependant des jugements moraux ou des restrictions mentales qui manifestent clairement sa réprobation. 3) Problèmes afférents à la carrière. Un grand nombre d'affaires trouvent leur origine dans des questions de promotion. Sans doute le fonctionnaire déçu a-t-il toujours envie de faire corriger par la voie contentieuse ce qu'il estime être une injustice. Il faut cependant reconnaître qu'une impression trouble se dégage parfois de certains dossiers, et les avocats généraux s'en font l'écho. Des difficultés analogues se retrouvent en matière d'avantages matériels ou sociaux, mais il faut bien remarquer que certains fonctionnaires cherchent parfois à abuser des dispositions à leur profit. a) Les problèmes de promotion. Comme l'affaire 105/75 Giuffrida cl Conseil a eu l'occasion de le signaler (29 septembre 1976, Rec., p. 1395), certains concours sont modelés sur mesure et n'ont pour seul but que d'assurer la promotion d'un fonctionnaire déterminé. Dans ce cas, il est procédé à un concours interne plutôt que par promotion ou mutation. Le concours est sur titre. Enfin les conditions de concours, ou les spécifications de l'emploi, fixent avec précision la silhouette du fonctionnaire souhaité. Il est cependant rare que l'autorité commette la maladresse de préciser exagérément les conditions du �672 CHRONIQUE EUROPÉENNE concours, au point que, comme dans l'affaire Giuffrida, le détournement de pouvoir soit patent. Excepté ce cas, la Cour ne peut donc pas facilement sanctionner l'irrégularité. - Ainsi, dans l'affaire 7177 Ritter Von Wullerstorff und Urbair cl Commission du 16 mars 1978, avait été publié un avis de vacance d'un emploi d'administrateur principal à la Direction Générale de l'Agriculture, Direction « Organisation des marchés des produits des cultures spécialisées, pêches », division « Tabac, Houblon, Pommes de terre ». Au titre de l'article 29 § 2 du statut, l'autorité administrative avait pourvu le poste en nommant un fonctionnaire, mais cette nomination fut annulée par la Cour, le 29 octobre 1975. Comme dans les affaires Van Belle c/Conseil 176/73 (Rec., p. 1361) du 5 décembre 1974, et Marenco et autres c/Commission 81 à 88/74 (Rec., p. 1247) du 29 octobre 1975, la Cour a montré, en annulant, ses réticences à l'égard d'une telle procédure. La Commission publia donc un avis de vacance du poste auquel fit acte de candidature le requérant, affecté à la Direction générale précitée, mais à la division « Vins, alcools et produits dérivés ». Le directeur concerné retint, après examen, la candidature du requérant, mais le directeur général ne donna pas suite et organisa un concours interne sur titres et sur épreuves. Trois candidats, dont le requérant et le fonctionnaire dont la nomination avait été annulée, firent acte de candidature. Seul fut retenu le fonctionnaire dont la nomination antérieure avait donné lieu à annulation. Il était reproché au requérant de ne pas remplir les conditions de connaissances approfondies dans les secteurs concernés, notamment dans celui des pommes de terre. Si les conditions de motivation à ce stade de la procédure de recrutement étaient respectées, si les documents fournis par le candidat n'étaient pas de nature à faire la preuve de connaissances approfondies dans le secteur des pommes de terre, pas plus que la carrière passée du requérant, la Cour paraît cependant rester quelque peu sceptique. Elle est obligée de constater que la Commission a fait la preuve que, depuis quelques années, elle prend des dispositions détaillées pour préciser le profil souhaitable de ses candidats (mais la répétition de la manœuvre suffit-elle à justifier sa légitimité ?). Surtout la Commission a fait la preuve, qu'en l'occurrence, les conditions exigées des candidats n'étaient pas excessivement détaillées. Ne pouvant aller au-delà dans son contrôle, la Cour se voit donc forcée de se réfugier dans les pétitions de principe manifestant sa réprobation en affirmant « quoique les antécédents du concours soient susceptibles d'inspirer une certaine méfiance, l'examen des faits n'a révélé ni erreur de droit, ni erreur de fait, ni détournement de pouvoir ». C'est donc l'histoire d'une occasion manquée. Le problème s'est reposé à l'occasion d'une question de nomination à un poste vacant. Il faut constater, en effet, que les questions de déroulement de la carrière et d'octroi de certains avantages ne sont pas toujours à l'abri de toute irrégularité. - La Cour a eu l'occasion d'examiner, sans pouvoir exercer son pouvoir de sanction, une affaire de nomination à un emploi vacant dont la régularité était douteuse. Les faits de cette espèce 25177 L. De Roubaix cl Commission du 11 mai 1978 sont les suivants: fonctionnaire d'Euratom, �ADMINISTRATION EUROPÉENNE ET ADMINISTRATIONS NATIONALES 673 la requérante a accompli une carrière en progression régulière qui l'a conduite à un emploi de grade B2, mais, à raison de ses capacités, elle exerçait les fonctions de chef d'agence d'approvisionnement. Ses supérieurs la tenaient en très haute estime et reconnaissaient qu'elle assumait, en fait, des fonctions correspondant à un poste B1. A compter de 1973, le Directeur général, supérieur de la requérante, demande la création pour elle d'un poste B1 et celle d'un poste B3/B2 permettant le transfert à l'Agence d'un fonctionnaire, Monsieur M., affecté à la Direction Générale de l'Energie. Ce dernier est dix ans plus jeune que la requérante et a deux ans et demi d'ancienneté de moins qu'elle. Il fait partie du personnel de la délégation permanente à Washington. Ces demandes sont rejetées pour raison financière. En 1975, le Directeur général demande deux postes B1 : l'un pour la requérante, l'autre pour Monsieur M. Mais, lors de la réunion de la Commission, son vice-président, M. Simonnet, fait grande louange de Monsieur M. En mars 1975, le Directeur général s'adresse au Directeur général du personnel et lui demande, au titre du budget 1976, un poste B1. La création demandée concerne expressément la délégation de la commission à Washington. La Commission octroie ce poste, par un avis de vacance, spécifiant qu'il s'agit d'un poste d'assistant principal dont la mission consistera principalement à nouer des contacts avec tout le secteur du nucléaire américain. Il était spécifié qu'étaient exigés: une connaissance approfondie du secteur industriel des combustibles nucléaires, une expérience approfondie en matière commerciale, une expérience approfondie appropriée à la fonction. Par décision du 30 juin 1976, Monsieur M. a été nommé à l'emploi et la candidature de Mme de Roubaix n'a pas été retenue. Ainsi une candidate plus âgée et plus ancienne, dont on a affirmé que les fonctions étaient équivalentes à celles d'un poste de grade B 1 se voit écartée au profit d'un candidat plus jeune et moins avancé dans la carrière. Se référant aux précédents 28/72 Tontodonati c/Commission (Rec., 1973, p. 779) et 189/73 Van Reenen c/Commission (Rec. 1975, p. 455), la Cour constate que « si en vertu de l'article 7 § 1, il ne saurait être exigé d'un fonctionnaire qu'il remplisse des fonctions d'un niveau supérieur à son grade, hormis le cas d'intérim, le fait que celui-ci accepte d'exercer de telles fonctions constitue un élément à retenir en vue d'une promotion, mais ne confère à l'intéressé aucun droit à être reclassé ». La Cour reconnaît en outre que la création d'un seul emploi au lieu de deux est due à des considérations budgétaires sérieuses et que la décision de créer, en priorité, l'emploi à Washington est liée à l'importance prioritaire accordée aux relations à entretenir avec les milieux intéressés aux Etats-Unis. Pour ces raisons, même si le grade et l'ancienneté de la requérante étaient supérieurs à ceux du candidat retenu, « ils ne pouvaient pas prévaloir sur la nature des tâches à exercer ». Il semble bien ici que le plaidoyer en faveur de Monsieur M., effectué par le vice-président de la Commission - et rappelé à plusieurs reprises - ait été compensé par l'excellence des rapports de notation de la requérante. C'est dans ce sens que conclut l'avocat général Warner, après l'aveu d'hésitations initiales. Au reste, même si la totalité de ces rapports n'était pas en la possession de l'autorité investie du pouvoir de nomination, la Cour n'a pu conclure à l'irrégularité de la procédure, les ren43 �674 CHRONIQUE EUROPÉENNE seignements manquants ne pouvant donner une vision plus favorable que les rapports très élogieux réellement examinés [dans le même sens, voir de Dapper c/Parlement et Deboeck cl Commission (Rec. 1975, p. 1123)). Ainsi, dans une affaire de nomination par promotion trouvons-nous des procédés qui se rapprochent fort de pratiques qui autorisent le doute en matière de concours. - l'affaire 110/77 Mulcahy contre Commission du 1er juin 1978 ne soulève pas à proprement parler des doutes. Elle aboutit cependant à des conclusions qui n'étaient pas évidentes à première vue. Un avis de vacance est publié concernant le poste de chef de la division « Technologie des transports et de la circulation» de la Direction Générale des Transports. Pour pourvoir à l'emploi vacant, l'institution avait le choix entre plusieurs procédures: recourir au concours (interne ou général) ou procéder par promotion, comme le rappelle l'avocat général Mayras, elle a préféré la procédure de l'article 45 § 1 du statut qui prévoit la promotion. Cette procédure entraîne nomination d'un fonctionnaire au grade supérieur de la catégorie ou du cadre auquel il appartient. La promotion ne peut être attribuée que par l'autorité investie du pouvoir de nomination, elle se fait exclusivement, au choix, parmi les fonctionnaires justifiant d'un minimum d'ancienneté dans leur grade, après examen comparatif des mérites de ceux ayant vocation à promotion ainsi que des rapports de notation périodique prévus à l'article 43 du statut. Pour définir le profil des candidatures souhaitées, l'avis de vacance spécifie que les qualifications requises peuvent être, soit « des connaissances de niveau universitaire sanctionnées par un diplôme d'ingénieur », soit une expérience professionnelle de niveau ou de caractère équivalent auxquelles doivent s'ajouter un certain nombre de connaissances et d'aptitudes à diriger une unité administrative importante. Une présélection est organisée pour les quatorze candidats qui se sont manifestés. Sept, dont le requérant, sont retenus comme possédant un certain nombre de qualifications requises, sept autres, parmi lesquels Monsieur L., sont jugés posséder des qualifications moins solides. En fait, l'examen des candidatures a été confié à un groupe de fonctionnaires d'autres services ayant la qualité d'ingénieurs, car les membres de la direction concernée n'avaient pas ces qualifications. Ils classent les candidatures en trois catégories : celles présentées par des ingénieurs et susceptibles d'être retenues, celles présentées par des ingénieurs mais ne pouvant pas être retenues, celles présentées par les autres candidats. Trois candidats, dont le requérant, furent placés dans le premier groupe, mais il fut constaté que ces candidatures ne correspondaient pas vraiment au profil désiré de l'emploi. On envisageait même de mettre le poste en question au concours externe. Finalement, au vu de ces observations, la Commission étudia les quatorze dossiers et décida de promouvoir Monsieur L., diplômé de sciences économiques et commerciales de l'Université de Gênes - donc non ingénieur, à la différence du requérant titulaire d'un diplôme d'ingénieur civil de la National University of Ireland. La Commission avait donc estimé que l'expérience professionnelle de Monsieur L. autorisait l'équivalence d'un diplôme d'ingénieur. La Cour �ADMINISTRATION EUROPÉENNE ET ADMINISTRATIONS NATIONALES 675 s'est rangée à cet avis après avoir suivi une démarche identique à celle des arrêts 44/71 Marcato cl Commission du 14 juin 1972 (Rec., p. 427) et 31/75 Costacuria clCommission du 4 décembre 1975 (Rec., p. 1563). Comme le rappelle l'avocat général, l'appréciation des aptitudes des candidats à exercer une tâche déterminée appartient discrétionnairement à l'autorité investie du pouvoir de nomination. Le contrôle du juge ne peut donc porter que sur les voies et moyens qui ont pu conduire l'autorité compétente à cette appréciation. A ce titre « il n'appartient pas à la Cour de contrôler le bien-fondé des aptitudes professionnelles d'un fonctionnaire lorsque cette appréciation comporte des jugements complexes et de valeur ». En conséquence: « si l'autorité investie du pouvoir de nomination est liée par les prescriptions de l'avis de vacance qu'elle a ellemême arrêtées », la Cour ne peut « substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité administrative compétente », son « rôle est limité au contrôle de la régularité de la procédure de promotion, de l'exactitude matérielle des faits sur lesquels s'est fondée l'autorité administrative, enfin de l'existence éventuelle d'un détournement de pouvoir ». Telle est bien la démarche suivie par la Cour. Elle se rend aux arguments de la Commission pour admettre l'équivalence du diplôme d'ingénieur en constatant que le rapport de notation de Monsieur L. apportait la preuve que, dans la période précédant la promotion, sa formation et ses aptitudes correspondaient à ses attributions et que, dans le poste auquel il avait été nommé deux ans auparavant, il avait pu rapidement assumer les nouvelles fonctions qui lui avaient été attribuées, malgré leur caractère de grande technicité, et avait suppléé son chef de division, fréquemment absent pour raison de santé, d'une manière tout à fait satisfaisante ». (Rappelons que, pour la Cour, l'intérim d'une fonction ne confère aucun droit à être nommé dans le poste dont il s'agit, mais constitue un élément à retenir, parmi d'autres, en vue d'une promotion [19 mars 1975, affaire 189/73 Van Reenen clCommission (Rec., p. 445)). Toutefois, n'écartant pas les objections auxquelles l'octroi d'une équivalence peut se heurter, la Cour explicite ses raisons de manière intéressante : « attendu que si, à première vue il peut paraître difficile de comprendre comment une personne n'ayant jamais exercé la profession d'ingénieur pourrait être considérée comme ayant une expérience professionnelle équivalant aux connaissances de niveau universitaire, sanctionnées par un diplôme d'ingénieur, il y a toutefois lieu de remarquer que l'emploi à pourvoir n'était pas spécifiquement un emploi d'ingénieur, mais de chef de division, à un niveau auquel étaient traitées des questions de caractère technique ». De ce point de vue, toute la carrière de Monsieur L. fait la preuve de ces qualités, notamment la période pendant laquelle il a souvent suppléé son directeur absent pour raisons de santé. Dès lors, à partir du moment où la procédure suivie était régulière et non entachée de détournement de pouvoir, la Cour ne peut que débouter le requérant. On voit mal comment elle aurait pu agir autrement dans son contrôle du pouvoir discrétionnaire. Il reste cependant que ce type de question laisse souvent planer des doutes dans la mesure où toutes les règles du statut ne paraissent pas être parfaitement respectées. �676 CHRONIQUE EUROPÉENNE - Telle est aussi l'impression qui se dégage de l'affaire 86/77 Kuno Ditterich c/Commission, du 12 octobre 1978. Dans cette affaire, le requérant, ingénieur, fonctionnaire de la Commission de grade A 5/8, en service auprès du centre commun de recherche d'Ispra, a découvert que son nom avait été rayé d'une liste manuscrite de propositions de promotions, alors qu'il figurait en premier rang. De fait, il ne fut pas promu lors des promotions ultérieures malgré sa réclamation; il fut même muté du département Sciences naturelles et physiques division chimie, au département Informatique, Mathématiques et Analyse de systèmes. Il attaqua donc au contentieux l'omission de son nom de la liste des fonctionnaires proposés pour une promotion ainsi que la décision de mutation. Dans le premier cas il contestait la régularité de la procédure d'examen des dossiers et d'établissement de la liste des promouvables ; dans le second cas il alléguait des raisons étrangères au service en raison de l'inimitié que lui manifestait un fonctionnaire. Sans rentrer dans le détail des moyens avancés de part et d'autre, constatons que le requérant sera débouté par la Cour. Cette dernière constate en effet que la liste des propositions litigieuses a été établie en application des dispositions générales d'exécution relatives à la promotion du personnel rémunéré sur les crédits de recherche, selon les modalités décidées par l'institution le 9 octobre 1973, après avis des comités du personnel et du comité du statut. Les amendements apportés aux dispositions statutaires et qui affecteraient la régularité d'établissement de la liste des propositions, ne font que tenir compte de nouvelles descriptions des qualités de certains membres des comités de promotion. Ils n'ont pu affecter la validité de la procédure de promotion. Quant à l'examen comparatif des mérites de tous les fonctionnaires susceptibles d'être promus, il a été effectué correctement. Certes le dossier du requérant était incomplet, mais la procédure consultative préalable, prévue en matière de promotion, a permis aux comités de première et deuxième instance d'avoir accès aux dossiers et tableaux indiquant pour chaque promouvable l'état complet et actuel de leur carrière. L'autorité investie du pouvoir de nomination a pu en faire de même, en consultant les dossiers individuels, d'où la circonstance que le dossier personnel du requérant ait été incomplet ne saurait être considérée comme déterminante, puisque toutes les possibilités d'information étaient réunies. Quant à l'hostilité supposée de la part d'un collègue du requérant, il apparaît qu'une note litigieuse adressée par ce fonctionnaire à la division du personnel d'Ispra n'avait pour effet que de contribuer à permettre une réponse à la réclamation du requérant. Quant à la mutation, la Cour fait un certain nombre de remarques intéressantes. Au grief que la mutation n'aurait pas été notifiée par la voie hiérarchique, mais lui aurait été remise par une secrétaire, la Cour répond en remarquant que l'article 25 alinéa 2 du statut dispose que « toute décision individuelle doit être communiquée, sans délai, par écrit au fonctionnaire intéressé », mais ne précise pas les modalités de transmission de cette communication. Celle-ci est donc réputée avoir lieu, dès que la décision est parvenue effectivement au fonctionnaire intéressé, quel que soit le moyen utilisé pour cette transmission. De même, au reproche de non-motivation de la décision de mutation, la Cour rétorque que pour décider s'il a été satisfait à cette obligation, il �ADMINISTRATION EUROPÉENNE ET ADMINISTRATIONS NATIONALES 677 convient de considérer non seulement la décision de mutation en ellemême, « mais les notes de service qui en sont le support, portées à la connaissance de l'intéressé et qui l'ont informé clairement sur les raisons qui sont le fondement de ladite décisïo"n ». Quant à l'argument de détournement de pouvoir, le requérant n'apporte aucune preuve permettant de le retenir. Il est donc condamné aux dépens pour avoir succombé en tous ses moyens, il est toutefois fait application de l'article 70 du règlement de procédure pour laisser à la charge de l'institution les frais exposés par elle dans les recours de ses agents. Ainsi, comme dans l'affaire précédente, la Cour se refuse à sanctionner, faute de preuves suffisantes, et sans doute ne peut-elle faire autrement en une matière où l'ardeur procédurière des candidats déçus est forte, et où les moyens d'investigation sont restreints, du fait des compétences discrétionnaires dont bénéficie l'autorité administrative. b) Les problèmes afférents aux avantages matériels ou sociaux. Les avantages matériels ou sociaux permettent à la haute juridiction d'exercer plus amplement sa mission de gardienne de la règle, selon l'heureuse formulation du professeur Dubouis. Dans deux affaires, la Cour a permis de corriger les errements de l'autorité administrative en précisant certains éléments du statut. Dans deux autres elle a montré les limites qu'elle entend établir aux volontés procédurières des requérants. - Les affaires 115176 Leonardo Leonardini cl Commission, du 16 mars 1878, et 114177 Claude Jacquemart cl Commission, du 13 juillet 1978, ont permis à la Cour de préciser les garanties auxquelles peuvent prétendre les fonctionnaires en matière d'indemnisation d'accident de travail ou de calcul de l'allocation de départ. L'affaire Leonardini est assez complexe dans son déroulement matériel. Ancien fonctionnaire de la Commission des Communautés, il a cessé ses fonctions en 1973. En avril 1966, il avait été victime d'un accident du travail lui causant certaines lésions suivies d'un taux d'invalidité permanente. La Commission s'était assurée en souscrivant une police destinée à couvrir son personnel en matière d'accidents, en l'absence de la réglementation prévue à l'article 73 du statut. Les assureurs décident de faire procéder à un examen du requérant par leur médecin conseil. Il a lieu en mai 1967 et les assureurs demandent à la Commission de leur faire parvenir un certificat de fin de soins, car le requérant subit alors des soins dentaires consécutifs à son accident. Ce certificat est fourni en septembre 1968 et fixe un certain taux d'invalidité permanente partielle. Cette proposition est transmise au requérant en janvier 1969, mais il est décidé que le taux définitif d'I.P.P. sera fixé par le service médical de la Commission. Après échange de plusieurs notes visant à déterminer si les soins consécutifs à l'accident étaient terminés, l'intéressé est soumis à un examen médical en novembre 1971 par un médecin spécialiste choisi par la Commission. Les résultats de cet examen conduisent le service médical de la commission à �678 CHRONIQUE EUROPÉENNE évaluer à 6 % le taux de 1'1. P. P. Le requérant en est avisé par une note de juin 1972. Il introduit alors une réclamation en juin 1972 et il lui est répondu, en septembre, que le taux d'l. P. P. sera établi « par un médecin ne relevant pas de l'institution et à commettre d'un commun accord par le médecin conseil de l'institution et votre médecin traitant ». L'arbitre ayant été choisi, celui-ci soumet le requérant à examen en juillet 1974. Le 21 octobre 1975, le requérant introduit une demande au titre de l'article 90§ 1 du statut tendant à l'adoption d'une décision fixant le nouveau taux d'invalidité, le remboursement intégral des frais médicaux occasionnés par l'accident et l'application d'intérêts moratoires à compter de la date de l'accident, tant sur le capital correspondant au nouveau taux d'invalidité, que sur le montant du remboursement intégral des frais médicaux. Resté sans réponse, il forme, en mai 1976, une réclamation au titre de l'article 90 § 2 du statut où il réitère ses demandes. Il précise cependant que pour le remboursement des frais médicaux, les intérêts moratoires doivent être appliqués à compter de la date où ces frais ont été exposés. En outre, il demande réparation du préjudice moral et matériel causé par le retard fautif de l'institution à régler son dossier. En septembre 1976, le directeur général du personnel et de l'administration l'informe que la procédure retenue par la Commission, en septembre 1972, est achevée et que le taux d'I.P.P. est donc fixé à 16%. Un capital est donc versé au requérant le 30 septembre 1976. Ce dernier considère qu'il n'est pas répondu à sa demande de versement d'intérêts moratoires sur le capital à compter de la date de l'accident, ni au paiement de dommages-intérêts. Estimant que ce silence vaut rejet, il introduit un recours (sans mettre en cause la fixation du taux d'invalidité et sans réitérer sa demande de remboursement des frais médicaux, le 8 décembre 1976). Dans cette affaire fort complexe, la Cour prend un certain nombre de décisions intéressantes. D'abord elle note que le fonctionnaire ne pouvait pas invoquer ici l'article 24 du statut prévoyant l'assistance des Communautés pour les dommages résultant de menaces, outrages, injures, diffamation, etc ... C'est l'article 73 qui est en cause. Or, la Cour dénonce ici un manquement de l'institution aux obligations découlant de cet article : « ... si, en vue d'assurer dans toute la mesure du possible l'exécution de ses obligations et à défaut d'autres possibilités, la Commission était en droit de recourir à des mesures provisoires et de souscrire une police ... il ne saurait pour autant être admis qu'à l'obligation directe de l'institution découlant de cet article (73) soit substituée celle d'un assureur et, plus particulièrement, que l'institution laisse principalement à l'assureur la tâche de régler, en cas d'accident, les problèmes de couverture de risque qui en découlent, en limitant son rôle à celui d'un intermédiaire entre l'assureur et la victime ». ... « le comportement tenu en l'espèce par la commission ne satisfait pas aux exigences de l'article 73 et a retardé le règlement du dossier litigieux ». De la même manière, la Cour prend note de tous les épisodes de l'affaire pour apprécier les torts respectifs des parties: « si le requérant n'a pas toujours fait preuve de toute la diligence requise pour éviter les difficultés inhérentes au règlement du dossier litigieux, le comportement tenu en l'espèce par l'institution révèle cependant des négligences d'autant moins justifiées �ADMINISTRATION EUROPÉENNE ET ADMINISTRATIONS NATIONALES 679 que l'institution disposait, en vertu des pouvoirs que lui confère le statut, de la possibilité de parvenir, dans l'intérêt du service aussi bien que dans celui de l'intéressé, au règlement du dossier dans des délais beaucoup plus raisonnables ». La Cour fait alors l'inventaire de tous les retards qui auraient pu et dû être évités, pour condamner l'institution aux intérêts moratoires, dont elle fait partir la date à septembre 1968, au moment où les assureurs ont proposé, au vu d'un certificat médical, de fixer le taux d'I. P. P. à 6 %. La Cour en profite pour établir ce qu'aurait dû être l'attitude correcte de la Commission: « compte tenu de ce que la Commission aurait dû, pour les raisons ci-dessus indiquées, confier le soin de fixer le taux d'I. P. P. dès le début à son service médical, ainsi qu'elle l'a fait depuis juillet 1969, au lieu de laisser ce soin principalement au médecin-conseil des assureurs et d'exposer ainsi la procédure relative au règlement du dossier à un retard injustifié, il apparaît raisonnable de fixer la date de départ pour le calcul des intérêts moratoires au 1er septembre 1968 ». La Cour fixe alors le pourcentage de ce taux d'intérêt en tenant compte du caractère forfaitaire de celui-ci et « de l'importance du retard avec lequel le dossier de l'accident a pu être réglé ». L'affaire 114/77 Claude Jacquemart a permis à la Cour d'accueillir la demande du requérant en appliquant à l'allocation de départ effectivement versée un coefficient correcteur de 157,8 que la Commission des communautés refusait d'appliquer. Ayant présenté sa démission, le fonctionnaire de grade A2, âgé de moins de 60 ans et n'ayant pas accompli dix ans de service, ne pouvait invoquer le bénéfice d'une pension d'ancienneté de l'article 77 du statut, mais avait droit à une allocation de départ prévue par l'article 12 lettre c de l'annexe VIII du même statut. Cette allocation est calculée sur la base d'un mois et demi du dernier traitement de base soumis à retenue par année de services. Ces traitements paraissent devoir être fixés par référence au tableau incorporé à l'article 66 du statut. Selon cet article, les traitements mensuels de base sont fixés pour chaque grade et chaque échelon suivant les données du tableau incorporé dans l'article. Mais le requérant estimait que l'article 65 prévoit des adaptations du niveau des rémunérations et qu'en conséquence un coefficient correcteur de 157,8 % devait être appliqué aux traitements des fonctionnaires affectés aux sièges provisoires de la communauté, et donc que ces coefficients devaient entrer en ligne de compte pour l'établissement de l'allocation de départ. Pour trancher, la Cour a clairement distingué les cas prévus par les articles 62 à 70 du statut. Pour elle, l'article 64 permet d'affecter la rémunération des fonctionnaires d'un coefficient correcteur calculé selon les conditions de vie dans les différents lieux d'affectation. Cet article ne règle pas le niveau des rémunérations mais leur pondération géographique selon les conditions locales de vie. Il permet donc de corriger par application d'un coefficient la rémunération des fonctionnaires affectés dans d'autres lieux, par rapport à la rémunération des fonctionnaires affectés aux sièges provisoires. En revanche, l'article 65 concerne le niveau des rémunérations et prévoit les modalités de l'examen annuel de celles-ci ainsi que d'éventuelles adaptations, notamment en cas de variation sensible du coût de la vie. �680 CHRONIQUE EUROPÉENNE Pour ce faire, le Conseil a le libre choix des moyens. Dès lors: « si une adaptation éventuelle des rémunérations par l'adaptation des traitements de base figurant au tableau incorporé à l'article 66, semble plus conforme aux modalités prévues aux articles 64 et 65, il est cependant loisible au Conseil de procéder au relèvement du niveau des rémunérations en affectant les montants figurant au tableau incorporé à l'article 66 d'un coefficient correcteur ». Il faut donc distinguer les coefficients correcteurs géographiques de l'article 64 et ceux que le Conseil peut utiliser dans la mise en œuvre de l'article 65 en vue « de la fixation du niveau des différents éléments de la rémunération» (dont le traitement de base), Ce dernier doit donc comprendre le montant figurant au tableau incorporé à l'article 66 « affecté du coefficient correcteur adopté pour les sièges provisoires du Conseil ». La demande du requérant était donc fondée. La commission est donc condamnée à lui payer la différence. Ainsi, dans les deux espèces ci-dessus, la Cour a effectué un très utile travail de clarification et de mise au point des dispositions du statut. Dans deux espèces voisines elle va même plus loin en marquant un coup d'arrêt aux prétentions exagérées des requérants. Dans l'affaire 140/77 du 9 novembre 1978, Teunis Verhaaf, le requérant attaquait le refus d'une indemnité d'installation opposé à sa demande par la Commission des communautés. Dans la mesure où l'autorité à pouvoir de nomination peut affecter le fonctionnaire à un emploi correspondant à son grade sans tenir compte de sa nationalité et dans l'intérêt du service, le statut prévoit des compensations sous forme d'indemnités (remboursement des frais exposés à l'occasion d'entrée en fonction ou de mutation, indemnité d'installation quand le fonctionnaire est appelé à transférer le lieu de sa résidence), Le requérant avait demandé, pour raisons personnelles, à quitter Bruxelles. Il y avait été autorisé et affecté au centre de recherche de Petten en novembre 1975. En janvier 1976, sur sa demande, cette affectation faite pour six mois est prorogée (il lui est versé une indemnité complète d'installation), En mars 1976, il fait savoir que son retour à Bruxelles serait souhaitable en raison de sa situation personnelle. Il lui est à nouveau donné satisfaction. Ses frais de déménagement lui sont remboursés, mais on lui refuse une nouvelle indemnité d'installation. Au titre de l'article 90 § 1, il demande à la Commission de lui octroyer cette indemnité. Il lui est dénié cette possibilité quoique le directeur du personnel lui ait indiqué qu'il était disposé à ce que les frais réellement exposés soient remboursés dans la limite du montant de l'indemnité d'installation. Ces frais n'ayant pu être justifiés, la réclamation est repoussée et le requérant se pourvoira devant la Cour. Celle-ci ne méconnaît pas que l'autorité administrative a agi dans l'intérêt du service entendu de façon très large, en déférant aux multiples demandes du requérant. Elle conclut, à juste titre cependant, qu'il « serait contraire au principe d'équité de permettre au requérant, qui a bénéficié d'une mutation accordée sur sa demande expresse et pour des raisons de caractère personnel, de méconnaître ce fait et d'attribuer sa mutation aux seuls besoins de son emploi» (ce qui aurait alors justifié l'octroi légal de l'indemnité d'installation), La Cour ne peut �ADMINISTRATION EUROPÉENNE ET ADMINISTRATIONS NATIONALES 681 donc que rejeter le recours en constatant que « le requérant qui, au cours d'une période relativement brève a été muté deux fois à sa propre demande dans des circonstances exceptionnelles survenues à la suite de difficultés familiales, ne saurait contester le bien-fondé de la décision de la Commission qui a estimé que les principes d'une saine gestion des fonds publics ne permettraient pas de lui accorder une deuxième indemnité d'installation dépassant sensiblement les frais par lui véritablement exposés ». La Cour marque ainsi clairement sa réprobation. Elle va cependant plus loin quand l'ingratitude dépasse les bornes du tolérable. Dans l'affaire 54/77 Antoon Herpe/s, du 9 mars 1978, le requérant, citoyen belge, était entré au service de la Haute Autorité de la C.E.C.A. à Luxembourg en septembre 1961. A ce titre, il a bénéficié d'une « indemnité de séparation », remplacée depuis par l'actuelle « indemnité de dépaysement ». Muté en juin 1968 à Bruxelles, il a continué de bénéficier de l'indemnité de dépaysement à la suite d'obscurité des renseignements fournis par lui à son sujet. Lors d'une vérification générale des indemnités, l'erreur a été découverte et la direction générale compétente a décidé de refuser de maintenir l'indemnité à compter de la date de mutation du requérant à Bruxelles. Après une réclamation infructueuse, le requérant introduit le recours contentieux. Sans entrer dans les détails de l'affaire, notons que la Cour prend acte des possibilités d'octroi de l'indemnité aux anciens fonctionnaires C.E.C.A. et constate qu'à l'occasion de la mutation à Bruxelles l'autorité administrative a été abusée par la terminologie du statut de ces fonctionnaires qui parle de « lieu de résidence» et de « lieu d'origine ». La Cour explicite ces termes. Pour elle, le « lieu où résidaient les fonctionnaires avant leur entrée en service » est le lieu que l'intéressé « habitait de façon constante et où il exerçait son activité antérieure ». Quant au « lieu d'origine », concept sur lequel jouait le requérant pour argumenter sa demande d'octroi de l'indemnité, c'est un terme technique concernant un tout autre problème que l'indemnité de dépaysement. En outre, la Cour saisit l'occasion de préciser les pouvoirs de l'autorité administrative en matière d'abrogation ou de retrait d'actes irréguliers: « s'il est vrai que le retrait rétroactif d'une décision fautive ou erronée est généralement soumis à des conditions très strictes, par contre l'abrogation pour l'avenir d'une telle décision (ce qui était le cas en l'espèce) reste toujours possible; qu'en tout cas dans le droit de la fonction publique, l'octroi ou la continuation irrégulière d'éléments de la rémunération ne sauraient créer des droits acquis de nature à s'opposer à l'abrogation ». De manière très fondée, la Cour déboute donc le requérant. Elle est allée cependant beaucoup plus loin, en raison d'une particularité du recours. Non seulement le requérant demandait à continuer de bénéficier d'une indemnité à laquelle il n'avait pas droit, mais encore il prétendait que « du fait du retrait du bénéfice de l'indemnité» il avait été « obligé de consulter un avocat en vue d'éclaircir sa position juridique» pour pouvoir introduire une réclamation administrative, et donc qu'il avait été « amené à faire l'avance d'honoraires ». Ces sommes devaient lui être remboursées et la Commission condamnée à lui verser des dommages et intérêts qu'il évaluait à 15.000 F. �682 CHRONIQUE EUROPÉENNE DevaiOt üne telle demande, !ét Cour, conformément aux conclusions de l'avocat général Mayras, constate que les frais de consultation d'un avocat au stade des réclamations administratives ne sont pas obligatoires, puisque cette phase précontentieuse n'est soumise à aucune condition de forme, « dès lors en droit tout lien de causalité entre le prétendu dommage et l'action de la Commission fait défaut ». C'est pourquoi la Cour se réfère à l'article 70 du règlement de procédure qui dispose que dans un recours formé par un fonctionnaire d'une institution contre celle-ci, les frais exposés par l'institution restent à la charge de celle-ci sans préjudice des dispositions de l'article 69, § 3, 2e alinéa ». Or cet article porte: « la Cour peut condamner une partie même gagnante à rembourser à l'autre partie les frais qu'elle lui a fait exposer et que la Cour reconnaît comme frustratoires ou vexatoires ». Certes, la Commission supportera ses propres dépens parce qu'elle a été déboutée dans ses exceptions d'irrecevabilité, mais le requérant est également condamné aux dépens» qui ont résulté de (sa) demande, parce qu'il y a lieu de bien marquer que de telles demandes qui, tout en manquant de toute justification, exigent néanmoins un effort, tant de la partie défenderesse que de la Cour elle-même, afin de les réfuter, sont difficilement admissibles ». La Cour exerce ainsi non seulement un contrôle de la fonction publique, mais fait œuvre déontologique. Ceci apparaît également dans son utilisation des règles de procédure. 4) Problèmes de procédure en matière de Fonction publique. Il reste, pour achever cette chronique, à faire quelques remarques sur des questions de procédure et de contrôle jurisprudentiel. Nous avons vu, à propos des différentes affaires présentées devant la Cour, que cette dernière fait varier l'intensité de son contrôle selon qu'elle est en présence de compétences liées ou discrétionnaires. De même, elle concilie les nécessités de l'opportunité avec le respect des droits de la défense ou de la publicité nécessaire des décisions faisant grief. Deux types de renseignements peuvent encore être tirés de la jurisprudence étudiée. Le premier concerne les questions de recevabilité des recours, le second les questions d'effet suspensif des recours. - En matière de recevab!1ité, chaque affaire pose une question spécifique. Toutefois, la Cour a eu l'occasion de bien préciser les relations qui existent entre les réclamations au sens de l'article 90 du statut, faisant suite à une demande, et les recours contentieux. A plusieurs reprises le problème s'est posé de savoir si la réclamation préalable est nécessaire en matière de concours, ou encore si le requérant qui n'a pas laissé écouler les délais statutaires de la réclamation est recevable à attaquer par voie contentieuse une opération de concours. La réponse la plus nette a été donnée dans l'affaire Ritter von Wullerstorf und Urbair c/Commission du 16 mars 1978, et réitérée à plusieurs reprises ultérieurement. La Commission demandait à la Cour de prendre une décision de principe pour permettre de savoir si les principes dégagés dans l'affaire 44/71 Marcato c/Commission du 14 juin 1972 (Rec., p. 427), s'appliquent encore après modification des �ADMINISTRATION EUROPÉENNE ET ADMINISTRATIONS NATIONALES 683 articles 90 et 91 du statut. La réponse de la Cour est claire: « attendu que l'article 91 § 2 du statut stipule qu'une saisine de la Cour de Justice n'est admise que si l'intéressé a préalablement suivi la procédure administrative prévue à l'article 90 ; que cette procédure n'a cependant pas de sens dans le cas d'un grief contre les décisions d'un jury de concours, l'autorité investie du pouvoir de nomination manquant de moyens pour réformer ces décisions ; que dès lors l'économie tant de la procédure administrative que de la procédure judiciaire s'oppose à une interprétation de l'article 91 § 2 qui, en prenant cette disposition au pied de la lettre, aboutirait uniquement à allonger sans aucune utilité la procédure ... le requérant a bien interprété le statut en estimant que la condition de l'article 91 ne vise que les actes que l'autorité investie du pouvoir de nomination peut éventuellement réformer ». Subsidiairement, les arrêts étudiés permettent de préciser quelques problèmes de recevabilité. Ainsi dans la même affaire Von Wullerstorff, la Cour affirme que le requérant qui a été promu à un grade identique à celui de l'emploi pour lequel il concourait et avait été évincé, est recevable à attaquer le refus de concourir qui lui a été opposé. De même la décision de refus d'engagement pour inaptitude physique, après succès à des épreuves de recrutement, fait grief (Emma Mollet cl Commission, 13 avril 1978). De même encore, conformément à l'arrêt 79/74 Kuster cl Parlement (Recueil 1975, p. 725), la Cour estime - contrairement à l'opinion de la Commission - que la publication d'un avis de vacance constitue une décision faisant grief. Mais avec l'affaire Enrico Salerno, Xavier Authier et Giuseppe Massangioli, la Cour a eu l'occasion de se prononcer contre la recevabilité de demandes de sursis à exécution, précisant ainsi la question de l'effet suspensif des recours. - Problème de l'effet suspensif des recours. On se souvient que les requérants ont été écartés d'un concours en vue de la constitution d'une réserve d'administrateurs parce que le jury n'avait pas estimé suffisants leurs titres etlou expériences professionnelles, eu égard au secteur d'activité choisi par eux. Ils ont donc introduit, outre les recours en annulation du refus de les admettre, des demandes en référé tendant à faire ordonner le sursis aux opérations du concours litigieux. Ils ont été déboutés de ces demandes (ordonnance du président de la Cour du 13 janvier 1978, Rec., p. 1, et du 10 mars 1978, Rec., p. 679). Il est rappelé que le sursis ne peut être octroyé que si les circonstances établissent la preuve de l'urgence et si les moyens invoqués sont suffisants. Or, l'admission des requérants aux épreuves en cause équivaudrait « non pas à un sursis de l'exécution de la mesure attaquée, mais à un renversement complet de la situation, ne fut-ce qu'à titre provisoire, de nature à rendre le recours principal sans objet ». Il est donc impossible à la Cour d'admettre les candidats aux épreuves en cours, mais, tout au plus, peutelle suspendre celles-ci. Or, à ce stade de la procédure, les moyens invoqués, identiques à ceux qui appuient le recours en annulation, sont contestés par la défenderesse et devront être examinés à l'occasion du recours principal « il n'est pas possible, à ce stade de la procédure, de prévoir quel sort la Cour réservera à cette question ». En outre, le tort irréparable que �684 CHRONIQUE EUROPÉENNE causerait la non-participation aux épreuves du concours, n'est pas établi. Enfin, le sursis à exécution dans de telles matières est particulièrement néfaste. En effet, « il ne fait pas de doute, ni sur le plan des principes, ni dans les circonstances de l'espèce, qu'une décision en référé ordonnant au dernier moment la suspension de la procédure en cours causerait à la Commission des difficultés très graves pour le déroulement régulier des concours généraux pour lesquels un nombre extraordinaire de candidats ont posé leurs candidatures» et aux candidats admis aux concours « de graves inconvénients ». CHRONOLOGIE 1er février: Répartition des attributions entre les membres de la Cour des Comptes. 28 février: Abandon par M. Renato Ruggiero des fonctions de Porteparole et de Directeur général de l'Information. 6 mars: Création du poste de secrétaire général adjoint de la Banque Européenne d'Investissement. 7-8 avril: Le capital de la B.E.I. doit être porté à sept milliards d'unités de compte en vertu d'une décision du Conseil européen. 9 mai : Vote d'une résolution par le Parlement européen sur les enquêtes politiques auprès des fonctionnaires. 5 juin: Rencontre du Comité économique et social et des institutions équivalentes dans les Etats membres. 21 juin: Nomination de M. Villain comme Directeur général de l'Agriculture. Juillet: Envoi d'un memorandum de la Cour au Conseil sur l'augmentation de ses effectifs et la réforme des structures. 2 août: Propositions de la Commission sur la création d'un tribunal administratif. 28 septembre: Décision de la Commission de systématiser les débats d'orientation politique. 9 octobre: Déclaration du Conseil des ministres sur la réforme du système judiciaire communautaire et la connaissance du droit communautaire. 30 novembre: Rejet par l'Assemblée nationale française du projet de loi sur l'application de la 6e directive T.V.A. 7 décembre: Adoption par l'Assemblée nationale française du projet inséré dans le collectif budgétaire. 11 décembre: Vote par l'Assemblée nationale française d'une proposition de loi tendant à interdire le financement par la Communauté de la campagne pour les élections au suffrage universel direct de l'Assemblée parlementaire européenne. �ADMINISTRATION EUROPÉENNE ET ADMINISTRATIONS NATIONALES 685 14 décembre: Constatation de l'arrêt définitif du budget par le président du Parlement européen. 19 décembre: Renouvellement pour deux ans des mandats du président et des vice-présidents de la Commission. LISTE CHRONOLOGIQUE DES ARRÊTS COMMENTÉS (*) Année 1978 54/77 7/77 115/76 75/77 101/77 74/77 25/77 34/77 99/77 110/77 114/77 86/77 140/77 Antoon Herpels cl Commission Ritter Von Wülerstorf c/Commission Leonardo Leonardini cl Commission Emma Mollet cl Commission Luigi Ganzini c/Commission Magadalena Allgayer cl Parlement Lucienne de Roubaix c/Commission Josef Oslizlok cl Commission Denis D'Auria c/Commission Thomas J. Mulcahy cl Commission Claude Jacquemart c/Commission Kuno Ditterich cl Commission Teunis Verhaaf cl Commission 4/78 Enrico Salerno 19/78 Xavier Authier 28/78 Giuseppe Massangioli 9 16 16 13 13 25 11 11 mars mars mars avril avril avril mai mai Rec. Rec. Rec. Rec. Rec. Rec. Rec. Rec. p. p. p. p. p. p. p. p. 553 769 735 897 915 977 1081 1099 Rec. p. Rec. p. 679 1 juin 1 juin 13 juillet 12 octobre 9 novembre 1 c/Commission 30 novembre ORDONNANCES DU PRÉSIDENT DE LA DEUXIÈME CHAMBRE DE LA COUR 4/78 Enrico Salerno c/Commission 19/78 Xavier Authier cl Commission 13 janvier 10 mars TEXTES OFFICIELS Journal Officiel des Communautés européennes: édition Législation, édition Communications et informations, édition Débats du Parlement européen. (*) Les arrêts commentés ne constituent pas l'ensemble des arrêts rendus en 1978 sur les question de fonction publique. Il s'agit uniquement des arrêts qui ont pu être obtenus compte tenu du délai de publication du Recueil des arrl!ts de la Cour de Justice des Communautés européennes. �686 CHRONIQUE EUROPÉENNE Bulletin des Communautés européennes. Recueil des arrêts de la Cour de Justice des Communautés européennes. BIBLIOGRAPHIE Revue du Marché Commun. Revue trimestrielle de droit européen. Cahiers de droit européen. Bulletin Europolitique. Bulletin Agence Europe. Journal Le Monde. �CHRONIQUE SCIENTIFIQUE ��L'INSTITUT FRANÇAIS DES SCIENCES ADMINISTRATIVES par Guy BRAIBANT (*) L'Institut français des Sciences administratives - association privée reconnue d'utilité publique - est un lieu de rencontre, de réflexion et de recherche ouvert à toutes les personnes qui s'intéressent à l'administration publique, à son étude et à son amélioration. Cette association, qui a été successivement présidée, depuis trente ans, par les vice-présidents du Conseil d'Etat René Cassin, Alexandre Parodi et, aujourd'hui, Bernard Chenot, et dont le secrétaire général a été longtemps Henry Puget, groupe environ quatre cents adhérents, qui appartiennent à des milieux divers et à des disciplines différentes: universitaires et chercheurs; membres des grands corps administratifs, financiers et techniques; fonctionnaires de l'Etat, des collectivités locales, des établissements publics; parlementaires, élus locaux et syndicalistes; juristes, politologues, économistes, sociologues, historiens. Le recrutement, qui était à l'origine essentiellement juridique et parisien, avec une majorité de membres du Conseil d'Etat et de professeurs à la Faculté de Droit de Paris, s'est, heureusement, élargi et diversifié. (*) Conseiller d'Etat, Secrétaire général de l'Institut français des Sciences administratives. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. 44 �690 CHRONIQUE SCIENTIFIQUE En outre, depuis une dizaine d'années, un certain nombre de sections régionales très vivantes se sont ajoutées à l'Institut national. Ayant le statut d'association, elles ont des activités propres, et organisent notamment des colloques qui attirent des participants de toute la France et même de l'étranger. Les sections provençale, aquitaine, languedocienne, du Val de Loire et la section interrégionale pour le Nord de la France ont ainsi fait preuve d'une belle vitalité, qui montre que ce genre d'activité correspond à un besoin et que l'!.F.S.A. est peut-être, en matière de décentralisation, en avance sur l'administration. A ces sections régionales s'est ajoutée récemment une section spécialisée dans la recherche historique sur les corps et les services de l'Etat, « l'Association pour l'histoire de l'administration française », dont le président et le secrétaire général sont MM. René Brouillet et Louis Fougère. Au-delà de ses adhérents, l'!.F.S.A. rassemble, dans ses colloques, de nombreuses personnes qui ont des formations, des expériences, des opinions et presque des langages différents, et qui n'ont guère d'autres occasions de se rencontrer et de se parler. Cette fonction de dialogue et de communication suffirait à elle seule à justifier son existence. Elle s'ajoute à la fonction de rapprochement des disciplines dans la réflexion et la recherche. Le terme de « sciences administratives» doit être pris dans son sens le plus large. C'est d'abord l'ensemble des sciences sociales qui peuvent enrichir l'étude de l'administration, en particulier le droit, qui ne doit pas y avoir une place privilégiée, nÎ en être exclu, la sociologie, l'économie et l'histoire. C'est ensuite la science de la bonne administration, avec ses techniques, comme l'informatique et le management, et ses principes ou ses orientations, comme le respect de la légalité ou le développement de la participation. Il s'agit d'étudier à la fois ce qui est et ce qui pourrait, ou devrait, être. L'!.F.S.A. n'a évidemment pas pour objet de se substituer aux établissements d'enseignement et de recherche, aux universités ou au C.N.R.S., avec lesquels il entretient des relations étroites et fructueuses, ni de devenir un centre ou un service de réforme administrative, mais de contribuer, par ses rencontres et ses travaux, à l'amélioration de la connaissance et du fonctionnement de l'administration. * * * L'!.F.S.A. a d'abord été - et demeure - la section nationale française de l'Institut international des Sciences administratives, organisation non gouvernementale créée en 1930 dont le siège est à Bruxelles. Et il est généralement reconnu qu'il en est une des sections les plus importantes et les plus actives. Il assure la participation de la France aux activités de l'LI.S.A. qui a été présidé par René Cassin et dont le Président Bernard Chenot est actuellement un des vice-présidents. L'un des quatre comités permanents de recherche de l'LI.S.A., le comité ({ Planification et Prospective », est présidé par le secrétaire général de l'!.F.S.A. et son secrétariat scientifique est assuré par Paule Gentot. La France est également représentée dans les �FRANCE 691 trois autres comités de recherche, au comité de direction de la Revue internationale des sciences administratives, par Charles Debbasch, et dans le comité de direction du groupe des Ecoles et Instituts dont fait partie l'Institut international d'administration publique. C'est également l'I,F.S.A. qui organise les délégations aux colloques, Tables Rondes et Congrès de l'Institut international. L'I,F.S.A., naturellement, ne s'occupe pas seulement de la représentation de la France aux organes et aux réunions de l'Institut international ; sa tâche essentielle est de participer à ses travaux. D'une part il prépare les rapports ou les communications pour les réunions de l'L1.S.A. ; c'est ainsi que pour le dernier congrès, qui s'est tenu à Abidjan en 1977, les rapports nationaux sur les deux thèmes à l'ordre du jour - les dirigeants du secteur public et le contrôle de la gestion - ont été rédigés par Georges Dupuis et Françoise Dreyfus et par un groupe de travail dirigé par Jacques Ratien, qui était assisté de Marie-Christine Kess1er, et qui avait en outre la charge d'être le rapporteur général du second sujet; de même, l'I,F.S.A. coordonne la présentation des projets français de communications pour le Congrès du cinquantenaire, qui se tiendra à Madrid en 1980, sur le thème général des « réponses de l'administration publique aux défis des société contemporaines» ; en outre, Céline Wiener, qui participe activement depuis dix ans à la vie de l'I,F.S.A., a été chargée par l'L1.S.A. de s'occuper de la préparation scientifique du Congrès dans le cadre d'un des quatre comités qui en ont la responsabilité, le comité « Droit et science de l'administration ». D'autre part, l'I,F.S.A. participe activement à des travaux de recherche internationale, dont il a souvent pris l'initiative. C'est ainsi qu'il a joué un rôle important au sein du groupe de travail « Informatique et Administration », grâce, en particulier, à l'activité de Françoise Gallouédec-Genuys, qui a dirigé successivement deux recherches sur l'influence de l'informatique sur la décentralisation et sur la relation administration-administrés. Il a également lancé deux recherches, dans le cadre du comité « Planification et Prospective », sur la planification sociale et sur les implications administratives d'un nouvel ordre international économique et social, dont les animateurs sont Bruno Jobert d'une part, Paule Gentot et Gérard Timsit d'autre part. Il faut également citer les travaux sur la formation des dirigeants des entreprises publiques qui ont été confiés à l'Institut international d'administration publique par le groupe des Ecoles et Instituts et dont Henri Roson, Michel Durupty et André Delion ont la responsabilité. L'I,F.S.A. participe à d'autres activités internationales que celles qui se déroulent directement au sein de l'L1.S.A. Ce sont notamment les travaux du groupe européen d'administration publique; ce sont égaIement les recherches comparatives sur le contrôle de l'administration et sur la fonction publique dans les pays de l'Europe de l'Ouest et de l'Est, qui sont menées dans le cadre du service de recherches juridiques comparatives du C.N.R.S. avec la collaboration de chercheurs d'une quinzaine de pays. �692 CHRONIQUE SCIENTIFIQUE Ces recherches internationales aboutissent fréquemment à des publications. L'I.F.S.A. veille à ce que celles-ci se fassent dans le respect du bilinguisme franco-anglais, qui est de règle à l'Institut international. A cette fin, il est intervenu pour faciliter l'édition de ces travaux en France; ses démarches ont permis de lancer une collection internationale, aux Editions Cujas, dans laquelle ont déjà paru quatre ouvrages : (( Informatique et Administration» (1977, 264 pages) ; (( La coordination de la politique gouvernementale )) (1977, 306 pages) ; (( Le secret administratif dans les pays développés )) (1977, 386 pages) ; (( Les responsabilités du fonctionnaire )) (1979, 232 pages). Le compte rendu des travaux d'un colloque tenu à Sousse sur (( L'administration et le nouvel ordre international)) doit paraître en 1979 dans la même série. * * * Les activités proprement nationales de l'I.F.S.A., qui, chronologiquement, sont apparues après son rôle de correspondant d'une organisation internationale, sont aujourd'hui les plus importantes. Elles prennent essentiellement trois formes : colloques, contrats, publications. Les colloques, au nombre de cinq ou six par an si l'on compte ceux qu'organisent les sections régionales, et d'une durée d'un à deux jours, réunissent de cent à deux cents personnes; ils sont le plus couramment préparés par des équipes qui élaborent des rapports scientifiques servant de base aux discussions ; ils sont parfois organisés en commun avec d'autres institutions: - la Fondation nationale des Sciences politiques, - la IVe section de l'Ecole pratique des hautes études, - les Universités. Des contrats de recherche ont été passés notamment avec l'ancienne délégation à l'Informatique et avec la D.G.R.S.T. ; ils permettent à l'I.F.S.A. de conduire des recherches plus approfondies; mais l'I.F.S.A. n'est pas, et ne doit sans doute pas devenir un laboratoire permanent de recherche, doté d'un personnel scientifique propre. Quant aux publications, elles revêtent une importance particulière, pour éviter que les résultats des travaux restent enfouis dans des centres, et dans une période où l'édition scientifique traverse des difficultés. La collection des cahiers de l'I.F.S.A., publiée par les Editions Cujas, a été inaugurée en 1966 ; le vingtième cahier paraîtra en 1979. Ce sont des ouvrages de 100 à 400 pages qui contiennent les documents et les débats des colloques, certains des rapports français aux réunions internationales, les résultats des contrats de recherche. En outre, les compte rendus des journées d'études de l'histoire de l'administration sont publiés dans la collection de la IVe section de l'Ecole pratique des hautes études, à la Librairie Droz. Enfin, les travaux de certains colloques régionaux ont fait l'objet de numé- �FRANCE 693 ros spéciaux du Bulletin de /'Institut international d'administration publique et de la Revue française d'administration publique qui lui a succédé. La poursuite de ces publications est l'un des objectifs prioritaires de 1'1. F.S.A. Ces différents travaux se sont ordonnés autour d'un certain nombre de grands chapitres de la science administrative: la recherche administrative ; l'administration et la politique; le droit administratif; la fonction publique ; les structures administratives ; l'administration régionale et locale; les relations entre l'administration et les administrés; l'informatique dans l'administration; l'histoire de l'administration. 1 - Sur la recherche administrative, /'1. F. S.A. a organisé deux journées d'études, en 1968 et en 1970, qui avaient pour objet d'en dresser le bilan et d'en inventorier les difficultés, et qui ont été publiées dans la collection des Cahiers sous les titres de (( La recherche administrative en France » (1969, 176 pages) et (( Les problèmes de la recherche administrative » (1971, 94 pages). Il serait sans doute utile, dix ans après, de mettre à jour le bilan des travaux et l'analyse des problèmes, afin notamment de déterminer si l'essor qui avait caractérisé les années soixante a continué ou non. 2 - Les rapports de l'administration et de la politique ont été abordés d'une manière originale dans un colloque sur (( L'administration vue par les politiques », qui s'est tenu au Sénat à la veille des élections législatives de mars 1978 et qui avait pour objet l'étude des opinions et des programmes des hommes et des partis politiques sur l'administration. Les travaux de ce colloque doivent être publiés au début de 1979. D'autre part, l'I.F.S.A. a été invité à contribuer, pour la partie comparative, à la préparation d'un colloque organisé dans le cadre de l'association française des sciences politiques sur « Administration et politique en France sous la Ve République ». 3 - Le droit administratif apparaît, à dose plus ou moins forte, dans tous les travaux de l'I.F.S.A., parce qu'il imprègne profondément l'administration française. Il a fait, en outre, l'objet d'un colloque et d'un cahier sur (( Le pouvoir discrétionnaire et le juge administratif » (1978,92 pages). 4 - En ce qui concerne la fonction publique, l'I.F.S.A. a publié le rapport français de Laurent Blanc pour le XIVe Congrès international des sciences administratives (Dublin, 1968) sur « L'adaptation de l'administration du personnel de la fonction publique à l'évolution sociale» (1970, pp. 61 à 124), et un important ensemble de rapports et de débats sur les agents non titulaires dans l'administration (1976, 298 pages), dont on peut penser qu'il a contribué à attirer l'attention sur cette catégorie généralement maltraitée de personnels. 5 - Les structures administratives ont fait l'objet d'un colloque sur la coordination en matière administrative, économique et sociale (1968, 216 pages), d'un rapport français au Congrès de Dublin sur le même sujet, rédigé par Jacques Delmas-Marsalet (1970, pp. 7 à 50), de rapports et d'un colloque sur les superstructures des administrations centrales préparés avec la Fondation nationale des sciences politiques (1973, 268 pages) et d'un colloque de la section provençale sur les formes nouvelles de l'administration, publié dans le nO 3 de 1977 de la Revue française d'administra- �694 CHRONIQUE SCIENTIFIQUE tion publique (256 pages). L'LF.S.A. conduit également, au début de 1979, une recherche sur « la décentralisation géographique des administrations centrales de l'Etat et des établissements publics à vocation nationale », à la demande de l'association Bureaux-Provinces et sous la direction de Pierre Lavigne et Georges Dupuis. Et un colloque sera organisé, à la fin de 1979, avec l'Université de Paris Il, sous la direction de Roland Drago et Claude Goyard, sur le thème de « l'adaptation de l'administration du travail aux problèmes actuels ». 6 - L'administration régionale et locale est, de loin, le thème qui a donné lieu au plus grand nombre de travaux, en raison de son importance et de son actualité en France comme à l'étranger, et de l'intérêt que lui portent tout naturellement les sections régionales. La région a donné lieu, à elle seule, à un colloque national qui a fait l'objet du premier cahier de la collection, aujourd'hui épuisé, sur le régionalisme en pratique (1967, 80 pages), à un ensemble de travaux préparés sous la direction de Jean-Paul Gilli pour le XVIe Congrès international des sciehces administratives (Mexico, 1974) et publiés sous le titre (( Les aspects administratifs de la régionalisation )) (1974, 218 pages), à un colloque organisé à Montpellier par la section languedocienne en 1974 sur les nouvelles institutions régionales et publié dans le numéro d'avril-juin 1976 du Bulletin de l'Institut international d'administration publique (512 pages) enfin à un colloque organisé par la même section, à Toulouse en 1977, sur la région en question (1978, 384 pages). Quant aux collectivités locales, l'LF.S.A. a organisé en 1975, à Grenoble, avec le concours de l'Université des sciences sociales, un colloque sur l'administration des grandes villes (1977, 406 pages) ; la section régionale du Val de Loire a tenu à l'Abbaye de Fontevraud deux colloques, en 1977 et 1978, sur la réforme des collectivités locales (1978, 202 pages) et sur la fonction publique locale (1979, 330 pages) ; la section interrégionale du Nord a inauguré ses activités, en 1978, à Lille, par un colloque comparatif et international sur la réforme de l'administration territoriale dans l'Europe du Nord-Ouest- France, Grande-Bretagne, Belgique, Allemagne fédérale (à paraître en 1979). Enfin, deux colloques ont porté sur des services extérieurs de l'Etat et la déconcentration, l'un organisé par l'LF.S.A. à Lille, en 1973, sur la gestion déconcentrée des finances de l'Etat (1976, 104 pages), et l'autre par la section aquitaine à Bordeaux, en 1978, intitulé (( Aspects de la décision en milieu local )) (à paraître en 1979). 7 - Les relations entre l'administration et les administrés ont fait l'objet d'un rapport de Jean-Claude Groshens au XIVe Congrès international des sciences administratives sur « la protection du citoyen dans les procédures administratives» (1970,185 pages) et d'un colloque tenu à Jouy-en-Josas, en 1977, dans les locaux du C.E.S.A. En outre, l'LF.S.A. a été chargé d'une importante étude sur « le dialogue écrit entre l'administration et les administrés: questionnaires et formulaires )), qui est dirigée par Françoise Gallouédec-Genuys et dont les résultats donneront lieu à un colloque et à une publication. �FRANCE 695 8 - L'I.F.S.A. s'est intéressé rapidement aux conséquences de l'introduction de l'informatique dans l'administration. Ce fut le thème d'un premier colloque, tenu en 1968 à Paris (1969, 124 pages) ; il a été repris au plan international par l'LI.S.A. et a été inscrit à l'ordre du jour du XVe Congrès international des sciences administratives (Rome, 1971) ; le rapport français à ce Congrès, rédigé par Raphaël Hadas-Lebel, a été publié sous le titre (( /'informatique dans l'administration française )) (1973, 164 pages). Une étude a été menée ensuite, à la demande de la délégation à l'informatique, sur la pratique du secret dans les fichiers de personnes et a donné lieu à la publication d'un ouvrage de Françoise Gallouédec-Genuys et Herbert Maisl sur (( le secret des fichiers)) (1976,328 pages). En outre, l'\.F.S.A. a été associé à la préparation des rapports officiels sur « informatique et libertés}) et sur « l'informatisation de la société}) et a participé aux travaux du groupe « informatique et administration}) de l'LI.S.A. 9 - L'\.F.S.A. s'occupe du passé autant que des technologies les plus modernes. Sous l'impulsion de Jean Tulard et de Guy Thuillier - qui est par ailleurs son trésorier - il a contribué au lancement d'une discipline qui était trop négligée, entre les juristes qui ne s'intéressaient pas à l'histoire et les historiens qui ne s'intéressaient pas à l'administration : l'histoire de l'administration. Il a d'abord organisé sur ce thème un colloque de bilan et de méthode (1972, 134 pages). Depuis, il tient chaque année, avec la IVe section de l'Ecole pratique des hautes études, des journées dont les comptes rendus sont publiés dans la collection de cette institution et qui ont porté sur les sujets suivants: Histoire de l'administration française depuis 1800 - problèmes et méthodes (1975, 120 pages) ; origines et histoire des cabinets des ministères en France (1975, 192 pages) ; les directeurs de ministère en France - XIXe-XXe siècles (1977, 132 pages) ; les Préfets en France, 1800-1940 (1978, 186 pages) ; l'histoire de l'Etat et de sa police au XIXe siècle et l'histoire administrative de Paris (à paraître) ; en 1979, le colloque sera consacré à des (( aspects de la fonction publique au XIXe et au XXe siècle. Enfin, l'association pour l'histoire de l'administration française a entrepris une série de travaux sur l'histoire de corps et d'institutions, à l'image de l'ouvrage publié en 1974 par le C.N.R.S. sur le Conseil d'Etat, à l'élaboration duquel l'\.F.S.A. avait été associé. * * * En une dizaine d'années, le nombre d'adhérents a été multiplié par quatre, la cotisation est passée de 5 à 120 francs, les colloques et les cahiers de zéro à cinq ou six par an, cinq sections régionales et une section spécialisée ont été créées. Ces résultats n'auraient pas été possibles, il faut le souligner, sans le dévouement efficace et inlassable de Françoise Villeneuve, qui a assumé le secrétariat de l'association pendant toute cette période, et de Martine Laudet, qui est venue le renforcer plus récemment, et sans l'activité de tous ceux qui ont travaillé, en ne ménageant pas leurs efforts, à la préparation des colloques, à la direction des recherches, à la rédaction des rapports, à la mise au point des publications. L'essor de l'\.F.S.A. est ainsi le reflet, et peut-être aussi un facteur, du développement du droit administratif et de la science administrative dans notre pays. ��L'INSTITUT SUISSE DE COURS ADMINISTRATIFS par Yvo HANGARTNER (*) 1. Fondation et objectifs de l'Institut. Parmi les quatorze instituts de recherche de l'Université de Saint-Gall, l'Institut suisse de cours administratif est le plus ancien. Il a été créé en 1938 par le Professeur Dr Hans Nawiasky en accord avec les Autorités universitaires et le Conseil fédéral. Le Professeur Nawiasky était un émigrant qui, avant la prise du pouvoir par le parti national-socialiste, enseignait le droit public à l'Université de Munich et dirigeait en même temps l'Académie d'administration (Verwaltungs-Akademie) de Munich. La formation continue systématique des fonctionnaires des services publics par l'académie de Munich correspondait tout à fait à la tradition de cet ({ Etat de fonctionnaires » dont l'objectif était de confier les services publics à une élite de fonctionnaires parfaitement formés dans leur domaine. Les conditions que le Professeur Nawiasky rencontra en Suisse furent totalement différentes. L' ({ Etat populaire» du modèle suisse reposait, en effet, sur une conception différente dans laquelle les lois étaient en général compréhensibles pour tout un chacun et les administrations accessibles à tous. Dans ce contexte, toute bureaucratie refermée sur elle-même, et le fait de confier à une administration le traitement spécifique des problèmes relatifs aux services publics et à l'Etat, étaient donc très mal vus. Le Professeur Nawiasky jugea, avec raison d'ailleurs, qu'une Administration, qui se (*) Directeur de l'Institut suisse de cours administratifs de l'Université de Saint-Gall. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �698 CHRONIQUE SCIENTIFIQUE voulait être près du peuple, devait précisément parfaitement connaître ses tâches. Pour atteindre cet objectif il fallait créer des cours de perfectionnement, d'une part à l'intention des membres des Autorités occupés à temps partiel, et d'autre part pour tous les fonctionnaires confrontés aux problèmes quotidiens au sein d'un système administratif restreint. Il fallait en outre également créer une institution qui puisse traiter les problèmes des services publics et de l'Etat spécifiques à la structure démocratique de la Suisse non pas dans un isolement administratif total, mais en collaboration avec les chercheurs, les spécialistes du droit et les autres domaines intéressés. C'est donc sur la base de ce concept que fut fondé l'Institut. C'est certainement parce qu'il est resté fidèle aux objectifs de départ que l'Institut jouit aujourd'hui encore de la même indépendance. 2. Organisation. L'Institut de cours administratifs est soutenu par un grand nombre de membres en provenance des cercles les plus représentatifs. Peuvent en devenir membres les services publics, les institutions publiques, les institutions d'intérêt public ainsi que les associations du personnel des services publics. Au début de 1960, le nombre des membres s'élevait à 87 pour passer à 115 au début de 1970 et atteindre 232 au début de 1979. Actuellement, l'Institut compte parmi ses membres la Confédération, tous les cantons, 180 communes, 7 autres institutions publiques et d'intérêt public ainsi que 19 associations du personnel. Les organes de l'Institut sont la Commission des cours administratifs, présidée actuellement par le directeur de l'Office fédéral du personnel M. Ernst Scheurer, docteur ès sciences politiques, le Comité des associations du personnel et le Comité directeur élu parmi les membres du Sénat de l'Université. Le Professeur Dr Hans Nawiasky dirigea l'Institut depuis sa création en 1938 jusqu'à sa mort en été 1961. Son successeur, le Professeur Dr Willy Geiger, reprit les destinées de l'Institut jusqu'en été 1972. Depuis cette période, l'Institut est dirigé par le Professeur Dr Vvo Hangartner. 3. Cours. Jusqu'à la fin de l'année 1978, 174 cours ont été organisés, réunissant environ 25.000 participants. Conformément à la structure du programme, les cours se divisent en deux catégories. La première, qui comprend aussi bien des cours isolés que des cours s'étalant sur plusieurs sessions, permet aux participants d'approfondir leurs connaissances dans les domaines importants touchant à l'administration publique et à la justice. Comme exemples de problèmes traités on peut citer le droit en matière de procédure administrative, le droit pénal, le service des tutelles, l'assistance sociale et la conservation des sites. La deuxième catégorie de cours est consacrée à l'étude de problèmes particulièrement importants et actuels de la vie publique. Dans ce domaine, l'Institut s'efforce de diffuser toutes les informations nécessaires en rapport avec la nouvelle législation. C'est ainsi que, dernièrement, des cours ont été organisés entre autres, sur le nou- �SUISSE 699 veau droit de l'enfant et sur la loi fédérale régissant les droits politiques. Les orateurs et les animateurs sont soit des hommes de science, soit des praticiens particulièrement bien informés des problèmes traités. Récemment, l'Institut a, à côté des sessions d'information, organisé égaIement des séminaires qui ont rencontré un vif intérêt. 4. Publications. Afin de pouvoir mettre les sujets traités pendant les cours à la disposition d'un cercle plus élargi d'intéressés, l'Institut les publie souvent au moyen de brochures. Une première série de publications a vu le jour en 1943. Elle prit fin en 1965 après la parution de 24 volumes. Une nouvelle série de publications est créée en 1974. Il s'agit de la {( Nouvelle série des publications de l'Institut suisse de cours administratifs de l'Université de Saint-Gall )}. Les recueils de cette collection comprennent les exposés des cours donnés par l'Institut, avec comme innovation une partie documentaire qui est régulièrement jointe au recueil. A côté de cela, l'Institut a récemment décidé de publier des brochures d'introduction aux thèmes particulièrement intéressants pour les membres des Autorités et les fonctionnaires ainsi que des traités relatifs aux problèmes actuels de la vie publique. Concernant la {( Nouvelle série )}, 12 volumes ont déjà paru jusqu'à fin 1978 et un certain nombre est en préparation. En 1975, une deuxième série a été créée, il s'agit des {( St. Galler Beitrage zum ôffentlichen Recht)} (Bibliothèque de droit public de St-Gall). Cette collection comprend l'édition de monographies de qualité dans les domaines touchant au droit public et au droit administratif. En outre, elle n'est pas réservée exclusivement à la publication des travaux de recherche propres à l'Institut mais est également ouverte aux auteurs externes. Actuellement, sept volumes ont paru. Ces deux séries de publication trouvent un large écho tant parmi les scientifiques que parmi les praticiens. 5. Travaux de recherche. La création de la série {( St. Galler Beitrage zum ôffentlichen Recht )} est en relation étroite avec l'élargissement des activités de l'Institut ces dernières années. Alors qu'auparavant, seules des connaissances étaient transmises, l'Institut s'oriente maintenant de plus en plus, avec l'aide de la Confédération et de l'Université, vers des travaux de recherche dans les domaines touchant le droit public et l'Administration. Les projets de recherche traités jusqu'à maintenant ont abordé les thèmes suivants: formes d'organisation extraordinaires des municipalités, bibliographie du droit municipal suisse, droit des associations intercommunales, droit en matière d'exécution des décrets administratifs. D'autres petits travaux de recherche en rapport avec les cours ou les publications sont venus s'ajouter à ces grands thèmes. Les résultats de tous les travaux de recherche sont publiés. Ceci n'est pas seulement valable pour les recherches fondamentales mais également pour tout ce qui touche la recherche appliquée. 6. Perspectives d'avenir. A l'occasion du 5Qe cours en 1947, le fondateur de l'Institut, le Professeur Nawiasky, soulignait : {( Les cours destinés à l'administration en �700 CHRONIQUE SCIENTIFIQUE Suisse n'ont pas vu le jour entourés de cette solennité propre à la création des autres instituts. Au contraire, les débuts de l'Institut ont été caractérisés par le travail, qui s'est poursuivi inlassablement jusqu'à aujourd'hui. » C'est également dans cet esprit que l'Institut de cours administratifs s'efforcera, à l'avenir, d'apporter sa contribution à la formation permanente des membres des Autorités et des fonctionnaires ainsi qu'à une meilleure compréhension des problèmes toujours plus complexes qui se rencontrent au niveau de la Confédération, des cantons et des communes. Pour cela, les discussions doivent sans cesse être imprégnées de la volonté de défendre et consolider l'Etat constitutionnel démocratique et social contre toutes les attaques basées sur des théories hostiles et contre tous les dangers quotidiens. BIBLIOGRAPHIE Publications 1978 a) Nouvelle série des publications de l'Institut suisse de cours administratifs de l'Université de Saint-Gall. Volume 13: « La loi fédérale sur les droits politiques ». Exposés du cours administratif du 14 octobre 1977 ; texte de la loi fédérale et de l'ordonnance d'exécution sur les droits politiques; bibliographie; 202 pp. b) Bibliothèque de droit public de Saint-Gall. Volume 6: René SCHAFFHAUSER : « La démocratie directe dans les formes complexes de l'organisation communale ». Thèse, Saint-Gall, 398 pp. Volume 7: Hanspeter GEISER : « La protection juridique contre la contrainte administrative ». Thèse, Saint-Gall, 145 pp. Manifestations 1978 a) 172e cours: « Problèmes actuels du droit de la faillite », 14 avril 1978, à Saint-Gall. b) 173e cours: « Problèmes juridiques des accidents de la circulation routière: responsabilité pénale, retrait administratif du permis de conduire, questions de la responsabilité et de l'assurance », Mai/Juin 1978 (6 soirées) à Saint-Gall. c) 174e cours: « Droit administratif 1 : Notions fondamentales de droit administratif suisse )), Octobre/Novembre 1978 (6 soirées) à Saint-Gall. �LA SECTION DE DROIT ADMINISTRATIF DE L'INSTITUT DE L'ÉTAT ET DU DROIT DE L'ACADÉMIE POLONAISE DES SCIENCES (*) La section de droit administratif de l'Institut de l'Etat et du Droit de l'Académie polonaise des Sciences effectue des recherches en ces domaines depuis 1974. Les activités de la section sont liées d'une manière générale aux réformes administratives et à l'amélioration de la législation administrative polonaises. Une des premières initiatives dans le développement de cette science revient au Professeur J. Starosciak, décédé en 1974, spécialiste éminent des sciences administratives, sous la direction duquel fut élaboré par plusieurs chercheurs un « Traité de droit administratif polonais)} en quatre volumes (System Prawa Administracyjnego). Les axes de recherche de la section sont actuellement: - les structures juridiques de l'administration; - les instruments juridiques de la réalisation des objectifs de l'administration (responsabilité du fonctionnaire, formes de coopération des organes administratifs, amélioration de la procédure administrative) ; - les contrôles de l'administration; - l'influence de la jurisprudence sur le fonctionnement de l'administration. (*) Chronique rédigée à partir de renseignements communiqués par M. Jan P. PRUSZYNSKI, dr. sc. jur. Adjoint à l'Institut de l'Etat et du Droit de l'Académie polonaise des Sciences. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �702 CHRONIQUE SCIENTIFIQUE Tous les problèmes majeurs de l'administration sont ainsi couverts par la recherche qui est effectuée en coopération étroite avec les universités de Poznan, Lbdz, Lublin, Gdansk et les instituts et organes de l'Etat. La Section de l'Institut de l'Etat et du Droit entretient également des liens importants avec les organismes, personnalités et universités étrangers permettant un échange d'informations, de publications, de spécialistes. L'Institut a participé à des colloques et tables rondes de l'LI.S.A., du G.E.A.P., du C.N.R.S., de l'I.I.A.P. Il a lui-même organisé des colloques sur: La responsabilité du fonctionnaire (G.E.A.P., 1975). Les garanties de la légalité de l'action de l'Etat (1976). L'effectivité du droit administratif (1977). Les problèmes théoriques et pratiques de la fonction publique (1977). Les garanties juridiques de la protection de l'environnement dans les pays industrialisés (1976). L'Institut entretient des rapports spécifiques sur la base d'accords bilatéraux avec les autres pays socialistes. Il convient de noter enfin l'aide qu'apportent les plus éminents spécialistes des pays d'Europe aux recherches de la section pour l'amélioration de l'administration polonaise de la deuxième moitié du XXe siècle. Les résultats, comme les expertises, les projets législatifs, les commentaires et les recueils des règles majeures peuvent être utiles à la préparation des futurs administrativistes. BIBLIOGRAPHIE Les principales publications de l'Institut correspondent aux axes de recherche indiqués. Ouvrages BORKOWSKI (J.) : « La gestion en école supérieure )). Wroclaw, 1978/pol. LETOWSKI (J.) : « Problèmes juridiques dans la direction de l'administration )). Varsovie, 1977/franc. LETOWSKI (J.) : « Le système de droit administratif sous la rédaction de ... )). Varsovie, 1976-78/pol. LETOWSKI (J.) : « Fonctionnement de l'administration en lumière de la jurisprudence, sous la rédaction de ... )), Vol. V. LETOWSKI (J.) et PRUSZYNSKI (J.) : « La responsabilité de l'employé public, sous la rédaction de ... )). Varsovie, 1978. PRUSZYNSKI (J.) : « La protection juridique des monuments historiques en Pologne )). Varsovie, 1977/pol. �POLOGNE 703 PRUSZYNSKI (J.) : « Les droits et obligations des parties en procédure administrative, sous la rédaction ... ». Lublin, 1978. RYBICKI (M.) : « Les garanties de la légalité de l'activité d'Etat, sous la rédaction de ... ». Varsovie, 1977, St. Prawn. SCHNUR (R.) : « Garantien der Gesetzlichkeit in der Tatigkeit der staatlichen Organe in der V.R. Polen ». Berlin, 1977. Articles LETOWSKI (J.) : « La réforme de l'administration locale en Pologne ». Droit Polonais Contemporain (D.P.C.) 1/1974. LETOWSKI (J.) : « La formation de la conception de la délimitation territoriale dans les pays socialistes d'Europe ». Problemy Rad Narodowych 29/1974. LETOWSKI (J.) : « Jurisprudence de la Cour Suprême dans les affaires relatives au fonctionnement de l'administration ». D.P. C. 3/1974. LETOWSKI (J.) : « Les rapports juridiques de la direction dans l'administration ». Studia Prawnicze 2/1975. LETOWSKI (J.) : « Les problèmes actuels de la fonction publique en Pologne ». D.P.C. 3-4/1976. LETOWSKI (J.) : « Sur les possibilités de l'amélioration de la procédure administrative ». Pa17stwo i Prawo 1977/5. LETOWSKI (J.) : « L'agrément administratif ». Studia prawnicze 1977, numéro spécial. LETOWSKI (J.) : « La réforme de l'administration en Pologne ». Revue de l'Administration publique, 4/1977. PRUSZYNSKI (J.) : « Les droits des partis dans les procédures spécialisées. Annales U. M. C. S., 1978. PRUSZYNSKI (J.) : « Les problèmes régionaux de la protection des biens culturels ». Problemy Rad Narodowych, 36/1977. PRUSZYNSKI (J.) : « Les contraventions contre la protection des biens culturels ». Problemy praworzadnosci, 11/1978. PRUSZYNSKI (J.) : « L'administration vue par les politiques. Quelques réflexions ». Organizacja Metody Technika, 4/1978. PRUSZYNSKI (J.) : « Politique et coordination dans la gestion ». O.M.T. Coopération permanente - L'échange bilatéral avec les pays socialistes sur la base d'équivalence conventionnelle. - Coopération avec le C.N.R.S. - Les travaux sur le contrôle du service public. - Coopération juridique Pologne-Autriche. Trois conférences annuelles. - Coopération polono-mexicaine. La Conférence 1979. ��CHRONIQUE COMPARATIVE 45 ��LA RÉFORME DE LA FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE AUX U.S.A. par Martine LAMARQUE (*) INTRODUCTION Il est clair que la fonction publique américaine est originale. Mais l'on omet trop souvent de préciser que cette originalité est intimement liée à la conception de la fonction publique qui a prévalu dès la création des Etats-Unis. Il y a là une idée très « américaine)} : l'administration fédérale doit s'adapter aux changements constants de la société qui sont dès l'origine supposés multiples. Cet idéal de « responsiveness )} a encore été réaffirmé par le Président Carter pendant sa campagne électorale. Pour réaliser cette promesse, le Président a sollicité du Congrès les pouvoirs spéciaux de réorganisation de la fonction publique fédérale (1). Les mesures proposées par le Président reprennent les recommandations d'un groupe de travail (Task-Force) qui a réuni pendant plusieurs mois des représentants de l'administration, de l'Université et du secteur privé (2). Les propositions de réforme ont été transmises au Congrès sous la forme de deux plans de réorganisation. (*) Professeur agrégé de Sciences sociales à Aix-en-Provence. (1) Le Président des Etats-Unis peut solliciter du Congrès des pouvoirs pour réorganiser l'Exécutif. Les lois de réorganisation confèrent au Président de véritables pouvoirs spéciaux. Les plans qu'il élabore deviennent exécutoires si, à l'expiration d'un délai déterminé, le Congrès ne leur a pas opposé son veto. Pour les plans de réorganisation soumis au Congrès par le Président Carter, l'échéance avait été fixée au 30 octobre 1978. Les mesures décidées par le Président dans le cadre des plans de réorganisation se rapprochent des ordonnances prévues par l'article 38 de la Constitution française de 1958, puisqu'elles peuvent modifier les lois existantes. On comprend aisément la vigilance du Congrès lorsqu'il est amené à se prononcer sur ces plans. (2) Le Task-Force rappelle les « commissions de sages» telles qu'en connaît la France. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �708 CHRONIQUE COMPARATIVE Le plan nO 1, soumis au Congrès le 23 février 1978, concerne la politique d'égalité des chances en matière d'emploi (Equal Employment Opportunity) qui est appliquée depuis les années soixante. Le plan nO 2 n'a été soumis au Congrès que le 23 mai 1978. Il a une portée plus vaste puisqu'il prévoit une réforme de la Commission de la Fonction publique et une refonte du statut du personnel fédéral (3). Un projet de réforme des relations de travail a également été déposé devant le Congrès et le Président Carter a demandé qu'il soit joint au plan nO 2 le 10 mai 1978. Le Congrès s'est prononcé sur les plans qui lui étaient soumis avant le 30 octobre, après une longue discussion et non sans avoir modifié assez profondément l'économie du système initial. L'analyse qui est faite cidessous est celle de la version finalement adoptée par les deux assemblées, qui constitue la loi nO 95-454 du 13 octobre 1978. Il ne saurait être question, dans le cadre d'un simple article, d'examiner en profondeur la totalité d'une réforme aussi importante. Aussi bien se contentera-t-on de donner un aperçu général sur les modifications apportées au statut des fonctionnaires fédéraux et d'aller plus au fond des choses en ce qui concerne les institutions chargées de la gestion du Civil Service Fédéral (4). PREMIÈRE PARTIE LA MODIFICATION DU STATUT DES FONCTIONNAIRES FÉDÉRAUX Tous les amendements apportés au statut édicté par la loi Pendleton du 16 janvier 1883 ont visé à doter l'Etat fédéral d'un personnel de qualité. Dans l'histoire du Civil Service fédéral, cette préoccupation est intimement liée aux efforts pour soustraire l'administration aux influences partisanes : la lutte pour l'élimination du « Spoils System» fut le premier jalon posé dans la voie de l'amélioration de la qualité du personnel fédéral. A une époque plus récente, et notamment depuis les années soixante, l'action des réformateurs a porté sur la modernisation des opérations de recrutement, sur la mise en œuvre de programmes de formation et de perfectionnement et sur l'aménagement de la haute administration (5). La loi qui vient d'être votée par le Congrès est le prolongement logique de ces efforts visant à instituer un « statut» moderne de la fonction publique fédérale, dans le respect des règles générales posées par le législateur de 1883. (3) Ce plan a été présenté au Sénat sous le nO S 2640 et à la Chambre des Représentants sous le nO HR 11280. (4) Les dispositions concernant les relations de travail et l'aménagement de la haute administration (Senior Executive Service) ne seront pas analysées dans le cadre de cet article, en raison de l'ampleur des changements adoptés dans ces deux domaines. (5) M. LAMARQUE: « La fonction publique fédérale ». Travaux et mémoires de la Faculté de Droit et de Science politique d'Aix, Presses Universitaires de France, 1971, p. 87 à 107. �RÉFORME DE LA FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE AUX U.S.A. 709 Le principe de l'attribution des emplois fédéraux d'après le seul critère du mérite y est explicitement rappelé et fait l'objet d'une codification nouvelle. La recherche de l'efficacité dans la gestion des services fédéraux débouche sur l'élaboration d'un « statut» où la qualité des prestations des fonctionnaires a des conséquences déterminantes sur leur carrière. L'idéal de « responsiveness » auquel les Américains sont très attachés, doit empêcher que les perfectionnements apportés au statut de la fonction publique fédérale conduisent à une rigidité excessive de la machine administrative et à l'apparition d'une bureaucratie omnipotente. A) La codification des principes du « Merit System ». Il paraît a priori surprenant que le Titre 5 du Code des Etats-Unis, qui regroupe tous les textes relatifs à la fonction publique fédérale, ne comporte pas un chapitre spécial dans lequel seraient insérés les principes du « merit system ». En fait, même s'ils ne font pas l'objet d'un chapitre particulier, ces principes sont bien contenus dans le Code puisque celui-ci reprend la loi Pendleton. Cependant les dispositions de cette loi apparaissent aujourd'hui rudimentaires, et c'est pourquoi la nouvelle loi pallie cette déficience de rédaction en consacrant son chapitre 23 à l'exposé des principes du « merit system ». La place qui est ainsi faite à ces principes ne paraît pas procéder uniquement du souci d'améliorer la rédaction des textes constituant le statut de la fonction publique fédérale. On peut déceler, au travers de cette présentation, la volonté du Chef de l'Exécutif de réaffirmer une ligne de conduite qui a été trop souvent perdue de vue à une époque récente. Les principes du « merit system» sont énumérés dans le texte de la loi sous la forme suivante, qu'il est intéressant de rappeler car ils vont bien audelà de la lutte pure et simple contre le népotisme de jadis: 1 - Les fonctionnaires seront recrutés sur la base de leur compétence, à l'issue de concours ouverts à toutes les catégories sociales. 2 - Il est interdit d'opérer des discriminations sur la base des opinions politiques, de la race, de la religion, de l'origine nationale, de la situation de famille, du sexe, de l'âge ou d'un handicap physique. 3 - Les fonctionnaires fournissant des prestations comparables devront percevoir des rémunérations identiques. Les traitements seront fixés par référence au niveau des salaires du secteur privé. 4 - Les fonctionnaires doivent être intègres et soucieux de l'intérêt général. 5 - Les fonctionnaires doivent être employés de manière efficace. 6 - Les prestations des fonctionnaires conditionnent leur maintien en fonctions, les fonctionnaires indolents peuvent faire l'objet de sanctions allant jusqu'à la révocation. �710 CHRONIQUE COMPARATIVE 7 - On favorisera toutes les actions de formation du personnel qui améliorent la qualité de leurs prestations. 8 - Les fonctionnaires doivent être protégés de l'arbitraire et des pressions partisanes. Ils ne peuvent se prévaloir de leurs fonctions pour influer sur le déroulement d'opérations électorales. 9 - Les fonctionnaires qui auraient divulgué des violations de la loi dans des conditions légales doivent être protégés, afin de ne pas être victimes de représailles de la part de leurs supérieurs hiérarchiques. L'exposé des principes est suivi d'une énumération des pratiques interdites en matière de gestion du personnel fédéral (Prohibited personnel practices). On peut donc considérer que le projet contient un code de déontologie pour les fonctionnaires fédéraux dont le respect incombe aux responsables des administrations. Le texte précise aussi que le Congrès ou le Contrôleur Général des Etats-Unis « pourront charger le General Accounting Office d'enquêter sur des décisions qui leur sembleraient suspectes ». La notion de pratique interdite est assimilable à celle d'abus de pouvoir en droit français. Ces abus peuvent être commis par des fonctionnaires dans l'exercice de leur pouvoir disciplinaire ou de leur pouvoir d'organisation des services, et notamment à l'occasion de décisions de nomination, promotion, réaffectation, notation, transfert, réintégration, détachement ou réemploi. Les décisions concernant les traitements des fonctionnaires ou l'octroi d'avantages financiers peuvent également donner lieu à des abus de pouvoir. Les faits consécutifs d'abus de pouvoir sont énumérés par le texte. Il est intéressant de les rappeler, car il semble qu'ils ne correspondent pas tous à des hypothèses d'école: discriminations opérées à l'encontre de certains fonctionnaires pour des motifs étrangers à leur compétence ou leurs prestations, octroi de faveurs non autorisées par la loi pour faciliter le déroulement de la carrière de certains « civil servants », pressions exercées sur des candidats pour les inciter à retirer leur candidature, sanctions inspirées par des considérations liées à l'activité politique des fonctionnaires ou à leur refus de s'engager politiquement, représailles exercées à l'encontre d'un fonctionnaire ayant utilisé son droit d'appel ou ayant divulgué les abus commis dans son administration, rétrogradations déguisées (6). Quoi qu'il en soit, la protection instituée par le biais des principes du « merit system» ne s'applique pas à tous les fonctionnaires. Elle concerne ceux qui relèvent du « competitive service» et certains membres du Senior Executive Service. Mais elle ne peut être étendue aux personnes exerçant des responsabilités de nature politique et qui, à ce titre, relèvent de (6) Les abus commis par les administrations et qui peuvent faire l'objet de divulgation peuvent consister en des violations de la loi, gaspillage de deniers publics, atteintes portées à la sécurité ou à la santé des citoyens; le fait de se prévaloir de sa position hiérarchique à des fins étrangères au service constitue égaIement un abus de pouvoir. �RÉFORME DE LA FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE AUX U.S.A. 711 l' « excepted service» ainsi qu'au personnel des administrations chargées de la défense du territoire (F. B.I. ou Defense 1ntelligence Agency, pa r exemple) (7). B) Les modifications apportées au statut de la fonction publique fédérale. Elles procèdent du souci de valoriser la compétence des fonctionnaires afin d'améliorer la qualité des services fédéraux. Certaines dispositions du texte voté par le Congrès apparaissent à bien des égards révolutionnaires tant elles subordonnent le déroulement de la carrière des fonctionnaires à leurs prestations. Le projet comporte quelques innovations inspirées par des préoccupations plus conjoncturelles, et notamment par le désir de remédier aux conséquences de la montée du chômage. § 1 - L'accès au Federal Service. La loi Pendleton de 1883 a posé, dans l'alinéa 2 de sa section 2, le principe de l'accès à la fonction publique fédérale sur la base exclusive de la compétence des candidats. L'organisation de concours a été dès cette époque conçue comme une garantie d'impartialité des opérations de recrutement. La loi qui vient d'être votée par le Congrès modifie les dispositions réglementant l'accès au Civil Service fédéral dans deux sens. Il s'agit d'une part de moderniser certaines règles devenues désuètes, d'autre part de corriger ceux des amendements apportés à la loi de 1883, qui ont eu pour effet de limiter la portée du principe de l'égal accès à la fonction publique. a) La modernisation des règles devenues désuètes. La modernisation peut revêtir la forme de la suppression de certaines dispositions. C'est le cas notamment de l'interdiction du recours au recrutement de collaborateurs bénévoles. Dans l'état actuel de la législation, le recrutement de bénévoles n'est possible que s'il est explicitement prévu et autorisé dans les statuts d'une administration ou si le Congrès l'autorise. Ce « bénévolat », qui rappelle un peu le « surnumérariat )} français de jadis ou les pratiques de la Monarchie de Juillet, fait évidemment l'objet de la méfiance de la loi. C'est pourquoi, tout en lui donnant une existence officielle, la loi édicte certaines conditions: ce recrutement ne peut concerner que des étudiants, il ne doit pas porter préjudice aux fonctionnaires en place et les services rendus par les bénévoles ne peuvent être rémunérés. Cette modification de la législation comporte des avantages pour l'administration fédérale. Elle permet de mieux faire connaître les carrières administratives aux étudiants. Elle institue une forme originale de formation pour ceux qui, ultérieurement, se porteront candidats à des emplois publics. (7) L'excepted service regroupe tous les emplois de la fonction publique qui ne relèvent pas du droit commun de la loi Pendleton de 1883, notamment en matière de recrutement. �712 CHRONIQUE COMPARATIVE b) Assurer une égalité effective des chances pour l'accès à la fonction publique fédérale. L'effort pour assurer à tous les citoyens américains des chances égaIes d'accès aux emplois publics n'est pas récent. Il a concerné d'abord les anciens combattants. Dès la création des Etats-Unis, la pratique s'est instaurée de faciliter l'accès au Civil Service des anciens combattants en récompense des services rendus à la nation. Cette pratique fut consacrée officiellement par une loi de 1944, plus connue sous le nom de « Veterans' Preference Act ». Aux termes de cette loi, un droit de priorité est reconnu aux anciens combattants sous la forme de points ajoutés au total des notes attribuées lors des épreuves des concours. Cet avantage a été étendu aux mères et aux épouses des « Anciens ». Enfin, en cas de licenciement, les anciens combattants bénéficient d'une protection accrue. Tous ces avantages ont été remis en cause par le projet présenté au Congrès par le Président des Etats-Unis. Depuis les années soixante, le gouvernement fédéral a mis en œuvre des programmes de réduction des inégalités des chances en matière d'emploi destinés aux noirs et aux femmes. Or, le droit de priorité reconnu aux anciens combattants a souvent fait obstacle à une application effective de la politique de réduction des inégalités. Une étude récente du General Accounting Office a évalué l'impact de ce droit de priorité sur les chances d'accès à la fonction publique fédérale de personnes n'ayant pas la qualité d'ancien combattant, ce qui est notamment le cas des femmes (8). Le nombre de concours inclus dans le champ de l'étude s'élevait à 44. Le General Accounting Office a conclu que dans 36 concours sur 44 les chances d'accès des femmes étaient singulièrement plus restreintes du fait du droit de priorité des anciens combattants. Le projet du Président s'efforçait d'amender la loi de 1944 dans le sens d'une plus grande sélectivité. Le droit de priorité aurait été maintenu pour les anciens combattants atteints d'un handicap physique. En revanche, les « vétérans» valides n'auraient plus bénéficié à titre définitif d'avantages qui confinaient au passe-droit. Le texte prévoyait qu'à l'expiration d'un certain délai, ceux-ci ne pourraient plus se prévaloir de leur qualité d'anciens combattants pour accéder à la fonction publique. Ces changements contenus dans le texte du Président ont fait l'objet de longues discussions au Congrès. On sait en effet qu'aux Etats-Unis les associations d'anciens combattants sont des groupes de pression très influents. La discussion du projet a donné lieu à une intense activité de lobbyisme et les préoccupations électoralistes des parlementaires ont pesé lou rd au moment des votes. On ne s'étonnera pas, dans ces conditions, que le Congrès ait repoussé les changements proposés par le Président des Etats-Unis (9). (8) GAO . « Conflicting Congressional Policies: Veterans' Preference and Apportionment vs Equal Employment Opportunity ». (9) Les sénateurs ont préconisé la réunion d'un groupe de travail chargé d'étudier la réforme du Veterans' Preference Act de 1944. �RÉFORME DE LA FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE AUX U.S.A. 713 Toutefois, si le principe du droit de priorité des « vétérans» est maintenu, la loi prévoit cependant que, dans certains cas, il sera possible d'y déroger (10). Ces dérogations pourraient peut-être ouvrir la voie à une application plus souple du droit de priorité, et donc à un plus grand choix dans le recrutement. En revanche, en ce qui concerne l'accès de certaines minorités à la fonction publique fédérale, le Congrès a ajouté au texte initial. Il a notamment prescrit que la Commission sur l'Egalité des Chances en matière d'Emploi (Equal Employment Opportunity Commission) recenserait les catégories sociales sous-représentées au sein du Civil Service. L'Office of Personnel Management devra, sur la base des indications de la Commission, promouvoir des actions facilitant le recrutement des minorités et informer le Congrès des initiatives qu'il aura prises dans ce domaine. § 2 - Le déroulement de la carrière. L'objectif recherché par le projet est l'amélioration de la qualité des services de l'administration fédérale. L'accent est donc mis sur la qualité des prestations des fonctionnaires qui aura désormais des effets plus importants sur le déroulement de leur carrière. Les changements introduits par la nouvelle loi visent en quelque sorte à instituer un système « d'encouragement à la productivité ». L'instauration d'un tel système suppose au préalable une réforme des procédures actuelles d'évaluation des prestations des fonctionnaires. a) Le préliminaire: la réforme des méthodes d'évaluation des prestations des fonctionnaires. Le système actuel d'évaluation des prestations des fonctionnaires présente deux caractéristiques apparemment incompatibles : il est à la fois complexe et rudimentaire. L'appréciation portée sur les fonctionnaires se fait en des termes très laconiques: leurs prestations sont qualifiées de « satisfaisantes », « insuffisantes» ou « remarquables ». La complexité du système d'évaluation vient du fait que le Performance Rating Act de 1950 a été amendé à de très nombreuses reprises, si bien que ce texte a perdu son homogénéité initiale. Du fait de la diversité des règles applicables, les éléments d'appréciation auxquels les autorités aministratives se réfèrent varient selon la nature des décisions qui doivent être prises. Ainsi, l'évaluation préalable à une décision de promotion ne se fonde pas sur les mêmes critères qu'une décision d'octroi de récompense. Tantôt l'on considère les prestations effectives du fonctionnaire, tantôt on essaie - mais c'est bien difficile - d'évaluer les prestations futures ou les capacités potentielles de celui-ci. (10) Les dérogations au droit de priorité feront l'objet d'un contrôle d'opportunité de l'Office of Personnel Management. Les parlementaires ont voulu éviter que les responsables des administrations dérogent trop fréquemment au principe du droit de priorité des anciens combattants. �714 CHRONIQUE COMPARATIVE Les auteurs du projet de réforme de la fonction publique ont préconisé l'usage, pour les différents emplois du Civil Service, de grilles qui permettraient une évaluation multi-critères des prestations des fonctionnaires et qui serviraient de base à toutes les décisions quelle que soit leur nature (promotion, perfectionnement, maintien en fonctions, etc.). Les fonctionnaires en poste seraient associés à la confection des grilles et celles-ci seraient communiquées à tous ceux qui entrent au service de l'administration fédérale. Dans sa version finale, le texte adopté par le Congrès ne se réfère pas explicitement aux grilles d'évaluation multi-critères (11). Mais il est prescrit l'institution dans toutes les administrations de systèmes d'évaluation des prestations des « civil servants» selon les modalités prévues dans le texte qui lui a été soumis. La réforme des méthodes d'évaluation est placée sous l'autorité de l'Office of Personnel Management qui fournira une assistance technique aux administrations. L'Office et le Contrôleur Général des Etats-Unis contrôleront la conformité des systèmes d'évaluation aux prescriptions contenues dans la loi (12). Ils pourront modifier les normes d'évaluation qui leur paraissent contraires à l'esprit de la loi. Il ne fait pas de doute que la réforme des méthodes d'évaluation conduira à une refonte des procédures de contestation des décisions de notation. Dans l'immédiat, la portée juridique conférée par la loi à l'évaluation des prestations des fonctionnaires revêt à bien des égards un caractère révolutionnaire. b) L'importance accrue des prestations fournies pour le déroulement de la carrière. Les graves insuffisances, pour ne pas dire la futilité, des systèmes de notation en vigueur dans le Civil Service a été souvent relevée par les auteurs de science administrative. Ce reproche justifié n'a pas échappé aux membres du Task-Force réuni par le Président Carter; ceux-ci se sont attachés à lier le déroulement de la carrière des fonctionnaires à la qualité des prestations fournies. L'innovation la plus spectaculaire concerne la procédure de révocation pour insuffisance professionnelle. Cette procédure était traditionnellement peu utilisée en raison de sa lourdeur et de son coût. Les modifications apportées par la loi devraient permettre aux administrations de se débarrasser plus aisément des fonctionnaires indolents. Toutefois, pour éviter tout risque d'arbitraire, la loi décrit de manière très détaillée la nouvelle procédure de révocation. Elle prévoit des délais pour la notification des décisions de révocation, oblige l'administration à communiquer au fonctionnaire (11) 1/ ne fait pas de doute que l'Office of Personnel Management prescrira l'usage de ces grilles aux administrations, dans le cadre des pouvoirs qui lui sont dévolus par la loi. (12) Le texte initial réservait ce pouvoir de contrôle à l'Office of Personnel Management. Les prérogatives du contrôleur général résultent d'un amendement du Congrès qui révèle l'importance attachée par les parlementaires à la réforme des méthodes d'évaluation. �RÉFORME DE LA FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE AUX U.S.A. 715 les motifs de sa décision et accorde à ce dernier les moyens d'assurer sa défense. La loi maintient le droit de recours traditionnellement reconnu aux fonctionnaires qui ont fait l'objet d'une décision de révocation (13). Mais elle introduit une innovation intéressante puisque la charge de la preuve incombe désormais au fonctionnaire: c'est lui qui doit établir que la décision de révocation est arbitraire ou fondée sur des faits matériellement inexacts. La place faite par la nouvelle loi aux prestations des fonctionnaires ne concerne pas exclusivement le domaine de la révocation. C'est ainsi, par exemple, que les fonctionnaires promus à des postes de direction seront désormais soumis à un nouveau stage probatoire (14). Ce stage permettra de déceler l'aptitude (ou l'inaptitude) à des fonctions de direction. Seuls les agents qui auront fourni des prestations satisfaisantes conserveront leurs postes, les autres seront réintégrés dans les fonctions qu'ils exerçaient précédemment (15). Cette disposition fort intéressante et originale est de celles qui, peut-être, pourraient inspirer une éventuelle réforme de l'administration française. Les membres du « Task-Force » réuni par le Président Carter avaient préconisé d'assortir les prestations des fonctionnaires de conséquences financières. Cette proposition n'a pas été reprise dans la loi sous la forme d'une règle générale s'appliquant à tous les fonctionnaires. Le texte a réservé cette possibilité à un groupe particulier de fonctionnaires: ceux qui exercent des fonctions d'encadrement et de direction à des postes de rang GS 13 à GS 15 (16). C) Une nouveauté dans le système américain: l'utilisation de la fonction publique comme instrument de la politique de l'emploi. L'exposé des changements apportés par la loi de réforme de la fonction publique pourrait accréditer la thèse d'une gestion productiviste du Civil Service fédéral. Souscrire à cette thèse reviendrait à ignorer l'idéal de « responsiveness » qui a toujours prévalu dans les efforts d'amélioration de l'administration fédérale. En outre, la recherche d'une plus grande efficacité des services publics n'exclut pas nécessairement que l'Etat fédéral ait une vocation sociale. La loi de réforme de la fonction publique vise précisément à concilier ces prétentions apparemment contradictoires. Dans une conjoncture économique caractérisée par un taux élevé de chômage, il importe que l'Etat affirme ses préoccupations sociales. (13) L'instance d'appel sera le Merit System Protection Board. (14) Les fonctionnaires fédéraux doivent, dès leur entrée dans l'administration, accomplir un stage probatoire d'un an. A la fin du stage, les responsables des administrations peuvent décider de les maintenir en fonction ou de les évincer. (15) La loi précise que la décision de ne pas maintenir un fonctionnaire à un poste de direction n'a pas un caractère disciplinaire. (16) Pour la classification des emplois dans la fonction publique fédérale, cf. G. CONAC: « La fonction publique fédérale aux Etats-Unis. Essai sur le régime du Civil Service fédéral ». A. Colin, 1958, p. 112 à 117. �716 CHRONIQUE COMPARATIVE La fonction publique peut être ainsi utilisée comme un instrument de la politique de l'emploi préconisée par les pouvoirs publics. Le texte prévoit deux catégories d'initiatives intéressantes pour les fonctionnaires victimes de licenciement pour des raisons autres que disciplinaires (réorganisation administrative ou licenciements pour cause économique, par exemple). Les fonctionnaires menacés de perdre leur emploi pourront bénéficier d'un système de préretraite. Cette disposition ne fait qu'institutionnaliser une pratique à laquelle les administrations ont été autorisées à recourir dans des circonstances historiques particulières (crise des années trente, après la deuxième guerre mondiale et le conflit vietnamien). Lorsque des possibilités de réemploi existent dans d'autres administrations et que le fonctionnaire est jugé capable d'occuper un poste différent, l'Etat prendra en charge l'action de recyclage. Cette nouvelle disposition, inspirée par des considérations économiques, pourrait bien avoir des effets non négligeables sur le développement de la mobilité des fonctionnaires. DEUXIÈME PARTIE LA RÉFORME DES INSTITUTIONS Parmi les innovations qui ont été adoptées par le Congrès, celle qui concerne l'éclatement de la Commission de la Fonction publique en trois organes distincts est la moins surprenante. Le problème de la réforme des institutions chargées de gérer le Civil Service fédéral est un thème ancien qui a fait l'objet d'une littérature abondante et suscité la création de nombreuses commissions de réforme. Dans un précédent article nous avions montré combien la Doctrine était divisée sur la place qui devait être faite à la Commission de la Fonction publique parmi les institutions américaines (17). Nous avions également mentionné que la réorganisation des institutions chargées de la gestion de la fonction publique fédérale était l'enjeu d'une lutte d'influence parfois sévère entre le Congrès et le Président des Etats-Unis. L'histoire des différentes tentatives de réorganisation de la gestion de l'administration fédérale invite à une appréciation prudente des dispositions contenues dans le plan nO 2 de réorganisation et qui viennent d'être votées par le Congrès. Les recommandations jusqu'ici émises par les différentes commissions de réforme n'ont pas encore conduit en effet à une construction institutionnelle cohérente. C'est même à un résultat inverse qu'elles ont abouti dans la réalité: la complexité et l'ambiguïté des missions dévolues à la Commission de la (17) M. LAMARQUE: « La Commission de la Fonction publique des Etats-Unis », in Annuaire international de la Fonction publique, Institut international d'Administration publique, Paris, 1972. �RÉFORME DE LA FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE AUX U.S.A. 717 Fonction publique, depuis sa création en 1883, est une caractéristique fréquemment relevée par les auteurs de science administrative. Si l'on ne craignait l'exagération, on pourrait dire que la place et le rôle des institutions chargées de la gestion du Civil Service fédéral sont le rocher de Sisyphe dont aucune commission de réforme n'a pu triompher. On ne peut cependant nier la nécessité d'une refonte de la gestion de l'administration fédérale. Pour saisir la portée des changements votés par le Congrès, il n'est pas inutile de rappeler brièvement les caractéristiques du système mis en place en 1883 et de souligner les vices de fonctionnement qu'il comportait dès l'origine. Al L'organisation mise en place par la loi Pendleton de 1883. La structure et les fonctions dévolues à la Commission de la Fonction publique par la loi Pendleton reflètent la préoccupation majeure de l'époque: mettre un terme à la politisation excessive de l'administration fédérale. La Commission est présentée dans les sections 1 et 2 de la loi comme un organisme impartial chargé de contrôler le recrutement des fonctionnaires et de surveiller l'application des principes du « merit system» dans l'administration fédérale. Il s'agit d'extirper le « spoils system ». La Commission est une institution collégiale réunissant trois personnalités nommées par le Président des Etats-Unis avec le consentement du Sénat. En précisant que deux commissaires au plus peuvent appartenir au même parti, la loi confère à la Commission une structure bipartisane qui est une garantie supplémentaire d'impartialité. Au fur et à mesure de l'évolution des missions dévolues à la Commission de la Fonction publique se sont étendues bien au-delà du contrôle de la neutralité politique du Civil Service fédéral (18). La Commission a véritablement orchestré le changement. C'est notamment grâce à son intense activité réglementaire que le système de la carrière a gagné progressivement du terrain. Toutefois, cette évolution ne s'est pas faite sans heurts. L'accroissement des tâches imparties à la Commission est tel que le problème de leur compatibilité se pose. En effet, il n'est pas aisé pour cet organisme d'exercer simultanément les fonctions de conseil auprès du Président des Etats-Unis, ou auprès des responsables des administrations et des fonctions de protection des principes du « merit system » ou des droits des fonctionnaires. D'ailleurs, les membres du « Task-Force » chargé de rédiger des propositions de réforme de la fonction publique fédérale ont estimé que le cumul de ces fonctions par un organe unique n'était pas souhaitable. Il est vrai que, selon la fonction qu'elle assume, la Commission doit privilégier des intérêts très différents: tantôt celui des fonctionnaires, tantôt ceux du service public et tantôt les options politiques du Président des Etats-Unis. (18) M. LAMARQUE: « La Commission de la Fonction publique », ibidem. �718 CHRONIQUE COMPARATIVE Le Président Carter a largement souscrit à l'analyse des membres du « Task-Force ». En présentant le projet de réforme au Congrès, le 2 mars 1978, il a notamment déclaré: « Au fil des années, la Commission s'est vue confier des tâches nombreuses et incompatibles. Elle doit simultanément protéger les droits des fonctionnaires et promouvoir une gestion efficace de la fonction publique fédérale. Elle est à la fois employeur, législateur, juge et partie. Ceci explique qu'elle ne remplit aucune de ces fonctions de manière satisfaisante. » Ces remarques sont empreintes d'un rare bon sens et dénotent une remarquable connaissance des institutions à réformer. Certains auteurs, tel M. David Stanley, insistent sur l'isolement dans lequel la Commission se trouverait du fait de la multiplicité de ses responsabilités. M. Stanley déclarait à ce sujet: « La Commission est éloignée des administrations par le fait qu'elle est paradoxalement amenée à leur procurer une assistance technique et à leur imposer ses décisions. Elle s'est trouvée isolée des services de la Présidence et a perdu son influence auprès de ces derniers, notamment en ce qui concerne la définition de la politique du personnel fédéral» (19). Enfin, par le fait même de la multiplication des fonctions qui lui étaient dévolues, la Commission est devenue une administration lourde, aux rouages nombreux et complexes. Ce sont toutes ces faiblesses que la réforme entend supprimer. Elle vise à introduire plus de clarté et plus d'efficacité dans la gestion de la fonction publique fédérale, par le biais d'un éclatement de l'actuelle Commission. B) La réforme. L'actuelle Commission de la Fonction publique sera remplacée par trois organismes: l'Office of Personnel Management, le Merit System Protection Board et le Special Counsel. 1 - L'Office of Personnel Management. La loi portant réforme de la fonction publique fédérale précise que l'Office of Personnel Management est une institution autonome (20). L'Office est administré par un directeur et un directeur adjoint, aidés par des assistants de direction dont le nombre ne peut dépasser cinq. Le directeur et le directeur adjoint sont nommés par le Président des Etats-Unis, avec le consentement du Sénat, pour une durée de quatre ans. Les assistants de direction sont nommés par le directeur de l'Office. Les fonctions de directeur et de directeur adjoint ne sont pas compatibles avec d'autres fonctions publiques, à moins que la loi ou le Président des EtatsUnis n'en décide autrement. Les membres de l'Office relèvent de l' « excepted service ». Le siège de l'Office est à Washington, capitale fédérale, mais la loi prévoit la possibilité de le doter de services extérieurs dans les Etats. (19) D. STANLEY: « The reform package, one man's opinion », in Civil Service Journal, avril-juin 1978. (20) Le terme d'institution autonome ne correspond à aucune catégorie juridique précise. �RÉFORME DE LA FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE AUX U.S.A. 719 L'Office exercerait la plupart des fonctions dévolues aujourd'hui à la Commission de la Fonction publique : application des lois relatives à l'administration fédérale, gestion et coordination des actions en matière de personnel, à l'exception des fonctions liées au gardiennage du « merit system » et à la protection des droits des fonctionnaires. En pratique l'organisation du recrutement, l'aménagement de la formation et du perfectionnement des fonctionnaires, la gestion des systèmes de rémunération, de retraites et d'avantages sociaux et la classification des emplois constitueraient l'essentiel des activités de l'Office. C'est donc la gestion du Civil Service fédéral qui lui est confiée. Il faut cependant remarquer que la loi précise que le directeur de l'Office peut exercer des fonctions de conseiller du Président des EtatsUnis en matière de personnel fédéral. Dans l'exercice de cette fonction, le directeur peut participer à l'élaboration de textes de loi modifiant la fonction publique ou proposer au Président des mesures susceptibles d'améliorer la qualité des services fédéraux et de promouvoir l'application des principes du mérite. Les recommandations du directeur peuvent concerner tous les aspects du déroulement de la carrière des fonctionnaires (recrutement, promotion, affectation, rémunération, notation, maintien en fonction, etc.). La loi maintient le principe des délégations de pouvoir consenties par le directeur de l'Office aux administrations, notamment en matière de recrutement. Toutefois, la pratique des délégations de pouvoir en matière de recrutement concerne exclusivement les emplois pour lesquels il semble plus commode ou plus efficace d'utiliser une procédure particulière. Dans ce cas, en effet, la délégation permet d'individualiser le recrutement et de l'opérer plus rapidement. Cependant - et cela na va pas dans le sens de la clarté - la loi maintient le principe de l'organisation à l'échelon interministériel, et par les soins de l'Office, de concours pour le recrutement à des postes que l'on retrouve dans différentes administrations (( positions that have requirements which are common to agencies in the Federal government »). Le texte prévoit encore que dans des circonstances exceptionnelles, motivées par le désir d'économiser les deniers publics ou d'accélérer le recrutement, des délégations seront possibles. Cette exception ne peut cependant être retenue pour le recrutement des juges administratifs. Dans tous les cas où elle est possible, la délégation de pouvoir est subordonnée aux respects des « standards» édictés par l'Office of Personnel Management et au contrôle a posteriori de cet organisme. 2 - Le Merit System Protection board et le Special Counsel. Les dispositions concernant ces deux organismes sont insérées dans le chapitre 12 de la loi. �720 CHRONIQUE COMPARATIVE a) Le statut des membres du Merit System Protection Board et du Special Counsel. • Le statut des membres du Merit System Protection Board. Le Board est composé de trois membres désignés pour une durée de sept ans par le Président des Etats-Unis, qui doit préalablement recueillir l'avis et l'accord du Sénat. En précisant que deux membres au maximum peuvent appartenir au même parti politique, la loi confère au Board une structure bipartisane qui rappelle celle de l'ancienne Commission de la Fonction publique. Le Président des Etats-Unis peut désigner un président et un viceprésident du Board. Seule la nomination du Président est soumise à la formalité de l'avis et de l'accord du Sénat. Les fonctions de membres du Board ne sont pas compatibles avec une autre charge publique, à moins que la loi ou le Président des Etats-Unis n'en décide autrement. Elles ne peuvent être exercées qu'une fois. Lorsqu'un membre du Board ne parvient pas au terme de son mandat, son successeur ne peut exercer qu'à due concurrence du temps qui reste à courir jusqu'à ce terme. Le Président des Etats-Unis ne peut révoquer les membres du Board que pour des raisons explicitement énumérées dans la loi (inefficacité, négligence, agissements coupables). Pour éviter tout risque de politisation, la loi décrit de manière très minutieuse le « profil}) exigé pour la sélection des membres du Board. Les précisions sont parfois étonnantes. C'est ainsi que ces membres doivent « donner la preuve de leurs capacités à exercer les fonctions qui leur seront dévolues }). Pour apprécier leur compétence, le Président des Etats-Unis doit tenir compte des études suivies par les individus dont la désignation est envisagée, ainsi que de la formation qu'ils auront reçue et de l'expérience professionnelle qu'ils auront acquise. Le Board a son siège dans la capitale fédérale et pourra installer des services extérieurs dans les Etats. • Le statut des membres du Special Counsel. Les membres du Special Counsel sont désignés par le Président des Etats-Unis. Celui-ci doit solliciter l'avis du Sénat et obtenir son accord sur les nominations envisagées, qui ne peuvent par ailleurs être opérées que parmi les juges. La durée des fonctions des membres du Special Counsel est de cinq ans. Lorsque l'un d'eux ne parvient pas au terme de son mandat, son successeur ne peut rester en fonction que jusqu'à l'expiration du terme. Le Président des Etats-Unis peut révoquer les membres du Special Counsel mais uniquement pour des motifs limitativement énumérés par la loi. Ces causes de révocation sont identiques à celles qui s'appliquent aux membres du Merit System Protection Board. �RÉFORME DE LA FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE AUX U.S.A. 721 La nomination des membres du personnel administratif et judiciaire du Special Counsel par les responsables de cet organisme échappe au contrôle de l'Office of Personnel Management et à celui des services de la Présidence (Executive Office of the President). b) Les attributions du Merit System Protection Board et du Special Counsel. Très éloignées des schémas cartésiens auxquels nous sommes accoutumés, les attributions sont réparties entre les deux organismes de façon hétéroclite. Il existe tout d'abord des attributions exercées conjointement par le Board et le Counsel. D'autres attributions constituent des prérogatives exclusives. • Les attributions exercées conjointement par le Board et le Counsel. Elles concernent la sanction des abus commis par les fonctionnaires ou leurs administrations. La loi précise le contenu de ces abus dont il serait fastidieux d'établir la liste. On se contentera d'énumérer les principaux. Il peut s'agir de pratiques interdites en matière de personnel telles qu'elles sont énoncées dans le chapitre 23 de la loi. Mais il peut s'agir aussi des violations des règles légales ou réglementaires qui s'appliquent à la fonction publique et notamment à l'activité politique des fonctionnaires. Sont également considérés comme des abus les fautes de gestion, le gaspillage des deniers publics, le fait de mettre en danger « la santé ou la sécurité des citoyens}) ou de se servir de sa position hiérarchique à des fins étrangères au service. Quand les faits reprochés à un fonctionnaire ou à une administration concernent les activités d'espionnage ou de contre-espionnage, le Special Counsel se dessaisit de l'enquête au profit des commissions parlementaires chargées de ces questions. La répression des abus de pouvoir se fait en deux temps: l'enquête et la sanction. Le Special Counsel enquête sur les abus soit qu'il les ait suspectés, soit que ceux-ci aient fait l'objet de dénonciations par un fonctionnaire ou une personne étrangère à l'administration. Lorsque la matérialité des abus de pouvoir a été établie, le Board peut intervenir pour adresser des injonctions aux fonctionnaires récalcitrants ou pour les sanctionner dans le cadre de l'exercice de son pouvoir disciplinaire. Toutefois, l'intervention du Board n'a pas un caractère automatique. Il agit à la demande du Special Counsel, généralement dans tous les cas où les fonctionnaires n'ont pas voulu obtempérer à ses recommandations. La phase de l'enquête. L'exercice des pouvoirs d'enquête du Special Counsel revêt des modalités diverses, notamment. selon les circonstances qui entourent la divulgation des excès commis par les administrations. 46 �722 CHRONIQUE COMPARATIVE Dans toutes les enquêtes qu'il est appelé à mener, le Special Counsel dispose de pouvoirs étendus. C'est ainsi qu'il peut convoquer - sous menace d'amende - certains témoins et exiger, dans les mêmes conditions, la production de certains documents, ce qui accélère son travail d'enquête (21). Toutefois, il convient de remarquer que l'attention du législateur s'est particulièrement portée sur les hypothèses où les griefs adressés à l'administration ont été connus par la voie de dénonciation. Faut-il y voir les leçons de l'expérience? Cette forme de mise en cause de l'administration, qui s'est particulièrement développée sous la présidence de R. Nixon, est connue sous le terme de ({ whistleblowing ». Cette pratique, qui assure une publicité particulièrement redoutable aux exactions des fonctionnaires, peut entraîner une véritable crise de confiance à l'égard du Civil Service. Elle peut également avoir des répercussions très graves sur la carrière des fonctionnaires mis en cause. C'est pourquoi elle fait l'objet d'une réglementation très minutieuse dans le cadre du paragraphe 1206 du chapitre 12 de la nouvelle loi. Ce paragraphe donne aux personnes impliquées des moyens d'assurer leur défense. " prévoit en outre que l'action disciplinaire est suspendue pendant toute la durée de l'enquête. Les noms des auteurs de divulgation doivent être tenus secrets pendant l'enquête. L'examen de la procédure suivie par le Special Counsel dans les cas de ({ whistleblowing » est fort surprenante, tant par la multiplicité des institutions qu'il peut saisir que par l'enchevêtrement de ses responsabilités avec celles du Board (22). Dès que le Special Counsel a à connaître d'un abus, il en informe directement l'administration concernée (23). " mène une première enquête sur les faits allégués. Si celle-ci lui permet de réunir des commencements de preuve, il demandera à l'administration incriminée de mener une enquête à l'issue de laquelle elle devra rédiger un rapport. L'administration dispose d'un délai de 60 jours pour ce faire (24). La loi réglemente de manière très minutieuse le contenu du rapport qui devra être remis au Special Counsel. Le rapport signé par le responsable de l'administration devra contenir une description détaillée de l'enquête, un état des preuves réunies au cours de celle-ci, la liste des violations de la loi qui ont été relevées, l'énumération des mesures que l'administration a prises ou envisage de prendre pour corriger ces violations. Si à l'expiration du délai de 60 jours le Special Counsel n'a pas reçu le rapport de l'administration, il informe le Président des Etats-Unis et le Con- (21) Ces pouvoirs sont analogues à ceux détenus par le Merit System Protection Board dans le cadre de l'exercice de son pouvoir disciplinaire. (22) La simplification des procédures, qui est l'un des maîtres-mots de la réforme, semble avoir été perdue de vue dans ce domaine. (23) Le Special Counsel est saisi des dénonciations soit directement, soit indirectement par le Board, l'inspection d'une administration ou la presse. (24) Quand la divulgation est le fait d'une personne étrangère à l'administration, la procédure est « simplifiée» : l'administration doit simplement informer le Special Counsel des mesures qu'elle a prises. La loi ne fixe pas le délai particulier dans cette hypothèse. �RÉFORME DE LA FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE AUX U.S.A. 723 grès de la carence de celle-ci et des faits qui lui sont reprochés. Cela rappelle à bien des égards certaines procédures en usage à la Cour des Comptes en France. Si l'administration obéit, elle transmet son rapport au Special Counsel ainsi qu'au Congrès et au Président des Etats-Unis (25). L'auteur de la divulgation sera informé par l'intermédiaire de l'un de ces trois organismes. Le Special Counsel se livre à un examen minutieux du rapport afin de vérifier qu'il répond bien aux exigences formulées dans le paragraphe 1206. C'est sur la base de ce rapport et des enquêtes qu'il aura menées que le Special Counsel se prononce sur la matérialité des griefs adressés à l'administration (ou à l'un de ses fonctionnaires) et sur les suites qu'il convient de leur donner. • La phase de la sanction. Lorsqu'il estime que des mesures doivent être prises, le Special Counsel rédige à l'intention de l'administration mise en cause, des recommandations (26). Il transmet un exemplaire de ces dernières au Merit System Protection Board et, éventuellement, au Président des Etats-Unis (27). Si l'administration (ou le fonctionnaire) suit les recommandations du Special Counsel, l'affaire est considérée comme classée (28). Dans le cas contraire, le Special Counsel peut saisir le Merit System Protection Board (29). Le Board se substitue au Special Counsel pour obtenir l'exécution des recommandations de ce dernier. L'action menée contre l'administration (ou le fonctionnaire) revêt alors un caractère disciplinaire. On se perd en conjectures sur les raisons de ces complexités. Le fonctionnaire déféré devant le Board dispose des droits ordinaires de la défense. La décision du Board peut prendre la forme d'une révocation, d'une rétrogradation, d'une interdiction d'occuper un emploi public pendant cinq ans, d'une suspension, d'un blâme ou d'une amende. La décision du Board ne peut faire l'objet d'un appel devant une autre autorité administrative. Le seul recours possible est judiciaire et doit être porté devant la Cour d'Appel dont relève le fonctionnaire qui a été sanctionné. L'intervention du Board dans le domaine de la répression des fautes de l'administration peut revêtir une autre forme: celle de la suspension de certaines décisions administratives à la demande du Special Counsel (30). (25) Lorsque les faits reprochés à l'administration sont considérés comme criminels, la procédure est encore plus complexe: le rapport est transmis à l'Attorney General, à l'Office of Personnel Management et à l'Office of Management and Budget. (26) Ou du fonctionnaire mis en cause par les dénonciations. (27) Dans les hypothèses où des violations criminelles ont été constatées, le Special Counsel transmet ses recommandations à l'Attorney General, au Directeur de l'Office of Personnel Management et à l'Office of Management and Budget. (28) La loi ne fixe pas un délai pour l'exécution des recommandations. (29) Ou le Président des Etats-Unis s'il s'agit d'un fonctionnaire ayant fait l'objet d'une nomination présidentielle. (30) Dans le projet initial, le Special Counsel pouvait suspendre les décisions administratives comportant des conséquences financières graves pour les auteurs des dénonciations. Le Congrès a refusé de voter cette disposition. �724 CHRONIQUE COMPARATIVE LES ATTRIBUTIONS SPÉCIFIQUES DU MERIT SYSTEM PROTECTION BOARD. Il s'agit du traitement des recours des fonctionnaires, du contrôle de certaines décisions de l'Office of Personnel Management, de l'information du Président des Etats-Unis et du Congrès et de la rédaction d'études sur le Civil Service. • Le traitement des recours des fonctionnaires. Les contestations des fonctionnaires devront être désormais portées devant le Board qui organisera des audiences, délibèrera et jugera. En aménageant aux fonctionnaires un accès direct au Board, la loi a voulu simplifier et accélérer la procédure des recours. Le système qui prévalait jusqu'à maintenant était une source de confusion pour les fonctionnaires en raison de la multiplicité des procédures et des instances compétentes (31). Le Board peut, à l'occasion de recours de fonctionnaires, demander à l'Office of Personnel Management des éclaircissements sur l'interprétation qu'il convient de donner aux règles édictées par lui. Dans l'exercice de ses fonctions juridictionnelles, le Board disposera de prérogatives beaucoup plus étendues que celles dont disposait l'ancienne Commission de la Fonction publique. En effet, il pourra convoquer sous la menace d'une amende certains témoins et exiger la production de certains documents, ce qui accélèrera la procédure. Une autre innovation confère au Board les moyens d'obtenir l'exécution de ses décisions. Pour venir à bout des fonctionnaires récalcitrants, le Board peut décider de les priver de leurs rémunérations. Il notifie cette décision au Contrôleur Général des Etats-Unis qui la répercutera auprès de la Trésorerie. • Le contrôle de certaines décisions de l'Office of Personnel management. Ce droit de regard peut être exercé par le Board soit à sa propre initiative, soit à la demande du Special Counsel ou de toute personne lui ayant adressé une requête qu'il considère recevable. Mais il faut bien remarquer que la légalité des règles attaquées devant le Board ne peut être appréciée qu'au regard de la législation sur les pratiques interdites. Le Board peut, à l'occasion de l'examen des règles édictées par l'Office of Personnel Management, demander à celui-ci de s'expliquer sur la décision incriminée. A l'issue de cet examen, le Board doit préciser si la décision attaquée confine, par son contenu ou par ses modalités d'application, à l'abus de pouvoir. Dans l'affirmative, il demande aux administrations de ne pas l'appliquer ou de modifier ses modalités d'application. (31) Au cours des réunions de la Commission chargée d'élaborer un projet de réforme, l'idée de la création d'une juridiction administrative, à l'instar des tribunaux administratifs français, a été émise mais elle n'a pas eu une grande audience. Les membres de la Commission ont estimé que la création d'une telle juridiction ne ferait qu'allonger la procédure et qu'elle risquerait de troubler le système de séparation des pouvoirs en favorisant l'immixtion du pouvoir judiciaire dans un domaine relevant de l'Exécutif. Certains membres ont même qualifié de « projet très ambitieux» la création d'un corps de juges administratifs! On mesure ainsi le retard des mentalités américaines dans ce domaine. �RÉFORME DE LA FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE AUX U.S.A. 725 • La mission d'information auprès du Président des Etats-Unis et du Congrès. Le Board informe le Président des Etats-Unis et le Congrès de l'application des principes du mérite dans la fonction publique fédérale. Il peut, à cette occasion, formuler des avis sur les activités de l'Office of Personnel Management et notamment sur leur conformité à l'égard des principes du « merit system ». • La mission d'étude. Le Board peut rédiger des études sur le Civil Service fédéral et les systèmes spéciaux de fonction publique, faisant une assez large place aux principes du « merit system » tel que le Foreign Service ou le Postal Service. A ce titre, le Board a la possibilité d'accéder aux archives détenues par l'Office of Personnel Management. LES ATTRIBUTIONS SPÉCIFIQUES DU SPECIAL COUNSEL. Elles concernent l'information du public et du Président des EtatsUnis. • Le rôle d'information du public. Le Special Counsel peut établir, à l'intention de tous les citoyens américains, la liste des abus commis par les administrations et les informer des sanctions qui ont été prises. C'est, en somme, un peu la publication annuelle du rapport de la Cour des Comptes en France. Les pouvoirs ainsi dévolus au Special Counsel visent à assurer une plus grande « transparence » de l'action administrative. Les scandales dans lesquels des administrations ont été impliquées, au cours de ces dernières années, ne sont sûrement pas étrangers à l'insertion de cette disposition dans le texte de la loi. • L'élaboration d'un rapport annuel destiné au Congrès. Le Special Counsel rédige chaque année, à l'intention du Congrès, un rapport d'activité dans le domaine de la recherche et de la poursuite des pratiques interdites. Le Special Counsel joint à ce rapport les recommandations qu'il a été amené à émettre aux administrations et précise si elles ont été suivies d'effet. Le Special Counsel peut, à cette occasion, proposer des mesures législatives au Congrès. C) La portée immédiate de la réforme. Tels sont les grands traits de la réforme contenue dans la loi numéro 95-454 du 13 octobre 1978. Comme on le voit, elle multiplie les institutions dans un esprit qui n'est pas toujours cartésien et se préoccupe plus d'efficacité que de rationalité. Le texte est évidemment trop récent pour qu'il soit possible d'en apprécier véritablement la portée. Mais on peut cependant livrer à son égard de �726 CHRONIQUE COMPARATIVE premières impressions: il est en effet clair, d'ores et déjà, que si l'éclatement de la Commission de la Fonction publique permettra une gestion plus efficace de l'administration fédérale, celle-ci restera soumise à la double influence du Congrès et du Président des Etats-Unis. § 1 - L'éclatement de la Commission de la Fonction publique permettra une gestion plus efficace de l'administration fédérale. L'idée de scinder la Commission de la Fonction publique en des organismes distincts chargés de fonctions bien définies n'est pas originale. Elle a été émise dès le début du XXe siècle. En effet, le Comité Bronlow, réuni en 1936 à l'initiative du Président F.D. Roosevelt, avait préconisé une organisation qui, sur certains points, rappelle les dispositions de la nouvelle loi. Les commissaires devaient être remplacés par un directeur unique chargé de la gestion de la fonction publique fédérale sous l'autorité directe du Président des Etats-Unis. La protection du « merit system» devait, dans l'esprit des membres du Comité Bronlow, être confiée à un Conseil siégeant de manière intermittente et composé de personnalités étrangères à l'administration et non rémunérées. Les propositions du Comité Bronlow connurent un sort malheureux, le Congrès ayant refusé de les adopter. Ultérieurement, l'éclatement de la Commission en plusieurs organismes fut reprise dans le Rapport de la Commission Hoover en 1949, puis de nouveau en 1958 dans une proposition de loi, sans cependant aboutir à des réalisations concrètes. La lenteur avec laquelle la réforme des institutions s'est finalement imposée pourrait laisser à penser que l'organisation de 1883 s'avérait satisfaisante. Une telle interprétation doit cependant être rejetée. Le statu quo institutionnel n'est pas nécessairement une preuve d'efficacité. Mais le pragmatisme anglo-saxon s'accommode volontiers de constructions institutionnelles imparfaites. Le perfectionnisme juridique est étranger aux mentalités américaines, l'accent est mis sur l'action administrative plus que sur l'institution administrative. " suffit, pour s'en convaincre, de voir encore aujourd'hui la complexité des procédures et des « circuits» de décision. L'histoire de la fonction publique fédérale est d'ailleurs à cet égard éclairante. La réforme des institutions est toujours subordonnée à des préoccupations jugées plus importantes. C'est ainsi, par exemple, que la création de la Commission de la Fonction publique, par la loi de 1883, répondait d'abord au souci de mettre un terme à la politisation du Civil Service qui nuisait à la continuité et à l'efficacité de l'action administrative. Tout se passe comme si, à l'inverse de ce qui se passe dans certains pays européens, la fonction publique n'était pas une fin en soi. C'est pourquoi il est permis de penser que les scandales récents auxquels certaines administrations ont été mêlées ont hâté la mise en place de structures destinées à permettre un contrôle plus étroit des activités des �RÉFORME DE LA FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE AUX U.S.A. 727 administrations. C'est à la faveur de ces circonstances particulières que la rationalisation des responsabilités en matière de fonction publique a été opérée. Le souci de rétablir la crédibilité de l'administration conduit à la recherche d'une plus grande efficacité des services fédéraux. Il ne fait pas de doute que la distinction clairement opérée dans la loi entre la gestion du personnel fédéral (positive personnel function) et la préservation des principes du « merit system}) (watchdog of the merit system principles), facilitera l'action des institutions destinées à remplacer la Commission de la Fonction publique. a) L'Office of Personnel Management. L'étude des pouvoirs dévolus à l'Office n'appelle pas de commentaire particulier. L'Office pourra continuer l'œuvre entreprise par la Commission en ce qui concerne la promotion d'une gestion moderne du Civil Service. Son rapprochement des services de la Présidence facilitera la coordination des initiatives et l'adoption de nombreuses réformes du statut de la fonction publique (32). Il ne fait pas de doute que l'Office pourra poursuivre l'œuvre considérable entreprise par la Commission depuis les années 60. b) Le Merit System Protection Board et le Special Counsel. Ce qui paraît plus intéressant, c'est la place faite par la loi, à travers les dispositions régissant le Board et le Special Counsel, à ce que l'on pourrait appeler la « légalité de l'action administrative }). A cet égard, on doit reconnaître que le législateur a voulu éliminer les risques d'arbitraire administratif en érigeant le Board et le Counsel au rang de censeurs actifs de l'administration. L'examen du statut et des prérogatives de ces organismes montre que le gardiennage du merit system ne saurait être considéré comme une attribution honorifique héritée d'une époque révolue. UN STATUT D'INDÉPENDANCE. Les membres du Board et du Counsel disposent, par rapport à ceux de l'actuelle Commission de la Fonction publique, d'une indépendance accrue, tant à l'égard du Président des Etats-Unis que des pressions partisanes diverses (33). En énum'érant limitativement les causes de révocation de ces membres, la loi a entendu les soustraire à l'arbitraire du Président. Cette disposition constitue une innovation car le Président des Etats-Unis disposait jusqu'à maintenant d'un droit de révocation illimité. La formalité de l'accord du Sénat pour la désignation des membres du Special Counsel et du Merit System Protection Board ne saurait être (32) A cet égard, il est permis de penser que les modifications apportées au statut des fonctionnaires fédéraux par la nouvelle loi n'auraient pu être applicables si les institutions n'avaient pas été modifiées. (33) Dans la tradition américaine, l'indépendance des organes chargés de la préservation du « merit system» est considérée comme une nécessité. Il n'est pas étonnant, dans ces conditions, que la nouvelle loi qui met l'accent sur la neutralité de l'administration ait accru l'indépendance du Board et du Counsel. �728 CHRONIQUE COMPARATIVE considérée comme le signe d'une inféodation aux grandes tendances de la vie politique américaine. Elle traduit plutôt le souci de donner une légitimité démocratique à des institutions chargées de veiller à la légalité de l'action administrative. En effet, différentes dispositions du statut des membres du Board et du Special Counsel visent à les soustraire aux pressions inopportunes. C'est le cas, notamment, des paragraphes concernant la durée et les modalités d'exercice des fonctions. La durée des fonctions est assez exceptionnelle (cinq ans pour les membres du Special Counsel, sept ans pour ceux du Board) et supérieure à celle du mandat présidentiel. En précisant que les membres du Board ne peuvent ni être reconduits dans leurs fonctions, ni exercer ces dernières pendant une durée supérieure à sept ans, la loi a voulu empêcher que des considérations dictées par l'intérêt individuel viennent compromettre la sauvegarde des principes du merit system (34). Les commissaires de la fonction publique avaient, quant à eux, la possibilité d'exercer deux « mandats)} consécutifs. Enfin, l'interdiction du cumul des emplois de membres du Board ou du Counsel avec d'autres responsabilités publiques est également conçue comme une garantie supplémentaire d'impartialité. DES PRÉROGATIVES ACCRUES. Les prérogatives qui sont désormais attachées à la fonction de « gardiennage )} des principes du merit system sont sans précédent dans l'histoire de la fonction publique fédérale. La possibilité d'émettre de véritables « mandats d'amener)} qui est reconnue par la loi au Special Counsel et au Board, comme le pouvoir de ce dernier de suspendre certaines décisions administratives ou de priver les fonctionnaires récalcitrants de leurs rémunérations, traduisent bien le souci du législateur de donner au Board et au Counsel une autorité accrue qui rappellerait par certains traits celle reconnue en France aux juridictions administratives et notamment à la Cour des Comptes et à la Cour de Discipline budgétaire. Les parlementaires n'ont pas hésité à utiliser leur droit d'amendement pour renforcer les prérogatives du Board en matière de répression des abus commis par les administrations. Dans sa rédaction initiale, le texte de loi prévoyait qu'à l'issue d'une enquête l'administration mise en cause avait l'initiative de réformer les faits répréhensibles. Le Congrès a tenu à transférer cette initiative au Board. De même, l'impossibilité d'attaquer les décisions du Board devant une autorité administrative supérieure renforce l'autorité de celui-ci. Enfin, l'absence de condition restrictive à la saisine du Special Counsel a incité certains commentateurs à comparer cet organisme à l'institution scandinave de l'ombudsman. Il y aurait à cet égard beaucoup à dire. (34) En ce qui concerne le Special Counsel, la loi ne précise pas si ses membres peuvent être reconduits dans leurs fonctions. �RÉFORME DE LA FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE AUX U.S.A. 729 En réalité, l'institution du Special Counsel est entièrement originale. Quoi qu'il en soit, le Congrès semble avoir perdu le monopole des activités d'enquête qui lui avait valu le surnom de « Great Inquest of the Nation }). LES RELATIONS ASYMÉTRIQUES DU BOARD ET DU COUNSEL AVEC L'OFFICE OF PERSONNEL MANAGEMENT. L'Office of Personnel Management est démuni de tout droit d'intervention sur le Board et le Counsel. Il ne dispose même pas d'un droit de regard sur la nomination du personnel du Board et du Special Counsel. En revanche, ces derniers peuvent s'immiscer dans les activités de l'Office of Personnel Management. Le Board peut en effet contrôler la légalité des décisions de l'Office au regard des dispositions concernant les pratiques interdites en matière de personnel. Le Board peut inclure dans son rapport annuel au Président des Etats-Unis et au Congrès un avis sur les activités de l'Office. Il a également accès aux archives de l'Office pour mener à bien sa mission d'étude des systèmes de fonction publique. Le caractère asymétrique des relations entre l'Office of Personnel Management d'une part et, d'autre part, le Merit System Protection Board et le Spécial Counsel, reflète en fait le souci du Congrès de s'opposer à une centralisation excessive de la gestion du Civil Service. § 2 - La gestion du Civil Service reste soumise à la double influence du Congrès et du Président des Etats-Unis. Dans un précédent article, nous avions insisté sur les particularités de la situation des organes chargés de la gestion de la fonction publique fédérale dans le système institutionnel des Etats-Unis. A l'inverse de ce qui se passe dans les pays européens, où les initiatives en matière de fonction publique ont été coordonnées au bénéfice d'une autorité unique (Premier Ministre en France, Trésorerie en GrandeBretagne), les Etats-Unis se sont toujours montrés soucieux de rattacher la Commission de la Fonction publique à l'Exécutif et au Législatif. La nouvelle loi maintient l'originalité de cet « arrangement}) institutionnel : le rapprochement de l'Office of Personnel Management des services de la Présidence s'accompagne d'un renforcement des pouvoirs de contrôle du Congrès sur le Civil Service fédéral. a) Le rapprochement de l'Office of Personnel Management des services de la Présidence (35). La loi qualifie l'Office d'institution indépendante au sein de l'Exécutif. Cette dénomination ne correspond en fait à aucune catégorie juridique précise. Tout au plus peut-elle être considérée comme une clause de style qUI permet au Congrès d'exprimer son hostilité à l'égard de toute centralisation excessive de la gestion de la fonction publique au bénéfice de l'Exécutif. (35) Le cas du Merit System Protection Board et du Special Counsel n'est pas envisagé ici, puisque ces deux institutions ne participent pas directement à la définition de la politique du personnel fédéral. �730 CHRONIQUE COMPARATIVE Il convient de remarquer que l'Office of Personnel Management n'est pas rattaché officiellement aux services de la Présidence, c'est-à-dire à l'Executive Office du Président (36). Bien qu'elle ait été recommandée par les membres du Task-Force, l'intégration de l'Office n'a pas été inscrite dans le texte initial de la loi (37). Cette omission était peut-être volontaire et résultait du souci de l'Exécutif de faire cet hommage à un Congrès traditionnellement jaloux de ses prérogatives en matière d'organisation des services publics et de lui laisser ainsi le choix des liens qui seraient établis entre l'Office et le Président. La question du rapprochement de l'Office of Personnel Management des services de la Présidence a fait l'objet de nombreux débats au Congrès. Les sénateurs ont même demandé que la durée des fonctions du directeur de l'Office soit alignée sur celle du Président des Etats-Unis, de sorte que la désignation du directeur s'opère en même temps que l'élection d'un nouveau Président ou la réélection du Président sortant. Mais cet amendement n'a pas été adopté. Le Sénat a agi sagement à cet égard. Le Congrès a rejeté la formule d'une intégration de l'Office aux services de la Présidence. L'intégration conduirait à la création d'une institution dotée de prérogatives que le Congrès ne souhaite pas voir se généraliser. Les institutions qui font partie de l'Executive Office ont la possibilité de s'adresser directement au Congrès pour lui demander d'adopter des mesures législatives. Il est évident que le Congrès voit dans le développement de ce type d'institution une entorse au principe de la séparation des pouvoirs. En revanche, le rapprochement de l'Office of Personnel Management de l'Executive Office permettra une amélioration indéniable de la coordination des initiatives en matière de personnel fédéral sans qu'il n'en résulte une diminution des prérogatives du Congrès. C'est pourquoi il n'est pas étonnant que la solution du rapprochement ait été préférée par le Congrès à celle de l'intégration. Cette solution est finalement très « américaine ». b) Le maintien du contr61e sur le CivJ1 Service. Dans le domaine de la fonction publique, le Congrès dispose de pouvoirs nombreux et divers. Certains lui ont été confiés par la Constitution, d'autres se rattachent à l'exercice du contrôle politique de l'administration. (36) Créé par le Reorganization Act de 1939 et modifié par des textes ultérieurs, l'Executive Office comprend l'Office of Management and Budget (anciennement Bureau du Budget), le White House Office réunissant les conseillers immédiats du Président, le National Security Council, le Council of Economic advisers, le National Aeronautics and Space Council et les President's Advisory Committee on Government Organization. (37) Cette recommandation suivait le constat suivant: « parmi les problèmes les plus importants pour l'organisation de la gestion du Civil Service, il convient de citer L .. ) l'absence d'un organisme unique dirigé par un seul individu et qui aiderait le Président des Etats-Unis dans l'exercice des fonctions rattachées à sa qualité de Chef de l'Exécutif. Les nombreuses tentatives destinées à doter le Président d'un conseiller pour les questions de personnel ont été éphémères et n'ont fait qu'accroître la complexité de la gestion du personnel fédéral. Pour l'histoire de ces tentatives, cf. M. Lamarque, « La Commission de la Fonction publique des EtatsUnis », article cité. �RÉFORME DE LA FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE AUX U.S.A. 731 La Constitution reconnaît au Congrès le droit d'organiser les services publics, de voter les crédits nécessaires à leur fonctionnement, d'approuver le choix de certains fonctionnaires et de fixer le mode de nomination aux emplois fédéraux. Les pouvoirs d'enquête qui se sont développés d'abord de manière coutumière ont reçu une consécration officielle dans la loi de réorganisation du Président Truman en 1946. L'analyse des amendements apportés par le Congrès aux dispositions relatives au statut et aux pouvoirs des nouvelles institutions chargées de la gestion du Civil Service fédéral a permis de saisir la réalité des pouvoirs des parlementaires en matière d'organisation des services publics. Le souci du Congrès d'exercer un droit de regard sur les activités des administrations apparaît dans la nouvelle loi au travers des dispositions relatives aux rapports adressés au Congrès et au renforcement des pouvoirs du General Accounting Office (38). Le nouveau texte maintient et accroît l'obligation d'informer le Congrès des activités des institutions chargées de la gestion de la fonction publique. Cette information se fait à l'occasion de la recherche et de la poursuite des excès commis par les administrations. Elle prend également la forme de rapports annuels destinés à dresser le bilan de l'application des principes du mérite dans l'administration fédérale ou à établir la liste des activités des institutions chargées de la sauvegarde de ces principes. A cet égard, il convient de remarquer que ces rapports peuvent être rédigés soit par des institutions relevant de l'Exécutif (c'est le cas du Merit System Protection Board), soit par des organismes relevant du Législatif (comme le General Accounting Office) (39). La participation du General Accounting Office au contrôle politique de l'administration peut revêtir une autre modalité: le GAO peut, à la demande d'une chambre (ou d'un comité d'une chambre), mener une enquête sur la légalité et l'efficacité des activités des administrations (40). Tout se passe comme si le Congrès déléguait ses pouvoirs d'enquête au GAO; cette délégation est particulièrement large puisqu'elle confine, par l'intermédiaire de l'appréciation de l'efficacité, au contrôle de l'opportunité. Le souci de contrôler l'administration est donc, dans le cadre du texte nouveau, aménagé à plusieurs niveaux. La prolifération des instances de contrôle et l'enchevêtrement de leurs responsabilités pourraient bien accroître les risques de blocage de l'administration ou, à tout le moins, freiner le dynamisme des fonctionnaires. Les dispositions concernant les organes chargés de la gestion du Civil Service conduiraient ainsi à l'affaiblissement de l'esprit d'initiative des fonctionnaires. (38) Pour le GAO, cf. Joseph HARRIS: « Congressional control of administration ». The Srookings Institution, Washington OC, 1964, spécialement les pages 135 à 152. (39) Dans ce cas, le contrôle de l'administration se fait au deuxième degré, puisque le GAO contrôle l'activité du Merit System Protection Board et du Special Counsel. (40) Le GAO peut agir à la demande du Contrôleur général des Etats-Unis sous l'autorité duquel il est placé. �732 CHRONIQUE COMPARATIVE Or, une telle conclusion paraît pour l'instant prématurée. En effet, la modification du statut des fonctionnaires fédéraux vise à promouvoir le dynamisme de ceux-ci. Dans ces conditions, le resserrement du contrôle de l'administration apparaît plutôt comme la manifestation du désir d'éliminer les risques de scandales qui entament la crédibilité et l'efficacité du Civil Service. * * * CONCLUSION Toute appréciation portée sur les dispositions de la loi du 13 octobre 1978 suppose qu'elles aient eu le temps de se justifier par l'usage, et il est par conséquent prématuré d'essayer de porter un jugement sur la nouvelle réforme de la fonction publique fédérale. Il est clair, cependant, que deux « tentations}) ont été évitées par le nouveau texte. D'une part, il ne saurait être considéré comme un statut de la fonction publique au sens européen du terme: ce n'est qu'un jalon de plus sur la longue voie qui conduit du Pendleton Act à la disparition du système des dépouilles et il n'existe toujours pas de texte général proclamant les droits et les garanties dues aux fonctionnaires des pays européens. D'autre part, on aurait pu penser que le système américain de fonction publique allait par étapes se rapprocher de ceux qui nous sont plus proches, en donnant notamment au Civil Service fédéral cette stabilité qui nous est si familière et qui est si étrangère aux Américains. Mais il n'en a rien été et, à tous les niveaux, les Américains ont préféré l'efficacité - en tout cas sa recherche - à la stabilité ou à la sclérose des carrières. Il n'est pas jusqu'au grade de directeur lui-même qui suppose l'accomplissement d'un stage probatoire et effectivement probant. On verra là le signe le plus remarquable des différences fondamentales existant dans la façon d'aborder les problèmes qui caractérise les EtatsUnis. Il restera à voir si la pratique confirme ces premières impressions. �DOCUMENTS ��EXTRAITS DE LA CONSTITUTION ESPAGNOLE DU 29 DÉCEMBRE 1978 (*) TITRE IV Du Gouvernement et de l'Administration Art. 97. Le Gouvernement dirige la politique intérieure et extérieure, l'administration civile et militaire et la défense de l'Etat. Il exerce le pouvoir exécutif et celui de réglementer conformément à la Constitution et aux lois. Art. 98. 1. Le Gouvernement se compose du Président, le cas échéant des viceprésidents, des ministres et des autres membres que la loi déterminera. 2. Le Président dirige l'action du Gouvernement et coordonne les fonctions de ses autres membres, sans préjudice de la compétence et de la responsabilité directe de ceux-ci dans leur gestion. 3. Les membres du Gouvernement ne pourront exercer d'autres fonctions représentatives que celles qui sont propres du mandat parlementaire, aucune autre fonction publique que celle découlant de leur charge, ni aucune activité professionnelle ou commerciale. 4. La loi définira le statut et les incompatibilités des membres du Gouvernement. Art. 99. 1. Après chaque rénovation du Congrès des députés et dans les autres cas prévus à cet effet par la Constitution, le Roi, après consultation des représentants désignés par les groupes politiques ayant une représentation parlementaire, proposera, par l'intermédiaire du président du Congrès, un candidat à la Présidence du Gouvernement. (*) Traduction provisoire et non officielle du Secrétariat général du Gouvernement espagnol. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �736 DOCUMENTS 2. Le candidat proposé conformément aux dispositions du paragraphe 1 exposera devant le Congrès des députés le programme politique du Gouvernement qu'il entend former et demandera la confiance de la Chambre. 3. Si le Congrès des députés accorde à la majorité absolue de ses membres la confiance au candidat, le Roi le nommera Président. Si cette majorité n'est pas atteinte, la même proposition fera l'objet d'un nouveau vote quarante-huit heures après le premier et l'on considérera que la confiance a été accordée si elle a réuni la majorité simple. 4. Si, après avoir procédé aux votes mentionnés, la confiance n'est pas accordée pour l'investiture, des propositions successives seront présentées sous la forme prévue aux paragraphes précédents. 5. Si dans le délai de deux mois à partir du premier vote d'investiture aucun candidat n'a obtenu la confiance du Congrès, le Roi, avec le contreseing du président du Congrès, dissoudra les deux Chambres et convoquera de nouvelles élections. Art. 100. Les autres membres du Gouvernement seront nommés et destitués par le Roi sur la proposition de son Président. Art. 101. 1. Le Gouvernement est démissionnaire à l'issue des élections générales, dans les cas de perte de la confiance parlementaire, prévus par la Constitution, ou à la suite de la démission ou du décès de son Président. 2. Le Gouvernement démissionnaire continuera à exercer ses fonctions jusqu'à l'installation du nouveau Gouvernement. Art. 102. 1. Le Président et les autres membres du Gouvernement seront responsables, s'il y a lieu, en matière criminelle, devant la Chambre criminelle du Tribunal suprême. 2. Si l'accusation se réfère à un cas de trahison ou à tout autre délit contre la sûreté de l'Etat commis dans l'exercice de leurs fonctions, elle ne pourra être portée que sur l'initiative du quart des membres du Congrès et avec l'approbation de la majorité absolue de celui-ci. 3. La prérogative royale de grâce ne sera applicable à aucun des cas mentionnés au présent article. Art. 103. 1. L'Administration publique sert avec objectivité les intérêts généraux et agit conformément aux principes d'efficacité, hiérarchie, décentralisation, déconcentration et coordination et se soumet pleinement à la loi et au droit. 2. Les organes de l'Administration de l'Etat sont créés, régis et coordonnés conformément à la loi. 3. La loi définira le statut des fonctionnaires publics et réglementera l'accès à la fonction publique conformément aux principes de mérite et de capacité, les conditions particulières dans lesquelles les fonctionnaires peuvent exercer le droit de se syndiquer, le système d'incompatibilités et les garanties d'impartialité dans l'exercice de leurs fonctions. Art. 104. 1. Les forces et les corps de sécurité, sous la dépendance du Gouvernement, auront pour mission de protéger le libre exercice des droits et des libertés et de garantir la sécurité des citoyens. 2. Une loi organique déterminera les fonctions, les principes d'action fondamentaux et les statuts des forces et des corps de sécurité. Art. 105. La loi réglementera : a) Le droit des citoyens d'être entendus directement ou par l'intermédiaire des organisations et des associations reconnues par la loi, au cours de l'élaboration des dispositions administratives qui les concernent. �EXTRAITS DE LA CONSTITUTION ESPAGNOLE 737 b) L'accès des citoyens aux archives et aux registres administratifs, sauf dans les cas concernant la sécurité et la défense de l'Etat, l'enquête sur des délits et l'intimité des personnes. c) La procédure que doivent suivre les actes administratifs et qui garantira, s'il y a lieu, à l'intéressé le droit d'être entendu. Art. 106. 1. Les tribunaux contrôlent le pouvoir de réglementation et la légalité de l'action administrative, ainsi que la soumission de celle-ci aux fins qui la justifient. 2. Les particuliers, selon les termes établis par la loi, auront le droit d'être indemnisés pour tout dommage causé à leurs biens et à leurs droits, sauf dans les cas de force majeure, chaque fois que ce dommage sera la conséquence du fonctionnement des services publics. Art. 107. Le Conseil d'Etat est l'organe consultatif suprême du Gouvernement. Une loi organique réglementera sa composition et ses compétences. TITRE VIII De l'organisation territoriale de l'Etat CHAPITRE PREMIER Principes généraux Art. 137. L'Etat se compose, dans son organisation territoriale, de communes, de provinces et des Communautés autonomes qui seront constituées. Toutes ces entités jouissent d'une autonomie pour la gestion de leurs intérêts respectifs. Art. 138. 1. L'Etat garantit l'application effective du principe de solidarité consacré à l'article 2 de la Constitution, en veillant à l'établissement d'un équilibre économique approprié et juste entre les différentes parties du territoire espagnol, compte tenu tout particulièrement des circonstances propres à l'insularité. 2. Les différences entre les statuts des diverses Communautés autonomes ne pourront impliquer, en aucun cas, des privilèges économiques ou sociaux. Art. 139. 1. Tous les Espagnols ont les mêmes droits et les mêmes obligations dans n'importe quelle partie du territoire de l'Etat. 2. Aucune autorité ne pourra adopter des mesures qui, directement ou indirectement, entraveraient la liberté de circulation et d'établissement des personnes et la libre circulation des biens sur tout le territoire espagnol. CHAPITRE Il De l'administration locale Art. 140. La Constitution garantit l'autonomie des communes. Celles-ci jouiront d'une personnalité juridique complète. Leur gouvernement et leur administration incombent à leurs conseils municipaux respectifs, formés par les maires et les conseillers. Les conseillers seront élus par les habitants de la commune au suffrage universel, égalitaire, libre, direct et secret, sous la forme établie par la loi. Les maires seront élus par les conseillers ou par les habitants. La loi déterminera les conditions dans lesquelles il conviendra d'établir le régime du conseil ouvert. Art. 141. 1. La province est une entité locale ayant une personnalité juridique propre, déterminée par le groupement de communes, ainsi qu'une division territoriale en vue de mener à bien les activités de l'Etat. Toute modification des limites provinciales devra être approuvée par les Cortès générales au moyen d'une loi organique. 47 �738 DOCUMENTS 2. Le Gouvernement et l'administration autonome des provinces seront confiés à des Conseils généraux ou à des collectivités à caractère représentatif. 3. On pourra créer des groupements de communes différents des provinces. 4. Dans les archipels, les îles disposeront, en outre, de leur propre administration sous forme de « Cabildos » ou Conseils. Art. 142. Les Finances locales devront disposer des moyens suffisants pour exercer les fonctions que la loi attribue aux collectivités respectives ; ces moyens proviendront essentiellement de leur propre imposition et de leur participation à celle de l'Etat et des Communautés autonomes. CHAPITRE III Des Communautés autonomes Art. 143. 1. En application du droit à l'autonomie reconnu à l'article 2 de la Constitution, les provinces limitrophes ayant des caractéristiques historiques, culturelles et économiques communes, les territoires insulaires et les provinces ayant une entité régionale historique pourront se gouverner eux-mêmes et se constituer en communautés autonomes, conformément aux dispositions du titre VIII et des statuts respectifs. 2. Le droit d'initiative, en matière d'autonomie, incombe à tous les Conseils généraux intéressés ou à l'organe interinsulaire correspondant et aux deux tiers des communes dont la population représente au moins la majorité du corps électoral de chaque province ou de chaque île. Ces conditions devront être remplies dans le délai de six mois à partir de l'adoption du premier accord en la matière par l'une des collectivités locales intéressées. 3. L'initiative, si elle n'aboutit pas, ne pourra pas être reprise avant cinq ans. Art. 144. Les Cortès générales pourront, par une loi organique, et pour des motifs d'intérêt national : a) Autoriser la constitution d'une communauté autonome lorsque son territoire ne dépasse pas celui d'une province et ne réunit pas les conditions de l'article 143, paragraphe 1. b) Autoriser ou, s'il y a lieu, agréer un statut d'autonomie pour des territoires qui ne sont pas intégrés dans l'organisation provinciale. c) Exercer le droit d'initiative en lieu et place des collectivités locales auxquelles ce droit incombe, conformément à l'article 143, paragraphe 2. Art. 145. 1. On n'admettra, en aucun cas, la fédération de Communautés autonomes. 2. Les statuts pourront prévoir les cas, les conditions et les termes dans lesquels les Communautés autonomes pourront conclure des accords entre elles pour la gestion et la prestation de services qui leur sont propres, ainsi que le caractère et les effets de la communication correspondante aux Cortès générales. Dans les autres cas, les accords de coopération entre les Communautés autonomes requerront l'autorisation des Cortès générales. Art. 146. Le projet de statut sera élaboré par une assemblée composée des membres du Conseil général ou de l'organe interinsulaire des provinces intéressées et par les députés et les sénateurs élus dans chacune d'elles et sera transmis aux Cortès générales pour qu'il lui soit donné cours en tant que loi. Art. 147. 1. Dans le cadre de la Constitution, les statuts seront la norme institutionnelle fondamentale de chaque Communauté autonome et l'Etat les reconnaîtra et les protégera comme partie intégrante de son ordre juridique. �EXTRAITS DE LA CONSTITUTION ESPAGNOLE 739 2. Les statuts d'autonomie devront contenir: a) Le nom de la Communauté qui correspondra le mieux à son identité historique. b) La délimitation de son territoire. c) La dénomination, l'organisation et le siège des institutions autonomes propres. d) Les compétences assumées dans le cadre établi par la Constitution et les bases pour le transfert des services correspondants à ces compétences. 3. Toute révision des statuts suivra la procédure établie par ceux-ci et exigera, en tout cas, l'approbation des Cortès générales, au moyen d'une loi organique. Art. 148. 1. Les Communautés autonomes pourront assumer des compétences dans les matières suivantes: 1) L'organisation de leurs institutions de gouvernement autonomes. 2) Les modifications des limites des communes comprises dans leur territoire et, en général, les fonctions qui incombent à l'administration de l'Etat en ce qui concerne les collectivités locales et dont le transfert est autorisé par la législation sur le Régime local. 3) l'aménagement du territoire, l'urbanisme et le logement. 4) Les travaux publics intéressant la Communauté autonome sur son propre territoire. 5) Les chemins de fer et les routes dont le parcours se trouve intégralement sur le territoire de la Communauté autonome et, dans les mêmes conditions, le transport assuré par ces moyens ou par câble. 6) Les ports de refuge, les ports et les aéroports de plaisance et, en général, ceux qui n'ont pas d'activités commerciales. 7) L'agriculture et l'élevage conformément à l'ordonnancement général de l'économie. 8) Les eaux et forêts et l'exploitation forestière. 9) La gestion en matière de protection de l'environnement. 10) Les projets, la construction et l'exploitation des installations hydrauliques, des canaux et des systèmes d'irrigation, présentant un intérêt pour la Communauté autonome, et les eaux minérales et thermales. 11) La pêche dans les eaux intérieures, l'exploitation des fruits de mer et l'aquaculture, la chasse et la pêche fluviale. 12) Les foires locales. 13) Le développement de l'activité économique de la Communauté autonome dans le cadre des objectifs fixés par la politique économique nationale. 14) L'artisanat. 15) Les musées, les bibliothèques et les conservatoires de musique, présentant un intérêt pour la Communauté autonome. 16) Le patrimoine monumental présentant un intérêt pour la Communauté autonome. 17) Le développement de la culture, de la recherche et, s'il ya lieu, de l'enseignement de la langue de la Communauté autonome. 18) La promotion et l'aménagement du tourisme sur leur territoire. 19) La promotion du sport et l'utilisation adéquate des loisirs. 20) L'assistance sociale. 21) La santé et l'hygiène. 22) La surveillance et la protection de leurs édifices et de leurs installations. La coordination et d'autres fonctions en rapport avec les polices locales selon les dispositions que déterminera une loi organique. �740 DOCUMENTS 2. Au terme d'une période de cinq ans et par la révision de leurs statuts, les Communautés autonomes pourront étendre successivement leurs compétences dans le cadre établi à l'article 149. Art. 149. 1. L'Etat jouit d'une compétence exclusive dans les matières suivantes: 1) La réglementation des conditions fondamentales qui garantissent l'égalité de tous les Espagnols dans l'exercice de leurs droits et dans l'accomplissement des devoirs constitutionnels. 2) La nationalité, l'immigration, l'émigration, l'extranéité et le droit d'asile. 3) Les relations internationales. 4) La défense et les Forces armées. 5) L'administration de la justice. 6) La législation commerciale, pénale et pénitentiaire; la législation de la procédure, sans préjudice des spécialités nécessaires qui, dans ce domaine, découlent des particularités du droit substantiel des Communautés autonomes. 7) La législation du travail, sans préjudice de son application par les organes des Communautés autonomes. 8) La législation civile, sans préjudice de la conservation, de la modification et du développement, par les Communautés autonomes, des droits civils, des droits découlant des « fueros » ou des droits particuliers là où ils existent. Dans tous les cas, les règles relatives à l'application et à l'efficacité des normes juridiques, le cadre juridique en droit civil des formes de mariage, l'organisation des registres et instruments publics, les bases des obligations contractuelles, les normes visant à résoudre les conflits de lois et la détermination des sources du droit, compte tenu, dans ce dernier cas, des normes du droit découlant des « fueros » ou du droit spécial. 9) La législation de la propriété intellectuelle et industrielle. 10) Le régime douanier et tarifaire; le commerce extérieur. 11) Le système monétaire: devises, change et convertibilité; les bases de l'organisation du crédit, des banques et des assurances. 12) La législation des poids et mesures et la détermination de l'heure officielle. 13) Les bases et la coordination de la planification générale de l'activité économique. 14) Les finances générales et la dette de l'Etat. 15) Le développement et la coordination générale de la recherche scientifique et technique. 16) La santé extérieure. Les bases et la coordination générale de la santé. La législation sur les produits pharmaceutiques. 17) La législation fondamentale et le régime économique de la sécurité sociale, sans préjudice de la mise en œuvre de ses services par les Communautés autonomes. 18) Les fondements du régime juridique des administrations publiques et du régime statutaire de leurs fonctionnaires qui, dans tous les cas, garantiront aux administrés un traitement commun devant elles; la procédure administrative commune, sans préjudice des spécialités découlant de l'organisation propre des Communautés autonomes; la législation sur l'expropriation obligatoire; la législation fondamentale sur les contrats et les concessions administratives et le système de responsabilité de toutes les administrations publiques. 19) La pêche maritime, sans préjudice des compétences qui, dans l'organisation du secteur, seront accordées aux Communautés autonomes. �EXTRAITS DE LA CONSTITUTION ESPAGNOLE 741 20) La marine marchande et le pavillon des bateaux, l'éclairage des côtes et la signalisation maritime; les ports d'intérêt général; les aéroports d'intérêt général; le contrôle de l'espace aérien, le transit et le transport aériens; les services météorologiques et l'immatriculation des aéronefs. 21) Les chemins de fer et les transports terrestres qui traversent le territoire de plus d'une Communauté autonome; le régime général des communications; le trafic et la circulation des véhicules à moteur; les postes et télécommunications, les câbles aériens et sous-marins et les radiocommunications. 22) La législation, l'aménagement et la concession des ressources et installations hydrauliques lorsque les eaux traversent plus d'une Communauté autonome et l'autorisation de procéder à des installations électriques lorsque leur utilisation affecte une autre Communauté ou lorsque le transport d'énergie dépasse les limites de son territoire. 23) La législation fondamentale sur la protection de l'environnement sans préjudice des facultés qu'ont les Communautés autonomes de définir des normes additionnelles de protection. La législation fondamentale des eaux et forêts, de l'exploitation forestière et des chemins suivis par les troupeaux. 24) Les travaux publics d'intérêt général ou dont la réalisation concerne plus d'une Communauté autonome. 25) Les bases du régime minier et énergétique. 26) Le régime de production, commerce, détention et usage d'armes et explosifs. 27) Les normes fondamentales du régime de la presse, de la radio et de la télévision et, en général, de tous les moyens de communication sociale, sans préjudice des facultés qui incombent aux Communautés autonomes en ce qui concerne son développement et son application. 28) La protection du patrimoine culturel, artistique et monumental espagnol contre son exportation et son exploitation ; les musées, les bibliothèques et les archives appartenant à l'Etat, sans porter atteinte à leur gestion par les Communautés autonomes. 29) La sécurité publique, sans préjudice de la possibilité, pour les Communautés autonomes, de créer des polices sous la forme qu'établiront leurs statuts respectifs, dans le cadre des dispositions d'une loi organique. 30) La réglementation des conditions d'obtention, d'expédition et d'homologation de titres universitaires et professionnels et les normes fondamentales par le développement de l'article 27 de la Constitution, afin de garantir le respect des obligations des pouvoirs publics en cette matière. 31) La statistique aux fins de l'Etat. 32) L'autorisation de convoquer des consultations populaires par voie de référendum. 2. Sans préjudice des compétences que pourront assumer les Communautés autonomes, l'Etat considérera le service de la culture comme un devoir et une attribution essentielle et facilitera la communication culturelle entre les Communautés autonomes, en accord avec elles. 3. Les matières qui ne sont pas expressément attribuées à l'Etat par la Constitution pourront incomber aux Communautés autonomes, conformément à leurs statuts respectifs. La compétence dans les matières qui ne figurent pas dans les statuts d'autonomie incombera à l'Etat, dont les normes prévaudront, en cas de conflit, sur celles des Communautés autonomes dans tous les domaines qui ne leur seront pas réservés exclusivement. Le droit étatique suppléera, dans tous les cas, le droit des Communautés autonomes. �742 DOCUMENTS Art. 150. 1. Les Cortès générales pourront, dans les matières relevant de la compétence de l'Etat, attribuer à toutes les Communautés autonomes ou à certaines d'entre elles la faculté de décréter, en ce qui les concerne, des normes législatives dans le cadre des principes, des bases et des directives fixés par une loi étatique. Chaque loi-cadre arrêtera, sans préjudice de la compétence des tribunaux, les modalités de contrôle qu'exerceront les Cortès générales sur les normes législatives des Communautés autonomes. 2. L'Etat pourra transférer ou déléguer aux Communautés autonomes, par une loi organique, des facultés lui appartenant qui, par leur nature même, sont susceptibles d'être transférées ou déléguées. La loi prévoira, dans chaque cas, le transfert correspondant de moyens financiers, ainsi que les formes de contrôle que l'Etat se réservera. 3. Lorsque l'intérêt général l'exigera, l'Etat pourra promulguer des lois qui établiront les principes nécessaires à l'harmonisation des dispositions normatives des Communautés autonomes, même pour des matières relevant de la compétence de celles-ci. L'appréciation de cette nécessité incombe aux Cortès générales, à la majorité absolue des membres de chaque Chambre. Art. 151. 1. " ne sera pas nécessaire de laisser passer le délai de cinq ans auquel se réfère l'article 148, paragraphe 2, lorsque, non seulement les Conseils généraux ou les organes interinsulaires correspondants, mais aussi les trois quarts des communes de chacune des provinces intéressées qui représentent, au moins, la majorité du corps électoral de chacune d'elles, décident d'exercer le droit d'initiative, en matière d'autonomie, dans le délai prévu à l'article 143, paragraphe 2, et que cette initiative est ratifiée, par voie de référendum, par la majorité absolue des électeurs de chaque province, dans les termes qu'une loi organique établira. 2. Dans le cas prévu au paragraphe précédent, la procédure d'élaboration du statut sera la suivante: 1° Le Gouvernement convoquera tous les députés et sénateurs élus dans les circonscriptions comprises dans le territoire qui aspire à se gouverner lui-même pour qu'ils se constituent en assemblée, à la seule fin d'élaborer le projet de statut d'autonomie correspondant, avec l'accord de la majorité absolue de ses membres. 2° Dès qu'il sera adopté par l'assemblée des parlementaires, le projet de statut sera remis à la Commission constitutionnelle du Congrès qui, dans le délai de deux mois, l'examinera avec le concours et l'assistance d'une délégation de l'assemblée qui en a fait la proposition, afin de déterminer, d'un commun accord, sa rédaction définitive. 3° S'il y a accord, le texte adopté sera soumis, par voie de référendum, au corps électoral des provinces comprises dans le territoire visé par le projet de statut. 4° Si le projet de statut est approuvé, dans chaque province, à la majorité des votes valablement exprimés, il sera déféré aux Cortès générales. Les deux Chambres, convoquées en réunion plénière, se prononceront sur le texte par un vote de ratification. Une fois adopté, le statut sera sanctionné par le Roi qui le promulguera en tant que loi. 5° S'il n'y a pas accord conformément à l'alinéa 2° du présent paragraphe, le projet de statut sera remis en tant que projet de loi aux Cortès générales. Le texte adopté par celles-ci sera soumis, par voie de référendum, au corps électoral des provinces faisant partie du territoire visé par le projet de statut. S'il est approuvé par la majorité des votes valablement exprimés dans chaque province, on procédera à sa promulgation selon les dispositions de l'alinéa 4°. 3. En ce qui concerne les alinéas 4° et 5° du paragraphe précédent, le fait que le projet de statut ne soit pas approuvé par une ou plusieurs provinces n'empêchera pas les autres provinces de constituer la Communauté autonome envisagée, sous la forme qu'établira la loi organique prévue au paragraphe 1 du présent article. �EXTRAITS DE LA CONSTITUTION ESPAGNOLE 743 Art. 152. 1. Dans les statuts approuvés par la procédure définie à l'article 151, l'organisation institutionnelle autonome se fondera sur une assemblée législative élue au suffrage universel, suivant un système de représentation proportionnelle qui assurera, en outre, la représentation des différentes zones du territoire, un Conseil de Gouvernement qui exercera les fonctions exécutives et administratives et un président, élu par l'assemblée parmi ses membres et nommé par le Roi, qui sera chargé de diriger le dit Conseil de Gouvernement, représentation suprême de la Communauté autonome et représentation ordinaire de l'Etat dans celle-ci. Le président et les membres du Conseil de Gouvernement seront politiquement responsables devant l'assemblée. Un Tribunal supérieur de justice, sans préjudice de la juridiction propre au Tribunal suprême, sera le plus haut responsable de l'organisation judiciaire du territoire de la Communauté autonome. Les statuts des Communautés autonomes pourront établir la base et les formes de participation de celles-ci dans l'organisation des circonscriptions judiciaires du territoire, conformément aux dispositions de la loi organique du pouvoir judiciaire et compte tenu de l'unité et de l'indépendance de celui-ci. Sans préjudice des dispositions de l'article 123, les appels successifs seront formés, s'il y a lieu, devant des organes judiciaires situés dans le territoire de la Communauté autonome où se trouve l'organe compétent en première instance. 2. Une fois sanctionnés et promulgués, les divers statuts ne pourront être modifiés qu'en vertu de la procédure qu'ils prévoient à cet effet et par un référendum auquel participeront les électeurs recensés sur les listes correspondantes. 3. Par le groupement de communes limitrophes, les statuts pourront créer des circonscriptions territoriales propres qui jouiront d'une pleine personnalité juridique. Art. 153. Le contrôle de l'activité des organes des Communautés autonomes s'exercera : a) Par le Tribunal constitutionnel en ce qui concerne la constitutionnalité de leurs dispositions normatives ayant force de loi. b) Par le Gouvernement, après avis du Conseil d'Etat, en ce qui concerne l'exercice des fonctions déléguées auxquelles se réfère l'article 150, paragraphe 2. c) Par la juridiction du contentieux administratif, en ce qui concerne l'administration autonome et ses normes réglementaires. d) Par la Cour de comptes, en ce qui concerne les matières économiques et budgétaires. Art. 154. Un délégué, nommé par le Gouvernement, sera chargé de diriger l'administration de l'Etat dans le territoire de la Communauté autonome et de la coordonner, s'il y a lieu, avec l'administration propre de la Communauté. Art. 155. 1. Si une Communauté autonome ne remplit pas les obligations que la Constitution ou les autres lois lui imposent ou agit de façon à porter gravement atteinte à l'intérêt général de l'Espagne, le Gouvernement, après avoir préalablement mis en demeure le Président de la Communauté autonome et si cette mise en demeure n'aboutit pas, pourra, avec l'approbation de la majorité absolue des membres du Sénat, prendre les mesures nécessaires pour la contraindre à respecter ces obligations ou pour protéger l'intérêt général mentionné. 2. Pour mener à bien les mesures prévues prévues au paragraphe précédent, le Gouvernement pourra donner des instructions à toutes les autorités des Communautés autonomes. Art. 156. 1. Les Communautés autonomes jouiront de l'autonomie financière pour développer et exercer leurs compétences, conformément aux principes de coordination avec les finances de l'Etat et de solidarité entre tous les Espagnols. �744 DOCUMENTS 2. Les Communautés autonomes pourront agir comme délégués ou collaborateurs de l'Etat pour le recouvrement, la gestion et la liquidation de ses ressources fiscales, conformément aux lois et aux statuts. Art. 157. 1. Les ressources des Communautés autonomes seront constituées par: a) Les impôts cédés totalement ou partiellement par l'Etat; les surtaxes sur les impôts de l'Etat et autres participations aux recettes de celui-ci. b) Leurs propres impôts, taxes et contributions spéciales. c) Les transferts d'un fonds de compensation interterritorial et d'autres assignations à la charge des budgets généraux de l'Etat. d) Les revenus provenant de leur patrimoine et les recettes de droit privé. e) Le produit des opérations de crédit. 2. Les Communautés autonomes ne pourront en aucun cas prendre des mesures fiscales à l'encontre de biens situés hors de leur territoire ou qui pourraient constituer un obstacle à la libre circulation des marchandises ou des services. 3. Une loi organique pourra réglementer l'exercice des compétences financières énumérées au paragraphe 1, les normes visant à résoudre les conflits qui pourraient surgir et les possibilités de collaboration financière entre les Communautés autonomes et l'Etat. Art. 158. 1. Dans les budgets généraux de l'Etat, on pourra fixer une assignation aux Communautés autonomes en fonction de l'importance des services et des activités étatiques qu'elles auront assumées et des prestations minimales qu'elles s'engagent à apporter en ce qui concerne les services publics fondamentaux sur tout le territoire espagnol. 2. Afin de corriger des déséquilibres économiques interterritoriaux et de mettre en pratique le principe de solidarité, on constituera un Fonds de compensation destiné à dépens de reversement dont les ressources seront réparties par les Cortès générales entre les Communautés autonomes et les provinces, s'il ya lieu. �EXTRAIT DE LA LOI FÉDÉRALE SUISSE DU 19 SEPTEMBRE 1978 SUR L'ORGANISATION ET LA GESTION DU CONSEIL FÉDÉRAL ET DE L'ADMINISTRATION FÉDÉRALE (*) (Loi sur l'organisation de l'administration - LOA) Titre premier: Le Conseil fédéral Chapitre premier : Principes Section 1 : Statut constitutionnel du Conseil fédéral Article premier 1. Le Conseil fédéral est l'autorité directoriale et exécutive supérieure de la Confédération. 2. Il se compose de sept membres. Section 2 : Fonctions du Conseil fédéral Art. 2 : Généralités 1. Le Conseil fédéral remplit de la manière suivante les tâches qui lui sont attribuées: En particulier: a) Il s'acquitte de ses obligations gouvernementales; b) Il dirige l'administration fédérale; c) Il accomplit lui-même des actes d'exécution importants; d) Il exerce une activité en matière de juridiction administrative; e) Il participe à l'établissement de la législation fédérale. 2. Il agit dans les limites de la constitution et de la loi, tout en respectant les droits du peuple, de l'Assemblée fédérale et des cantons. Art. 3 : Obligations gouvernementales 1. Le Conseil fédéral s'acquitte de ses obligations gouvernementales en accomplissant avant tout les tâches suivantes: a) Il suit l'évolution politique et sociale, dans le pays et à l'étranger, et apprécie constamment la situation qui en résulte; b) Il détermine les buts fondamentaux de l'Etat et les moyens de son action; 'cl Il assure la coordination sur le plan gouvernemental; d) Il établit périodiquement les grandes lignes de la politique gouvernementale et les met en œuvre dans les limites de sa compétence; e) Il représente la Confédération dans le pays et à l'étranger. 2. L'activité gouvernementale a la priorité sur toute autre tâche du Conseil fédéral. (*) Date de publication: 10 octobre 1978 (FF 19781753). Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume l, 1978. �746 DOCUMENTS Art. 4 : Direction de l'administration fédérale 1. Le Conseil fédéral veille à ce que l'administration agisse conformément au droit et d'une manière opportune et efficace. 2. Il pourvoit à la coordination sur tous les plans, dans l'administration fédérale aussi bien qu'entre celle-ci et d'autres institutions chargées de tâches administratives. 3. Il exerce une surveillance constante et systématique sur l'administration fédérale. Art. 5 : Exécution Le Conseil fédéral n'accomplit lui-même des actes d'administration que si des dispositions légales l'en chargent ou s'il estime de son devoir de le faire. Art. 6 : Juridiction Le Conseil fédéral exerce la justice administrative conformément à la loi sur la procédure administrative et à la loi sur l'organisation judiciaire. Art. 7 : Législation 1. Le Conseil fédéral participe à l'établissement de la législation. 2. Il dirige la phase préliminaire de la procédure législative et édicte à cet effet des ordonnances ou des instructions. 3. Il présente à l'Assemblée fédérale les projets de lois et d'arrêtés fédéraux, sous réserve du droit d'initiative des membres de l'Assemblée fédérale, du peuple et des cantons. 4. Il édicte des ordonnances dans la mesure où la constitution ou la législation l'y autorise. 5. La compétence d'édicter des règles de droit ne peut être déléguée à des groupements ou offices que si une loi fédérale ou un arrêté fédéral de portée générale l'autorise expressément. Section 3 : Information du public Art. 8 Le Conseil fédéral veille à ce qu'un service d'information renseigne constamment le public sur ses intentions, sur les décisions et les mesures qu'il prend, ainsi que sur les travaux de l'administration fédérale, lorsqu'il y a un intérêt général à donner de tels renseignements et que cette information ne peut pas porter atteinte à des intérêts publics ou privés importants et dignes d'être protégés. Chapitre deuxième: Le Conseil fédéral comme autorité collégiale Section 1 : Délibérations Section 2 : Décisions de l'autorité collégiale Section 3 : Procédures extraordinaires Section 4 : Délégations du Conseil fédéral Section 5 : Règlement du Conseil fédéral Chapitre troisième: Le président de la Confédération Section 1 : Fonctions du président de la Confédération Art. 19 : Représentation 1. Le président de la Confédération représente la Confédération dans le pays et à l'étranger, à moins que cette tâche n'incombe au Conseil fédéral en vertu du droit international, du droit interne ou de la tradition. �EXTRAITS DE LA LOI FÉDÉRALE SUISSE 747 2. Dans des cas particuliers, le président de la Confédération peut déléguer ses obligations en matière de représentation à d'autres membres du Conseil fédéral, au chancelier de la Confédération ou aussi, avec l'accord du Conseil fédéral, à d'autres personnes. Art. 20 : Relations avec les cantons Le président de la Confédération prend soin des relations de la Confédération avec les cantons dans les affaires communes de nature générale. Art. 21 : Direction du collège gouvernemental 1. Le président de la Confédération est responsable de la préparation des séances du Conseil fédéral. 2. Il pourvoit à ce que le Conseil fédéral s'acquitte à temps et avec efficacité de ses obligations. 3. Il s'assure que la surveillance du Conseil fédéral sur l'administration fédérale est organisée et exercée avec efficacité. 4. Il peut en tout temps se faire renseigner sur des affaires déterminées. 5. Il propose au Conseil fédéral les mesures qu'il juge opportunes. Section 2 : Décisions présidentielles Section 3 : Suppléance et assistance Chapitre quatrième: Les membres du Conseil fédéral Art. 26 : Affaires collégiales Les affaires du Conseil fédéral comme autorité collégiale ont la priorité sur les autres tâches de ses membres. Art. 27 : Chefs de département 1. Chaque membre du Conseil fédéral, y compris le président de la Confédération, dirige un département. 2. Le Conseil fédéral répartit les départements entre ses membres au début de chaque période administrative et après tout renouvellement partiel. Les membres sont tenus d'accepter le département qui leur a été attribué. 3. Le Conseil fédéral désigne un suppléant parmi ses membres pour chaque chef de département. Art. 28 : Rang Le rang des membres du Conseil fédéral est déterminé selon l'ordre de leur première élection. Chapitre cinquième: Dispositions diverses. Titre deuxième : La Chancellerie fédérale et les états-majors du Conseil fédéral Chapitre premier: Le chancelier de la Confédération Art. 33 : Direction de la Chancellerie fédérale 1. Le chancelier de la Confédération dirige la Chancellerie fédérale. Il a la même position à son égard que le chef d'un département envers celui-ci. 2. Il peut soumettre directement au Conseil fédéral des affaires de la Chancellerie fédérale. 3. Ses tâches et ses attributions en rapport avec l'Assemblée fédérale sont réservées. Art. 34 : Les vice-chanceliers 1. Les vice-chanceliers sont les suppléants du chancelier de la Confédération; ils dirigent les services qui leur sont subordonnés. 2. Le chancelier de la Confédération peut leur déléguer d'autres tâches. �748 DOCUMENTS Art. 35 : Attributions Le chancelier de la Confédération seconde et décharge le Conseil fédéral et le président de la Confédération dans l'exercice de leurs fonctions. " s'acquitte notamment des tâches suivantes: a) " donne des avis au Conseil fédéral en matière de planification au niveau gouvernemental et peut être chargé par lui de travaux dans ce domaine; b) " prépare le rapport du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale sur les grandes lignes de la politique gouvernementale et le rapport sur l'application de ces grandes lignes. " surveille l'application des grandes lignes et informe le Conseil fédéral; c) " prépare le rapport annuel du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale sur sa gestion; d) " élabore, pour le président de la Confédération, le programme de travail et l'ordre du jour du Conseil fédéral; il en suit l'exécution; e) " édicte des instructions sur la préparation des affaires qui doivent être soumises au Conseil fédéral, coordonne les travaux préparatoires et dirige la procédure de consultation (co-rapports) des départements; f) " assure l'information du public, de concert avec les départements, et dirige le service de l'information (art. 8); g) " prend soin de l'information interne entre le Conseil fédéral et les départements, et édicte les instructions nécessaires; h) " collabore à la surveillance exercée par le Conseil fédéral sur l'administration fédérale (art. 4, 3e aL, et 21, 3e à 5e al.). Chapitre deuxième: La Chancellerie fédérale Chapitre troisième: Les états-majors du Conseil fédéral Section 1 : Tâches Art. 37 Les états-majors, qui peuvent être permanents ou temporaires, informent, conseillent et secondent les organes directeurs. Ils s'acquittent principalement de tâches de planification, de préparation, de coordination et de surveillance. Section 2 : Etats-majors intégrés Section 3 : Conseillers externes Section 4 : Consultations des états-majors Titre troisième : Les départements Chapitre premier: Les principes de l'organisation Section 1 : Répartition des tâches Art. 42 : Généralités 1. Les tâches de l'administration fédérale, dont l'exécution n'est pas assurée par le Conseil fédéral ou la Chancellerie fédérale, sont réparties entre les départements. 2. L'attribution par la loi de tâches administratives spéciales à des établissements ou à des entreprises de la Confédération, à des institutions d'économie mixte ou à des organismes privés est réservée. Art. 43 : Conflits de compétence Le Conseil fédéral statue sur les conflits de compétence entre les départements. �EXTRAITS DE LA LOI FÉDÉRALE SUISSE 749 Section 2 : Objectifs de l'organisation et de la gestion Art. 44 Les départements et les unités administratives qui leur sont subordonnées doivent être organisés et dirigés selon les exigences d'une administration agissant conformément au droit et d'une manière opportune et efficace. Section 3 : Instructions Chapitre deuxième: Groupements et offices Art. 46 : Organisation générale 1. Les départements se subdivisent en offices. 2. Les offices se subdivisent en d'autres unités administratives. 3. Lorsque le nombre d'offices d'un département ou la nature des tâches l'exige, plusieurs offices peuvent être constitués en groupement. 4. Chaque département a un secrétariat général. Art. 47 : Direction 1. Dans les limites de leurs attributions, les chefs de groupement et les chefs d'office assument en particulier les tâches suivantes: a) Assurer la planification; b) Etablir une organisation satisfaisant aux prescriptions de l'article 44; c) Veiller à l'information au sein de l'administration; d) Assurer la coordination; e) Donner les instructions et les ordres nécessaires; f) Rendre des décisions et, lorsqu'ils y sont habilités, édicter des ordonnances; g) Décharger le chef de département dans les relations avec l'extérieur, selon ses instructions. 2. Les chefs de groupement et les chefs d'office peuvent, dans des cas particuliers, faire appel à des experts, si le chef du département y consent. Chapitre troisième: Etats-majors des départements Section 1 : Le secrétariat général comme état-major général Art. 49 : Principe 1. Le secrétariat général est l'état-major général du département. 2. Exceptionnellement, il peut être chargé de tâches autres que celles d'un état-major. Art. 50 : Tâches d'état-major du secrétariat général 1. Dans le cadre de l'activité générale qu'un état-major exerce selon l'article 37, le secrétariat général s'acquitte notamment des tâches suivantes: a) Il assure la coordination dans son propre département et entre celui-ci et les autres départements; b) Il dirige la planification au niveau du département; c) Il pourvoit d'une manière continue à l'information du chef du département ainsi que des chefs de groupement et des chefs d'office; d) Il renseigne d'une manière continue, en collaboration avec le service d'information de la Chancellerie fédérale, le public sur les affaires relevant du département; e) Il élabore les décisions du chef du département, prépare et met au point les projets du département qui doivent être soumis à l'Assemblée fédérale, à moins que ces tâches n'incombent à des groupements ou offices; f) Il seconde le chef du département dans la préparation des délibérations du Conseil fédéral; g) Il exerce la surveillance selon les instructions et le plan de contrôle du chef du département et réexamine périodiquement l'organisation du département. �750 DOCUMENTS 2. Le secrétaire général dirige les services centraux du département, en particulier le service de secrétariat ainsi que les services du personnel, des finances et des affaires juridiques. 3. Il décharge le chef du département dans les relations avec l'extérieur, à moins que les chefs de groupement ou les chefs d'office n'en soient chargés. 4. Si les conditions particulières d'un département l'exigent, le Conseil fédéral peut déléguer certaines tâches du secrétariat général à un groupement ou à un office. Section 2 : Collaborateurs personnels du chef de département Section 3 : Commissions Chapitre quatrième: Collaboration dans l'administration fédérale Titre quatrième: Etat des services de l'administration fédérale Titre cinquième: Organisation de détail Titre sixième: Dispositions finales Section 1 : Modification du droit antérieur Section 2 : Abrogation du droit antérieur Section 3 : Entrée en vigueur �TABLE DES MATIÈRES ÉTUDES l'ADMINISTRATION DEVANT lES TRANSFORMATIONS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES CONTEMPORAINES DANS lES PAYS EUROPÉENS Ch. DEBBASCH : Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . S. GIANNINI : l'administration italienne devant les transformations économiques et sociales contemporaines. . . . L. lOPEZ RODO : l'administration espagnole devant les transformations économiques et sociales contemporaines. . . . J. METAXAS : l'administration grecque devant les transformations économiques et sociales contemporaines. . . . J.-C. VENEZIA : l'administration française devant les transformations économiques et sociales contemporaines. . . . A. MOLITOR : l'administration belge devant les transformations économiques et sociales contemporaines . . . . . . . . . B. BRAUN : l'administration allemande devant les transformations économiques et sociales contemporaines. . . . K. HOLMGREN : l'administration suédoise devant les transformations économiques et sociales contemporaines. . . . T. MODEEN : l'administration finlandaise devant les transformations économiques et sociales contemporaines. . . . M. LEE : l'administration britannique devant les transformations économiques et sociales contemporaines. M. BETTATI : l'administration des Nations-Unies devant les transformations économiques et sociales contemporaines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . J. RIVERO : l'administration devant les transformations économiques et sociales contemporaines - Rapport de synthèse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ABSTRACTS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 17 31 49 59 79 99 115 125 141 157 183 195 �752 CHRONIQUES CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE EUROPE OCCIDENTALE Autriche (Heinz SCHAFFER) Belgique (Francis DELPÉRÉE) Espagne (Mo BAENA DEL ALCAZAR) Finlande (Tore MODEEN) France (Michel REYDELLET, Jacques BOURDON, Guy DROUT, Christian DUVAL, Jean FRAYSSINET, Jean-Pierre GUIN, Gilbert ORSONI, Jean-Marie PONTIER, France RAPHEL, Jean-Claude RICCI) Grande-Bretagne (Michael LEE) Grèce (Procopios PAVLOPOULOS, André CALOGEROPOULOS, Sotirios LYTRAS) Irlande (Colm O'NUALLAIN) Italie (Pierre FERRARI) Luxembourg (Simone BEISSEl) Portugal (Fernando DIOGO DA SILVA) R.F.A. (Michel FROMONT et Heinz SIEDENTOPF) Suède (Tore MODEEN) o' o' . Suisse (Yvo HANGARTNER) EUROPE ORIENTALE (Jean GUEIT) Bulgarie (Thol"1as PETROFF) Hongrie (Thomas SCHREIBER) Pologne (Georges MOND) o. R.D.A. (Robert AIGNER) Roumanie (lordan GRUIA) Tchécoslovaquie (Robert AIGNER) Yougoslavie (Thomas PETROFF) CHRONIQUE EUROPÉENNE (Joël RIDEAU et Christian BIDEGARAY) 000 0000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 000 0 000 0 0 0 0 0 0 0 000 0 0 0 0 0 0 000 0 0 0 0 0 0 00000 000 0 0 0 0 0 0 0 000 0 0 0 000 0 0 0 0 0 0 0 0 000 0 0 0 0 0 0 000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 00 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 000 0 0 0 0 000 0 0 0 0 0 0 000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 000 0 0 0 000 0 000 000 0 0 0 0 0 0 000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 000 0 0 0 0 0 000 000 0 000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 000 0 0 0000000000000000000000000000000 0000000000000000000000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 • 0 0 0 0 0 • 0 0 0 • 0 0 0 0 0 • 0 0 0 • 0 0 • 0 0 0 0 00. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 000 0 0 000 0 0 0 0 0 0 000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 • • 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 • 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 • 0 0 0 0 0 0 0 0 • 0 0 • 0 0 0 •• 0 0 0 0 0 0 0 0 • 0 0 0 • 0 0 0 0 0 0 00 0 0 0 • 000 0 0 0 0 0 • 0 0 0 0 0 0 • 0 • 0 0 0 • 0 0 0 000000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 • 0 0 0 000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 • 0 0 0 0 0 0 0 • 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 • 0 0 0 0 • 0 0 0 0 0 0 0 • 0 0 0 0 0 000.000000000000000.0000000. 0 0 0 0000000 0 0 0 0 00000. 000 •• 0 • 0 000 211 227 237 249 265 393 427 459 463 481 495 517 535 549 563 565 575 5n 585 597 625 631 639 CHRONIQUE SCIENTIFIQUE L'Institut français des Sciences administratives (Guy BRAIBANT) L'Institut suisse de cours administratifs (Yvo HANGARTNER) - La Section de droit administratif de l'Institut de l'Etat et du droit de l'Académie polonaise des Sciences .. 701 CHRONIQUE COMPARATIVE La réforme de la fonction publique fédérale aux U.S.A. (Martine LAMARQUE) o. o.. 707 0 00 •• 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 •• 0 0 •• 0 0 0.00000.0000000000000. 0 0 0 0 • 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 • 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 689 697 DOCUMENTS Extraits de la Constitution espagnole du 29 décembre 1978 Extraits de la loi fédérale suisse du 19 septembre 1978 sur l'organisation et la gestion du Conseil fédéral et de l'administration fédérale ................. 0 0 IMPRIMERIE PAUL ROUBAUD, • 0 •••••••••••••••••••••••••• 16, rue Maréchal-Joffre, Juin 1979 - Dépôt légal Ile trimestre 1979 0 0 0 0 •••• 0 0 0 0 0 • • • 735 745 13100 Aix-en-Provence � https://odyssee.univ-amu.fr/files/original/2/246/BUD-51450_AEAP_1979.pdf 2564a8b1820ee4bf21f94e2dd142c7c5 PDF Text Text , ANNUAIRE EUROPEEN D'ADMINISTRATION PUBLIQUE 1979 Il 1979 ÉDITIONS DU CENTRE NATIONAL DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE 15. Quai Anatole-France. 75700 PARIS - 1980 - �, ANNUAIRE EUROPEEN D'ADMINISTRATION PUBLIQUE Il 1979 ÉDITIONS DU CENTRE NATIONAL DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE 15. Quai Anatole-France. 75700 PARIS - 1980 - �ÉDITIONS DU CENTRE NATIONAL DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE 15, Quai Anatole-France, 75700 Paris ANNUAIRE EUROPÉEN D'ADMINISTRATION PUBLIQUE publié par LE CENTRE DE RECHERCHES ADMINISTRATIVES Université de Droit, d'Économie et des Sciences d'Aix-Marseille Faculté de Droit et de Science Politique 3, Avenue Robert-Schuman, 13621 Aix-en-Provence Comité de rédaction: MM. G. BRAIBANT, Conseiller d'État, Directeur général de l'Institut International des Sciences Administratives. Ch. DEBBASCH, Président honoraire de l'Université de Droit, d'Économie et des Sciences d'Aix-Marseille, Directeur du Centre de Recherches Administratives. l. FAVOREU, Président de l'Université de Droit, d'Économie et des Sciences d'Aix-Marseille. M. FROMONT, Professeur à l'Université de Dijon. M.S. GIANNINI, Professeur à l'Université de Rome. N. JOHNSON, Professeur au Nuffield College de l'Université de Londres. M. LESAGE, Professeur à l'Université Panthéon-Sorbonne, Directeur du Service de Recherches juridiques comparatives du C.N.R.S. l. LaPEZ-RODa, Professeur à l'Université de Madrid, Président de l'Institut International des Sciences Administratives. A. MOLITOR, Professeur à l'Université catholique de Louvain. J.-C. VENEZIA, Professeur à l'Université de Droit, d'Économie et des Sciences de Paris. Direction: M. Ch DEBBASCH, assisté de J. GUEIT. Collaborateurs: R. AIGNER ; S. BEISSEL; P. BELTRAME; G. BERENYI ; G. BERTI ; M. BETTATI; C. BIDEGARAY; J. BOURDON; J.-J. BOUSQUET; A. CALOGEROPOULOS ; M.-B. de CEROU ; J.-Y. CHEROT ; O. DEBBASCH ; F. DELPEREE ; F. DIOGO DA SILVA; G. DROUOT; L. DUBOUIS; C. DUVAL; P. FERRARI; J. FRAYSSINET; J.-M. GARCIA MADARIA; M. GJIDARA; 1. GRUIA : J. GUEIT ; J.-P. GUIN ; Y. HANGARTNER ; M. LEE; A. LEGRAND; S. LYTRAS ; F. MEYERS ; T. MODEEN ; F. MODERNE; G. MOND ; C. O'NUALLAIN; G. ORSONI ; P. PAVLOPOULOS ; J. PEREIRA DE ALMEIDA; T. PETROFF ; L. PHILIP; J.-M. PONTIER; Y. PRATS; J.-P. PRUSZYNSKI ; F. RAPHEL ; M. REYDELLET ; J.-C. RICCI ; J. RIDEAU; F. RIDLEY ; B. RUEGG ; S. SALON; H. SCHAFFER ; H. SCHRAMA ; H. SIEDENTOPF ; E. SPILIOTOPOULOS. Secrétariat: M.-C. DANJAUME. Correspondance : Rédaction: C.R.A., Faculté de Droit et de Science Politique, 3, Avenue Robert-Schuman, 13621 AIX-EN-PROVENCE. Abonnements et ventes: Éditions du C.N.R.S., 15, Quai AnatoleFrance, 75700 PARIS. �ANNUAIRE EUROPÉEN D'ADMINISTRATION PUBLIQUE �© Centre National de la Recherche Scientifique. Paris 1980 1S 8 N 2-222-02648-2 - 1 S S N 0-221-5918 �PRÉFACE Ce second volume de l'Annuaire européen d'administration publique, préparé par le Centre de Recherches Administratives de l'Université de Droit, d'Économie et des Sciences d'Aix-Marseille, conserve pour l'essentielles caractères du premier Annuaire. Son contenu reste réparti en six rubriques. D'abord, des études centrées autour d'un thème, puis des chroniques de vie administrative par pays avec des analyses, une courte chronologie et une bibliographie sommaire, ensuite une chronique européenne étudiant le système administratif des Communautés européennes, une chronique scientifique présentant les centres de recherches en administration publique, une chronique comparative analysant un ou plusieurs systèmes administratifs extraeuropéens. Des documents sont, enfin, publiés. Un index alphabétique (portant sur le présent annuaire et le volume de 1979) facilitera la tâche des chercheurs. Grâce à l'ardeur des collaborateurs du Centre de Recherches Administratives et la compétence de l'imprimeur, les délais de publication ont été encore réduits. Charles DEBBASCH Président Honoraire de l'Université de Droit, d'Économie et des Sciences d'Aix-Marseille Directeur du Centre de Recherches Administratives ��"" ETUDES POLITIQUE DE CHOIX DES FONCTIONNAIRES DANS LES PAYS EUROPÉENS ��INTRODUCTION par Charles DEBBASCH (*) La politique de choix des fonctionnaires en Europe (1) obéit à des règles diverses dictées par les traditions historiques, par les environnements politiques et sociaux. Elle paraît défier toute étude comparative. On perçoit, par exemple, le fossé entre la conception française d'une fonction publique régie par des règles précises et codifiées et la situation anglaise qui ignore le concept même de fonction publique. Mais les différences affirmées, il reste qu'il existe dans tous les pays un emploi public distinct de l'emploi privé et qu'il est possible de tracer les grandes lignes de la politique du choix des employés publics dans les États européens. * * * Le premier trait dominant de la situation européenne est le développement du nombre des fonctionnaires. Cet accroissement du poids de la fonction publique est particulièrement sensible dans le dernier quart de siècle. En Suède, on constate, par exemple, que le nombre de fonctionnaires a doublé entre 1924 et 1944 et qu'il a, à nouveau, doublé entre 1944 et 1974. Aux Pays-Bas, dans les années soixante, l'appareil administratif représentait 9,8 % de la population active, ce pourcentage a, aujourd'hui, pratiquement doublé. En Allemagne Fédérale, le secteur administratif a vu ses effectifs augmenter de 57 % dans les vingt dernières années. L'augmentation du nombre des fonctionnaires est le reflet du développement des fonctions de l'État. Les États européens vivent dans un libéralisme tempéré par des interventions économiques et sociales. Ces interventions entraînent un enflement de l'appareil étatique. (*) Président honoraire de l'Université de Droit, d'Économie et des Sciences d'Aix-Marseille, Directeur du Centre de Recherches Administratives. (1) Sur ce thème s'est tenue à Aix-en-Provence (Université de Droit, d'Économie et des Sciences) les 5 et 6 octobre 1979, une Table Ronde avec le concours de la Délégation aux Relations Universitaires internationales du Ministère des Universités. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �12 ÉTUDES Cette augmentation du poids de la fonction publique rend encore plus difficile la construction d'une notion de fonctionnaire commune aux différents pays européens. En France, le statut de la fonction publique ne s'applique qu'« aux personnes qui, nommées dans un emploi permanent, ont été titularisées dans un grade de la hiérarchie des administrations centrales de l'État, des services extérieurs qui en dépendent ou des établissements publics de l'État }), il exclut les magistrats et les militaires. Mais, fonctionnaires, magistrats et militaires ont en commun d'être placés dans une situation statutaire de droit public, d'être nommés dans un emploi permanent et titularisés dans un grade d'une hiérarchie. A côté de cette fonction publique d'Ëtat, il existe aussi une fonction publique départementale et une fonction publique communale. En Grande-Bretagne, les « civil servants }) sont les serviteurs de la Couronne à l'exclusion des fonctions politiques ou judiciaires, ces agents publics étant rémunérés exclusivement sur des crédits votés par le Parlement. De nombreuses catégories d'agents du service public sont donc exclues: au niveau national, l'armée et la justice; les agents locaux (y compris les enseignants) ; les agents des entreprises publiques et le Service National de Santé. Ainsi, les enseignants qui constituent le bloc le plus important de la fonction publique en France (près d'un million d'agents) ne sont pas considérés en Grande-Bretagne comme des « civil servants }). A l'intérieur même d'un pays donné, la définition de la fonction publique n'est pas toujours cohérente, elle varie selon les secteurs du droit. Du droit constitutionnel au droit pénal en passant par le droit administratif la notion de fonction publique n'est pas uniforme. C'est ainsi, par exemple, qu'en Allemagne la notion pénale de la fonction publique est plus large que la notion de droit public. Ces distinctions varient, également, en fonction du niveau hiérarchique des emplois considérés. Avec des distinctions selon les pays, on peut recenser trois catégories d'emplois: les emplois immédiatement en contact avec le pouvoir politique, les autres emplois du droit public, les fonctions d'exécution relevant plutôt du droit privé. Il existe, par exemple, en France, des emplois supérieurs à la discrétion du gouvernement. De même, en Allemagne Fédérale, les « fonctionnaires politiques }) constituent un groupe particulier de fonctionnaires de métier. Dans les deux pays, les titulaires de ces postes sont soumis à un loyalisme étroit. A côté des fonctionnaires politiques, on trouve en Allemagne Fédérale, des fonctionnaires proprement dits relevant du droit public, et des employés et travailleurs soumis au droit privé. Cette distinction germanique se retrouve, pour l'essentiel, dans les pays scandinaves. Toutes ces distinctions juridiques ne sont guère comprises par l'opinion publique et c'est, sans doute, pourquoi elles sont en profonde évolution. Pour l'opinion publique, la fonction publique est plus large que tous ces critères juridiques. Ainsi, en France, le public considère les employés de la Sécurité Sociale comme des fonctionnaires alors qu'il s'agit de salariés de droit privé. Pour le sens commun, il y a « de la fonction publique }) chaque fois que l'on rencontre des agents possédant un certain pouvoir de contrainte, un certain pouvoir de perception d'une recette apparentée à �INTRODUCTION 13 une recette publique, un certain monopole. 1/ existe, au-delà des classifica- tions juridiques, un emploi public, présentant un certain nombre de caractères communs. C'est cet emploi public qui est étudié dans les différents rapports nationaux et auquel s'appliquent les réflexions qui suivent. * * * Face à un secteur public plus large, la politique de choix des fonctionnaires est, naturellement, contrastée et hésitante. La première hésitation se situe autour du thème de la neutralité de la fonction publique. La politique doit-elle ou non intervenir dans le recrutement et la carrière des fonctionnaires? Tous les États européens sont, également, attachés à un idéal démocratique qui interdit les discriminations et les faveurs. Mais, ils divergent, profondément, dans son application. La Grande-Bretagne dresse un rideau de fer entre les fonctionnaires et l'univers politique tandis que la France et l'Allemagne Fédérale paraissent encourager leurs agents publics à se présenter aux élections. La politisation des recrutements est particulièrement accusée en Italie et en Finlande alors que la Grande-Bretagne et la France cherchent à s'en prémunir. Certains pensent que, pour avoir une fonction publique assurée et fidèle, il convient de l'éloigner du jeu politique alors que d'autres voient dans la politique la sève nourrissant la soumission des agents publics. La seconde interrogation porte sur les modes de recrutement des fonctionnaires. Si on insiste sur la spécificité de la fonction publique, sur la nécessité de garantir l'objectivité des recrutements on choisira, comme la France, un système de recrutement dérogatoire au droit commun, du type du concours. Si on s'attache au contraire, à réduire la spécificité de la fonction publique on recrutera les agents publics de la même façon que les employés du secteur privé, par la voie des petites annonces, par exemple, comme aux Pays-Bas. L'hésitation porte également sur le type de formation qu'il faut donner au fonctionnaire. Doit-on rechercher des fonctionnaires polyvalents ou des fonctionnaires spécialisés, des agents publics dotés d'une culture générale ou des techniciens? On constate, dans tous les États européens, des mouvements de balancier passant de la polyvalence à la spécialisation, du technicien au généraliste. Sur tous ces points, pourtant, une communication s'établit entre les divers pays européens dont le système administratif des Communautés européennes donne une illustration. Une réflexion globale sur la fonction publique se développe. * ** Les éléments d'une réflexion globale sur la fonction publique peuvent être envisagés autour de trois pôles. Le premier tient à la place de la fonction publique dans la société, ({ je suis, tu es, il est, nous sommes ou nous serons tous fonctionnaires », voilà le rêve d'un grand nombre de citoyens. Certains y verront la marque d'une tendance inéluctable à la fonctionnarisation des sociétés européennes. �14 ÉTUDES Mais ce tropisme est combattu par un courant aussi vigoureux. Ce courant rejette les contraintes de la bureaucratisation, recherche plus de liberté et d'initiative. Les fonctionnaires restent, malgré tout, les autres, même pour ceux qui sont fonctionnaires. Chaque fonctionnaire trouve plus fonctionnaire que lui. L'enseignant se juge moins fonctionnaire que le postier, celui-ci moins que l'agent du fisc, celui-ci moins que le commissaire de police, ce dernier moins que le militaire. Une seconde observation découle de cette constatation. Elle a trait aux rapports de la fonction publique et de la notion d'État. Même dans un État où tout le monde est fonctionnaire ou tend à le devenir, il subsiste, tout de même, un groupe de fonctionnaires irréductible au reste de la fonction publique, une sorte de fonction publique par essence. Il s'agit d'une fonction publique liée à l'exercice du pouvoir, composée de deux branches. On y trouve, tout d'abord, des fonctionnaires liés à l'exercice de la souveraineté, en contact immédiat avec les hommes politiques, qui ont nécessairement en droit ou en fait, un statut particulier. On trouve, d'autre part, une catégorie aux contours plus délicats à discerner, caractérisée non pas par les pouvoirs qu'elle exerce mais par son mode de recrutement. Elle est composée de tous les fonctionnaires recrutés en vertu d'une espèce de droit de cuissage du prince qui veut placer, dans un certain nombre de rouages de la fonction publique, des hommes qui lui sont dévoués. Il n'existe pas, à cet égard, de fonction publique totalement innocente à l'égard du pouvoir. La troisième constatation tient en l'absence d'autonomie de la fonction publique par rapport au reste de la société. Il peut certes, y avoir des retards, une certaine tendance de la fonction publique à s'évader du reste de la société. Mais, la politique de choix des fonctionnaires est, à terme, le reflet de l'évolution de la société et de ses mouvements de fond. Le grand mouvement pour l'égalité d'accès de tous à la fonction publique a été la conséquence de l'évolution libérale des sociétés européennes. Aujourd'hui, le flux d'entrée des femmes dans la fonction publique est la suite, tout-à-fait logique, de l'évolution sociologique de la condition féminine et, notamment, de l'éducation des femmes. La politique de choix des fonctionnaires reflète, avec naturellement une certaine déformation, les tendances profondes du corps social. �LA POLITIQUE DE CHOIX DES FONCTIONNAIRES DANS LES PAYS SCANDINAVES par André LEGRAND (*) LA NOTION DE FONCTIONNAIRE La question majeure qui s'est posée dans les trois pays scandinaves au cours des dernières décennies est celle des rapports unissant le droit de la Fonction Publique et celui qui régit la situation des salariés ordinaires. Notion qualitative. a) Traditionnellement, il existait au sein de nos trois pays une distinction entre différents groupes d'agents de l' État ~ aux ouvriers s'opposaient les fonctionnaires. La séparation des deux catégories n'empruntait cependant pas toujours des lignes claires et définies. Chacun s'accordait à constater les conséquences d'ordre juridique que la distinction impliquait: étaient fonctionnaires les employés de l'État qui ne bénéficiaient pas d'un droit de négociation de leurs conditions de traitement et d'emploi et qui ne pouvaient utiliser la grève lors des conflits du travail. Étaient ouvriers ceux dont les salaires et les conditions d'emploi étaient déterminés à la suite de négociations de conventions collectives et pour lesquels la grève constituait un des moyens d'obtenir la conclusion de telles conventions. Définir une distinction par les conséquences qu'elle entraîne n'a jamais constitué un moyen de l'asseoir sur des fondements solides. Mais les organisations de salariés étaient hostiles, en Suède en particulier, à admettre une compétence des autorités administratives pour la définition des critères de distinction; elles craignaient qu'une telle compétence ne leur permette d'étendre les catégories d'agents auxquelles le droit de grève était refusé. On a donc laissé aux tribunaux le soin de définir au coup par coup les principes à appliquer dans les cas litigieux. Il semble que les critères tirés de la nature des tâches confiées aux agents aient occupé une place prédominante dans les appréciations ainsi portées. (*) Professeur à la Faculté de droit de l'Université de Lille. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �16 ETUDES Par ailleurs, au sein de la catégorie des fonctionnaires, une différence essentielle séparait autrefois les fonctionnaires supérieurs (les ambetsman suédois, les embedsmaend danois ou embetsmenn norvégiens), dont le statut était tout à fait spécifique, et les autres fonctionnaires occupant une position subordonnée dont la situation se rapprochait davantage de celle des salariés du secteur privé. C'est sur cette trame commune, inspirée de la distinction allemande entre Beamten, Angestellten et Arbeiter que chaque législateur scandinave a brodé, tantôt selon des principes communs, tantôt selon son inspiration propre. Une idée commune a conduit les trois législateurs à atténuer la différence entre fonctionnaires supérieurs et fonctionnaires inférieurs. L'homogénéisation, très relative selon les différents pays, s'est traduite sur le plan du vocabulaire par un recours de plus en plus fréquent à un mot unique pour désigner la catégorie juridique des fonctionnaires (tjansteman en Suède, tjenestemaend au Danemark, tjenestemenn en Norvège). Les différences nationales sont cependant devenues assez fortes dans la définition du statut de cette catégorie. EN NORVÈGE, la différence entre les fonctionnaires supérieurs et les autres a gardé une certaine actualité. Malgré certains projets visant à unifier le statut des deux catégories, les premiers continuent à se voir appliquer un régime assez spécifique fixé en partie par des règles constitutionnelles qui exigent une décision du Roi en Conseil pour leur nomination et garantit à nombre d'entre eux une sorte d'inamovibilité en exigeant une décision judiciaire pour leur révocation. Les autres jouissent d'un statut qui est actuellement fixé par la loi nO 65 du 10 juin 1977 « concernant les fonctionnaires de l'État ». Cette loi, qui constitue un statut particulier de la Fonction Publique, s'applique obligatoirement aux personnes nommées dans un emploi public qui ne sont pas des embetsmenn, mais elle peut aussi être étendue par décision royale (décret en Conseil des Ministres, pour reprendre nos catégories juridiques) aux salariés engagés sur le fondement de conventions collectives. Ce statut reste particulièrement marqué par une coloration de droit public (garanties particulières, limitation du droit de grève à certaines conditions ... ), mais, depuis la loi sur les conflits du travail dans le service public de 1958, les fonctionnaires publics peuvent discuter leurs conditions d'emploi et de salaires lors de négociations dont le résultat est consacré par une loi votée par le Parlement. EN SUÈDE, la réglementation propre aux fonctionnaires supérieurs a pratiquement disparu et seuls les juges conservent un privilège constitutionnel en matière de nomination et d'inamovibilité. Depuis les lois du 3 juin 1965 « concernant les fonctionnaires de l'État », et « concernant les fonctionnaires communaux », le particularisme du droit de la Fonction Publique s'est fortement atténué et la loi nO 600 du 23 juin 1976 « concernant l'emploi public» a encore accentué le mouvement de rapprochement avec le droit du travail. Même si un certain nombre d'obligations particulières pèsent encore sur les fonctionnaires publics, même si certaines règles �CHOIX DES FONCTIONNAIRES DANS LES PAYS SCANDINAVES 17 spécifiques subsistent en matière de nomination, de cumul, de cessation de fonctions, de discipline ou de licenciement des agents publics, leurs conditions d'emploi et de traitement peuvent désormais être négociées par la voie des conventions collectives et ils ont le droit de recourir à la grève pour la défense de leurs intérêts professionnels. Mieux! les principes de la « démocratie industrielle », tels qu'ils apparaissent par exemple dans la loi nO 586 du 10 juin 1976 « concernant le droit de cogestion dans la vie professionnelle » s'appliquent aux rapports de l'État et de ses agents. Néanmoins, leur application y pose quelques problèmes spécifiques: le souci d'affirmer la prééminence de la démocratie politique sur la démocratie industrielle, la volonté d'éviter qu'un éventuel corporatisme des organisations de fonctionnaires ne vienne obérer la prise en compte des intérêts généraux de la société par l'administration expliquent qu'on reconnaisse à la loi la possibilité de limiter le champ d'application des conventions collectives et de restreindre le recours qui y est fait en matière d'organisation du service (création des services, localisation, définition de leurs objectifs, etc ... ) la réglementation unilatérale par l'autorité hiérarchique demeurant prédominante dans ce domaine. Il en résulte une certaine complexité dans la détermination de la répartition des matières entre la loi et les conventions collectives. Mais cela n'enlève en rien au fait que le droit de la fonction publique tend à apparaître comme une série d'exceptions de plus en plus limitées à l'application du droit du travail ordinaire, et que la Suède ne connaît plus l'existence d'un véritable statut de la Fonction Publique. AU DANEMARK, la voie suivie a été différente. Le problème essentiel qui s'y est posé est né du déclin du caractère attractif de la Fonction Publique. La politique de plein emploi et la généralisation de l'assurance retraite ont ôté aux emplois de fonctionnaires leurs principaux avantages et, pendant les années 1960, l'écart des traitements entre « marché public et marché privé du travail », encore accentué par la rigidité des règles applicables en matière de Fonction Publique, a amené une fuite des candidats potentiels aux emplois publics. Ces raisons, et d'autres encore, ont amené le développement de modes de recrutement parallèles qui ne respectaient plus les principes traditionnels de la Fonction Publique: beaucoup d'agents de l'État furent ainsi recrutés sur le fondement de dispositions prévues par des conventions collectives conclues entre l'État et les organisations centrales de fonctionnaires. L'ampleur du phénomène sera sans doute illustrée par une référence aux chiffres que donnait le projet de loi de finances de 1970-71. Sur 160.000 employés de l'État, 69.000 étaient recrutés sur la base des règles de la Fonction Publique et 91.000 sur le fondement de conventions collectives. La réforme du droit de la Fonction Publique réalisée par la loi nO 201 du 18 juin 1969 qui constitue un véritable statut a donc tendu à remédier aux défauts de ce système et l'urgence de cette réforme fut soulignée par le caractère quasi unanime du vote émis par le Folketing à son propos. Tout en s'efforçant de restituer au système de la Fonction Publique son 2 �18 ÉTUDES attrait, en particulier par une hausse sensible des traitements, cette loi n'a pas interdit l'existence de deux statuts concurrentiels. Les agents de l'État peuvent être placés sous l'empire d'un statut de droit public, caractérisé par l'existence d'avantages particuliers (sécurité de l'emploi résultant de garanties juridiques, système particulier de retraites etc ... ) et une limitation des droits de ceux qui y sont soumis (absence de droit de grève), ils peuvent aussi être recrutés en vertu d'un droit « conventionnel)} établi en accord avec les organisations syndicales reconnues comme représentatives et qui obéit à des règles assez analogues à celles qui régissent les employés du secteur privé. La différence des régimes apparaît assez clairement au niveau du règlement des conflits sociaux: la loi sur la fonction publique prévoit certes la tenue de conventions collectives pour parvenir à la détermination des conditions de traitement et d'emploi des fonctionnaires au sens strict. Mais, au lieu de permettre la solution d'un éventuel conflit par des mesures de recours à la force (grèves ou lock out) comme cela serait autorisé dans le cadre du droit « conventionnel )}, elle impose le renvoi de tout désaccord à un Comité tripartite composé de représentants des organisations syndicales, de l'administration et de Parlement. Et, en cas de désaccord persistant, c'est au législateur qu'elle confie le pouvoir du dernier mot par le vote d'une loi spéciale (chap. X Loi de 1971). Cette réforme de 1969 a provoqué une double réaction des organisations syndicales représentant les employés « conventionnés )}. En premier lieu, ces organisations ont réclamé le maintien du principe de l'équilibre global entre les avantages des deux catégories, ce qui a entraîné de longues discussions sur la définition des éléments à prendre en compte pour la détermination de cet équilibre global. En second lieu, n'ayant pu participer à la préparation de la réforme du Statut de la Fonction Publique, elles ont émis la crainte de voir leur clientèle condamnée à disparaître si le système de la Fonction Publique redevenait prédominant, parce qu'il s'avèrerait plus avantageux pour les employés, ou parce que l'État y recourrait de manière préférentielle. Aussi ont-elles revendiqué une limitation du nombre des nominations faites dans le cadre de la Fonction Publique. Le succès officieux qu'elles ont obtenu dans cette lutte a eu un effet curieux: il a restitué à la distinction des fonctionnaires supérieurs et des fonctionnaires subalternes une actualité certaine. Alors qu'aucune nomination à partir du grade de chef de bureau n'est réalisée selon les conditions prévues par les conventions collectives, cette procédure est largement prédominante pour les emplois inférieurs. On estime que les fonctionnaires stricto sensu n'occupent plus que 20 % des emplois existants au sein des administrations centrales. De la même manière, si l'on excepte le cas particulier des enseignants, un cinquième des employés communaux sont des fonctionnaires au sens strict, c'est-à-dire des agents soumis à un régime de droit public. La convention collective n'a donc pas la même fonction au Danemark qu1en Norvège ou en Suède. Dans ce dernier pays, elle a un double rôle de substitution et de complémentarité, puisqu'elle est chargée de remplir les vides de plus en plus importants que la loi ou la règlementation adminis- �CHOIX DES FONCTIONNAIRES DANS LES PAYS SCANDINAVES 19 trative lui abandonnent ou de mettre en œuvre les principes qu'elles la chargent de préciser. Au Danemark, il existe en revanche une véritable séparation de deux domaines, chacune des normes, lois ou conventions collectives, réglementant un secteur dans lequel l'autre n'intervient pas. Dans ces conditions, la notion de fonctionnaire public a une étendue très variable. En Suède, la définition qu'on peut en donner est assez simple puisqu'elle se confond - du moins pour ce qui concerne la définition administrative, car il existe aussi une définition pénale du fonctionnaire - assez largement avec celle d'employé de l'État, les différences entre catégories devenant de plus en plus ténues. En Norvège et surtout au Danemark, la définition étroite du fonctionnaire public ne recouvre qu'une partie, d'ailleurs très inégale, des employés publics. Même au sein des catégories que l'on peut considérer comme faisant partie des fonctionnaires publics, des distinctions peuvent cependant être introduites. Ceci résulte normalement de la multiplicité des sources applicables au droit de la Fonction Publique dans les pays scandinaves, mélange de dispositions constitutionnelles, législatives, administratives, conventionnelles, voire jurisprudentielles. Sans revenir sur ce qui ressort des développements précédents en ce qui concerne les fonctionnaires supérieurs, on peut souligner que l'évolution moderne tend à différencier de plus en plus le statut des magistrats de celui des employés de l'administration, les premiers acquérant de plus en plus le monopole d'une protection constitutionnelle ou d'une garantie d'inamovibilité dans les pays (notamment la Suède) où ils partageaient autrefois ces privilèges avec d'autres agents de l'État. Au Danemark, le statut des juges résulte de la même loi que celui des autres fonctionnaires: mais, le législateur écarte, en ce qui les concerne, l'application de toutes les règles relatives à la possibilité de mutation, à la discipline et à la révocation. On peut aussi souligner les aspects particuliers que présente la situation des fonctionnaires communaux. Le principe de l'autonomie communale et l'importance de la réglementation administrative ou des conventions collectives parmi les sources du droit de la Fonction Publique conduisent logiquement à une limitation des pouvoirs des organes d'État en matière de fonction publique communale. Aucune des lois applicables aux fonctionnaires d'État ne l'est intégralement aux fonctionnaires communaux. Tantôt il existe des textes exprès, tantôt - comme c'est le cas de la loi suédoise sur l'emploi public - seules certaines dispositions applicables aux agents de l'État sont applicables aux agents locaux. Dans cette loi, les règles applicables au règlement des conflits du travail s'appliquent à tous les agents publics, qu'ils soient ceux de l'État ou des communes. Toutes les autres règles ne s'appliquent qu'aux agents de l'État, même si, en fait, nombre des principes qu'on y trouve ont été transposés dans d'autres textes pour régler la situation des fonctionnaires locaux. La part laissée à la réglementation communale ou aux conventions collectives conclues par les communes est donc considérable. Mais, en �20 ÉTUDES Suède, une situation particulière existe pour des catégories importantes d'agents locaux. Pour plusieurs compétences communales, au premier rang desquels figure l'enseignement primaire ou secondaire, les conditions d'emploi et de traitement sont fixées par voie de réglementation nationale. Ces agents sont donc des fonctionnaires locaux, soumis au statut des fonctionnaires d'État. Enfin les activités industrielles ou commerciales sont généralement rangées parmi les activités administratives dès lors qu'elles revêtent une autre forme juridique que celle de la société commerciale. En Suède par exemple, à côté des sociétés qui sont totalement ou partiellement propriété de l'État actionnaire, il existe sept organismes connus sous le nom générique « d'administrations commerciales» (affarsverken). Ces administrations constituent des organismes de droit public, obéissant pour l'essentiel aux mêmes principes que les administrations ordinaires. Le personnel de ces sept administrations (la Poste, les Télécommunications, les chemins de fer, l'administration des Domaines chargée en particulier de la gestion des forêts de l'État, celle des chutes d'eau qui produit et distribue l'énergie électrique, l'administration de l'Aviation Civile, et celle des usines de la Défense Nationale) a donc le même statut que les fonctionnaires des administrations civiles de l'État. Au Danemark, les administrations industrielles ou commerciales constituent un des domaines privilégiés du recrutement selon les principes posés par les conventions collectives. Enfin en Norvège, l'assimilation des postes, télécommunications et chemins de fer aux administrations ordinaires est indubitable. Elles emploient l'essentiel du personnel recruté pour l'accomplissement des fonctions administratives industrielles ou commerciales. On leur assimile en outre certains établissements bancaires et quelques autres établissements publics industriels ou commerciaux de moindre importance. b) Les systèmes scandinaves se rapprochent donc du système de la carrière en ce qu'on y considère qu'un fonctionnaire qui entre dans l'administration n'en sort plus en principe avant l'âge de la retraite. Traditionnellement, en outre, le fonctionnaire y bénéficiait d'un régime spécifique comportant en particulier des garanties exorbitantes du droit commun. Même si le privilège de l'inamovibilité a pratiquement disparu (hormis le cas des juges et de quelques fonctionnaires supérieurs en Norvège), des garanties importantes subsistent, en particulier en matière d'avancement et de nomination. Il subsiste dans la constitution suédoise actuelle une disposition selon laquelle le gouvernement et l'administration ne doivent en ces matières tenir compte que des critères objectifs, notamment le mérite et la capacité. Et des dispositions de même signification se retrouvent avec une valeur juridique égale ou moindre, dans les deux autres pays. Enfin, l'existence d'un système de pensions géré par une administration particulière a parachevé, depuis le siècle dernier, le système de la carrière. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES DANS LES PAYS SCANDINAVES 21 Ce système n'avait pourtant jamais été poussé au point où il existe en France. La différence essentielle tenait - et tient encore - à ce qu'on recrute à un emploi déterminé, la notion de corps n'existant pas et tout changement d'emploi supposant une candidature nouvelle qui sera examinée selon la même procédure que la candidature à l'emploi initial. C'est un peu un revers de la notion d'inamovibilité: dans les pays où elle existait, celle-ci misait essentiellement sur le maintien de l'emploi et s'opposait donc au fonctionnaire autant qu'à l'administration. Mais ce système ne constituait cependant pas ce qu'on appelle le système de l'emploi; ce dernier, dans la présentation traditionnelle que l'on en donne, fait fi des intérêts individuels des agents et de la stabilité des emplois qu'ils occupent. Or les systèmes scandinaves étaient au contraire très protecteurs de ces intérêts, au point de subordonner parfois le souci de mutabilité des services au principe de la garantie de la situation individuelle du fonctionnaire. Les rigidités administratives qui résultaient de cette situation et étaient encore accentuées par l'extension du nombre de personnes soumises au droit de la Fonction Publique ont provoqué des atténuations progressives de la rigueur des principes initiaux. En Suède, le principe d'inamovibilité avait fini par être interprété comme signifiant simplement la garantie de l'emploi et non plus le droit au maintien dans un emploi déterminé. C'est au Danemark que l'évolution a été la plus lente. Mais la réforme de 1969 a eu précisément pour but de supprimer les rigidités introduites par une définition trop étroite du cadre d'emploi des fonctionnaires et de faciliter ainsi la mobilité au sein de la Fonction Publique. Elle entendait aussi permettre, davantage dans une perspective de garantie des intérêts éventuels des agents que dans un souci de construction d'un modèle théorique de Fonction Publique, le maintien des droits à pension acquis par un fonctionnaire quittant le service public après quelques années, quel que soit le motif du départ. Enfin, comme nous l'avons dit, elle laisse persister, par une limitation du champ d'application du droit de la Fonction Publique stricto sensu, un système concurrentiel reposant sur des principes très différents. Quoi qu'il en soit, les modifications qu'ont connues les pays scandinaves ne retirent rien aux principes traditionnels de la carrière. Elles visent simplement à concilier les deux visages que le concept d'agent de l'État est susceptible de revêtir. Salariés, ces agents ont droit au bénéfice des innovations dont le développement social a entraîné la création. Agents de la puissance publique, ils restent cependant soumis au principe selon lequel la différence entre le métier d'administrer et les autres exige que le premier accuse certaines spécificités. Aspects quantitatifs. a) Estimations globales. Le secteur public des pays scandinaves a connu une croissance importante depuis le début de ce siècle. Pour ne prendre que l'exemple suédois, on estimait généralement à 90.000 le nombre des fonctionnaires d'État au début de ce siècle. Ce nombre ne s'est accru que d'une manière lente �22 ÉTUDES jusqu'aux environs de 1925, pour doubler approximativement entre 1924 et 1944. A cette date, on dénombrait en effet 169.000 fonctionnaires au sens strict, auxquels s'ajoutaient 83.000 ouvriers. Le tableau 1 permet de constater un nouveau doublement de l'effectif des fonctionnaires de 1944 à 1974. Tableau 1 Évolution de l'effectif des fonctionnaires d'État en Suède de 1955 à 1975 Source: Statligt personal utbildning. S.O.U. 1976, 61 p. 85. Administration civile générale .. Défense nationale ............ Administrations commerciales. Total .................. 1955 1965 1975 65.503 39.760 111.255 216.518 120.147 42.509 116.096 278.752 154.991 47.545 127.707 330.243 Le pourcentage des fonctionnaires d'État au sein de la population active suédoise s'élevait donc en 1977 à 9,3 % ; ce qui correspond presque au chiffre norvégien (8,8 %) et est un peu supérieur aux chiffres danois (7,1 %). A ces fonctionnaires d'État s'ajoutent en Suède près de 150.000 fonctionnaires locaux soumis à un statut d'État et 730.000 fonctionnaires des collectivités locales, dont 340.000 agents à temps plein. Le poids relatif de la Fonction Publique locale dans l'ensemble des emplois publics au Danemark est également important, puisqu'il représente le double des emplois d'État. Au total, la catégorie « Emplois publics}) représente environ le quart de la population active dans les trois pays scandinaves. Les tableaux Il à V indiquent la manière dont ces agents se répartissent entre les grandes fonctions dans les trois pays scandinaves. �TABLEAU Il Répartition des fonctionnaires suédois d'État par fonctions gouvernementales en 1967 et 1977 Source: Statistisk Arsbok 1960, 1968 et 1978. () 1959 FONCTION Nombre % Groupe % Total (A ou B) Général Nombre I 19n 1967 % Groupe % Total (A ou B) Général Nombre o % Groupe % Total (A ou B) Général X om Cf) ï1 o A - ADMINISTRATION CIVILE ET MILITAIRE: Justice (dont Police et Affaires pénitentiaires) ... 4.838 1.046 Affaires étrangères ............................ 39.708 Défense ....................................... 5.667 Aff. sociales et Santé .......................... 5.442 Communications .............................. 6.001 Finances (Économie, Budget). .................. 18.844 Aff. écclésiastiques et éducation ................ 5.105 Agriculture .................................... 3.533 Commerce .................................... Aff. intérieures (dont Travail) ................... 26.251 Logement ..................................... Industrie ...................................... Adm. parI. (Ombudsman Banque Centrale, etc ...) ............... 999 Total adm. civile et militaire . .................... 117.569 B - ADMINISTRATIONS COMMERCIALES Postes ........................................ 32.055 Télécommunications ........................... 23.459 Chemins de fer ................................ 49.360 Chutes d'eau .................................. 6.559 Domaines ..................................... 1.717 Arsenaux, Défense ............................. Aviation civile ................................. 1.419 Total administrations commerciales ........ .... 114.569 TOTAL GÉNÉRAL. ............................. 232.138 Z 4,1 0,8 33,8 5,1 4,6 5,1 16,0 4,2 3,0 2,0 0,4 17,2 2,5 2,3 2,6 8,1 2,2 1,5 25.610 1.558 41.612 9.251 22.998 8.554 23.243 7.409 1.172 17,2 1,1 28,0 6,2 15,5 5,8 15,6 5,0 0,8 9,7 0,6 15,7 3,5 8,7 3,2 8,7 2,8 0,4 22,4 11,4 5.636 3,8 2,1 0,8 100 0,4 50,6 1.554 148.609 1,1 100 0,6 56 27,9 20,4 43,1 5,7 1,5 13,8 10,1 21,2 2,9 0,7 1,4 0,6 49,3 42.618 25.062 39.997 4.785 1.701 1.363 850 116.376 264.985 36,6 21,5 34,4 4,1 1,5 1,2 0,7 100 16,1 9,5 15,1 1,8 0,6 0,5 0,3 44,0 100 38.289 2.293 50.332 13.n3 9.499 7.731 67.452 7.345 6.280 15.492 4.139 1.931 1.559 226.105 16,9 1,0 22,2 6,1 4,3 3,4 29,8 3;2 2,8 6,9 1,8 0,9 0,7 100 10,5 0,6 13,9 3,8 2,7 2,1 18,8 2,0 1,7 4,2 1,1 0,5 0,4 62,3 59.362 39.350 23.892 7.176 1.519 3.412 2.292 137.213 363.318 43,3 28,7 17,5 5,2 1,2 2,5 1,6 100 16,3 10,9 6,6 2,0 0,4 0,9 0,6 37,7 () --1 oZ z ~ ::xl m Cf) o m Cf) ïJ » -< Cf) Cf) () » z z » < m o Cf) ~ �24 ÉTUDES TABLEAU III Répartition des fonctionnaires locaux suédois par fonctions administratives en 1977 (d'après Statistisk arsbok 1978, p. 252-253) A - Fonctionnaires locaux dont le statut fait l'objet d'une réglementation d'État. Hommes Femmes Total École obligatoire .. , .......... Enseignement secondaire, .... Formation permanente ........ École spécialisée ............ , Prêtres ..................... Établissements de soins pour alcooliques .................. Gardes forestiers ............. Caisses d'Assurances Publiques Divers ............... , ...... 29.893 12.544 2.161 882 2.608 59.082 8.224 2.751 2.867 218 88.975 20.768 4.912 3.749 2.826 445 964 33.108 989 413 370 14.183 1.056 858 1.334 47.291 2.045 TOTAL .................. 83.594 89.164 172.758 B - Fonctionnaires communaux et départementaux. Fonction Total dont Fonctionnaires à temps plein 13.849 6.132 21.943 46.896 dont 10.108 5.740 7.167 36.907 Communes primaires: Administration centrale ............. Protection soc. et lég ............... Logement ........................ Sports, loisirs aménagement urbain .. Activités économiques (transports, communications) .................. Éducation culture .................. Activité industrielle ................. Activités sociales .................. Santé ............................ 6.938 76.509 15.908 216.082 36.292 5.908 18.810 15.069 62.770 22.701 Administration centrale ............. Hôpitaux ......................... Autres activités de santé ............ Activités sociales .................. Psychiâtrie ........................ Éducation ........................ Divers ............................ 7.012 219.044 32.964 6.048 21.576 5.708 1.092 5.263 114.744 17.376 4.046 10.304 3.168 TOTAL ...................... 733.993 340.425 Départements: 344 �25 CHOIX DES FONCTIONNAIRES DANS LES PAYS SCANDINAVES TABLEAU IV Répartition des fonctionnaires d'État norvégiens par fonctions gouvernementales en 1977 Source: Statistisk arbok 1978, p. 50. Fonction Nombre 0/0 Hommes Adm. parlementaire ....... 384 Cour Suprême ............ 15 - 3 12 Premier Ministre .......... 26 - 16 10 Affaires étrangères ........ 0,2 259 Femmes 125 880 0,6 491 389 Éducation. Aff. Ecllésiastiques. 13.374 8,9 8.348 5.026 Justice et Police .......... 11.246 7,6 8.569 2.677 2.855 1,9 1.505 1.350 15.582 10,3 5.322 10.260 914 0,6 512 402 3.185 2,1 2.370 815 Aff. municipales (dont Travail). Affaires sociales .......... Commerce et navigation maritime. Industrie et Artisanat. ..... Pêcheries ................ 1.726 1,1 1.377 349 Agriculture ............... 3.949 2,6 2.904 1.045 Communications .......... 60.844 40,5 45.217 15.627 0,4 490 201 Environnement ........... 691 Consommation ........... 1.552 1,0 876 676 Finances et Douanes ...... 9.126 6,1 5.252 3.874 Défense ................. 23.826 16,1 20.107 3.719 TOTAL .............. 150.175 100,0 103.618 46.557 �26 ÉTUDES TABLEAU V Répartition des agents publics danois au 12/01/1977 par fonctions administratives Source: Statistisk arbok 1978, p. 364. TOTAL % Administration Centrale .......... Affaires Sanitaires et Sociales ..... Enseignement et Recherche ...... Transports. Environnement ....... Défense ....................... Police et Justice ................ Activités économiques ........... Affaires culturelles .............. Affaires ecclésiastiques .......... Divers ......................... 11.584 23.090 25.799 54.672 33.207 17.838 4.552 1.961 82 10.908 6,3 12,6 14,0 29,8 18,0 9,7 2,5 1,1 TOTAL ................... 183.693 100,0 FONCTION A - PERSONNEL D'ÉTAT. - 6,0 dont 21.360 à temps partiel B - PERSONNEL COMMUNAL. Administration Centrale .......... Affaires Sanitaires et Sociales ..... Éducation et Recherche .......... Transports. Environnement. ...... Affaires cu Itu relies .............. Divers ......................... 17.976 165.859 80.467 32.932 6.212 10.154 5,7 52,9 25,6 10,5 2,1 3,2 TOTAL ................... 313.598 100,0 dont 85.035 à temps partiel �CHOIX DES FONCTIONNAIRES DANS LES PAYS SCANDINAVES 27 b) Ventilation de ces agents en catégories. 1) Les catégories hiérarchiques. Le découpage courant dans la majorité des pays européens amène à distinguer trois grandes catégories de fonctionnaires d'État, les fonctionnaires subalternes (agents d'exécution), la catégorie moyenne (agents d'exécution ayant une certaine qualification et une formation secondaire) et les fonctionnaires supérieurs (agents de conception ou de direction ayant en général une formation universitaire). La répartition des fonctionnaires suédois entre ces trois catégories se présentait en 1967 de la manière suivante: TABLEAU VI Répartition entre catégories hiérachiques des fonctionnaires suédois en 1967 Source: MOLIN, MANS SON et STRbMBERG. Offentlig Fôrvaltning. Stockholm 1969, p. 222. Fonctionnaires subalternes .. Fonctionnaires moyens .... . Fonctionnaires supérieurs .. . 46 % 37,5 % 16,5 % dont 53,2 % 17,9 % 11,2 % de femmes Depuis 1960 une forte promotion des fonctionnaires en place a entraîné un important gonflement de la catégorie des fonctionnaires moyens, puisqu'en 1959 le pourcentage des fonctionnaires situés dans les échelons les plus bas du plan de traitement inférieur s'élevait à 75,5 %, contre 16 % à la catégorie moyenne et 8,5 % aux échelons les plus élevés. (Source: Statistisk arbok 1960, p. 187). 2) La répartition entre les sexes. Le tableau précédent montre que l'égalité des sexes n'est pas respectée au sein de la Fonction Publique suédoise. L'entrée des femmes dans la Fonction Publique suédoise date de la fin du XIXe siècle et elles commencèrent surtout par occuper des emplois dans l'administration des communications (en particulier les postes). Plus longtemps fermées, les administrations civiles finirent par admettre des femmes sur des emplois hors statut. C'est dans les années 1940 que la place des femmes devint importante; la part des emplois qu'elles occupaient s'élève de 18 à 30 % du total des emplois entre 1944 et 1950, cette augmentation correspondant à l'affirmation de l'égalité d'accès des deux sexes aux emplois publics. La croissance de l'emploi public féminin ne cessa de diminuer par la suite. De 1950 à 1960, la part des emplois occupés par les femmes ne passa que de 30 à 33 % de l'effectif des emplois publics. Par la suite, ce chiffre se stabilisa, les 86.549 emplois féminins existant au 1er mars 1977 représentant 31,9 % des 275.651 emplois à plein temps de l'administration suédoise d'État. Le pourcentage de féminisation est identique en Norvège (31 % en 1977). Les femmes occupent cependant les emplois les moins en vue et les moins rémunérés. Parmi les hauts fonctionnaires, le pourcentage des �28 ÉTUDES emplois occupés par des hommes s'élève à 94 % au sein des administrations civiles, à 99,8 % au sein des administrations commerciales. De manière générale d'ailleurs, la part des femmes au sein des administrations commerciales est très basse à tous les niveaux puisqu'elle ne dépasse pas 38 % aux échelons de traitement correspondant aux emplois subalternes (contre 63 % au sein de l'administration civile). Et le caractère congru de la portion des femmes au sein de la fonction publique supérieure apparaît de manière éclatante quand on regarde la répartition des sexes entre les principaux plans de traitement de la Fonction Publique suédoise. TABLEAU VII Répartition des fonctionnaires suédois entre les principaux plans de traitement applicables aux fonctionnaires d'État Source: Statistisk arsbok 1967, 1972 et 1978. Plan de traitements applicables Plan A (en 1977 Plan T et F échelons FI à FI5) .. Plan B (en 1977 Plan F échelons F16 à F21122). Plan C (en 1977 Plan F échelons F23124 à F28). TOTAL. 1971 1966 Total Femmes dont Total 1977 Femmes dont Femmes Total dont 24l.464 84.628 233.060 76.028 236.303 76.696 3.002 112 3.532 147 9.558 618 3.067 49 2.782 76 3.769 185 247.533 84.789 24l.374 76.251 249.360 77.499 N. B. Le Plan A correspondait aux échelons de traitement les plus bas, le Plan C aux plus élevés. A partir de 1976, une nouvelle nomenclature substitue à l'ancienne les Plans T (plan intérieur) et F (l'ordre croissant du chiffre des échelons représentant une croissance du traitement. Une analyse plus fine permet de constater même à l'intérieur du Plan A, la hiérarchie des salaires est très inégale entre les sexes. �29 CHOIX DES FONCTIONNAIRES DANS LES PAYS SCANDINAVES TABLEAU VIII Répartition des fonctionnaires suédois à plein temps par sexes entre les échelons de traitement de la Fonction Publique Source: Statistisk arsbok 1967, p. 235 ; 1972. p. 229-230 ; 1978. p. 248-249. Total % Femmes BI - B2 - B3 - B7 (F18 - F23124). C2 - C8 (F25 - F31). TOTAL .. .... % Femmes Total % Femmes dont 58 23,8 35.922 83,7 12.309 59,5 163.461 25,1 139.l68 13,5 6,4 22.355 13.340 10 8 56.l74 19.758 35.9 14,5 9,8 5.179 2,9 8.060 5,5 0,7 5.374 l.037 3,9 887 1,3 l.508 2,9 245.075 30,8 89.535 A20 - A24 (F6 - FIl). A25 - A30 (F12 - Fl7). Total dont dont Al - A10 (Tl - T5) AlI - A19 (T6 - F5). 1977 1971 1966 Degré de traitement 123.957 18.222 9.693 24l.464 35,04 245.228 31,09 Ce tableau montre une lente progression de la part des femmes vers les traitements les plus élevés, ce qui ne doit cependant celer qu'elles gardent la part la plus importante des traitements situés tout au bas de l'échelle hiérarchique. Il témoigne aussi du décalage chronologique qui s'est produit dans le bénéfice que chaque sexe a tiré de la promotion générale des fonctionnaires suédois. Par ailleurs, les emplois à temps partiel sont en majorité occupés par des femmes. En Suède, 42 % des femmes employées par l'État occupent des emplois à temps partiel contre seulement 11,5 % des hommes. Si l'on agrège donc tous les emplois d'État à plein temps ou à temps partiel, la part des emplois féminins au sein des emplois d'État passe à 41 % (alors que, comme on vient de le dire, elle n'est que de 31 % si l'on ne tient compte que des emplois à plein temps). De même, s'agissant des emplois spécifiquement locaux, 45,8 % des emplois féminins sont à temps partiel contre 5,3 % des emplois masculins. Seuls les fonctionnaires locaux soumis à un statut d'emploi connaissent sur ce point une situation particulière. L'écart entre hommes et femmes s'agissant de l'occupation des emplois à temps partiel y est moindre (27,5 % des emplois féminins sont à temps partiel pour 15 % des emplois masculins). La situation est la même en Norvège. Il existait 9.527 emplois à temps partiel (moins de 27 heures par semaine) sur les 150.182 emplois d'État: 89,3 % d'entre eux étaient occupés par des femmes. �30 ÉTUDES 3) La répartition par âges et catégories sociales. La pyramide des âges des Fonctions Publiques scandinaves est assez équilibrée. En Suède, en 1975, 24 % des agents d'État avaient moins de 30 ans, 43 % étaient âgés de 30 à 50 ans, et 33 % de 50 ans ou plus. Les études font généralement état d'environ 20 % de fonctionnaires d'origine sociale modeste (ex. : M. Schiff : « Welfare State Bureaucracy and Democratic Control in Sweden. Political Science. 1975, pp. 82-96 ... ). Pour avoir une idée approximative du niveau social auquel se situe les fonctionnaires, le tableau ci-contre s'est efforcé de ventiler les fonctionnaires des administrations civiles et commerciales (l'administration militaire étant par conséquent exclue) par âge, sexe et formation initiale. TECHNIQUES DE CHOIX DES FONCTIONNAIRES Le procédé de l'élection des fonctionnaires n'existant pas en Scandinavie, toutes les nominations aux emplois publics reposent sur une nomination par les autorités intéressées. Ces nominations sont entourées d'un certain nombre de garanties sur le plan juridique et celles-ci sont assez proches de celles que connaît le droit français; mais les conclusions qu'on en tire quant à la définition de la « technique)} de recrutement sont assez différentes. Les garanties juridiques de l'égalité d'accès. Depuis 1809, des dispositions constitutionnelles bannissent les considérations politiques comme toutes les autres considérations subjectives des décisions de recrutement ou d'avancement au sein de la Fonction Publique suédoise. La constitution de 1809 exigeait que la gestion de chaque carrière ne repose que sur les seuls fondements de « mérite et de la capacité )}. Et cette mesure, destinée à garantir l'indépendance des fonctionnaires vis-à-vis de l'arbitraire royal, garde encore une actualité certaine : le § 9 du chapitre 11 de la nouvelle constitution suédoise de 1974 maintient l'idée que les nominations et les avancements ne peuvent se décider que sur « des bases objectives, et en particulier le mérite ou la capacité )}. De la même manière la loi danoise précise que les conditions de nomination fixées par le Ministre des Traitements et Pensions ne peuvent concerner que des « catégories de fonctionnaires )}. L'existence de ces dispositions constitutionnelles ou législatives n'a pas empêché la naissance, à certaines périodes de l'histoire des pays considérés, de vives controverses sur la politisation des nominations. C'est en Suède que la controverse a atteint son point culminant il ya une vingtaine d'années. Largement alimentée par la longue absence d'alternance au sein du gouvernement suédois, cette discussion a surtout porté sur les nominations aux emplois supérieurs. Pour l'éclairer totalement, il importe de rap- �TABLEAU IX () I Répartition des fonctionnaires d'État suédois par âge, sexe et niveau de formation initiale o X o m Cf) Formation initiale Présecondaire primaire, école de base, école unique Moins de 29 ans % hommes % femmes 30-40 ans % hommes % femmes Plus de 50 ans % hommes % femmes TOTAL 0/0 hommes % femmes 17.647 35.739 61 39 % % 29.832 9.423 124.351 Z -i 6 z z 115.747 73% 27% 15.483 53% 47% 44% 50% 50% 55.402 84.417 80% 20% 20% 70% 30% il o () 62.809 33.193 33.193 67 % 33 % 29 % 58,5% 41,1 % Total 57% 43% 54% 46% % % 35.741 Formation supérieure Université Grande École 44% 56% 55.419 47 53 83.220 Formation secondaire lycée 262.973 22% 54% 46% 41 % 58% 42% 30% 67% 33% 93% 60% 40% ~ m ::IJ Cf) o ~ z Cf) ï m Cf) -u ~ -< Cf) Cf) () ~ Z o Z ~ Source: Statligt personal utbildning. S.O.U. 1976 : 61 p. ffl. N.B. 7 % du personnel des administrations civiles et militaires n'entre pas dans le tableau ci-dessus. < m Cf) ~ �32 ÉTUDES peler l'aspect important de l'organisation administrative suédoise. L'administration suédoise n'est pas bâtie sur un modèle ministériel; la plupart des activités administratives sont gérées par des Autorités autonomes et les ministères ne comportent qu'un petit nombre de fonctionnaires chargés essentiellement de tâches de conception et d'impulsion. Ces fonctionnaires peuvent être choisis sur critères politiques, compte tenu de leurs tâches. Mais cette situation n'entraîne pas nécessairement l'existence de deux carrières différentes. Ceci tient d'abord à ce que, même si les ministères recrutent souvent directement au sein des universités, ils peuvent aussi prendre leurs cadres parmi le personnel des autorités autonomes. En second lieu, la règle générale veut qu'on ne fasse pas toute sa carrière au sein d'un ministère suédois. La majorité des fonctionnaires des ministères quittent leur poste avant l'âge de 45 ans: ils sont généralement nommés dans un emploi vacant d'une Autorité autonome. Ce genre de nomination est souvent apparu comme présentant des relents de politisation puisque la nomination au ministère pouvait être suspecte d'avoir obéi à des critères politiques. Les tendances d'opposition ont donc souvent dénoncé la nomination aux postes dirigeants des Autorités autonomes d'anciens parlementaires ou d'anciens fonctionnaires des ministères. D'une étude très précise concernant le recrutement de ces directeurs d'Autorités autonomes de 1915 à 1975 (Olle Nyman : Rekryte ringen till de svenska centrala ambetsverkens chefsposter 1915-1975. Statsvetenskaplig Tidskrift 1978, pp. 77-89), il ressort que le recrutement de parlementaires ou d'anciens parlementaires est exceptionnel (sauf entre 1935 et 1945). Cependant le recrutement de fonctionnaires issus des ministères n'a cessé de croître depuis la guerre. 10 % des directeurs d'administrations autonomes faisaient partie de cette catégorie en 1945. Ils étaient 22 % en 1955, 35 % en 1965 et 44 % en 1975. Les conclusions que l'on peut tirer de cette situation sur la politisation des administrations doivent cependant être relativisées puisqu'on estime en général que la majorité des fonctionnaires des ministères n'étaient pas des partisans du gouvernement social-démocrate (Pierre Vinde : An introduction to the Swedish Civil Service - Administration - Dublin 1968, p. 104 et s). Aussi le débat s'est-il curieusement renversé au début des années 1970. Certains juristes suédois ont déclaré que les fonctionnaires supérieurs constituaient une force conservatrice trop importante. Ainsi un membre de la Cour d'Administration estimait-il que moins de 10 % des fonctionnaires étaient membres ou sympathisants du Parti social-démocrate. Il soulignait de ce fait les risques encourus au niveau de l'exécution loyale de la politique gouvernementale (K. Holmgren : Discussion on Politics and Administration. Stockholm. Kungl, Boktrykkeri 1973, pp. 151-159). L'importance de ces discussions est sans doute venue de ce que la procédure de recrutement des fonctionnaires supérieurs ne respecte pas toujours les règles posées pour les fonctionnaires ordinaires. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES DANS LES PAYS SCANDINAVES 33 Les procédés de recrutement. Le principe général posé par toutes les lois scandinaves veut que la nomination des fonctionnaires soit décidée « par le Roi (la nouvelle constitution suédoise parle cependant du gouvernement) ou par l'autorité que le Roi (le gouvernement) désigne ». Seules les nominations des hauts fonctionnaires (en particulier les embetsmenn norvégiens ou les fonctionnaires des départements ministériels suédois) exigent l'équivalent de notre décret en Conseil des Ministres. Les autres nominations résultent de ce que nous appellerions un arrêté ministériel ou d'une décision des autorités autonomes en Suède. En règle générale, le recrutement repose sur une procédure beaucoup moins formalisée que celle du concours français. a) Les candidatures. La règle générale veut que les vacances d'emplois fassent l'objet d'une publicité. Le § 2 de la loi norvégienne exige que « les vacances d'emplois soient publiquement déclarées, sauf disposition contraire d'un règlement ou d'une convention salariale ». Le § 5 de la loi danoise indique de même que « la nomination en tant que fonctionnaire nécessite une publicité préalable de la vacance de l'emploi », sauf dans l'hypothèse de titularisation d'un stagiaire. Enfin, le § 3 du chapitre 4 de la loi suédoise concernant l'emploi public pose le principe selon lequel « tout emploi pourvu par une autre autorité que le gouvernement doit être déclaré vacant pour permettre le dépôt des candidatures, sauf décision contraire du gouvernement ». Tout ces textes suggèrent l'existence d'exceptions. La pratique de la Fonction Publique norvégienne fait effectivement une importante différence entre les emplois inférieurs et les emplois supérieurs; on peut la résumer en disant que l'étendue de la publicité est inversement proportionnelle à l'importance de l'emploi. Les vacances d'emplois inférieurs font l'objet d'affichages dans les locaux administratifs, de publicité dans un recueil officiel et souvent dans la presse. Dans la majeure partie des cas, les vacances d'emplois supérieurs ne sont connues qu'au sein du département ministériel concerné. b) La procédure de recrutement. Les procédures de recrutement sont assez voisines dans les trois pays scandinaves, mais elles ne sont pas homogènes pour toutes les catégories de fonctionnaires. La pratique et le droit norvégiens établissent une différence sensible entre les embetsmenn et les fonctionnaires ordinaires. La procédure de recrutement des premiers est assez simple : l'agent est nommé par le Roi en Conseil des Ministres, sur proposition du Ministre intéressé, celui-ci ayant généralement pris l'avis des Directeurs de son département. Pour les autres emplois, les candidatures sont adressées au chef de bureau compétent qui peut entendre tout ou partie des candidats. Le chef de bureau a le pouvoir de sélectionner trois candidats qu'il classe dans une proposition �34 ÉTUDES qu'il adresse au « Comité de proposition» (innstillingsrad) constitué au sein du département ministériel. Ce Comité, composé des fonctionnaires dirigeants intéressés et de deux fonctionnaires désignés par le syndicat représentatif du personnel, donne un avis sur la proposition du chef de bureau. Si l'approbation de ses propositions fait l'objet d'un vote unanime, ce qui se produit dans 90 % des cas, le Ministre nomme le premier candidat classé. En cas de désaccord, le Ministre peut refuser de nommer quelqu'un et demander une seconde délibération du Comité. La persistance du désaccord a pour effet de transférer le pouvoir de nomination au Roi en Conseil des Ministres. Le principe suédois est aussi celui de la publicité des vacances et de la concurrence des candidatures. Dans trois hypothèses, ce principe est pourtant écarté. C'est le cas pour les promotions automatiques concernant ce qu'on appelle les « avancements réglementés» où l'administration n'a aucune possibilité d'appréciation. C'est aussi le cas des nominations aux emplois inférieurs, pour lesquels le mode de recrutement est pratiquement analogue à celui du secteur privé. Enfin, la nomination aux emplois supérieurs ne nécessite pas non plus de déclaration de vacance d'emploi (Directeurs généraux ou chefs de bureau). La procédure danoise est également très informelle: l'autorité de nomination opère un premier tri sur le vu des diplômes et des éventuelles recommandations d'employeurs antérieurs. La décision finale sera prise après un ou plusieurs entretiens du chef du service intéressé avec les candidats ainsi sélectionnés. Dans certaines administrations, des principes précis ont été posés, qui peuvent impliquer le personnel en place dans le recrutement du personnel futur et définir les fondements généraux des appréciations à porter pour la sélection des fonctionnaires. Mais, dans la généralité des cas, ces fondements ne sont pas définis par les textes, pas plus au Danemark qu'en Suède ou en Norvège. Certaines enquêtes ont cependant montré une convergence des préoccupations des chefs de service chargés du recrutement. Ainsi, en Suède (Molin, Mansson, Strômberg : op. cit. p. 223), les critères utilisés dépendent de l'emploi à pourvoir. Pour les emplois supérieurs, l'importance principale est attachée à la formation théorique du candidat (diplômes et orientation disciplinaire). Les organes de recrutement attachent au contraire davantage d'importance à la formation interne reçue par les candidats aux emplois moyens ou subalternes. Il est certains emplois où les exigences formelles en matière de recrutement sont plus poussées. En Suède, les nominations aux emplois d'enseignants ou à certains emplois techniques exigent généralement la tenue d'examens écrits avant les rencontres personnelles entre candidats et organes de recrutement. c) Le problème du stage. Les textes applicables en Suède et Norvège n'exigent pas un stage préalable à la nomination définitive, sauf pour certains types d'emplois �CHOIX DES FONCTIONNAIRES DANS LES PAYS SCANDINAVES 35 (enseignants ou certains emplois techniques). Pourtant, la plupart des administrations suédoises pratiquent en fait cette exigence. De même, les administrations norvégiennes exigent en fait une période probatoire de trois ans; les garanties du fonctionnaire sont limitées durant cette période probatoire, puisqu'il peut être licencié à tout moment sur la base d'un simple préavis de trois mois. L'exigence du stage résulte au contraire du statut danois de la Fonction Publique; la loi de 1969 distingue, dans son § 2, trois possibilités de nomination: la nomination permanente, la nomination « à l'essai)} et la nomination à durée déterminée. Elle ajoute, dans son § 6 al. 1, que « la première nomination permanente doit toujours être précédée d'une nomination à l'essai)} et n'excepte de l'application de cette règle que les magistrats (§ 34). C'est donc bien le système du stage précédant la titularisation que cette loi consacre; les stagiaires ont un lien moins strict avec l'administration, puisque la loi les exclut du bénéfice de certaines garanties disciplinaires applicables aux titulaires et qu'elle offre à chaque partie la possibilité de rompre le lien qui l'unit à l'autre dans les six premiers mois du stage, moyennant un préavis de deux semaines. TYPE DE CULTURE ET FORMATION La formation initiale des fonctionnaires scandinaves. Indépendamment des indications données par le tableau IX en ce qui concerne le niveau général de formation des fonctionnaires suédois, on peut constater un certain nombre de traits communs aux Fonctions Publiques de nos trois pays : En premier lieu, la formation des fonctionnaires scandinaves est assurée par le système général d'éducation (scolaire ou universitaire). Les conditions d'accès à la Fonction Publique reposent entre autres sur l'exigence de diplômes particuliers délivrés, en ce qui concerne les emplois supérieurs, par les Universités ou les grandes écoles. Le problème s'est parfois posé de l'opportunité d'exigences trop précises en matière de conditions d'accès. La réforme danoise de 1969 a voulu éviter la rigidité en la matière; elle a donc renvoyé à la compétence réglementaire du Ministre des Finances le soin de poser ces règles, y voyant le gage d'une adaptabilité de ces règles et d'une possibilité d'élargissement des secteurs disciplinaires où se recrutent les fonctionnaires. Cette mutation du droit n'a cependant pas changé la situation de fait : hormis le cas des emplois techniques, la majorité des fonctionnaires supérieurs de l'administration centrale se recrute parmi les juristes et les économistes. La situation est semblable en Norvège. En Suède, au contraire, la part des juristes recule et la majorité des fonctionnaires généralistes provient désormais des rangs des diplômés de Sciences Sociales. Une partie importante des fonctionnaires est également recrutée parmi les diplômés des écoles de gestion et les autorités administratives insistent de plus en plus sur l'importance des formations techniques, économiques ou statistiques en matière de recrutement. �36 ÉTUDES Le tableau X indique l'évolution constatable en matière d'origine disciplinaire des fonctionnaires recrutés entre 1955 et 1967. TABLEAU X Formations initiales des fonctionnaires suédois de 1955 à 1967 Source: MOLIN, MANSSON, STRbMBERG, op. cit., p. 228. Formation 1955 1960 1965 1967 Juristes ............................. Médecins ............................ Philosophes .......................... Politologues ......................... Techniciens su périeu rs ................ Économistes ......................... Socionomes ......................... Autres formations universitaires ........ Autres format. techn. (non univ.) ....... Autres format. écon. (Éc. Comm. lycée comm.) ........................ Autres formations .. _................. 3,9 1,5 7,9 0,3 4,1 0,6 0,5 1,9 14,1 3,5 2,2 9,4 0,3 3,6 0,6 0,5 2,0 15,2 3,1 1,7 9,4 0,3 3;0 0,6 0,5 1,7 13,6 3,1 1,5 6,2 0,3 2,8 0,6 0,5 1,6 15,1 6,4 58,8 7,5 55,2 8,9 57,2 10,4 57,8 TOTAL .............................. 100,0 100,0 100,0 100,0 N.B. Ce tableau ne concerne que l'administration civile suédoise. La formation permanente ou continue. La formation interne se développe beaucoup en Scandinavie. Cette évolution est en quelque sorte la rançon du mode de formation initiale des agents publics. Comme le constatait une Commission d'études danoise, puisqu'aucune des formations de base qui existent ne vise spécialement à permettre une nomination dans l'administration, les fonctionnaires doivent acquérir leurs connaissances techniques après leur nomination. Ceci explique l'importance des enseignements de formation permanente en matière administrative. La plupart d'entre eux sont assurés par les services où les fonctionnaires sont employés, mais cette formation interne à chaque administration se voit de plus en plus concurrencée par des formations plus générales coordonnées sous l'égide d'organes interministériels. C'est ce que traduit la création de l'École Supérieure d'Administration du Danemark, qui offre un enseignement commun aux hauts fonctionnaires d'État et aux agents locaux supérieurs et qui a commencé ses activités en 1970. C'est aussi ce que traduit la création du {( ~omité de formation du personnel de l'État» en Suède (statens personalutbidningsnamnd ou PUN) dont le rôle de coordination est important. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES DANS LES PAYS SCANDINAVES 37 L'importance de cette activité d'enseignement est indiquée par les chiffres que donne le Comité suédois d'étude sur les problèmes de formation du personnel (S.O.U. 1976,61 p. 89). Il estime à un million et demi le nombre de jours de formation pour les fonètionnaires de l'État et à 900 millions de couronnes le coût annuel que cette activité représente. BIBLIOGRAPHIE Outre les différents textes applicables, les principaux matériaux utilisés pour la rédaction de ce rapport ont été les suivants: Documents officiels. Statistisk arsbok (annuel) Sveriges officiella statistisk. Statisiska centralbyra. Statistisk arbog (annuel) Danmarks statistitisk. Statistisk arbok (annuel) Norges offisielle statistisk. Statistik sentralbyra. Personalebevaelighed i centaladministrationen. Betaenkning fra udvalget vedrorende friere personalebevaelighed i centraladministrationen ; Kbenhavn 1976. Bet. nr 786. Centrait statligt personalutbildning. Statens offentliga utredningar Stockholm 1966 . 57. Statligt personalutbildning. Statens offentliga utredningar. Stockholm 1976 : 61. Utbildning i f6retag, kommuner och landsting. Statens offentliga utredningar 1977 : 92. Sweden : Ministry of the Budget Procedures for determining conditions of work and employment in the Public Service. Liber F6rlag. Stockholm 1978, 74 pp. Ouvrages. A titre principal, on a utilisé: HERLITZ : Elements of nordic public law. Stockholm. Norstedt & S6ners. 1969. MOLIN: MANSSON & STROMBERG : Offentlig fôrvaltning. Stockholm. Bonniers 2nde ed. 1969. VINDE : Hur Sverige styres. Stockholm. Borkf6rlaget Prisma. 1968. STORING : The Norwegian Democracy London Allen & Unwin. 1963. MEYER et al. Offentlig forvaltning i Danmark. Arhus. Forlaget Politica. 1978. Revues. La rédaction de ce rapport a reposé sur un dépouillement systématique des Revues « Nordisk administravit tidsskrift » et « Statsvetenskaplig Tidsskrift » des années récentes. ��LA POLITIQUE DE CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN FINLANDE par Tore MODEEN (*) La notion de fonctionnaire. En Finlande, la limite entre le droit privé et le droit public existe, quoique moins exacte qu'en France. En principe, la Cour administrative suprême est compétente pour les litiges de droit public, avec quelques exceptions importantes: les litiges concernant les dommages-intérêts sont toujours de la compétence des tribunaux judiciaires. La notion de fonctionnaire est liée au droit public. Seuls, l'État et les collectivités publiques peuvent avoir des agents qui jouissent du statut de fonctionnaire public. Il faut distinguer deux aspects de la notion: 1) la responsabilité pénale particulière aux fonctionnaires publics ; 2) l'aspect administratif de la notion; le fonctionnaire public est celui qui est titulaire d'un emploi, organisé et prévu dans le budget, comme une fonction publique. Dans l'administration et les divers services de l'État et des collectivités publiques (surtout les communes) figurent aussi des emplois de droit privé. Ces agents ne jouissent pas des prérogatives et de la responsabilité d'un fonctionnaire public. On peut définir un fonctionnaire public (dans le sens administratif de la notion) comme un agent de l'État, d'une collectivité publique ou d'un établissement public dont l'emploi est organisé comme une fonction publique. Ses attributions peuvent comporter l'exercice de la puissance publique, mais il existe aussi des fonctions publiques dépourvues de ces pouvoirs. Tout fonctionnaire public a une responsabilité pénale particulière, mais cette même responsabilité concerne aussi les membres élus des conseils et des commissions de l'État et des collectivités publiques. (*) Professeur à l'Institut de droit public de l'Université d'Helsinki. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �40 ÉTUDES Comme appartenant à la fonction publique sont considérés, sans exception: - les policiers, - les hauts-fonctionnaires, - les magistrats, - les militaires. Les enseignants des écoles de l'État et des collectivités locales sont tous des fonctionnaires publics. Il existe cependant aussi des établissements d'éducation privés dont les enseignants ne sont pas considérés comme des fonctionnaires publics. Dans les corps techniques de l'État et des communes on trouve aussi bien des fonctionnaires publics que des agents privés; il en est de même pour la poste, quoique les agents, traditionnellement, aient eu le statut de fonctionnaire. Il existe une législation importante applicable seulement aux fonctionnaires publics, contrebalancée par une législation pour les employés privés de l'État ou des personnes privées. Il y a cependant, aussi quelques lois communes pour tous les agents de l'État, fonctionnaires aussi bien qu'agents privés (par exemple, la législation des retraites de pension). Le système finlandais de fonction publique repose sur la notion d'emploi. L'avancement est loin d'être automatique. Un agent demeure souvent fonctionnaire toute sa vie, quoiqu'il existe des exceptions où les gens passent du secteur public au secteur privé et vice-versa. Les agents de la poste, des chemins-de-fer etc., sont, de tradition, des fonctionnaires publics, mais il y a aussi, dans ces services, un très grand nombre d'agents privés. Dans les services industriels et commerciaux de l'État, organisés comme des sociétés anonymes, tous les employés ont le statut privé. L'effectif total de tous les employés de l'État était en 1977 de 189.389 dont environ 117.400 fonctionnaires publics. Les fonctionnaires publics peuvent être divisés en : - titulaires des postes ordinaires ............................ . - fonctionnaires extra-ordinaires dont l'emploi dépend des décisions annuelles du Parlement .............................. . - fonctionnaires occasionnels dont l'emploi dépend des décisions annuelles du Ministère compétent .......................... . - d'autres catégories ..................................... . 42.500 Ventilation de ces effectifs par ministère: Président de la République .............................. . Premier ministre ...................................... . ministère des affaires étrangères ......................... . ministère de la justice et les tribunaux ..................... . ministère des affaires intérieures et les préfectures, la police .. . 154 Le Le Le Le Le 60.000 4.700 10.200 26 1.097 3.563 15.298 �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN FINLANDE Le Le Le Le Le Le Le Le 41 ministère de la défense, les forces militaires ................ ministère des finances, l'imposition ...................... ministère de l'éducation publique ........................ ministère de l'agriculture ............................... ministère des transports, les chemins-de-fer, la poste ....... ministère du commerce et de l'industrie ................... ministère des affaires sociales et de la santé ............... ministère de la main-d'œuvre ............................ . . . . . . . . 12.793 9.024 13.976 4.754 49.674 2.346 3.155 1.551 117.411 Ventilation des effectifs par catégories hiérarchiques. D'après leur type de traitement les fonctionnaires ordinaires et extraordinaires de l'État peuvent être groupés: 0,87 4,78 12,92 48,20 30,45 2,78 nombre (1977) 965 5.322 14.395 53.678 33.912 3.098 100,00 111.370 % Catégorie S (les plus hauts) ................... . Catégorie B (les hauts) ....................... . Catégorie V 21-27 (les moyens) ................ . Catégorie V 11-20 (les bas) ................... . Catégorie V 1-10 (les plus bas). ................ . Catégorie C (les enseignants) ................. . Répartition par âge, sexe, etc ... Age moyen: hommes 38,7 ; femmes 39,7 ; total 39,1. Formation : éducation primaire : hommes 57,9 % ; femmes 37,4 %. éducation secondaire : hommes 17,7 % ; femmes 37,3 % ; total 25,4 %. éducation universitaire: hommes 24,4 % ; femmes 25,3 % ; total 24,7 %. sexe: hommes 70.784 ; femmes 46.627 ; total 117.411 (1977). L'effectif total des fonctions publiques dans l'administration communale (communes et syndicats de communes) était en octobre 1978 de 176.220 dont: dans l'administration générale l'administration de sécurité l'administration médicale l'administration sociale l'éducation publique la planification l'administration des immeubles les services de transport etc. 6.167 4.155 77.482 30.245 46.273 4.828 903 6.167 Répartition par âge, sexe, etc. (y compris les salariés de droit privé) : (octobre 1977). Hommes: 25,6 % ; femmes: 74,4 %. �42 ÉTUDES Age: 15-19 2,3 %, 20-24 11 %, 25-29 16,8 %, 30-34 15,9 %, 35-39 15 %,40-44 13,1 %,45-49 11,8 %, 50-54 8,3 %,55-59 4,7 %, 60-64 1,1 %,650%. - Formation (y compris les salariés de droit privé, octobre 1977) : formation scientifique: 0,6 % degré universitaire au niveau de licence: 6,9 % degré universitaire inférieur: 20,6 % éducation secondaire: 31 % éducation primaire: 40,9 %. Techniques de choix des fonctionnaires. Le choix politique se limitait, traditionnellement, aux postes les plus élevés: les préfets, les chefs des services centraux, qui étaient choisis, pour la plupart, parmi des politiciens ou des personnes ayant la confiance particulière du gouvernement et du Président de la République. A partir des années 1960, le choix politique des fonctionnaires est devenu de plus en plus répandu, même aux échelons bas de la fonction publique. Ce phénomène a commencé dans les communes où les partis représentés au conseil commençaient à partager entre eux les fonctions en favorisant les candidats qui s'étaient solidarisés avec eux. Ce même phénomène est aujourd'hui très évident aussi dans la fonction publique de l'État: les partis représentés au gouvernement font des « paquets de nominations ». Le choix politique n'est pas du tout institutionnalisé. Par contre, cette pratique a beaucoup été critiquée comme opposée à la Constitution et aux principes généraux du droit. Cependant, le chancelier de Justice qui doit contrôler que le gouvernement observe la légalité de ses actes, a approuvé les nominations politiques du point de vue juridique. D'après lui une telle pratique ne s'oppose pas au droit discrétionnaire de nomination. La raison d'être de ce choix politique est le souci des partis politiques de renforcer leurs pouvoirs. Non seulement les corps électoraux sont dépendants des partis, mais aussi les fonctionnaires qui sont tous nommés à vie. Les jeunes gens cherchent un parti qui puisse leur garantir une nomination à la fonction publique et, ensuite, un avancement dans leur corps. Le choix politique est aujourd'hui généralisé en Finlande quoiqu'il existe toujours des fonctionnaires non-politisés (surtout dans les services judiciaires et militaires). Mais le nombre des fonctionnaires neutres dans l'administration civile diminue avec le départ à la retraite des anciens. Il arrive aussi, mais de plus en plus rarement, que des personnes « neutres» soient nommées aux fonctions publiques. Même s'ils ne sont pas membres d'un parti politique, les nommés ont souvent des liens ou sont en relation de dépendance à l'égard de certains partis politiques. Ce procédé semble aujourd'hui être permanent. Les partis politiques au pouvoir n'ont pas réagi à la critique de certains juristes (d'opinions nonsocialistes). Un comité gouvernemental a proposé la création d'une cer- �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN FINLANDE 43 taine catégorie de fonctionnaires politiques révocables (surtout pour les hauts fonctionnaires) pour que les autres emplois soient apolitisés. Mais cette idée ne semble pas être bien reçue. Le Président de la République nomme les hauts fonctionnaires de l'État sur proposition du ministre compétent. En réalité, il n'arrive que rarement, que le Président ne suive pas la proposition. Le Président Kekkonen a récemment, dans un discours politique, attaqué la politique de nomination, surtout les « paquets }). Mais il n'a pu rompre cette pratique que dans quelques cas exceptionnels. Quand les nominations sont décidées par le Conseil des ministres ou par les ministres, il est évidemment encore plus facile de suivre le principe politique. Le choix des fonctionnaires est considéré comme discrétionnaire, mais le décret mentionne l'expérience professionnelle que l'autorité de nomination ne doit pas négliger. On peut donc constater que le choix est libre pour les titulaires de certains titres ou diplômes et ayant, s'il est exigé, une certaine expérience administrative. Le choix est effectué au sein des partis gouvernementaux qui partagent entre eux les postes vacants. Il arrive même que de nouveaux postes soient créés pour que les deux grands partis, le centre et les sociauxdémocrates, soient représentés, tous les deux, dans chaque service central à un niveau assez élevé. Une certaine balance s'est effectuée entre les deux groupements de partis au pouvoir depuis les années 1960 : le centre (le parti du centre, auparavant le parti agraire, le parti libéral et le parti suédois) et la gauche (les sociaux-démocrates, depuis 1966 aussi les communistes - fraction de majorité). Exclus sont aujourd'hui surtout les membres du parti conservateur ainsi que ceux des autres petits partis d'opposition. Il n'arrive, par conséquent, que très rarement qu'un candidat, membre d'un parti d'opposition ou neutre, soit nommé. Si le parti conservateur est accepté dans des gouvernements futurs, il n'hésitera probablement pas à demander sa part de fonctions. Dans les communes, une certaine proportionnalité entre les diverses opinions représentées au Conseil est souvent évidente aussi dans la fonction publique. Le parti conservateur, aujourd'hui exclu du gouvernement, joue dans l'administration locale un rôle significatif, correspondant à sa grande importance. Des enquêtes relatives à l'appartenance politique sont faites, sans publicité, par les partis politiques. Le dossier officiel du fonctionnaire ne comporte certainement pas de telles indications. Une conséquence de ce système de choix politique est que les candidats non-liés ou membres des partis non désirables sont découragés à se présenter aux nominations où ils n'ont que de faibles chances d'être reçus. Il est vraisemblable que de bons éléments, pour cette raison, ne puissent être inclus dans la fonction publique. Au lieu de s'engager dans la carrière administrative où ils auraient des talents particuliers, ils doivent tra- �44 ÉTUDES vailler pour le commerce ou l'industrie. Le système de choix politique est, par conséquent, défavorable au point de vue qualitatif à l'administration publique. Une autre conséquence défavorable est que ce système encourage un opportunisme politique parmi les fonctionnaires. Une troisième conséquence est que la loyauté de la fonction publique, traditionnellement non remise en question, souffre des liens qui lient le fonctionnaire au parti qui l'a nommé et qui est maître de son avancement. Ces conflits d'intérêt entre les liens de loyauté envers le supérieur et le parti ne peuvent qu'avoir des conséquences fâcheuses pour l'administration publique. Les fonctionnaires d'État, en Finlande, sont tous nommés. (L'Ombudsman parlementaire est élu par le Parlement, les pasteurs de l'Église sont élus par leur paroisse). Les concours de recrutement n'existent pas en Finlande. Une exception toutefois concerne le ministère des Affaires étrangères qui recrute les attachés précisément sur concours. Mais il choisit librement les participants aux cours, ainsi que ceux, qui ayant suivi les cours, sont nommés attachés. Dans certains autres services sont requis des diplômes particuliers, comme par exemple, dans la police. Les fonctionnaires, en Finlande, sont nommés: - sans que l'emploi soit déclaré libre (pour les fonctions basses, un nombre considérable de fonctions moyennes et les fonctions extra-ordinaires), - après que la fonction soit déclarée libre, les candidats devant présenter leur candidature, (les fonctions de catégorie moyenne), - sans déclaration formelle de candidature, mais sur présentation informelle des intéressés (les fonctions les plus hautes). Type de culture et formation. Dans les décrets on exige très souvent d'un fonctionnaire qu'il possède un diplôme universitaire correspondant à l'emploi. "est alors question d'un fonctionnaire avec des attributions générales. Ainsi pour un « généraliste}) sont recevables les diplômes juridique, de sciences-politiques ou de sciences économiques. Les études universitaires juridiques, politiques et économiques comportent aussi bien des sujets généraux que des sujets spécialisés. Le diplôme juridique est, cependant, plus spécialisé que les autres diplômes mentionnés. Pour les fonctions spécialisées (techniciens, ingénieurs, architectes, professeurs, médecins, prêtres) on exige des diplômes spécialisés délivrés par des écoles ou des facultés compétentes. Pour les échelons supérieurs (les référendaires des ministères, des services centraux, des préfectures, des communes), on exige, en général, un diplôme académique (équivalent à la licence en droit). �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN FINLANDE 45 Pour les échelons moyens, il existe certains diplômes plus ou moins spécialisés. Par exemple, l'Université de Tampere ainsi que l'École suédoise des études sociales et communales délivrent des diplômes aux futurs agents administratifs dans les administrations communales, sociales, d'imposition etc. Les services de l'État organisent aussi des cours de perfectionnement pour leurs agents. L'École de perfectionnement de l'État dispense des cours généraux aux fonctionnaires pour leur éducation permanente. Une éducation primaire, mais souvent complétée d'un ou plusieurs diplômes spécialisés, est suffisante pour l'entrée dans la fonction publique au niveau inférieur. L'avancement est, cependant, souvent dépendant des diplômes qu'un fonctionnaire peut avoir s'il utilise les cours organisés par l'administration elle-même. Pays bilingue, la Finlande exige de ses fonctionnaires la connaissance des deux langues: le finnois et le suédois. L'État délivre des diplômes à ceux qui ont passé un examen de maîtrise de langue organisé par l'État. Pour les fonctions hautes ou moyennes dans l'administration de l'État, la connaissance parfaite du finnois est exigée mais pour le suédois, une connaissance moyenne suffit. La Finlande n'a pas d'école équivalente à l'ENA en France. Un stage auprès d'un bureau administratif est demandé par certaines écoles (par exemple l'Université de Tampere qui est l'École suédoise). Un tel stage est considéré comme facteur important pour un candidat à un emploi administratif. ��LA POLITIQUE DE CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX PAYS-BAS par HCV. SCHRAMA (*) Il est pratiquement impossible d'exposer sommairement la politique de recrutement du personnel de l'Administration néerlandaise ; celle-ci se compose, en effet, de nombreux organes publics qui, tous, appliquent leurs propres méthodes en la matière. En outre, des différences peuvent exister d'un organisme à l'autre: témoins les formules de recrutement pour la magistrature, l'appareil militaire et les ministères. Néanmoins, ces méthodes se fondent sur des principes qui caractérisent le système néerlandais. Les paragraphes 3 et 4 décrivent ces principes, le paragraphe 3 en donne les lignes générales et le paragraphe 4 décrit la pratique du recrutement pour les fonctions de gestion administrative des ministères. Les paragraphes 1 et 2 servent de cadre d'analyse aux paragraphes 3 et 4, c'est-àdire que le paragraphe 1 explique les notions de « fonctionnaire)} et de « service public)} et que le paragraphe 2 présente des données quantitatives. Enfin, le paragraphe 5 expose la formation et le perfectionnement des fonctionnaires. 1 - LES NOTIONS DE « FONCTIONNAIRE» ET DE « SERVICE PUBLIC» Aux Pays-Bas, la notion de fonctionnaire est assez vague parce qu'il est difficile de trouver les critères matériels permettant une définition généralement acceptée. En dépit de tous les efforts faits depuis des années, on n'a pas encore trouvé les critères qui - compte tenu de la nature de la fonction et de sa teneur - déterminent la qualité du fonctionnaire. Le fonctionnaire étant impossible à définir matériellement, il se trouve que le mot a une acception différente selon les lois. Le code pénal, la loi (*) Attaché à la Direction Générale du Service Public du Ministère de l'Intérieur. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �48 ÉTUDES relative aux pensions de retraite et la loi relative au statut des fonctionnaires par exemple, définissent le fonctionnaire à leur convenance. En ce qui concerne le présent rapport, le terme de fonctionnaire a le sens que lui donne la loi de 1929 sur la Fonction publique. Le statut de la plupart des personnels civils de l'administration néerlandaise se fonde en effet sur cette loi. Mais la définition qu'elle donne du fonctionnaire ne repose sur aucune notion matérielle. Le paragraphe 1 de l'article 1 de la loi stipule qu'on entend par fonctionnaire aux termes de cette loi celui qui a été recruté pour travailler dans les services publics néerlandais. Ceci revient à déplacer la question, car il faut à présent se demander ce qu'on entend par services publics? La loi ne donne aucune définition; elle indique seulement que ces termes doivent être pris dans leur sens le plus large. Le paragraphe 2 de l'article 1 stipule notamment: « Font partie des services publics tous les services et entreprises gérés par l'État et les organismes publics ». Dans la pratique, les mots « services publics» ont pris une acception très large. La situation est notamment la suivante: lorsque les pouvoirs publics estiment que des travaux déterminés sont indispensables, le service, l'entreprise ou l'établissement chargés de leur exécution fait partie des services publics lorsque: a) on lui donne sans plus la forme d'une organisation de droit public qui traduit suffisamment en soi le lien avec l'État; b) on choisit une forme d'organisation de droit privé à condition que les pouvoirs publics aient une influence dominante sur la gestion. Cette conception de vues très large fait qu'il ya bien des façons d'être agent de la fonction publique. Le conseiller général du ministère, celui qui s'occupe des chaudières d'une entreprise d'intérêt public, et l'infirmière d'un hôpital sont des agents publics. En effet, en ce qui concerne les fonctions que l'on retrouve égaIement dans le secteur privé (par exemple, les soignants d'une clinique) où l'appellation d'agent public est liée au choix - souvent opportuniste - d'une forme d'organisation de droit public, il ne peut guère être question d'une identification avec la mission de l'État. En outre, puisque l'on n'est agent public que pour la durée de :'emploi, l'attachement au statut est peu profond. Par ailleurs, on est libre de passer du secteur public au secteur privé et vice-versa; cette possibilité est utilisée. Pourtant, la conclusion que l'on pourrait tirer de ce qui précède, à savoir que toute personne employée par les services publics (dans l'acception large du terme) est fonctionnaire, appelle deux remarques correctives: • La première est que les personnes qui travaillent dans l'administration sur base d'un contrat de travail ne sont pas des fonctionnaires. Ceci ne présente pas d'intérêt pour le présent rapport car leur recrutement a lieu de la même façon que celui des fonctionnaires. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX PAYS-BAS 49 • La seconde remarque est que la notion de service public est plus large que celle de service administratif. Il est évident que les membres des États généraux, des États provinciaux, des conseils municipaux, ainsi que les ministres, les secrétaires d'État, les membres des députations provinciales, les adjoints aux maires et autres dirigeants sont, strictement parlant, au service de l'État. Mais ils exercent leur fonction autrement que le fonctionnaire ; le professionnalisme y est entièrement ou partiellement étranger et, qui plus est, ils ne sont pas hiérarchisés. Il convient également de citer les militaires appelés. Toutes ces catégories de personnes sont au service de l'État sans que l'on puisse, pour autant, les qualifier de fonctionnaires, au sens des thèmes dont traite le présent rapport. En conséquence, le droit administratif ne peut leur être appliqué. Cette dernière remarque est importante puisque la présente étude traite de l'accès à la fonction publique de ceux qui veulent y faire une carrière professionnelle. Il - LES DONNÉES QUANTITATIVES L'appareil administratif s'agrandit continuellement. Alors qu'en 1962, il ne regroupait que 9,8 % de la population active, ce pourcentage avait pratiquement doublé l'année dernière. Sur les 4 millions de personnes que comptait la population active, en 1978, plus de 700.000 personnes étaient des agents publics. Les tableaux joints en annexe illustrent la situation au sein de l'administration : o l'annexe 1 indique la répartition des effectifs entre les divers secteurs publics, l'annexe 2 donne la répartition en fonction de l'horaire et du sexe, l'annexe 3 donne la répartition des effectifs à plein temps en fonction de l'âge, l'annexe 4 donne la répartition des effectifs à temps partiel en fonction de l'âge, l'annexe 5 indique le niveau des salaires des diverses fonctions publiques, o l'annexe 6 donne la répartition des effectifs hommes à plein temps en fonction du niveau de rémunération, l'annexe 7 donne la répartition des effectifs femmes à plein temps en fonction du niveau de rémunération. o o o o o III - LES PRINCIPES GÉNÉRAUX Le principe de non discrimination, qui s'applique à tous les organes publics, est posé par deux dispositions constitutionnelles. L'article 5 de la Constitution stipule que tout Néerlandais peut être nommé à toute fonction publique et l'article 183 que tous ceux qui appartiennent aux diverses confessions peuvent faire valoir les mêmes droits à l'exercice de charges, fonctions et services. 4 �50 ÉTUDES Ce sont les seules règles en ce qui concerne la politique de recrutement pour les organes publics. En fait, la loi sur la Fonction publique ne contient principalement que des dispositions de procédure. Pour le reste cette loi, à quelques exceptions près, laisse aux organes des différentes organisations publiques le soin de fixer les règles de droit matériel. Comme je l'ai dit dans l'introduction, il ne saurait être question, de ce fait, de « la }) politique de recrutement des pouvoirs publics. Je m'en tiendrai donc au recrutement pour les fonctions administratives de gestion de l'État, qui, néanmoins, donne une idée des méthodes suivies par les autres organes publics. Dans les grandes lignes ces méthodes coïncident. Le recrutement se fonde donc sur le principe de la non discrimination, étant entendu, évidemment, que les capacités et les aptitudes du candidat peuvent être prises en considération. " n'existe que peu de dispositions explicites concernant ce recrutement. Le « Algemeen Rijksambtenarenreglement A. R.A. R. }) (Règlement général relatif aux fonctionnaires de l'État) qui régit le statut juridique des fonctionnaires ne contient que deux dispositions à ce sujet. L'article 8 stipule que la nomination ne peut avoir lieu que si le résultat de l'enquête sur les antécédents ne s'y oppose pas. L'article 8 pose la condition de l'aptitude du point de vue médical. Pour le reste, il appartient à l'autorité compétente en la matière de décider qui elle veut nommer et comment. Cependant une sorte de procédure normalisée est née de la pratique, elle fait l'objet du paragraphe suivant. Auparavant, il convient de relever que cette procédure présente deux principes parfois contradictoires. Le premier est celui de la capacité. La sélection est axée sur la capacité maximale, c'est-à-dire que celui qui procède à la sélection choisit le candidat qui répondra le mieux aux exigences de la fonction. Ce genre de sélection est habituel aux Pays-Bas. Le second principe est celui du traitement préférentiel de certains groupes. En raison du principe de la capacité, toute personne physiquement, moralement ou socialement handicapée (comme les très jeunes, les femmes mariées, les anciens délinquants et les anciens malades mentaux) est moins bien placée pour solliciter un emploi que la personne non handicapée. Les pouvoirs publics s'efforcent néanmoins d'augmenter les chances de cette catégorie sur le marché du travail par des mesures appropriées (réserver aux invalides un pourcentage des postes de travail, abaisser la norme de capacité, allouer une compensation financière au patron qui emploie les jeunes, donner, à capacité égale, la préférence aux femmes). Dans ce contexte, l'idée s'impose de plus en plus que l'État est tenu de donner l'exemple en tant qu'employeur. IV - LA PRATIQUE DU RECRUTEMENT ET LA SÉLECTION POUR LES POUVOIRS PUBLICS Il doit y avoir une vacance. La question de la sélection et du recrutement ne se pose que s'il ya un poste vacant. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX PAYS-BAS 51 Une vacance survient lorsque le fonctionnaire titulaire du poste quitte le service ou lorsque l'on augmente les effectifs. Aux Pays-Bas, on entend par effectif d'un ministère le nombre de fonctionnaires que peut employer un ministère aux différents niveaux. L'effectif est fixé à la suite de consultations entre le ministère concerné, le ministère de l'Intérieur et le ministère des Finances. Le département ministériel concerné qui estime que son effectif est insuffisant pour assurer les tâches présentes et futures prend l'initiative de modifier, généralement d'augmenter, l'effectif. En vertu du {( Coordinatiebesluit Rijkspersoneelsaangelegenheden}) (décret de coordination des affaires du personnel de l'État) (dont le texte figure à l'annexe 8), le département ministériel concerné est tenu de consulter le ministre de l'Intérieur. La direction des effectifs de ce ministère examine si la modification proposée est justifiée. Dans l'affirmative, le ministère des Finances est pressenti afin de savoir si les finances de l'État permettent l'accroissement. Si la réponse à toutes ces questions est affirmative, il y a un poste vacant à pourvoir. Organes participant au processus de recrutement et de sélection. La procédure de recrutement et de sélection est alors entamée. " existe peu de règles formelles en la matière; en principe, les autorités compétentes sont libres dans le choix de la procédure. Dès lors chaque ministère a sa propre méthode de recrutement et les compétences en matière de sélection et de recrutement font l'objet d'une délégation interne. Le chef du service où se trouve le poste vacant a, en fait, une voix décisive, mais il demande de plus en plus souvent l'avis des futurs collègues du nouveau fonctionnaire. Enfin, il est assisté par le service du personnel. Cependant certaines formalités de la procédure sont du ressort d'organes nationaux comme le {( Rijks Psychologische Dienst}) (RPD) (Service psychologique de l'État) et le {( Rijks Geneeskundige Dienst}) (Service sanitaire national). En vertu de l'article 4 du décret de coordination précité, les ministères sont tenus de signaler les vacances existantes (ou prévues) au ministère de l'Intérieur, en l'occurence au RPD. Ce service tient un registre de tous les fonctionnaires en disponibilité; il vérifie donc d'abord ces registres et s'il trouve un candidat valable, le RPD le présente au service intéressé. Le RPD place les annonces d'offres d'emploi pour l'ensemble de l'Administration. En outre, le RPD fait passer les tests psychologiques s'il ya lieu (le texte du décret d'instauration du service figure dans l'annexe 9). Le RGD effectue tous les examens médicaux obligatoires. Le processus de recrutement et de sélection. Avant d'entamer le processus, il est nécessaire de préciser quel genre de personnel est nécessaire. Habituellement, une évaluation de fonction �ÉTUDES 52 sert à formuler les exigences requises. La plupart de ces évaluations sont élaborées conjointement par le service du personnel et la direction du service concerné. De plus en plus souvent, les futurs collègues du candidat sont également entendus. Lorsque les qualifications requises - conditions de formation, d'expérience et de personnalité - sont déterminées, le recrutement commence. Le recrutement interne. On commence, de préférence, par un recrutement interne bien que cela ne soit pas une règle. Il est, en outre, possible d'établir une distinction entre le recrutement à l'intérieur du ministère, et le recrutement à l'intérieur de l'Administration. - le recrutement à l'intérieur du ministère; Il se limite en général à signaler la vacance à l'intérieur du ministère. Comme on ne dispose pas d'un système d'enregistrement des capacités et de l'intérêt, il est rare que l'on s'adresse directement à des candidats internes. - le recrutement interministériel ; L'organisation de ce genre de recrutement n'en est qu'à ses débuts. Récemment, elle ne se limitait encore qu'à la diffusion dans les services publics d'une liste de tous les postes vacants. Depuis peu, les hauts fonctionnaires sont directement informés puisqu'on leur envoie chez eux une liste des hauts postes vacants. Il est indéniable cependant que le mouvement interministériel est limité. Le recrutement externe. Cet appel au marché du travail se fait de différentes façons, dont les plus courantes sont les annonces publicitaires et l'intermédiaire du service de l'emploi du RPD. les annonces : Toutes les annonces sont placées par l'intermédiaire du RPD ; leur rédaction et leur teneur répondent à des règles déterminées, mais non officielles ; elles doivent par exemple donner une description de la fonction, la formation nécessaire, le lieu de travail et le salaire. Le moyen de diffusion est choisi en fonction du budget disponible et des résultats obtenus antérieurement. Le RPD transmet les réponses au service demandeur. - - le rôle de la division de l'emploi du RPD. Les candidats à une fonction publique peuvent s'y inscrire pour recevoir la liste des vacances. La division a un centre d'information où les intéressés peuvent consulter eux-mêmes un système de documentation contenant toutes les vacances signalées au RPD. Ce centre est une importante source de recrutement pour l'agglomération de La Haye, en particulier. Mais il y a d'autres moyens de recrutement externe. Citons: les personnes qui offrent spontanément leur service à un ministère sans solliciter de fonction spécifique; les offres des offices régionaux du travail qui sont également informés de toutes les vacances administratives; les candidats �CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX PAYS-BAS 53 qui se présentent parce qu'ils ont eu des contacts avec des établissements d'enseignement ou parce qu'ils connaissent des fonctionnaires. Il arrive aussi que des employés intérimaires désirent être titularisés. La pré-sélection. Une première sélection a lieu au reçu des réponses à la campagne de recrutement. Sur la base des renseignements donnés par les candidats, et sans avoir pris contact avec eux, on classe ces réponses sous trois rubriques : positives, sujettes à caution, négatives. Le choix est généralement fait d'un commun accord entre la division du personnel et la direction du service concerné. Les critères appliqués ne sont pas formels et sont peu connus. Il paraîtrait cependant que les critères suivants jouent un rôle: - la formation, l'expérience, - les motifs qui ont incité à se porter candidat, - l'impression que fait la lettre de demande d'emploi tant en ce qui concerne le langage et l'orthographe, que la forme et le style. Les méthodes de sélection. En général, seuls les candidats jugés valables lors de la pré-sélection, sont pris en considération. Les diverses méthodes de sélection appliquées sont décrites ci-après dans l'ordre d'utilisation; l'importance qu'on leur accorde sera examinée plus loin. - les entretiens avec le candidat; Ils constituent généralement le point de départ de la véritable sélection, et sont forts différents quant à leur nature et leur teneur, leur fréquence et les interlocuteurs. Ils doivent permettre d'apprendre à connaître le candidat. Ils peuvent porter sur les sujets les plus divers: formation, travail antérieur, passe-temps, motifs de la demande, conceptions du travail, de la tâche des pouvoirs publics, thèmes sociaux. - les références et les renseignements; Lorsque, après les entretiens, les candidats sont encore jugés valables, des renseignements sont pris sur eux auprès des personnes qu'ils ont indiquées comme références et auprès des anciens employeurs ; cette méthode est moins souvent appliquée qu'autrefois. - test psychologique; Ce test, effectué par le RPO, est appliqué en particulier aux candidats aux postes supérieurs ou moyens. Il dure toute une journée. Le RPO utilise quatre batteries de tests standardisés et quelques tests d'aptitudes spécifiques. L'épreuve est destinée à mesurer le rendement du candidat examiné avec la moyenne de rendement des autres candidats examinés pour un poste identique et ayant le même âge et le même niveau de formation. Cette comparaison est censée indiquer les risques que présente le candidat par rapport au poste vacant. L'avis émis par le RPO, et destiné au chef du service du personnel du ministère concerné, fait état de ces risques. �54 ÉTUDES l'enquête judiciaire sur les antécédents; Pour les candidats encore en lice, une enquête judiciaire sur les antécédents est ouverte. Ces données sont fournies par le ministère public au « Centraal Antecedenten Bureau)} (Bureau central des antécédents) qui, à son tour, les transmet aux ministères intéressés. L'importance accordée à ces données est inconnue, mais il semblerait que les anciens délinquants sont défavorisés. On envisage, par conséquent, de centraliser cette enquête au ministère de l'Intérieur en y instituant une commission consultative à large base. Les renseignements fournis aux ministères se borneront dès lors à indiquer s'il y a, ou non, des objections contre le candidat en raison de ses antécédents. Cette nouvelle procédure sera probablement appliquée au début de 1980. - l'enquête de sécurité; Si l'enquête sur les antécédents est bonne, elle est suivie d'une enquête relative à la sécurité s'il s'agit d'un poste de confiance, c'est-à-dire d'un poste où l'on pourrait porter préjudice à la sécurité ou à d'autres intérêts de l'État, ou bien compromettre le bon fonctionnement d'un service vital d'un ministère ou d'un service, d'une entreprise ou d'un établissement qui en relèvent. Cette enquête est généralement effectuée par le « Binnenlandse Veiligheids dienst )} (service de la sécurité intérieure) et vise à vérifier s'il existe des faits et circonstances permettant de supposer que le candidat pourrait ne pas accomplir loyalement son devoir en toutes circonstances. En cas de doute à ce sujet, le candidat en est informé. Il peut alors adresser une réclamation à une commission consultative en matière d'enquêtes de sécurité, créée à cet effet. Il est rare que l'on fasse appel à cette commission. - l'examen médical ; La visite médicale est obligatoire; elle est destinée à contrôler si le candidat est capable d'effectuer les travaux liés à la fonction. Dans la pratique, seul le dernier candidat restant doit la passer. La sélection. Les méthodes de sélection aboutissent à une série de décisions qui ne laissent dans la course qu'un seul candidat. Ces méthodes ont pour objectif d'éliminer, autant que possible, les facteurs subjectifs politiques et personnels. Compte tenu de l'attention particulière à consacrer aux groupes les moins favorisés sur le marché du travail, la sélection est avant tout destinée à faire occuper le poste vacant par le candidat le mieux qualifié. En d'autres termes, on cherche celui qui travaillera bien, en s'appuyant sur le jugement que l'on s'est fait grâce aux méthodes de sélection. Ces dernières permettent de répondre aux questions suivantes: y -a-t-il des facteurs négatifs? L'enquête judiciaire sur les antécédents, l'enquête relative à la sécurité, l'examen médical donnent la réponse à ce propos. Quel est le niveau actuel du candidat? Il faut donc examiner le niveau de formation. Pour les postes élevés, l'appréciation s'étend également aux travaux antérieurs, �CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX PAYS-BAS 55 puisqu'ils donnent une idée de Ce qui intéresse le candidat, et peuvent révéler ses aptitudes en matière de rédaction. Les hauts fonctionnaires, en effet, sont censés pouvoir s'exprimer convenablement oralement et par écrit. Ensuite on examine l'expérience acquise par le candidat, ainsi que ses activités sociales. Les pouvoirs publics, en effet, préfèrent placer aux postes supérieurs des fonctionnaires socialement engagés. Les entretiens avec le candidat servent notamment à explorer ces diverses facettes. Quelles sont les capacités du candidat? Les questions précédentes ne donnent qu'une idée insuffisante des capacités du candidat, car elles ne dénotent rien au sujet de son intelligence, de sa productivité, de sa stabilité et de sa sociabilité. Le test psychologique est, notamment, axé sur ces facteurs. La procédure décrite garantit, dans la mesure du possible, l'objectivité du choix final. Cette objectivité, qui caractérise en général la politique de recrutement, est liée à la tradition de neutralité de l'Administration néerlandaise. Le fonctionnaire civil doit servir son ministre avec loyauté et dévouement quelle que soit l'orientation politique de ce dernier. En conséquence, le fonctionnaire est présumé se tenir sur la réserve dans le domaine relevant de ses fonctions, quelle que soit, par ailleurs, ses activités politiques personnelles. Cependant la neutralité politique de l'appareil administratif est une affaire controversée. Les milieux politiques de gauche notamment plaident assez souvent pour qu'au moins les fonctionnaires supérieurs appartiennent au même parti politique que le dirigeant. Occasionnellement, ce point de vue a entraîné la nomination de fonctionnaires dits politiques. Jusqu'à présent, les cas sont très limités. Il est donc permis de conclure que la neutralité politique traditionnelle de l'appareil administratif est encore prédominante. L'objectivité de la politique de recrutement en dépend, objectivité qui s'accroit constamment en raison du perfectionnement des méthodes de sélection appliquées. V - LA FORMATION ET LE PERFECTIONNEMENT Comme l'expose le paragraphe précédent, les méthodes de recrutement visent à recruter la personne la mieux apte à satisfaire aux exigences de la fonction vacante. Étant donné que ces exigences varient selon le poste, il est difficile d'indiquer quel doit être, en général, le niveau de formation des fonctionnaires. Cependant à titre indicatif, précisons que pour les niveaux subalternes et moyens la préférence va aux spécialistes. Pour les niveaux supérieurs, on donne la préférence aux formations générales assorties d'aptitudes au management. Il serait erroné de croire que la fonction publique a une préférence marquée pour une forme déterminée d'enseignement ou, au contraire, que certaines formes d'enseignement préparatoire sont uniquement axées sur la fonction publique. �56 ÉTUDES Les exigences de la fonction déterminent les conditions requises de formation et de perfectionnement. Ces conditions sont rarement impératives. Il n'existe certainement pas de relation nette entre le niveau de formation et le niveau de la fonction. Les hauts fonctionnaires ont souvent une formation universitaire, mais ce n'est pas une condition sine qua non. Si elles ont fait leurs preuves, même les personnes qui n'ont pas de formation universitaire peuvent accéder aux plus hauts postes. Les fonctionnaires supérieurs sont souvent des juristes ou des économistes. Il ne s'agit pas d'une gestion délibérée, mais plutôt d'une évolution historique. Cet état de fait change d'ailleurs lentement. De plus en plus souvent, les pouvoirs publics engagent des diplômés d'autres disciplines scientifiques que le droit et l'économie. Lorsqu'il est admis dans la fonction publique, le fonctionnaire doit apprendre à accomplir au mieux sa tâche; la méthode la plus courante est l'apprentissage « sur le tas ». En outre, le perfectionnement est devenu une nécessité pour deux raisons majeures. La première est que l'exercice de la fonction publique devient de plus en plus difficile, les exigences de la profession augmentant. La seconde, que le perfectionnement est utile à l'épanouissement de la personnalité et à la carrière du fonctionnaire. Ceci étant, les pouvoirs publics encouragent la formation et le perfectionnement, tout d'abord en accordant des facilités aux fonctionnaires qui veulent suivre des études autres que les formations dispensées par l'Administration. Ces facilités comprennent le droit de suivre un enseignement pendant les heures de service et le droit à une allocation de frais d'étude en fonction de l'intérêt de ces études pour le service. Ces facilités sont égaIement accordées - moins largement - lorsque les études ne servent que l'intérêt personnel du fonctionnaire. L'Administration dispense elle aussi une formation, centralisée par le « Rijks Opleidings Centrum» (Centre de formation national) qui fait partie du ministère de l'Intérieur. Cependant, cela ne signifie nullement que la fonction publique civile assure une formation et un perfectionnement faisant partie intégrante d'un modèle de carrière. Le fonctionnaire prend généralement lui-même l'initiative de suivre une formation ou de se perfectionner. Lorsque ses études lui permettent de poser sa candidature à un poste plus élevé, il devra en général prendre lui-même l'initiative et se soumettre aux procédures de sélection exposées dans le paragraphe précédent. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX PAYS-BAS ANNEXE 1 Répartition des effectifs: Secteurs Nombre Ministères Entreprises publiques et fonds Établissements d'enseignement Police Pouvoir judiciaire Pouvoirs locaux 141.170 TOTAL 93.785 223.523 28.618 936 217.299 705.331 57 �g:: ANNEXE 2A Effectifs en fonction de l'horaire de travail et du sexe Secteurs et services Ministère ................... . Affaires générales ............. Affaires intérieures ............ Affaires étrangères ............ Affaires culturelles, loisirs et action sociale ................. Défense ...................... Affaires économiques .......... Finances ..................... Justice ....................... Agriculture et pêche ........... Enseignement et sciences ....... Affaires sociales ............... Transports et travaux publics .... Santé publique et protection de l'environnement ............ Habitat et aménagement du territoire ..................... à temps complet à temps partiel hommes femmes total hommes femmes total hommes femmes total 113.493 243 20.449 94 133.942 337 1.062 6.166 7.228 2.459 1.091 924 33 298 94 119 1.202 141.170 370 3.681 385 3.383 1.476 25 278 114.555 251 26.615 8 20 10 469 1.570 3.096 26.064 4.206 26.379 10.661 8.327 2.346 4.217 15.915 905 3.402 1.072 4.048 2.895 1.304 832 980 1.622 4.001 29.466 5.278 30.427 13.556 9.631 3.178 5.197 17.537 72 152 397 35 135 297 71 54 342 398 1."710 487 295 30 80 4.470 30.222 5.655 30.960 15.563 10.189 3.527 5.615 18.194 2.504 893 3.397 5.985 1.093 7.078 84 2.479 1.101 469 756 377 3.168 26.216 4.241 533 2.007 26.514 10.958 388 577 558 349 418 657 8.398 2.400 4.247 15.995 1.302 4.006 1.414 4.446 4.605 1.791 1.127 1.368 2.199 53 303 356 2.557 1.196 3.753 45 278 323 6.030 1.371 7.401 604 m· --l C o m en �ANNEXE 2B Secteurs et services Entreprises publiques et fonds ......... PTT ......................... Imprimerie nationale ........... Caisse pensions de la fonction publique ..................... Autres ..... , ................. Établissements d'enseignement. ....... Enseignement pré-primaire ...... Enseignement primaire ......... Enseignement secondaire (non compris enseignement agricole) .... Enseignement universitaire (non compris enseignement agricole) .... Personnel non enseignant ...... Enseignement agricole secondaire ...... Enseignement agricole universitaire ..... Personnel non enseignant du secteur agricole ............ Police ....................... Police d'État .................. Police municipale .............. Pouvoir judiciaire ............ Pouvoirs locaux .............. Provinces .................... Communes ................... TOTAL ...................... à temps complet hommes femmes 66.059 63.327 956 9.652 9.187 148 1.513 263 100.969 19 33.090 53.520 total à temps partiel hommes femmes 75.711 72.514 1.104 9.929 9.911 12 8.145 7.945 53 309 8 60.593 19.246 28.395 1.822 271 161.562 19.265 61.485 6 22.216 7.643 61.163 hommes femmes 18.074 17.856 65 75.988 73.238 968 17.797 17.132 201 93.785 90.370 1.169 1.000 137 10 39.745 1.400 8.531 143 10 61.961 1.400 9.531 1.519 263 123.185 19 34.090 446 18 100.338 20.646 36.926 1.965 281 223.523 20.665 71.016 19.251 20.771 40.022 72.771 28.414 101.185 - total total () I o X om en ï1 o Z () -l 6 z z ~ ::Il m en 11.811 2.053 476 28.374 9.421 18.953 826 164.642 11.989 152.653 474.363 5.248 35 26 17.059 2.088 502 1.073 849 43 8.768 268 7 - 80 32.193 2.244 29.949 28.617 9.664 18.953 906 196.835 14.233 182.602 15 2.589 146 2.443 15 17.875 887 16.988 123.212 597.573 35.811 71.947 243 243 - - 9.841 1.117 50 1 1 - 12.884 2.902 519 14.016 303 33 26.900 3.205 552 30 20.464 1.033 19.431 28.374 9.421 18.953 841 167.231 12.135 155.096 95 50.068 3.131 46.937 28.618 9.665 18.953 936 217.299 15.266 202.033 107.758 510.174 195.157 705.331 1 1 - 244 244 - ~ c X "U ~ -< en 6J ~ en ~ �ANNEXE 3A 8 Effectifs à plein temps en fonction de l'âge Secteurs et services Ministère . ................... Affaires générales .............. Affaires intérieures ............. Affaires étrangères ............. Affaires culturelles, loisirs et action sociale ................. Défense .................... Affaires économiques ...... ... Finances ................... Justice ...................... Agriculture et pêche ............ Enseignement et sciences ........ Affaires sociales ............... Transports et travaux publics ..... Santé publique et protection de l'environnement ............. Habitat et aménagement du territoire ..................... Entreprises publiques et fonds . ... PTI ....................... 1mprimerie nationale ........... Caisse pensions de la fonction publique ........ .......... Autres .............. ....... 15/19 20/24 25/29 30/34 35/39 40/44 45/49 50/54 55/59 ans ans ans ans ans ans ans ans 60 ans et plus Total ans 3.037 16.989 20.664 18.938 12.674 10.677 12.522 15.241 9 104 24 31 500 151 13.712 50 562 223 57 536 235 9.488 46 283 180 34 253 131 26 284 124 133.942 35 324 169 22 298 142 27 239 97 337 3.383 1.476 54 439 136 1.455 282 108 38 42 108 285 2.351 615 7.275 1.602 840 348 370 1.246 5"68 3.174 844 5.874 2.343 1.259 492 762 2.639 662 3.380 734 3.992 2.266 1.209 410 782 3.098 461 2.794 483 1.694 1.439 1.088 302 551 2.176 373 2.801 371 1.120 1.167 966 239 1.829 371 3.840 450 1.467 1.266 1.068 352 508 1.867 430 4.589 497 2.879 1.413 1.212 424 595 1. 795 417 3.425 597 3.033 1.245 1.158 341 629 1.581 380 2.673 551 1.638 533 723 232 498 1.198 4.001 29.466 5.278 30.427 13.556 9.631 3.178 5.197 17.537 50 407 560 503 388 320 340 334 298 197 3.397 ~60 188 968 1.314 1.074 789 613 559 545 526 502 7.078 3.020 10.429 11.380 10.684 7.656 7.129 2.888 51 9.841 178 7.892 7.597 10.691 220 10.096 199 7.377 84 6.063 3.861 75.711 6.898 80 7.714 64 7.380 75 5.883 86 3.746 67 72.514 1.104 81 397 13 430 39 353 36 170 25 115 36 82 32 108 34 63 31 23 25 1.822 271 - m· -1 C 1 1 o m Cf) �ANNEXE 3B Secteurs et services 15/19 20/24 25/29 30/34 35/39 40/44 45/49 50/54 55/59 ans ans ans ans ans ans ans ans ans 60 ans et plus Total 1 1 () i 25.072 8.344 13.138 31.581 4.687 17.198 27.003 1.704 10.430 20.791 1.214 6.248 17.114 1.038 4.551 14.368 772 3.601 10.718 466 2.431 7.948 370 1.947 6.344 323 1.938 1.668 7.164 12.186 10.958 9.168 7.597 5.639 3.883 2.900 Établissements d'enseignement ... Enseignement pré-primaire ....... Enseignement primaire .......... Enseignement secondaire (non compris enseignement agricole) ..................... Enseignement universitaire (non compris enseignement agricole) ..................... Personnel non enseignant ........ Enseignement agricole secondaire .. Enseignement agricole universitaire Person nel non enseignant du secteur agricole ............. Police ...................... . Police d'État .................. Police municipale .............. Pouvoir ïudiciaire ....... ....... Pouvoirs locaux . ............... Provinces .................... Communes ................... 1.979 847 1.132 6.736 2.462 4.274 TOTAL ....................... - 623 347 3 ! 1 - - 273 - 1.853 68 1 - 2.161 332 39 - 2.196 397 90 1.91 306 84 1.981 293 83 4.710 229 4.411 - 21.759 1.497 20.262 6.077 2.171 3.906 4 28.500 1.963 26.537 3.882 1.411 2.471 65 29.879 2.118 27.761 1.788 405 1.383 91 21.909 1.638 19.023 1.563 325 1.238 83 20.603 1.580 19.424 1.620 369 1.251 128 21.040 1.616 18.655 13.369 80.985 98.211 64.909 57.169 57.570 55.751 - - - 2.094 236 68 1.944 170 68 1.536 168 44 - 1.040 118 25 1.826 421 1.405 137 20.232 1.577 15.758 3.111 1.222 1.889 167 16.976 1.218 10.500 35 31 4 231 Il.227 727 182.602 47.977 31.186 597.573 I o 161.562 X 19.2651 om 61.485 en ." o 61.1 63 - 17.059 2.088 502 28.617 9.664 18.953 906 196.835 14.233 Z () --t 1 6 z z ~ ::0 m Cf) » c X -c » -< e:, » Cf) Cf) -- ~ �~ ANNEXE 4 Effectifs à temps partiel en fonction de l'âge 15/19 20/24 25/29 30/34 35/39 40/44 45/49 50/54 55/59 ans ans ans ans ans ans ans ans 60 ans et plus Total ans Ministères . .................. Entreprises publiques et fonds . ... PTT ...................... '" Autres ....................... Établisements d'enseignement . ... Enseignement pré-primaire ....... Enseignement primaire .......... Enseignement secondaire ........ Enseignement universitaire ....... Personnel non enseignant ........ Police ...................... . Pouvoir iudiciaire .. ............ Pouvoirs locaux . ............... Provinces .................... Communes ................... 81 3.400 3.390 10 120 39 7 513 3.703 3.635 68 6.021 273 1.141 4.065 542 1.023 1.805 1.735 70 13.452 270 1.452 10.772 2 956 833 1.829 1.816 13 9.352 294 2.043 5.471 4 l.540 846 1.606 1.597 9 7.031 159 1.389 3.928 3 1.552 913 1.568 1.560 8 5.322 64 754 2.989 8 1.507 913 1.139 1.129 10 3.764 8 317 2.334 12 1.093 695 670 660 10 2.610 6 170 1.623 11 800 510 288 281 7 1.13 4 121 1.276 6 506 - - 280 11 269 1.650 138 1.512 2.726 182 2.544 901 2.066 2.035 13 12.376 283 2.l44 8.674 4 l.271 1 1 2.842 129 2.713 TOTAL ....................... 3.881 11.887 19.006 18.187 Secteurs et services - 74 - - - - - 2.741 125 2.616 5 2.702 119 2.583 3 2.621 103 2.518 1 2.231 98 2.l33 3 1.540 75 1.465 9 1.131 53 l.078 7.228 18.074 17.856 218 61.961 1.400 9.531 41.139 50 9.841 1 30 20.464 1.033 19.431 14.763 12.190 10.427 8.048 5.518 3.851 107.758 8 - - m' -i C o m en �ANNEXE 5 Répartition selon les niveaux Niveaux Enseignement Salaire (avec maximum) Pouvoir judiciaire Police (") 1 jusqu'à échelle 18 inclus sup. maximum S 18 jusqu'à max. S 57 sup. max. S 57 jusqu'à max. SIlO 2 3 sup. max. S 109 jusqu'à max S 148 4 sup. max. S 148 à max. S 151 5 S 1 à S 18 inclus p. ex. dactylographe S 32 à S 59 inclus par ex. secrétaire S 61 à S 110 inclus cadres tech. et adm. moyen S 111 à S 148 cadres tech. et admin. sup. S 149 à S 151 fonct. supérieur direct. école prim. prof. ens. second. (échelle 1) directeur école secondaire greffier subst. greffier (3 princ. villes) juge de paix sup. max. S 151 '---- - - - - S 152 à S 154 fonct. sup. du niveau directeur o agent police municipale m X Cl Cf) "Tl jardinière d'enfants direct. école matern. instituteur prof. ensgt. secondaire (éch. 3) Wl2 e/l e cl. B) 6 I agent stagiaire juge de paix le cla. présid. trib. arrondst. proc. gén. & président CC agent princ. pol. mun. brigadier pol. mun. adjudant pol. mun. mar. des logis 1e cl. police nationale adjudant pol. nat. fonet. 3e cl. pol. mun. fonct. 2e cl. pol. mun. fonet. le cl. pol. mun. fonet. princ. 3e cl. " officier 2e cl. pol. mun. officier le cl. pol. mun. o Z (") -l 6 z z ~ :lJ m Cf) » c X -u » -< Cf> CJ » Cf) fonct. princ. 2e cl. pol. mun. inspect. gén. pol. nat. ffi �ANNEXE 6A Effectifs hommes à plein temps en fonction du niveau de rémunération Secteurs et services Niveau 2 Niveau Niveau 4 Niveau 5 Niveau 6 Total 3 39.997 78 668 254 31.060 43 521 239 14.182 57 623 339 2.314 14 128 42 729 13 71 32 113.493 243 2.459 1.091 716 9.735 1,172 732 1.545 1.039 2.651 5.519 2.084 562 1.280 5.117 809 3.261 1,020 9.240 2.191 3.398 639 1.814 4.997 1.558 727 714 2.077 92 134 184 520 56 290 175 102 231 28 43 92 79 43 72 62 42 74 3.096 26.064 4.206 26.379 10.661 8.327 2.346 4.217 15.915 557 733 458 474 225 57 2.504 1.326 1.305 25.893 24.n8 378 637 100 2.430 8.607 7.960 97 513 37 782 2.215 2.093 12 101 9 121 265 251 2 11 1 21 53 46 1 5 1 5.985 66.059 63.327 956 1.513 263 Niveau 1 Ministère .................... Affaires générales ............. Affaires intérieures ............ Affaires étrangères ............ Affaires culturelles, loisirs et action sociale ................. Défense ...................... Affaires économiques .......... Finances .. '" ................ Justice ....................... Agriculture et pêche ........... Enseignement et sciences ....... Affaires sociales ............... Transports et travaux publics. Santé publique et protection de l'environnement. Habitat et aménagement du territoire ..................... Entreprises publiques et fonds ......... PTT ......................... Imprimerie nationale ........... Caisse pensions de la fonction publique .. Autres ....................... 25.211 38 448 185 719 11.346 699 3.115 1.988 925 181 265 3.419 29.026 28.199 466 246 115 10.n4 864 m· -i C Cl m en �ANNEXE 6B Secteurs et services Niveau 1 Niveau Niveau Niveau 2 3 4 Niveau 5 Niveau Total 6 (') ::c 492 ttablissements d'enseignements ....... Enseignement pré-primaire ...... Enseignement primaire ......... Enseignement secondaire (non compris enseignement agricole). Enseignement universitaire (non compris enseignement agricole) .... Personnel non enseignant ...... Enseignement agricole secondaire ...... Enseignement agricole universitaire ..... Personnel non enseignant du secteur agricole ............... Police ....................... Police d'État .................. Police municipale .............. Pouvoir judiciaire ............ Pouvoirs locaux .........•.... Provinces .................... Communes ................... TOTAL ...................... U1 - - 48.062 19 23.854 - - 23.512 592 38.513 3.064 - - - - - 90.824 19 33.090 27.192 2.826 - 53.530 9.236 101 o x o m en 'Tl o Z (') -i - - 492 - 492 2.131 780 1.351 - - 400 2n 592 - 592 9.407 3.256 6.151 - - 56.860 75.889 - 156 1.n6 153 - - 11 - 227 - 5 - 96 1.656 2.053 476 400 15.897 5.225 10.672 1 156 765 116 649 115 11 154 43 111 292 1 19 418 1.656 28.374 9.421 18.953 826 103.627 55.790 6.089 1.321 299.576 5 20 (5 Z Z ~ :D m en » c x "C » -< f{> to » en 0) (J1 �~ ANNEXE7A Effectifs femmes à plein temps en fonction du niveau de rémunération Niveau 1 Niveau Niveau 3 Niveau 4 Niveau 5 et 6 Total 2 Ministère ....................... . 8.509 9.257 1.903 709 71 20.449 Affaires générales .................. Affaires intérieures ................. Affaires étrangères ................. 32 366 82 905 231 1.745 557 1.904 1.987 573 195 249 651 43 397 194 13 86 5 62 40 1 13 1 94 924 432 1.466 413 1.905 1.253 569 410 470 94 848 147 174 59 205 413 113 116 211 98 24 1 2 1 3 4 2 25 4 1 905 3.402 1.072 4.048 2.895 1.304 832 980 1.622 419 438 119 81 51 28 12 1 893 1.093 Secteurs et services Affaires culturelles, loisirs et action sociale .... Défense .......................... Affaires économiques .............. Finances ......................... Justice ........................... Agriculture et pêche ................ Enseignement et sciences ........... Affaires sociales ................... Transports et travaux publics ........ Santé publique et protection de l'environnement ................... Habitat et aménagement du territoire. 292 545 68 15 42 31 138 47 86 46 m· -1 C o m en �ANNEXE 78 Niveau 1 Niveau Niveau Niveau 2 3 4 Entreprises publiques et fonds .... PTT ............................. Imprimerie nationale ............... Caisse pensions de la fonction publique ....... Autres ........................... Établissements d'enseignement ... Enseignement pré-primaire .......... Enseignement primaire ............. Enseignement secondaire (non compris enseignement agricole) ...... Enseignement universitaire (non compris enseignement agricole) ...... Personnel non enseignant ........... Enseignement agricole secondaire .... Enseignement agricole universitaire ... Personnel non enseignant du secteur agricole .. Police ........................... Police d'État ...................... Police municipale .................. Pouvoir judiciaire ................ Pouvoirs locaux .................. Provinces ......................... Communes ....................... 4.744 4.448 119 175 2 182 4.462 4.306 27 123 6 TOTAL ........................... 13.545 Secteurs et services ~ 206 406 393 2 11 - 37 37 - - - - 4.320 3 3 - - - 51.451 19.246 27.846 Niveau 5 et 6 3.485 2.879 458 - - 549 - 444 Total 9.652 9.187 148 309 8 55.782 19.246 28.395 7.643 () I o X o en ï1 o m Z () -f oZ z ~ ::Il m en 206 182 - - - - - - - 14.030 437 35 26 - 14 13 13 - 1 22 57 80 53.776 4.266 589 86.206 15 15 105 105 110 110 13 32 12 36 3 - - - 243 243 - »c x ""tl » ~ en te » en ~ �ÉTUDES 68 ANNEXE 8 316 DECRET du 25 juin 1958 portant établissement de nouvelles règles concernant la coordination des questions relatives au personnel de l'État. Nous, Juliana, etc., Avons statué et mandons: Article 1. Pour l'application du présent décret, Nous entendons par Notre ministre : Notre ministre de l'Intérieur, de l'Épargne et de l'Organisation industrielle. Article 2. 1. Notre ministre est chargé de veiller à la présence d'un effectif adéquat aux postes des services civils de l'État ainsi qu'aux affaires étroitement liées aux conditions sociales générales des fonctionnaires civils de l'État. 2. Notre ministre est en outre chargé de veiller à la réintégration au service de l'État de ceux qui bénéficient de primes d'attente ou d'allocations en vertu du décret royal portant réglementation de l'octroi, aux fonctionnaires civils de l'État, des primes d'attente en cas de mise en disponibilité (1) ou du décret royal de 1952 portant nouvelle réglementation en matière d'allocations à certaines catégories de personnel d'État en cas de révocation (2). Article 3. 1. Nos ministres, chefs des départements d'administration générale, recueillent l'avis de notre ministre concernant : a) l'établissement de nouveaux décrets ou la révision de décrets existants portant réglementation de la structure de l'effectif des départements d'administration générale et des services, institutions et entreprises civils de l'État y ressortissant; b) toute nomination et promotion à effectuer dans les fonctions civiles de l'État, toute création de nouvelles fonctions et tout changement d'une fonction régie par le droit civil en une fonction régie par le droit public, à titre permanent ou temporaire; c) les affaires relatives au personnel, inhérentes à la création ou à la réorganisation de services civils de l'État; tout cela dans la mesure où la composition établie doit être modifiée par des dispositions comme visées sous b et c. 2. Notre ministre est autorisé à accorder, en accord avec notre Premier ministre, une dispense des dispositions du premier paragraphe. 3. Avant de donner l'avis visé au premier alinéa du présent article, notre ministre recueille l'avis de la commission mentionnée à l'article 7. (1) Décret royal du 3 août 1922 (Stb. 479). (2) Stb. 412, modifié en dernier lieu par le décret royal du 8 août 1957 (Stb. 335). �CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX PAYS-BAS 69 4. En l'absence de décrets pris par Nous et visés au premier paragraphe, sous a, Notre ministre est autorisé à arrêter pour les départements d'administration générale et les services, institutions et entreprises civils de l'État qui y ressortissent, une structure provisoire de l'effectif qui, pour l'application du présent article, sera considérée comme structure. Article 4. 1. En cas de vacance, présente ou future, dans un département ou un des services, institutions ou entreprises civils de l'État y ressortissant et à laquelle il y a lieu de pourvoir, Notre ministre, chef du département intéressé, en informe Notre ministre. 2. La disposition du premier paragraphe ne s'applique pas: a) à l'égard du corps enseignant: b) à l'égard des fonctions ou groupes de fonctions désignés par Notre ministre. Article 5. 1. Notre ministre propose 6 personnes au plus qui selon lui sont susceptibles d'occuper le poste vacant qui lui a été notifié conformément à la disposition de l'article 4. Il peut également notifier qu'il ne procèdera à aucune proposition. 2. Notre ministre peut se limiter à proposer une ou plusieurs personnes bénéficiant d'une prime d'attente ou d'une allocation en vertu du décret portant réglementation de l'octroi d'une prime d'attente ou du décret de 1952 portant nouvelle réglementation en matière d'allocations. 3. Notre ministre procède à la proposition visée au premier paragraphe dans un délai de six semaines, à compter de la date à laquelle la vacance lui a été notifiée. Article 6. Une nomination autre que sur proposition aux termes du premier paragraphe n'aura lieu qu'après consultation avec Notre ministre. Article 7. 1. Il existe une commission consultative, dénommée Commission pour la Structure, en vue de la détermination de la composition de l'effectif des départements d'administration générale et des services, institutions et entreprises civils de l'État y ressortissant. 2. Les membres de ladite commission, qui comprend un représentant de Notre Premier ministre et de Notre ministre des Finances, sont désignés par Notre ministre. Article 8. 1. Il existe une commission consultative pour la formation générale et professionnelle du personnel civil de l'État. Cette commission est dénommée « Commission pour la formation générale et professionnelle ». 2. Les membres de ladite commission qui comprend un représentant de Notre ministre de l'Enseignement, des Arts et des Sciences, sont désignés par Notre ministre. �70 ÉTUDES Article 9. Le décret royal du 18 décembre 1946 (Stb. G 367) et le décret concernant le placement de personnel (Stb. G 368) sont rapportés. Article 10. Le présent décret entre en vigueur le premier septembre 1958 et peut être cité comme « décret portant coordination des questions relatives au personnel de l'État ». Nos ministres, chefs des départements d'administration générale, sont chargés de l'application du présent décret qui sera publié dans le Bulletin des lois et des décrets royaux et dont une copie sera envoyée au Conseil d'État et à la Cour des Comptes. Donné au palais de Soestdijk le 25 juin 1958. Juliana. Le ministre de l'Intérieur, de l'Épargne et de l'Organisation industrielle, Struycken. Publié le onze juillet 1958 Le ministre de la Justice Samkalden �CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX PAYS-BAS 71 ANNEXE 9 MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN DECRET du 3 juin 1955 (Bulletin des lois et des décrets royaux 235) portant réglementation de la tâche du « Rijds Psychologische Dienst}) (x). NOUS JULIANA, ... Sur proposition de Notre ministre de l'Intérieur, nO U 1220 du 1er juin 1955, Division des Affaires financières et administratives; Considérant qu'il est souhaitable d'établir des règles concernant les activités dans le domaine psychologique à l'intention de l'Administration publique; Avons approuvé et statuons: Article 1. Il existe un « Rijks Psychologische Dienst}) (x) ressortissant à Notre ministre de l'Intérieur. Article 2. A la tête du Service se trouve une direction composée d'une ou de plusieurs personnes, nommées et licenciées par Nous sur proposition de Notre ministre de l'Intérieur. Article 3. En tenant compte des directives à établir par Notre ministre de l'Intérieur, le Service est chargé: Pour autant que cela concerne les examens psychologiques de personnes: a) de donner son avis en ce qui concerne la sélection du personnel à engager ; b) de donner son avis lors de la promotion ou de la mutation du personnel ; c) de donner son avis en ce qui concerne le personnel qui, à la suite de conflits psychologiques de nature non psychopathologique, n'est pas à même, temporairement, d'assumer convenablement sa tâche; d) de donner son avis sur les personnes qui ne font pas partie du personnel de l'État mais qui, dans l'intérêt de l'Administration publique, doivent faire l'objet d'avis psychologiques; e) de donner son avis, dans la mesure où celui-ci peut aider un fonctionnaire à bien exécuter son travail. 1- Il - Pour autant que cela concerne l'examen socio-psychologique de services et institutions de l'État ou d'entreprises y ressortissant: a) d'étudier l'ambiance du travail dans un service; b) d'étudier les causes de certains conflits et de donner des avis concernant les mesures à prendre pour les éliminer. (x) Service psychologique de l'État; appelé ci-après: le Service. �72 ÉTUDES III - De donner des informations sur les aspects psychologiques de la gestion des personnels menée au sein des organismes de l'État et de donner des avis concernant les effets possibles de mesures envisagées. IV - De mener des enquêtes scientifiques dans la mesure où la bonne exécution des tâches citées ci-dessus l'exige. Article 4. Dans les limites de sa tâche, le Service est habilité à échanger une correspondance avec les Chefs de tous les services, institutions et entreprises de l'État. Les autorités précitées fournissent les renseignements que le Service demande pour l'exécution de sa tâche. Article 5. Notre ministre de l'Intérieur est habilité à donner des instructions pour l'application du présent décret. Notre ministre de l'Intérieur est chargé de l'application du présent décret qui sera publié dans le Bulletin des lois et des décrets royaux. Soestdijk, le 3 juin 1955 JULIANA Le ministre de l'Intérieur, Beel Publié le dix-sept juin 1955 Le ministre de la Justice, L.A. Donker Juin, 1971 Ministère de l'Intérieur Direction générale Gestion des Personnels de l'Administration publique La Haye Pays-Bas �LA POLITIQUE DE CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN FRANCE par Serge SALON (*) « Dans aucun pays, le régime de fonction publique ne procède d'un plan théorique mis en œuvre de toutes pièces. Il est l'aboutissement d'une lente évolution où les bouleversements institutionnels ont moins de part que les transformations de l'esprit public et du comportement social. Ce qui constitue les véritables éléments d'une conception de la fonction publi·que, c'est le rôle joué par l'État dans la vie nationale, la considération attachée aux postes administratifs ou les nuances plus ou moins affirmées qui distinguent les fonctionnaires des autres citoyens» (1). Les Français pensent que le rôle de l'État est de servir l'intérêt de tous les citoyens sans distinction tenant aux origines sociales, à la race ou aux opinions. Ils attendent de lui non seulement la sécurité sous toutes ses formes, mais encore la prise en charge de leurs aspirations à une vie de qualité (2). La nature et l'importance des_missions de l'État distinguent des autres citoyens ceux qui contribuent à leur réalisation. Ces derniers sont, en effet, les organes nécessaires par lesquels se manifeste l'État-Institution. Ils participent ainsi du double caractère de l'État à la fois « gendarme et pourvoyeur» (2). Leur action au service de leurs concitoyens n'est pas assimilable à une activité professionnelle ordinaire. Elle est une « fonction sociale» (3) qui requiert une aptitude morale et des connaissances techniques particulières et, d'une manière générale, justifie l'application d'un régime juridique comportant des contraintes et des garanties spécifiques. La politique de choix des fonctionnaires en France est tout entière déterminée par cette conception de la fonction publique. Il importe, en effet, que les fonctionnaires correspondent toujours le plus possible à cette (*) Sous-Directeur au Secrétariat Général du Gouvernement. (1) M. Roger GREGOIRE « La Fonction publique» Armand Colin, 1954, p. 24. (2) Voir M. R. E. CHARLIER « Les fins du droit public moderne ». Revue du droit public 1947, p. 127 à 162. (3) M. Roger GREGOIRE, ibid., p. 27. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �74 ÉTUDES conception. Or cette correspondance dépend, pour une très large part, de la technique de choix des fonctionnaires, de leur type de culture et de formation. C'est ce que la présente étude se propose de mettre en évidence après avoir défini la notion de fonctionnaire. 1 - LA NOTION DE FONCTIONNAIRE dépend donc étroitement de la notion de fonction publique elle-même liée à la conception du rôle de l'État. L'existence d'une telle série de rapports doit conduire à dépasser le simple aspect qualitatif de la notion de fonctionnaire pour évoquer son aspect quantitatif. Le nombre des fonctionnaires, qui est fonction de la nature, de l'étendue et de l'organisation des missions de l'État, n'est pas sans influence sur la politique de choix. a) aspect qualitatif. Si l'on s'en tenait à l'examen des textes, devraient seules être considérées comme des fonctionnaires les personnes soumises à l'ordonnance nO 59-244 du 4 février 1959. En effet, cette ordonnance fixe le statut générai des fonctionnaires. Selon son article 1er , elle s'applique « aux personnes qui, nommées dans un emploi permanent, ont été titularisées dans un grade de la hiérarchie des administrations centrales de l'État, des services extérieurs en dépendant ou des établissements publics de l'État. » Mais ce serait donner une vue trop partielle de la fonction publique qui, considérée comme une institution globale, rassemble d'autres personnes dont la situation présente les mêmes caractéristiques essentielles que celles des fonctionnaires proprement dits auxquels d'ailleurs l'opinion, voire les textes (4), les assimile fréquemment. Il s'agit des magistrats soumis à l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature et des militaires, dont le statut général fait l'objet d'une loi du 13 juillet 1972. Les fonctionnaires, les magistrats et les militaires ont en commun d'être placés dans une situation statutaire de droit public, nommés dans un emploi permanent et titularisés dans un grade d'une hiérarchie. 1 - SITUATION STATUTAIRE DE DROIT PUBLIC Les rapports entre l'État et ses agents se caractérisent par leur inégalité. Cette inégalité se manifeste dès le recrutement. En effet, les agents ne sont pas habilités à exercer une fonction publique en vertu d'un contrat mais d'une nomination, c'est-à-dire d'un acte unilatéral d'investiture pris par une autorité publique. Cette procédure marque la sujétion dans laquelle se trouvent les agents de l'État par rapport à celui-ci. On ne conçoit pas, en effet, que des rapports égalitaires puissent s'établir en raison de la disproportion entre les intérêts généraux dont l'État a la charge et les intérêts particuliers des agents. (4) Ainsi, par exemple, on trouve dans l'article L.l du code des pensions civiles et militaires de retraite, l'expression: « fonctionnaires civils et militaires ». �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN FRANCE 75 De même, les conditions générales d'emploi des agents de l'État ne font pas l'objet d'une libre discussion. Elles sont fixées unilatéralement par l'autorité publique et les intéressés n'ont aucun droit au maintien des dispositions qui les régissent. Certes, les agents sont généralement associés, par l'intermédiaire de leurs représentants dans des organes consultatifs, à l'élaboration ou à la modification de ces dispositions. Mais cette participation ne change pas la nature des actes pris à la suite et qui restent unilatéraux. L'ensemble des lois et des règlements qui fixent les conditions d'emploi des agents de l'État constitue leur statut. Cette situation statutaire, qui manifeste l'inégalité générale des rapports entre l'État et ses agents constitue l'élément le plus caractéristique du régime de droit public auquel la fonction publique se trouve soumise et qui la distingue de toute fonction privée. 2 - NOMINATION DANS UN EMPLOI PERMANENT ET TITULARISA TlON DANS UN GRADE D'UNE HIÉRARCHIE Un autre élément de différenciation entre la fonction publique et toute fonction privée réside dans la permanence de la première. En l'absence de texte, c'est à cette permanence que se référaient la jurisprudence (5) et la doctrine (6) pour définir le « fonctionnaire». La nomination dans un emploi permanent a été consacrée par l'ordonnance du 4 février 1959 comme le premier élément de la définition du fonctionnaire au sens strict du terme, le deuxième élément étant la titularisation dans un grade de la hiérarchie des administrations centrales de l'État, des services extérieurs en dépendant ou des établissements publics de l'État. La permanence de l'emploi public trouve sa justification dans la nécessaire continuité du service public qui implique elle-même, la permanence du fonctionnaire. Spécialement adapté à sa mission en raison de son inclination, de ses qualités morales spécifiques, de sa formation, le fonctionnaire doit donc normalement lui consacrer toute sa vie active (7). Le premier élément de la définition du fonctionnaire, au sens le plus large du terme, est la nomination dans un emploi permanent. Même si cela peut se produire dans les faits, l'emploi n'est pas conçu comme une réalité fonctionnelle, c'est-à-dire un ensemble de tâches précises à accomplir et à (5) Conseil d'État 9 décembre 1899 LEBERT (Rec. p. 785), 17 mai 1899 MICHALLARD (Rec. p. 103),13 mars 1908 HEUGON (Rec. p. 268). (6) Léon DUGUIT : « Sont fonctionnaires les agents hiérarchisés ou disciplinés ... qui sont associés d'une manière permanente et normale au fonctionnement d'un service public» (Droit constitutionnel, l·r. édition 1907 p. 416). Gaston JEZE : « Sont fonctionnaires publics proprement dits les individus investis d'un emploi permanent, normal pour le fonctionnement d'un service public» (principes généraux du droit administratif, 3" édition 1930 p. 241). (7) M. Michel DEBRE considère que la fonction publique est une « vocation» : « c'est un honneur et une vocation de servir la Nation» (Au service de la Nation). �76 ÉTUDES partir desquelles serait définie, notamment au regard de la rémunération, la situation personnelle de celui qui en est chargé. L'emploi est avant tout une entité budgétaire. Créés par la loi des finances, les emplois ne sont que le support budgétaire des nominations. La situation du fonctionnaire dépend donc, en réalité, du second élément de la définition, c'est-à-dire du grade qu'il détient. Il apparaît ainsi que le système français de fonction publique ne repose pas sur la notion d'emploi mais sur celle de carrière. Il s'agit d'assurer au fonctionnaire un développement de sa vie professionnelle comportant une progression et des débouchés satisfaisants indépendamment des fonctions effectivement assurées. Le but recherché est d'assurer l'indépendance nécessaire du fonctionnaire, gage de son impartialité, et de récompenser sa fidélité au service public. Mais la notion de carrière n'est pas, pour autant, étrangère à l'intérêt de l'administration. Il s'agit aussi, en effet, d'assurer l'adaptation des conditions d'emploi des fonctionnaires à l'évolution prévisible des besoins de l'administration. Seule une gestion prévisionnelle attentive peut permettre de réaliser à cet égard un équilibre satisfaisant. La gestion prévisionnelle répond à une nécessité que plusieurs considérations mettent en évidence: tout d'abord, il est constant que les décisions prises en matière de gestion des personnels ne produisent pas immédiatement tous leurs effets. Ainsi, une brusque augmentation du volume des recrutements n'aura un effet sur les avancements que quelques années plus tard. La gestion des personnels doit donc se situer dans une perspective à moyen ou à long terme de façon à éviter les fluctuations que provoquent les actes de gestion purement circonstanciels, les erreurs d'appréciation, le gaspillage des compétences par une mauvaise préparation aux tâches futures, l'insatisfaction des fonctionnaires devant des perspectives incertaines. Par ailleurs, les différentes mesures prises à l'égard des fonctionnaires, qu'il s'agisse de recrutement, de promotion, de formation, de mise à la retraite, ne sont pas sans effet les unes sur les autres. Situer la gestion dans une perspective permet d'apprécier, par simulation, la portée relative de chaque acte de gestion et d'établir entre ces actes une cohérence favorable au développement harmonieux des carrières. Enfin, la gestion prévisionnelle permet de tenir compte des changements susceptibles d'intervenir dans l'administration et même de favoriser les changements, notamment en incitant les fonctionnaires à la mobilité qui conduit au décloisonnement de l'administration. La mise en place d'un système de prévision implique une double démarche. Il faut d'abord recenser les moyens en personnel disponible et établir des différences éventuelles entre ces moyens et ceux qui seraient nécessaires à une bonne gestion, simuler, par le jeu des recrutements, des promotions, des mises à la retraite, des démissions, l'évolution des besoins à satisfaire à terme dans un contexte invariable. Il faut aussi procéder à une �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN FRANCE 77 analyse des variations possibles de divers facteurs qu'il importe de cerner avec précision: évolution des missions, des structures et des techniques administratives, organisation du travail qui modifie les conditions d'utilisation et l'efficacité du personnel, changements d'aspiration, niveau général de formation. Un élément essentiel de la gestion prévisionnelle est l'évaluation des besoins de formation. Ce problème sera étudié plus loin sous le titre « type de culture et formation ». En résumé, si tous les agents statutaires de la fonction publique peuvent être caractérisés par les mêmes éléments, seuls ceux d'entre eux qui sont soumis à l'ordonnance du 4 février 1959 peuvent être juridiquement qualifiés de fonctionnaires. Entrent notamment dans cette catégorie, la plus nombreuse, les inspecteurs généraux, les administrateurs civils, les ingénieurs des mines, des ponts et chaussées, des télécommunications, les enseignants de tous niveaux, les agents des postes et télécommunications, les personnels de la police nationale. Sont exclus de la fonction publique les agents des entreprises publiques, qui sont soumis au droit privé, même si l'entreprise assure un service public, ainsi que les agents des établissements publics industriels et commerciaux, qui sont également soumis, en principe, au droit privé. Ce principe peut connaître cependant des exceptions. C'est ainsi que les agents de l'Office national des forêts, établissement public industriel et commercial, sont, en vertu de la loi, des fonctionnaires soumis à l'ordonnance du 4 février 1959. Ils font donc partie de la fonction publique. Deux observations complémentaires doivent être formulées: Tout d'abord, il existe aussi dans la fonction publique des agents recrutés par contrat pour l'exécution de tâches particulières et qui ne sont pas, par conséquent, dans une situation statutaire. Mais ces agents, dès lors qu'ils participent directement à l'exécution du service public confié à l'administration dont ils relèvent, sont des agents publics. Comme les agents statutaires, ils sont soumis au droit public et non au code du travail qui régit les rapports entre les employeurs et les salariés des entreprises. Leur situation est d'ailleurs assez peu différente, à cet égard, de celle des agents statutaires dans la mesure où elle dépend, en fait, pour l'essentiel, de dispositions réglementaires. Comme dans le cas des fonctionnaires internationaux, les éléments véritablement contractuels sont généralement limités à la nature de l'emploi, à son niveau et à sa durée. Il existe égaiement des agents auxiliaires recrutés pour remplacer des fonctionnaires momentanément empêchés d'exercer leurs fonctions, pour occuper un emploi comportant un service journalier à temps incomplet ou exécuter des travaux exceptionnels. Comme les contractuels et dans les mêmes conditions, les auxiliaires sont soumis à un régime de droit public et des textes réglementaires leur assurent des garanties. �78 ÉTUDES Par ailleurs, l'État n'est pas seul à disposer d'une fonction publique. Il existe aussi une fonction publique départementale et une fonction publique communale qui présentent les mêmes caractères que la fonction publique nationale. Les agents départementaux sont soumis, dans chaque département, à un statut établi par le conseil général à partir d'un statut-type proposé par le ministère de tutelle. Les agents communaux relèvent, pour leur part, d'un statut général qui fait l'objet des articles L. 411 à L. 444 du code des communes. Enfin, les agents des établissements d'hospitalisation, de soins et de cure publics, établissements publics communaux, sont régis par un statut général distinct inséré dans le code de la santé (Livre IX). b) aspect qualitatif. Il résulte du « rapport général» fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur le projet de loi de finances pour 1979, adopté par l'Assemblée nationale que les personnels civils et militaires de l'État étaient au nombre de 2.392.927 en 1979. Le tableau figurant en annexe nO 1 donne la répartition globale de ces personnels entre les différents départements ministériels. Il faut remonter à l'année 1975 pour disposer d'éléments statistiques plus diversifiés. Ces éléments, qui émanent de la direction générale de l'administration et de la fonction publique, font l'objet des annexes 2, 3, 4 et 5. Pour la lecture du tableau figurant à l'annexe 2 et qui indique le nombre de fonctionnaires et leur répartition par catégories hiérarchiques, celui des magistrats, des militaires, des agents communaux, des agents des établissements d'hospitalisation, des agents non titulaires des administrations de l'État, il importe de préciser que seuls les fonctionnaires soumis à l'ordonnance du 4 février 1959 sont répartis en quatre catégories selon le niveau du recrutement et la nature des fonctions exercées. Ces catégories sont désignées, dans l'ordre hiérarchique décroissant par les lettres A, B, Cet D. Une instruction du 3 avril 1947 a précisé les fonctions et le niveau de recrutement correspondant à chacune de ces catégories: - catégorie A : fonction de conception nécessitant une formation générale du niveau de l'enseignement supérieur (licence), - catégorie B : fonction d'application nécessitant une formation générale du niveau de l'enseignement secondaire (baccalauréat), - catégorie C : fonction d'exécution spécialisée correspondant à des études secondaires sanctionnées par un Brevet d'études du premier cycle ou un diplôme équivalent, - catégorie D : fonctions d'exécution non spécialisée pour lesquelles aucun diplôme n'est requis mais qui supposent un niveau d'études correspondant au certificat d'études primaires. Les annexes 3, 4, 5 et 6 donnent respectivement: - les effectifs féminins par ministère et catégorie de personnel, - les pourcentages respectifs d'hommes et de femmes dans chaque tranche d'âge, �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN FRANCE 79 la répartition des femmes titulaires dans les différentes catégories hiérarchiques, les effectifs régionaux des agents de l'État. Les divers tableaux appellent plusieurs observations: 1 - Le nombre des fonctionnaires a fortement progressé de 1975 à 1979 en particulier dans les ministères de l'éducation et des universités et des postes et télécommunications, qui comprennent, ensemble, beaucoup plus de la moitié des agents civils de l'État. 2 - Le nombre des femmes par rapport à celui des hommes varie de façon importante selon les ministères. La proportion est faible dans les ministères de l'équipement, des transports et de l'intérieur. En revanche, elle dépasse 50 % dans plusieurs départements: éducation et universités, économie et budget, défense, santé et travail, anciens combattants. La proportion des femmes est plus élevée parmi les agents non titulaires (55,4 %) que parmi les fonctionnaires (46,2 %). L'annexe nO 3 fait apparaître que le nombre des femmes fonctionnaires travaillant à mi-temps s'élevait à 15.511 en 1975. Il importe de préciser que ce nombre représentait 98,6 % de celui de l'ensemble des fonctionnaires autorisés à travailler dans ces conditions. La possibilité de travailler à mi-temps a été ouverte aux fonctionnaires par une loi du 19 juin 1970. L'autorisation peut être accordée: - pour élever un ou plusieurs enfants à charge. de moins de seize ans, - pour soigner un enfant atteint d'une infirmité exigeant des soins continus, - pour assister le conjoint, un ascendant ou un enfant du fonctionnaire ou de son conjoint dont l'état, par suite d'un accident ou d'une maladie, nécessite la présence d'une tierce personne, - pour invalidité d'un taux d'au moins 85 %, accident ou maladie grave, - pour handicap reconnu par la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel. Les fonctionnaires qui se trouvent dans la période de cinq ans précédant l'âge limite de leur grade peuvent, sans autre condition, être autorisés à exercer des fonctions à mi-temps. Enfin, dans certaines administrations qui connaissent des difficultés de gestion, l'autorisation peut être obtenue sans aucune condition. Le but recherché est alors de dégager des emplois qui permettront le maintien dans les cadres de fonctionnaires dont l'emploi a été supprimé par suite de la mécanisation des services ou, encore, la titularisation d'auxiliaires. Le régime du travail à mi-temps connaît un succès grandissant puisque le nombre des fonctionnaires qui ont demandé à en bénéficier est passé de 8.765 en 1972 à 24.474 en 1976. Le motif le plus fréquemment invoqué est l'éducation des enfants. Ceci est à rapprocher de l'observation formulée plus haut selon laquelle les bénéficiaires de l'autorisation sont en grande majorité des femmes. �80 ÉTUDES Il convient de préciser qu'il n'existe pas d'emplois budgétaires à mitemps et, par conséquent, qu'aucun emploi à mi-temps n'est mis au concours. Le régime du travail à mi-temps a été étendu aux agents non titulaires par un décret du 21 juillet 1976. 3 - C'est parmi les fonctionnaires d'exécution que l'on trouve le plus de femmes. 4 - La proportion des femmes a tendance à diminuer de façon très sensible à partir de l'âge de trente cinq ans puis de cinquante cinq ans. Ce phénomène peut s'expliquer par les charges familiales qui retombent pratiquement toujours sur les femmes et le fait que les femmes occupent davantage des emplois classés dans la catégorie B (service actif) pour l'application de la législation des pensions de retraite. 5 - Il résulte de l'annexe nO 6 que le rapport entre le nombre des fonctionnaires et celui des administrés est relativement constant dans les régions. Les variations que l'on observe parfois peuvent s'expliquer par la densité de la population, le caractère dominant des activités de celle-ci (agricole ou industriel), l'implantation géographique de certains services pour des raisons techniques ou politiques (décentralisation). Des observations analogues peuvent être formulées au sujet des rapports entre le nombre des agents de l'État et celui de la population salariée. A supposer que l'on doive établir dans toutes les régions une proportion égale entre le nombre des fonctionnaires et celui des administrés, cette proportion ne serait pas toujours facile à réaliser. Il est constant, en effet, que le nombre des candidats à la fonction publique varie de façon souvent importante selon les régions. D'une manière générale, les candidats sont plus nombreux dans les régions du sud. Il s'ensuit que les candidats reçus aux différents concours sont, le plus souvent, affectés en dehors de leur région d'origine qu'ils cherchent ensuite à rejoindre par voie de mutation. Ces divers mouvements ne manquent pas de poser des problèmes. En effet, le déracinement des fonctionnaires est source, pour ceux-ci, de nombreuses difficultés. L'instabilité qui résulte de leur insatisfaction peut être préjudiciable à la bonne marche du service. Le remède à ces inconvénients pourrait être recherché dans la localisation des recrutements. Mais la localisation se heurte à certains principes en particulier celui du caractère national des corps de fonctionnaires et, par conséquent, des concours de recrutement. Par ailleurs, à supposer que les recrutements locaux soient rendus possibles par une modification appropriée des textes, il faudrait conserver la possibilité d'ouvrir des concours nationaux afin d'être à même de pourvoir les postes demeurés vacants dans les régions où le nombre ou la qualité des candidats seraient insuffisants. Il existe des solutions partielles. C'est ainsi qu'il est possible d'organiser localement des concours nationaux destinés à pourvoir les emplois vacants dans la circonscription territoriale considérée. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN FRANCE 81 Par ailleurs, la création des Instituts régionaux d'administration, dont il sera plus amplement question dans la deuxième partie de cette étude, a favorisé une certaine localisation des recrutements et, même, des affectations. Il apparaît ainsi que la politique de choix des fonctionnaires, qui tend à maintenir une correspondance entre la notion de fonctionnaire et celle de fonction publique, doit prendre en compte des éléments sociologiques dont l'importance va croissant. La technique française de choix des fonctionnaires permet de concilier tous les impératifs. Il - LA TECHNIQUE DE CHOIX DES FONCTIONNAIRES a été, en effet, conçue de telle sorte qu'elle assure le respect des principes fondamentaux de la fonction publique: égale admissibilité de tous les citoyens, neutralité, moralité, en même temps que la satisfaction de certaines exigences : promotion sociale et insertion des handicapés ou d'autres catégories de personnes dans le monde du travail. La déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 a posé le principe de l'égalité des citoyens pour l'accès aux emplois publics (8). Par ailleurs, le préambule de la Constitution reconnaît à chacun le droit d'obtenir un emploi et de ne pas être « lésé, dans son travail ou son emploi, en raison de ses origines, de ses opinions ou de ses croyances ». Ces dispositions sont renforcées par celles de l'article 13 de l'ordonnance du 4 février 1959 qui interdit à l'administration de faire figurer au dossier d'un fonctionnaire des mentions faisant état de ses opinions politiques, philosophiques ou religieuses. Le recrutement des fonctionnaires ne peut donc être opéré selon des critères politiques. Seules sont prises en considération les aptitudes morales et intellectuelles. Les premières sont appréciées par l'autorité administrative, sous le contrôle du juge administratif, les secondes par le jury du concours. Le concours est en effet la voie normale d'accès à la fonction publique. Il est considéré comme étant la procédure la plus apte à assurer le respect du principe de l'égale admissibilité aux emplois publics. Le Conseil Constitutionnel lui reconnaît le caractère d'une garantie fondamentale des fonctionnaires (9). 1 - Cependant, l'accès aux emplois publics est soumis à des conditions générales: possession de la nationalité française, jouissance des droits civiques, bonne moralité, aptitude physique, situation régulière au regard du code du service national, ainsi que des conditions particulières tenant principalement à l'âge. Seules les conditions de moralité, d'aptitude physique et d'âge appellent des observations particulières. (8) Article 6 : « ... Tous les citoyens ... sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ». (9) 19 février 1963, A.J.D.A. 1963, p. 427. 6 �82 ETUDES L'article 16 du statut général des fonctionnaires dispose que nul ne peut être nommé à un emploi public s'il n'est de « bonne moralité ». L'appréciation de la moralité est effectuée, sous le contrôle du juge, par l'autorité investie du pouvoir de nomination. Aucun texte ne définit le contenu de la notion de moralité. En outre, les décisions rendues par le Conseil d'État en la matière n'apportent pas la moindre lumière puisqu'elles ne font pas état, d'une manière habituelle, des faits estimés ou non contraires à la moralité considérée comme une obligation fonctionnelle des agents publics. Les formules les plus fréquemment utilisées par la Haute Assemblée sont les suivantes: « actes entâchant gravement la moralité et de nature à justifier une mesure d'exclusion des cadres, attitude répréhensible du point de vue de la moralité individuelle, comportement de nature à discréditer les fonctions publiques sollicitées et rendant l'intéressé moralement inapte à les exercer ... ». Il s'ensuit que l'autorité compétente dispose d'un large pouvoir d'appréciation, qu'elle exerce compte tenu de l'intérêt du service et de la nature de l'emploi sollicité en se référant aux principes moraux communément admis. Son rôle est facilité à cet égard lorsque le caractère douteux de la moralité d'un candidat résulte d'une condamnation pénale encourue par celui-ci. Il suffit alors de se référer aux motifs de la condamnation. L'absence de moralité constatée chez un candidat entraîne des conséquences différentes selon la date à laquelle elle est parvenue à la connaissance de l'autorité compétente. Si les faits sont connus au moment du dépôt de la candidature, la décision doit être prise sans délai. Le Conseil d'État a jugé qu'une décision de rejet de candidature prononcée le dernier jour des épreuves, pour des faits connus au moment de l'instruction des candidatures, était entâchée d'illégalité en raison de la date à laquelle elle était intervenue (10). Si les faits sont c~nnus après l'établissement de la liste des candidats admis à concourir, l'autorité compétente peut prononcer la radiation de l'intéressé de la liste (11). Si les faits sont connus après classement de l'intéressé sur la liste des candidats reçus, l'autorité compétente peut refuser de prononcer la nomination (12). Le classement devient alors caduc (13). Enfin, si les faits ne sont connus qu'après la nomination de l'intéressé en qualité de stagiaire, celui-ci peut être licencié après observation des formalités prévues en matière disciplinaire (14). Il en est de même si les faits parviennent à la connaissance de l'autorité compétente après la titularisation (15). (10) (11) (12) (13) (14) (15) CE CE CE CE CE CE 26 novembre 1954 GUNTZ, Rec. 623. 20 novembre 1953 LAULHE, Rec. 507. 5 novembre 1954 COSTE, Rec. 574. 16 janvier 1957 GERVAIS, Rec. 959. 13 juillet 1958 ROUX, Rec. 332. 10 février 1961 CHABRAN, Rec. 106, conclusion HEUMANN. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN FRANCE 83 Le même article 16 prévoit aussi que tout candidat à la fonction publique doit remplir les conditions d'aptitude physique exigées pour l'exercice de la fonction et être indemne de toute affection tuberculeuse, cancéreuse ou nerveuse. Il existe donc des conditions générales d'aptitude physique et éventuellement des conditions particulières tenant à la nature des fonctions. Cependant, des mesures particulières ont été prises en faveur des personnes handicapées, c'est-à-dire, selon la définition donnée par la loi, celles « dont les possibilités d'acquérir ou de conserver un emploi sont effectivement réduites par suite d'une insuffisance ou d'une diminution de leurs capacités physiques ou mentales ». Une priorité d'emploi est réservée aux handicapés à concurrence d'un certain pourcentage fixé par arrêté. Ce pourcentage est actuellement fixé à 3 % du nombre des emplois mis au concours. Encore faut-il préciser que la réserve d'emplois n'est imposée que pour l'accès aux corps de catégories B, C et D. L'appréciation de l'aptitude physique, c'est-à-dire de la compatibilité du handicap avec l'exercice des fonctions correspondant à l'emploi postulé, est effectuée par une commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) dont les décisions s'imposent à l'administration. Deux procédures sont offertes aux candidats reconnus aptes à accéder à un corps de fonctionnaires malgré leur handicap, celle des emplois réservés (catégories B, C et D) ou celle des concours normaux (toutes catégories). Dans le premier cas, les intéressés subissent les épreuves d'un concours spécial organisé par le secrétariat d'État aux anciens combattants et qui aboutit à l'établissement d'une liste de classement. Dans le second cas, les handicapés peuvent bénéficier de dérogations aux règles normales de déroulement des épreuves du concours: temps supplémentaires, fractionnement des épreuves, assistance d'une tierce personne, utilisation de machines ... Pour prononcer les affectations, les administrations doivent être conscientes du fait que les handicapés peuvent difficilement être séparés de leur milieu familial. Elles doivent en outre, prendre les mesures nécessaires pour adapter les conditions de travail au handicap. Cette adaptation suppose notamment, selon le cas, l'aménagement de l'accès aux locaux de service, ainsi que celui des postes de travail, des machines et des outillages. Dans un système de fonction publique fondé sur le principe de la carrière, l'intérêt, pour les fonctionnaires, d'accéder jeunes au premier emploi est assez évident. C'est aussi l'intérêt de l'administration qui peut ainsi bénéficier pleinement de la formation et de l'expérience de ses fonctionnaires et planifier efficacement les carrières. Ce double intérêt a conduit, pendant longtemps, à maintenir à un niveau assez bas la limite d'âge pour l'accès initiai à la fonction publique. Il en était de même, quoique dans une moindre mesure, pour les concours internes. Il s'agissait alors d'inciter les fonctionnaires qui en avaient la capacité à consentir rapidement les efforts nécessaires pour s'assurer une meilleure situation dans des délais satisfaisants. �ETUDES 84 Depuis quelques années, ce principe est devenu pratiquement l'exception. En effet, un décret du 14 août 1975 a porté à quarante cinq ans, sauf exception, l'âge limite pour le recrutement par concours des fonctionnaires des corps classés en catégories B, C et D. Par ailleurs, une loi du 7 juillet 1977 dispose que les personnes privées d'emploi et ayant la qualité de cadre pourront jusqu'à la fin de l'année 1985 prendre part, s'ils ont moins de cinquante ans, aux concours de recrutement ouverts aux candidats n'appartenant pas à l'administration. Enfin, une loi du 3 janvier 1975 modifiée en 1979 a supprimé toute limite d'ge au bénéfice de certaines femmes veuves ou mères de famille. Il existe d'autres dispositions permettant de reculer les limites d'âge fixées par les règlements. C'est ainsi notamment que les personnes handicapées bénéficient d'un recul de limite d'âge d'une durée égale à celle des traitements et soins qu'ils ont eu à subir, dans une limite de cinq ans. Le principe d'égale admissibilité aux emplois publics ne donne pas un droit à concourir, même si le candidat remplit toutes les conditions fixées par les textes. Les ministres peuvent apprécier, dans l'intérêt du service, si les candidats à un emploi relevant de leur autorité présentent les garanties requises pour l'exercice des fonctions correspondantes (16). Ainsi, dans plusieurs arrêts, le Conseil d'État a reconnu qu'un ministre pouvait légalement refuser la candidature d'une personne qui, par certaines manifestations excessives, avait fait preuve de son inaptitude à respecter le principe de neutralité que le service public doit strictement observer (17). Toutefois, les opinions politiques (18) ou religieuses (19) ne peuvent, par elles-mêmes, justifier le rejet d'une candidature à un concours. Pour prendre pleinement conscience du sens et de la portée de cette jurisprudence, il y a lieu de préciser que si les fonctionnaires jouissent d'une entière liberté d'opinion, la manifestation des opinions est soumise à quelques restrictions plus ou moins importantes selon que les intéressés sont ou non en service. Dans le service, les fonctionnaires doivent s'abstenir d'une manière absolue de manifester leurs opinions. L'obligation de neutralité des fonctionnaires a un double fondement: la neutralité même du service public qui constitue un droit fondamental des citoyens et la loyauté dont les fonctionnaires doivent faire preuve à l'égard du Gouvernement par respect pour la souveraineté nationale. En dehors du service, les fonctionnaires peuvent manifester leurs opinions. Ils doivent cependant le faire avec modération ou, selon une expres- (16) CE CE (17) CE CE (18) CE CE (19) CE 28 mai 1954 BAR EL, 3œ. 28 janvier 1972 Fédération générale des syndicats de la police A.J.O.A. 1972, p. 405. 10 mai 1912 Abbé BOUTEYRE, Rec. 553. 28 mai 1954 BAREL, op. cit. 28 mai 1954 BAR EL, op. cit. 21 décembre 1960 Premier ministre c/VICAT-BLANC, Rec. 1093. 8 décembre 1948 Olle PASTEAU, S. 1949, 111-41. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN FRANCE 85 sion consacrée par la jurisprudence, avec réserve. Ils doivent, en particulier, éviter de donner à leurs propos une forme grossière ou insultante pour le Gouvernement ou leurs supérieurs hiérarchiques et de manifester une hostilité trop marquée à l'égard de la po~tique du Gouvernement (20). Toute manifestation outrancière d'opinion de la part d'un fonctionnaire ne pourrait manquer, en effet, de semer le doute dans l'esprit des citoyens sur l'aptitude de ce fonctionnaire à respecter dans le service le principe de neutralité. Pour les hauts fonctionnaires nommés en conseil des ministres, l'obligation de réserve est interprétée de façon stricte. Étroitement associés à l'élaboration et à la mise en œuvre de la politique du Gouvernement, ces fonctionnaires doivent avoir une certaine communauté de vues avec les autorités gouvernementales qui attendent d'eux non pas seulement un sentiment de loyauté mais un engagement positif que traduit bien la notions de loyalisme (21). Il ya lieu de préciser enfin que l'obligation de réserve n'interdit pas aux fonctionnaires d'être investis d'un mandat parlementaire, d'adhérer à cet effet au parti politique de leur choix et de faire campagne sous ses couleurs. Le fonctionnaire élu au Parlement est détaché de son administration où il conserve ses droits à avancement à l'ancienneté et ses droits à pension. Cependant, pour garantir son indépendance à l'égard du Gouvernement, il est de règle qu'il ne peut faire l'objet d'une promotion au choix pendant la durée de son détachement. Tels sont les principes et les règles auxquels l'autorité compétente doit se référer pour établir la liste des candidats autorisés à concourir. 2 - Les concours comportent généralement des épreuves écrites et orales. Certains peuvent aussi comporter l'appréciation de titres, diplômes ou qualifications. Les épreuves écrites, qui sont toujours anonymes, peuvent revêtir diverses formes. Il peut s'agir d'épreuves théoriques destinées à apprécier les connaissances générales ou techniques du candidat et son aptitude à rédiger. Il peut aussi s'agir d'épreuves de caractère pratique telles que la rédaction d'une note de synthèse à partir des pièces d'un dossier ou la contraction de texte. Ce type d'épreuve est destiné à mettre en évidence non plus le savoir mais le savoir-faire. Les épreuves orales peuvent comporter une conversation destinée à apprécier la culture générale du candidat et son aptitude à l'expression orale et des interrogations sur les matières techniques figurant au programme du concours. Parfois, les candidats ont à subir des tests psychotechniques. Tel est le cas des candidats aux concours d'accès au corps des enquêteurs de la police nationale. L'arrêté du 11 janvier 1973 fixant les modalités de recrutement de ces fonctionnaires prévoit que les tests (20) CE 10 mars 1971 JANNES, Rec. 202. (21) CE 13 mars 1953 TEISSIER, Rec. 133. �86 ÉTUDES psychotechniques sont destinés à vérifier les connaissances de base des candidats: culture générale, français, mathématiques, et leurs aptitudes intellectuelles: intelligence, raisonnement, méthode, expression verbale, esprit d'observation (22). Quelles que soient leurs modalités, les concours donnent toujours lieu à la désignation, par le ministre intéressé, d'un jury dont les membres sont choisis en raison de leur compétence. L'arrêté portant organisation du concours ou le statut particulier du corps intéressé fixent la composition théorique du jury compte tenu de la nature des épreuves. Tous les candidats à un concours doivent être traités d'une manière égale. Le respect de ce principe implique l'unicité, la souveraineté et l'impartialité du jury. Le respect du principe d'égalité de traitement des candidats exige que les épreuves soient appréciées par le même jury. Cette exigence ne va pas sans poser des problèmes en raison du grand nombre des candidats. Il résulte de l'annexe nO 7 qu'en 1977, pour l'ensemble de la fonction publique, 636.661 candidats ont concouru pour 132.350 postes. L'annexe nO 8 indique le nombre des postes offerts aux principaux concours et le nombre des candidats qui se sont présentés. C'est ainsi, en particulier, que 50.104 candidats se sont effectivement présentés au concours d'accès au corps des agents d'exploitation des postes et télécommunications (9.000 postes), 37.408 au concours d'accès au corps des professeurs certifiés (4.000 postes). Le concours d'agent de constatation des finances a attiré, pour sa part, 13.863 candidats pour 596 postes. Diverses mesures ont été mises en œuvre pour faire face à l'afflux constant des candidats. Le statut général a été modifié en 1976 pour permettre de créer, au sein du jury unique, des groupes d'examinateurs pour toute épreuve, une péréquation des notes attribuées par chaque groupe pouvant être opérée par le jury. En outre, une instruction du Premier ministre a recommandé d'organiser le plus possible de concours nationaux dans les régions ou les départements en vue de pourvoir les emplois vacants dans ces circonscriptions. Mais il ne s'agit là que de mesures timides et d'efficacité limitée. Le souhait assez général des gestionnaires serait de parvenir à une véritable régionalisation des concours de recrutement, tout au moins de ceux qui donnent accès aux catégories B, C et D. Cette formule aurait l'avantage incontestable de décharger les administrations centrales d'une lourde tâche de gestion et d'assurer aux candidats le maintien dans leur région d'origine en cas de succès. Mais elle aurait aussi quelques inconvénients notamment ceux : (22) Il Y a quelques années des études ont été entreprises dans certaines administrations en vue de substituer des tests aux épreuves traditionnelles. Mais cette solution, malgré les avantages qu'elle pouvait présenter à différents égards, a été finalement repoussée pour plusieurs raisons: elle aurait trop bouleversé les traditions, accentué la cassure entre le système scolaire et universitaire et les exigences de la vie professionnelle, abouti à changer le profil des fonctionnaires. Enfin, le système des tests n'est pas apparu comme infaillible. Cependant, les tests ne sont pas totalement étrangers aux procédures de recrutement et, en tout cas, sont fréquemment utilisés pour l'orientation des fonctionnaires. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN FRANCE 87 - de rompre l'égalité des chances d'accéder à la fonction publique selon les régions, - de ne pas permettre le transfert d'autorité des excédents d'une région à une autre, - de susciter des particularismes locaux contraires au principe de l'unité des corps et de la fonction publique. Sous l'autorité de son président, le jury choisit, dans le respect du règlement du concours, les épreuves auxquelles seront soumis les candidats, procède à l'évaluation des prestations de ces derniers, établit, par ordre de mérite et dans la limite du nombre des postes mis au concours, la liste de ceux qu'il juge aptes. L'appréciation des épreuves faite par le jury n'est pas susceptible d'être discutée devant le juge administratif sauf s'il résulte de certains indices que le jury aurait fait preuve de partialité. La règle d'or que doit respecter tout jury est en effet celle de l'impartialité. Doit être écartée d'un jury toute personne pouvant être soupçonnée de partialité, par exemple le père d'un candidat (23), un ennemi notoire d'un candidat (24), une personne ayant manifesté publiquement son hostilité à toute candidature féminine (25). De même, à partir de l'ouverture des épreuves, les membres du jury ne peuvent plus avoir de contacts personnels avec les candidats (26). Enfin, il est convenu de ne pas publier l'arrêté nommant les membres d'un jury tout au moins jusqu'au début des épreuves orales. La liste des candidats admis établie par le jury est transmise à l'autorité compétente pour prononcer les nominations. Le jury a alors épuisé sa compétence. Pour prononcer les nominations, l'autorité compétente est obligée de tenir compte de l'ordre de classement établi par le jury. Cependant, elle n'est pas tenue de nommer tous les candidats inscrits sur la liste. Elle peut même décider de ne prononcer aucune nomination pour des raisons tirées de l'intérêt du service. Il convient d'ajouter deux observations : 1 - Tout d'abord, il existe deux catégories de concours: les concours externes réservés aux candidats titulaires de certains diplômes et les concours internes ouverts aux fonctionnaires et agents justifiant d'une certaine durée de services publics. A l'origine, les règlements interdisaient aux titulaires des diplômes requis pour se présenter aux concours externes de se présenter aux concours internes d'accès aux mêmes corps. Mais cette interdiction a été levée si bien que les fonctionnaires et agents titulaires de diplômes peuvent (23) (24) (25) (26) CE CE CE CE 10 février 1922 ALDEQUER, Rec. 127. 10 novembre 1958 BOTORI, Rec. 565. 9 novembre 1966 commune de Clohars-Carnoët, A.J.D.A. 1967, p. 51. 21 janvier 1966 BAUMEL. �88 ÉTUDES entrer en concurrence avec les fonctionnaires et agents dépourvus de diplômes, concurrence qui tourne, dans bien des cas, au désavantage de ces derniers, d'autant qu'il est de plus en plus fréquent, en raison de la situation actuelle de l'emploi, que les concours externes attirent des candidats titulaires de diplômes très supérieurs à ceux qui sont requis. Les intéressés empruntent ensuite la voie interne pour accéder au corps auquel leurs diplômes leur permettaient d'accéder directement. Le désavantage n'a pu que s'accentuer du fait que les concours internes, qui devaient initialement ne faire appel qu'à des connaissances ou des expériences professionnelles, ont tendu, d'une manière assez générale, à se rapprocher des concours externes, c'est-à-dire à faire appel à des connaissances générales qui s'acquièrent dans les établissements scolaires ou universitaires. L'idée a été émise que, pour éviter cette concurrence, on pourrait donner aux concours internes un caractère essentiellement professionnel. Une expérience en ce sens est même tentée dans une administration. Cette éventualité se heurte cependant à des objections. En effet, donner aux concours internes un caractère essentiellement professionnel ne rétablirait pas nécessairement l'égalité des candidats. Ceux qui ont acquis une culture générale et ont formé leur esprit par des études scolaires ou universitaires en ont nécessairement tiré une aptitude intellectuelle qui leur donne un avantage sur ceux qui n'ont pas acquis cette culture et cette formation, quel que soit le terrain de la compétition. Par ailleurs, différencier d'une façon aussi catégorique les concours internes et les concours externes lorsque les uns et les autres donnent accès à une école de formation rendrait difficile, pour ne pas dire impossible, l'organisation d'une scolarité commune. Créer deux types de formation pour tenir compte de l'origine externe ou interne des élèves conduirait à une distinction entre les fonctionnaires d'un même corps qui n'auraient plus vocation à occuper les mêmes emplois. Aussi bien la tendance est-elle plutôt de permettre aux fonctionnaires et agents d'acquérir les diplômes dont ils sont dépourvus ou, tout au moins, les connaissances correspondantes soit en leur facilitant la poursuite d'études universitaires, soit en organisant des actions de préparation aux concours internes (27). Des préparations aux concours de catégorie A sont organisées dans le cadre de l'université. Elles sont assurées par des organismes appelés centres de préparation à l'administration générale (C.P.A.G.). Des préparations plus diversifiées sont assurées par les administrations elles-mêmes. C'est ainsi que les ministères de l'économie et du budget gèrent un centre de formation professionnelle et de perfectionnement (27) L'article 19 du statut général des fonctionnaires prévoit notamment que « les règlements propres à chaque administration ou service doivent assurer à tous les fonctionnaires ayant les aptitudes nécessaires des facilités de formation et d'accès aux corps et catégories hiérarchiquement supérieurs ». �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN FRANCE 89 qui assure des préparations, oralement ou par correspondance, aux concours organisés par ces ministères mais aussi à des concours interministériels. En 1978, 21.580 fonctionnaires ont bénéficié de ces préparations. Les actions de préparation donnent lieu, en règle générale, à des autorisations d'absence sans privation de rémunération lorsqu'elles sont organisées pendant les heures de service. Pour l'accès aux grandes écoles de formation (École nationale d'administration, École nationale supérieure des postes et télécommunications, École nationale de la magistrature ... ) l'administration organise des « cycles préparatoires» auxquels sont admis des candidats sélectionnés par voie d'épreuves. Il s'agit d'une sorte de pré-concours. Les stagiaires d'un cycle préparatoire sont dispensés entièrement de leurs tâches administratives tout en conservant une rémunération. Cette formule est celle qui permet le mieux de rétablir l'égalité des chances souvent compromise par l'origine sociale, le sexe, les charges de famille, les conditions de vie. 2 - Par ailleurs, il existe des dérogations au principe du concours. Ainsi, le Gouvernement peut nommer directement dans les hauts emplois, auxquels il a déjà été fait allusion, en particulier les emplois de directeur général et de directeur des administrations centrales, des personnes qui n'ont pas la qualité de fonctionnaire. Cette dérogation s'explique par le fait que ces « hauts fonctionnaires» étant étroitement associés à l'élaboration et à la mise en œuvre de sa politique, le Gouvernement doit pouvoir disposer des personnes qu'il juge les plus compétentes et dignes de confiance. Dans les faits, le Gouvernement utilise très peu la possibilité qui lui est offerte et nomme habituellement des fonctionnaires dans les hauts emplois de l'administration. Les ministres peuvent, pour leur part, recruter des agents contractuels pour assurer des tâches spécifiques qui ne pourraient être utilement confiées à des fonctionnaires ou qui ne justifient pas la création d'un corps de fonctionnaires. Ils peuvent aussi recruter des auxiliaires dans les conditions déjà indiquées. Il faut ajouter qu'au cours de la carrière, l'accès à certains corps peut intervenir sans concours, c'est-à-dire au choix, le plus souvent après avis d'une commission paritaire. Seuls les mérites du fonctionnaire peuvent entrer en ligne de compte. La procédure de nomination au choix a été généralisée à tous les niveaux comme moyen de promotion interne. Les techniques qui viennent d'être décrites doivent permettre à l'administration de disposer d'agents présentant certaines aptitudes. Mais elles ne garantissent pas l'aptitude de ces agents à répondre immédiatement et avec une pleine efficacité aux besoins qui ont justifié leur recrutement. C'est pourquoi il est nécessaire, dans la plupart des cas, de faire suivre la sélection d'une période de formation professionnelle. Parfois, l'aptitude à suivre un cycle de formation est le critère principal de sélection. �90 ÉTUDES III - LE TYPE DE CULTURE ET DE FORMATION que doivent acquérir les fonctionnaires dépend, comme les techniques de recrutement, du système de fonction publique décrit au début de cette étude et, particulièrement, de la notion de carrière et du principe de séparation du grade et de l'emploi qui constituent ses caractéristiques essentielles. En effet, si l'administration a besoin de fonctionnaires connaissant parfaitement leur métier, elle doit veiller à ne pas limiter l'objectif de la formation à leur stricte adaptation aux tâches à exécuter immédiatement. Cela risquerait de conduire le fonctionnaire à une spécialisation excessive qui constituerait un obstacle à sa mobilité et, par conséquent, un facteur de sclérose de l'administration. C'est pourquoi, en même temps qu'une formation technique adaptée à sa mission, le fonctionnaire doit recevoir une formation générale qui le rende apte aux changements. Ce sont ces deux types de considérations que doivent prendre en compte les actions de formation initiale comme les actions de formation continue. La formation initiale à l'administration doit satisfaire deux exigences difficiles à concilier. Elle doit, en premier lieu, fournir aux administrations les agents aptes à assurer, le plus vite et le mieux possible, les tâches pour lesquelles ils ont été recrutés. Elle doit, en second lieu tenir compte de l'évolution rapide des tâches et des techniques administratives dans le monde moderne et, donc, permettre les adaptations et les reconversions nécessaires en cours de carrière. La première de ces préoccupations conduit à mettre l'accent sur l'apprentissage des techniques professionnelles spécialisées par voie de cours théoriques et de stages pratiques. La seconde met en valeur l'importance de la culture générale, la polyvalence, l'acquisition d'une méthode, importance d'autant plus grande qu'il s'agit de former des fonctionnaires de rang plus élevé. Le contenu de la formation initiale doit donc nécessairement combiner, à des degrés divers selon le niveau des agents, ces deux séries d'exigences. Il varie évidemment selon la nature des tâches et le niveau des fonctions qui leur seront confiées. S'il s'agit d'agents destinés à occuper des postes de conception ou de direction, le niveau de formation générale et théorique doit être élevé. Cette exigence peut diminuer, mais non disparaître, s'il s'agit de former des cadres moyens. Le droit public continue à occuper, dans la formation du haut fonctionnaire, une place importante. Mais l'évolution des problèmes et des tâches administratives dans les sociétés actuelles conduit à donner une importance croissante à l'étude des mécanismes et des politiques économiques. Le fonctionnaire doit être également un homme de dialogue, un médiateur entre des intérêts souvent contradictoires. Il convient donc qu'il ait, sur les questions et les politiques sociales, et sur la sociologie et la psychologie de ses compatriotes, les connaissances de base nécessaires. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN FRANCE 91 Enfin, le monde moderne est, de plus en plus, un monde interdépendant. Le fonctionnaire de rang élevé doit donc avoir une ouverture sur les questions internationales. Mais le haut fonctionnaire n'est pas seulement ni même d'abord, dans un monde où les connaissances s'accumulent et se périment très vite, celui qui sait. Il est aussi celui qui sait faire. Comprendre, résumer, synthétiser, proposer, négocier, convaincre sont essentiels. L'apprentissage des méthodes d'expression et de communication constitue donc un élément fondamental de la formation du fonctionnaire, et pas seulement pour les hautes fonctions administratives. La méthodologie de l'enseignement a beaucoup évolué depuis quelques années. Les cours magistraux ont eu tendance à diminuer, voire, dans certains établissements, à disparaître. Au contraire, les classes en petits groupes, les travaux dirigés, les conférences dites de méthode, les séminaires, toutes les formes d'enseignement dites « participatives» ont eu tendance à se multiplier. Ces méthodes modernes d'enseignement, si elles s'avèrent plus coûteuses en personnel enseignant, présentent l'avantage d'associer le futur fonctionnaire à l'enseignement, de développer ses qualités d'initiative, d'expression, de réflexion, d'exiger de lui un comportement actif. De même, le développement des études de cas, du travail sur dossier, des exercices de simulation, des jeux de rôle, permet de faire appel à d'autres qualités que la mémoire et de mettre le futur fonctionnaire « en situation ». Cet enseignement doit être complété par des stages qui conservent une valeur irremplaçable, à condition toutefois d'être soigneusement préparés et suivis. Les stages peuvent s'effectuer selon des modalités très diverses selon les cas: un stage long ou plusieurs stages courts; stage dans le service où sera ensuite nommé l'intéressé ou en dehors de ce service. En règle générale, et surtout pour les futurs fonctionnaires d'un certain niveau, il paraît préférable que le stage s'effectue en dehors du service d'affectation. Ainsi le décloisonnement à l'intérieur de l'administration sera ensuite plus facile. De même, un stage du futur haut fonctionnaire dans le secteur privé peut, plus tard, faciliter le dialogue et réduire les risques d'incompréhension et de malentendus entre secteur public et secteur privé. Le stage doit être, enfin, l'occasion, pour le futur fonctionnaire, de rester en contact avec les réalités humaines, locales, culturelles de son pays et éviter que naisse ou s'accroisse le divorce entre les « technocrates» et les citoyens. Les universitaires et, d'une façon générale, les enseignants professionnels ont un rôle essentiel à jouer dans la formation des futurs fonctionnaires, notamment en ce qui concerne l'enseignement général et théorique. �92 ÉTUDES Mais leur action doit être complétée et relayée par celle des hauts fonctionnaires qui peuvent apporter aux candidats à la fonction publique le fruit de leur expérience et de leur compétence. La question de savoir si la formation initiale, avant l'entrée en service, des agents publics doit être assurée par le système scolaire et universitaire ou dans des établissements spécialisés, continue de se poser. Les partisans de la formation par les établissements scolaires et universitaires mettent notamment l'accent, - et leur argument ne manque pas de poids, - sur les ressources humaines et matérielles disponibles, la qualité et l'implantation du réseau de formation existant. Un équilibre semble, pour l'instant, établi. Les établissements scolaires et universitaires assurent la formation générale et théorique nécessaire dans tous les secteurs de l'activité administrative. Au sein de l'université existent des instituts d'études politiques et des centres de préparation à l'administration générale (C.P.A.G.) qui préparent (et, ce faisant préforment) des étudiants et des fonctionnaires aux épreuves des concours de catégorie A. Les résultats des différents concours témoignent de la qualité des préparations assurées par ces établissemènts. Les établissements spécialisés, plus proches de l'administration, sont en général mieux placés pour assurer la formation professionnelle proprement dite. Leur souplesse permet de monter assez rapidement, et pour des besoins bien définis, des cycles d'enseignement spécifiques. La coopération entre université et établissements spécialisés est, dans tous les cas, souhaitable et doit être développée. L'École nationale d'administration (E.N.A.), qui a le monopole du recrutement et de la formation des hauts fonctionnaires « généralistes» est considérée comme une synthèse réussie entre un enseignement générai de haut niveau et une formation professionnelle diversifiée. La création, il y a une dizaine d'années, des Instituts régionaux d'administration a répondu au souci d'adapter, dans les régions, pour le recrutement et la formation des cadres moyens, les méthodes appliquées avec succès par l'E.N.A. Les Instituts régionaux d'administration qui participent au recrutement de vingt corps de fonctionnaires de catégorie A peuvent être pris comme exemple d'un type de formation dont les résultats sont unanimement considérés comme satisfaisants. Deux concours donnent accès aux !.R.A. : l'un, externe, réservé aux candidats titulaires d'un diplôme du premier cycle de l'enseignement supérieur correspondant à deux années d'études supérieures (droit, économie, lettres, sciences, techniques, écoles commerciales ... ), l'autre interne, réservé aux fonctionnaires et agents comptant cinq années de services publics. Certaines épreuves écrites sont obligatoires: rédaction d'une note de synthèse à partir d'un dossier (concours externe) ou résumé de documents �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN FRANCE 93 (concours interne). D'autres sont, au choix de chaque candidat: droit public, économie de l'entreprise, géographie économique, sciences économiques, méthodes de gestion administrative, gestion comptable etc ... Les épreuves orales portent sensiblement sur les mêmes matières. S'y ajoute une conversation à partir d'un texte ou d'un document de caractère administratif, juridique, social, économique ou financier. La scolarité dans les Instituts régionaux d'administration dure deux ans. Elle comprend un cycle d'enseignement à temps plein donné à l'institut durant la première année et un cycle d'enseignement professionnel comprenant des études et des stages dans les administrations centrales ou les services extérieurs de l'État pendant la seconde année. Le premier cycle d'enseignement a pour objet de compléter les connaissances théoriques préalablement acquises par les élèves et de donner les connaissances générales des techniques d'administration et de gestion utilisées par l'administration. Il comprend: - un enseignement général sur l'action administrative de l'administration publique, - des enseignements de formation portant sur les méthodes d'information, de communication et de décision et sur les questions juridiques, économiques, sociales et financières, - des enseignements particuliers à chacune des deux sections, administration et gestion, entre lesquelles les élèves sont répartis. Le second cycle de scolarité comprend des stages pratiques et des sessions de formation et de réflexion. Les stages pratiques, qui se déroulent dans différentes administrations, sont au nombre de trois : - un stage d'initiation dans le service d'affectation, - un stage dans le service autre que celui de l'affectation, - un stage d'application dans les fonctions qui seront normalement dévolues à l'élève à l'issue de sa scolarité. Les sessions de formation et de réflexion organisées soit dans les instituts soit dans des écoles de formation administrative spécialisées, comprennent: - une session d'information sur l'organisation et les missions du ministère ou de l'établissement d'affectation, - un cycle d'enseignement orienté vers l'application des disciplines mises en œuvre le plus fréquemment dans l'activité du service d'affectation, - une ou plusieurs rencontres de promotion donnant aux élèves l'occasion d'échanger leurs observations sur leur activité professionnelle. La diversité des méthodes pédagogiques permet, sur chaque point du programme, un approfondissement des connaissances théoriques en même temps qu'une maîtrise des techniques d'expression orale et écrite. �94 ÉTUDES Pendant les stages les élèves s'initient aux tâches quotidiennes de l'administration: examen et rédaction du courrier, étude de dossiers courants et préparation de décisions, réception de visiteurs, assistance ou collaboration aux travaux des commissions, enquêtes et travaux prospectifs. Par ailleurs, ils peuvent éventuellement être amenés à s'intéresser à des travaux d'étude concernant des programmes de développement économique et social en particulier des collectivités locales, ou à des problèmes concrets concernant les relations avec les usagers, les administrés ... A l'issue du stage, les élèves ont à présenter divers travaux au directeur de l'institut: comptes rendus, notes administratives, mémoires ... Les élèves peuvent ainsi acquérir, grâce à la variété du personnel enseignant et à l'aspect pratique de la scolarité, une expérience concrète de l'administration, doublée d'une solide formation théorique et technique, qui facilite leur insertion dans la vie active, ou leur accès à de nouvelles responsabilités. Les élèves sont soumis à un contrôle continu des connaissances et des aptitudes. En effet, tout au long de la scolarité, des notes leur sont attribuées et sont consignées dans le dossier scolaire de chacun d'entre eux. Si leur assiduité et la qualité de leurs travaux écrits, oraux et pratiques s'avèrent insuffisantes, ils peuvent être exclus de l'établissement après avertissement. A la fin de la deuxième année de scolarité, un jury apprécie, dans chaque institut, l'ensemble des études, travaux et stages effectués par les élèves et dresse la liste des élèves jugés aptes à recevoir le diplôme de sortie intitulé « diplôme d'administration publique ». Les élèves diplômés sont titularisés, à compter du lendemain du dernier jour de leur scolarité, dans leur corps d'affectation. L'annexe nO 9 donne, par ministère, une liste d'écoles qui forment des personnels administratifs. Il existe un grand nombre d'autres écoles qui forment notamment les magistrats (École nationale de la magistrature) les officiers de l'armée (École interarmes de Saint-Cyr-Coetquidan) des ingénieurs (École nationale supérieure des télécommunications) des enseignants (Écoles normales). L'annexe nO 10 indique, à titre d'exemple, l'organisation des services de formation des postes et télécommunications (28). La formation ne peut plus être considérée comme une réserve de savoir acquis une fois pour toute avant d'entrer dans la vie active ou au début de la carrière. En effet, les connaissances, qu'elles soient générales ou de caractère scientifique, technique ou administratif évoluent rapidement de sorte que tout savoir est bientôt périmé quelle qu'ait été la durée des études consacrées à son acquisition. En outre, apparaissent constamment de nouvelles méthodes d'action, de nouvelles technologies, de nouveaux problèmes qui ont des incidences sur l'administration et ses agents. (28) Les techniques professionnelles sont parfois acquises au cours d'un stage probatoire effectué uniquement « sur le tas ». La durée du stage est, en règle générale d'une année. Le stagiaire qui fait preuve d'insuffisance professionnelle peut être licencié. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN FRANCE 95 Il en résulte que la vie active doit nécessairement comporter des périodes de formation permettant aux fonctionnaires, d'une part, de mettre à jour ou de compléter leurs connaissances, et d'autre part, de développer leurs qualités personnelles et d'accéder à un niveau supérieur de culture. La formation en cours de carrière doit donc d'abord comporter des activités de recyclage et de perfectionnement, qui présentent un caractère purement technique et professionnel. Le recyclage tend à permettre aux fonctionnaires de mettre à jour leurs connaissances professionnelles dans le domaine et les techniques qui leur sont habituels et, par là, de s'adapter au changement de ces techniques et des conditions de travail. Le perfectionnement a pour objet d'apporter aux fonctionnaires un complément de formation, de les faire accéder à un niveau supérieur de qualification professionnelle en vue de leur promotion. Mais la vie active ne doit pas seulement comporter des phases de recyclage et de perfectionnement dans un but de rentabilité économique immédiate et d'efficacité. Elle doit aussi comprendre des périodes de formation d'un type différent destinées à développer les qualités humaines et les connaissances générales des fonctionnaires. La formation continue s'inscrit alors dans un contexte plus vaste et plus profond qui est celui de l'éducation permanente. Il s'agit, en fait, de donner aux fonctionnaires, au cours de leur vie professionnelle, la possibilité de revenir aux sources de la culture pour leur épanouissement intellectuel, moral et spirituel. La formation de l'homme va ainsi de pair avec la formation de l'administrateur. La formation continue et l'éducation permanente répondent à l'intérêt de l'administration et à celui des fonctionnaires. L'intérêt de l'administration est assez évident. Celle-ci peut ainsi disposer de fonctionnaires conscients de l'évolution du monde moderne et de ses conséquences sur l'évolution générale de la société dont ils ont pour mission de satisfaire les aspirations, mieux informés des développements récents des divers problèmes qui se posent dans tous les secteurs d'activité, aptes à mettre en œuvre les techniques modernes et à s'adapter aux changements des structures et des missions des services. Elle ne peut qu'en tirer un surcroît d'efficacité et une plus grande aptitude à se réformer. La meilleure compréhension du milieu dans lequel elle agit améliore ses relations avec les administrés et les responsables de la vie économique et sociale. La formation continue et l'éducation permanente répondent aussi à l'intérêt des fonctionnaires même si ceux-ci ne le ressentent pas toujours consciemment. Ils en tirent nécessairement une aptitude au changement, à la promotion, à la mobilité, remède contre le conservatisme et la sclérose, à la réinsertion plus facile dans l'administration lorsqu'ils s'en sont provisoirement éloignés, comme le font souvent les femmes pour des raisons familiales. Ils évitent le risque de se trouver en position d'infériorité par rapport aux cadres des entreprises dont la formation continue est une nécessité absolument vitale et des responsables des autres secteurs d'activité avec lesquels ils sont appelés à entretenir des rapports. �96 ÉTUDES La prévention que les fonctionnaires éprouvent parfois à l'égard de la formation peut être combattue de deux manières. Il faut, tout d'abord, adapter les méthodes pédagogiques à la mentalité des adultes, c'est-à-dire privilégier une pédagogie de participation axée sur les études de cas, les travaux pratiques, les séminaires, les stages, l'utilisation des moyens audio-visuels et la simulation. Il faut ensuite, faire en sorte que les activités proposées répondent à un besoin. C'est pourquoi il est important de procéder aux analyses et aux enquêtes préalables nécessaires à la connaissance des besoins ressentis par les intéressés. Ceci conduit à formuler deux observations. En premier lieu, le retour aux sources de la culture, au cours de la vie active, est bénéfique non seulement pour les établissements scolaires et universitaires qui, en tant qu'ils interviennent dans la formation des adultes, doivent adapter leurs méthodes et leurs enseignements, mais encore pour le développement même de la culture. Il évite, en effet, que se produise une rupture entre le monde des intellectuels et celui du travail. Il permet à la pensée de rester liée à l'expérience, de ne pas s'isoler dans une réflexion sans rapport avec le réel. Il associe des fonctionnaires au développement culturel, économique et social du Pays. En second lieu, la nécessité d'adapter les activités aux besoins ressentis conduit à préconiser, pour ces compléments de formation, un type de formation « à la carte» et le régime du volontariat, seuls les recyclages pouvant s'accommoder sans inconvénient d'un type de formation « au menu» et du régime de l'obligation. Les modalités de la formation doivent être définies en fonction de sa finalité, de sa durée et de la diversité des bénéficiaires. Les recyclages et les compléments de formation technique en général organisés ou agréés par l'administration ne sauraient porter préjudice aux fonctionnaires intéressés, qui sont autorisés, en tant que de besoin, à s'absenter sans réduction de leur rémunération. Toutefois, pour éviter les inconvénients qui ne manqueraient pas de résulter, tant pour l'administration que pour le fonctionnaire, d'une absence prolongée du service, les actions sont de très courte durée (trois à cinq jours) ou de plus longue durée mais alors à temps partiel. Si une seule action doit être de longue durée, en raison de sa nature particulière, il est coutume de la fractionner en plusieurs périodes de courte durée. La solution est différente s'il s'agit d'activités de formation personnelle choisies par les fonctionnaires. Lorsque cette formation est assurée pendant les heures de service, l'emploi du fonctionnaire doit être interrompu. Mais il est équitable, dans ce cas, de rechercher une compensation, notamment en attribuant aux intéressés une bourse d'étude. Enfin, les actions de formation sont modulées pour tenir compte du niveau des fonctionnaires qui aspirent à en bénéficier. En ce qui concerne la compétence pour organiser les actions, il n'existe pas de règle invariable. Les actions de recyclage et de perfectionnement �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN FRANCE 97 technique sont normalement de la compétence de l'administration dont relèvent les fonctionnaires intéressés. Cependant quelques actions sont organisées dans le cadre de plusieurs administrations. Les établissements scolaires et universitaires participent avec une grande efficacité aux actions de recyclage et de perfectionnement et sont particulièrement désignés pour assurer l'éducation permanente. Mais, la plupart des actions demeurent assurées par des établissements spécialisés. Certains proposent des actions pouvant intéresser les fonctionnaires de toutes les administrations. Tel est le cas, notamment, du centre d'études supérieures du management public (C.E.S.M.A.P.) qui s'est donné pour tâche de diffuser dans les administrations des conceptions et des méthodes nouvelles de gestion et de provoquer ainsi, chez les fonctionnaires, des changements de mentalité et de pratiques. La diffusion des méthodes modernes de gestion dans les administrations permet, en outre, de développer une meilleure compréhension entre le secteur public et le secteur privé. La Direction générale de l'administration et de la fonction publique joue, en matière de formation, un rôle particulièrement important de définition, d'animation et de coordination des actions. Elle gère les crédits inscrits au budget du Premier ministre pour les actions interministérielles. * * * Au terme de cette étude, il convient d'ajouter que les changements profonds intervenus depuis quelques années dans les rapports entre l'administration et les administrés sont dus, pour une large part, à la politique dont les éléments viennent d'être décrits. On peut penser, en effet, que la politique de simplification des procédures, d'information, de concertation poursuivie, par ailleurs, par le Gouvernement, n'aurait pu connaître les développements qui la caractérisent si elle n'avait pas rencontré, chez les fonctionnaires, l'esprit nouveau dont elle s'inspire et les connaissances techniques que requièrent sa conception et sa mise en œuvre. La politique de choix des fonctionnaires a donc réalisé le passage de l'administration au service public. �ÉTUDES 98 ANNEXE N° 1 Effectifs civils et militaires en 1979 1 - Budgets civils: Travail et Santé ........................ . 23.688 Agriculture ........................... . 29.482 Économie et budget .................... . 173.942 Éducation, Universités, Jeunesse et Sports. 952.765 Cadre de vie, Tourisme, Transports ....... . 99.424 Intérieur et Rapatriés ................... . 138.155 Justice (1) ............................ . 39.267 Divers ................................ . 38.580 TOTAL 1.............................. . 1.495.303 Il - Budgets annexes: Postes et Télécommunications ........... . 453.971 Autres budgets annexes ................ . 878 TOTAL Il ............................. . 454.849 III - Budgets militaires: Personnels civils et ouvriers ............. . 131.645 Personnels militaires de carrière .......... . 311.130 TOTAL 111. ........................... . 442.775 TOTAL GÉNÉRAL. ..................... 2.392.927 (1) Non compris les magistrats. �99 CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN FRANCE ANNEXE N° 2 Effectifs des personnels civils et militaires de l'État, des magistrats, des personnels communaux et des établissements d'hospitalisation (1975) Catégories Administrations A B C-D 333.116 79.953 35.683 19.081 9.093 9.787 6.445 7.114 6.452 3.999 5.020 6.070 2.743 539 638 550 447 102 108.457 208.506 84.174 94.314 43.444 20.483 13.521 45 8.084 3.648 l.l02 2.101 220 5.178 2.642 1.465 1.875 308 Total non titulaires 1 - Fonctionnaires et stagiaires : Éducation et universités ....... 262.690 Postes et télécommunications. 25.083 Économie et finances ......... Intérieur .................... Équipement ................. Défense .................... Justice ..................... Qualité de la vie .............. Travail et santé .............. Agriculture .................. Affaires étrangères ........... Transports .................. Coopération ................. Anciens combattants ......... Culture ..................... Industrie .................... Département et territoires d'Outre-Mer. Premier ministre ............. Il - Magistrats ............... III - Militaires ............... IV - Agents communaux .... 32.633 8.143 6.894 1.098 6.390 15.143 4.005 9.893 9.182 1.929 3.133 201 1.146 1.465 308 885 704.263 313.542 152.490 121.538 59.431 31.368 26.306 22.302 18.541 17.540 15.304 10.100 6.096 5.918 4.426 3.480 2.630 1.495 234.785 72.411 33.046 5.039 23.113 20.461 5.854 9.111 16.757 22.463 10.166 3.389 5.202 1.086 5.651 3.021 867 1.079 5.000 289.932 400.000 V - Agents des établissements d'hospitalisation (livre IX du code de la santé) .... 500.000 2.711.702 473.501 �ANNEXE N° 3 Effectifs féminins par ministère et catégorie de personnel (agents civils 1975) TITULAIRES Administrations classées par effectifs décroissants (1) Éducation - Universités ......... P.T.T ........................ Économie et finances .......... Défense ...................... Travail - Santé ................ Équipement .................. Intérieur ...................... Agriculture ................... Justice ....................... Qualité de la vie ............... Affaires étrangères ............ Anciens combattants .......... Culture ...................... Coopération .................. Transports ................... Industrie ..................... Services du Premier ministre .... Départements et territoires d'Outre-Mer .................. TOTAL ...................... (1) (2) (3) (4) (5) Effectifs féminins à temps complet 422.148 96.401 77.779 17.967 (5) 12.677 9.144 13.345 5.381 8.896 8.674 5.607 3.602 1.568 2.024 1.779 1.242 446 398 689.078 NON TITULAIRES (3) Effectifs féminins à mi·temps % des femmes 9.060 2.347 2.922 (5) 221 172 260 137 81 161 12 79 30 8 ENSEMBLE (4) Effectifs féminins à temps complet % des femmes 6 9 11 61,0 31,2 52,5 57,3 68,9 15,6 11,1 31,2 34,0 39,4 36,7 62,0 35,9 33,2 17,7 35,9 30,4 121.316 33.564 19.265 9.617 10.205 7.245 2.646 10.030 3.687 3.001 4.148 546 2.271 1.791 1.353 1.470 644 58,7 54,9 74,9 47,0 63,9 33,9 58,1 47,1 67,2 34,0 41,2 56,3 43,8 34,5 41,0 50,8 62,5 543.464 129.965 97.044 27.584 (5) 22.882 16.389 15.991 15.411 12.583 11.675 9.755 4.148 3.839 3.815 3.132 2.712 1.090 60,3 34,9 55,4 53,2 66,7 20,3 12,7 39,8 39,7 37,7 38,5 61,0 40,1 33,8 23,4 42,6 43,4 3 15.511 15,2 46,2 317 233.116 37,6 55,4 715 922.194 20,6 48,0 - parmi les titu· laires (2) parmi les agents à temps complet Effectifs féminins à temps complet % des femmes parmi les agents à temps complet Structures ministérielles de 1975. Pourcentages calculés en attribuant aux effectifs des agents travaillant à mi-temps un coefficient de pondération égal à 0,5. Non titulaires de l'État, c'est-à-dire non compris ouvriers et personnels des établissements publics nationaux relevant de statuts spéciaux ou du droit privé. Titulaires et non titulaires, compte tenu de la note précédente. Les agents titulaires à mi-temps n'ont pas été isolés parmi l'ensemble des titulaires. m· -i C o m Cf) �ANNEXE N° 4 Pourcentages respectifs d'hommes et de femmes dans chaque tranche d'âge Tous ministères civils (y compris enseignement privé) métropole (1975) - Classes 20 d'âge H 44,8 20 24 51,9 25 29 50,2 30 - 34 49,5 35 39 51,2 40 44 55,1 45 49 55,3 50 - 54 59,0 55 59 63,0 60 - 65 et 64 + 63,6 74,9 Effectifs Total absolus () I o 53,6 758.508 X o m Cf) Titulaires F 55,2 48,1 49,8 50,5 48,8 44,9 44,7 41,0 37,0 36,4 25,1 46,4 653.738 "'Tl o Z () -l T 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 1.412.246 ë5 H 47,1 33,4 36,2 37,1 37,3 37,1 37,2 37,5 44,1 51,7 57,5 36,8 184.192 :Il z z ~ m Cf) m Non-Titulaires F 52,9 66,6 63,8 62,9 62,7 62,9 62,8 62,5 55,9 48,3 42,5 63,2 265.638 Z "'Tl :Il TOTAL ----_.- T 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 449.830 H 46,2 42,4 46,2 47,6 49,8 53,5 53,6 57,0 60,9 61,0 71,5 50,2 942.700 F 53,8 57,6 53,8 52,4 50,2 46,5 46,4 43,0 39,1 39,0 28,5 49,8 919.376 T 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 1.862.076 » z () m -' ~ �102 ÉTUDES ANNEXE N° 5 Répartition des femmes titulaires dans les différentes catégories hiérarchiques Administration A (%) B (%) C (%) 0(%) TOTAL A+B (%) Éducation-Universités .... P.T.T .............. 51,7 39,2 20,7 20,2 12,2 34,1 34,1 35,9 21,3 28,0 29,8 25,2 38,4 9,6 15,0 6,8 53,3 61,9 60,5 73,4 44,7 1,4 45,0 33,5 19,4 59,6 41,0 1,5 72,4 65,8 9,6 3,9 11,9 7,2 8,5 7,3 2,8 6,9 7,4 1,0 5,8 13,3 Anciens combattants ..... Industrie ........... 31,9 3,6 5,5 12,1 5,9 13,9 61,7 12,2 37,8 51,6 4,8 20,5 60,1 1,7 10,7 16,3 8,5 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 83,6 42,8 26,2 32,3 18,1 48,0 95,8 48,1 59,1 79,6 34,6 45,7 98,5 11,3 25,7 Services du Premier ministre ............... 18,6 17,4 55,9 8,1 100 36,0 Ensemble des services civils (1) ............... 23,8 43,5 24,0 8,7 100 67,3 Économie et Finances .... Intérieur ........... Équipement ........ Justice ............ Jeunesse et Sports ....... Travail-Santé ....... Agriculture ......... Affaires Étrangères .. Transports ......... Culture et Environnement. Coopération ........ (1) Non compris les départements et territoires d'Outre-Mer. - �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN FRANCE 103 ANNEXE N° 6 Effectifs régionaux des agents de l'État (services civils) 1975 Agents à temps complet RÉGION Alsace Aquitaine Auvergne Bourgogne Bretagne Centre Champagne·Ardennes Corse Franche-Comté Languedoc·Roussi lion Limousin Lorraine Midi-Pyrénées Nord·Pas·de·Calais Basse·Normandie Haute·Normandie Pays de la Loire Picardie Poitou·Charentes Provence·Côte d'Azur Rhône-Alpes lIe-de-France Effectifs en fonction dans la région % des non fonc· tionnaires % des femmes Agents effec· tuant un ser· vice à temps partiel Age~ts de Age~ts de l'Etat l'Etat population totale (%) population active salariée (%) 49.636 85.093 47.803 53.639 71.157 67.631 43.573 8.718 34.135 59.663 27.066 73.318 82.029 110.063 38.768 48.726 72.288 47.478 46.457 129.438 156.203 511.093 24,2 20,4 22,5 20,6 22,0 22,9 19,1 21,4 20,4 18,9 18,6 19,4 20,7 21,2 20,3 21,8 21,9 22,1 20,7 23,9 23,7 29,0 43,6 47,1 47,6 47,9 44,4 48,8 48,2 41,7 47,6 43,5 47,4 45,9 45,4 46,6 49,3 52,0 46,9 50,6 46,4 44,2 48,2 48,0 2.438 3.490 1.402 2.126 2.979 3.459 1.829 265 2.088 2.672 961 2.897 3.941 4.115 1.927 1.416 3.351 1.645 1.519 4.511 8.966 20.738 3,4 3,5 3,7 3,6 2,9 3,3 3,4 3,1 3,4 3,5 3,8 3,3 3,8 2,9 3,1 3,1 2,7 2,9 3,1 3,6 3,4 5,4 9,8 12,3 13,1 11,6 10,9 10,2 10,3 15,2 10,3 13,8 14,1 9,6 14,5 9,6 10,7 9,0 9,4 8,9 11,7 12,2 10,2 12,7 Total métropole 1.863.975 23,7 47,1 78.735 3,7 11,3 Métropole hors lIe-de-France Guadeloupe Guyane Martinique Réunion 21,6 30,5 42,2 25,2 26,3 46,8 46,1 35,9 51,8 47,4 355 114 349 414 3,3 3,3 5,2 3,5 2,8 10,9 10.706 3.061 11.042 13.515 Total départements d'Outre·Mer 38.324 28,5 47,4 1.232 3,2 6.388 57,9 27,0 120 1,1 32,7 44,5 1.352 2,5 Territoires d'Outre-Mer Total départements et territoires d'Outre·Mer 44.712 �ANNEXE N° 7 - RECRUTEMENTS EN 1977 ~ ENSEMBLE (EXTERNE + INTERNE + UNIQUE) POSTES ADMINISTRATIONS Affaires étrangères Agriculture Anciens Combattants Culture Défense DOM·TOM Économie &finances Éduc. & Universités Équipement Industrie Intérieur Justice Premier ministre D.G.AJ.P. (5) Jeunesse & Sports P,T.T. Transports Travail·Santé TOTAL (1) (2) (3) (4) (5) THEOR. RÉELS (1) (2) PRÉSENTS H F 83 1.021 244 355 1.034 1 6.918 29.629 3.212 78 7.535 1.661 30 694 1.033 76.606 833 1.383 85 1.105 316 360 1.398 1 9.668 29.637 3.411 78 7.611 1.842 31 694 1.033 76.606 843 1.384 616 5.751 354 557 2.523 2 28.308 58.412 11.574 270 27.408 5.170 20 2.363 1.973 143.418 4.718 3.464 400 4.919 2.036 1.033 7.875 4 42.885 102.349 8.378 323 23.351 6.389 81 2.000 1.322 87.172 2.123 14.390 132.350 136.103 296.901 307.030 IND. - -- 2.978 -1.875 27.877 - 32.730 ADMIS TOTAL F H 1.016 10.670 2.390 1.590 10.398 6 71.193 160.761 22.930 593 50.759 11.559 101 4.363 5.170 258.467 6.841 17.854 59 666 38 114 423 3.774 10.707 1.946 44 6-134 1.103 9 420 455 34.629 518 288 24 340 255 189 890 1 5.643 12.764 1.209 30 919 626 17 268 328 20.246 198 1.186 636.661 61.327 45.133 - Postes théoriques: nombre de postes initialement prévu. Postes réels: nombre de postes offerts après report d'éventuels emplois réservés non utilisés. Attractivité: Candidats présen.ts/postes théoriques. Taux de réussite: Admis/Présents x 100 (exprimé en pourcentage). D.G.A.F.P. : Direction Générale de l'Administration et de la Fonction Publique (concours I.R.A. et Attachés). ATTRAC TAUX DE RÉUSS. (3) (4) 12,2 10,4 9,8 4,5 ' 10,1 8,2 9,4 12,3 19,1 12,6 -- 83 1.006 293 303 1.313 1 9.417 23.471 3.155 74 7.053 1.729 26 688 1.033 60.961 716 1.474 10,3 5,4 7,4 7,6 6,7 7,0 3,4 6,3 5,0 3,4 8,2 12,9 13,2 C 14,6 o 13,8 m 12,5 ' en 13,9 15,0 25,7 15,8 20,0 23,6 10,5 8,3 6.336 112.796 4,8 IND. - 250 6.086 TOTAL m· -i 1 17,7 �ENSEMBLE (EXTERNE + INTERNE + UNIQUE) PRÉSENTS POSTES RÉELS (1) (2) A·ADMINISTRATION A·TECHNIQUE A·ENSEIGNEMENT 5.653 2.029 19.351 5.653 2.029 19.351 16.156 8.715 47.160 12.516 1.435 46.527 4.534 2.659 1.875 33.206 12.809 95.562 2.777 1.115 7.499 1.618 137 6.674 522 406 250 TOTAL A 27.033 27.033 72.031 60.478 9.068 141.577 11.391 8.429 1.178 F IND. TOTAL F THÉOR. CATÉGORIES FONCTIONS H ADMIS H IND. (3) TAUX DE RÉUSS. (4) 4.917 1.658 14.423 5,9 6,3 4,9 14,8 12,9 15,1 20.998 5,2 14,8 TOTAL ATTRAC () I o X o m en "Tl o B·ADM 1NISTRATION B· TECHNIQUE B·ENSEIGNEMENT 15.529 10.311 7.782 15.870 10.493 7.782 44.431 25.467 9.427 59.585 2.971 27.160 3.861 3.934 - 107.877 32.372 36.587 7.534 5.723 3.478 7.519 575 4.104 TOTAL B 33.622 34.145 79.325 89.716 7.795 176.836 16.735 CD·ADMINISTRATION CD·TECHNIQUE 59.302 12.393 62.390 12.535 97.923 47.622 154.883 1.953 15.867 - 268.673 49.575 23.124 10.077 70 171 - 15.123 6.469 7.582 6,9 3,1 4,7 14,0 20,0 20,7 12.198 241 29.174 5,3 16,5 4.917 291 52.256 10.368 4,5 4,0 19,4 20,9 Z () -t ë5 z z ~ ::c m en - TOTAL CD 71.695 74.925 145.545 156.836 15.867 318.248 33.201 24.506 4.917 TOTAL ADMINISTR. TOTAL TECHNIQUE TOTAL ENSEIGN. 80.484 24.733 27.133 83.913 25.057 27.133 158.510 81.804 56.587 226.984 6.359 73.687 24.262 6.593 1.875 409.756 94.756 132.149 33.435 16.915 10.977 33.352 1.003 10.778 132.350 136.103 296.901 307.030 32.730 636.661 61.327 45.133 TOTAL GÉNÉRAL (1) (2) (3) (4) Postes théoriques: nombre de postes initialement prévu. Postes réels: nombre de postes offerts après report d'éventuels emplois réservés non utilisés. Attractivité: Candidats présents/postes théoriques. Taux de réussite: Admis/Présents x 100 (exprimé en pourcentage). 62.624 4,4 19,7 5.509 577 250 72.296 18.495 22.005 5,1 3,8 4,9 17,6 19,5 16,7 6.336 112.796 4,8 17,7 m 1 Z "Tl ::c » z () m -> o U1 �ANNEXE N° 8 ..... o 0> ANNÉE 19n ADMINISTRATIONS CONCOURS ÉCONOMIE - FINANCES Inspecteur élève des Impôts Inspecteur stagiaire du Trésor Contrôleur stagiaire des Impôts Contrôleur stagiaire du Trésor Technicien géomètre stag. du Cadastre Agent de constatation ou d'assiette Impôts Agent de recouvrement du Trésor ~réposé stagiaire des Douanes (1) EDUCATION Attaché d'administration et d'intend. Universitaire Conseiller d'éducation Conseiller principal d'éducation Conseiller d'Orientation Professeur agrégé Professeur certifié (CAPES + CAPET) Professeur de CET (Disciplines d'enseignement général) Professeur de CET (enseignement profess. prat.) PEGCET (enseignements profess. théoriques) PRINCIPAUX CONCOURS EXTERNES PRÉSENTS F C A T 0 A A B B B A A A A T C C C A A Postes H F 570 266 327 616 136 1.337 963 2.299 1.866 908 904 749 4.240 4.153 100 A A A 596 398 108 3.747 1.295 1.456 10.116 3.674 A A E E E E E 221 220 114 100 1.600 4.000 949 832 200 102 8.941 14.794 1.591 784 123 238 9.265 22.614 A E 420 1.906 A E 1.254 A E 585 A A A N C Ind. ADMIS Total H F 2.241 1.712 6.539 6.019 1.008 337 164 214 370 122 189 89 273 524 14 13.863 4.969 1.456 448 166 183 882 490 - - - - 2.540 1.616 323 340 18.206 37.408 95 134 74 22 841 1.625 161 86 41 52 626 2.176 - 256 220 115 74 1.467 3.801 2.489 - 4.395 184 245 - 429 6.524 1.246 - 7.770 884 207 - 1.091 1.172 1.911 - 3.083 161 238 - 399 - - - - - - - Ind. - - - Total 526 253 487 894 136 1.330 656 183 m· -1 C o m (J) �Secrétaire d'administration et d'intendance Universitaire Élève-maître D.G.A.F.P. Attaché d'administration centrale Élève fonctionnaire des IRA P.T.T. Inspecteur élève (SECA) Inspecteur élève (Sces techniques) Inspecteur (Sces techniques) (sur titres) Contrôleur (exploitation) Conducteur de travaux (distribution achemi nement) Conducteur de travaux (service des lignes) (2) Contrôleur (service auto.) Dessinateur projeteur Technicien des installations de Télécommunications (3) Agent d'exploitation (Sce général) Préposé Agent d'exploitation (Sce Lignes) (4) Agent technique de le classe (Sce Lignes) (5) Dessinateur Mécanicien dépanneur JEUNESSE ET SPORTS Professeur d'éducation physique et sportive (6) Élève professeur (entrée dans les IREPS) (7) Professeur adjoint d'éducation physique et sportive (8) B B A E 288 7.115 1.364 7.861 5.455 25.601 - - 6.819 33.462 87 3.111 201 3.856 A A A A 120 324 605 1.198 445 1.160 - 1.050 2.358 87 183 33 141 A A A A T T A 450 400 250 3.900 1.055 1.255 926 334 - 1.981 1.589 2.021 21.491 245 270 204 61 - - B - 2.021 - 8.819 - 12.672 110 - B T 100 459 B B B T T T 800 160 300 2.656 2.964 112 - B C C C T A A T 2.270 9.000 12.195 2.532 1.847 19.479 34.039 17.588 257 30.625 15.267 - C C C T T T 2.307 740 340 5.756 7.871 1.146 A E 478 1.188 A E 250 B E 293 2.032 - - - 243 1.922 21 - - 569 81 - - 692 - 433 2.656 433 3.076 - 312 8 - 2.104 50.104 49.306 17.588 603 4.576 9.864 2.616 85 7.957 4.536 - - - 1.419 674 129 - - - 5.756 8.546 1.146 - 2.165 1.875 288 6.967 120 324 449 331 2431 3.954 - 102 - - - 33 692 33 320 1 ! - - - - - - 688 12.533 14.400 2.616 1 (") I o X o en m o" z (") -i 6 z z ~ :Il m en m Z " » z :Il 675 - 977 - - 476 293 - 1.875 - 769 - - 1.419 740 129 264 214 - 478 - - 181 112 66 - 250 - () m 250 293 ...... a -...J �ANNEXE N° 8 (suite) ...... @ ANNÉE 19n ADMINISTRATIONS CONCOURS INTÉRIEUR Inspecteur de la Police Nationale (9) Secrétaire administratif de préfecture Commis de préfecture Gardien de la paix ÉQUIPEMENT Élèves ingénieurs TPE + Élèves ingénieurs travaux géogr. Assistant technique TPE JUSTICE Secrétaire greffier stagiaire des cours et tribunaux (10) Élève éd ucateu r des S. E. de l'éducation surveillée Élève surveillant des établissements pénitentiaires (11) DÉFENSE Commis des services extérieurs PRINCIPAUX CONCOURS EXTERNES C A T B B C C PRÉSENTS F 0 N C A A A A Postes 150 105 180 4.577 H F 2.659 813 1.706 13.305 1.075 2.736 8.325 - Ind. - ADMIS Total H F 3.734 3.549 10.031 13.305 131 19 62 143 53 37 4.549 - Ind. - Total 150 115 180 4.549 m· -i C 3.424 2.845 189 258 4 73 - 193 331 - 1.210 29 178 - 207 1.007 - 1.512 100 84 - 184 2.655 428 - 3.083 790 40 - 830 506 2.958 - 3.464 48 302 - 350 T T 189 178 3.179 B B A 180 304 906 B E 160 505 C A 677 C A 200 A 245 - Concours réservés aux hommes: 1 - 2 - 4 - 5. - Résultats incomplets: 3 - 5 (manquent résultats de la région parisienne). - Nombre de postes distincts, répartition non fournie: 6 - 7 - 8 (7 : données 1975). 9 : 131 postes masculins, 19 féminins. 10 : 100 postes masculins, 60 féminins. 11 : 655 postes masculins, 22 féminins. - 2.845 - - - o m Cf) �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN FRANCE 109 ANNEXE N° 9 Principales écoles administratives Premier ministre: École nationale d'administration. Instituts régionaux d'administration. Justice: École nationale de formation des personnels de l'éducation surveillée. École nationale d'administration pénitentiaire. École nationale d'application des secrétariats greffes. Intérieur: École nationale supérieure de Saint-Cyr-au-Mont-d'Or. École supérieure des officiers de paix. École nationale de police. Défense: École de l'Intendance. École du commissariat de la marine. École du commissariat de l'air. École de formation des officiers du corps technique et administratif de la marine. École de formation des officiers du corps technique et administratif de l'armement. École de formation du corps technique et administratif du service de santé des armées. École de formation des off~ciers du corps technique et administratif du service des essences des armées. Économie et budget: École nationale des douanes. École nationale des impôts. École nationale des services du Trésor. École nationale de la concurrence et des prix. École nationale de la statistique et de l'administration économique. Environnement: École d'administration des affaires maritimes. École des officiers du corps technique et administratif des affaires maritimes. Agriculture: École nationale supérieure des sciences agronomiques appliquées. École nationale du génie rural, des eaux et des forêts. Travail et santé: École nationale de la santé. Institut national du travail. Postes et Télécom. : École nationale supérieure des P.T.T. Institut national des cadres administratifs. Institut national des cadres techniques. Universités: École nationale supérieure des bibliothécaires. École normale supérieure de l'enseignement technique. �ÉTUDES 110 ANNEXE N° 10 Organisation des services de formation des Postes et Télécommunications MINISTRE Comité des enseignements supérieurs Direction générale des télé- Direction générale des postes Ecole nationale supérieure des PIT (catégorie A) supérieurs administratifs 1 1 Ut Centres régionaux d'enseignement des postes (CREP) destinés aux agents des catégories B, C, D Institut national des cadres administratifs (catégorie A) Ecole nationale supérieure des télécommu nications enseignements supérieurs techniques tU Direction de la formation professionnelle des télécommu nications l Délégués interrégionaux d'enseignement des télécommu nications l Centres interrégionaux d'enseignement des télécommu nications (CIRET) catégories B,C, D �111 LA POLITIQUE DE CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN BELGIQUE par François MEYERS (*) LA NOTION DE FONCTIONNAIRE NOTION QUAL/TA TlVE. • La notion de Fonction publique n'a pas de définition précise en Belgique. Dans les faits elle vise principalement le personnel des ministères mais la notion s'étend progressivement aux enseignants de l'État et même au personnel des administrations fonctionnellement décentralisées qui tous directement ou indirectement ressortissent à certains égards de la compétence des autorités (ministres et administrations) de la Fonction publique. Dans un sens très large on peut appliquer la notion également aux agents locaux voire même aux militaires en se rendant compte toutefois que les uns et les autres appartiennent à des corps dont les statuts sont nettement distincts de ceux de la Fonction publique civile et centrale. Pour couvrir l'ensemble du personnel rémunéré par des deniers publics on utilise cependant plus généralement les termes « secteur public» englobant ainsi également les magistrats des Cours et Tribunaux qui relèvent du pouvoir judiciaire, les membres et le personnel du Conseil d'État qui relèvent du pouvoir exécutif et les membres et le personnel de la Cour des Comptes qui relèvent du pouvoir législatif. • Au sens strict les agents locaux, les policiers locaux, les magistrats et les militaires ne sont pas englobés dans la notion de Fonction publique. La notion s'applique sans conteste aux hauts fonctionnaires et aux corps techniques tandis qu'on peut l'utiliser dans certains contextes aux enseignants de l'État et aux postiers. _ Les fonctionnaires sont soumis à un statut réglementaire fixé par arrêté royal et non par la loi. (*) Directeur général de la Fonction Publique. Président de l'Institut belge des Sciences administrati- ves. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �ÉTUDES 112 Le statut des agents de l'État s'applique essentiellement à tous les personnels des ministères, quel que soit leur niveau, et il a servi de modèle au statut du personnel de plusieurs administrations décentralisées fonctionnellement. Ce statut comporte quelques règles particulières pour certains corps, mais repose partout sur les mêmes principes. • Le système de la Fonction publique belge repose sur la notion de carrière. Les passages du secteur public au secteur privé sont rares et l'inverse également en raison surtout des différences sur le plan des rémunérations et des pensions. Cependant comme l'âge limite au recrutement a été porté à 50 ans, il est évident que les fonctionnaires recrutés à un âge avancé ont antérieurement exercé des fonctions dans le secteur privé. • Les agents des entreprises publiques, des services industriels et commerciaux sont généralement soumis à des dispositions statutaires, et même dans certains cas contractuelles, différentes de celles applicables au personnel des ministères. Ce n'est qu'au sens large que l'on peut les considérer comme faisant partie de la Fonction publique. ASPECT QUANTITATIF. « En annexe figurent des données chiffrées traitant des aspects suivants : Effectifs globaux du secteur public au 30 juin 1978 Effectifs des ministères au 30 juin 1978 : - répartition d'après la position administrative - répartition d'après le rang et le niveau - répartition par sexe et par niveau - répartition d'après l'âge et les niveaux - répartition d'après l'âge et les rangs du niveau 1 - répartition d'après l'arrondissement du domicile et l'arrondissement de la résidence administrative annexe 1 annexe annexe annexe annexe annexe 2 3 4 5 6 annexe 7 ASPECTS SOCIOLOGIQUES. La haute administration belge ne forme ni une caste, ni une catégorie professionnelle sociologiquement fermée. Tous les clivages de la société belge y sont représentés. D'une thèse de doctorat de Monsieur R. Depré, datant de 1973 mais non publiée, nous retirons les données suivantes qui concernent les hauts fonctionnaires (rangs 16 et 17). 1) profession du père : profession libérale 11 % cadres dirigeants cadres supérieurs cadres moyens et inférieurs petits commerçants agriculteurs ouvriers sans réponse 2% 20% 23% 16% 12% 11 % 5% �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN BELGIQUE 113 2) formation de base. en 1925 : 65% de formation universitaire en 1939 : 71 % de formation universitaire en 1969 : 81 % de formation universitaire 3) diversité des formations universitaires (en 1970). Philosophie et lettres Sciences politiques, sociales et économiques Droit Agronomie Médecine Ingénieurs Sciences 5% 20% 30% 10% 8% 22% 4% TECHNIQUES DE CHOIX DES FONCTIONNAIRES CHOIX SUR CRITÈRE POLITIQUE. • Le recrutement du personnel de la Fonction publique est pratiquement soustrait à des influences politiques, ce recrutement se faisant par un organisme assez indépendant, le Secrétariat Permanent de Recrutement, quasi exclusivement par voie de concours sur épreuves. Quelques exceptions sont possibles en vertu du statut (art. 18) pour le personnel de haut niveau mais il n'en n'est plus guère fait usage. En revanche lorsque de nouvelles administrations spécialisées sont créées il arrive que les premières nominations soient laissées à la discrétion du Gouvernement. Par contre pour les promotions de grade d'une certaine importance (le personnel des ministères étant réparti en quatre niveaux suivant les différents degrés de l'enseignement, il s'agit essentiellement des promotions dans le niveau 1), l'influence politique devient en fait de plus en plus marquée à tel point que l'on ne peut plus dire qu'elle est dissimulée. • La réponse n'est pas univoque à la question de savoir quelle est la finalité de ce choix politique. Pour certains et vu l'importance de l'action administrative il est de bonne démocratie que la politique gouvernementale soit comprise et soutenue au niveau de l'administration, tout au moins de la haute administration. Pour d'autres il s'agit plutôt pour les partis de marquer et de maintenir leur pouvoir et de satisfaire leurs membres. • Le choix politique se manifeste essentiellement dans les fonctions du niveau 1, quelles qu'elles soient, et est évidemment de plus en plus intense à mesure de l'importance des grades et des postes à conférer. Bien entendu si certaines conditions objectives doivent être remplies pour être nommé à certains grades ou pour remplir certaines fonctions ces conditions doivent être respectées. Le Conseil d'État y veillera au besoin. 8 �114 ÉTUDES • Le choix politique est pratiquement devenu permanent et s'il semble se manifester de plus en plus c'est sans doute parce que depuis 1948, date de l'entrée en fonction du Conseil d'État, les fonctionnaires et candidats à des promotions sont devenus plus conscients de leurs possibilités de recours. Sans que l'on ait pu procéder à une étude historique précise on peut croire que la politisation de la haute administration a toujours existé et qu'elle n'est devenue plus apparente qu'au moment où de nouveaux partis ont été appelés au pouvoir. Assez régulièrement cependant, le monde politique et administratif s'émeut de la situation et essaie de pallier la tendance notamment en 1939 lorsque le statut des agents de l'État fut généralisé pour l'ensemble des départements et encore en 1963 lorsque le gouvernement a essayé de subordonner les promotions à certains concours. Ces tentatives n'ont cependant pas été couronnées de succès. • A l'issue d'une procédure administrative où les hauts fonctionnaires réunis en conseil de direction ont pu proposer leurs candidats au ministre, le choix final semble en fait être opéré par une commission officieuse où tous les partis politiques gouvernementaux sont représentés. • Le choix est nettement limité par les exigences statutaires qui par exemple ne donnent vocation à une promotion qu'aux fonctionnaires qui sont déjà titulaires depuis quelques années du grade inférieur dans le même ministère. Cette règle subit quelques aménagements pour certains grades et notamment pour le grade de secrétaire général de ministère. Le choix est plus discrétionnaire lorsque le gouvernement applique l'article 18 du stàtut qui permet de nommer à de hauts grades des personnalités d'une qualité exceptionnelle mais cet article n'est que rarement appliqué, la procédure étant d'ailleurs très laborieuse. • En fait, le choix se fait essentiellement au sein des partis gouvernementaux selon un dosage qui correspond à leur force respective. Il n'est pas exclu cependant qu'un geste soit fait à l'égard de l'opposition, d'ailleurs souvent provisoire. • Officiellement des enquêtes ne sont pas faites relativement à l'appartenance politique, syndicale, religieuse, philosophique des candidats ou des fonctionnaires. Il semblé cependant que les appartenances politiques et syndicales soient bien connues des cabinets ministériels et par ceux qui dans la commission officieuse dont il a été question ci-dessus font des propositions au gouvernement. Des enquêtes de moralité sont faites au sujet des candidats au recrutement; les services de la sûreté sont consultés. Les dossiers des fonctionnaires ne comportent aucune indication sur leurs appartenances. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN BELGIQUE 115 • Faute d'une recherche objective et scientifique sur les conséquences des choix politiques sur les agents et sur les partis, on ne peut à cet égard que formuler quelques impressions forcément subjectives. Un malaise semble régner parmi les agents de la Fonction publique et certains en attribuent essentiellement la cause à la politisation. On constate que les agents sont de plus en plus forcés de s'affilier à un parti ou au moins à un syndicat à coloration politique pour assurer leurs chances de promotion. Le découragement s'installe parmi les candidats évincés qui attribuent souvent avec raison leur éviction aux appuis politiques de leurs compéti. teurs. Comme il n'y a pas de mobilité dans la Fonction publique, la promotion d'un agent dans une administration signifie souvent pour les collègues un retard important dans leur carrière. Ce qui apparaît comme particulièrement gênant est le fait que les règles statutaires et déontologiques s'appuient encore essentiellement sur le principe d'une Fonction publique apolitique. D'autre part, la situation conduit à une certaine méfiance de la part des ministres et de leurs cabinets vis-à-vis des hauts fonctionnaires qui ne sont pas de leur bord. De toute façon la situation mérite d'être étudiée et clarifiée. ÉLECTION DES FONCTIONNAIRES. Ce procédé n'est pas utilisé. CONCOURS DE RECRUTEMENT. • Les concours de recrutement tendent essentiellement à vérifier les mérites des candidats sous l'angle de leurs connaissances et de leur culture générale. Les épreuves n'ont cependant pas fait l'objet d'études docimologiques et il est un fait que depuis l'institution du Secrétariat permanent de recrutement l'objectif principal a été d'assurer la régularité juridique des épreuves et leur caractère apolitique plutôt que d'affiner leur sélectivité. Comme les concours conduisent à des grades et non à des postes bien définis, il est évident que les épreuves ne peuvent guère tenir compte des profils des fonctions à exercer, qui peuvent d'ailleurs être très diverses. • Le concours de recrutement est généralisé à tous les niveaux. • Les concours se font uniquement sur épreuves. • L'impartialité des jurys semble être complètement assurée de par l'indépendance du secrétaire permanent de recrutement qui les désigne en s'adressant d'ailleurs à tous les réseaux d'enseignement. • L'autorité administrative ne peut écarter certains candidats des concours. �ÉTUDES 116 • Les candidats déclarés admis par le jury ont un droit à la nomination dans l'ordre de leur classement et dans la limite des emplois mis en compétition. Ils gardent ce droit pendant 3 ans pour les emplois déclarés ultérieurement vacants. • Les candidats déjà fonctionnaires peuvent accéder à des emplois ouverts au recrutement à l'extérieur, par la voie de concours qui leur sont réservés mais qui portent sur les mêmes matières. Cette accession à des niveaux supérieurs n'est possible cependant qu'au sein du ministère ou même de l'administration dont ces fonctionnaires font partie. • Comme le procédé du concours de recrutement a toujours été de règle on ne peut constater aucune évolution sociologique. Il est certain que le procédé du concours assure une bonne représentativité de la Fonction publique sous l'angle social et politique et qu'elle évite de créer des castes. • Le procédé de la cooptation n'est pas en usage mais dans la mesure où les épreuves sont en partie conçues par les fonctionnaires en place et que ceux-ci font partie des jurys, on peut croire que les candidats qui répondent le mieux aux critères fixés par les anciens ont les meilleurs chances de réussir. • En raison de la politisation des promotions au niveau supérieur on constate effectivement que les fonctionnaires ont de plus en plus tendance à s'affilier à des partis et à des syndicats. Cette politisation ne se manifeste pas nécessairement dans leur action administrative, bien qu'il semble que les jeunes générations soient de plus en plus animées politiquement. AUTRES TECHNIQUES DE CHOIX DES FONCTIONNAIRES. On ne peut dire qu'il existe d'autres techniques de choix des fonctionnaires que les concours sur épreuves. Toutefois certaines catégories de candidats bénéficient d'avantages légaux sous la forme de priorités ou de dispenses, notamment les anciens combattants, les handicapés, les anciens agents de la colonie et parfois les agents temporaires dont la titularisation se fait par des procédés particuliers. D'autre part, en vertu de l'article 18 du statut, comme il a été dit cidessus, le gouvernement peut nommer sur titres. Il en est de même pour certaines premières nominations dans des administrations nouvellement créées. TYPE DE CULTURE ET FORMATION PRINCIPES ESSENTIELS. « Sauf pour les emplois essentiellement spécialisés (médecins, ingénieurs, etc ... ) le recrutement tend de préférence à recruter des généralistes» qui ont toutefois une certaine connaissance déjà dans des matières qui semblent utiles pour tous les fonctionnaires (le droit constitutionnel et administratif et l'économie politique). Au recrutement pour le niveau 1 tous les diplômes universitaires sont admis, mais les candidats sont obligés d'acquérir une connaissance dans les matières citées ci-dessus pour avoir �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN BELGIQUE 117 une chance de réussir. Comme la promotion interne en faveur des fonctionnaires des niveaux inférieurs est assez bien développée, on constate cependant une tendance dans certaines administrations à exiger des diplômes spécifiques (droit, économie, ... etc) pour écarter les candidats des niveaux inférieurs. • Ainsi qu'il a été dit ci-dessus toutes les formations donnent vocation aux concours non spécialisés. En fait, cependant, il semble que les formations juridique, politique ou économique restent majoritaires. Bien entendu, des ministères dont la mission est essentiellement technique, tels les Travaux publics, la Santé publique ou l'Agriculture, font surtout appel à des ingénieurs, à des médecins ou à des agronomes. Généralement l'accès aux emplois de haute administration reste réservé aux titulaires de ces diplômes techniques. FORMA TlON INITIALE. Enseignement général : Les personnels des ministères sont répartis sur 4 niveaux; le niveau 1 correspond à l'enseignement universitaire, le niveau 2 à l'enseignement secondaire supérieur, le niveau 3 à l'enseignement secondaire inférieur, le niveau 4 à l'enseignement primaire. Cependant par des concours de promotion interne les agents qui ont quatre années de service peuvent accéder à un niveau supérieur sans avoir bénéficié de l'enseignement correspondant. La répartition des agents selon les 4 niveaux est fournie par le document statistique ci-joint. Formation par l'Université: Pour les grades sans qualification précise peuvent concourir tous les diplômés de l'université qui ont suivi un cycle de quatre années au moins. Pour des grades spécialisés le diplôme requis (ingénieurs, médecins ... etc) requiert quelquefois un cycle plus long. Sauf pour les techniciens on ne peut dire qu'il y a des filières spécialisées, tous les diplômes étant en principe admis. Formation par des écoles spécialisées: Le recrutement ne donne aucune priorité aux titulaires d'un diplôme d'étude spécialisée fût-ce en sciences administratives. Après l'accès à la Fonction publique aucune école spécialisée n'est reconnue pour fournir un titre complémentaire. • Les lauréats des concours de recrutement sont soumis à un stage probatoire de 3 mois dans les niveaux 3 et 4, de 6 mois dans le niveau 2 et d'un an dans le niveau 1. Ce stage, surtout pour le niveau 1, s'accompagne d'une formation qui n'a que partiellement lieu sur le tas. Le stage pour le niveau 1 est confié à un maître général des stages à compétence interdépartementale qui dirige un centre de formation dans lequel les stagiaires, de toutes les disciplines �118 ÉTUDES et destinés à tous les départements ministériels, bénéficient d'un enseignement sur différentes matières concernant l'administration, d'un entraÎnement à des comportements en groupe et du perfectionnement de leurs capacités d'expression écrite et orale. La méthodologie est très active. Après le stage, la titularisation est en fait automatique, lorsque l'avis du maître général des stages est favorable. Si ce dernier doute de l'opportunité de titulariser le stagiaire, son cas est examiné par une commission de stage et en dernier lieu c'est le ministre intéressé qui prend la décision de nommer ou de licencier le stagiaire. FORMA TlON EN COURS DE CARRIÈRE - PERFECTIONNEMENT. Formation permanente: Une formation permanente structurée n'est pas mise en place mais différentes occasions de perfectionnement se présentent après le stage tout au long de la carrière. • Comme il a été dit ci-dessus le perfectionnement, surtout pour les agents du niveau 1, fait l'objet de nombreuses activités. L'essentiel de ces activités est confié à une institution extérieure à l'administration appelée Institut Administration Université, qui est géré par les secrétaires généraux des différents départements ministériels, les recteurs et les professeurs attitrés des différentes universités belges. Le ministre de la Fonction publique subventionne l'Institut et prend en charge les frais des séminaires, colloques et des recherches qu'il organise. Il est représenté en conseil d'administration par son directeur général de la Sélection et de la Formation. Les cycles organisés selon différentes méthodes, y compris les activités cliniques internes aux administrations, portent essentiellement sur les différents aspects du management, y compris l'environnement social, économique, juridique et politique, les techniques modernes de gestion et les aspects humains de la direction. • Les concours internes n'existent que pour le passage d'un niveau à l'autre ainsi que pour l'accès, dans les niveaux inférieurs, à certains grades de promotion, encore que là il s'agit plutôt d'examens. Jusqu'à présent il n'existe pas de préparation systématique à ces concours bien qu'un mécanisme est en train de se mettre en place. De toute façon les candidats peuvent toujours bénéficier des cours par correspondance organisés par le ministère de l'Éducation Nationale ainsi que de certains cycles portant sur des matières déterminées, organisés par la Direction Générale de la Sélection et de la Formation. Plusieurs ministères organisent par ailleurs des préparations internes. D'autre part, certaines institutions organisent le soir des cours conduisant notamment à la licence en sciences administratives qui permettent aux candidats d'améliorer notablement leurs chances de réussite aux concours. A noter que l'accès aux corps de l'Inspection des Finances et de la Fonction publique est subordonné à un concours sévère auquel peuvent participer les agents en service titulaires d'un diplôme universitaire. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN BELGIQUE 119 ANNEXE 1 EFFECTIFS GLOBAUX DU SECTEUR PUBLIC AU 30 JUIN 1978 1. MINISTÈRES Premier Ministre ....................... . Affaires étrangères et Commerce extérieur .. Intérieur .............................. . Finances .............................. . Justice ............................... . Défense nationale ...................... . Affaires économiques ................... . Agriculture ............................ . Santé publique et Famille ................ . Emploi et Travail. ...................... . Prévoyance sociale ..................... . Travaux publics ........................ . Communications et P.T.T ................ . Classes moyennes ...................... . Éducation nationale et Culture ............ . (Administrations centrales) TOTAUX MINiSTÈRES.............. 0/0 831 3.613(1) 2.832(2) 34.727 6.294 5.790(3) 3.544 2.520(4) 3.434(5) 1.356 626 9.451 2.218 463 3.923 81.622 0,10 0,45 0,35 4,27 0,77 0,71 0,44 0,31 0,42 0,17 0,08 1,16 0,27 0,06 0,48 10,04 (1) Dont 1.831 auxiliaires à l'étranger et dans les organismes internationaux. (2) Dont 342 receveurs régionaux. (3) Dont 1.317 travaillant à la Gendarmerie. (4) Dont 698 membres du personnel des Établissements scientifiques de l'État. (5) Dont 212 membres du personnel des Établissements scientifiques de l'État. �120 ÉTUDES II. CORPS SPÉCIAUX % 1. Ordre judiciaire: a. Magistrature civile et personnel des tribunaux civils .......................... b. Magistrature militaire et personnel administratif des tribunaux militaires ........ c. Police judiciaire et police de la jeunesse .. 6.854 0,84 209 998 0,03 0,12 TOTAL ORDRE JUDICIAIRE ......... 8.061 0,99 2. Conseil d'État ........................ 184 0,02 Force terrestre ...................... Force aérienne ...................... Force navale ........................ Service médical ..................... 40.518 17.114 3.323 2.395 4,99 2,10 0,41 0,29 TOTAL PERSONNEL MILITAIRE .... 63.350 7,79 15.770(1 ) 1,94 3. Personnel militaire: a. b. c. d. 4. Gendarmerie ......................... (1) Exclus les militaires en mobilité. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN BELGIQUE 121 % 5. Éducation nationale et Culture: Établissements d'État (enseignement, établissements scientifiques, musées, etc ... ) dépendant des Ministères susmentionnés.. 87.440 Enseignement communal subventionné. .. 47.293 Enseignement provincial subventionné. . . . 11.812 Enseignement libre subventionné. . . . . . . .. 140.964 10,76 5,82 1,45 17,34 + Culture ........ 287.509 35,37 Total enseignement III. POUVOIRS LOCAUX 83.478 2.746 45.344 14.594 20.104 10,27 0,34 Total pouvoirs locaux. . . . . . . . . . . . . . .. 166.266 20,46 Communes ............................. . Fédérations et agglomérations de communes. Centres publics d'aide sociale ............. . Intercommunales ........................ . Provinces .............................. . IV. ORGANISMES D'INTÉRÊT PUBLIC 188.938(1) 5,58 1,80 2,47 23,25 V. POUVOIR LÉGISLATIF Sénat ................................. . Chambre des Représentants .............. . Cour des Comptes ....................... . 234 347 516 0,04 Total pouvoir législatif ............... . 1.097 0,14 Total général pour le secteur public . ...... 812.797 (1) Personnel d'appoint S.N.C.B. : 3.105 non inclus. 0,03 0,07 100 �ANNEXE 2 ~ ~ EFFECTIFS DES MINISTÈRES AU 30 JUIN 1978 : RÉPARTITION D'APRÈS LA POSITION ADMINISTRATIVE EN ACTIVITÉ 1 DÉPARTEMENT Définitif Stagiaire Agriculture .............. Communications ......... Affaires économiques ..... Finances ................ Affaires étrangères ....... Intérieur ................ Justice ................. Prévoyance sociale ....... Premier Ministre ......... Éducation nationale et Culture ... Santé publique et Famille .. Travaux publics .......... Emploi et Travail ......... Classes moyennes ........ Défense nationale ........ 1.686 1.939 2.835 29.276 1.501 1.946 4.679 510 698 2.323 2.505 8.290 864 380 3.696 42 61 141 913 147 135 526 42 50 151 90 299 101 34 TOTAUX ............... 63.128 2.732 - Temporaire statutaire Autres personnes à titre précaire Total (en activité) EN NON ACTIVITÉ 11 47 145 831 6 66 410 32 8 1.196 78 414 316 16 90 59 125 371 209 72 265 214 22 39 127 496 255 36 23 1.955 1.798 2.172 3.492 31.229 1.726 2.412 5.829 606 795 3.797 3.169 9.258 1.317 453 5.741 381 29 37 37 10 22 56 17 50 16 4 49 3.666 4.268 73.794 752 17 27 - EN DISPO· NIBIUTÉ TOTAL GÉNÉRAL 1 7 19 52 206 27 41 125 10 14 70 36 143 23 6 1.822 2.218 3.544 31.816 1.782 . 2.490 5.991 626 . 831 3.923 3.222 9.451 1.356 - 1 1 1 1 1 463 1 5.790 1 779 75.325 1 1 . % ..................... 83,81 3,63 4,87 5,66 97,97 1,00 1,03 100 1 m· -i C o m Cf) �ANNEXE 3 NOMBRE D'AGENTS DE L'ÉTAT AVEC RÉPARTITION D'APRÈS LE RANG ET LE NIVEAU SECTION A : PERSONNEL ADMINISTRATIF (30 JUIN 1978) DÉPARTEMENT RANG 10 RANG Il RANG 12 RANG 13 RANG 14 RANG 15 RANG 16 RANG 17 () TOTAL % NIVEAU 1 NIVEAU 1 l o X Cl Agriculture ...................... Communications ................. Affaires économiques ............. Finances ........................ Affaires étrangères ................ Intérieur ......................... Justice .......................... Prévoyance sociale ................ Premier Ministre .................. Éducation nationale et Culture ...... Santé publique ................... Emploi et Travail .................. Travaux publics .................. Classes moyennes ................ Défense nationale ................. 202 89 328 1.228 307 231 318 70 211 340 163 358 66 69 88 77 69 298 27 34 TOTAUX ........................ 4.048 3.076 864 1.143 % NIVEAU 1 ..................... 41,15 31,27 8,78 11,62 68 115 62 161 1.793 98 114 80 16 44 63 20 27 661 - 1 4 4 2 7 18 57 - 36 36 64 349 181 59 42 20 45 80 49 44 111 15 12 8 19 10 80 89 10 8 2 14 19 16 18 32 3 2 5 4 12 21 8 5 8 4 9 21 9 12 13 4 1 226 330 136 15 2,30 3,35 1,38 0,15 - - 15 125 6 23 8 - 23 1 4 10 10 1 - 1 2 1 1 430 232 618 4.258 689 2 1 1 1 1 1 1 1 1 444 - - 466 115 210 423 503 335 880 117 118 4,37 2,36 6,28 43,28 7,00 4,51 4,74 1,17 2,14 4,30 5,11 3,40 8,95 1,19 1,20 9.838 m en "Tl o Z () -i oZ z ~ :D m en m Z OJ m ï G) oC m 1 j -" 100 1 ~ �...... ~ SECTION A : PERSONNEL ADMINISTRATIF (30.6.1978) SECTION 8 : PERSONNEL DE MAITRISE, DE MÉTIER ET DE SERVICE RANG 20 DÉPARTEMENT A Agriculture ...................... Communications ................. Affaires économiques ............. Finances ........................ Affaires étrangères ................ Intérieur ......................... Justice .......................... Prévoyance sociale ................ Premier Ministre .................. Éducation nationale et Culture ...... Santé publique ................... Emploi et Travail .................. Travaux publics .................. Classes moyennes ................ Défense nationale ................. 245 383 461 7.027 274 425 559 101 87 1.345 336 187 1.520 77 360 TOTAUX ........................ 13.387 % NIVEAU 2 ..................... B RANG 21 TOTAL A B RANG 22 TOTAL 15 - 15 48 - 48 102 306 32 30 21 32 14 24 67 33 29 40 16 - 11 245 383 461 7.027 274 425 559 101 87 1.345 337 187 1.520 77 371 12 13.399 809 - - 1 - 49,06 A B - 107 102 306 32 30 21 32 14 24 67 33 29 40 123 88 98 154 3.330 86 156 674 59 76 198 212 156 185 29 116 107 916 5.617 - - 3,35 TOTAL 88 98 154 3.330 86 156 - 9 683 - 2 59 76 198 212 156 185 29 118 11 5.628 - 20,61 m· -i C o m Cf) �SECTION A : PERSONNEL ADMINISTRATIF (30.6.1978) SECTION B : PERSONNEL DE MAITRISE, DE MÉTIER ET DE SERVICE () I o RANG 23 DÉPARTEMENT RANG 24 X o RANG 25 m Cf) A B TOTAL A 29 25 67 9 2 23 170 4 13 30 71 9 61 4 61 82 82 105 3.677 56 124 185 61 47 203 220 105 664 19 323 B TOTAL A 82 82 105 3.677 56 124 185 61 47 203 220 105 664 19 350 8 429 17 7 1 7 B ï1 TOTAL o 8 429 17 7 1 7 ë5 Z () Agriculture ...................... Communications ................. Affaires économiques ............. Finances ........................ Affaires étrangères ................ Intérieur ......................... Justice .......................... Prévoyance sociale ................ Premier Ministre .................. Éducation nationale et Culture ...... Santé publique ................... Emploi et Travail .................. Travaux publics .................. Classes moyennes ................ Défense nationale ................. 29 25 66 9 2 23 170 4 13 30 71 9 61 4 46 - 1 - - - - 15 - 27 - 7 17 10 28 66 150 - - - - 7 17 10 28 66 150 - - - 63 - 63 -1 z z ~ :0 m Cf) m Z OJ m r C) o C m ....... TOTAUX ........................ % NIVEAU 2 ..................... 562 16 578 2,11 5.953 27 5.980 21,90 810 - 810 2,97 1\.) (11 �126 ÉTUDES SECTION A : PERSONNEL ADMINISTRATIF (30.6.1978) SECTION B : PERSONNEL DE MAITRISE, DE MÉTIER ET DE SERVICE % NIVEAU 2 DÉPARTEMENT A TOTAL B Agriculture ................ 467 - - NIVEAU 2 467 1,71 1.065 3,90 906 3,32 Communications ........... 1.065 Affaires économiques ....... 905 Finances .................. 14.356 - 14.356 52,56 Affaires étrangères ......... 451 - 451 1,65 - Intérieur .................. 765 Justice ................... 1.609 1 9 765 2,80 1.618 5,92 Prévoyance sociale ......... 264 - 264 0,97 Premier Ministre ........... 254 - 254 0,93 Éductation nationale et Culture ................... 1.810 - 1.810 6,63 Santé publique ............ 934 935 3,42 Emploi et Travail. .......... 556 - 556 2,04 Travaux publics ............ 2.609 - 2.609 9,55 Classes moyennes .......... 169 - 169 0,62 Défense nationale .......... 924 162 1.086 3,98 TOTAUX ................. 27.138 173 27.311 % NIVEAU 2 .............. 1 100 �SECTION A : PERSONNEL ADMINISTRATIF (30.6.1978) SECTION B : PERSONNEL DE MAITRISE, DE MÉTIER ET DE SERVICE RANG 30 DÉPARTEMENT RANG 33 () A B Agriculture ...................... Communications ................. Affaires économiques ............. Finances ........................ Affaires étrangères ................ Intérieur ......................... Justice .......................... Prévoyance sociale ............... Premier Ministre .................. Éducation nationale et Culture ...... Santé publique ................... Emploi et Travail .................. Travaux publics .................. Classes moyennes ................ Défense nationale ................. 467 215 706 2.491 151 301 353 708 706 TOTAUX ........................ 7.325 1.083 % NIVEAU 3 ..................... RANG 32 94 153 562 209 197 655 63 4 124 5 41 - 92 TOTAL A B TOTAL 471 339 711 2.532 151 301 445 268 91 364 4.405 140 136 426 36 37 143 216 43 3 10 2 10 2 1.414 26 137 243 271 101 366 4.415 142 136 480 36 37 143 217 43 571 26 380 8.408 6.916 448 7.364 94 - 2 21 3 - 85 - 155 ~ 212 197 740 63 448 - 54 - 1 - 123 - 38,41 A 2 ---- - 25 - 9 470 1 - - - TOTAL 2 25 9 470 1 - 1 - 2 4 3 1 2 3 2 499 - - 1 2 4 3 1 26 3 3 51 550 - - 24 - - I o X o m CIl "Tl o Z () -1 oZ z 1 2,51 33,64 --_._- B ~ m :Il CIl m Z CXJ m ï G) i5 c m ..... ~ �...... ~ SECTION A : PERSONNEL ADMINISTRATIF (30.6.1978) SECTION B : PERSONNEL DE MAITRISE, DE MÉTIER ET DE SERVICE A B Agriculture ...................... Communications ................. Affaires économiques ............. Finances ........................ Affaires étrangères ................ Intérieur ......................... Justice .......................... Prévoyance sociale ................ Premier Ministre .................. Éducation nationale et Culture ...... Santé publique ................... Emploi et Travail .................. Travaux publics .................. Classes moyennes ................ Défense nationale ................. 48 84 257 2.645 - 94 - TOTAUX ........................ % NIVEAU 3 ..................... RANG 35 RANG 34 DÉPARTEMENT 18 3 9 A B 48 103 260 2.654 - - 94 141 190 33 27 124 50 1 3 1 105 171 41 349 TOTAL - - 33 168 314 33 51 108 172 41 382 5 234 2 1 - - 16 3 2 183 - 1 22 - 22 320 338 658 9 4.551 557 5.108 440 23,34 1 2 - - 19 NIVEAU 3 TOTAL A - 785 391 1.341 10.245 1 7 234 2 1 16 388 B 7 178 12 60 2 27 287 % TOTAL NIVEAU 3 792 569 1.353 10.305 390 606 1.256 163 248 3,62 2,60 6,18 47,08 1,78 2,77 5,74 0,74 1,13 3,84 3,59 1,29 7,86 0,52 11,26 9 579 969 163 245 816 782 282 1.455 114 1.176 1.288 787 282 1.720 114 2.464 459 19.731 2.158 21.889 - 3 2 183 - 1 - 2,10 - 3 24 5 - 265 - 840 100 m· -i C o m Cf) �SECTION A : PERSONNEL ADMINISTRATIF (30.6.1978) SECTION B : PERSONNEL DE MAITRISE, DE MÉTIER ET DE SERVICE TOTAL RANG 41 RANG 40 DÉPARTEMENT RANG 42 RANG 43 () I A TOTAL B A B TOTAL A o B X o m Agriculture ............... Communications .......... Affaires économiques ...... Finances ................. Affaires étrangères ........ Intérieur ................. Justice .................. Prévoyance sociale ........ Premier Ministre .......... Éducation nationale et Culture .... Santé publique ........... Emploi et Travail .......... Travaux publics ........... Classes moyennes ......... Défense nationale ......... TOTAUX ................ % NIVEAU 4 ............. 1 9 89 89 2 6 4 7 7 3 11 29 4 1 1 7 138 516 10 76 140 17 9 228 112 71 286 7 148 140 516 16 80 147 24 12 239 141 75 287 8 155 19 55 140 411 50 65 70 21 37 260 135 40 335 25 53 83 1.856 1.939 1.716 - 10 13,29 38 45 170 1.288 40 57 911 20 19 96 330 39 100 12 126 3 28 69 192 9 315 47 4 5 79 83 3 367 2 208 24 65 163 494 59 72 130 24 41 345 244 48 2.118 25 261 89 41 73 239 1.480 49 372 958 24 24 175 413 42 467 14 215 2.397 4.113 3.291 1.295 4.586 5 10 23 83 9 7 60 3 4 85 109 8 1.783 - 28,19 31,43 39 2 26 94 25 32 852 4 18 22 127 8 51 7 - 1.307 11 94 24 73 8 50 22 3 9 36 873 - 2 1.205 fi) 50 "TI 96 o Z 50 () -1 167 o 33 Z z 82 ~ 874 ::lJ m 4 fi) 21 m Z 31 OJ 163 m r G> 8 (5 924 C 7 m 2 2.512 17,21 ~ CD ~ �Ci.) o SECTION A : PERSONNEL ADMINISTRATIF (30.6.1978) SECTION B : PERSONNEL DE MAITRISE, DE MÉTIER ET DE SERVICE RANG 44 DÉPARTEMENT A B Agriculture ................... Communications .............. Affaires économiques .......... Finances ................... , . Affaires étrangères ............ Intérieur ...................... ~ustice ....................... Prévoyance sociale ............ Premier Ministre ............... Éducation nationale et Culture ... Santé publique ................ Emploi et Travail. .............. Travaux publics ............... Classes moyennes ............. Défense nationale ............. 5 8 41 192 7 19 453 6 10 24 7 4 29 3 23 1 19 15 48 4 TOTAUX ..................... 831 % NIVEAU 4 .................. TOTAL NIVEAU 4 TOTAL B 46 240 11 57 475 6 17 28 13 5 427 5 69 83 3.707 11 493 2.584 82 115 818 974 178 4.223 59 702 611 1.442 7.228 7.364 14.592 22 7 4 6 1 398 2 56 9,88 29 240 269 912 40 486 291 24 28 405 TOTAL 102 110 379 1.985 128 177 2.293 58 87 413 628 95 516 48 209 38 6 27 A 346 131 350 648 2.897 168 663 0/0 0,90 2,40 4,44 19,85 1,15 4,54 17,71 0,56 0,79 5,61 6,68 1,22 28,94 0,40 4,81 TOTAL % GÉNÉRAL GÉNÉRAL 1.820 2.216 3.525 31.816 1.698 2.478 5.924 624 827 3.891 3.199 1.351 9,432 459 4.370 2,47 3.01 4,79 43,21 2,31 3,36 8,05 0,85 1,12 5,29 4,34 1,83 12,81 0,62 5,94 73.630 100 100 m· -i C o m Cf) �131 CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN BELGIQUE ANNEXE 4 RÉPARTITION PAR SEXE ET PAR NIVEAU AU 30 JUIN 1978 NIVEAU HOMMES 0/0 FEMMES 0/0 TOTAL 0/0 1 2 3 4 9.133 20.298 13.226 10.527 17,17 38,17 24,87 19,79 706 7.002 8.669 4.131 3,44 34,14 42,28 20,14 9.839 27.300 21.895 14.658 13,35 37,05 29,71 19,89 TOTAL 53.184 100 20.508 100 73.692 100 % SEXE 72,17 Source: Inventaire Permanent. 27,83 100 �ÉTUDES 132 ANNEXE 5 RÉPARTITION SUIVANT L'AGE ET LES NIVEAUX (30.06.78) ANNÉE NIVEAU 1 NIVEAU 2 NIVEAU 3 NIVEAU 4 TOTAL Antérieures & 1910 1911 1912 1913 1914 1915 1916 1917 1918 1919 1920 1921 1922 1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 4 5 19 128 242 219 167 141 171 243 392 422 384 415 377 427 MO 439 429 ME 354 311 274 202 189 151 173 155 167 174 174 154 139 116 142 202 180 Source: Inventaire permanent. 2 2 12 130 276 255 207 237 213 357 20 2 11 108 259 225 189 172 156 253 548 388 531 604 403 392 686 434 740 785 762 820 675 619 494 417 364 321 336 355 352 410 414 417 345 277 397 ME 478 502 473 478 476 455 423 472 566 463 418 429 428 399 407 422 391 405 339 313 ME 354 418 473 11 2 20 144 239 231 174 144 180 235 328 284 317 304 351 318 331 37 11 62 510 1.016 930 737 694 720 1.088 1.656 1.640 1.697 1.839 1.970 2.003 2.010 2.015 290 302 1.786 1.652 299 1.571 331 1.413 331 1.276 305 1.205 304 1.268 331 1.208 299 1.233 307 1.341 335 1.303 ME 324 327 ME 1.303 1.100 277 976 270 1.198 305 1.451 353 1.564 345 �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN BELGIQUE 133 ANNEXE 5 (suite) RÉPARTITION SUIVANT L'AGE ET LES NIVEAUX (30.06.78) ANNÉE NIVEAU 1 NIVEAU 2 NIVEAU 3 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 195 253 282 280 207 195 165 161 127 67 23 2 657 823 999 1.052 1.189 1.274 1.395 MO 1.439 1.141 964 727 582 371 212 59 12 549 643 748 701 710 781 811 882 MO 916 878 733 622 483 311 114 40 16 7 356 435 MO 487 440 444 419 459 465 437 416 364 279 183 147 48 24 6 1 1.757 2.154 2.516 2.473 2.550 2.669 2.830 MO 2.947 2.621 2.325 1.847 1.485 1.037 670 221 76 22 8 21.895 14.658 73.691 - - - - TOTAL 9.838 Age moyen 46 a. 8 m. 27.300 38 a. 9 m. 38 a. 4 m. NIVEAU 4 40 a. 6 m. TOTAL 40 a. 1 m. �-" ~ RÉPARTITION DU PERSONNEL DU NIVEAU 1 SUIVANT L'AGE ET LE RANG (30.6.1978) ANNÉE 1910 et antérieures 1911 1912 1913 1914 1915 1916 1917 1918 1919 1920 1921 1922 1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 RANG 10 RANG 11 RANG 12 RANG 13 RANG 14 RANG 15 RANG 16 RANG 17 TOTAL 1 1 3 3 7 18 30 1 - - 3 21 - 38 60 56 21 23 44 38 44 74 109 92 94 84 109 110 105 111 96 86 59 69 - 53 51 67 114 132 124 143 125 164 MO 185 ME 170 151 139 120 92 79 13 33 25 19 19 24 28 60 42 48 43 ME 61 53 57 MO 65 43 29 31 26 21 - 1 35 64 51 35 27 35 53 87 74 ME 61 MO 91 70 66 61 57 42 41 28 19 10 - 2 1 12 16 MO 26 14 10 6 17 ME 16 20 11 6 8 9 8 15 3 3 5 5 3 - - - - 5 13 26 16 15 12 13 28 ME 30 28 MO 32 29 20 17 14 11 3 - 4 1 7 2 12 13 7 9 4 4 5 ME 11 MO 15 14 9 9 9 4 4 1 2 - - MO 4 - 1 2 - ME 1 - 2 2 - - - 2 - 1 - - - - - 4 5 19 128 242 219 167 141 171 243 392 422 384 415 377 427 MO 439 429 ME 354 311 274 202 189 1 m· -l C o m Cf) �ANNÉE RANG 10 RANG Il 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 58 63 63 63 65 73 69 87 ME 66 75 127 126 136 189 228 MO 247 187 176 154 157 125 67 23 1 68 4.048 3.076 83 67 82 81 70 63 36 36 53 64 47 54 61 50 29 14 13 8 2 - - 1 RANG 12 RANG 13 9 9 7 11 18 13 12 7 10 11 8 2 2 1 3 15 16 15 8 8 17 8 7 3 3 3 5 3 2 1 4 6 5 2 2 2 - 1 - - - RANG 14 RANG 15 RANG 16 1 - - - - - 2 1 2 2 1 1 1 - - - 136 15 9.838 58a.lm. 58a.8m. - - - - - - 1 1 1 - - - - - - - - - 1 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 226 330 TOTAL 151 173 155 167 174 174 154 139 116 142 202 180 195 253 282 280 207 195 165 161 127 67 23 2 2 1 RANG 17 () I o X o m en TI o Z () -t 6 z z ~ m en m ::IJ Z CD m ï G') 6 c m i TOTAL Age moyen 39a.11m. 48a.9m. 864 52a.7m. 1.143 54a. 57a.2m. 57a.2m. 1 46a.8m. -" 1 w (J1 ��LA POLITIQUE DE CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN ITALIE par Giorgio BERTI (*) LA NOTION DE FONCTIONNAIRE Il convient de préciser en premier lieu qu'il est très difficile de déceler, dans la tradition scientifique italienne, une notion unique du fonctionnaïre public. Pendant longtemps, la bureaucratie n'a, en effet, pas fait l'objet d'une réflexion théorique approfondie. A cause d'une exaspération à l'égard de la méthode juridique et de la vision légaliste de l'administration, les problèmes touchant à la bureaucratie ont été exclusivement considérés sous l'angle subjectif du rapport de l'emploi public. Au contraire, il a manqué une perception des phénomènes relevant directement de l'action administrative. Somme toute, une représentation de la fonction publique n'a pas trouvé sa place en tant qu'ensemble de personnes qui participent à l'activité de l'administration. Le concept de fonctionnaire n'est donc toujours que très vague; il ne trouve de précision que par rapport aux finalités particulières de recherche de chaque auteur ou par rapport à des facteurs particuliers : p. ex. le droit pénal. Petit à petit, le fonctionnaire a été défini comme « la personne proposée à un service de l'administration », ou comme ce « qui est chargé de former ou de concourir à former la volonté d'un corps constitué public» ; ou bien en tant que « titulaire d'un office public d'un degré élevé ». Récemment seulement, étant donné le déclin de la conception qui voulait que l'activité administrative soit réduite à l'exécution neutre de la loi, on a acquis la conscience d'une dimension juridique des activités bureaucratiques. On a en effet proposé de tirer la notion de fonctionnaire de l'art. 97, al. 2, de la Constitution républicaine (cf. Pastori, La Burocrazia, Padova 1967, p. 63). Dans cette perspective, on doit entendre par fonctionnaire toute personne dont l'activité concerne la fonction publique et qui a sa propre sphère de compétences, attributions et responsabilités déterminées par des normes juridiques. (*) Professeur à l'Université de Florence. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �138 ÉTUDES La notion de « fonction}) a été appliquée à l'activité administrative des personnes juridiques publiques. On désigne comme « fonction }) l'iter substantiel d'exécution d'un pouvoir public, ou une activité administrative dans son ensemble juridiquement importante. Cette catégorie ne peut donc pas être utilisée pour qualifier l'activité bureaucratique. D'autre part, il serait arbitraire de tenter une nouvelle interprétation du droit public italien à la lumière des expériences positives étrangères. Tenant compte de ces prémisses, et dans l'impossibilité d'utiliser une notion de fonction publique, comme celle, quoique controversée, qui est employée en France, nous ne pourrions pas utilement répondre à la question : les agents locaux, les policiers, etc., appartiennent-ils à la fonction publique? Nous pourrions dire au contraire que, si on veut situer les agents locaux dans l'administration publique, ou bien on emploie cette expression dans une signification imprécise, ou bien on doit dire que ces agents appartiennent à l'administration locale qui est autonome et indépendante de celle de l'État. Même les juges ne peuvent pas entrer dans le cadre de l'administration publique, puisqu'ils constituent une catégorie spéciale, garantie par la Constitution d'un point de vue structurel et d'un point de vue fonctionnel. Le projet de statut de l'emploi public peut aujourd'hui, en quelque sorte, nous aider, tant parce qu'il voudrait s'appliquer aux administrations de l'État, des Régions, des Provinces, des Communes et des entreprises autonomes respectives, et des établissements publics non économiques, que parce que ce projet de statut (mais aussi les lois entrées précédemment en vigueur), exclut de la négociation collective les juges ordinaires et administratifs, les avocats de l'État et les dirigeants de l'État. En ce qui concerne la soumission à certains principes généraux on peut dire alors que chez nous aussi s'affirme une fonction publique, avec son propre statut. Mais d'autre part, sont exclues de cette fonction les catégories en question ; de plus, parallèlement aux principes généraux, interviennent des différenciations du point de vue des critères et du contenu de la négociation collective. Celle-ci doit obéir, étant conduite par les syndicats, aux règles qui dépendent des syndicats répartis selon plusieurs catégories qui ne correspondent pas toujours à celles de l'emploi public. Les agents des entreprises publiques et des établissements économiques ne font pas partie de la fonction publique si ce n'est que du point de vue de certains principes constitutionnels, qui concernent tous ceux qui travaillent dans les établissements publics (fidélité, responsabilité, règles de concours). Toute la discipline traditionnelle de l'emploi public tend à montrer que celui-ci se fonde encore sur l'organisation des carrières, c'est-à-dire sur une distribution de fonctions pour lesquelles les fonctionnaires sont admis grâce à des mesures autoritaires et qu'ils parcourent à partir du niveau le plus bas jusqu'à la qualification la plus haute de la même carrière. La spécialisation est très faible et par conséquent la mobilité des fonctionnaires est importante. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN ITALIE 139 Grâce à la négociation collective, désormais officiellement consacrée par plusieurs lois, une nouvelle conception du travail dans l'administration publique se fraie un chemin au milieu des principes de la carrière et du professionalisme. Les fonctionnaires, somme toute, acquerraient une qualification non pas selon le rang de la carrière, mais à la suite d'une aptitude et d'une liaison avec des activités spécifiques. Le chemin est toutefois riche en obstacles, puisque la négociation vise souvent à avantager de plus ne plus les garanties économiques et la stabilité des employés. Naturellement ce procédé courant, qui bouleverse les règles traditionnelles de l'administration publique et sa structure fondamentale de base, implique la recherche et l'application de nouvelles dimensions de la fonction publique. L'organisation des bureaucrates, telle qu'elle nous a été transmise, se fonde sur certains caractères fondamentaux de l'administration: l'exécution des lois, la centralisation, la hiérarchie des organes et des fonctions. Notion de fonctionnaire: aspects quantitatifs. Les unités de personnel dépendant des ministères et des Administrations Autonomes qui leur sont reliées s'élevaient à 2.131.769 en 1977, celles dépendant des organismes territoriaux à 714.033 ; celles dépendant d'autres organismes publics non économiques à 708.988. Comme on le voit, malgrè l'institution des Régions, la bureaucratie d'État reste la plus importante. En effet, une restructuration appropriée des ministères, en correspondance avec le transfert des fonctions de l'État aux administrations locales, ne s'est pas faite. La bureaucratie, en particulier celle d'État, a subi une forte poussée quantitative. Les employés civils de l'État, en 30 ans, de 1938 à 1968, ont augmenté de 112 %, soit un taux annuel de 3,7 %. Il faut distinguer dans le monde du personnel dépendant de l'État, le personnel qui appartient à des catégories spéciales. Certaines catégories spéciales, telles les militaires et les enseignants, contribuent de façon non négligeable ou même de façon décisive à la formation de l'appareil d'État. Au 1er janvier 1978, en plus des 368.955 employés civils, des 37.403 employés d'organisations particulières et des 40.408 ouvriers, 919.133 enseignants et 333.951 militaires opéraient aussi dans les ministères. Il y avait ensuite 7.752 magistrats, pour la plupart rattachés au Ministère de la Justice avec des fonctions de consultation. Dans l'administration de l'État, la répartition du personnel entre ministères était la suivante: Ministères Présidence du Conseil Ministère des Affaires étrangères ......... . Ministère de l'Agriculture et des Forêts .... . Ministère des Biens culturels et de l'environnement ....................... . Employés 3.511 7.195 9.655 11.586 �140 ÉTUDES Ministère du Budget et de la programmation économique .......................... . Ministère du Commerce extérieur ........ . Ministère de la Défense ................. . (y compris les officiers et les sous-officiers des forces armées). Ministère des Finances ................. . Ministère de la Justice .................. . Ministère de l'Industrie, du Commerce et de l'Artisanat ............................ . Ministère de l'Intérieur .................. . Ministère des Travaux publics ............ . Ministère du Travail et de la « Prévoyance sociale» ............................. . Ministère de la Marine Marchande ........ . Ministère des Participations d'État ........ . Ministère des Postes et télécommunications Ministère de l'Instruction publique ....' .... . Ministère de la Santé ................... . Ministère du Trésor .................... . Ministère des Transports ................ . Ministère du Tourisme et du Spectacle .... . 265 531 256.780 101.834 48.319 1.618 106.214 5.892 13.436 1.537 158 5 1.117.592 2.407 14.114 4.582 371 Pour certains ministères, parmi lesquels celui des Postes et Télécommunications ou celui des Transports, la faible quantité d'employés s'explique par l'existence d'administrations autonomes, dont le personnel ne se confond pas avec celui du ministère. Il faut en outre noter qu'à part le cas spécifique de l'Instruction publique, les ministères à concentration importante sont encore les ministères traditionnels (Ministère de la Défense et Ministère de l'Intérieur), et non les ministères économiques. Un équilibre relatif entre les fonctionnaires des différentes carrières a été préservé pour ce qui concerne les employés civils de l'État, parmi lesquels on comptait, en 1975, 33.189 agents de la carrière de direction, 88.753 de la carrière de conception et 324.177 de la carrière exécutive; les personnes appartenant à la carrière auxiliaire étaient 255.777, les salariés 60.276. On ne peut, par contre, en dire autant pour les militaires, puisqu'à 25.177 officiers et 123.990 sous-officiers correspondaient 187. 222 gradés et simples soldats. En pourcentage, le quota des officiers et sous-officiers est très fort (44,3 %), surtout si l'on pense que les appelés, c'est-à-dire les jeunes gens qui font le service obligatoire, sont presque tous de simples soldats et des gradés. Parmi les enseignants, les Professeurs universitaires et les assistants étaient 27.962, les proviseurs et les professeurs d'enseignement secondaire 402.867, les directeurs didactiques et les instituteurs de l'enseignement primaire 300.302. Les chiffres, du reste, ne sont pas complets, étant donné qu'il est pratiquement impossible d'évaluer le personnel contractuel. Selon une récente estimation, le nombre de contractuels universitaires non titulaires de cours à eux seuls s'élèverait à 18.000 environ. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN ITALIE 141 La grande majorité des fonctionnaires publics provient des régions méridionales du pays. Une recherche effectuée par l'ISAP (Institut pour la Science de l'Administration Publique) a démontré qu'en 1965,13,7 % des employés civils de l'État étaient nés en Italie du Nord (Piémont, Vallée d'Aoste, Lombardie, Vénétie, « Trentin-Haut-Adige, Friuli-VeneziaGiulia », Ligurie, Emilie-Romagne), 21,33 % en Italie centrale (Toscane, Ombrie, Marches, Latium), 40,37 % en Italie méridionale (Abruzzes, Molise, Campanie, Basilicate, Calabre, Pouille), 22,3 % en Italie insulaire (Sicile, Sardaigne), 2,3 % dans les ex-territoires italiens, dans les excolonies et à l'étranger. Ces données sont impressionnantes, pour peu qu'on pense que les régions septentrionales ont une population qui avoisine les 45 % du total, et que l'afflux du Sud de l'Italie dans la bureaucratie publique a augmenté dans le temps. Pour faire une comparaison utile, on rappelle qu'en 1875, sur 196 employés du siège central du Ministère de l'Intérieur, 73 étaient piémontais. Le phénomène ne se vérifie cependant pas pour les régions, les provinces (correspondant aux départements) et les communes, où le recrutement des fonctionnaires a souvent un caractère local. Les fonctionnaires atteignent les postes de responsabilité dans l'administration publique quand ils ont déjà un certain âge. Parmi les dirigeants de l'État, en 1978, 15,7 % dépassaient 60 ans, 28 % dépassaient 55 ans, 30,7 % dépassaient 50 ans, 17,6 % dépassaient 45 ans, 6,3 % dépassaient 40 ans, 1,6 % n'atteignait pas 40 ans. Ce résultat est en premier lieu le fruit de l'organisation des carrières, qui récompense l'ancienneté plutôt que les mérites effectifs des fonctionnaires. Pour qui ne possède pas de licence juridique, en outre, il est particulièrement problématique d'accéder à la carrière directive. En 1954, les employés de la carrière directive de l'État, titulaires d'une licence en Droit, représentaient 36,3 % du total, les licenciés en Économie 17,7 %, en Lettres 4,5 %, les technico-scientifiques 29,2 %, les agents sans licence 12,3 %. En 1961, les licenciés en Droit étaient 40,3 %, en économie 15,7 %, les littéraires 3,8 %, les technico-scientifiques 22,4 %, et les agents non licenciés représentaient 18,3 %. La présence féminine dans la bureaucratie, enfin, est réduite et devient presque nulle au niveau de la direction. Le personnel féminin représentait en 197835,4 % des employés civils de l'État. Les dirigeants de l'État de sexe masculin étaient 96,1 %. Cette observation est peut-être la plus surprenante parce qu'inattendue. Pour consentir et faciliter l'entrée des femmes dans la bureaucratie publique, à dire vrai, des mesures législatives spécifiques ont été prises (1). (1) Les données utilisées sont les données fournies officiellement par l'Institut Central de Statistique ISTAT - et sont traitées en partie par F. Demarchi, /'Idéologie du fonctionnaire, « Arch. ISAP », 1968, Milan 19691. �142 ÉTUDES TECHNIQUE DE CHOIX DES FONCTIONNAIRES Le problème de l'accès à l'emploi reflète, même si c'est d'un point de vue particulier, celui de la position de l'appareil bureaucratique par rapport à la structure des pouvoirs publics dans son ensemble. Le mode de recrutement fondamental est le concours (art. 97 de la Constitution), utilisé cependant souvent comme une formalité pour justifier des choix opérés d'une autre façon. En premier lieu, on a parfois introduit dans l'appareil administratif du personnel qui, bien qu'il ait été initialement engagé avec un contrat de travail à temps déterminé, est ensuite stabilisé ou inséré dans une fonction par des lois spéciales. Ce phénomène a contribué à une extension anormale de l'administration publique et a parfois rendu possible une sorte de recrutement politique informel des fonctionnaires. Ceci est arrivé en différents secteurs de l'administration d'État et de l'administration locale. Le recrutement du personnel contractuel a été le résultat du besoin de faire face à la demande croissante des services et il a aussi servi à obtenir du personnel politiquement fidèle dans un appareil qui, en vertu de l'expansion quantitative et qualitative des tâches administratives, ne pouvait plus être gouvernable seulement à l'aide des rouages juridico-formels. Ce n'est pas un hasard si cette méthode de recrutement a eu une vaste application dans certaines branches de l'administration d'État, telles que l'instruction publique, ou bien dans l'administration locale, plus sujette aux changements sociaux et politiques. Les régions, instituées en 1970, en ont fait grand usage surtout durant la première phase de leur activité, notamment pour endiguer les effets des transferts massifs du personnel d'État inadapté par sa formation culturelle et professionnelle pour faire face à la nouvelle expérience. Du reste, les finalités du choix politique des fonctionnaires ne sont pas toujours transparentes même quand ce choix a été institutionnalisé. Par le passé, le recrutement politique avait été prévu par voie législative pour certains fonctionnaires, qui devaient adhérer aux directives politiques tels les préfets et les agents diplomatiques. Sous un certain profil, le critère politique de sélection de la bureaucratie traduit, aujourd'hui plus encore que par le passé, l'importance décisive du rôle des fonctionnaires dans la formation des décisions administratives et dans la gestion de l'administration. La fonction administrative actuelle, qui n'est plus seulement la réalisation de schémas normatifs et de prescriptions rigides, requiert une articulation plus souple des fonctionnaires, ainsi qu'une meilleure aptitude à la compréhension des besoins sociaux et au déroulement des tâches administratives correspondant aux besoins sociaux. Pour ces raisons, la seule garantie des capacités techniques qu'offre le concours d'admission ne peut pas suffire; il apparaît aussi nécessaire de créer les conditions pour assurer la liaison permanente entre les fonctionnaires et le pouvoir public. D'où la justification d'un choix politique qui ne devrait pas être asservi au jeu des partis. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN ITALIE 143 La pratique du choix politique des dirigeants a déterminé en grande partie la politique économique, basée sur la liaison entre la direction politique de l'exécutif et la gestion économique des organismes et des entreprises. On peut faire un bref compte-rendu sur ce point. La Banque d'Italie, « Institut d'émission }), a une structure modelée sur celle d'une société par actions, mais la nomination des administrateurs n'est pas réservée aux sujets titulaires des quotes-parts sociales. En effet, la nomination et la révocation du Gouverneur, du Direction et du SousDirecteur général sont assujetties à l'approbation gouvernementale exprimée par Décret du Président de la République, sur proposition du Président du Conseil des ministres, conjointement avec le Ministère du Trésor et après délibération du Conseil des ministres. Le même critère est valable aussi pour les organismes publics de gestion avec participation de l'État (lRI, ENI, etc ... ) et pour les grandes banques publiques (comme la Banque de Naples, la Banque Nationale du Travail, « il Monte dei Paschi }) de Sienne, etc .. .), dont les administrateurs sont en partie nommés par le gouvernement, normalement par Décret du Ministre du Trésor. En dernier lieu, le pouvoir de nomination gouvernementale des fonctionnaires s'est largement étendu aux ministères, où la bureaucratie est traditionnellement un noyau compact, formellement imperméable aux instances politiques. L'art. 25 du DPR nO 748/1972 autorise le gouvernement à nommer « les dirigeants généraux» même parmi ceux qui sont complètement étrangers à l'administration de l'État. On rappelle, à ce propos, que, à la reconnaissance du pouvoir de nomination politique des « dirigeants généraux », s'est ajoutée la préparation d'un statut ad hoc pour les cadres de direction, à charge pour eux, en tant que proches collaborateurs du ministre, d'assumer la responsabilité extérieure de l'activité exercée par les services. L'acte de nomination des dirigeants est le Décret du Président de la République, sur proposition du ministre compétent, après délibération du Conseil des Ministres. On doit alors dire que le choix politique n'est pas éloigné d'un accroissement de la responsabilité des fonctionnaires. D'un point de vue institutionnel, les nominations politiques pourraient aussi contribuer à une rationalisation de l'organisation du travail dans l'administration publique. Relevons les tentatives faites pour fixer les limites de la cohabitation entre le choix politique, qui dans les cas cités est pleinement discrétionnaire, et la qualification technique des fonctionnaires. Dans cette perspective, la naissance des régions a suscité des expériences significatives dans l'administration locale, dans laquelle la bureaucratie a en priorité un rôle préparatoire et exécutif de l'activité des administrateurs élus et où, pour cette raison, le lien entre la bureaucratie et la politique a un relief particulier. On a cherché à donner un contour précis au procédé de désignation politique, en exigeant, par exemple, que les responsables du fonctionnement des services administratifs régionaux soient nommés discrétionnairement seulement parmi les fonctionnaires de grade élevé issus d'un concours. �144 ÉTUDES Éventuellement, il faut souligner que les potentialités positives du recrutement politique ont été rendues vaines par la crise du système des partis. En réalité, l'instauration de rapports corrects entre la direction gouvernementale, centrale ou locale, et l'activité des fonctionnaires nommés politiquement n'est possible que dans un système politique ferme et unitaire. Cette exigence n'est absolument pas satisfaite dans notre pays, caractérisé par un équilibre des forces politiques différentes et, donc, par l'instabilité des majorités de gouvernement. La fragilité de la direction politique est source de défiances réciproques entre les partis, qui prédéterminent conventionnellement la répartition des charges bureaucratiques. En d'autres périodes, il y avait une certaine discrimination envers quelques partis, parmi lesquels le parti communiste ; de nos jours les partis de gauche, qui plus d'une fois ont fait partie des majorités de gouvernement, participent eux aussi aux nominations politiques des fonctionnaires et des administrateurs des organismes publics. En sont explicitement exclus le M.S.I. et certains groupes politiques mineurs. Le passage de la nomination politique à la désignation par les partis est devenue courante, au point de s'insérer dans le milieu-même de la magistrature administrative. Au-delà du processus de nomination analogue à celui des dirigeants administratifs, il est évident que la désignation gouvernementale des magistrats du Conseil d'État et de la Cour des Comptes, qui n'appartiennent pas à l'administration, devait avoir une fonction tout-à-fait différente: la dérogation au système du concours devait permettre l'entrée dans la magistrature de personnes s'étant distinguées dans les professions du barreau, dans l'activité scientifique ou bien dans le fonctionnariat. L'appropriation des nominations des magistrats par les appareils des partis est, par conséquent, encore plus grave. Deux lois (1975 et 1978) ont eu pour but de mettre un frein apparent à l'extrême action discrétionnaire avec laquelle les partis procédaient à la désignation des administrateurs des organismes publics: l'art. 33 de la loi du 20/3/75 nO 70 a prévu que la nomination des administrateurs des organismes publics non économiques relevant de la compétence du gouvernement ou des ministres soit communiquée au parlement et que la communication stipule les motifs du choix; de plus, la loi du 24/1/78, nO 14 a établi que la nomination gouvernementale des Présidents et des Vice-Présidents de tous les organismes publics, soit communiquée aux Chambres, précédée d'un avis de la commission parlementaire compétente. Les mêmes textes de loi ont prévu des règles d'incompatibilités. Les magistrats ordinaires et administratifs ne peuvent être nommés administrateurs d'organismes publics non économiques dont le mandat n'est d'ailleurs renouvelable qu'une fois; pour les Présidents et les Vice-Présidents, qui ne peuvent pas être confirmés plus de deux fois, l'incompatibilité concerne les membres du Parlement et les conseillers régionaux, les fonctionnaires qui exercent la surveillance sur les organismes, les fonctionnaires du Ministère des Finances et des Participations d'État, les juges et les avocats de l'État, les per- �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN ITALIE 145 sonnes dépendant du Ministère de la Défense, les membres des Conseils Supérieurs et des autres organes consultatifs tenus d'exprimer des jugements sur l'activité des organismes. /1 n'est pas dit cependant que le renforcement des prérogatives parlementaires conduise automatiquement à une correction du système. En laissant intacte l'action discrétionnaire des partis, qui se préoccupent de donner des directives formelles pour les nominations aux groupes parlementaires respectifs, ce renforcement ne sert qu'à rallonger la procédure de désignation des administrateurs des organismes publics, le principe de la « prorogation}) demeurant la règle. Une modération à la sélection politique des agents choisis parmi les cadre des partis pourrait être apportée dans l'administration locale, justement par l'élection des administrateurs. La présence d'organes d'origine communautaire et politique devrait favoriser, auprès des communes, des provinces et des régions, une plus grande attention à l'égard de la qualification professionnelle du personnel engagé avec un contrat de travail subordonné, ou du moins l'atténuation des critères strictement politiques. L'élection des organes de délibération devrait atténuer la politisation de l'administration locale, en favorisant la constitution d'une bureaucratie impartiale, douée de capacités techniques. Les fonctionnaires publics ne sont pas soumis à des contrôles politiques en raison de l'idéologie politique ou du parti auquel ils appartiennent: l'art. 98 de la Constitution autorise le législateur à limiter l'exercice du droit d'inscription dans les partis politiques, mais seulement pour les juges, les militaires de carrière, les fonctionnaires de police et les diplomates. Toutefois le législateur n'a pas réglé cette question et par conséquent il y a des juges présentés comme indépendants aux élections par des partis politiques et ensuite même élus au Parlement. Le législateur a seulement interdit aux militaires de carrière de militer dans la politique, lorsqu'ils sont dans l'exercice de leurs fonctions. La syndicalisation est désormais généralement admise pour tous les fonctionnaires et employés publics. Et même la garantie de la liberté syndicale va être consacrée par le statut de la fonction publique, de la même façon que pour les travailleurs des entreprises privées. Le problème de la syndicalisation pour les agents et les fonctionnaires de police et de l'exercice du droit de grève dans le secteur des services publics essentiels n'a pas été résolu. Naturellement, dans le dossier personnel de chaque fonctionnaire, il n'y a pas de renseignements concernant les opinions politiques ou syndicales et par conséquent ces renseignements ne peuvent pas être utilisés pour juger la conduite des fonctionnaires. Le devoir de bonne conduite et de bonnes mœurs dans l'activité privée et dans l'activité publique, trouve cependant une limitation dans la garantie des droits de liberté (liberté de conscience, droit de discrétion, etc.). Le recrutement par élection s'effectue seulement pour des fonctionnaires honoraires: en particulier des conseillers des Communes, des Provinces, des Régions et des Syndicats respectifs. 10 �146 ÉTUDES Nous avons déjà precise que le concours est la règle générale du recrutement des fonctionnaires, dans toutes les administrations publiques et pour chaque carrière. Le concours est ouvert pour un nombre de places proportionnel aux qualifications dans l'État et dans les autres établissements. L'administration publique organise des cours à la suite desquels on peut accéder aux carrières les plus hautes de l'État. On peut accéder à ces concours sur titres et examens. Les concours en général se font, surtout aux niveaux inférieurs sur examen, sur titres et examen, et parfois seulement sur titres. Citons l'exemple des concours universitaires. Les commissions doivent respecter l'impartialité et c'est pourquoi elles sont souvent présidées par des magistrats, des experts ou des professeurs d'Université. Toutefois, surtout pour les concours dans les établissements différents de l'État, une certaine partialité peut s'introduire, en ce sens que l'administration représentée par le Président, ou par une personne désignée par lui, fait connaître aux autres membres sa préférence. Le droit de concourir est garanti mais la nomination en cas de succès n'est pas toujours garantie. L'administration qui ouvre le concours a parfois un pouvoir d'approbation des classements dans l'exercice duquel des éléments discrétionnaires interviennent. Mais là où il n'existe pas d'obstacles objectifs, la nomination doit arriver selon l'ordre des classements. " y a parfois des concours faciles, réservés à des catégories de fonctionnaires publics: en effet, le fonctionnaire qui a acquis la stabilité dans une fonction n'est pas soumis à la limite d'âge, critère requis pour les autres concurrents. De même sont évalués, par rapport aux classements, les services rendus précédemment auprès des administrations publiques. On doit rappeler en outre que pour certaines catégories de fonctionnaires (professeurs universitaires), il existe des formes de cooptation, même si c'est par l'entremise du concours. On ne peut pas dire que le concours, étant généralisé et parfois même utilisé de façon déviée, ait en soi des incidences d'ordre sociologique. On doit tout au plus souligner que la rigidité des épreuves du concours favorise l'impartialité, mais pas toujours le meilleur choix. La discussion est très large et devrait tenir compte aussi de la préparation universitaire que les concours tendent à refléter ou à exaspérer dans ses mauvais aspects. CULTURE ET FORMATION A toutes les questions posées, nous devons nécessairement répondre globalement et d'une façon unifiée. On doit remarquer à ce propos qu'à la sous-évaluation des phénomènes bureaucratiques s'ajoute en Italie une sous-évaluation des profils touchants à la formation professionnelle et culturelle des fonctionnaires. Aussi, dans ce sens, on paie le privilège accordé aux recherches sur les administrations publiques au point de vue juridicoformel. Ceci étant dit, on peut tout de suite affirmer que la préparation de la bureaucratie d'État est orientée assez nettement vers la polyvalence culturelle et que la plus grande importance est accordée aux sciences humai- �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN ITALIE 147 nes, telles que les disciplines juridiques, littéraires, politiques. Les sujets ayant un autre type de formation, scientifique ou technique, sont généralement peu portés à se mettre au service de l'État. Cette situation dérive de l'image de l'administration qui est encore accréditée par les normes sur le recrutement des fonctionnaires et qui correspond à celle de l'autorité ayant essentiellement pour but de contrôler les activités privées. Pour avoir une idée claire sur cette réalité, il suffirait de tenir compte des enseignements qui sont dispensés à l'École supérieure de l'Administration publique. Les matières nécessaires pour le recrutement des fonctionnaires d'État aux postes de direction ou celles faisant l'objet de la formation permanente relèvent presque toujours du domaine juridique ou économique. Ce n'est pas un hasard, bien que ce soit expressément prévu (art. 1 DPR 21.4.1972 nO 472), si l'École supérieure de l'Administration publique n'a jamais été utilisée, ou presque, par les administrations locales ou par les établissements publics-économiques pour la préparation de leurs propres cadres dirigeants. L'action administrative des Régions, des Provinces, des Communes et des entreprises publiques a des traits très différents de ceux qu'on imagine pour l'administration de l'État. Les administrations locales et les entreprises, sont, il est vrai, tout d'abord destinées à donner vie à des procédures de programmation, à des activités de production ou de gestion de services. Il est évident que les corps bureaucratiques doivent mener ce genre d'action avec une préparation beaucoup plus élastique que celle qui est assurée par l'École supérieure, car il serait absolument impossible de faire face aux exigences de la production et de l'action sociale, sans une spécialisation technique adéquate ou d'une capacité critique supérieure à celle dérivant d'études juridiques et littéraires. Dans ce contexte, les établissements publics les plus riches de ressources financières, surtout les entreprises publiques de crédit, préfèrent gérer directement les cours de recrutement et de formation spéciale en donnant aux aspirants fonctionnaires au moins un bagage fondamental élevé et l'occasion d'approcher la vie pratique de l'administration. Les établissements locaux, pendant le récent processus de restructuration des services, ont commencé à prendre leurs propres initiatives. La préférence donnée à la préparation juridique des fonctionnaires n'est pas, de toute façon, surmontable, sans une réadaption des études universitaires. On peut rappeler l'organisation des études universitaires en Italie, qui ne prévoit pas plusieurs niveaux de doctorat. L'organisation des études universitaires est axée, dans ce but, sur la Faculté, où sont regroupés tous les enseignements prévus pour le diplôme de doctorat. Les diplômes qui traditionnellement assurent l'accès aux administrations publiques sont, le diplôme en Droit, obtenu après des études fondamentales juridiques, et le diplôme en Sciences Politiques ou Économiques, obtenu après des études juridiques, mais aussi, seulement en partie, économiques, politiques et sociologiques. Ces dernières années, il est devenu fréquent qu'à l'emploi public accèdent des diplômes de Facultés Littéraires, et qui sont souvent contraints d'accomplir par eux-mêmes un recyclage de leur formation professionnelle. ��LA POLITIQUE DE CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN ESPAGNE par Franck MODERNE (*) INTRODUCTION (**) La politique du choix des fonctionnaires en Espagne traverse aujourd'hui une phase d'incertitudes liée bien évidemment au changement de régime politique et à l'énorme brassage des textes et des hommes qui l'accompagne. Après dix ans de franquisme, caractérisé par l'existence d'un parti unique et d'un syndicat unique, la bureaucratie des fonctionnaires (notamment celle des fonctionnaires civils de l'État) se trouvait à la fois sans contrôle et sans protection; soutien objectif d'un régime au même titre que l'armée ou l'Église, elle n'était guère capable d'affronter les problèmes de l'État moderne (1). Le règlement disciplinaire du 17 juillet 1968, par exemple, pesait lourdement sur l'activité des fonctionnaires de tous rangs: il n'admettait aucune critique publique de l'administration sans autorisation préalable. Quant aux recours juridictionnels éventuels, ils étaient le plus souvent paralysés par des questions de procédure et, de toute manière, le juge administratif espagnol ne saurait être assimilé à son homologue français. Il est inutile de préciser que dans un tel contexte, le recrutement des fonctionnaires s'opérait selon des mécanismes plus proches de l'arbitraire que des normes en vigueur dans les autres pays occidentaux, même si la couverture juridique fait parfois illusion. Il faudrait toutefois nuancer quelque peu le propos: il ne serait pas impossible de séparer une première période au cours de laquelle la fonction publique espagnole a été largement politisée et une seconde période où, les tensions (*) Professeur à la Faculté de Droit et des Sciences Économiques. Directeur de l'Institut d'Études Juridiques Ibériques et lbéo-américaines (Université de Pau). (**) Diverses observations sur ce travail nous ont été faires par Lorenzo MARTIN-RETORTILLO, professeur titulaire de droit administratif à la Faculté de Droit de Zaragoza, que nous tenons à remercier - ainsi que J. BERMEJO VERA, agrégé de droit administratif, L. MARTIN REBOLLO et A. EMBID IRUJO, assistants de droit administratif à la même faculté. (1) V. l'excellente analyse faite par A. NIETO GARCIA: « La letteratura e gli orienta menti sui problemi dei publico impiego in Spagna » in La letteratura e gli orienta menti sui problemi dei publico impiego in Belgio, Francia, Gran Bretagna, Republica federale tedesca, Spagna, Giuffre, Milan 1979, p. 276 et s. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �150 ÉTUDES politiques s'apaisant, le fonctionnaire espagnol s'est rapproché du modèle « technique)} utilisé par la plupart des pays européens. Autre remarque: le problème de la fonction publique en Espagne n'a pas suscité d'études de sociologie administrative dignes de ce nom pendant de nombreuses décennies. On ne peut guère mentionner que les essais collectifs publiés à Madrid en 1968 sous le titre Sociologia de la administraci6n publica en Espana (2) ou en 1974 sous le titre Estudios sobre la burocracia espanola (3) ainsi que quelques monographies, telles que l'analyse d'A. NIETO GARCIA sur la rémunération des fonctionnaires (4). En présentant l'ensemble d'études sur la bureaucratie espagnole, en 1974, A. GUTIERREZ RENON soulignait l'indigence des recherches sur la structure interne des corps de la fonction publique, sur l'origine sociale ou géographique des fonctionnaires, sur le poids réel de la fonction publique dans les choix politiques, sur l'influence des systèmes de sélection et des conditions de travail (5). Il incriminait à cet égard, outre un contexte politique général qui ne se prêtait guère à ce type d'investigations, la mentalité « dogmatique et formaliste)} qui prévalait chez la plupart des chercheurs. La situation s'est-elle radicalement modifiée depuis lors? Dans un pays où tout bouge, il serait hasardeux d'avancer que nous disposons aujourd'hui du matériel indispensable pour une approche sociologique de la fonction publique espagnole. Le décalage entre les textes, souvent anciens et inadaptés, et la réalité risque de s'accuser davantage encore. Il est vraisemblable (6) que le changement politique et social a suscité dans la fonction publique espagnole une sorte de crise d'identité. L'équation bureaucratique-pouvoir politique qui avait tendance à prévaloir au cours de la période franquiste doit faire place progressivement à d'autres relations entre le fonctionnaire de l'État, dans un contexte démocratique, relations qui seront inévitablement influencées par la perspective d'une alternance politique. L'adaptation sera difficile: habitué à certains privilèges hérités du franquisme et avant lui de la monarchie, le fonctionnaire espagnol pourrait au moins dans un premier temps osciller entre un raidissement de type corporatiste et le désintérêt à l'égard du service (7). Dans cette phase de transition dont on ne peut mesurer la durée, toute recherche se trouve (2) Cet ouvrage contient quelques articles dignes d'intérêt: A. de OLIVA e A. GUTTIERREZ RENON, y estratificaci6n social» ; BELTRAN, « La edad de los funcionarios », etc ... « Los cuerpos de funcionarios » ; L.M. CAZORLA, « Funcionarios (3) Instituto de Estudios Politicos Madrid; parmi les études les plus significatives, v. par exemple J.L. LOPEZ HENARES, « Visi6n ciitica de la réforma de la funci6n publica », p. 101 ; A. NIETO GARCIA, « Afirmaci6n, apogeo de cadencia y crisis de los cuarpos de funcionarios », p. 127 ; R. DIEZ HOCHLEITNER, « Relaciones entre el sistema educativo y la administraci6n publica », p. 151 ; M. de PUELLES, « Formaci6n y perfeccionaniento de administradores civiles », p. 281 etc ... (4) Madrid 1967 ; A. NIETO est également l'auteur d'un ouvrage sur la pensée bureaucratique (La burocracia, el pensamiento burocrâtico, Madrid, Instituto de Estudios administrativos 1976). (5) Op. cit. p. 19. (6) V. les observations de P. PORRAS ORUE, « En torno a une posible reforma de la vigente legislaci6n de los funcibnarios civiles dei Estado », in Jornadas administivas dei Instituto nacional de administraci6n publica 1978, p. 15 et s. (7) A. NIETO, « Burocracia y sociedad democrâtica », ibid., 50 et s., not. p. 65 : du même auteur v. « De la Republicà a la democracia : la administraci6n espanola dei franquismo » Ev. Esp. de derecho ad minist. 1976, nO 11, p. 567. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN ESPAGNE 151 nécessairement en porte à faux. Le nouveau climat politique permettra sans doute de pallier ces carences (8). Pour l'instant, force est de constater que la grande majorité des études de langue espagnole sont consacrées à des généralités, des hypothèses prospectives, des réflexions théoriques, dont l'intérêt n'est pas contestable mais qui ne peuvent être utilisées par la science administrative. Ces remarques préalables expliquent les difficultés auxquelles nous nous sommes heurtés pour la rédaction de ce rapport. Ajoutons que les perspectives de régionalisation qui se dessinent dans l'Espagne contemporaine pourraient fort bien accroître la confusion: la région autonome aura-t-elle ses fonctionnaires? Comment s'organiseront les relations entre l'État, les communautés nouvelles et les circonscriptions ou collectivités administratives traditionnelles? Le rôle des agents publics sera, selon les observateurs, déterminant. Encore faut-il que les nouveaux cadres soient en place (9). Il est patent qu'ils ne le sont pas et que la régionalisation, entre autres obstacles, butera sur cette pierre d'achoppement. Trois thèmes majeurs retiendront notre attention: la notion de fonctionnaire, les techniques de choix dans la fonction publique, les types de culture et de formation. LA NOTION DE FONCTIONNAIRE Elle peut être appréhendée sous l'angle qualitatif et précisée par des données d'ordre quantitatif. LES DONNÉES QUAL!TA TlVES. Les données d'ordre juridique sur la fonction publique espagnole ont donné lieu à de nombreuses études (10) : 1) En Espagne, comme en d'autres pays dont la France, la notion de fonctionnaire doit être regardée comme relative, c'est-à-dire qu'elle doit être rapportée à tel ou tel texte déterminé. - il existe ainsi une conception fiscale du fonctionnaire (v. par ex. décret de valeur législative du 6 avril 1967) ; - il existe également une conception pénale du fonctionnaire (11) éclairée par une jurisprudence abondante; - mais la notion juridique de fonctionnaire résulte essentiellement de l'article 1er de la loi sur les fonctionnaires civils de l'État en date du 7 février 1964 (12) ainsi rédigé: (8) Sur une analyse de la situation de la science administrative en Espagne v. par exemple B. OLIAS DE LIMA: « La ciencia de la administraci6n en Espana », Doc. Adm. 1977, nO 176, p. 91 et s. (9) V. F. LLISET BORRELL, « La funci6n publica local en el marco de la Cataluna autonoma », Doc. Adm. 1977, nO 176, p. 69 et s. ; du même auteur: « Significaci6n politico-administrativa de la regi6n en nuestro futuro immediato » Doc. Adm. nO 172, 1976, p. 6 et s. ; « Incidencia de la reforma politica en la administrai6n publica », Doc. Adm. nO 172, 1976, p. 27. (10) Nous détacherons particulièrement les deux volumes consacrés à la fonction publique dans le Tratado de Derecho administrativo (T. III, Vol. 1 et 2) de J.A. GARCIA TREVIJANO FOS (Ed. Revista de derecho privado, Madrid 1970). (11) V. J.A. GARCIA TEVIJANO FOS, op. cit. Vol. 1 p. 408. (12) Ce texte a été lui-même pris en application d'une « ley de bases» (loi-cadre) en date du 20 juillet 1963 dont l'entrée en vigueur était subordonnée à l'édiction de textes législatifs d'application (( textos articulados »). Dès 1977, le gouvernement se préoccupait de la modification de cette loi (v. décret-loi du 30 mars 1977), mais jusqu'à aujourd'hui la réforme n'a pas abouti. �152 ÉTUDES « Les fonctionnaires de l'administration publique sont les personnes qui se trouvent intégrées dans cette administration en vertu d'une relation de services professionnels et rémunérés, relation régie par le droit administratif ». Les fonctionnaires ainsi définis se différencient des « travailleurs au service de l'administration civile », liés par un contrat de travail à l'administration (art. 7 de la loi de 1964). La même définition du fonctionnaire a été adoptée par la loi du 6 octobre 1977 (prise pour l'application de la loi cadre du 19 novembre 1975 relative au régime local) en ce qui concerne les fonctionnaires locaux (art. 23, 1er ). Le terme « fonctionnaires de l'administration locale» s'applique au demeurant non seulement aux fonctionnaires des communes (( municipios ») mais aussi à ceux des provinces (( provincias ») (13) qui se trouvent donc soumis au même régime. Le statut des fonctionnaires locaux est éventuellement complété par les dispositions du statut des fonctionnaires civils de l'État (art. 23, 2e ). En ce qui concerne le personnel de la police, il relève pour partie du statut des fonctionnaires civils et pour partie des textes propres au personnel militaire (la célèbre Guardia Civil, par exemple, ainsi que la Policia Armada sont des corps militaires) (13 bis). En revanche, diverses catégories de « hauts fonctionnaires» n'appartiennent pas, en Espagne, à la fonction publique de carrière, au sens de la loi du 7 février 1964 : c'est le cas des gouverneurs civils, des Directeurs et Sous-Directeurs des ministères, etc ... Les magistrats, quant à eux, sont bien des fonctionnaires, mais le statut de 1964 ne leur est pas applicable. Ils obéissent à des dispositions législatives spéciales (art. 2 de la loi du 7 février 1964) : il s'agit de la loi du 18 mars 1966 modifiée par le décret-loi du 13 juillet 1967 et le décret du 2 mars 1978 (14). Il en va de même du personnel militaire des trois armes; les textes qui reçoivent application sont multiples (15) et, pour certains anciens; au demeurant, les personnels civils mis à la disposition de l'administration militaire n'obéissent pas davantage à la loi de 1964 (16). (13) V. Titre 1 et Il de la loi du 6 octobre 1977; V. sur l'administration locale, la loi du 24 juin 1955 (modifiée). Il faut également se référer au règlement sur les fonctionnaires de l'administration locale du 30 mai 1952, modifié. Sur la fonction publique locale, on consultera utilement: J. MAHILLO SANTOS, La Funci6n pûblica espanola y sus problemas actuales, Inst. de Estudios de administraci6n local, Madrid 1976; La funci6n pûblica local, A.T.M. 1977. (13 bis) La Policia Armada est devenue, avec la loi nO 55, 1978 du 4 décembre 1978 (B.O.E. du 8 décembre) la Policia Nacional ; mais elle a conservé son caractère militaire, tout en relevant du ministre de l'Intérieur. Aux termes de l'article 12 de la loi, la police nationale constitue un corps « de structure et d'organisation militaire» ; c'est le droit applicable à l'armée de terre qui sort du droit supplétif en cas de besoin. (14) Sur les dispositions applicables aux juges de district (( Juzgados de distrito »), v. décret du 29 juillet 1977 ; sur les dispositions applicables aux juridictions du travail, v. loi du 31 mai 1966 modifiée par la loi du 7 juin 1978, et décret du 2 mars 1978. (15) On en trouvera la liste dans E. GARCIA DE ENTERRIA, Legislacci6n administrativa bâsica, B.O.E. 1979, p. 282. (16) B.O.E. 4 septembre 1971. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN ESPAGNE 153 Quant aux agents des corps techniques, ils doivent être rattachés aux « corps spéciaux» (( cuerpos especiales ») : c'est-à-dire qu'ils sont régis par des statuts particuliers alors que les agents des « corps généraux» sont régis par la loi de 1964. Les corps d'ingénieurs ont une histoire déjà longue en Espagne: les ingénieurs des mines (décret royal du 30 avril 1886), les ingénieurs des « Ponts et Chaussées» (( ingenieros de caminos, canales y puertos », décret royal du 28 octobre 1863) ou les ingénieurs agronomes (( ingenieros agronomos »: décret du 14 février 1877, et décret du 9 décembre 1887) etc ... sont soumis à des régimes particuliers. On en dira autant des enseignants ou des agents des postes (la Direction Générale des Postes et Télécommunications relevait du Ministère dit de la « Gobernaci6n » ; aujourd'hui elle relève du Ministère des Transports et des Communications). 2) En Espagne, comme en France, le fonctionnaire se trouve dans une situation statutaire. Plus précisément, il existe trois statuts rédigés à peu près selon le même modèle : - le statut des fonctionnaires civils de l'État (loi du 7 février 1964), - le statut des fonctionnaires publics locaux (décret du 6 octobre 1977, Titre 111), - le statut des fonctionnaires des « organismes autonomes» (( organismos autonomos ») : loi du 23 juillet 1971. Soulignons au passage l'importance des « organismes autonomes» (établissements publics) dans l'administration espagnole (17) ; la liste en est suggestive (18). A côté des agents assujettis à un statut, il faut faire une place aux agents contractuels: l'article 6 du statut du personnel civil de l'État prévoit en effet la passation de contrats en vue de prestations spécialisées (études, travaux particuliers etc ... ). Ces contrats doivent être communiqués à la Commission Supérieure du personnel. Il s'agit de contrats de droit public dont le contentieux relève de la juridiction administrative (art. 6, 5e ). On peut avancer que le système de la carrière domine la fonction publique espagnole. La loi portant statut des fonctionnaires civils de l'État (art. 3) aussi bien que la loi portant statut de la fonction publique locale (art. 30) ou la loi portant statut du personnel des organismes autonomes (art. 7) définissent le « fonctionnaire de carrière» et réglementent la carrière (( carrera »). Quelques brèves précisions ne sont pas inutiles. Aux termes du statut « général » de 1964, le fonctionnaire de carrière est ainsi défini: « sont fonctionnaires de carrière ceux qui, en vertu d'une nomination régulière, accomplissent un service de manière permanente, figurent sur les organigrammes correspondants et reçoivent un traitement (17) V. Loi du 26 décembre 1958 sur les entités étatiques autonomes (( entitades estatales autonomas »), B.O.E. 29 décembre 1958. (18) V. E. GARCIA DE ENTER RIA, op. cit. p. 384 et s. (administration civile) ; en ce qui concerne les organismes autonomes dépendant de l'administration militaire, v. le statut du 8 février 1973 modifié le 9 janvier 1976. Notons que certains organismes autonomes ne sont pas régis par la loi du 26 décembre 1958. �154 ÉTUDES ou une rémunération fixe sur le chapitre Personnel du budget général de l'État ». Le statut des fonctionnaires locaux reprend la définition (art. 24-2) ainsi que le statut des agents des organismes autonomes (art. 3-C). Aux fonctionnaires de carrière (( funcionarios de carrera ») s'opposent les fonctionnaires dit d'« emploi» (( funcionarios de empleo ») qui, eux-mêmes, sont de deux catégories: fonctionnaires éventuels (( funcionarios eventuales »), lesquels occupent des postes de confiance ou des postes de conseillers particuliers ne nécessitant pas la qualité de fonctionnaire (art. 5, loi du 7 février 1964), et fonctionnaires intérimaires (( funcionarios interinos ») nommés à titre provisoire sur des postes définis par l'organigramme du service, sans être fonctionnaires de carrière. Le mode de recrutement des fonctionnaires « d'emploi » est évidemment plus souple que celui des fonctionnaires de carrière: l'article 102 du statut des fonctionnaires de l'État prévoit qu'ils sont nommés et révoqués librement. La notion de carrière est appréhendée de la même manière en Espagne et en France. Il est prévu notamment que le fonctionnaire ne peut exercer d'activités professionnelles privées (art. 83.2 loi du 7 février 1964) (19), Le passage successif du secteur public au secteur privé semble se heurter aux mêmes difficultés que dans notre pays, mais, en définitive, les exceptions au principe ne sont pas rares. Quant aux agents des entreprises publiques, ils n'ont pas en règle générale la qualité de fonctionnaires ni celle d'agents publics. Mais il faut bien voir qu'en Espagne les « entreprises nationales» (( empresas nacionales ») se différencient nettement, aux termes de la loi du 26 décembre 1958, des « organismes autonomes ». Elles constituent des personnes de droit privé et sont régies exclusivement par le droit commercial (sauf dispositions contraires des textes (20) alors que les « organismes autonomes» sont des personnes morales de droit public (21). LES DONNÉES QUANT/TA TIVES. Elles sont, en Espagne, relativement rares et leur fiabilité pendant la période franquiste, était suspectée. Un des ouvrages les plus intéressants sur ce thème a été publié en 1974 sous l'égide de la Présidence du Gouvernement (22) : d'entrée de jeu, les auteurs reconnaissaient que le problème n'avait pas trouvé de solution satisfaisante et il est vrai que les chiffres avancés par les uns et par les autres variaient étrangement (23). Depuis lors, on mentionnera une étude de la revue Documentaci6n administrativa en 1976 (24) ainsi qu'une analyse méthodologique sur la détermination des (19) V. J.A. GARCIA TREVIJANO FOS, op. cit., vol. Il, p. 721. (20) Art. 91, Loi du 26 décembre 1958. (21) E. GARCIA DE ENTERRIA, op. cit. p. 757. (22) Evoluci6n y previsi6n de efectivos en la administraci6n civil dei Estado. Colecci6n Estudios, Presidencia dei Gobierno, nO 5. (23) V. les tableaux nO 1. 2, 3, p. 15 et s. (24) « El empleo en el sector publico espanol », Doc. adm. 1976, nO 166, p. 77 et s. ; nO 167, p. 53 et s. ; nO 168, p. 171 et s. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN ESPAGNE 155 effectifs parue en 1977 (25). Malheureusement, les chiffres se rapportent pour la plupart à l'année 1973 et n'ont pas été actualisés. Au surplus, certaines différences existent entre les estimations (26) : 1) Les effectifs de l'administration civile de l'État en 1973 (chiffres corrigés en 1976) étaient, toutes catégories de personnel confondues, de l'ordre de 457.483 personnes. Les fonctionnaires civils de l'État représentaient 79,4 % de ce nombre, soit 365.537 personnes (les autres catégories étant constituées d'agents contractuels de droit public: 45.943, d'agents de droit privé: 31.817 et d'agents dont la situation juridique n'est pas clairement déterminée: 14.186 (27). Les effectifs de l'administration militaire étaient de l'ordre de 107.297 personnes y compris le personnel civil. A titre de comparaison, le personnel des collectivités locales s'élevait à la même date (1976) à 204.324 agents (28) et celui des organismes autonomes à 255.361 agents (29). Au total, l'administration étatique occupait 564.780 personnes soit 55,2 % des effectifs globaux, l'administration locale 19,9 % et l'administration autonome 24,9 %. Il s'agit, répétons-le, de l'ensemble du personnel affecté aux différentes administrations et non seulement du personnel fonctionnaire relevant d'un statut déterminé. Pour s'en tenir aux seuls fonctionnaires, on peut se référer au tableau suivant établi par le Service d'Études et de Documentation de la Direction Générale de la Fonction publique (30) - Administration centrale (civile et militaire) - Administration locale - Administration autonome 444.065 130.802 143.569 On ajoutera aux chiffres précédents, les agents d'autres organismes publics, tels les agents de l'ex Movimiento ou ceux de l'ex syndicat officiel, qui ont bénéficié depuis lors d'une intégration dans l'administration civile de l'État (31) soit 21.847 agents fonctionnaires. (25) A. MOREY JUAN, La determinaci6n de efectivos en la burocracia espanola y el comportamiento burocrâtico, Estudios administrativos, Instituto nacional de administraci6n pûblica, Madrid 1977. (26) Sur les explications de ces différences, v. « El empleo en el sect or publico espanol », op. cit., nO 168, p. 172, note 1. (27) Cette dernière catégorie est composée d'agents dont la situation doit être régularisée à brève échéance par intégration dans l'un ou l'autre des trois grands ensembles précédemment analysés (personnel fonctionnaire de l'État, personnel fonctionnaire des administrations locales, personnel fonctionnaire des organismes autonomes). (28) La répartition entre agents des communes et agents des provinces était la suivante en 1976 : 160.708 agents des communes (ayuntamientos) et 43.616 agents des provinces (diputaciones provinciales). (29) Il y a lieu de séparer ici les agents des organismes relevant de la loi du 26 décembre 1958 (112.143), les agents des organismes auxquels la loi de 1958 n'est pas applicable (129.857) et les agents des organismes autonomes relevant de l'administration militaire (13.381). (30) « El empleo en el sector publico espanol », op. cit. nO 168, p. 178. (31) v. par exemple Décret-Loi du 1er avril 1977, décrets du 15 avril 1977, du 2 juin 1977, du 27 mars 1978, etc ... �156 ÉTUDES En résumé, l'Espagne comptait à la date de référence 740.283 fonctionnaires ; le personnel contractuel de droit public comprenait 131.432 personnes et le personnel de droit privé 586.633 agents (dans cette dernière catégorie figurent les effectifs des sociétés nationales du secteur public soit 402.603 personnes). Les effectifs du personnel au service de l'administration, toutes catégories confondues, s'élevaient à 1.458.348 personnes. 2) Des ventilations plus fines ont été effectuées par les services de la Direction Générale de la Fonction Publique par ministère et par catégorie d'agents, en ce qui concerne les fonctionnaires de l'administration civile de l'État (32). Deux ministères absorbaient en 1973 à eux seuls un très fort pourcentage du personnel fonctionnaire : le ministère dit de la « Gobernacion » qui gérait alors des services importants (Postes et télécommunications, Santé publique, Sécurité du territoire etc ... ) et le ministère de l'Éducation et de la Science, avec, respectivement, 168.730 et 126.810 agents (soit au total 295.540 agents sur 365.537). Les autres ministères étaient sensiblement moins consommateurs. Mais il faut tenir compte de l'existence des organismes « autonomes» qui utilisent également un personnel fonctionnaire et qui prennent éventuellement le relais des ministères apparemment faibles en effectifs. L'exemple de l'Institut National de la Prévision, dépendant du ministère du Travail, est à cet égard significatif: cet établissement occupait près de 99 % des effectifs totaux du personnel fonctionnaire relevant du ministère. Dans d'autres administrations (Agriculture, Information et Tourisme, Finances etc ... ), on estime que le personnel fonctionnaire de l'administration autonome est plus important que le personnel fonctionnaire de l'État. Bien entendu, ces observations devraient aujourd'hui être corrigées en fonction de la réorganisation des ministères. Des chiffres plus précis ont également été fournis, éventuellement, pour certaines catégories de fonctionnaires: ainsi le personnel fonctionnaire affecté à la justice qui comprenait en 1954 15.360 agents n'avait guère augmenté en 1963 (16.885 agents) (33). A notre connaissance, les statistiques par âge, sexe, couche sociale ou région n'ont pas été mises à jour. Elles ne sont donc pas significatives. LES TECHNIQUES DE CHOIX DANS LA FONCTION PUBLIQUE ESPAGNOLE On peut, parmi les techniques de choix des fonctionnaires en Espagne, éliminer celle de l'élection: elle n'y est pas utilisée. On fera une place en revanche au choix sur critère politique et surtout au concours de recrutement. (32) « El empleo en el sector publico espanol », op. cit. p. 173 ; l'année de référence est 1973. (33) Evoluci6n y previsi6n de efectivos en la administraci6n civil dei Estado, op. cit. annexe 1. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN ESPAGNE 157 LE CHOIX SUR CRITÈRE POLITIQUE. La notion de « fonctionnaire politique» est connue du droit et de la pratique administrative espagnole, mais elle y revêt une acception un peu particulière (34). Il convient en effet de distinguer les emplois dits « politiques» (( puestos politicos ») et les emplois dits de « libre désignation» (( puestos de libre designaci6n »). Dans les emplois de « libre désignation» peuvent seuls être nommés des fonctionnaires en titre, alors que pour les emplois « politiques », il n'est pas nécessaire d'être fonctionnaire. Il ne s'agit pas d'un problème de niveau ou d'importance des tâches à accomplir : il n'y a pas de corrélation absolue entre la notion d'emploi politique et celle de haut emploi et l'on peut admettre que des emplois « politiques» se situent à un niveau inférieur à celui de certains emploi de « libre désignation » (35). La détermination des postes de « libre désignation» n'a pas été faite par le statut de 1964 relatif aux fonctionnaires de l'administration civile de l'État. Elle appartient à la Commission Supérieure du Personnel (36). Les ministres ont compétence, dans le cadre de leurs départements respectifs, pour pourvoir à ces emplois (37). A chaque emploi correspondent des conditions particulières. Deux types de désignation sont possibles : ou bien il y a nomination directe par l'autorité compétente, ou bien il y a une sorte d'appel à concourir (encore qu'il ne s'agisse pas d'un concours à proprement parler) et une invitation à présenter sa candidature est adressée aux fonctionnaires intéressés par l'intermédiaire du Journal officiel. Les agents nommés sur des postes de ce type peuvent être déchargés de leurs fonctions sans rompre pour autant leurs liens avec l'administration : ils sont normalement nommés à d'autres emplois du même ministère. Les emplois « ment y est libre et que l'ex titulaire de nistration publique politiques» soulèvent d'autres problèmes : le recrutela révocation peut être prononcée « ad nutum », sans l'emploi puisse prétendre conserver un lien avec l'admide ce seul fait (38). Les emplois politiques sont maintenus hors organigramme et il n'est pas question, en ce qui les concerne, de carrière. Mais le titre de fonctionnaire est reconnu à ceux qui occupent de tels postes, y compris au niveau des ministres. Les « fonctionnaires politiques» les plus connus sont, outre les ministres, les secrétaires d'État et sous-secrétaires d'État, les gouverneurs civils, les directeurs généraux de ministère, les directeurs des établissements publics nationaux, etc ... (34) V. J.A. GARCIA TREVIJANO FOS, op. cit. Vol. Il p. 728 et S., p. 748 et S., p. 1020 et s. (35) J.A. GARCIA TREVIJANO FOS, op. cit. p. 730. (36) la Commission Supérieure de Personnel est prévue par l'article 9 de la loi du 7 février 1964 relative au statut des fonctionnaires civils de l'État; elle est instituée auprès de la Présidence du Gouvernement. (37) V. art. 17 - !Je, loi du 7 février 1964. (38) J.A. GARCIA TREVIJANO FOS, op. cit., Vol. Il, p. 1020 et s. �158 ÉTUDES Les fonctionnaires {( professionnels» nommés à un emploi politique bénéficient d'une situation administrative particulière (situation dite de {( excedencia especial » : v. art. 43 Loi du 7 février 1964) (39) qui leur permet de choisir entre leur traitement de fonctionnaire et la rémunération afférente à la charge qu'ils occupent. Ils peuvent être réaffectés dans leur corps d'origine, le cas échéant. La distinction entre emplois de {( libre désignation » et emplois {( politiques}) se trouve donc institutionnalisée en Espagne. Le choix sur critère politique y présente un caractère permanent, pour les postes situés à un certain niveau dans la hiérarchie administrative. On ne saurait dire que ce choix est toujours discrétionnaire, dans la mesure où (pour certains emplois tout au moins) diverses conditions sont requises (40). Le poids des partis politiques (récemment autorisés) paraît pour l'instant faible; le rôle essentiel doit être assigné au Président du Gouvernement ou aux ministres. L'histoire récente de l'Espagne a montré que la confusion entre l'administration et la politique pouvait être systématisée; c'est là un des facteurs de la crise que traverse la fonction publique espagnole de l'après franquisme. Une des revendications souvent formulées est celle d'une délimitation plus nette entre les fonctions administratives et les fonctions politiques (41). Selon une étude publiée en 1966 (42), les emplois de type politique de haut niveau étaient occupés essentiellement (90 %) par des fonctionnaires (43) et certains avantages accordés à tel ou tel corps ne sont pas sans relation avec la présence d'un ou de plusieurs de leurs membres aux postes politiques clés. On observera enfin que parmi les conditions exigées pour pouvoir accéder à la fonction publique, l'article 30 de la loi du 7 février 1964 portant statut des fonctionnaires civils de l'État ne fait pas allusion à l'appartenance politique, syndicale, religieuse ou philosophique des candidats (44). L'article 16-2 de la Constitution actuelle (45) souligne au demeurant que {( nul ne peut être obligé de révéler son idéologie, sa religion ou ses croyan(39) Selon cette disposition, la situation de « excedencia especial » est réservée, notamment, à ceux qui sont nommés par décret à une charge politique ou de confiance ne présentant pas un caractère permanent. (40) V. par ex. D. L. du 13 mai 1955 relatif aux incompatibilités entre les fonctions de ministre, soussecrétaire d'État, directeur général de ministère, ambassadeur etc ... et d'autres charges publiques ou des emplois dans le secteur privé. (41) V. P. PORRAS ORUE : « En torno a una posible reforma de la vigente legislaci6n de los funcionarios civiles dei Estado », Jornadas administrativas deIINAP, janvier 1978 p. 15 et s., not. p. 39 et s. ; sur les relations entre élite politique et élite bureaucratique, v. J.J. LINZ et A. DE MIGUEL « La elite funcionarial ante la reforma administrativa », in Sociologia de la administraci6n publica espanola, Madrid 1968 p. 20 et s. ; A. GUTIERREZ RENON, « Estructura de la burocracia espanola : notas para su estudio », Revista espanola de las administraci6n publica nO 31966, p. 41. (42) O. de CASTRO et A. GUTIERREZ RENON, « Los cuerpos de funcionarios », in Sociologia de la administraci6n publica, Madrid 1968, p. 87 et s. (43) V. aussi V. GONZALEZ HABA GUISADO, « La nueva imagén dei funcionario publico », Doc. Adm. nO 174, 1977, p. 37 et s. (44) V. aussi art. 33 de la loi du 6 octobre 1977 (fonction publique locale). (45) B.O.E. du 29 décembre 1978. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN ESPAGNE 159 yances ». On ne saurait pour autant affirmer que certaines pratiques aient disparu. Naguère encore, les candidats aux concours de la fonction publique devaient jurer fidélité aux principes du Mouvement NationaL .. LES CONCOURS DE RECRUTEMENT. Le problème des concours a suscité en Espagne une abondante littérature (46) : le système y est en effet généralisé, qu'il s'agisse de fonction publique étatique, de fonction publique locale ou de fonction publique dans le cadre des organismes autonomes. Aujourd'hui, la Constitution (art. 103) souligne que l'accès à la fonction publique doit se faire selon les critères du « mérite» et de la « capacité ». Selon l'article 29 de la loi du 7 février 1964, la sélection des candidats à l'entrée dans la fonction publique donnera lieu à une convocation publique et à l'organisation d'épreuves sélectives; ces épreuves doivent être contrôlées par un jury lorsque le concours ouvre l'accès aux « corps généraux » de l'État (ces corps sont au nombre de 4 : corps technique, corps administratif, corps auxiliaire et corps subalterne; v. art. 23 de la loi de 1964). Le règlement général d'accès à la fonction publique a été édicté le 27 juin 1968 (47) ; il est toujours, à notre connaissance, en vigueur pour tous les emplois publics. Quelques nuances doivent être introduites. Le droit et la pratique administrative séparent en effet le « concurso», 1'« oposici6n » et le « concurso-oposici6n ». Ces trois termes, s'ils impliquent tous une idée de sélection par le mérite, ne sont pas équivalents. - le « concurso » répond à la notion de concours sur titres: il consiste exclusivement dans l'appréciation des mérites des candidats en présence et dans l'établissement d'un ordre de préférence (48). Cette appréciation est opérée par un jury indépendant. - 1'« oposici6n » se rapproche de la notion de concours sur épreuves ; les candidats sont invités à passer une ou plusieurs épreuves qui permettront de les départager (49). - le « concurso-oposici6n » est une combinaison des deux systèmes précédents: la sélection est effectuée d'abord au moyen d'un concours sur titres, puis d'un concours sur épreuves. Le système normal, pour les « corps généraux» de l'administration civile, est celui de 1'« oposici6n », c'est-à-dire du concours sur épreuves; il faut une disposition spéciale pour organiser un concours sur titres (50). En principe, la déclaration d'ouverture des concours sur épreuves fait l'objet d'une publication soit au Journal Officiel (concours de l'État) soit dans le Bulletin officiel des provinces (concours de la fonction publique locale) de manière à susciter une compétition aussi large que possible; (46) (47) (48) (49) (50) V. la liste des études in A. NIETO GARCIA, op. cit. p. 318. B.O.E. du 29 juin 1968. Déc. 27 juin 1968, art. 2.2. Déc. 27 juin 1968, art. 2.2. Ibid, art. 2-4. �160 ÉTUDES mais pour certains concours, on peut prévoir des convocations adressées à un nombre restreint de candidats. Il est admis que les termes de la déclaration (la « convocatoria de selecci6n ») obligent l'administration et les jurys de concours (51) ; les seules modifications susceptibles d'intervenir doivent être conformes à la loi sur la Procédure Administrative non contentieuse. La compétence appartient en règle générale au Président du Gouvernement qui peut la déléguer au secrétaire d'État ou au sous-secrétaire d'État chargés de la Fonction publique (52). La déclaration d'ouverture doit contenir les informations suivantes: nombre et caractéristiques des emplois mis au concours (le nombre d'emplois mis au concours ne peut excéder le nombre d'emplois vacants, sauf circonstances exceptionnelles), lieu du concours, nature des épreuves, conditions requises des candidats, composition du jury, modalités d'appréciation des mérites des candidats. Si un programme a été préalablement fixé, il doit être publié avec la déclaration d'ouverture du concours. Un délai est alors laissé aux candidats éventuels pour préparer les épreuves et réunir les pièces de leur dossier. Il appartient à l'administration seule d'arrêter la liste provisoire des candidats admis à concourir. Cette liste fait l'objet d'une publication selon les modalités précédemment examinées. Des recours administratifs sont possibles dans le délai de 15 jours, après quoi la liste définitive est publiée. Elle peut être contestée à son tour au contentieux. Les jurys de concours sont désignés immédiatement après; un droit de récusation est ouvert par les textes à certaines conditions (53). Les règles applicables en la matière sont très proches du droit français et n'appellent pas d'observations particulières (54). Le principe de l'impartialité des jurys de concours est notamment admis dans le système espagnol. L'appréciation des mérites des candidats relève de leur compétence exclusive. Il leur appartient d'établir la liste des candidats admis et de la communiquer à l'administration intéressée. Les décisions dont ils assument la responsabilité feront éventuellement l'objet d'un recours contentieux. L'administration est tenue de respecter l'ordre de classement des candidats admis par le jury (55). Aux termes de l'article 32 de la loi du 7 février 1964, une période de stage est ouverte aux candidats nommés qui sont tenus de suivre des cours « de sélection» et de participer à des activités pratiques sur le terrain avant d'être intégrés dans un corps de fonctionnaire. Si l'égalité des candidats apparaît, en Espagne comme en France, à la base du système du concours sur épreuves, et si elle est rappelée en ce qui (51) Ibid, art. 3-2. (52) JA GARCIA TREVIJANO FOS, op. cit., Vol. l, p. 532. (53) V. art. 20 de la loi sur la procédure administrative non contentieuse du 17 juillet 1958 (B.O.E. du 18 juillet 1958). (54) Tous ces points sont minutieusement traités par J.A. GARCIA TREVIJANO FOS, op. dt., Vol. l, p. 601 et s. (55) Décret du 27 juin 1968 art. 10. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN ESPAGNE 161 concerne les femmes par la loi du 7 février 1964 (56), il convient de mentionner que des règles relativement restrictives sont prévues pour l'accès aux « corps généraux» de l'État (57) : un certain pourcentage de places est réservé dans les corps supérieurs (administratif et technique) aux fonctionnaires des corps immédiatement inférieurs. Il faudrait également tenir compte des droits particuliers dont disposent les membres du personnel militaire pour entrer dans l'administration civile après leur retraite (58). Le système du concours, traditionnel en Espagne, a-t-il entraîné une modification sociologique de la fonction publique? En l'absence d'informations précises sur l'origine sociale ou géographique des candidats, il est difficile de répondre à cette question. Certains observateurs pensent que les progrès accomplis dans l'information ou le respect du principe d'égalité entre les candidats ont pu élargir le recrutement dans les classes sociales les moins favorisées. Mais d'autres facteurs doivent être pris en considération (cloisonnement des corps, système des emplois « réservés» dans les corps généraux de l'État, cooptation latente dans les corps particuliers etc ... ). Encore une fois, l'appareil statistique fait défaut. TYPE DE CULTURE ET FORMATION DES FONCTIONNAIRES Quels sont les principes de base qui caractérisent le système espagnol en matière de formation des agents publics? Quels sont les traits significatifs de la formation initiale et de la formation en cours de carrière? Telles sont les deux questions qu'il convient de traiter maintenant. LES PRINCIPES DE BASE. Il ne semble pas qu'il existe de grandes différences entre le système espagnol et le système français quant aux principes qui président au recrutement et à la formation des agents publics et notamment des fonctionnaires de carrière. Des nuances doivent toutefois être introduites selon qu'il s'agit des fonctionnaires des corps « généraux» de l'État ou des fonctionnaires des corps « spéciaux ». En ce qui concerne les agents relevant des corps dits « généraux », l'accent est mis sur la culture générale plutôt que sur la spécialisation technique, ce qui est logique eu égard à la vocation des corps interministériels. Il n'est guère utile que le candidat soit parfaitement au courant de techniques administratives déterminées; il suffit qu'il soit « opérationnel » au poste qui lui est affecté, c'est-à-dire dans n'importe quelle fonction correspondant à son niveau de recrutement (59). (56) Art. 30-2; v, aussi Loi du 22 juillet 1961, art. 3; toutefois les femmes sont exclues de certains corps: forces armées, marine marchande etc ... sauf dispositions législatives particulières. (57) V. art. 31, Loi du 7 février 1964. (58) J.A. GARCIA TREVIJANO FOS, op. dt. p. 506. (59) V. J.A. GARCIA TREVIJANO FOS, op. cit. p. 521. 11 �162 ÉTUDES On peut trouver une illustration de cette politique dans la formation des candidats aux emplois du corps dit « technique» (<< técnico ») qui se situe au sommet de la hiérarchie des corps généraux de l'État (60). Les épreuves écrites ou orales sont imaginées pour vérifier les qualités et les aptitudes générales des candidats (clarté et mise en ordre des idées, rapidité dans la compréhension des concepts, capacité d'analyse critique et de synthèse facilité d'expression écrite ou orale). Les critiques adressées aux concours sur épreuves n'ont pas manqué (61). On leur a reproché de mettre de manière quasi exclusive l'accent sur les connaissances momentanées du candidat, d'encourager la mémorisation hâtive, de donner une prime à l'éloquence facile et à l'érudition improvisée; on a contesté la compétence ou la composition des jurys; on a souligné la relative inadaptation des épreuves aux fonctions postulées (62) ; on a soutenu que la plupart des concours sur épreuves favorisaient indûment les candidats ayant une formation juridique au détriment de ceux dont la formation était plutôt littéraire, technique ou scientifique. Certaines de ces critiques paraissent fondées, d'autres mériteraient d'être nuancées et il faut tenir compte des modifications qui ont été çà et là introduites par l'administration (63). En ce qui concerne les concours d'accès aux corps« spéciaux », la préparation est normalement davantage axée sur les matières techniques; mais la formation générale du futur fonctionnaire n'est pas pour autant négligée, d'autant que les candidats admis passeront éventuellement dans des écoles spécialisées qui assureront leur formation professionnelle. FORMA TlON INITIALE ET FORMA TlON EN COURS DE CARRIÈRE. La formation initiale. La division de la fonction publique espagnole en corps (64) s'est accompagnée d"un certain nombre de réactions que l'on peut considérer comme prévisibles : tendance à la multiplication et à la spécialisation (parfois excessive) des corps, cloisonnement des corps qui se comportent parfois en véritables groupes de pression, hiérarchie de fait entre les corps prestigieux et ceux qui le sont moins etc ... Les pouvoirs publics ont hésité entre le système du corps et celui des postes de travail mais, en définitive, l'organisation en corps reste un des traits dominants de la fonction publique espagnole. (60) V. A. ARMANDO PENNA, La funci6n pûblica espanola y el sistema de reclutamiento de administradores generales, Alcala 1977, p. SO. (61) V. J. JUNQUERA GONZALES, La crisis de las oposiciones, Madrid 1972, Escuela nacional de administraci6n pûblica, p. 13. (62) J. JUNQUERA GONZALEZ, ibid., p. 59. (63) A. ARMANDO PENNA, op. cit., p. 81 et s. (64) Sur les corps, v. par exemple A. PERNAUTE MON REAL, El poder de los cuerpos de bur6cratas en la organizaci6n administrativa espanola, Instituto Nacional de Administraci6n Pûblica 1978 ; J. L. LOPEZ HENARES, « Cuerpos y estructura de la funcion pûblica espanola », doc. adm. 1958, nO 4 ; A. GUAITA, « La unificacion de los cuerpos, posibilidades y desarolio », ibid. 1953, nO 69; A. de la OLIVA « La articulaci6n en cuerpos de la funci6n pûblica espanola », ibid. 1965, nO 96; J. GALVER, « Consideraciones sobre los cuerpos de funcionarios », in Sociologia de la administraci6n pûblica en Espana, Madrid 1968 ; A. NIETO, « Afirmacion, apogeo, decadencia y crisis de los cuerpos de funcionarios », in Estudios sobre la burocracia espanola, Madrid 1974, p. 127 et s. etc ... �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN ESPAGNE 163 Pour nous en tenir aux corps dits « généraux» de l'administration civile de l'État, une certaine correspondance s'est établie entre ces corps et les différents niveaux d'enseignement. Les corps généraux sont au nombre de 4 ; ils sont régis par la loi du 7 février 1964 et sont censés pouvoir répondre aux besoins communs à toutes les administrations civiles de l'État (65). On distingue, dans un ordre hiérarchique décroissant: - le « Corps Technique» (( cuerpo tecnico ») dont les membres ont vocation à remplir des fonctions de direction, de gestion, d'étude et de proposition au niveau supérieur et doivent être titulaires d'un diplôme de l'enseignement supérieur universitaire ou technique; - le « Corps Administratif» (( cuerpo administrativo ») à qui incombent des tâches de transmission et de collaboration; le titre correspondant est celui de bachelier supérieur (ou un titre équivalent) ; - le « Corps Auxiliaire» (( cuerpo auxiliario ») dont les membres sont affectés à des travaux de mécanographie, de dactylographie, de rédaction de courrier etc ... , et doivent justifier avoir suivi un enseignement moyen élémentaire; - le « Corps Subalterne» (( cuerpo subalterno ») chargé des fonctions de gardiennage, surveillance, entretien etc ... , pour lesquelles seul le certificat d'études primaires est exigé (66). Il est difficile de déterminer avec exactitude les différentes catégories d'agents recrutés en fonction des niveaux d'enseignement. On peut toutefois se référer à une étude statistique assez récente qui opère une ventilation des fonctionnaires civils de l'État et des organismes autonomes à partir de critères qui combinent les rémunérations et les niveaux d'éducation (67). Les catégories retenues sont les suivantes: A : fonctionnaires dont le « coefficient» de rémunération va de 4 à 5,5 et/ ou sont titulaires d'un diplôme de niveau supérieur (diplômes des grandes écoles, doctorat ou licence universitaire, diplômes d'écoles techniques supérieures etc ... ) ; B : fonctionnaires dont le coefficient va de 3,3 à 3,6 et/ ou sont titulaires de diplômes de niveau intermédiaire; C : fonctionnaires dont le coefficient va de 2,3 à 2,9 et/ ou sont titulaires du diplôme de bachelier supérieur; D : fonctionnaires dont le coefficient va de 1,7 à 2,1 et/ ou sont titulaires du diplôme de bachelier élémentaire; E : fonctionnaires dont le coefficient va de 1 à 1,5 et/ ou sont titulaires du certificat d'études primaires. (65) V. loi du 7 février 1964, art. 23. (66) Ibid., art. 23. (67) « Datos sobre el empleo en el sector publico espanol », Doc. adm. 1976, nO 166 et s. ; v. aussi Evoluci6n y previsi6n de efectivos en la administraci6n civil dei Estado, Madrid 1974, p. 71 et s. �164 ÉTUDES Les tableaux ci-dessous (ils concernent le personnel fonctionnaire des administrations civiles de l'État et des organismes autonomes obéissant à la loi du 26 décembre 1958) montrent un profil global déjà significatif. Personnel des administrations civiles de l'État (Source: « El empleo en el seetor pûblieo espagnol ». Doc. Adm. 1976, nO 166 et 168). DÉPARTEMENTS MINISTÉRIELS NIVEAU A NIVEAU B NIVEAU C NIVEAU D NIVEAU E 4.653 705 459 16 7.190 - 14.661 17 8.313 1 4.720 21.488 1.005 21.681 812 559 1.058 442 300 188 3.386 2.474 11.627 898 3.974 115 323 910 206 97 169 149 1.682 6.582 243 99.811 6.072 24.474 316 1.105 1.289 104.559 28 239 60.997 21.417 118.753 Présidence du Gouvernement. Affaires Étrangères. Justice. Administration générale. Travaux publics. Education et Science. Travail. .... Industrie. Agriculture. ....... .. . . . . . . . . . Commerce . ........ . Information et Tourisme. Logement. ......... Finances .. ... ..... . TOTAL GÉNÉRAL. ...... - - 6 99 340 99 96 2.605 26 106 24 - 2.835 72 - - 3 167 7 56 46.971 117.399 NIVEAU C NIVEAU D 107 27 28 8 227 924 974 1.500 343 103 3.172 181 69 79 347 58 62 363 4.763 1.955 3.516 18 368 4.234 460 123 310 341 4.412 7.955 5.571 Personnel des organismes autonomes DÉPARTEMENTS MINISTÉRIELS NIVEAU A Présidence du Gouvernement ... . . . . . Affaires Étrangères. ........ Justice. ... . ........... Administration générale. ..... . . . . . . . Travaux publics. .. . ......... . Education et Science. ........... Travail ... ....... . ......... Industrie. . . . . . . . .......... Agriculture ..... . ........ . .. . ....... Commerce. ......... .... . ... . . .. Information et Tourisme. ...... . .... Logement ... ..... ... . ... . . ... Finances .. ............... .. . .. . . .. 32 30 327 1.719 98 1.528 13 318 1.324 44 25 362 25 , TOTAl. GÉNÉRAL ......... .. . .... 5.845 NIVEAU B - - 41 213 217 6 129 3.672 - - �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN ESPAGNE 165 C'est à l'Institut National d'Administration Publique (lnstituto nacional de administraci6n publica) qu'est assignée la tâche de sélection, de formation et de perfectionnement des fonctionnaires des corps généraux de l'État (68) ; il a succédé à l'École Nationale d'Administration Publique qui avait pris elle-même la place du Centre de Formation et de Perfectionnement (69). Aux termes du décret du 17 juin 1977 (70), l'intitut National d'Administration Publique est un organisme autonome rattaché à la Présidence du Gouvernement. Au sein de l'I.N.A.P., deux établissements méritent d'être mentionnés: l'École de la Fonction publique (<< Escuela de la Funci6n Pûblica ») et l'École de Formation administrative (<< Escuela de formaci6n administrativa »). La première est chargée de la sélection et de la formation des fonctionnaires des corps de l'administration civile de l'État titulaires de certains diplômes (docteur, licencié, ingénieur, architecte, etc ... ), conformément aux programmes établis pour chaque corps; elle doit également organiser des cours de perfectionnement pour les fonctionnaires des autres niveaux. La seconde a pour mission de sélectionner et de former les fonctionnaires titulaires de diplômes tels que le baccalauréat, certains diplômes de formation professionnelle ou correspondant à l'enseignement de base. Il est prévu (71) qu'elle mettra sur pied des cours généraux sur des thèmes monographiques, des cours spécialisés, des tables rondes etc ... ; par ailleurs, il lui incombe d'assurer la promotion professionnelle dans la carrière administrative sous forme de cours, enseignement par correspondance, octroi de bourses etc ... Il ya lieu de souligner que, selon l'article 32 de la loi du 7 février 1964 relative aux fonctionnaires civils de l'État, les candidats admis aux concours ne sont pas titularisés immédiatement mais doivent suivre un cours de sélection (<< curso selectivo ») et avoir une expérience pratique; leur stage est organisé par l'Institut National de l'Administration Publique qui se trouve donc au centre de la politique de formation initiale des fonctionnaires et de la politique de perfectionnement. La formation en cours de carrière. L'article 33 de la loi du 7 février 1964 dispose que les fonctionnaires doivent assister à des cours de perfectionnement, selon une périodicité et des caractéristiques établies par la Présidence du Gouvernement. Chaque ministère peut organiser en outre un enseignement spécialisé de perfectionnement. On vient de voir que l'I.N.A.P. était chargé de coordonner les actions de perfectionnement. En ce qui concerne les fonctionnaires locaux, il ya lieu de mentionner le rôle de l'Institut d'Études de l'Administration Locale (( Instituto de Estudios de Administraci6n Local ») et de l'École Nationale d'Administration Locale (<< Escuela Nacional de Administraci6n Local ») (72) qui lui est (68) (69) (70) (71) (72) v. art. 22 loi du 7 février 1964. V. décret du 30 mars 1977. B.O.E. du 27 juin 1977. Décr. du 17 juin 1977, art. 5, 4°. V. loi du 6 octobre 1977, art. 31, 2°. �166 ÉTUDES rattachée. Rien n'interdit les concours internes (<< concursos de traslado ») qui sont organisés selon des modalités assez proches de celles du droit français. Cette brève description de la politique du choix des fonctionnaires en Espagne ne peut prétendre donner qu'un éclairage partiel sur une administration en définitive peu connue. Mais il est vraisemblable que la crise actuelle que traverse la fonction publique espagnole et, avec elle, le nouveau régime conduira sous peu à modifier certaines de nos conclusions, bien que le propre de toute administration soit de résister au changement. �LA POLITIQUE DE CHOIX DES FONCTIONNAIRES AU PORTUGAL (1) par Jorge PEREIRA DE ALMEIDA * CARACTÉRISTIQUE DU SYSTÈME ADMINISTRATIF PORTUGAIS Le système administratif portugais, dont le modèle le plus proche est celui de la France, se caractérise par l'indépendance des organes administratifs par rapport aux organes judiciaires; on doit ainsi affirmer que le système tend vers une égalité des pouvoirs de ces deux ordres. Il peut être intéressant d'analyser, bien que très globalement, le système. Il se caractérise principalement par les idées suivantes: - l'activité administrative est, en principe, exercée par des organes distincts de ceux qui exercent la fonction judiciaire; il y a donc deux ordres différents et indépendants: l'ordre judiciaire et l'ordre administratif; - l'administration se trouve subordonnée à la loi, avec des normes propres qui règlent son organisation et son activité (<< droit administratif ») ; - les organes qui exercent l'activité administrative appartiennent, non seulement à l'État, mais aussi à de nombreuses personnes morales dotées d'autonomie; - l'administration interprète la loi et élabore les règlements nécessaires à son application ; - l'administration a autorité pour prendre des décisions exécutoires, sans que les tribunaux interviennent pour la déclaration et l'exécution de ses droits; - les actes définitifs et exécutoires des organes administratifs qui seraient contraires à la loi ne peuvent être annulés que par les tribunaux administratifs; - les tribunaux administratifs constituent une branche autonome et spéciale du pouvoir judiciaire; (*) Assistant à la Faculté de Droit de Lisbonne. (1) Le rapporteur tient tout spécialement à remercier l'aide et la gentillesse de M. le Professeur RUI MACHETTE pour la présentation et la rédaction de ce travail. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �168 ÉTUDES - les conflits de juriction qui pourraient surgir entre les tribunaux administratifs et les tribunaux judiciaires sont tranchés par un tribunal mixte - le Tribunal des Conflits. STRUCTURE DE L'ADMINISTRATION PUBLIQUE PORTUGAISE L'Administration publique portugaise doit être envisagée à plusieurs échelons - l'Administration centrale, l'Administration institutionnelle, l'Administration locale et l'Administration régionale. Administration centrale. Le gouvernement est l'organe qui conduit la politique générale et l'organe supérieur de l'Administration publique (art. 185 de la Constitution) . Il est constitué par le Premier Ministre, les Ministres et les secrétaires et sous-secrétaires d'État (art. 186 de la C.). Le nombre, la désignation et les attributions de ces membres, ainsi que la forme de collaboration entre eux, varient selon les exigences de la conjoncture et sont déterminées, suivant les cas, par les décrets de nomination ou par décret-lois (art. 186, nO 3 de la Constitution). Auprès de chaque ministre fonctionne une Direction de la Comptabilité publique chargée de l'exécution du budget du ministère. Dans le cadre de la structure du gouvernement actuellement en fonction, la direction de l'Administration publique incombe au Secrétariat d'État à l'Administration publique au sein duquel se trouvent la Direction générale de la Fonction publique, la Direction générale de l'Organisation administrative, le Service central du personnel et le Centre d'information et de documentation administrative. DIRECTION GÉNÉRALE DE LA FONCTION PUBLIQUE (DGFP) : c'est l'organe central de conception, préparation, coordination et contrôle de la politique du personnel. Elle est chargée fondamentalement d'élaborer les normes qui doivent régler les conditions de travail dans l'administration, de définir les règles qui doivent présider à la formulation des carrières et des différentes catégories, d'assurer la coordination statutaire des politiques sectorielles de travail, ainsi que de réaliser des études et de prendre des initiatives dans le domaine de la sécurité sociale des travailleurs de la fonction publique. LA DIRECTION GÉNÉRALE DE L'ORGANISA TION ADMINISTRATIVE (DGOA) : c'est l'organe central d'étude, de coopération et de coordination dans les domaines de l'organisation et de l'informatique - il lui appartient notamment d'envisager les matières concernant les structures, l'organisation et la gestion de l'Administration publique, d'étudier les formes de rationalisation du travail administratif et de définir une politique d'information. LE SERVICE CENTRAL DU PERSONNEL (SCP) : c'est l'organe centrai de préparation, de promotion et d'exécution, des mesures relatives à la gestion et au développement des recours humains dans l'ensemble du sec- �CHOIX DES FONCTIONNAIRES AU PORTUGAL 169 teur public. Le SCP doit notamment définir une politique d'occupation des excédents, créer et maintenir actualisé un cadre central de tout le personnel et organiser des actions tendant à la formation et au perfectionnement professionnels. LE CENTRE D'INFORMA TlON ET DE DOCUMENTA TlON ADMINISTRA TlVES (IDA),' le Centre est chargé de donner tout son appui en matière de documentation et d'information scientifique et technique, de procéder à tous les travaux de composition et d'impression des publications émanant du Secrétariat d'État à l'Administration publique ainsi que d'autres départements publics. Administration institutionnelle. Parallèlement aux attributions étatiques exercées par les organes d'État, il en existe d'autres dont la loi détermine qu'elles doivent être exercées par des personnes morales de droit public, distinctes de l'État. Ces personnes morales dont l'existence est justifiée par le souci de ne pas surcharger l'État, ainsi que par l'exigence d'une gestion efficace de certains intérêts collectifs, s'intitulent « Instituts Publics» et peuvent avoir la forme soit d'un service personnalisé, soit d'une fondation publique, soit d'une entreprise publique. Administration locale. L'organisation de l'État comprend l'existence d'autarquias locais qu'on doit définir comme des personnes morales territoriales dotées d'organes représentatifs et qui visent la gestion des intérêts propres des populations respectives (art. 237 de la Constitution). Les autarquias locais sont les freguesias, les municipios et les regioes administrativas (art. 238 de la Constitution). Les autarquias, dont l'organisation et la compétence sont réglées par la loi selon le principe de la décentralisation administrative, ont un patrimoine et des recettes qui lui sont propres (art. 240 de la Constitution). L'organisation des autarquias locais comprend une assemblée élue dotée du pouvoir délibératif et un organe collégial exécutif (art. 241 de la Constitution). Dans la limite de la Constitution et de la loi, l'Assemblée se voit reconnaître la compétence réglementaire autonome (art. 242 de la Constitution) . A titre transitoire, en attendant que les régions administratives ne soient instituées, une division du pays en districts a été maintenue à la tête desquels se trouve un gouverneur civil, chargé de représenter le gouvernement et d'exercer les pouvoirs de tutelle (art. 263, nO 3 de la Constitution). Administration régionale. Ceci concerne plus particulièrement le régime politique et administratif des archipels des Açores et de Madeira. Ce régime est évidemment fondé sur les conditions géographiques, économiques, sociales et historiques. Les statuts respectifs ont été élaborés par les assemblées régionales, après �170 ÉTUDES quoi ils ont été discutés et approuvés par l'Assemblée de la République, en conformité avec la procédure prévue par l'article 227 de la Constitution. La souveraineté de la République est spécialement représentée par un Ministre de la République nommé par le Président de la République, sur proposition du Premier Ministre et après avis du Conseil de la Révolution (art. 232 de la Constitution). Les régions autonomes ont des organes de gouvernement propres dont les compétences ont été établies dans leur statut (art. 233 de la Constitution). Une Commission consultative pour les affaires des régions autonomes fonctionne auprès de la Présidence de la République, mais sa compétence sur certaines matières (art. 236 de la Constitution), n'est que consultative. LE FONCTIONNAIRE PUBLIC Au Portugal, une nette distinction s'établit entre ceux qui sont considérés comme des agents administratifs et ceux qui travaillent aussi pour l'État (pris au sens large) mais qui ne le sont pas. Les premiers relèvent du droit public, tandis que les seconds sont soumis au droit du travail au même titre que les salariés d'une entreprise privée. Par ailleurs, il existe une distinction entre ceux qui sont simples agents et les fonctionnaires qui sont titulaires de leur poste à titre permanent et sont des professionnels. On peut classer les fonctionnaires d'après les grandes fonctions de l'État. On distingue: d'une part les fonctionnaires qui sont attachés à l'Assemblée de la République, les magistrats et les agents du Ministère Public (bénéficiant des règles particulières qui leur garantissent l'indépendance) et d'autre part les nombreux fonctionnaires qui relèvent de l'exécutif. Tous sont, cependant, des fonctionnaires soumis à des règles statutaires communes, mais consacrées par des textes législatifs distincts. Les militaires se distinguent des civils par des règles particulières de carrière, de discipline et disposent de tribunaux spéciaux en matière pénale. Les fonctionnaires civils des corps locaux s'appellent « fonctionnaires administratifs» par opposition aux fonctionnaires de l'État qui sont nommés « fonctionnaires publics », et possèdent un statut propre, dont les normes sont inscrites dans le « Code Administratif» lequel est, d'ailleurs, très semblable au statut des fonctionnaires publics. Le statut des fonctionnaires publics ne fait pas l'objet d'un texte unique sauf en ce qui concerne la procédure disciplinaire; quoiqu'il existe un « Secrétariat d'État de la Fonction publique» qui favorise les efforts pour l'unification du statut de la Fonction publique, on peut encore relever certaines différences entre ministères. En effet, l'organisation départementale influence de façon non négligeable la réglementation des droits et des devoirs des fonctionnaires. Ainsi l'on relève des différences entre les ingénieurs, les enseignants ou les médecins ayant une même formation universitaire mais appartenant à des ministères distincts. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES AU PORTUGAL 171 Notre système de la fonction publique se fonde sur la notion de carrière et les hauts fonctionnaires sont précisément ceux qui connaissent les plus grandes différences de carrière. Les corps techniques - ingénieurs, enseignants, médecins, etc. - constituent des carrières distinctes des carrières administatives ministérielles, ainsi que le montre la pratique. Les fonctionnaires publics, en règle générale, demeurent toute leur vie dans la fonction publique; on peut toutefois observer que les plus qualifiés jusqu'à une époque récente passaient au secteur privé pour des questions de rémunération. Actuellement la différence entre les traitements des fonctionnaires publics et les salaires du secteur privé ayant été réduite, sinon supprimée (par l'accroissement de l'impôt professionnel auquel les fonctionnaires ne sont pas assujettis) ce mouvement de transfert a diminué. Normalement les fonctionnaires qui entrent dans le secteur privé demande une « permission à durée illimitée» (licença ilimitada) qui leur permet de maintenir un lien avec la fonction publique, notamment pour la retraite. Le passage du secteur privé au secteur public est plus rare mais s'est vérifié aux niveaux supérieurs de gestion des entreprises publiques et de direction des ministères après la Révolution, mais presque toujours à titre temporaire. Les entreprises publiques qui ont été nationalisées après le 25 avril 1974 dans leur écrasante majorité n'ont pas d'agents administratifs à leur service, mais des travailleurs privés; par contre, dans quelques entreprises publiques de caractère industriel ou commercial et du type des « fondations » qui existaient avant 1974, le personnel a le statut d'agents ou de fonctionnaires et est soumis par conséquent au régime de droit public, mais en pratique, c'est le régime de droit privé qui s'applique. Finalement on doit souligner une forte convergence entre le régime de droit public et celui de droit privé en ce qui concerne la règlementation des relations de travail; celle-ci est due simultanément à la « privatisation» du régime de la fonction publique (particulièrement en matière de droits syndicaux, négociation collective, grève) et à la « publicisation » du droit du travail (régime disciplinaire, garantie de l'emploi, etc.). Le recrutement du fonctionnaire public. Le recrutement doit être envisagé comme l'ensemble des actions nécessaires à la sélection d'un candidat pour un poste déterminé. Les formes de recrutement dans la fonction publique varient de service à service - et même, à l'intérieur du service suivant les fonctions à exercer - et se trouvent définies par des lois organiques. On peut affirmer que le recrutement des agents administratifs s'effectue au Portugal selon quatre grands critères: le « libre choix », le « choix conditionné », le « concours» et le « stage ». Analysons chacun de ces critères. �172 ÉTUDES LE LIBRE CHOIX: l'autorité compétente décide discrétionnairement quel est le candidat qui répond aux exigences d'un poste déterminé; ce choix n'étant, en principe, subordonné qu'à la présentation de certains titres. C'est la forme de recrutement prévue actuellement par les lois organiques pour les postes de commandement, où le critère de confiance (y compris la confiance politique) hériarchique est prépondérent dans la sélection du candidat. LE CHOIX CONDITIONNÉ: c'est-à-dire qui ne peut être opéré que parmi certaines catégories prévues par la loi. Il s'agit donc d'une « dérivée )} du critère précédant, avec cette différence que le choix reste conditionné par les normes de recrutement définies et déterminées par une loi organique. Dans ces limites il appartient toujours à l'autorité compétente de choisir un candidat de confiance pour le poste à pourvoir. Il reste à souligner que ce mode de recrutement est actuellement largement utilisé dans l'Administration. LE CONCOURS: ce système de recrutement, d'ailleurs classique dans la plupart des États, peut revêtir deux formes - le concours sur dossier et le concours sur épreuve. Le concours commence par la publicité, puis intervient la nomination du jury. Un des aspects importants qu'il convient de préciser est la garantie d'impartialité de ce jury: cette garantie se traduit par une nomination expresse des membres le composant, par l'absence totale de subordination hiérarchique, et par l'impartialité indispensable du jury dans l'exercice de sa fonction. Le jury, après l'admission ou l'exclusion des candidats, élabore des listes provisoires qui se transforment en listes définitives après approbation par l'autorité compétente. S'il s'agit d'un concours sur dossier, la procédure est alors terminée. A l'inverse, dans le cas d'un concours sur épreuve, elle est suivie d'un examen, sur la base duquel les candidats sont classés par listes suivant le rang qui leur a été attribué. En principe, ces candidats pourvoient les postes vacants immédiatement, mais également ceux des postes qui pourraient devenir vacants dans le délai de validité du concours (3 ans), et toujours suivant l'ordre de classement. Le concours sur épreuve est la formule la plus courante pour la sélection des fonctionnaires de carrière. Conditions générales de recrutement. Nous avons analysé dans le paragraphe précédent les différentes formes de recrutement des agents administratifs. Il existe cependant des conditions générales que tous les candidats à un poste public doivent remplir, dont l'examen incombe, en principe, au gouvernement, en l'espèce au ministère intéressé. Dans la pratique, est compétent par délégation le supérieur hiérarchique du fonctionnaire devant être recruté, sauf pour les cadres supérieurs de l'Administration (Décret-Loi nO 49397 du 24 novembre 1969). �CHOIX DES FONCTIONNAIRES AU PORTUGAL 173 Les conditions générales sont les suivantes: - avoir la nationalité portugaise (en principe, les étrangers ne peuvent exercer de fonctions publiques que si celles-ci ont un caractère essentiellement technique - art. 15, nO 2 de la Constitution; - avoir accompli le service militaire ou équivalent; - avoir été déclaré en bonne condition physique après visite médicale; - être âgé d'au moins 18 ans (art. 48, nO 2 de la Constitution) ; - être titulaire des habilitations culturelles requises, ce qui est variable selon les catégories, en fonction du poste; - jusqu'à la catégorie S : le régime de scolarité obligatoire; - catégorie R ou supérieure: le baccalauréat; - catégorie après J : enseignement supérieur en rapport avec la fonction à exercer. Conditions spéciales de recrutement. Il existe un régime particulier de recrutement du fonctionnaire public qui se distingue, par sa spécificité, des formes normales analysées cidessus - il s'agit du quadro de adidos. Il s'agit d'une liste de candidats qui, pour des raisons spéciales, suivent un autre cheminement pour l'entrée dans la fonction publique: il en est ainsi des handicapés physiques ou des rapatriés des anciennes colonies portugaises qui appartenaient déjà à l'administration coloniale. Pour chaque tranche de postes à pourvoir, on doit alors tenir compte de ces candidats qui doivent être pris dans un pourcentage qui varie selon les cas. QUELQUES DONNÉES STATISTIQUES Dans le tableau suivant sont indiqués les effectifs totaux du personnel de l'Administration Centrale (les entreprises publiques exceptées) -302.604, de l'Administration Régionale - 16.760 et de l'Administration Locale - 63.944 et de leur distribution par personnel No quadro et Fora do quadro et les pourcentages correspondants. L'indication des effectifs est faite par Ministère et on doit souligner le poids du Ministère de l'Éducation et du Ministère des Affaires Sociales. On peut aussi relever la très grande importance du personnel fora dos quadros, ce qui traduit clairement la croissance explosive des agents publics pour faire face aux nouveaux besoins publics et démontre l'incapacité d'encadrement stable dans les postes permanents de l'Administration. �174 ÉTUDES TABLEAU 1 Distribution des effectifs de la Fonction Publique Administrations Centrale, Régionale et Locale Pessoal DESIGNAÇAO· MINISTÈRES Reg. Aut. Açores. Reg. Aut. da Madeira. ADMINISTRAÇAO LOCAl.. Cam. Municipais ...... · . Sery. Municipalizados .. · . Administ. de Bairro .... Assembleias Distritais .. Fed. Municipios. % NA FUN. PÛBLlCA TOTAL Quadro TOTAL ... .............. 219.648 ADMINISTRAÇAO CENTRAL 159.842 Presidência Repûblica. 72 Conselho da Revoluçao .. 53 Assembleia da Repûblica. 162 Provedor de Justiça .. 53 Presid. Cons. Ministros. · . 1.869 Min. Comlln. Social. ..... 518 Min. Administ. Interna .... 726 Min. Agricult. e Pescas. 8.126 Min. Comércio Turismo. 3.309 Min. Indûstria Tecnolog ... 1.669 Min. do Trabalho .. ...... 2.137 Min. Hab. O. pûblicas. 6.434 Min. Transp. Comunic .. 4.784 Min. Justiça .. 10.128 Min. Finanças e Piano. ... 14.083 Min. Neg. Estrangeiros .... 1.049 Min. Assuntos Sociais. 40.431 Min. Educ. 1. Cientifica. 64.166 Min. Defesa. . . . . . . . . 46 ADMINISTRAÇAO REGIONAL . . Outro 9.448 5.905 3.543 50.358 37.094 10.037 71 1.221 1.935 Pessoal 163.660 142.762 10 23 9 5 26.733 130 145 10.366 3.286 896 3.309 6.641 2.736 586 3.402 245 22.004 62.223 13 7.362 4.247 3.065 13.586 9.278 3.837 2 237 232 383.308 302.604 82 76 171 58 28.629 648 871 18.492 6.595 2.565 5.446 13.075 7.520 10.714 17.485 1.294 62.435 126.223 59 16.760 10.152 6.608 63.944 46.372 13.874 73 1.458 2.167 P.Q. O.P. TOTAL 57,3 41,7 0,02 0,013 0,042 0,014 0,49 0,14 0,19 2.1 0,86 0,435 0,557 1,67 1,25 2,64 3,67 0,27 10,5 16,7 0,012 2,46 l,54 0,92 13,13 9,67 2,61 0,018 0,31 0,50 42,7 37,2 0,003 0,006 0,002 0,001 6,97 0,03 0,03 2,7 0,85 0,23 0,86 1,73 0,71 0,15 0,88 0,06 5,7 16,2 0,003 1,92 1,10 0,79 3,54 2,42 l,DO 0,005 0,061 0,060 100,0 78,95 0,02 0,019 0,044 0,015 7,47 0.17 0,22 4,80 1,72 0,67 1,42 3,40 1,96 2,79 4,56 0,33 16,20 32,9 0,015 4,37 2,64 1,72 16,67 12,09 3,61 0,018 0,37 0,56 �CHOIX DES FONCTIONNAIRES AU PORTUGAL 175 Dans le Tableau Il on fait la comparaison entre le personnel en service le 31 décembre 1968 et le 31 mai 1978, c'est-à-dire 10 ans plus tard. On remarque un énorme gonflement dû essentiellement à l'augmentation des effectifs du Ministère de l'Éducation Nationale et des Affaires Sociales soit par extension des activités, soit par absorption d'organismes et de services qui appartenaient avant le 25 avril 1974 au secteur privé. Le taux annuel moyen de croissance des effectifs enregistré a été de 11,81 %. TABLEAU Il Comparaison des effectifs de l'Administration Centrale AU 31.12.68 et 31.5.78 MINISTÉRIOS Min. Neg. Estrang., Pessoal dos Quadros 372 Outro TOTAL % NO MINIST. (1) Pessoa 1 73 445 P.Q. O.P. 83,60 16,40 % de (1) em rel. ao tot. da Adm Central 0,27 Min. Justiça (1) , 3.485 175 3.660 95,22 4,78 2,28 Min. Economia (9), 7.310 6.349 13.659 53,52 46,48 8,49 Min, S.Assist. (6), 7.538 3.283 10.821 69,66 30,34 6,72 Min. Educ. Nac. (8), 35.740 14.637 50.377 70,95 29,05 31,30 TOTAL ................ 54.445 24.517 78.962 68,95 31,05 49,07 Min. Neg. Estrang. 1.049 245 1.294 81,00 19,00 0,43 Min. Justiça (1). ' 10.128 586 10.714 94,50 5,5 3,54 6,11 Min. A. e Pescas. 8.126 10.366 56,00 3.309 3.286 18.492 6,595 44,00 Min. Corn. Turismo (9). 50,20 49,80 2,18 Min. Ind. Tecnolog., 1.669 896 2.565 65,00 35,00 0,85 TOTAL (7) .............. 13.104 14.548 27.652 47,39 52,61 9,14 Min. Educ. 1. Cie nt. . Min. As. Sociais (8). 64.166 40.431 62.223 126.389 50,80 49,20 41,77 22.004 62.435 65,00 35,00 20,63 128.878 96.606 228.484 56,41 43,59 75,51 TOTAL ................ Source: Enquête Préalable aux Services et Organismes - Secretaria de Estado da Administraçao Pûbllca -Lisboa - 1979. �176 ÉTUDES En ce qui concerne la distribution géographique du personnel de la fonction publique, le Tableau III montre que les départements de Lisbonne et de Porto représentent respectivement 48,27 % et 12,83 % du total des effectifs. L'assymétrie régionale de la fonction publique accompagne et parfois renforce la prépondérance en matière de concentration industrielle et le développement économique des régions de Lisbonne et de Porto. Ce déséquilibre ne fait que s'accentuer tous les ans, ce qui constitue naturellement une des préoccupations majeures de la politique de la fonction publique. TABLEAU III Distribution des Éffectifs de la Fonction Publique par « Distritos » Pessoal dos Quadros Pessoa 1 TOTAL ................ 210.200 Aveiro ..... .... ...... . 9.038 Beja .... ....... ...... . 1.847 Braga .... ...... .. . . ... 8.313 Bragança. ... ........ . 1.853 Castelo Branco ... . . . . . 4.305 Coimbra .. .......... 12.083 Évora .. ......... ..... . 3.946 Faro ... .. .. . ... . . .. 5.447 Guarda. .... ....... . .. . 2.657 Leiria .... .... . . . . . . . . . 5.692 Lisboa ....... ......... 96.636 Portalegre .. ...... . . . . . 2.407 Porto .... .... ... . .... . 28.209 Santarém ..... .... .... . 6.463 Setûbal ... .... ... . . ... 9.554 Viana do Castelo ........ 1.669 Vila Real .... .... . .... 3.898 Viseu. ...... ....... . 6.l83 156.348 4.590 3.377 4.308 3.357 1.606 7.l03 3.3l3 3.211 1.379 3.690 80.311 1.871 18.823 3.937 7.432 3.546 2.051 2.443 DISTRITOS Outro TOTAL % NO DISTRITO (1) 366.548 13.628 5.224 12.621 5.210 5.911 19.186 7.259 8.658 4.036 9.382 176.947 4.278 47.032 10.400 16.986 5.215 5.949 8.626 P.Q. O.P. 57,35 66,32 35,36 65,87 35,57 72,83 62,98 54,36 62,91 65,83 60,67 54,61 56,26 59,98 62,14 56,25 32,00 65,52 71,68 42,65 33,68 64,64 34,l3 64,43 27,17 37,02 45,64 37,09 34,17 39,33 45,39 43,74 40,02 37,86 43,75 68,00 34,48 28,32 % de (1) em rel. ao toto da F. Pliblica 100,00 3,72 1,43 3,44 1,42 1,61 5,23 1,98 2,36 1,10 2,56 48,27 1,17 12,83 2,84 4,63 1,42 1,62 2,35 Source: Enquête Préalable aux Services et Organismes - Secreta ria de Estado da Administraçao Publica Lisboa - 1979. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES AU PORTUGAL 177 CULTURE ET FORMATION On peut dire que l'évolution de la fonction publique au Portugal met en évidence une lente mutation du généraliste vers l'expert ou du moins, vers le technicien spécialisé dans une branche scientifique. Cette tendance est naturellement plus nette pour le personnel supérieur dont la formation requise est de niveau universitaire. C'est notamment le cas des enseignants du Ministère de l'Éducation Nationale et de la Recherche Scientifique au niveau du Secondaire et du Supérieur. La formation sur le tas après la scolarité obligatoire ou après formation scolaire initiale est la règle pour le personnel de bureau. La création d'une École Nationale d'Administration Publique comme établissement spécialisé de formation des fonctionnaires de niveau supérieur a été récemment envisagée par un Décret-Loi mais, pour le moment on en est encore aux travaux préparatoires. CONCLUSION L'Administration Publique, et particulièrement son personnel, constituent un des éléments décisifs pour le progrès économique et social du Portugal. La tradition interventionniste de l'État Portugais et la récente augmentation de ses responsabilités après la révolution d'avril, obligent, si l'on ne veut pas que l'administration soit un goulot d'étranglement, à une profonde réforme administrative avec une révision de la politique de la fonction publique. Jusqu'à présent, la courte durée des gouvernements et une certaine incertitude sur l'orientation politique générale ont empêché que les mesures nécessaires pour améliorer le rendement des services soient prises. 12 ��LA POLITIQUE DE CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN GRÈCE par Epaminondas SPILIOTOPOULOS (*) LA NOTION DE FONCTIONNAIRE LE PERSONNEL DE L'ADMINISTRA TlON PUBLIQUE au sens étroit (1), (État, Établissements publics, administratifs, Collectivités locales, traditionnellement appelés ({ personnes morales de droit public »), est composé en très grande partie de fonctionnaires dont la situation juridique est statutaire, légale et réglementaire et de salariés qui ont une situation juridique contractuelle de droit privé et qui sont nommés à des postes permanents ou sont embauchés pour une période fixe, afin de satisfaire à des besoins imprévus et urgents. Les salariés de droit privé qui occupent des postes permanents peuvent être de simples techniciens et auxiliaires ou dans certains cas des spécialistes scientifiques (2). Par le terme ({ Fonction Publique », nous entendons, dans ce rapport, l'ensemble des fonctionnaires ({ civils », de l'État et des établissements publics administratifs. En droit hellénique la définition législative de la notion de fonctionnaire est donnée par l'article 1 § 2, du Code des Fonctionnaires. Selon cette disposition, les fonctionnaires sont répartis en fonctionnaires publics et en fonctionnaires des établissements publics (administratifs). Est fonctionnaire public ou fonctionnaire d'un établissement public, tout (*) Professeur à l'Université d'Athènes. (1) Font aussi partie de l'Administration Publique, au sens large, les personnes morales, dont le capital appartient exclusivement à l'État ou à des établissements publics ou même à des collectivités locales, qui exercent une activité industrielle ou commerciale et qui sont en principe (sauf exceptions expressément prévues) régies par le droit privé. Ces personnes morales (souvent appelées « entreprises publiques ») ne peuvent être considérées comme « personnes morales de droit public », c'est-à-dire personnes publiques régies en principe par les règles du droit public, mais elles sont aussi des « personnes morales publiques », quelle que soit leur forme juridique (société anonyme, forme sui generis etc.). (2) Voir article 103 para 2 et 3 de la Constitution en annexe. Avant la Constitution de 1975, il était possible, sur autorisation législative expresse, d'embaucher des salariés de droit privé à des postes permanents de n'importe quelle catégorie, ou spécialisation. Le Conseil d'État a considéré que ces agents gardent le caractère de salarié de droit privé, même après la mise en vigueur de la nouvelle Constitution. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �180 ETUDES organe indirect (3) de l'État ou d'un établissement public, respectivement, qui est rémunéré et lié à celui-ci par une relation de service, volontaire et disciplinaire. Les fonctionnaires sont divisés en deux groupes principaux : ceux soumis au Code des Fonctionnaires, et ceux qui ne sont pas soumis à ce Code. Ce dernier groupe comprend les fonctionnaires au sens large du terme. SITUA TlON DES CATÉGORIES SUIVANTES: Agents locaux: Les agents des collectivités locales (Municipalités et Communes (4), ainsi que des établissements municipaux et communaux), dont la situation est aussi légale et réglementaire, constituent une catégorie particulière, celle de « fonctionnaires municipaux et communaux» régie par des règles, en partie similaires et en partie identiques aux règles du Code des Fonctionnaires, mais il est considéré qu'ils n'appartiennent pas à la Fonction Publique. Policiers: Les agents de Police des villes (un corps spécial qui assure la police à Athènes, au Pirée, à Patras et à Corfou), sont des fonctionnaires « civils» au sens large du terme, régis par un statut spécial. Les gendarmes sont assimilés aux militaires qui n'appartiennent pas à la Fonction Publique. Les Magistrats constituent un Corps différent (5), qui ne fait pas partie de la Fonction Publique. Enseignants: Tous les enseignants des établissements d'enseignement de l'État, (il existe aussi des écoles primaires et secondaires et d'établissements d'enseignement intermédiaire privés), appartiennent à la Fonction Publique. Les professeurs des établissements d'enseignement supérieur (que la Constitution caractérise d'« agents publics », afin de les diffé(3) La définition législative suit la théorie de la distinction des organes de l'État en « directs» et « indirects ». D'après la doctrine dominante en Grèce, est considéré comme « direct» l'organe dont l'existence et les compétences sont prévues directement par la Constitution et qui exprime, dans le cadre de la Constitution, la volonté de l'État, sans dépendre d'un autre organe de l'État. Selon la même base théorique, est organe direct d'une personne morale publique, l'organe dont l'existence et les compétences sont prévues directement par les textes institutionnels de cette personne morale, et qui exprime sa volonté sans dépendre d'un autre organe de la même personne morale publique; p. ex. le conseil d'administration d'un établissement public est un organe direct de cet établissement. (4) Les collectivités locales, de la décentralisation locale du premier degré (des degrés supérieurs sont prévus par la Constitution, mais ne sont pas encore constitués), sont, selon la Constitution et la législation, les Municipalités et les Communes. Sont municipalités les villes d'une population supérieure à 10.000 habitants et les villes chefs-lieux des départements, ainsi que quelques villes d'importance historique (il ya 256 municipalités). Sont communes les villes d'une population inférieure à 10.000 habitants et les villages (il y a 5.766 communes). L'organisation administrative de la commune est plus simple et dans la grande majorité des cas, rudimentaire; elle comprend seulement un fonctionnaire, le secrétaire. (5) La magistrature est composée de juges ordinaires qui sont: a) de la justice administrative: Président, Vice-présidents, conseillers, maîtres de requêtes et auditeurs du Conseil d'État, présidents et conseillers de Cour d'Appel Administrative, Présidents et juges de Tribunal administratif de première instance. b) de la justice judiciaire: Président, Vice-présidents et Conseiller de la Cour de Cassation, Présidents et conseillers de Cour d'Appel, Présidents et juges de Tribunal de première instance, juges de paix. Appartiennent aussi à la magistrature les procureurs de tous les grades. Le personnel auxiliaire des tribunaux (greffiers etc.) est composé de fonctionnaires publics, qui sont régis par des règles spéciales et, de manière complémentaire, par le Code des Fonctionnaires. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN GRECE 181 rencier des fonctionnaires publics) constituent une catégorie particulière, régie par des règles spéciales, dont les deux plus importantes sont prévues indirectement ou directement par la Constitution; ils sont nommés après cooptation par le corps des professeurs ordinaires de l'établissement respectif et ils jouissent de garanties similaires à celles des juges. Corps techniques : Les ingénieurs de l'État et des établissements publics sont des fonctionnaires, sauf s'ils ont été embauchés à un poste permanent, comme salariés de droit privé, avant la Constitution de 1975 (voir note 2), ou s'ils ont été embauchés en tant que personnel temporaire, afin de satisfaire à des besoins imprévus et urgents. Les postiers: La poste et les télécommunications sont organisées en deux entreprises publiques distinctes, qui constituent des personnes morales publiques régies en principe par le droit privé (voir note 1). Leurs employés n'appartiennent pas à la Fonction Publique; ils sont des salariés de droit privé, régis par le droit du travail, à l'exception de quelques dispositions spéciales (6). LE STATUT DE LA FONCTION PUBLIQUE. Le Statut intégral de la Fonction Publique a été introduit par la loi nO 1811/1951 « sur le code de la situation des fonctionnaires publics administratifs » (7). L'application de cette loi, modifiée à plusieurs reprises, a été étendue aux fonctionnaires des établissements publics (administratifs), par divers textes réglementaires, pris sur délégation législative, qui contenaient aussi certaines dispositions spéciales. Toute cette législation a été compilée par le décret réglementaire nO 611/1977, sous le titre « CODE DES FONCTIONNAIRES ». Les catégories suivantes ne sont pas soumises aux dispositions du Code des Fonctionnaires: a) Les fonctionnaires du Ministère des Affaires étrangères, b) Les membres du Conseil juridique de l'État, c) Le personnel de la Police des villes, d) Les professeurs des établissements de l'enseignement supérieur. Les dispositions du Code sont applicables aux enseignants de l'enseignement primaire, secondaire et intermédiaire de manière complémentaire, quant aux matières qui ne sont pas réglementées par des dispositions spéciales. Les dispositions du Code sont aussi applicables aux agents des collectivités locales et au personnel enseignant auxiliaire des universités par 1 envoi, à savoir dans les cas (et ils sont très nombreux) où les dispositions spéciales qui régissent ces agents renvoient aux dispositions du Code des Fonctionnaires. (6) P. ex. la Constitution prévoit que le droit d'association et le droit de grève des employés des entreprises publiques (comme d'ailleurs des fonctionnaires) peuvent être soumis, par la loi, à des restrictions relatives au principe de la continuité des services publics. (7) Les règles de base du statut de la Fonction publique sont posées par la Constitution elle-même, dans les articles 103 et 104 (voir annexe). �ÉTUDES 182 LE SYSTÈME DE LA FONCTION PUBLIQUE repose en principe sur la notion de carrière. Les fonctionnaires des postes administratifs sont titularisés au grade le plus bas de chaque branche; mais des dispositions spéciales peuvent prévoir comme grade d'entrée à la carrière un grade plus élevé pour les fonctionnaires ayant des qualités supplémentaires (8). Le grade le plus bas des postes techniques scientifiques est souvent plus élevé que celui des postes administratifs correspondants (p. ex. nO 6 au lieu de nO 8). Par la suite, les fonctionnaires sont successivement promus aux grades supérieurs de la Branche. Dans quelques rares cas, la législation prévoit des postes d'un grade déterminé (le plus souvent élevé) pour des fonctionnaires nommés « à terme fixe ». Ces fonctionnaires sont titularisés directement à ce grade (recrutement d'emploi). Le fonctionnaire demeure fonctionnaire jusqu'à la cessation définitive de ses fonctions, à savoir, jusqu'à la dissolution de la relation juridique qui le lie avec la personne morale publique. Dans certains cas rares, il peut être détaché auprès d'une entreprise publique. Il ne peut pas passer au secteur privé (9). ASPECTS QUANTITA TIFS: Tableau 1 Effectif total des fonctionnaires publics BRANCHE a) Fonctionnaires titularisés et stagiaires * (31.12.1978) AT AP ME ~ Total b) Contractuels: TOTAL GÉNÉRAL HOMMES FEMMES TOTAL % 12.453 2.669 17.041 10.434 5.569 434 14.025 744 18.022 3.103 31.066 11.179 28,44 4,90 49 17,66 42.598 11.002 20.772 3.567 63.370 14.569 77.939 (*) Ne sont pas inclus: a) Les fonctionnaires de la Branche ES. b) Les fonctionnaires amovibles et à terme. c) Les fonctionnaires de la Chambre des Députés. d) Les fonctionnaires du Ministère des Affaires étrangères. e) Les enseignants (voir tableau 6). f) Les magistrats et le personnel auxiliaire des Cours et Tribunaux (voir tableau 8). g) Les fonctionnaires des services médico-juridiques. Sont inclus les agents de la Sécurité rurale. (8) P. ex. pour ceux qui ont obtenu un diplôme de doctorat, le grade d'entrée à la Branche AT (diplômés d'enseignement supérieur) est celui du 7e au lieu du 8e . (9) Par exception, le fonctionnaire peut exercer une profession ou louer ses services, suite à une autorisation accordée sur avis conforme du Conseil de Service. �183 CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN GRECE Tableau 2 Effectifs des agents publics (fonctionnaires et contractuels) par Ministère (31.12.1978) MINISTÈRES Coordination ................ Présidence du Conseil ........ Défense Nationale * .......... Justice ..................... Intérieur .................... Éducation Nationale .......... Finances .................... Agriculture .................. Culture et Sciences ........... 1ndustrie et Énergie ........... Commerce .................. Travail ...................... Services Sociaux ............. Travaux Publics .............. Transports Publics ........... Ordre Public ** .............. Marine Marchande ........... TITULARISÉS CONTRACTUELS TOTAL 1.347 965 6.932 1.725 2.530 3.542 16.477 8.872 1.350 660 1.466 500 3.428 3.446 2.960 7.034 136 1.127 342 3.801 107 251 395 365 4.978 111 132 342 56 546 1.003 470 489 54 2.474 1.307 10.733 1.832 2.781 3.737 16.842 13.850 1.461 792 1.808 556 3.974 4.449 3.430 7.523 190 63.370 14.569 77.939 Tableau 3 Effectifs des fonctionnaires publics par catégorie (31.12.1977) Administratif Economique 10.577 908 22.901 3.595 0/0 Technique 0/0 Sanitaire 0/0 Autres % 59,3 28,6 73,6 32,6 6.069 1.401 5.745 14 34 44,25 18,45 0,125 370 9 305 18 2 0,29 0,95 0,163 826 851 2.172 7.399 4,7 2,86 7 67,112 * Les militaires ne sont pas inclus. ** Les Agents de Police des Villes ne sont pas inclus (voir 1.1.2.b) : par contre, les Agents de la sécurité rurale y sont inclus (garde-champêtres). �...... ~ Tableau 4 : Agents publics par Branche et grade (31.12.19n) Branches Total Total général 77.823 Titularisés Contractuels Hommes: Titularisés Contractuels Femmes: Titularisées Contractuelles 63.160 AT 17.842 AP 3.169 ME 31.123 ~E 11.026 1 Dga 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 39 39 60 1.116 1.035 81 1.880 1.614 266 4.688 3.000 469 1.219 7.349 3.699 981 3.169 15.852 4.276 1.203 10.373 8.712 2.523 300 5.270 619 6.087 1.596 312 3.207 972 5.727 4.402 511 6.737 60 57 4.329 1.341 3.556 511 6.737 846 m· 14.663 42.759 AT 12.430 AP 2.812 ME 17.239 ~E 10.278 ""i C 38 38 59 59 1.045 966 79 1.687 1.424 263 3.720 2.404 426 890 5.433 2.948 438 2.047 10.256 2.477 1.120 6.659 5.082 1.284 242 3.006 550 3.610 830 218 1.719 3.630 1.239 2.972 2.019 467 6.371 en 26 1.682 1.264 1.236 783 467 6.371 2.477 766 2.755 2.383 44 366 58 94 2.264 69 1.488 129 31 2.647 77 2.320 63 44 366 843 11.034 20.401 AT 5.412 AP 357 ME 13.884 748 ~E 1 1 1 1 71 69 2 193 190 3 968 596 43 329 1.916 751 43 1.122 5.596 1.799 83 3.714 o m 3.629 - - L. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN GRECE 185 Tableau 5 Secrétaires généraux Préfets Directeurs généraux Directeurs généraux adjoints 23 56 39 60 Tableau 6 : Enseignants - Enseignement supérieur (1.1.1979). 1) Professeurs de toute sorte (ordinaires, à termes, permanents). . . . . . . 823 Il) Professeurs agrégés (terme équivalent au terme allemand « privat Dozent ») chargés de cours. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III) Autre personnel (maîtres assistants, assistants, etc.). . . . . . . . . . . . . . . 165 4.197 2 - Enseignement intermédiaire professionnel (8.6.78). Professeurs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 457 3 - Enseignement secondaire. a) Gymnase de trois classes, Lycée de culture générale: Directeurs et Professeurs (20.8.1979)........................................ b) Professionnel (trois ans après le gymnase de trois classes) Directeurs, Professeurs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.916 4 - Enseignement primaire (31.3.1979). Maîtres d'écoles primaires ........................................ . Maîtres d'écoles maternelles ...................................... . Inspecteurs .................................................... . Tableau 7 : Effectif des agents locaux (31.12.1978) Grades FONCTIONNAIRES Municipalités 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Total Total gl. 3 46 33 224 377 2.091 589 810 650 337 26 41 5.277 12.331 Communes Ptes Com. 34 130 1.125 320 765 930 751 202 182 4.539 2.565 2.565 3.027 31.765 5.277 225 �ÉTUDES 186 Tableau 7 (suite) Contractuels Municipalités Communes Total 1.414 148 1.562 Tableau 8 g) Magistrats (1.8.1979) 1 - Des Cours et Tribunaux Civils et pénaux: a) Juges de tous les grades b) Procureurs de tous les grades 1.463 265 2 - Des Cours et Tribunaux administratifs: (inclus le Conseil d'État) TOTAL 448 2.176 Personnel auxiliaire: a) Des Cours et Tribunaux Civils et pénaux b) Des Cours et Tribunaux administratifs TOTAL 3.217 497 3.696 ASPECTS SOCIOLOGIQUES. Les données précises (profession des parents, régions, etc), sur l'origine sociale des fonctionnaires ne sont pas publiées. De notre expérience, nous pouvons soutenir que la grande majorité des fonctionnaires publics proviennent de milieux petit-bourgeois, surtout des villes de provinces et de milieux paysans. Pour la répartition des fonctionnaires publics par sexe, voir tableau 4. Des statistiques des huit dernières années, il découle une diminution continuelle des hommes et une croissance du pourcentage des femmes, agents publics de toute sorte (fonctionnaires et contractuels). Nous ne pensons pas que le procédé du concours de recrutement ait influencé la composition sociologique de la fonction publique. L'augmentation du nombre des femmes est due principalement au fait qu'après les années 1960 le nombre des femmes qui ont fait des études supérieures ou qui ont cherché à travailler, a considérablement augmenté en Grèce. �Tableau 9 : Répartition des fonctionnaires publics par âge moyen (31.12.1977) GRADES 1 Branches 1 Dga 2 3 4 5 6 7 8 9 10 AT AP 57,91 56,55 55,46 56,86 51,22 57,06 48,34 53,85 55,48 42,55 45,92 51,74 36,94 41,41 46,75 31,7 33,27 40,08 56,23 29,46 30,18 35,24 50,66 28,38 28,29 44,76 27,24 36,66 ME - - - - - ~E 11 12 1 () I 33,42 46,03 o X o m en "Tl o Z () -l 6 z Tableau 10 : Age des fonctionnaires inamovibles ... _~ z ~ . ::0 [ HOMMES m '5'0-&5 1 1 55-'0 1 50-55 1 45-50 1 35-40 r 30-35 C m Z G) ::0 m m .•· () L&·· .••.•. •· . 40-45 r ~ 1 en FEMMES ................................. r····· ..... >....... . .:. •.. .•••.. •. •••• /.................................:•.). . . .<J ...... 1 ...•••.• : . . . . . . . . 25-30 ~ ................ 1 20-25 -20 %20 ......... -- .- .- .. .- -- _. ._.... - - - o -" ~ - 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 2~ % ~ �188 ÉTUDES TECHNIQUES DE CHOIX DES FONCTIONNAIRES CHOIX SUR CRITÈRE POLITIOUE : La législation ne prévoit pas expressément le choix des fonctionnaires sur critères politiques. Mais dans le cas des hauts fonctionnaires et dans certains autres cas, le choix est fait par des organes de caractère politique (Conseil des Ministres, Premier Ministre, Ministres), ce qui crée une présomption que des critères politiques sont utilisés. D'autre part, il y a souvent des cas où, tant à l'occasion du recrutement sans concours effectué sur épreuves écrites ou titres qu'à l'occasion de l'avancement des fonctionnaires, des pressions politiques sont exercées, dont l'importance et les résultats varient selon la puissance et l'insistance de celui qui fait l'intervention (Ministre, Député, etc.) et le degré de résistance des membres des organes compétents pour le recrutement ou l'avancement. Le choix sur critère politique est justifié par le principe que les fonctionnaires ainsi recrutés ou promus sont chargés de l'exécution de la politique gouvernementale ou par la nécessité d'un large pouvoir discrétionnaire qui permet au Gouvernement, au Premier Ministre et aux Ministres, le choix des collaborateurs les plus proches en fonction des qualités et des aptitudes substantielles propres à leurs fonctions. LE CHOIX PAR DES ORGANES DE CARACTÈRE POLITIOUE EST LIMITÉ AUX CAS SUIVANTS: Secrétaires Généraux des Ministères (qui sont, après le Ministre ou le Secrétaire d'État, les supérieurs hiérarchiques de tous les services du Ministère et responsables de leur bon fonctionr ,ement), et de certains services centraux autonomes (services qui ont une autonomie budgétaire). Ces fonctionnaires sont amovibles et ils sont choisis sur critères purement politiques conjointement par le Premier Ministre et le Ministre qui est chef du Ministère ou dont dépend le service autonome, auquel le secrétaire général est nommé. En prindpe, ils sont choisis parmi des candidats députés qui ont échoué aux élections, des aspirants députés, d'anciens directeurs généraux et rarement parmi des technocrates. Les Préfets. Ils sont choisis par le Conseil des Ministres parmi ceux qui sont inscrits sur un tableau de vingt personnes, rédigé par la « Commission des Préfets» qui est composée d'un Conseiller du Conseil d'État, de la Cour des Comptes et du Conseil Juridique de l'État, d'un professeur d'Université et du Secrétaire Général du Ministère de l'Intérieur. Ces personnes sont inscrites sur ce tableau, 3uite à une sélection sévère et objective, faite parmi de nombreux candidats, qui se présentent après un avis dûment publié. Les critères de la sélection sont la bonne moralité, l'aptitude à diriger, l'esprit d'initiative et le degré d'instruction générale. Les Préfets sont nommés pour une période de 4 ans. Pendant cette période ils sont inamovibles (10), comme tout autre fonctionnaire. Avant (10) Les Préfets, jusqu'en 1949, ont été des fonctionnaires amovibles choisis par des organes de caractère politique et sur critères uniquement politiques. A partir de 1949, jusqu'au Coup d'État Militaire de 1967, un système de sélection et d'inamovibilité similaire à celui en vigueur aujourd'hui a été appliqué. Pendant la dictature militaire, le régime pratiqué avant l'année 1949 était exercé. La législation actuellement en vigueur date de 1976. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN GRECE 189 l'échéance du temps de service, leur activité est évaluée par la Commission de Préfets et les préfets sont classés en trois catégories: « excellents )}, « réussis )}, « échoués )}. Ceux de la première catégorie sont renouvelés pour 4 ans; ceux de la seconde catégorie peuvent être choisis de nouveau. Fonctionnaires de grade élevé nommés pour une durée déterminée et Conseillers Spéciaux (employés contractuels de droit privé) embauchés aux postes permanents prévus par la législation. Ils sont choisis par le Ministre compétent et ils doivent remplir les conditions spéciales d'aptitude, fixées par les dispositions instituant les postes respectifs; ces conditions sont en principe un ou plusieurs diplômes, la spécialité et l'expérience dans un domaine donné. Directeurs généraux et Directeurs généraux-adjoints dont l'avancement des grades inférieurs à ces grades est décidé par le Conseil des Ministres (11). Une disposition législative en 1964 prévoyait la nomination des directeurs généraux à durée déterminée; elle a été jugée inconstitutionnelle par le Conseil d'État. La promotion du grade 2 de la Branche AT au grade de directeur général-adjoint (qui a été institué en 1975), se faisait jusqu'en 1979, après avis conforme d'une Commission de cinq membres, composée du Président ou d'un Vice-Président de la Cour de Cassation, de la Cour des Comptes et du Conseil juridique de l'État, du Recteur et d'un professeur de la Faculté de Droit de l'Université d'Athènes. Les directeurs généraux et les directeurs généraux-adjoints, doivent être choisis parmi les fonctionnaires appartenant aux mêmes Branches et ayant des grades immédiatement inférieurs (à savoir le grade de directeur général-adjoint ou le grade nO 2 respectivement), qui remplissent les conditions de promotion fixées par le Code des Fonctionnaires. En ce qui concerne les préfets, les fonctionnaires nommés à terme, les conseillers spéciaux, les directeurs généraux et les directeurs générauxadjoints, il est généralement considéré que les personnes sympathisantes du parti gouvernemental sont préférées aux autres candidats; mais il y a un grand nombre de cas qui attestent l'objectivité du choix. Les secrétaires généraux, dans la plupart des cas, sont membres du parti gouvernemental ou, en tout cas, des amis notoires de ce parti. Les opinions concernant le choix de hauts fonctionnaires par des organes à caractère politique sont mitigées et contradictoires. Les partis de l'opposition considèrent généralement que ces fonctionnaires ne sont pas objectifs dans l'accomplissement de leurs fonctions et qu'ils favorisent les (11) L'avancement des grades 4 et 3 aux grades 3 et 2 est fait au choix, selon le système du tableau d'avancement; tous les ans le Conseil de Service dresse un tableau des fonctionnaires, jugés individuellement et par comparaison, par ordre de mérite, à passer au grade supérieur. La promotion aux grades du directeur général adjoint et du directeur général se fait purement au choix, sans tableau et sans évaluation individuelle de chaque fonctionnaire qui remplit les conditions d'avancement, mais seulement par comparaison. �190 ÉTUDES clients et les amis du parti au pouvoir, et en particulier des ministres et des députés puissants. Cette situation justifie, en cas de changement de majorité gouvernementale, un changement de la législation qui permettra de remplacer ces fonctionnaires, naturellement par des fonctionnaires du choix du nouveau gouvernement. Le parti gouvernemental soutient les thèses déjà exposées. On peut dire que l'opinion publique considère que les fonctionnaires choisis par les organes politiques, en principe ne sont pas très objectifs, et qu'en cas de conflit, ils favorisent les amis du parti gouvernant. Nous croyons, quand même, que dans la grande majorité des cas, tant les préfets que les directeurs généraux et les directeurs générauxadjoints, ainsi que les fonctionnaires nommés à terme, accomplissent leurs fonctions de manière objective et arrivent à résister aux pressions politiques éventuellement exercées, soit par le Ministre ou le Secrétaire d'État ou bien le Secrétaire Général compétent, soit par les députés et les autres cadres puissants du parti au pouvoir. En ce qui concerne les conseillers spéciaux, en principe ils n'ont pas les fonctions qui leurs permettent de favoriser les clients ou les amis du parti gouvernemental. Leur choix par le Ministre compétent, sauf quelques exceptions où il s'agit de simples sinécures, lui permet de former un état major de spécialistes et d'experts, qu'il ne peut pas trouver parmi les cadres du Ministère. CONCOURS DE RECRUTEMENT. L'objectif du concours est de constater l'aptitude des candidats pour le service. La finalité est d'assurer l'égalité d'accès et d'éviter l'arbitraire et le favoritisme. Le recrutement par concours sur épreuves écrites, constitue le principe, à l'exception des cas suivants: 1) Secrétaires Généraux et Préfets. Il) Fonctionnaires de la Branche E. III) Fonctionnaires recrutés à des postes destinés aux diplômés des écoles de préparation pour certaines Branches de la Fonction Publique. Sont considérées comme telles, les facultés de Lettres, des Sciences, de Théologie, d'Agronomie et des Forêts, ainsi que les écoles normales et les Académies de culture physique. Pour ces catégories (relatives surtout à l'enseignement général), le concours est fait sur titres; les critères sont la date de la fin d'études, la date de la demande de l'intéressé, l'ordre de sortie de la Faculté, ainsi que la mention du diplôme. IV) Candidats qui ont obtenu un doctorat dans la discipline dont le diplôme constitue la qualité d'admission au concours. v) Exceptions imposées par des circonstances spéciales et extraordinaires. Ces exceptions sont permises par arrêté du Ministre de la Présidence du Conseil, sur proposition de la Direction Générale de la Fonction Publique, après avis motivé de la Commission Centrale des Concours. Les concours sur épreuves écrites se divisent en : Concours (( spéciaux )) pour le recrutement aux postes d'un service déterminé (direction générale d'un Ministère, service autonome, établisse- �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN GRECE 191 ments publics). Ces concours sont décidés, à chaque reprise, sur la demande du service intéressé et la proposition de la Direction Générale de la Fonction Publique, par le Ministre de la Présidence. Concours (( départementaux )) pour le recrutement des fonctionnaires de la Branche ME destinés aux postes des services de l'État attachés à la préfecture, des établissements publics qui ont leur siège dans le département et de la municipalité qui est le chef-lieu du département. Concours (( communs )) pour le recrutement des fonctionnaires des Branches AT et AP, des services de l'État, des établissements publics et des municipalités chefs-lieux des départements. Ces concours peuvent être faits une fois par an ou quand il y a un nombre suffisant de postes vacants, soit pour toute la Grèce, soit pour une certaine région. Dans quelques concours spéciaux, il y a aussi des épreuves orales (interview) et d'examens pratiques. JURYS DES CONCOURS: Est constitué, auprès de la Direction Générale de la Fonction Publique une « Commission Centrale des Concours », de cinq membres, composée d'un Conseiller d'État, en activité ou émérite, d'un professeur d'un établissement d'enseignement supérieur ou d'un Conseiller émérite du Conseil Supérieur des Services Publics (12), d'un Conseiller du Conseil Supérieur de l'Enseignement (13) et de deux fonctionnaires supérieurs de la Direction Générale de la Fonction Publique. Les membres de la Commission sont nommés pour un terme de deux ans par arrêté du' Ministre de la Présidence du Conseil. Les compétences de la Commission sont relatives aux concours départementaux et communs et sont énumérées ci-après: 1) donner des directives et instructions aux jurys, Il) rédiger les avis des concours, déterminer les matières des épreuves, nommer les correcteurs et superviser le bon accomplissement de leurs fonctions, v) confirmer ou annuler les décisions des jurys sur l'élimination d'un candidat pour des raisons de moralité, vI) rédiger le tableau des admis au concours. III) IV) Pour chaque concours spécial, un jury ad hoc est constitué, par arrêté de Ministre de la Présidence du Conseil, pris sur proposition de la Direction (12) Ce Conseil était composé de sept conseillers ordinaires et sept conseillers-associés, nommés à vie (jusqu'à la limite d'âge) et de quatre conseillers en service extraordinaire nommés pour deux ans. Ce conseil avait des compétences consultatives (avis sur les projets de lois et d'actes administratifs réglementaires) et il était un organe d'étude des questions de l'organisation des services publics, des établissements publics et de la fonction publique. Après son institution, ses compétences ont été étendues; il était responsable pour la conduite ou la supervision des concours de recrutement des fonctionnaires. Il a été supprimé en 1973. (13) Ce Conseil, dont le titre exact est « Centre de recherches en éducation et de perfectionnement des enseignants », est un organe d'étude et de recherche sur les questions de l'enseignement général et professionnel ; il a aussi des compétences consultatives concernant ces questions: avis sur les projets de lois et d'actes réglementaires, rédaction des projets des programmes, directives concernant la rédaction des livres scolaires etc. �192 ÉTUDES Générale de la Fonction Publique; ce jury est composé de fonctionnaires publics en activité (parmi lesquels très souvent des professeurs des établissements d'enseignement supérieur) ou, jusqu'au 1/3, émérites. Dans le cas de recrutement de fonctionnaires d'un établissement public, le jury peut être composé de fonctionnaires de cet établissement public (14). Les matières des épreuves écrites et éventuellement la méthode de l'épreuve orale ou d'un examen pratique, sont déterminées de la même manière. Le jury vérifie si les candidats remplissent les conditions prescrites, arrête la liste des candidats admis à concourir, note les épreuves et rédige le tableau des admis au concours. Pour chaque concours départemental ou commun (qui sont toujours basés sur épreuves écrites), il est constitué un jury ad hoc, composé de trois fonctionnaires supérieurs, par décision du préfet compétent et pour le département de l'Attique par décision de la Commission Centrale des Concours (15). Ces jurys ont les mêmes compétences que les jurys des concours spéciaux (supra a), à l'exception de la notation des épreuves et de la rédaction du tableau des admis au concours. Les épreuves sont corrigées et notées par deux correcteurs (ou, en cas de grand nombre d'épreuves, par plusieurs paires de correcteurs) nommés par la Commission Centrale des Concours sur proposition du Conseil Supérieur de l'Enseignement (16). Nous pensons pouvoir soutenir que sous le régime démocratique, le système du concours sur épreuve est impartial, à de très rares exceptions près. En ce qui concerne les concours spéciaux, les membres des jurys présentent des garanties d'objectivité, surtout quand des professeurs des établissements d'enseignement supérieur y participent, ce qui est le principe pour les concours des fonctionnaires de la Branche AT. Quant aux concours départementaux et communs, la distinction entre jury et correcteurs est une garantie importante d'objectivité. TOUS LES CANDIDATS QUI REMPLISSENT LES CONDITIONS GÉNERALES D'ACCÈS aux emplois publics et les qualités prescrites pour chaque concours, ont le droit, garanti même par la Constitution, de se présenter aux concours de recrutement de la Fonction Publique. La Constitution (article 4 § 2 ({ les hommes et les femmes hellènes ont des droits égaux et des obligations égales ») garantit l'égalité d'accès à la Fonction Publique des femmes. Le Conseil d'État a jugé, sur la base de cette règle constitutionnelle que des exceptions à l'égalité sont permises seulement si elles sont prévues par des dispositions législatives spéciales et si elles sont justifiées par des raisons suffisantes, relatives soit à la nécessaire protec(14) Dans les cas où le concours comporte aussi l'examen des connaissances d'une langue étrangère, un tiers des membres du jury peuvent être des agents contractuels ou même de simples particuliers, s'il n'y a pas de fonctionnaires compétents pour cet examen. (15) Le concours commun peut avoir lieu simultanément dans plusieurs villes. Dans ce cas, un jury pour chaque ville est constitué. (16) Dans le cas où il ya une divergence entre la notation de deux correcteurs, qui dépasse les trois unités, la Commission Centrale des concours nomme un troisième correcteur, qui peut réviser la notation; cette révision ne peut dépasser la note la plus élevée ou être inférieure à la plus basse. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN GRECE 193 tion spécifique de la femme (maternité, mariage, famille) soit aux différences purement biologiques qui imposent la prise de mesures spéciales ou une attitude différente en vue d'un cas concret. Le jury de chaque concours vérifie si les candidats remplissent ces conditions, s'ils possèdent les certificats ou diplômes prévus, et il arrête la liste des candidats admis à concourir. Le jury évalue la bonne moralité des candidats et peut, par décision motivée, écarter des candidats pour manque de bonne moralité. S'il s'agit d'un concours spécial, une telle décision peut être attaquée directement, dans un délai de huit jours, devant le Conseil d'État; le recours (de plein contentieux) est jugé par une Commission de trois Conseillers et l'arrêt doit être publié avant le concours. S'il s'agit d'un concours départemental ou commun, la décision du jury peut être attaquée d'abord par un recours quasi contentieux, devant la Commission Centrale des Concours, dont la décision peut ensuite être attaquée devant le Conseil d'État. De même, si un candidat n'est pas inscrit sur la liste des admis à concourir pour des raisons autres que la bonne moralité, il peut attaquer la décision du jury par recours pour excès de pouvoir (17). LES JURYS DES CONCOURS SPÉCIAUX ET LA COMMISSION CENTRALE DES CONCOURS (dans les cas de concours départementaux et communs) rédigent pour chaque concours le tableau des admis au concours par ordre de réussite. Ces tableaux sont publiés au Journal Officiel par le Ministre de la Présidence du Conseil, après contrôle de leur légalité. Le Ministre a le pouvoir, sur la demande d'un intéressé ou ex officio, d'annuler le concours pour vice de forme substantielle; dans ce cas, il peut décider la réorganisation du concours, en tout ou en partie, pour les mêmes candidats. Le tableau des admis au concours est valable pendant un an. Dans le cas des concours spéciaux, ceux qui sont inscrits au tableau des admis au concours, sont obligatoirement nommés, dans les quinze jours après la publication du tableau, aux postes déjà vacants; aussi doivent-ils être nommés aux postes vacants du même service durant la période de validité du tableau, dans les quinze jours après la proclamation de la vacance du poste. Dans le cas des concours départementaux et communs, tous les services doivent signaler les postes devenant, au fur et mesure, vacants, au préfet compétent ou, selon le cas, à la Commission Centrale des Concours, qui notifient, par écrit, aux candidats admis, l'existence de ces postes. Les candidats doivent déclarer, dans les vingt jours, s'ils désirent être nommés au poste d'un, ou alternativement, de plusieurs services. Après expiration de ce délai, ceux qui ont répondu positivement sont inscrits sur un tableau spécial et sont obligatoirement nommés aux postes vacants, par ordre de réussite au concours et par ordre de leur préférence. Les autres restent inscrits au tableau des admis au concours et attendent que d'autres postes soient vacants, dans d'autres services ou éventuellement dans les mêmes services, pendant la période de la validité du tableau. (17) Dans le cas où l'élimination d'un candidat du concours a été annulée par le Conseil d'État, le candidat est examiné individuellement et, s'il réussit, il est inscrit au tableau des admis. 13 �194 ÉTUDES " n'y a pas, en principe, (sauf dispositions spéciales) de modalités particulières ou d'épreuves spéciales pour les candidats déjà fonctionnaires. Dans certains cas, (p. ex. conseillers de préfecture) le concours est ouvert seulement à des candidats déjà fonctionnaires; ainsi, parmi les conditions prescrites figure aussi la qualité de fonctionnaire. POLITISA TlON DES FONCTIONNAIRES Selon la Constitution, les manifestations en faveur des partis politiques quelles que soient leur forme, sont absolument interdites pour les fonctionnaires publics (18). Pou r les fonctionnaires des établissements publics, l'interdiction est plus atténuée; toute activité en faveur d'un parti est interdite. D'autre part, d'après le Code des Fonctionnaires, la violation de ces interdictions constitue une faute disciplinaire (19). Donc, il n'y a pas de politisation manifeste dans le sens de l'appartenance notoire à un parti. Mais, il y a une politisation dissimulée, surtout en ce qui concerne les cadres syndicaux. Elle est plus forte dans le cas des sympathisants des partis de gauche. La seule réaction des autorités concernées pourrait être la répression disciplinaire; mais la réaction de la presse partisane, ainsi que des partis eux-mêmes (par déclaration à la presse, questions ou même interpellations à la Chambre) rend ces autorités très sceptiques quant à l'efficacité de cette méthode. AUTRES TECHNIQUES DE CHOIX DES FONCTIONNAIRES Les maîtres-assistants et les collaborateurs scientifiques des établissements d'enseignement supérieur sont choisis par concours sur titres par la Faculté ou l'Assemblée (organe collégial composé de tous les professeurs, ordinaires ou à terme) respective. Les médecins chefs de clinique et maîtres-assistants des hôpitaux publics, nommé~ à terme, sont nommés par le Ministre des Services Sociaux parmi trois personnes choisies sur titres par une Commission Centrale auprès du Ministère des Services Sociaux, composée de professeurs des Facultés de Médecine et des hauts fonctionnaires. Dans les cas d'exceptions à la règle du concours sur épreuves permises par arrêté du Ministre de la Présidence du Conseil, le recrutement a lieu par « sélection» parmi les candidats qui se présentent après avis publié dans les journaux et qui remplissent les conditions prescrites. Par le même arrêté sont nommés les membres du jury qui procède à la sélection. Les critères de la sélection sont les titres des candidats, leur spécialité dans un domaine scientifique ou pratique, leur expérience et autres. (18) Après la restauration de la démocratie, il n'existe pas de procédure officielle d'enquête relative à l'appartenance politique, syndicale ou philosophique des fonctionnaires; mais par procédés officieux tout est connu. Dans les dossiers des fonctionnaires recrutés avant 1967, il existe des informations indiquant leur éventuelle appartenance au parti communiste ou leur sympathie pour ce parti. (19) Selon la Constitution, il ya inéligibilité des fonctionnaires publics, des fonctionnaires des établissements publics et des fonctionnaires locaux aux élections législatives (et, selon le code communal, aux élections locales). Par exception, les professeurs des établissements d'enseignement supérieur peuvent être élus députés, mais pendant la législature, ils ne peuvent pas exercer les attributions attachées à leurs fonctions de professeur. Donc, ces professeurs peuvent être ({ politiséS ». �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN GRECE 195 Pour les établissements publics, le procédé de « sélection» peut, par décret pris sur proposition du Ministre de la Présidence du Conseil et du Ministre de tutelle, être appliqué non seulement dans les cas spéciaux et urgents mais aussi pour certaines catégories du personnel. Par le même décret sont déterminés les critères de la sélection, qui est faite par un jury nommé par le Conseil d'Administration et l'établissement public intéressé. Pour les fonctionnaires de la Branche ~E le choix est fait, en premier lieu, par le chef du service intéressé, parmi les candidats qui se présentent après publication d'un avis; le critère du choix est l'aptitude du candidat. Le chef de service propose à l'autorité compétente pour la nomination, un nombre trois fois plus grand que le nombre des postes vacants. Le choix final est fait par cette autorité (ministre, préfet, conseil d'administration de l'établissement public). TYPE DE CULTURE ET FORMATION A l'exception des catégories pour lesquelles la spécialisation dans un domaine donné constitue une qualité prévue par la législation pour le recrutement (ingénieurs, techniciens, médecins, infirmières, assistantes sociales, archéologues, agronomes, etc.), comme c'est le cas surtout pour l'enseignement, les travaux publics, les hôpitaux et autres services spécialisés, le principe de recrutement normal du personnel de la Branche AT, à savoir aux premiers grades de cette Branche, est la culture générale, de caractère juridique, politique ou économique. Les postes des fonctionnaires sont classés en cinq Branches: a) Branche AO des postes spéciaux (grades A et B) : secrétaires généraux, préfets, certains hauts fonctionnaires nommés à terme. b) Branche AT : diplômés d'établissements d'enseignement supérieur, grades 8e au 1er (entre le 2e et le 1er existe le grade du directeur général-adjoint) . c) Branche AP : diplômés d'établissement d'enseignement intermédiaire (20) grades ge au 2e. d) Branche ME : ceux qui ont le certificat d'études secondaires (Gymnase de six classes jusqu'en 1977 et depuis, lycée de trois classes) et, très souvent, une qualité supplémentaire (grades 10e au 4e ). Emploi: Chefs de Section (grades 4 à 5), chefs de Bureau, assistants de chef de Bureau, dactylographes, sténographes secrétaires interprètes, assistants analystes, assistants programmeurs, téléphonistes, chauffeurs, techniciens subalternes, etc. e) Branche,~E : ceux qui ont le certificat d'école primaire (six ans) jusqu'en 1981 et ensuite le certificat du gymnase de trois ans à partir de (20) Les établissements d'enseignement intermédiaire constituent un cycle d'études professionnelles entre l'enseignement secondaire et l'enseignement supérieur. Sont inscrits à ces établissements après concours d'entrée, ceux qui ont obtenu le certificat d'études secondaires (trois ans de gymnase et trois ans de lycée). La durée des études est de trois ans. �ÉTUDES 196 1981 (21) (grades 12e au 7e ). Emploi: huissiers, gardiens, phototypistes, jardiniers, nettoyeuses, etc. Chaque Branche comprend des postes de deux sortes: i) administratifs - économiques, ii) scientifiques - techniques (techniques, sanitaires et autres) qui sont ensuite distingués en plusieurs catégories. Les qualités particulières des fonctionnaires de chaque catégorie de postes sont prévues par le décret réglementaire portant sur l'organisation interne de chaque ministère ou service autonome ou établissement public. Pour les postes administratifs-économiques de la Branche AT (22) en règle générale la qualité prescrite est le diplôme d'études juridiques ou politiques ou économiques, p. ex. le décret nO 31/1977 « sur l'organisation du Ministère des Finances et la réglementation de ses services », prévoit un grand nombre de postes administratifs-économiques de la Branche AT, différenciés en postes des fonctionnaires des impôts, des douanes, des finances publiques du budget, du personnel, de la comptabilité, etc. La qualité pour la nomination au 8e grade de toutes ces catégories est alternativement et à égalité, le diplôme d'une Facultés de Droit (n'importe quelle section) ou de l'École Supérieure des Sciences Économiques et Commerciales ou de la Panteios École Supérieure des Sciences Politiques ou d'une (des deux) Écoles Supérieures des Sciences Industrielles, ou d'un Établissement d'enseignement étranger équivalent. Les mêmes dispositions existent dans tous les décrets réglementaires similaires. Toutefois, aux concours spéciaux pour le recrutement à ces postes, les matières des épreuves écrites, peuvent être déterminées de manière qui présuppose des connaissances plus spécialisées (p. ex. finances publiques, droit économique, droit du travail, comptabilité, etc.). Par contre, pour les postes scientifiques - techniques, la qualité prescrite est le diplôme de la Faculté ou de l'École Supérieure qui donne la formation spécialisée correspondante (ingénieurs de différentes catégories, médecins, agronomes etc.). Pour les postes administratifs-économiques de la Branche AP, la formation doit être plutôt spécialisée; les textes exigent le diplôme de la section des établissements d'enseignement intermédiaire, dont le programme prépare à une spécialisation propre aux postes p. ex. Le décret réglementaire nO 238/1979, concernant le Ministère de l'Industrie et de l'Énergie, prévoit pour les fonctionnaires de ces postes le diplôme de la Section des cadres des entreprises industrielles ou commerciales ou la section des secrétaires ou bien celle de la statistique. (21) Selon la Constitution, après l'année scolaire 1980-1981, la durée de la scolarité obligatoire ne peut être inférieure à neuf ans. Cette scolarité comprendra six ans d'école primaire et trois ans de gymnase. (22) Pour les préfets, la qualité prévue est un diplôme d'un établissement d'enseignement supérieur hellénique ou étranger. Sur 56 préfets actuellement en poste, 44 sont diplômés en Droit (dont 42 avocats, en suspension de leur activité), 2 en Sciences Politiques et Économiques, 2 en Sciences, 1 en Lettres, 1 en Pharmacie. 1 est ingénieur et les 4 officiers en retraite (les officiers sortis des écoles de préparation des officiers de carrière sont considérés par la législation comme diplômés de l'enseignement supérieur). �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN GRECE 197 Pour les postes de la Branche ME, à part le certificat d'études secondaires, il est, très souvent, exigé une qualité supplémentaire, telle la dactylographie, la sténographie, la connaissance d'une langue étrangère, la spécialisation à l'usage des ordinateurs, des machines de bureau etc. FORMA TlON PAR ÉTABLISSEMENT D'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR; elle est divisée en trois cycles; la formation est assurée par les établissements suivants: Cycle des Sciences juridiques et politiques: 1) Facultés de Droit des Universités d'Athènes, de Thessalonique et de Thrace: quatre ans d'études, examen à la fin de chaque année et examen final sur les matières principales enseignées lors de toute la durée des études. Il) Panteios École Supérieure des Sciences Politiques; quatre ans d'études, examen à la fin de chaque année. III) Deux instituts spécialisés de Panteios (Développement régional, Centre d'Études méditerranéennes et arabes) ; sont admis les diplômés des établissements d'enseignement supérieur; la durée des études est d'une année. Cycle des sciences économiques et financières: 1) Sections des Sciences Économiques des Facultés de Droit des Université d'Athènes et de Thessalonique; quatre ans d'études, examen à la fin de chaque année. Il) École Supérieure des Sciences Économiques et Commerciales (à Athè- nes) : quatre ans d'études, examen à la fin de chaque année. III) Écoles Supérieurs d'Études Industrielles du Pirée et de Thessalonique, quatre ans d'études, examen à la fin de chaque année. Cycle technique et scientifique: 1) Université technique d'Athènes. Il) Facultés techniques et scientifiques respectives des Universités d'Athènes, Thessalonique et Patras. III) École Supérieure d'Agronomie (à Athènes). " n'existe pas encore d'Écoles spécialisées pour la formation des fonctionnaires avant ou après l'accès à la fonction publique (voir note 25). Tous les fonctionnaires, sauf ceux de la Branche ES et ceux qui sont nommés à terme, après leur nomination font un stage de deux ans; à la fin de ce stage, ils sont titularisés après avis du Conseil de Service sur leur aptitude (23). (23) Le fonctionnaire stagiaire peut, pendant la période du stage, être licencié après décision du Conseil de Service, pour les mêmes raisons qu'un fonctionnaire titularisé. D'autre part, la période du stage est incluse dans le temps de service actif qui constitue une des conditions pour l'avancement. �198 ÉTUDES Dans tous les Ministères et Services autonomes, il existe une « Direction » de formation et un service dit « École de secteur ». Cette Direction est chargée de la formation des stagiaires sur la base des programmes approuvés par la Direction Générale de la Fonction Publique (24), préparés par la Direction de Formation du Ministère. FORMA TlON EN COURS DE CARRIÈRE - PERFECTIONNEMENT: Il ya un système de formation en cours de carrière, réalisé par chaque ministère ou service autonome, sur la base des programmes approuvés par la Direction Générale de la Fonction Publique. Ces programmes « ministériels» sont spécialisés. P. ex. le programme de perfectionnement des fonctionnaires de la Branche AT du Ministère des Finances en matière de contrôle fiscal, (deux groupes de 40 fonctionnaires), de 1978, avait une durée de 10 semaines ou 360 heures de cours et 120 heures de travaux pratiques. Les matières étaient: but du contrôle fiscal, problème de politique financière, introduction au système de TVA, questions de comptabilité spéciale, méthodes de contrôle, principales dispositions fiscales etc. L'enseignement avait lieu dans les locaux du Ministère. Le programme de perfectionnement des fonctionnaires au Service d'Aviation Civile (service autonome) aux radiotélégrammes d'un type spécial, avait une durée de 199 heures. L'enseignement avait lieu dans les locaux de l'École d'Aviation Civile. Il a été créé (25), auprès de la Direction Générale de la Fonction Publique, comme unité particulière, une « École de Perfectionnement des Fonctionnaires Publics» qui est chargée de la formation des fonctionnaires en cours de carrière sur la base de programmes « interministériels ». D'autre part, il a été créé un Conseil d'Enseignement de cinq membres (26) qui a des compétences consultatives, relatives aux questions de perfectionnement des fonctionnaires et de recyclage. Les enseignants de cette « École» sont choisis parmi les magistrats (en principe conseillers et maîtres de requêtes au Conseil d'État), les fonctionnaires publics, les enseignants universitaires, les employés des banques et des centres de recherches et autres experts. Les programmes « interministériels» préparés par cette École sont fort divers et visent au perfectionnement des fonctionnaires et au recy- (24) P. ex. le programme de formation des stagiaires des postes administratifs de la Branche AT au Ministère de l'Intérieur de 1977 avait une durée de 5 semaines ou de 145 heures (chaque jour de 8 h à 13 h) et les cours et travaux pratiques ont eu lieu dans les locaux de l'Ecole de Perfectionnement de Fonctionnaires Publics. Les matières étaient: administration centrale et déconcentrée, Systèmes de correspondance, le facteur humain, décentralisation, état civil des citoyens, etc.). 0 (25) Un service similaire, mais d'organisation et d'importance rudimentaire, existait déjà depuis 1968, il avait une activité réduite. En 1975, dans le cadre de l'effort de réorganisation de l'Administration Publique après la dictature militaire, le Premier Ministre avait annoncé la création d'une Ecole spécialisée pour la formation des cadres, à l'instar de l'ENA. Mais il y a eu des réactions, même violentes, de la part des organisations syndicales, des fonctionnaires, des étudiants et même des enseignants de Panteios Ecole Supérieure des Sciences Politiques. Enfin, l'Ecole de Perfectionnement des Fonctionnaires, sous sa forme actuelle, a été instituée comme un compromis. (26) Ce Conseil est composé de trois hauts magistrats (du Conseil d'Etat) ou professeurs d'établissements d'enseignement supérieur, en activité ou émérites, et d'un haut fonctionnaire, tous nommés pour deux ans par le Ministre de la Présidence du Conseil et d'un haut fonctionnaire indiqué par l'organe supérieur syndical des fonctionnaires. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN GRECE 199 clage. Ils ont un caractère tant général que spécial. P. ex. le programme spécial relatif aux « questions générales des Communautés Européennes» avait une durée de 60 heures (six heures par jour) des cours et des travaux pratiques; le programme spécial relatif aux questions de l'enseignement professionnel avait une durée de 230 heures. Le programme général de perfectionnement des cadres administratifs (Branche AT) de 1978-1979 a une durée de 1.570 heures de cours et travaux pratiques (27). En outre, le perfectionnement se fait, sous le contrôle de l'École de Perfectionnement des Fonctionnaires, dans des établissements spécialisés privés (p. ex. YWCA pour la dactylographie et sténographie, Control Data et Bull pour les ordinateurs, Chambre Technique pour les ingénieurs, etc.). De même, chaque année plusieurs bourses d'études sont accordées après concours, pour des études et des recherches en Grèce et à l'étranger. Pendant les années 1976, 1977 et 1978, sont passés par l'École 1.338 fonctionnaires de la Branche AT qui ont suivi les programmes de perfectionnement et 11.389 des Branches AT, AP et ME, qui ont suivi les programmes des langues étrangères. Par ailleurs, 531 fonctionnaires de diverses spécialisations sont passés par des établissements annexes à l'École, ou par les établissements avec lesquels elle collabore. (27) Introduction au programme, 5 h, cours théoriques 287 h, discussions et applications pratiques 385 h, enseignement de la langue anglaise 200 h, travaux pratiques 150 h, travail dans une préfecture 180 h, préparation individuelle 130 h, examens 90 h, visites à des Municipalités, Entreprises publiques, centres de recherches etc., divers 107 h (dont 60 pour étude), évaluation 5 h. Le programme comprend les matières suivantes: L'administration et son droit (76 heures), l'organistion administrative (77 heures), le statut de la fonction publique (67 heures), théorie et pratique administrative (96 heures), méthodologie administrative (89 heures), statistique et démographie (30 heures), méthode de rédaction d'études (100 heures), questions financières (30 heures), communautés européennes (26 heures), politique de l'État (77 heures). �200 ÉTUDES CONSTITUTION DE LA GRECE LE STATUT DES ORGANES DE L'ADMINISTRATION Article 103. 1. Les fonctionnaires publics exécutent la volonté de l'État et servent le peupie; ils doivent fidélité à la Constitution et dévouement à la Patrie. Les qualités d'aptitude et la procédure requises pour leur nomination sont déterminées par la loi. 2. Nul ne peut être nommé à un emploi qui n'a été institué par une loi. Une loi spéciale peut prévoir par exception le recrutement de personnel pour une période déterminée et sur la base d'un contrat de droit privé, en vue de satisfaire à des besoins imprévus et urgents. 3. Les emplois de personnel scientifique spécial, ainsi que technique ou auxiliaire peuvent être pourvus par des personnes recrutées sur la base d'un contrat de droit privé. Une loi fixe les conditions de recrutement ainsi que les garanties spéciales dont jouit le personnel recruté. 4. Les fonctionnaires occupant un emploi sont inamovibles, tant que ces emplois existent. Ils jouissent d'un avancement de traitement d'après les dispositions de la loi: à l'exception des cas où ils quittent le service pour avoir atteint la limite d'âge et où ils sont révoqués en vertu d'une décision judiciaire; ils ne peuvent être déplacés sans avis, ni être rétrogradés ou révoqués sans décision d'un conseil de service composé pour les deux tiers au moins de fonctionnaires inamovibles. Un recours devant le Conseil d'État est toujours ouvert contre les décisions de ces conseils, ainsi qu'il est prescrit par la loi. 5. Une loi peut excepter de l'inamovibilité les fonctionnaires supérieurs nommés en dehors des cadres, les personnes directement nommées comme ambassadeurs, les fonctionnaires de la Présidence de la République et des cabinets du Premier Ministre, des Ministres et des Secrétaires d'État. 6. Les dispositions des paragraphes précédents sont aussi applicables aux fonctionnaires de la Chambre des Députés, régis quant au reste par le Règlement intérieur de celle-là, ainsi qu'aux employés des collectivités locales et d'autres personnes morales de droit public. Article 104 1. Aucun des fonctionnaires publics mentionnés à l'article précédent ne peut être nommé à un autre emploi d'un service de l'Ëtat ou d'une collectivité locale ou d'une autre personne morale de droit public, ou d'une entreprise publique ou d'un organisme d'utilité publique. A titre exceptionnel, la nomination à un second emploi peut être autorisée par une loi spéciale, sous réserve de l'application des dispositions du paragraphe suivant. 2. Les appointements ou toute sorte de rémunérations supplémentaires des fonctionnaires mentionnés à l'article précédent, ne peuvent dépasser par mois l'ensemble du traitement mensuel de leur emploi. 3. Aucune autorisation préalable n'est requise pour traduire en justice les fonctionnaires publics ainsi que les employés des collectivités locales ou d'autres personnes morales de droit public. �LA POLITIQUE DE CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN GRANDE-BRETAGNE par F.F. RIDLEY (*) L'ADMINISTRATION Définition : Un point de terminologie tout d'abord. Il n'y a pas de mot en anglais pour traduire le terme de « fonctionnaire ». On parle de civil servants et de local government officers mais il n'y a pas de terme générique. Comme le concept de fonction publique n'existe pas en Grande Bretagne, il ne servirait à rien d'essayer de définir ce qu'est un fonctionnaire ou ce que recouvre le terme de fonction publique dans un pays sans droit administratif. On emploie public services ou public sector dans le langage courant, mais ces expressions n'ont pas de portée juridique. De telles définitions n'ont pas de conséquences pratiques dans le domaine de l'administration publique; ces questions ne se posent que lorsque l'on cherche à établir des statistiques sur la proportion dans la population d'agents publics de chaque catégorie. Dans ce qui suit on ne parlera que du civil service. Les Civil servants sont les serviteurs de la Couronne à l'exclusion des fonctions politiques ou judiciaires, ces agents civils étant rémunérés exclusivement sur des crédits votés par le Parlement. De nombreuses catégories d'agents du secteur public sont donc exclues : A) Au niveau national: l'armée et la justice. (La Grande Bretagne n'ayant pas de conscription les effectifs militaires sont réduits. La justice repose en grande partie sur les juges de paix volontaires et les magistrats qui sont donc également peu nombreux). B) Les agents locaux (y compris les maîtres des écoles et des collèges d'enseignement supérieur - les universités sont des institutions indépendantes recrutant leur propre personnel). C) Les agents des entreprises publiques (auxquels on rattache le service postal), le Service national de la Santé et le Manpower Services Com- mission. (*) Professeur à l'Université de Liverpool. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �202 ÉTUDES Les ouvriers du secteur public (les plus nombreux sont employés par les arsenaux et les chantiers navals) rentrent dans la définition ci-dessus et donc dans certaines statistiques globales; il est pourtant nécessaire de ne pas les compter dans l'administration publique (vu leur tâche industrielle: leur statut ne diffère guère de celui des travailleurs privés). Statut: La Couronne a le pouvoir de réglementer l'organisation des services gouvernementaux (Prérogative Royale). Un ordre du Conseil privé de la Reine donne pouvoir au Ministre de l'Administration de rédiger les règlements et d'émettre les directives. Les plus importantes sont contenues dans Estacode, un code distribué à l'intérieur de ce service. En outre, dans ce cadre, les Ministères établissent leurs propres règlements et publient les manuels comportant les directives pour le personnel. La réglementation de l'Administration, donc, est une fonction Exécutive et ne dépend pas de la législation parlementaire (exception faite pour certains chapîtres financiers tels que les pensions). A la différence de la plupart des autres pays européens, où la réglementation de l'Administration est une branche importante du droit administratif, ni le système Estacode ni les procédures d'embauche ne peuvent être classés comme « loi }) car (à quelques exceptions près énumérées ci-dessous) il n'y a pas de recours devant les tribunaux. En théorie, les fonctionnaires étant les serviteurs de la Couronne, leur emploi dépend du bon vouloir de la Couronne, les règlements qui les concernent peuvent être modifiés unilatéralement à tout moment par le gouvernement et dans les cas individuels il semble bien que le gouvernement ne soit même pas tenu par ses propres règlements. La pratique est, naturellement, très différente. Les règlements se rapportant aux salaires, aux promotions, à la discipline etc ... sont négociés avec les associations nationales de personnel par le National Whitley Co un cil. Les systèmes d'embauche et de promotion sont bien définis ainsi que les procédures disciplinaires internes. Le fonctionnaire est mieux protégé dans sa carrière que les employés des autres secteurs et il n'est pas envisagé que le statut de ce personnel soit fixé dans la loi. Il existe quelques exceptions; les fonctionnaires sont protégés par la législation générale relative au licenciement abusif interdisant les discriminations basées sur le sexe ou la race. Quelques recours ont été faits dans ce domaine mais seulement aux niveaux de service les plus bas. Le point essentiel est que la loi ne joue pas un grand rôle dans la tradition administrative britannique. Outre l'absence de droit administratif, il ya une tendance à considérer les règlements internes comme des matières techniques qui intéressent assez peu les étudiants en Administration Publique. Des manuels décrivent les principes généraux se rapportant au recrutement ou aux droits politiques des fonctionnaires, mais les textes n'y sont pas présentés. Jusqu'à présent, on présume que les procédures seront appliquées avec équité sans qu'il soit nécessaire de recourir à la loi, en pratique. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN GRANDE BRETAGNE 203 Evidemment l'Estacode contient quelques dispositions spécifiques au service et qui limitent les droits des fonctionnaires. Les plus notables, probablement, concernent les droits politiques. Interdiction est faite à un groupe important de fonctionnaires de participer à toute activité politique : ils ne peuvent pas se présenter aux élections législatives, jouer un rôle actif dans la politique des partis, parler ou écrire sur des sujets politiques. Cette règle s'applique non seulement aux titulaires de postes de direction, mais aussi aux niveaux inférieurs du service pour autant que ceux-ci ont un contact direct avec le public. Rien ne prouve que cette règle soit particulièrement mal reçue. Elle est au centre de la conception globale d'une administration politiquement neutre (et anonyme), ce qui rend inutile la sélection des agents sur la base de critères politiques. Dans la conception anglaise, cette stricte neutralité, qui signifie que les appartenances politiques des civil servants ne sont pas connues dans le service, est au centre de l'idée de carrière. Contrairement à ce qui existe dans de nombreux pays européens, cette neutralité signifie que le service est entièrement organisé sur une base professionnelle et que les espoirs de promotion - y compris jusqu'au sommet - ne dépendent que des capacités professionnelles et non des appartenances politiques. La carrière : L'administration est une carrière aux deux sens du mot. A) Les recrues sont nommées dans le service et y sont promues; elles ne sont pas recrutées pour des postes spécifiques. B) Le service a une durée très longue, et est structuré de façon à donner aux recrues, si elles présentent les qualifications requises, une véritable garantie de carrière du point de vue de la promotion, et ce, éventuellement, jusqu'aux postes les plus élevés. La restructuration des catégories générales, constituant la hiérarchie administrative normale, depuis les employés de bureau jusqu'aux postes de direction, en un seul groupe administratif (voir ci-dessous), rend théoriquement possible la promotion d'un débutant du niveau le plus bas jusqu'au sommet. Les commentaires qui suivent se réfèrent généralement à ce groupe. A l'intérieur du service se trouvent naturellement des groupes et des catégories spécialisés (par exemple des économistes, des psychologues, des cartographes, des opérateurs de téléscripteur) qui sont recrutés pour un travail ponctuel déterminé, mais eux aussi sont recrutés dans le service et ne sont pas liés à des postes spécifiques. Les fonctionnaires sont recrutés (à de très rares exceptions près) tôt dans la vie et demeurent dans le service jusqu'à la retraite. Ils peuvent être recrutés aux niveaux d'employés de bureau (clerical officer), de rédacteurs (executive officer) ou de stagiaires administratifs (administration trainee), chaque niveau exigeant certaines qualifications scolaires ou universitaires (voir ci-dessous). Le recrutement a lieu généralement entre l'âge de 16 à 25 ans. La jeunesse des stagiaires administratifs qui constituent le lot principal de la haute administration, mérite d'être notée. Les étudiants universitaires britanniques achèvent généralement leurs études à l'âge de 21 ou 22 ans (bien que certains puissent poursuivre encore les études) et �204 ÉTUDES entrent dans l'administration sans autre préparation spéciale. Les débutants sont donc beaucoup plus jeunes que dans la plupart des autres pays européens. En 1978 l'âge moyen pour les 106 stagiaires administratifs était de 23,9 pour les hommes et de 23,3 pour les femmes; pour les 1.789 rédacteurs les moyennes étaient de 23,4 et 22,9 - bien qu'approximativement 17 % d'entre eux avaient moins de 20 ans; pour les employés de bureau l'âge moyen était de 24 ans, mais plus de 40 % avaient moins de 20 ans. Ce modèle de carrière n'est pas respecté dans les quelques cas où le personnel est recruté en cours de carrière. Il y a une disposition pour un nombre limité de recrues au niveau de Principal (seulement 23 en 1978, âge moyen 40 ans). Il s'agit de personnes ayant occupé des postes de responsabilité dans l'industrie, à l'université ou dans un autre domaine professionnel. En 1975, sur 28 personnes, environ un quart provenait de chaque secteur : industrie, enseignement, gouvernement local, autres agences quasigouvernementales. Le reste venait des entreprises publiques, de l'armée, etc.). Ce personnel est recruté par des procédures normales de sélection et assimilé dans la carrière, bien que beaucoup auraient été recrutées pour des capacités et des fonctions spécialisées (par exemple les économistes). Il y a aussi un très petit nombre de débutants directs au niveau de l'Assistant Secretary sur une base ad hoc où quelque expérience extérieure est exigée (par exemple lorsque le gouvernement a réorganisé ses services d'échange de main d'œuvre et a exigé une expérience commerciale importante). Une fois établis, ceux-ci sont également intégrés dans le service et peuvent être transférés à d'autres postes administratifs. Ni les considérations politiques, ni d'autres formes de patronage ministériel ne sont prises en compte pour ces nominations. Peu d'entre eux quittent le service en milieu de carrière. Celà arrive néanmoins, surtout parmi les recrues récentes. En 1978, 44 stagiaires administratifs sont partis (âge moyen 26), 2.370 rédacteurs (âge moyen 28) et 20.626 employés de bureau (âge moyen 27). C'étaient probablement des débutants qui ont ensuite réalisé qu'ils avaient mal choisi leur carrière ou, aux niveaux les plus bas, des débutants qui ont considéré l'emploi dans l'administration comme peu différent de celui des autres secteurs et qui ont changé de travail comme le font souvent les jeunes notamment dans les emplois de bureau. Il est rare que des fonctionnaires ayant de l'ancienneté démissionnent avant l'âge de la retraite au profit d'emploi dans le privé ou dans une entreprise publique. Il y a, naturellement, de nombreux cas de fonctionnaires retraités qui participent aux conseils d'entreprises financières et industrielles, mais ceci est un autre thème. Les droits à la pension étant désormais transférables, il n'y a plus de barrière pratique à la mobilité, mais le caractère de l'administration britannique est tel qu'il n'y a pas eu de démission. Un fonctionnaire qui quitte le service peut plus tard vouloir être réembauché au grade qu'il avait occupé auparavant mais ceci est rare. Cela arrive plus vraisemblablement pour des raisons familiales. Il existe des dispositions permettant le transfert entre d'une part l'administration et, d'autre �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN GRANDE BRETAGNE 205 part, le gouvernement local, les entreprises publiques, l'industrie et les universités. Mais celles-ci stipulent une assistance à l'intérieur ou hors du service pendant un ou deux ans dans l'intérêt du service, le but étant d'élargir l'expérience des fonctionnaires concernés, pour le développement de leur carrière, plutôt que de les laisser choisir provisoirement un emploi plus rémunérateur à l'extérieur. Le nombre est petit: en 1975 seulement 25 ont été détachés à l'intérieur du service et 55 hors du service. Ainsi il n'y a pas de mouvement entre secteurs, comparable à certains pays européens, encore moins semblable au modèle américain. L'administation britannique est essentiellement une carrière fermée. La structure formelle est renforcée à cet égard par l'éthique du service et les pressions des associations de personnel. Aspect quantitatif: Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus, qu'une petite partie seulement (11 %) des employés du secteur public est réellement employée par le government central, comme le montrent les chiffres arrondis pour 1978 : Civil Service Autorités Locales Service National de la Santé Entreprises Publiques, etc. 750.000 3.000.000 1.000.000 2.000.000 Le chiffre réel au 1er janvier 1979 était de 733.000, soit environ 3 % de la population active de la Grande Bretagne. Sur ce total 167.000 étaient des industriels (GR ouvriers industriels) ce qui laisse 566.000 fonctionnaires à proprement parler. RÉPARTITION PAR MINISTÈRES ET GROUPES. Les statistiques administratives pour 1979 n'offrent pas une répartition du personnel non-industriel par ministères. En 1975, la répartition pour les services les plus importants était la suivante: Défense Trésor Public Santé et Sécurité Sociale Emploi Envi ron nement Intérieur Transports Autres Services 126.000 113.000 95.000 47.000 32.000 19.000 13.000 116.000 Il n'est pas certain que cette répartition soit très instructive bien qu'elle indique qu'une large proportion de l'administration non-industrielle est composée de personnel civil du Ministère de la Défense, du Fisc, des Douanes et des Contributions Indirectes, du personnel engagé dans les services sociaux dirigés par le gouvernement central (Sécurité Sociale, allocations de chômage et des services du marché de l'emploi, de la Man- �206 ÉTUDES power Services Commission). Le Département de l'Environnement comprend Property Services Agency responsable pour la construction et l'entretien des immeubles gouvernementaux tandis que le Ministère de l'Intérieur comprend le Service Pénitencier. En définitive, les fonctionnaires sont dispersés entre quelques 18 ministères (le nombre change très souvent) et une gamme d'autres agences telles que le Stationery Office, le Département de la Caisse d'Épargne Nationale et le Royal Mint. Les Ministères chargés des grandes orientations sont généralement petits. En 1979 leur personnel se répartissait comme suit: Le Cabinet Le Ministère des Finances L'Énergie L'Éducation et la Science Le Commerce L'Industrie 630 1.000 1.300 2.700 7.300 9.500 Depuis le rapport Fulton sur la réforme administrative, une grande partie des anciennes classifications a été amalgamée afin de former de larges groupes fonctionnels. En 1971 les trois classifications principales générales (Administrative, Executive, Clerical) furent fusionnées pour former le Groupe Administratif afin de faciliter le développement des carrières, bien que les trois rangs les plus hauts dans le service fussent séparés en tant que postes A Structures Ouvertes (c'est-à-dire ouverts à la promotion en provenance d'autres groupes - voir ci-dessous). En plus de cet amalgame vertical des trois niveaux généraux, d'autres groupes ont réuni des spécialistes de diverses spécialités apparentées, combinant ainsi des amalgames horizontaux et verticaux, comme dans le groupe Professionnel et Technologique et le groupe Scientifique. Un certain nombre de classifications plus spécialisées a été maintenu. Ainsi le service est actuellement divisé en groupes ou classifications fonctionnels, inter-services ou départementaux, destinés à permettre de recruter, d'établir des échelles de salaire et de gérer le personnel. La répartition suivante par groupes majeurs est tirée des statistiques de 1979 : Structure Ouverte Administration Professionnel et Technologie Science Secrétariat Le Fisc Sécurité Sociale 770 248.000 41.500 27.400 25.900 46.800 46.700 Le reste est divisé en quelque 35 groupes ou classifications, qui varient considérablement de dimension, allant de 30 à un nombre élevé. Les groupes / classifications interdépartementaux comprennent des Économistes �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN GRANDE BRETAGNE 207 (390), des Juristes (870), des Éducateurs, des Standardistes, etc. Les classifications départementales comprennent des personnels divers tels que ceux du Service Pénitencier. La plupart de ces groupes offrent des services spécialisés, comme les groupes plus larges cités ci-dessus, à l'exception de quelques-uns du Groupe Professionnel et Technologique qui sont occupés essentiellement à des tâches administratives. Un examen de la structure et du recrutement de tous ces groupes susciterait une confusion considérable ; on se concentrera donc sur le Groupe Administration qui comprend environ 44 % de l'administration non-industrielle et qui pourvoit, pour l'essentiel à la structure administrative des départements gouvernementaux. RÉPARTITION PAR NIVEAUX HIÉRARCHIQUES. Afin de comprendre cet aspect et le système de recrutement, il convient d'examiner brièvement la structure du Groupe Administration. Formée par la fusion des anciennes classifications Administrative, Executive et Clerical, la gamme s'étend de Clerical Assistant au bas de l'échelle, au Assistant Secretary au sommet. Au-dessus on arrive aux trois rangs les plus hauts: Under Secretary, Deputy Secretary, Permanent Secretary (bien que quelques-uns des postes à ce niveau aient réellement des titres plus spécialisés) . Il existe divers points d'entrée dans le Groupe, liés en partie aux niveaux d'instruction mais d'une façon moins stricte qu'auparavant. A) Les candidats à des postes de Bureau doivent être titulaires du Certificat Général d'Éducation au niveau Ordinaire, pour lequel les examens sont généralement passés à l'âge de 16 ans: deux succès sont exigés des candidats pour le poste de Clerical Assistant et cinq succès pour le poste de Clerical Officer. B) Les candidats pour le poste de Executive Officer doivent avoir au moins deux succès au Certificat à un niveau Avancé, généralement présenté à l'âge de 18 ans. Une proportion de plus en plus grande, pourtant, accède après la fin des études universitaires (45 % en 1977) - ceci peut s'expliquer par le taux d'échec important lors de la sélection pour les niveaux les plus élevés ou par une sous évaluation de leurs chances de carrière professionnelle (les statistiques montrent que les candidats des concours internes ont généralement obtenu des diplômes universitaires inférieurs à ceux des candidats venant de l'extérieur). C) Le niveau d'entrée pour les étudiants ayant eu de bons résultats et qui aspirent à une véritable carrière est le grade de Administration Trainee. Les candidats de l'intérieur peuvent aussi concourir à ce niveau : en pratique, les recrues sont principalement les diplômés naturellement recrutés au grade de executive Officer. En théorie il n'y a pas de barrières à la promotion interne dans le Groupe Administration, du bas de l'échelle jusqu'en haut, quel que soit le niveau d'entrée. Si l'un des objectifs de l'amalgame était de faciliter de telles promotions, en pratique la plupart des membres demeurent dans la �ÉTUDES 208 gamme des grades liés à leur niveau d'instruction. En outre, la plupart des Administrations Trainees ont une promotion rapide (sur la base de leurs résultats dans la procédure de sélection) et sont promus par l'intermédiaire du Higher Executive Officer (A), essentiellement un grade de formation à la Direction, tandis que les autres doivent passer par les grades normaux de Higher et Senior Executive Officer. Le rang de Senior Principal est égaIement souvent évité. Ainsi la hiérarchie n'est pas entièrement unifiée. En fait, le groupe ne se considère pas unifié comme en témoigne l'existence permanente d'associations séparées de personnel correspondant aux trois classifications initiales. La répartition du personnel par rangs en 1979 était la suivante: Permanent Secretary . ........ Deputy Secretary ............ Un der Secretary . ............ Assistant Secretary . ......... Senior Principal . ............. Principal . ................... Senior Executive Officer . ..... Higher Executive Officer (A) . .. High Executive Officer . ....... Administration Trainee . ....... Executive Officer . ............ ClericalOfficer . .............. Clerical Trainee .............. Total Hommes 37 151 582 1.150 711 4.434 8.058 383 22.354 496 47.479 88.239 74.773 37 147 559 1.091 692 4.100 7.440 275 18.750 349 30.139 31.696 15.968 Femmes - 4 23 59 19 334 618 108 3.604 147 17.340 56.543 58.805 RÉPARTITION PAR CA TÉGORIES SOCIALES. Les statistiques administratives ne donnent pas de chiffres indiquant les origines sociales de tous les fonctionnaires, bien qu'elles donnent des chiffres sur le niveau d'instruction des nouvelles recrues au grade de stagiaire administratif et la profession de leurs parents, ce qui permet de lier la procédure de sélection à de tels indicateurs (voir ci-dessous). Les statistiques donnent pour le service entier des chiffres indiquant la répartition par sexe et par âge. La répartition par sexe est donnée dans le tableau ci-dessus. Apparemment les femmes sont sous-représentées aux niveaux les plus hauts. Ce fait reflète sans doute non seulement la proportion relativement minime des femmes recrutées dans le passé mais aussi un gaspillage dû à des raisons familiales. On verra, pourtant, que les femmes représentent quelques 30 % des débutants directs dans ce qui peut être encore considéré comme l'administration supérieure (c'est-à-dire le grade de stagiaire administratif). Aux niveaux les plus bas du service la proportion des femmes augmente et elles prédominent aux niveaux d'Emplois de Bureau, sans doute en raison de la nature du travail. �209 CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN GRANDE BRETAGNE La répartition par âge pour le service supérieur est donnée ci-dessous, seulement pour les hommes (pour simplifier) comme pourcentage du total dans chaque grade : Age moyen 0/0 20·24 25·29 30·34 35·39 40·44 45·49 50·54 55·59 60·64 PS 56.2 DS 54.9 US 53.0 AS 50.7 P 49.4 HEO (A) 28.4 AP 26.5 32 3 7 50 1 9 68 11 8 24 10 15 9 1 5 14 20 17 18 22 33 68 49 29 15 15 37 39 34 5 4 4 2 4 8 Il n'est pas sûr que ces chiffres soient significatifs, sauf qu'ils montrent qu'il n'y a pratiquement pas de jeunes fonctionnaires aux plus hauts grades comme dans d'autres pays d'Europe. Cela traduit partiellement le fait que le service est une carrière à vie; les hauts fonctionnaires ne quittent pas leur poste à l'âge mûr et ne laissent donc pas leur place aux plus jeunes. Des renseignements concernant les catégories sociales du service dans son ensemble ont cependant été fournis par une enquête faite en 1967 pour la Fulton Commission. Bien qu'un peu périmées, les grandes lignes n'ont probablement pas beaucoup changé. Les données suivantes se rapportent à ce qui était alors la Classe Administrative. Les origines sociales étaient jugées d'après la profession des parents, classées selon les catégories du Registre Général du Recensement comme suit: 1 Cadres et dirigeants supérieurs Il Cadres et dirigeants moyens III Employés Ouvriers spécialisés manuels IV Ouvriers semi-spécialisés V Ouvriers non-spécialisés Autres 21 % 46 % 10 % 13 % 4% 2% 5% Les deux-tiers, autrement dit, étaient de la classe moyenne (la Classe Il comprend les commerçants, les petits entrepreneurs, les agriculteurs, les enseignants, les administrateurs moyens, etc.). On doit noter que 22 % étaient des enfants de fonctionnaires, la grande majorité appartenant à la Classe Administrative ou à un statut équivalent. Le système social et éducatif britannique permet également de juger la classe sociale selon le type de formation. La répartition ci-après montre le type d'institution scolaire fréquenté en dernier lieu : 14 �210 ÉTUDES Enseignement du Second Degré Moderne Enseignement Technique du Second Degré Lycée de subordination locale Lycée de subvention directe Public Schools Autres établissements payants Institutions à l'étranger Autres 1% 1% 40 % 19 % 36 % 1% 1% 1% Ces chiffres sont un peu décevants parce qu'ils mélangent les débutants directs à la Classe Administrative et ceux qui sont issus de la Classe Exécutive. La grande majorité des premiers est issue sans aucun doute des public Schools (c'est-à-dire d'une école privée). La répartition géographique était la suivante : Londres et le Sud-Est Le restant du Sud et les Comtés Centraux Le Nord L'Écosse, le Pays de Galles et l'Ulster A l'étranger y compris la République d'Irlande 41 % 14 % 24 % 13 % 8% Ces chiffres montrent la sur-représentation du Sud, trait général de la vie britannique. Les divisions géographiques sont aussi des divisions sociales en Grande-Bretagne, avec une concentration de prospérité et de possibilités sociales plus étendues à Londres et au Sud-Est. LES PROCÉDURES DE SÉLECTION Les critères politiques. En Grande-Bretagne la sélection des fonctionnaires est de la responsabilité des Civil Service Commissioners. Il n'y a pas de sélection sur critères politiques. Une distinction pourrait être faite entre la nomination au service et la nomination à des postes à l'intérieur de ce service, soit par promotion ou latéralement. Alors que le recrutement est effectué grâce à des procédures standardisées qui éliminent entièrement la possibilité d'intervention politique, on pourrait supposer que les ministres, en tant qu'autorités hiérarchiques de leurs services ont leur mot à dire dans la promotion et la désignation aux postes. Pourtant, la promotion est presqu'aussi formalisée que le recrutement. Elle est basée sur une combinaison d'ancienneté et d'appréciation (rapports des Supérieurs hiérarchiques et des conseils de promotion) mais l'appréciation pèse probablement plus lourd que l'ancienneté aux niveaux supérieurs. Le Premier Ministre est responsable pour la nomination aux postes des trois plus hauts grades de la Structure Ouverte. Pourtant, toute position est envisagée par une Commission des Hautes Nominations composée de hauts officiels et présidée par le Chef du Civil Service qui conseille le premier Ministre. D'autres promotions sont théoriquement confiées aux ministres départementaux, mais ils agissent sur les conseils de leurs Direc- �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN GRANDE BRETAGNE 211 teurs Généraux. Le pouvoir est investi dans les ministres, ce qui reflète le fait que dans la Constitution britannique, tout le pouvoir exécutif est échu aux ministres individuellement, et non au Gouvernement, au Cabinet mais ceci paraît purement formel. En pratique, le système de promotiondésignation aux postes semble être entièrement l'affaire de l'administration elle-même, et il n'y a pas la moindre suggestion pour que l'influence ministérielle soit appliquée d'une manière positive, c'est-à-dire pour favoriser un candidat spécial. Dans quelques cas rares, les ministres semblent avoir eu des désaccords (portant sur des questions de personnes plutôt que sur des questions politiques), avec leurs Directeurs Généraux, et ils ont essayé de les faire remplacer. Mais, même dans ce cas, les ministres semblent avoir eu une influence limitée. Ceci reflète le caractère de carrière de l'administration britannique et le principe de neutralité politique, ce qui veut dire que tout fonctionnaire servira tout ministre, quelque soit son parti politique ou sa personnalité, avec une égale loyauté. Il n'existe pas, à l'instar de la plupart des pays d'Europe, de postes de direction et d'élaboration de politique générale qui soient l'objet de nominations discrétionnaires; il n'y a pas non plus de ministres chargés de la politique du personnel d'une façon générale comme cela se pratique dans certains pays. Il est paradoxal, bien sûr, que le ministre, autorité hiérarchique de son service et dirigeant des activités des fonctionnaires, n'ait effectivement aucun pouvoir de récompense ou de sanction à l'égard de ses subordonnés. En pratique, l'administration peut se gérer elle-même. On entrevoit maintenant les inconvénients de cette convention de la constitution. Des suggestions sont parfois faites dans le sens d'un renforcement de l'autorité des ministres concernant notamment la nomination des hauts fonctionnaires, mais l'on n'observe pour l'instant aucun signe en faveur d'une telle réforme. De fait, de telles interventions détruiraient le caractère de carrière du service lui-même, créant ainsi de sérieux problèmes à l'égard en particulier, des personnes qui auraient été écartées de leur poste par des ministres souhaitant libérer ces postes au bénéfice d'autres personnes. On devrait aussi noter que rien ne laisse entendre que des considérations politiques ou assimilées n'entrent en jeu dans le système de promotion-nomination pratiqué par l'administration. Aucune étude n'a encore été faite sur la sélection aux postes les plus élevés de la Structure Ouverte. Une personne étrangère au service ne peut que deviner les critères retenus lors d'un choix. Le manque de toute discussion sur ce point donne cependant le sentiment presque universel que la procédure est aussi juste et objective que possible, étant entendu que les qualités requises sont difficiles à cerner. On devrait mentionner ici le développement récent, datant de 1964, qui permet aux ministres d'introduire dans leurs services des conseillers personnels. Le nombre est limité: 28 en 1977, quelques-uns dans le bureau du Premier Ministre, un ou deux dans les autres ministères. Ce sont des nominations discrétionnaires par contrat pour une courte période (renouvelable) et leur stabilité d'emploi est liée à la durée des fonctions du Minis- �212 ÉTUDES tre. Les personnes introduites sont politiquement sûres. Certains ont été des experts dans les domaines pour lesquels ils ont été nommés, d'autres ont été des hommes jeunes, offrant une assistance générale aux politiciens. De tels conseillers remplissent en partie les fonctions d'un « cabinet» français. Un ou deux conseillers ont également été recrutés au service du Premier Ministre sans même avoir le statut de Civil Servant temporaire; ils étaient payés par le parti politique et n'avaient théoriquement pas accès aux documents confidentiels. Leur tâche consistait à faire la jonction entre le ministre et le parti ce qui est strictement interdit à un Civil Servant. L'objectif est naturellement d'affermir les ministres qui autrement dépendent entièrement d'un corps de fonctionnaires sur la nomination duquel, nous l'avons vu, ils n'ont pas d'influence (une autre technique a été d'accroître le nombre des ministres en second dans un service, permettant la formation d'équipes politiques). Le nombre de tels conseillers est beaucoup trop petit pour transformer la relation entre les ministres et les fonctionnaires titularisés, et leur influence sur le système est affaiblie encore par le fait qu'ils n'ont aucune place dans la hiérarchie administrative. Il semble peu probable qu'il y ait une extension de ce système dans l'immédiat, étant donné les traditions de neutralité politique et d'unité hiérarchique des corps de fonctionnaires liés au ministre par le Directeur Général du service. La pression des associations de personnel est également opposée à une telle expansion. Un autre développement récent concerne le recrutement dans l'administration d'un nombre encore plus restreint de personnel, de temps-entemps, pour des « missions itinérantes ». Le Gouvernement Travailliste, en 1964, a recruté une équipe de conseillers industriels (dont celui qui est devenu par la suite, Directeur Général de la Confédération des Industries Britanniques) ; le Gouvernement Conservateur a nommé une équipe d'hommes d'affaires expérimentés pour des conseils sur les mécanismes de réformes gouvernementales et l'introduction des techniques de management, tandis que le gouvernement actuel a recruté le Directeur de Marks and Spencer pour recueillir ses conseils sur le personnel et sur les économies administratives. Ces hommes, qui ne sont assurément pas des fonctionnaires, n'occupent aucune place dans la hiérarchie administrative et n'ont pas de responsabilités administratives. Ils restent vraiment des « étrangers» qui conseillent le gouvernement sur des affaires internes à l'administration et, à cette fin, ont accès aux services du gouvernement (comme peuvent l'être des conseillers en management). Recrutement par concours. Les principes généraux du recrutement dans l'administration ont été établis il y a plus d'un siècle. L'objectif est d'une part d'assurer le recrutement d'un personnel bien qualifié et, d'autre part, d'éliminer le patronage ou les préjugés. A cette fin le recrutement est devenu la responsabilité des Civil Service Commissioners indépendants et il a été établi que la méthode normale d'entrée au service devrait être par concours (examens écrits ou interviews) ouverts à toutes personnes possédant les qualifications requises (nationalité, âge, santé, moralité, éducation). �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN GRANDE BRETAGNE 213 Le recrutement des fonctionnaires dépend des Commissaires. Un certificat de qualification du Civil Service Commission (CSC), qui est délivré si le candidat est jugé bien qualifié, est exigé pour la nomination de tous les fonctionnaires permanents (l'acte de titularisation). La Commission est directement responsable pour les débutants aux niveaux les plus élevés (les stagiaires administratifs). Le recrutement aux niveaux Executive et Clerical Officer demeure la responsabilité des ministères sous la surveillance des Commissaires et en accord avec leurs règlements. Les points essentiels du rôle du CSC et les procédures de sélection sont discutés ci-dessous. Pourtant il serait infiniment complexe de couvrir tous les groupes de l'administration; l'attention est ici portée sur le Groupe Administration et, plus particulièrement, sur les débutants à la haute administration (c'est-à-dire les stagiaires administratifs). Indépendance. La responsabilité de la sélection et de la qualité des candidats aux postes titularisés dans l'administration est attribuée aux Commissaires. Leur autorité provient d'un Ordre du Conseil de la Couronne qui spécifie qu'aucune personne ne sera nommée sans un certificat de qualification émis par eux. L'Ordre donne pouvoir aux Commissaires de réglementer la manière dont les personnes seront admises dans l'administration. Afin de souligner le statut indépendant des Commissaires, ils reçoivent leur nomination directement de la Couronne et sont nommés par l'Ordre du Conseil. Ainsi même s'il est nommé par le gouvernement et s'il a une formation de haut fonctionnaire, le Premier Commissaire jouit de la même indépendance que le Comptroller and Auditor General (équivalent du Président de la Cour des Comptes) ou le Commissaire Parlementaire pour l'Administration (Ombudsman). Les Commissaires dirigent un bureau, la CSC, qui est à présent intégrée dans le Civil Service Department (CSD) (le ministère responsable de la direction de la fonction publique) bien que sans aucune perte d'indépendance. En ce qui concerne les règlements généraux de sélection, la responsabilité est, en fait, partagée avec le CSD, et ils sont subordonnés à son approbation. En ce qui concerne l'application des règlements, pourtant, les Commissaires sont seuls responsables de décider quels candidats seront déclarés reçus (mais, comme il l'a déjà été dit, les directions du personnel (Establishment Branches) des ministères peuvent appliquer la procédure sous leur propre autorité). Le recrutement est évidemment lié en pratique à la politique générale de l'administration du personnel. Les conditions de service sont sujets à la réglementation du CSD et les directions du personnel des ministères sont subordonnées au CSD. Ceci démontre à quel point la politique du personnel, y compris la promotion, est détachée de l'orbite ministérielle et, d'une façon générale, de la hiérarchie des ministères individuels. En pratique, naturellement, les associations de personnel ont également un rôle dans l'établissement de la politique. " existe neuf associations de cette sorte, �214 ÉTUDES représentant des catégories fonctionnelles et des niveaux différents du service et ceci constitue le côté « personnel)} du National Whitley Council (et des conseils dans les ministères). Le côté officiel comprend des hauts fonctionnaires et le Président est également un haut fonctionnaire (ce qui signifie que les politiciens sont exclus du mécanisme). Il peut étudier les principes généraux relatifs aux salaires, à l'ancienneté, à la promotion, à la discipline et d'autres conditions du service - et au recrutement (mais pas dans les cas individuels). Les décisions sont prises par accord, présentées au Cabinet, et à ce stade elles prennent effet: mais puisque le côté officiel négocie seulement dans le cadre des politiques acceptables pour le Cabinet, ceci ne sape pas la responsabilité ultime du gouvernement. Les procédures de sélection. Le recrutement à l'échelon Exécutif et celui de Bureau est généralement basé sur des interviews conduites par les ministères. Les candidats doivent avoir les qualifications indiquées ci-dessus. L'entrée au niveau de Bureau est si important qu'on ne peut pas dire que le système est vraiment concurrentiel: il peut y avoir bien plus de postes libres dans un bureau donné qu'il n'y a de candidats qualifiés disponibles (dans certains cas, les candidats non-qualifiés peuvent subir en remplacement de courts examens écrits). La sélection ici ne diffère guère, en général, du recrutement à l'emploi de bureau dans le secteur privé. Au niveau Exécutif le système de l'interview semble plus concurrentiel, puisqu'il ya beaucoup plus de candidats que de postes. En réalité, le nombre de candidats est devenu si important récemment qu'un examen écrit (tests objectifs correspondant au profil professionnel) a été introduit dans quelques cas. Il n'y a pas grand chose à dire sur la procédure qui semble assez souple et qui entraîne ces critères impalpables qui font partie inéluctablement de tout jugement basé sur l'interview. On doit remarquer que des fonctionnaires qui entrent à ce niveau peuvent être promus sur la base de leur compétence de travail pour atteindre des niveaux élevés (en dehors de ceux qui passent par les procédures de sélection pour devenir des stagiaires administratifs en tant que candidats internes). Puisque la promotion elle-même est une procédure réglementée comprenant un système bien organisé de notation du personnel et d'appréciation par des promotions, l'injustice est peu probable et le favoritisme impossible dans le système. La méthode traditionnelle de recrutement à la Classe Administrative était celle des examens écrits sur des sujets strictements académiques, c'est-à-dire très similaire aux examens universitaires et couvrant presque toute la gamme des cours universitaires. L'objectif était d'assurer que l'Administration reçoive une juste proportion des meilleurs diplômés britanniques, mesurés à la seule capacité intellectuelle et sans considération de la personne. Depuis la guerre on a préféré des méthodes de sélection qui ne font pas double emploi avec les examens universitaires mais qui sont destinés à mesurer l'aptitude à l'administration aussi bien que la capacité intellectuelle. L'« Aptitude à l'administration)} n'implique pas une connaissance des sujets administratifs, mais des qualités générales d'intellect et de caractère. Le système, basé sur un mélange d'examens (écrits et oraux) et �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN GRANDE BRETAGNE 215 d'interviews, dirigés par des conseils de sélection de la CSC est connu sous le nom de Méthode Il, pour la distinguer du système d'examens écrits académiques (Méthode 1). Pendant quelque temps, les candidats pouvaient choisir entre les deux méthodes co-existantes mais, à présent, la Méthode Il a complètement remplacé la Méthode 1. La sélection des stagiaires administratifs. Les candidats externes doivent avoir entre 20 et 27 ans et posséder une licence (ils peuvent cependant se présenter et suivre la procédure de sélection avant d'avoir présenté les examens; s'ils réussissent dans la procédure de sélection, leur nomination est subordonnée à l'obtention de la licence dans le courant de l'année - l'objectif étant évidemment d'abaisser l'âge moyen des débutants). Les candidats internes doivent avoir entre 21 et 31 ans et avoir au moins deux ans de service ou une licence. Signalons que n'importe quelle licence est recevable: aucune qualification académique spécifique n'est exigée. La procédure de sélection suit alors trois étapes: 1 - Les examens d'entrée écrits durent un jour et demi. Ceux-ci comprennent: le résumé d'un texte (125 points) ; un test sur les capacités du candidat à penser d'une manière constructive et à composer des idées lucidement - il est confronté à une situation à problèmes exigeant des solutions (50 points) ; un test pour juger de son bon sens à résoudre des problèmes à partir d'informations présentées sous forme de statistiques et de souligner les limites de ces informations (100 points) ; des réponses objectives à des phrases mélangées, aisance à comprendre des données et des tests schématiques (225 points). 2 - Ceux qui se qualifient poursuivent la procédure du conseil de sélection (Civil Service Selection Board) qui dure deux jours. La partie écrite est fondée sur un dossier semblable à un dossier officiel (bien qu'en vérité fictif: la loi sur les secrets officiels, aussi bien que les fortes traditions du secret administratif, rendent véritablement impossible l'emploi de cas réels, comme dans certains pays européens). C'est un problème administratif général qui exige ni une expérience officielle ni une connaissance spéciale : les candidats répondent par écrit à une question sur des lignes directrices de conduite qui en découlent et composent une lettre traitant d'un aspect du problème qui requiert une solution diplomatique. Pour les exercices oraux, les candidats sont divisés en groupes de cinq ou six pour une discussion informelle sur deux ou trois sujets d'intérêt général; il y a aussi une séance simulée de comité à laquelle chacun est requis de présider pendant 15 minutes et de prendre une décision sur un problème spécifique. Chaque candidat est interviewé personnellement par chaque membre de l'équipe chargée d'apprécier ce groupe. Il s'agit de trois assesseurs: le président est un haut fonctionnaire actif ou récemment retraité, membre du service public; un jeune fonctionnaire du rang principal ou équivalent et un psychologue. A la fin, toutes les données sont évaluées, y compris réussite des candidats aux examens d'entrée et leur conduite antérieure (particulièrement à l'université, mais également dans d'autres domaines) et les rap- �216 ÉTUDES ports des répondants (c'est-à-dire les références de ses directeurs d'études). Un rapport est ensuite écrit qui servira de référence pour la décision des Commissaires de promouvoir ou non le candidat à l'étape finale. 3 - Le Conseil de Sélection Finale est normalement présidé par le Premier Commissaire ou par son délégué et comprend deux hauts fonctionnaires et deux membres extérieurs au service, dont un universitaire. Une interview sur des sujets généraux est menée. Les points accordés par le Conseil prennent en compte les qualités intellectuelles et personnelles des candidats, telles qu'elles sont apparues tout au long de la procédure de sélection. Les candidats recommandés pour la nomination sont informés de leurs notes, qui représentent une estimation de leur potentiel: leur carrière, pourtant, dépend de leurs performances au travail et de leur aptitude à chaque niveau à montrer leur capacité pour les fonctions plus importantes. (La vraie réussite d'une carrière dépend en partie des premiers postes: celui qui a travaillé au Ministère des Finances est plus enclin à atteindre le plus haut rang dans un autre ministère que celui qui a passé sa vie dans l'un des services plus spécialisés - et le choix du premier poste est sans aucun doute influencé par le rang dans la procédure de sélection, mais ce système ressemble nullement au système français, par exemple, et aucun chiffre n'a été présenté pour montrer la corrélation entre la réussite d'une carrière et les points obtenus dans la procédure de sélection). Quelques remarques méritent d'être faites sur les critères appliqués dans ce système. Une tentative de changer les critères strictement académiques pour une appréciation plus étendue des capacités a déjà été mentionnée. L'accent est toujours mis sur les capacités intellectuelles, modulé cependant par des jugements concernant le « caractère ». Des connaissances spécifiques ne sont pas exigées et, en conséquence, il n'y a pas d'interrogation sur les faits (comme par exemple la connaissance de la loi). On reviendra plus bas sur cette question. C'est l'intangibilité de nombre de ces facteurs inventoriés qui mérite une attention spéciale. Les deuxième et troisième étapes permettent de nombreuses appréciations subjectives. Il n'existe pratiquement pas de préjugés individuels ou de préférence personnelle, mais l'opinion est souvent exprimée qu'il existe un parti pris général et inconscient envers un certain type de personnes et que cela explique partiellement les caractéristiques socialement représentatives des candidats sélectionnés. En pratique, les examinateurs semblent faire le maximum pour accorder le bénéfice du doute aux candidats « désavantagés » (des ouvriers, des provinciaux) mais les compétences qu'ils recherchent semblent, néanmoins, s'associer plus facilement avec l'éducation privilégiée. La décision finale des examinateurs prend en compte non seulement les découvertes plus ou moins objectives et subjectives de la procédure de sélection, mais aussi les antécédents du candidat en dehors de l'université. En ce qui concerne les résultats de l'examen universitaire, ceci est raisonnablement objectif, mais les rapports des directeurs d'études et l'appréciation des autres activités des candidats sont, encore, très subjectifs. L'amal- �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN GRANDE BRETAGNE 217 game de toutes sortes de facteurs, dont beaucoup ne sont pas chiffrables et qui de toutes façons sont trop différents les uns des autres pour pouvoir être totalisés de façon homogène, rend la note finale impressionnante. On peut aussi remarquer que la procédure de sélection prend en compte des éléments extérieurs à la procédure de sélection elle-même. On pourrait argumenter que cette pratique prive les candidats de quelquesunes des garanties de la procédure elle-même et que la sélection devrait être totalement formalisée et autonome afin de donner à tout candidat une chance égale sans considération de son comportement antérieur. Etant donné les qualités recherchées pourtant, le passé semble essentiel pour un jugement bien-fondé. Comme point final, on devrait se référer au jeune âge auquel cette procédure est entamée. En 1978, 71 % des inscrits hommes et 85 % des femmes, avaient entre 20 et 24 ans (il est probable que la plupart des autres inscrits étaient des candidats internes). La plupart des candidats avait une expérience très limitée de la vie, passant de l'école directement à l'université, et se présentant généralement au Conseil de Sélection pendant leurs études à l'université. Une des raisons expliquant la réussite des candidats qui possèdent une formation plus « privilégiée» semble être leur vie plus remplie (des contacts plus larges grâce à la famille, des voyages, etc.), qui leur permet de mieux participer dans les discussions générales; ils ont égaIement tendance à avoir plus de confiance en eux-mêmes lors des interviews). Il semble également que les candidats légèrement plus âgés, qui ont passé une année à l'étranger, par exemple, ou qui ont entrepris des études de troisième cycle après avoir obtenu leurs diplômes, ont une tendance à mieux réussir. Cette question de l'âge soulève cependant le problème de la validité de l'appréciation des traits de la personnalité. Même si les examinateurs semblent confiants dans leurs capacités d'estimation du « potentiel» du candidat à cet âge, on peut se demander si un jeune homme de 22 ans est suffisamment mûr, ayant à l'esprit que ce qui est apprécié est son potentiel pour une promotion aux plus hauts niveaux à la fin de sa trentaine. L'un des traits du modèle britannique de carrière dans tous les secteurs, cependant, est l'entrée aux carrières pour toute la vie de jeunes hommes de 22 ans et l'administration se conforme simplement à ce modèle. Limitations au système de sélection. Les décisions du Conseil de Sélection apparaissent définitives et les candidats qu'il recommande sont nommés. Le gouvernement n'a pas le pouvoir discrétionnaire de choisir entre des candidats déclarés « qualifiés ». En fait, bien qu'on se soit référé à l'établissement du certificat de qualification par les Commissaires, il ne s'agit pas d'une procédure où les candidats se qualifient par l'obtention, d'une certaine note, mais qui permet de recruter en fonction du nombre de postes disponibles chaque année. Bien que le Conseil de Sélection ne soit pas obligé de nommer autant de candidats qu'il y a de postes disponibles, si le niveau des candidats est insuffisant, il ne propose pas plus de candidats que de postes. Les �218 ÉTUDES débutants servent pendant une période probatoire de deux ans, mais il n'y a pratiquement pas de cas d'échecs. De toutes façons, il y a encore d'autres procédures formelles et l'administration ne peut pas se servir de la période de stage pour infirmer la décision du Conseil de Sélection. Le gouvernement ne peut pas empêcher la candidature d'une personne qui remplit les conditions dâge et de scolarité; ni, semble-t-il, ne peut-il empêcher la nomination de ceux qui sont sélectionnés (du point-devue de l'aspect théorique du droit le gouvernement pourrait probablement le faire puisque le domaine entier du personnel demeure une prérogative de la Couronne, mais la possibilité n'est même pas discutée dans les manuels de droit administratif, tout d'abord parce que la question ne se présente pas et ensuite parce que dans un pays gouverné par les coutumes, il y a peu d'intérêt pour de telles théories abstraites de droit). Le gouvernement peut, pourtant, empêcher la nomination des inscrits au service sur certains postes déterminés se prévalant de la sécurité nationale et, dans quelques cas, les investigations peuvent dissuader certains candidats virtuels. En général, contrairement à d'autres pays, il n'existe ni tests de loyauté ni obligation spéciale de loyauté imposée aux fonctionnaires. Un avis adressé aux candidats présente la situation dans les termes suivants: « Le gouvernement a décidé que personne ne peut occuper un poste dans l'administration, touchant à la sécurité de l'État, si cet homme ou cette femme a récemment appartenu au Parti Communiste Britannique ou à une organisation fasciste; ou si cette personne est ou a été récemment bien disposée envers le communisme ou le fascisme, ou s'est associée avec des communistes ou des fascistes ou leurs sympathisants, ou est susceptible d'être soumise à la pression des communistes ou des fascistes, de façon à susciter des doutes légitimes sur sa loyauté ». Avant d'être nommé dans certains services (c'est-à-dire le Ministère de la Défense) ou à certains postes comportant un travail exceptionnellement secret, une enquête est entreprise, comportant notamment un questionnaire et des recherches sur le passé du candidat. La procédure n'est pas formelle et (contrairement aux cas de transfert d'un fonctionnaire déjà en place pour des motifs de sécurité) l'intéressé n'a pas le droit de consulter le dossier ou de faire appel. Un débutant jugé défavorablement par cette procédure, cependant, n'est pas exclu du service, il est simplement nommé à un autre poste. Cette procédure particulière d'investigation n'a jamais été contestée et l'on ne connaît pas de tels cas. Le recrutement et la composition du service. La procédure de recrutement influence évidemment la composition du service, en partie parce que les critères employés peuvent être rattachés à la classe sociale et à l'éducation, en partie parce que les examinateurs euxmêmes auraient pu avoir certaines conceptions qui influencent leur appréciation des candidats. La situation n'est cependant pas aussi claire. Le fait que les recrues dans la haute administration ne soient pas socialement représentatives de l'ensemble de la nation, reflète pour une large part les structures sociales et éducatives du pays plutôt qu'un parti pris évident dans les critères de sélection ou dans la manière de procéder. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN GRANDE BRETAGNE 219 Il est plus simple d'expliquer en premier lieu deux indicateurs de la formation sociale des débutants. Les chiffres suivants se réfèrent aux candidats masculins externes pour le poste de Stagiaire Administratif en 1975. La première répartition classe le groupe socio-économique, c'est-à-dire la profession du père (celle déclarée par les candidats) : 1 Il III IV V Autres Candidats Nominations % % 19,6 43,2 25,4 6,2 1,9 3,7 25,9 50,3 18,2 3,5 1,4 0,7 La deuxième répartition se rapporte aussi à la scolarité mais elle n'est pas aussi indicative de la classe sociale. Le secteur privé comprend aussi bien les Publics Schools (écoles privées) que les lycées subventionnés directement par l'État mais dans une large mesure indépendants; le secteur public comprend les écoles relevant des Autorités Locales de l'Enseignement: Secteur Privé Secteur Public Autres Candidats Nominations % % 33,7 63,2 3,1 45,7 50,0 4,3 La proportion de recrues qui ont étudié à Oxford ou Cambridge, comparée aux universités ({ provinciales », est également souvent mentionnée da ns ce contexte. Oxford-Cambridge Candidats % Nominations % 25,6 61,5 Ces chiffres soulignent l'embourgeoisement de ces anciennes universités plutôt que l'origine sociale de leurs étudiants (en réalité, la proportion des nominations ({ d'Oxbridge » provenant du secteur privé de l'enseignement a été seulement légèrement supérieure - 58 % - à la proportion des nominations dans leur ensemble). �220 ÉTUDES Il est quelque peu difficile de savoir comment interpréter de tels chiffres. Le rapport récent du Expenditive Committee de la Chambre des Communes a vu {( un parti pris de l'administration de recruter à sa propre image, un parti pris en faveur des capacités littéraires, un parti pris en faveur d'individus possédant une largesse d'esprit créée par l'atmosphère d'Oxford ou de Cambridge, un parti pris de classe, de caste et de mentalité ». Contre de telles accusations, il est parfois argumenté que les sélectionneurs dépendent du groupe de candidats qui se présentent et que, s'il existe un parti pris, il résulte du système socio-éducatif du pays, dont les Commissaires sont prisonniers, comme tout le monde. Le fait que des candidats de la bourgeoisie et ceux qui ont fréquenté un établissement scolaire privé semblent avoir une meilleure chance de réussir, comme l'indiquent les chiffres ci-dessus, peut refléter une formation académique en moyenne meilleure (due à leur enseignement privilégié) plutôt qu'un parti pris de classe sociale parmi les sélectionneurs. Bien que cet argument puisse être vrai d'une manière marginale, il peut être plus important de noter que quelques-unes des qualités recherchées par les sélectionneurs (lors de l'interview en particulier) favorisent les candidats provenant des classes moyennes. Cela nous renvoie à la remarque déjà faite concernant la tentative d'appréciation des capacités à un si jeune âge, car il est évident que d'autres candidats peuvent aussi bien développer ces qualités s'ils sont exposés à un environnement propice. Pourtant, en toute justice, les examinateurs, très conscients de cela, approfondissent leur enquête au-delà de l'aisance de style qui vient plus facilement à certains qu'à d'autres. Plutôt que de modifier les critères de sélection (et il est difficile de voir comment des critères conformes aux besoins de l'administration, mais en quelque sorte plus favorables aux candidats d'origine ouvrière, pourraient être imaginés), la Commission a essayé d'élargir le groupe de candidats dans l'espoir qu'une gamme de candidats plus représentatifs se présenteraient. Bien que le nombre de candidats soit actuellement relativement élevé (en 1975 il y avait 2.756 candidats externes, dont 185 (6,7 %) étaient nommés), ceci ne semble pas avoir changé la composition du groupe d'une façon significative: la proportion des candidats de la classe moyenne a en réalité augmenté pour les hommes de 57,5 % en 1971 à 76,2 %, ce qui semble être plus élevé que dans l'année de pré-réforme de 1968. Mais, encore une fois, l'interprétation de tels faits n'est pas certaine: peut-être simplement des étudiants ambitieux issus de la classe ouvrière ont d'autres aspirations de carrière ayant peut-être une autre idée de la promotion sociale. Le seul changement réussi dans le sens d'une meilleure représentativité de la population à l'entrée du grade de Stagiaire Administratif concerne le sexe. En 1978, 68 hommes et 40 femmes étaient nommés, tandis qu'en 1975 les chiffres étaient de 149 hommes et 66 femmes. La seule solution, si l'on veut réellement une administration plus {( représentative », semble donc être une forme de discrimination positive comme celle des États-Unis soit par l'octroi de points complémentaires pour les groupes désavantagés socialement ou pédagogiquement, soit par un système de �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN GRANDE BRETAGNE 221 quote-part. Pourtant ces pratiques seraient en contradiçtion directe avec le principe d'entrée concurrentielle, et personne ne les envisage. On pourrait se demander pourquoi s'inquiéter tant du caractère nonreprésentatif de la haute administration. Une thèse évoque la justice sociale - véritable égalité des possibilités - mais ceci ne peut être assuré que par des réformes sociales et éducatives. Un autre argument se rapporte à la compétence : les hauts fonctionnaires qui passent des écoles privées à Oxbridge et Whitehall ne se sont pas mélangés avec la population moyenne du pays et risquent de ne pas bien la comprendre. Cet état de fait peut être plus accentué en Angleterre, où les traits de comportement distinguent une classe sociale d'une autre d'une façon plus sensible que dans la plupart des autres pays. Finalement, il ya l'argument que les hauts fonctionnaires représentent en quelque sorte un intérêt de classe différent de celui des masses travailleuses de la population. Cependant, rien ne prouve qu'un diplômé de la classe ouvrière ait des idées plus à gauche qu'un diplômé de la bourgeoisie. En outre, même si la proportion des débutants appartenant à la classe ouvrière était majorée et si les candidats possédaient en réalité des sens de valeur différente, le petit nombre d'admissions annuelles se traduirait par une assimilation rapide aux valeurs existantes dans le service. Le sens des valeurs des officiels, de toute façon, provient probablement de leur travail plutôt que de leurs expériences de jeunesse. A cet égard, la discussion sur la « sociologie de l'administration» semble peu pertinente. TYPE DE FORMATION ET DE CULTURE Principes généraux. Le Groupe Administration, essentiellement aux niveaux les plus élevés est composé de généralistes plutôt que de spécialistes. Dans cet article il est impossible de présenter la totalité du débat qui oppose le spécialiste au généraliste. Traditionnellement le service a recherché la capacité académique, comme cela est attesté par les examens de type universitaire, sans préoccupation de la matière comme preuve des qualités intellectuelles. La procédure « Méthode Il », bien qu'elle prenne toujours en compte cet aspect en faisant intervenir dans l'appréciation finale le dossier universitaire du candidat, considère à présent la capacité intellectuelle d'une manière plus pertinente et la combine avec d'autres éléments de caractère (initiative, commandement). Malgré la recommandation dans le rapport Fulton sur la réforme de l'administration signalant qu'on devrait prêter plus d'attention aux thèmes étudiés par les candidats (( préférence pour les sujets appropriés »), aucun changement n'est intervenu dans cette direction. On doit remarquer que le rapport Fulton a simplement suggéré que davantage d'attention soit apportée aux matières universitaires généralement appropriées, telles que les cours traditionnels de sciences sociales et d'économie, ce qui ne veut pas dire que les candidats doivent recevoir une formation universitaire visant directement à leur entrée dans le service public. En mettant de côté la tradition, le système administratif britannique n'exige pas des recrues ce type de formation technique juridique qui peut être essentielle ou utile dans les pays ayant un droit administratif. �222 ÉTUDES Les spécialistes sont recrutés pour des fonctions de spécialistes (économistes, ingénieurs, etc.) mais on présume que l'administration nécessite de larges compétences générales plutôt qu'un savoir faire technique, et que toute connaissance technique exigée peut être acquise par les administrateurs au cours de leur travail ou dans le cadre de journées d'études en cours de carrière (par exemple, la sensibilisation aux techniques de management). Études universitaires. Il serait impossible dans cet article de produire des chiffres sur la formation de tous les groupes de la haute administration; il ne serait pas non plus très important d'apprendre que ceux qui occupent des postes professionnels et techniques ont les qualifications appropriées. Ici, nous nous référons seulement aux recrues au grade de Stagiaire Administratif qui possèdent des diplômes universitaires (cours de trois ans dont aucun n'est spécialement conçu pour le service public). Le développement récent des programmes d'Administration Publique s'est fait dans les Collèges d'enseignement supérieurs les moins prestigieux, plutôt que dans les universités, et ces programmes ont été destinés principalement pour les candidats au gouvernement local. L'administration n'a manifesté aucun intérêt pour de tels développements. En 1978, les hommes recrutés au grade de Stagiaire Administratif avaient la formation suivante : Lettres et Humanités Sciences Sociales Sciences Naturelles Sciences Appliquées Autres Candidats Nominations 0/0 0/0 39,9 40,9 14,5 2,9 1,7 48,2 34,1 14,0 2,1 0,7 Cette répartition ne peut pas être très précise, car beaucoup d'étudiants préparent des diplômes comportant deux certificats, (Histoire et Science Politique, par exemple) tandis qu'une licence complète d'Oxford comporte une formation en Philosophie, Science Politique et Economie. Les Sciences Sociales en Grande-Bretagne recouvrent: l'Économie, la Politique aussi bien que la Sociologie, la Psychologie, parfois la Géographie (qui peut aussi se situer dans le domaine de la Faculté de Lettres). On note que le Droit n'apparaît pas sur la liste, bien que naturellement les rares étudiants en Droit peuvent être inclus dans la dernière catégorie. La proportion d'étudiants de la Faculté de Lettres a diminué d'une façon très sensible ces dernières années. En 1968 quelques 70 % de la Classe Administrative possédaient des diplômes de Lettres. Ce changement reflète bien les transformations dans la procédure de sélection. Dans �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN GRANDE BRETAGNE 223 la Méthode l, où il s'agissait d'examens du type universitaire, la gamme des épreuves (compositions) offertes était telle qu'il était plus facile pour les candidats d'obtenir des Unités de Valeur en Lettres plutôt, disons, qu'en Sciences Sociales et, par conséquent, les étudiants non-inscrits à la Faculté de Lettres étaient moins enclins à se présenter. Mais le changement dans l'administration reflète principalement une transformation générale dans le choix des matières opéré par les étudiants lorsqu'ils s'inscrivent à l'université. Les chiffres montrent donc une augmentation considérable des étudiants en Sciences Sociales au cours des années précédentes, mais cela n'est pa dû à des préférences de la part de l'administration; cela exprime simplement le développement de ce secteur dans les Universités britanniques (nombre d'étudiants en Sciences Sociales choisissent leurs sujets sans aucune aspiration professionnelle mais simplement comme une autre forme d'instruction générale, notamment pour les étudiants en Science Politique). Les chiffres montrent également qu'il y a, dans la hiérarchie administrative, relativement peu de personnel possédant une formation scientifique, bien que leur nombre ait également augmenté (en 1968 pratiquement personne n'avait, dans la Classe Administrative, de formation scientifique). Les scientifiques, naturellement, ont une tendance à avoir des orientations professionnelles plus spécifiques, tandis que de nombreux étudiants en Lettres et Sciences Sociales, y compris probablement la majorité des candidats pour l'administration, ne se décident pour une carrière déterminée qu'à un stade relativement avancé de leurs études. Si ces chiffres apportent quelque contribution à la sociologie de l'administration, ils ne sont en revanche pas du tout significatifs pour la compréhension du fonctionnement de l'administration. La question est hors propos pour le recrutement: elle est également hors propos pour l'affectation. Les recrues ne sont pas assignées aux ministères selon une référence à leur formation. Le Ministère des Finances peut aussi bien prendre des historiens que des économistes, bien qu'il semble parfois qu'un scientifique se voit confier des tâches correspondantes à ses connaissances techniques. Apprentissage. Dans la passé le stage professionnel s'effectuait principalement dans le cadre de l'emploi occupé: c'était l'apprentissage par l'expérience. Dans une conférence commémorant le centenaire du rapport North co teTrevelyan (les origines de l'administration britannique), Lyndall-Urwick en 1956 a dit que les jeunes recrues à la Classe Administrative étaient introduites dans les affaires du gouvernement « in statu pu pilla ri ». Récemment la formation permanente réglementée a connu un essor remarquable bien que les cours dispensés dans le cadre soient pour l'essentiel axés sur le travail plutôt qu'un développement plus large de l'esprit. A nouveau, il serait impossible de décrire le système qui, de toute façon, a tendance à être « ad hoc» (c'est-à-dire qu'il n'est pas exigé que tous les fonctionnaires suivent des cours spéciaux à des stades déterminés de leur carrière). En outre, cela n'est pas directement lié au thème principal de notre propos : la sélection, �224 ÉTUDES ni la promotion, ni l'affectation ne dépendent de la participation aux cours spéciaux et le choix des fonctionnaires pour tel poste en particulier ne semble pas tenir grand compte de la formation permanente qu'ils ont ou n'ont pas effectuée. La situation à l'égard des Stagiaires Administratifs est différente, cependant. Les Stagiaires Administratifs restent à ce niveau entre deux et quatre ans et, comme le nom l'indique, cela est considéré comme une période probatoire. La politique de recrutement décrite ci-dessus a évidemment des implications pour le stage des débutants. Si les candidats sont sélectionnés sur la base de leur capacité générale, toute compétence ou connaissance exigée pour l'accomplissement de leurs tâches doit être offerte sur le lieu de travail. Le Civil Service Col/ege offre deux programmes de stage de dix semaines chacun à la fin de la première et de la deuxième année de service. Le premier comprend des cours de statistiques, d'économie, de droit et d'administration publique. Dans le second, tous les étudiants suivent des cours sur la gestion du personnel, la gestion financière, la politique et choisissent soit un autre cours sur le gouvernement et l'industrie soit la politique sociale et l'administration. Bien que ces cours apportent aux stagiaires quelques idées sur des sujets traités dans le peu de temps disponible, ils ne leur enseignent évidemment pas les disciplines de base d'une manière universitaire, ni leur offrent véritablement de compétences techniques (pour ceci, des petits cours de mi-carrière existent, pour ces derniers, des petits cycles de formation permanente sont assurés en cours de carrière, par exemple pour les techniques de management). La tradition de la formation permanente est maintenue, bien que les Stagiaires Administratifs soient à présent dirigés plus soigneusement que ne l'étaient les débutants de l'ancienne Classe Administrative. Ils sont employés sur une variété de postes bien choisis leur permettant de se faire une idée de l'éventail des tâches administratives. Dans ce travail ils sont encouragés à promouvoir leurs propres idées et à prendre des décisions de responsabilité. Ceci permet aux débutants de se développer et d'évaluer leurs capacités. A la fin des deux années probatoires, ceux qui montrent qu'ils ont le potentiel exigé par la procédure de sélection (en réalité, la majorité) sont confirmés dans le grade et les deux années suivantes sont également considérées comme une période d'apprentissage et de développement, organisée et conçue de façon similaire, et ensuite ils avancent dans le ({ courant rapide ». Les autres deviennent Executive Officers. On voit, donc, que le recrutement, l'apprentissage et le déroulement de la carrière sont tous destinés à produire un type d'administrateur du type ({ généraliste ». La sélection est fondée sur des capacités générales et des qualités personnelles; lors de l'apprentissage, l'expérience pratique au travail est considérée plus importante que les cours formels et une large compréhension plus importante que les compétences spécialisées ; le déroulement de la carrière est conçu de façon à développer une expérience générale du travail gouvernemental. Etant donné ce modèle, le fonctionnaire qui a satisfait aux exigences peut être placé dans pratiquement �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN GRANDE BRETAGNE 225 n'importe quel poste à l'intérieur du Groupe Administration. De même que le choix des fonctionnaires pour les postes spéciaux ne dépend pas de facteurs politiques, il ne dépend pas non plus de connaissances spécialisées ou d'une expérience particulière. 15 ��LA POLITIQUE DE CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGNE par Heinrich SIEDENTOPF (*) En Allemagne Fédérale, le choix des fonctionnaires et l'aménagement de leur carrière professionnelle est un problème essentiel de la fonction publique. Les propositions de la Commission d'étude pour la réforme de la législation de la fonction publique dans le rapport de 1972 portent essentiellement sur les conditions d'accès dans la fonction publique. Dans ce domaine, deux objectifs essentiels de la réforme doivent être réalisés : améliorer l'efficacité de la fonction publique et prendre en considération les intérêts justifiés des fonctionnaires. L'entrée des fonctionnaires dans la fonction publique doit s'effectuer en fonction de critères d'aptitude et de rendement. En même temps il s'agit de motiver suffisamment de candidats qualifiés à la fonction publique. Actuellement l'administration publique pratique des procédés de choix, où les qualifications formelles du postulant, l'intuition et l'expérience de .celui qui choisit sont primordiales. En vertu des dispositions de la Constitution, (article 33, paragraphe 2 du Grundgesetz) chaque citoyen allemand bénéficie de chances égales, compte tenu de ses aptitudes, titres et capacités professionnelles, pour l'accès aux emplois publics. Ce principe constitutionnel nécessite un choix et un recrutement fondés sur des informations objectives et fidèles et des procédés adéquats d'obtention de ces informations. L'importance et la signification de telles constatations d'aptitudes objectives sont généralement reconnues. Elles sont très importantes pour la fonction publique en RFA, qui représente presque 14 % de tous les salariés. La pratique politique du choix des fonctionnaires en Allemagne Fédérale est en général déterminée par des inform4ltions limitées aux exigences spécifiques de l'emploi et aux capacités du postulant, ainsi que par quelques autres facteurs. (*) Professeur à l'École Supérieure des Sciences administratives de Spire. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �228 ETUDES 1 - Ce rapport se limite à la politique du choix des fonctionnaires. A côté du fonctionnariat proprement dit on a vu apparaître depuis le début du siècle un nombre croissant d'employés et de travailleurs. De 1927 à 1967 la proportion des employés est montée de 13,5 % à 36,9 %, la proportion des fonctionnaires étant descendue de 66,7 % à 42,4 %. Le statut et le choix de ce groupe de personnes sont fixés par des contrats de travail privés. Le statut juridique des employés et des travailleurs de la fonction publique se développe en fonction du droit du travail général et est fixé aujourd'hui par des accords salariaux. Ces accords salariaux comprennent plusieurs principes de base du statut du fonctionnaire (par exemple: loyauté, discrétion, exécution impartiale de la fonction). L'évolution des dernières années a fait apparaître un rapprochement des deux groupes, (par exemple dans le système de rétribution) qui gardent toutefois leur spécificité au plan juridique : un corps de fonctionnaires organisé « en tenant compte des principes traditionnels de la Fonction publique professionnelle (Berufsbeamtentum) » (Article 33 paragraphe V du Grundgesetz) et les employés et travailleurs. Cette différence fondamentale repose sur des fonctions principalement différentes attribuées à chaque groupe. Les employés et les travailleurs étaient des forces de travail licenciables, ne remplissant pas de fonctions élevées et utilisées pour des fonctions passagères, alors que les fonctionnaires étaient assujettis à des devoirs et à des droits particuliers liés à des fonctions spécifiques élevées. La loi fondamentale garantit le fonctionnariat et réserve l'exercice de certaines fonctions aux fonctionnaires (Article 33, paragraphe IV) : « L'exercice de prérogatives de puissance publique à titre de fonction permanente doit, en règle générale, être confié à des membres du service public liés aux collectivités publiques par un rapport de service et de fidélité (Dienstund Treueverhaltnis) de droit public ». Dans la pratjque, le privilège d'exercice des tâches de puissance publique fixé par la Constitution, est souvent remis en question au niveau des Lander et des collectivités locales. Les employés et travailleurs ont remplacé les fonctionnaires dans des secteurs importants. Par rapport à l'importance des tâches réalisées dans la fonction publique par les employés et les travailleurs, la clause constitutionnelle relative à la liste des fonctions réservées pose donc un problème. L'unification des deux groupes dans un seul statut et une structure du personnel unique ont été pendant des années le point le plus discuté de la réforme du statut. Comme son adoption nécessiterait une révision constitutionnelle et que les grands partis défendent des points de vue opposés, on ne peut espérer d'unification prochaine. La législation allemande connaît trois définitions différentes du fonctionnaire, dans des secteurs d'utilisation différents: a) la notion juridique dans le droit public et le droit de la fonction publique (Beamte im staatsrechtlichen Sinne) ; b) la notion juridique de la responsabilité civile du fonctionnaire, qui vise le contenu de l'activité d'un fonctionnaire, employé ou travailleur de la �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN REPUBLIQUE FEDERALE D'ALLEMAGNE 229 fonction publique: lors de manquements au devoir d'un tel « fonctionnaire », c'est le représentant de l'administration au service duquel est le « fonctionnaire» qui est responsable (Beamte im haftungsrechtlichen Sinne) ; c) la notion au sens du droit pénal comprend tous les agents publics du Bund, des Uinders et des collectivités locales (Beamte im strafrechtlichen Sinne). Nous n'envisageons ici que les notions juridiques du droit public et du droit de la Fonction publique. Une définition légale de la notion de fonctionnaire dans le droit public et le droit de la Fonction publique fait défaut; mais l'on peut déduire des éléments de définition à partir de la constitution et du statut des fonctionnaires. Selon le paragraphe 6 III de la loi cadre du droit de la Fonction publique, le fonctionnariat existe à partir de la remise d'un acte de nomination contenant les mots « appelé à accéder au fonctionnariat» complétés par l'adjonction de la mention « à vie» ou « à titre d'essai» etc. Le rapport de service et de fidélité est établi entre une personne physique et une personne juridique qui a le pouvoir de nomination. Cette possibilité appartient originellement à l'État, aux Uinder et aux collectivités locales, ainsi qu'à certaines collectivités, institutions et fondations de droit public reconnues. Donc on distingue les fonctionnaires de l'État, des U:inder et des collectivités locales. On distingue : - les fonctionnaires à vie, dont c'est le métier principal et dont le service est prévu pour toute la durée de sa capacité de travail. C'est le cas le plus fréquent; - les fonctionnaires temporaires appelés pour un certain temps dans le fonctionnariat et engagés pour ce temps-là à un service complet. En font partie les fonctionnaires élus, surtout par les assemblées représentatives des communes, qui occupent des fonctions de direction dans les communes (Gemeinden), les cercles (Landkreise) ; - les fonctionnaires à titre d'essai avant d'être engagés à vie. Cette période d'essai est prévue pour tous les fonctionnaires de carrière; - les fonctionnaires révocables qui effectuent le service de préparation habituel (fonctionnaire stagiaire). Une autre différenciation est essentielle et provient du fait que la Fonction publique en Allemagne Fédérale et surtout le groupe des fonctionnaires sont divisés hiérarchiquement en carrières ou catégories de cadre simple (einfacher Dienst), moyen (mittlerer Dienst), élevé (gehobener Dienst) et supérieur (hôherer Dienst). Dans une catégorie ou un groupe de carrières, cette carrière comprend toutes les fonctions d'un même secteur, nécessitant une même préparation et formation. Lors du choix pour un poste on ne tient généralement compte que des postulants d'un certain groupe de carrière. Le type normal et classique d'accès à la Fonction publi- �230 ÉTUDES que est celui d'un candidat à une carrière (Laufbahnwettbewerber) dont la formation, le recrutement et l'avancement sont caractérisés par une grande automaticité, par une carrière à l'abri des surprises. Exceptionnellement on peut aussi recruter des postulants « extérieurs)} dans la Fonction publique, lorsque ceux-ci ont acquis les capacités nécessaires et « l'aptitude exigible)} par une expérience professionnelle de vie et de travail (sans avoir satisfait comme les « candidats à une carrière)} aux conditions réglementaires d'entrée dans celle-ci) dans ou en dehors de la fonction publique. Leur aptitude au poste est reconnue par le Comité fédéral du personnel de l'État ou une autre institution indépendante nommée à cet effet. Le phénomène du postulant « extérieur)} s'est développé dans la pratique dans les secteurs d'influence du patronage des partis politiques. Les « fonctionnaires politiques)} constituent un groupe particulier de fonctionnaires de métier (loi-cadre du droit de la Fonction publique, paragraphe 31 et législation du Bund et des Uinder spécifique). Le gouvernement responsable de la direction politique doit pouvoir écarter honorablement des fonctions élevées, les fonctionnaires ne jouissant plus de toute la confiance des gouvernants. Ce sont des fonctions dans lesquelles le fonctionnaire doit se trouver « en accord constant avec les opinions politiques fondamentales du gouvernement ». L'État et les Lander divergent légèrement dans la définition de ces fonctions; en partie, par exemple, les secrétaires d'État, les directeurs de ministères, l'avocat général fédéral et les avocats généraux de l'État, ainsi que les présidents du gouvernement (Regierungsprasidenten) les présidents de la police dans les Lander. Le fonctionnaire hors de service reçoit sa pension dont la valeur minimale est établie sur la base de se années de service. La définition générale du fonctionnaire vaut pour les divers secteurs de l'administration publique. Actuellement presque tous les métiers à formation y ont accès. La notion très large de Fonction publique comprend les fonctionnaires des différents niveaux de l'administration - par exemple de l'État, des Lander et des collectivités locales - ainsi que différents domaines - police, justice, instruction, administration technique, armée, poste. Des règlementations spéciales sont valables pour certains groupes de fonctionnaires. Ce sont cependant tous des fonctionnaires à partir du moment où ils assurent des fonctions avec une formation qualifiée appropriée et qu'ils y ont été formellement nommés. Cette diversité des tâches des fonctionnaires nécessite une différenciation des réglementations. Ainsi l'on distingue entre l'administration interne générale, et des administrations spécifiques, par exemple les chemins de fer fédéraux, la poste fédérale, les administrations du travail, sociales, topographiques, dont les fonctionnaires sont soumis partiellement à des règlements spéciaux. Les juges et les soldats de métier font partie de la Fonction publique mais ne sont pas fonctionnaires; leur statut juridique est réglé par le droit des juges ou le droit des soldats ainsi que des statuts spéciaux. Mais le contenu correspond largement au statut général des fonctionnaires. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN REPUBLIQUE FEDERALE D'ALLEMAGNE 231 La conception du fonctionnariat qui découle de la constitution (Art. 33 du Grundgesetz) implique que le statut général du fonctionnaire est réglé par une législation et non par des accords salariaux. La position du fonctionnaire y compris son traitement et sa pension, doivent être réglés par la loi. En fonction de l'articulation fédérale et de l'indépendance des autorités d'origine (État, Lander, collectivités locales), il faut distinguer dans le statut des fonctionnaires : - la loi-cadre fédérale de la Fonction publique, valable pour tous les fonctionnaires, basée sur les réglementations de la constitution concernant la Fonction publique professionnelle (Berufsbeamtentum) et la législation cadre de la Fonction publique sur la compétence préférentielle de l'État; - le statut particulier applicable aux fonctionnaires fédéraux; - le statut des fonctionnaires des Lander ," les législations des 11 Lander sont différentes mais parallèles; - le statut des fonctionnaires communaux, valable dans les collectivités locales, communes et groupements de communes, cercles; - le statut des groupes spéciaux, par exemple juges et soldats. La législation des fonctionnaires de chaque niveau comprend normalement le statut des fonctionnaires avec ses règlementations générales de services ainsi que des lois complémentaires, comme par exemple pour les traitements, les carrières, le remplacement du personnel, la discipline, etc. Dans un État fédéral, compte tenu de l'importance quantitative de la fonction publique, il faut garantir une certaine harmonisation et unification de ces législations. L'État a le droit (article 75, al. 1 du Grundgesetz) d'émettre des règlements - cadres pour le statut des fonctionnaires des Lander, des communes et autres groupements de la fonction publique. Ceci est décrit dans la législation - cadre du statut des fonctionnaires. Selon l'article 74 (a) de la Constitution fédérale, la rémunération et la prise en charge dans la fonction publique ont été incluses dans la Constitution; ainsi la concurrence des traitements entre les Lander et l'État doit être freinée, et une politique prudente et harmonisée des traitements, mise en place. Mais il y a aussi dans un État fédéral un intérêt prononcé et légitime des Lander pour fixer eux-mêmes le statut des fonctionnaires. Ce même intérêt réapparaît dans les collectivités locales. Les fonctionnaires sont un élément important de l'organisation autonome des Lander ; l'autorité sur le personnel est un élément constitutif de la garantie d'auto-administration des communes selon la constitution. L'espace laissé à l'aménagement du statut des fonctionnaires dans les Lander a diminué ces dernières années, ce qui est compréhensible pour les traitements dans le contexte de l'économie des finances publiques et dans la politique de la conjoncture - mais il faut cependant laisser aux Lander un espace pour leurs propres compétences - espace entièrement contrôlable par la Cour Constitutionnelle Fédérale. �234 ÉTUDES L'aspect quantitatif de la fonction publique reflète l'évolution des tâches de l'État et de l'administration: le chiffre du personnel des administrations de l'État, des Lands et des collectivités locales - sans les chemins de fer, la poste et les entreprises juridiquement dépendantes - est passé de 1,58 millions en 1960 à 2,47 millions en 1975, a donc augmenté de 57 %. Le pourcentage le plus élevé se trouvait dans les Lander avec 61,7 %, suivi par l'administration de l'État fédéral avec 54,8 % et les collectivités locales avec 50 %. Ces augmentations peuvent être expliquées par les différentes fonctions: pour l'État fédéral, en partie par l'accroissement de l'administration dans le secteur de la défense, pour les Lander, par le développement de l'éducation et la fonction sociale, pour les collectivités locales, par le développement de la fonction médicale et sociale. La répartition des personnels de la fonction publique entre l'État (0,3 million administration et 0,8 million chemins de fer et poste), les Lander (1,5 million) et les collectivités locales (0,8 million) met en évidence l'importance de l'administration des rendements et de service qui se situe au niveau des Lander et des collectivités locales (voir l'annexe de ce rapport). Au niveau de l'État, les ministères n'employaient que 11.671 fonctionnaires en 1979 - les employés en sus -, alors que les administrations dépendant des ministères occupaient 103.107 fonctionnaires. Les répartitions d'après les groupes statutaires donne dans la fonction publique - sans les chemins de fer et la poste - 27,8 % de fonctionnaires et juges, 34,6 % d'employés et 37,6 % de travailleurs, (1971). La répartition d'après les groupes de carrière et les groupes de traitements montre que le pourcentage des fonctions simples et moyennes diminue de plus en plus, alors que celui des fonctions élevées et supérieures croît. Dans le cours des dernières années on constate aussi dans les différentes carrières des promotions objectivement non explicables en faveur des fonctions supérieures. L'annexe montre la répartition des fonctionnaires de l'État d'après les groupes de traitement pour les plus hautes administrations de l'État, surtout les ministères, et pour les administrations qui en dépendent. Il - D'après la réglementation spéciale de l'article 33, paragraphe 2 de la Constitution, les aptitudes et capacités spécifiques sont les critères qui permettent l'accès à la fonction publique: « Tous les Allemands ont un droit égal d'accès à tous les emplois publics selon leurs aptitudes, leurs titres et leurs capacités professionnelles. }) Ces critères ne se limitent pas à l'accès, mais doivent aussi déterminer toutes les autres décisions sur le développement professionnel et la carrière dans la fonction publique. Les procédés permettant de mettre en évidence l'aptitude et la capacité sont essentiels pour l'efficacité de la fonction publique, ainsi que pour l'accomplissement du travail et la motivation de chaque fonctionnaire. Il s'agit d'écarter de l'administration publique des postulants inadaptés ou non-qualifiés. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN REPUBLIQUE FEDERALE D'ALLEMAGNE 235 Le choix des fonctionnaires d'après des critères politiques est important pour le gouvernement responsable pour la réalisation d'une politique gouvernementale. Ceci est en principe également valable au niveau de l'État, des Uinder et des collectivités locales. La législation des fonctionnaires reconnaît officiellement cette nécessité pour le cercle très restreint des « fonctionnaires politiques» au sens du paragraphe 31 de la législationcadre de la Fonction publique. A côté de cela il y a une influence nonofficielle des critères politiques dans le choix des fonctionnaires. La portée de cette influence est difficile à évaluer. Le choix des fonctionnaires d'après des critères politiques dans sa forme officielle est exceptionnel. Il est valable pour des fonctionnaires qui occupent une « fonction, dans l'exercice de laquelle ils doivent se trouver en accord constant avec les opinions politiques fondamentales et les objectifs du gouvernement». Cette loi ne règle que la mise en disponibilité (einstweiliger Ruhestand) de ces fonctionnaires. Mais il en résulte que l'opinion politique d'un postulant à ces fonctions est un critère de choix objectivement adapté dans le sens de la constitution. Le choix des fonctionnaires politiques dans l'État et les U:inder d'après des critères politiques est donc un principe pratiqué. La capacité objective est décisive dans la plupart des cas, mais va en diminuant même si lors d'un changement de gouvernement quelques fonctionnaires politiques gardent leurs fonctions. L'influence non-officielle de critères de choix politiques est beaucoup plus large, aussi bien lors du recrutement que dans le développement ultérieur de la carrière. Une telle influence peut être constatée dans les positions de direction, des fonctions supérieures - non seulement parmi les fonctionnaires politiques - ainsi que dans l'administration communale. Elle existe surtout là où des instances politiques participent au choix des postulants (par exemple aux conseils des villes). Le sommet de l'administration doit, compte tenu de sa responsabilité politique, avoir la possibilité de réaliser ses objectifs, grâce à l'occupation des postes de direction importants par des collaborateurs de confiance. Remplir loyalement son devoir n'étant pas toujours suffisant il faut avoir à cet effet une collaboration sur la même « longueur d'ondes» avec la direction politique et le sommet responsable. Si l'identification des objectifs de la direction et du fonctionnaire dans le domaine de la planification et de la prise de décision politique disparaît, il faut pouvoir mettre fin au rapport de travail à tout moment. La nécessité d'une influence de la direction politique sur le contrôle des postes de direction politique est généralement reconnue aussi dans la Fonction publique. Mais quels sont ces postes de direction, comment les capacités nécessaires peuvent-elles être établies ? Les postes de « fonctionnaires politiques» au sens du paragraphe 31 de la loi-cadre ont été définis nominalement par les législations fédérale et des Lander. Ce faisant, on a déclaré un poste « politique» dans certains Lander, et pas dans d'autres. D'après le paragraphe 36 du statut fédéral, �236 ÉTUDES sont fonctionnaires politiques au niveau national les secrétaires d'État et les directeurs ministériels, d'autres fonctionnaires du cadre supérieur des Affaires étrangères, lorsqu'ils font partie de la catégorie A 16 et des catégories supérieures, dans le Service Fédéral de la légalité constitutionnelle, et dans le Service Fédéral des Renseignements, les fonctionnaires du cadre supérieur à partir de la catégorie A 16, du Service Fédéral de Presse - et de l'Office de l'Information du Gouvernement Fédéral, l'avocat général fédéral au Bundesgerichtshof, le procureur général au Bundesverwaltungsgericht. Dans les Uinder il y a en général les secrétaires d'État dans les ministères, les avocats généraux et les présidents du gouvernement (Regierungsprasidenten) de la police (Polizeiprasidenten). Le choix des postes n'est partiellement compréhensible que dans un contexte historique, comme par exemple dans les affaires étrangères, la limite est inférieure (A 16) à tous les autres secteurs. D'autres fonctions, par exemple dans la chancellerie fédérale justifieraient une classification dans les fonctionnaires politiques, même s'il n'y a pas de directeurs ministériels. Ici la mutation à un autre poste s'avère parfois très difficile. Dans le cadre d'une réforme de la Fonction publique la proposition de « postes supérieurs temporaires» devrait remédier à la mobilité alourdie des postes de direction dans l'administration ministérielle en-dessous du niveau des fonctionnaires politiques. Ici un nombre limité de postes importants doivent principalement être attribués de façon temporaire, par exemple les sous-directeurs dans les ministères fédéraux, directeurs de section et leur représentants dans les ministères des Lander, ou directeurs de bureaux importants. Ces postes seraient occupés de cinq à huit ans. Cette proposition de réforme semble avoir peu de chances de se réaliser justement parce que l'on y voit un point faible pour l'accroissement de l'influence politique partisane. Cet argument n'est cependant pas entièrement convaincant, car déjà aujourd'hui les influences politiques nonofficielles agissent sur des couches plus profondes de la hiérarchie de l'administration ministérielle. La catégorie des fonctionnaires politiques qui remonte à 1873 n'a pas toujours été occupée en fonction de critères politiques. Mais l'on n'a pas non plus évité l'influence de ces critères dans d'autres catégories. Dans les gouvernements de coalition CDU/CSU de Adenauer (19491963) et Erhard (1963-1966) à Bonn il ya eu la tentative de Adenauer d'établir une direction de l'administration indépendante, et d'autre part de coloniser toute la hiérarchie de certains secteurs importants par des fonctionnaires CDU/CSU, qui s'engageaient volontiers à travailler politiquement pour les partis. D'abord dans la grande coalition de 1966, ensuite lors du changement de coalition SPD/FDP en 1969 les nouveaux partis du gouvernement devaient coopérer avec une bureaucratie qui n'était pas prête à changer de camp, et qui à leurs yeux manquait de loyauté: onze secrétaires d'État et huit directeurs ministériels furent remplacés immédiatement; 70 mutations eurent lieu, dont le contenu politique n'est pas toujours identifiable. Du 1er janvier 1969 au 1er janvier 1979 au total 150 hauts fonction- �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN REPUBLIQUE FEDERALE D'ALLEMAGNE 237 naire de la catégorie A 16 ou B 3 (chef de service) jusqu'à la catégorie B 11 (Secrétaire d'État) étaient mis en disponibilité, dont 64 hauts fonctionnaires pendant les deux premières années du nouveau gouvernement. La réorganisation et l'élargissement de ministères ou d'unités administratives servit et sert assez souvent à déguiser le but politique intéressé: éloigner du centre de décision une personne politiquement indésirable. L'influence politique dans le choix et le déroulement de la carrière des fonctionnaires est limitée, plus par la participation du conseil du personnel et par la discussion politique publique, que par une tradition courante ou un esprit de corps développé. La participation du conseil du personnel lors de l'embauche ou de la promotion des fonctionnaires n'a cependant pour résultat qu'un délai. Certains représentants du personnel n'hésitent pourtant pas à exprimer leurs conflits politiques personnels avec le ministre publiquement et à voix haute. Les instances de décision dans la politique du personnel sont fortement décentralisées en Allemagne fédérale. La responsabilité de chaque ministre avec son secteur (article 65 du Grundgesetz) lui donne la tâche de choisir le personnel jusqu'au niveau du secrétaire d'État. Mais il faut présenter ses propositions pour les fonctionnaires très élevés au cabinet fédérai, avant que le président fédéral ne signe l'acte d'embauche. Mais le cours réel de la décision - pour la nomination des secrétaires d'État au moins - débute dans les partis et fait souvent partie d'un accord de coalition entre les partis du gouvernement. En-dessous du niveau des secrétaires d'État le ministre n'a pas non plus dans la pratique le libre choix: les liens avec le parti qui le soutient sont tellement forts qu'il ne peut faire son choix pour des fonctions politiques essentielles qu'avec le consensus du gouvernement et de son parti. Ceci a entraîné depuis 1969 un haut degré d'identification politique des fonctionnaires les plus élevés (phénomène que l'on ne retrouve que dans les syndicats). Plus de la moitié de ces fonctionnaires (secrétaires d'État, directeurs ministériels et chefs de division) étaient membres du parti en 1972 et faisaient preuve d'une « forte}) et « très forte}) identification au parti. Tous les postulants doivent avoir la formation requise pour la carrière et avoir passé un examen avec succès après le service de préparation. Ceci est valable pour les postulants à une carrière ou « candidats à une carrière » (lanfbahnbewerber). Le postulant « libre» ou « autre candidat» peut accéder sans cette formation et cet examen à la fonction, s'il a acquis les capacités nécessaires, « l'aptitude exigible », par une expérience active à l'intérieur ou à l'extérieur de la fonction publique. Cette aptitude est constatée par un Comité fédéral du personnel ou une autre instance accréditée. Ce contrôle des aptitudes ne s'est pas toujours révélé efficace, mais représente en tout cas un délai de nomination. En 1976 le Comité a refusé six fois pour 55 décisions et en 1977 une seule fois pour 45 décisions. La liaison entre parti politique et choix du personnel pour les fonctionnaires ministériels devint très importante lors du changement du gouvernement en 1969, compte tenu d'un gouvernement CDU/CSU pendant pres- �238 ETUDES que 20 ans. Cette liaison est aussi visible au niveau des Lander. Un gouvernement avec des intentions de réformes qui ne peut pas faire entièrement confiance au personnel, doit lancer des personnes liées politiquement à son parti dans l'administration ministérielle et occuper surtout les postes stratégiques. Lors de gouvernements de coalition il faut passer des accords sur la politique du personnel. Le changement du gouvernement en 1969 a cependant montré que l'appartenance au parti du gouvernement précédent d'un très haut fonctionnaire, politique ou occupant une fonction importante n'entraînait pas automatiquement sa suspension. Le recrutement et la nomination des fonctionnaires doivent être effectués (article 3 paragraphe 3, article 33 paragraphe 2 de la Constitution) d'après les aptitudes, capacités et efficacité correspondantes, sans considération de sexe, d'origine, de race, de conviction, d'opinion politique ou religieuse. En Allemagne comme dans les autres pays européens les fonctionnaires ne jouissent pas de la même liberté politique que le citoyen. Le statut impose au fonctionnaire d'observer à l'occasion de ses activités politiques, la modération et la réserve qui correspondent à sa fonction. Hors de cette limitation il a toutes les libertés politiques et d'expression. Le devoir de fidélité constitutionnelle (Verfassungstreue) est une condition essentielle du recrutement à la fonction publique. Le fonctionnaire se trouve dans un rapport de service et fidélité ou loyauté à l'État spécifique, qui est déterminé par les fondements généraux et les prrncipes traditionnels du fonctionnariat et comprend donc aussi une fidélité politique à l'État. Ceci est fixé dans le paragraphe 4, al. 2 de la législation-cadre des fonctionnaires, d'après laquelle le fonctionnaire doit s'engager à défendre toujours l'ordre fondamental de la démocratie libérale du Grundgesetz. La Cour Fédérale de la Constitution et la Cour Fédérale de l'administration ont constaté ensemble en 1975 au sujet du décret concernant les extrêmistes (RadikalenerlafS) : « le devoir de loyauté politique à l'État et à la constitution - suppose plus qu'un comportement formel correct mais aussi désintéressé ; il exige avant tout que le fonctionnaire se dissocie totalement des groupes et des mouvements qui combattent et diffâment l'État, son ordre constitutionnel et sa constitution ». Malgré cette position claire il n'y a pas de consensus des partis politiques sur les procédures de mise en évidence de ces conditions de fidélité pour la nomination dans la fonction publique; les problèmes de procédure sont toujours aussi des questions de contenu. La communication des motifs et des faits décisifs pour le refus d'un postulant est un usage fondamental. Le postulant refusé peut demander au tribunal administratif un contrôle juridique du refus. La communication des faits et le contrôle juridictionnel ne sont pas encore réalisés dans tous les pays ouest-européens. L'orientation politique, dans l'optique des partis, croissante depuis quelques années, devient effective à différents degrés à tous les niveaux hiérarchiques de l'administration, aussi bien pour les fonctionnaires que pour les partis. Une enquête a exprimé cela en opposant les bureaucrates classiques et les bureaucrates politiques. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN REPUBLIQUE FEDERALE D'ALLEMAGNE 239 Depuis 1969 les « extérieurs» politiquement orientés ont de plus en plus occupé des postes très importants dans l'État et les Lander. Seulement un tiers d'entre eux a fait une carrière uniquement administrative (d'après une enquête de 1972). 21 % ont une expérience pratique dans des organisations économiques et industrielles. Une majorité était aussi politiquement active avant, comme fonctionnaire de parti ou représentant élu: au niveau fédéral, 15 % des fonctionnaires politiques et 30 % des secrétaires d'État avaient fait une carrière politique. Les postes au sommet sont de plus en plus occupés par des personnes qui n'ont pas de bases ou d'expérience administrative, qui sont très jeunes par rapport aux fonctionnaires de carrière qu'ils dirigent, et qui doivent leur ascension rapide à un mélange d'esprit pratique et politique et d'engagement politique partisan. La politisation de l'administration ne s'est pas arrêtée aux postes très élevés ou aux fonctionnaires politiques, mais pénètre de plus en plus toute l'administration, surtout dans les communes. Le fonctionnariat n'a pas développé de pouvoirs de défense et de contrôle contre ce patronage des fonctions croissant et non-justifié - il lui manque à cet effet une tradition continue et une prise de conscience vivante, et surtout un contrôle interne aux groupes. Cette évolution influe aussi sur les partis eux-mêmes. Carrière dans le parti et dans l'administration peuvent se confondre. Dans les partis, les fonctionnaires et membres de la fonction publique sont trop fortement représentés par rapport aux autres catégories professionnelles. Les fonctionnaires sont favorisés d'une certaine manière dans la concurrence politique: ils ont la possibilité d'une action politique totale, mis à part la réserve et la discrétion qui découlent de leur position et les obligations de leur fonction. Ils bénéficient de congés lors de leur candidature à un poste dans une assemblée constitutionnelle, dans le cas d'une élection, leurs droits et devoirs sont suspendus, mais ils ont toujours le droit légal de revenir dans leurs fonctions. A l'encontre d'autres groupes professionnels ils peuvent faire de la politique sans risque - en 1975 dans certains parlements des Lander 50 % des parlementaires étaient membres de la fonction publique, et surtout fonctionnaires. Certains privilèges de la fonction publique et certains délais de sa réforme peuvent être rattachés à ce fait. Les fonctionnaires élus sont une particularité de l'administration communale allemande. Ils sont appelés temporairement à leur fonction par les assemblées représentatives de leurs communes. Ce sont en général, le fonctionnaire de l'administration générale et son représentant général. Leur position et leur élection leur donnent une indépendance plus grande qu'aux autres fonctionnaires par rapport aux assemblées représentatives. Ces fonctionnaires sont élus en partie directement par les citoyens, et en partie par la représentation communale - parfois sous réserve d'accord de l'État. Dans certains cas des qualifications légalement définies sont exigées, par exemple la nécessité d'une qualification égale à l'administration supérieure pour le chef administratif d'un cercle (Landkreis). Dans certaines �240 ÉTUDES régions, le fonctionnaire communal élu peut être révoqué par l'assemblée représentative avant la fin de la période électorale. En dehors de cela, il n'existe pas de choix des fonctionnaires par voie électorale. Le choix des fonctionnaires par concours n'est pas organisé de la même manière en Allemagne que par exemple en France. Ceci est dû à deux raisons traditionnelles: d'abord les conditions de recrutement pour les différentes carrières sont définies par les préparations et stages inscrits dans la réglementation des carrières. Avec ces conditions, le choix des postulants est effectué par les instances de recrutement selon des procédures plus ou moins informelles. En outre ces instances sont très décentralisées. L'instance de recrutement est presque tout à fait libre dans le choix des postulants, dans le cadre des conditions définies pour les carrières - la participation d'autres administrations ou des assemblées communales est très rare, mais le conseil du personnel doit donner son accord, de manière à ce que, si il est refusé, un centre de liaison recommande une décision à prendre à l'administration supérieure, qui tranche alors la question. La structure fédérale interdit une centralisation de l'administration du personnel au niveau national. La responsabilité des départements ministériels (article 65 du Grundgesetz) s'oppose aussi à une centralisation au niveau gouvernemental. Dans certains Lander seulement il ya des bureaux centralisés du personnel qui doivent autoriser d'une part les décisions de recrutement des administrations et développer d'autre part des réglementations générales, par exemple dans le domaine de la formation et des examens. Les conditions requises pour la carrière sont généralement la formation reçue à l'extérieur d'une administration et un stage de préparation à l'intérieur de celle-ci. La formation fait partie de l'éducation générale ou d'une formation académique, et n'est donc pas spécifiquement administrative. La formation spécifique à l'activité et à l'administration est acquise dans un service préparatoire, organisé à l'intérieur de l'administration et qui est constitué pour toutes les carrières d'un mélange de fonction théorique et pratique. Ce service préparatoire interne de deux à trois années permet une spécialisation efficace pour la profession ultérieure ainsi qu'un jugement différencié de l'aptitude et des capacités du postulant. Les postulants aux fonctions supérieures doivent aussi, après une formation académique obligatoire et un premier examen d'État (Referendarexamen), faire ce service préparatoire de Land dans des stages différents (auprès des tribunaux judiciaires, parquets, notaires et avocats, administrations et juridictions administratives, juridictions ou administrations du Travail, etc.), qui s'achève par le second examen d'Etat (Assessorexamen). L'examen permet de postuler à la fonction, mais ne donne pas encore l'accès définitif dans la fonction publique. Après l'examen, le choix et la nomination sont effectués par l'administration concernée, selon des procédés plus ou moins informels. D'après la législation il n'y a pas de droit général du postulant à la nomination, car celle-ci dépend de l'autorité de l'employeur. Mais le postulant a droit à un jugement objectif de sa demande, dans l'opti- �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN REPUBLIQUE FEDERALE D'ALLEMAGNE 241 que constitutionnelle de l'égalité d'accès. Dans cette mesure, la décision de l'employeur peut être contrôlée par le tribunal de l'administration. Le procédé de choix commence généralement avec une liste des postes à pourvoir - les candidats sont sollicités par une publicité des emplois vacants - et doit respecter les fondements du choix dans le statut des fonctionnaires (article 33, partie 2 du Grundgesetz). Au-delà et dans le cadre des lignes de direction générales déterminées par le gouvernement ou l'office du personnel du Land, les employeurs et offices de recrutement sont libres dans le procédé du choix. Les commissions du choix, sont occupées par la direction du secteur concerné ou de l'administration ainsi que par des représentants du personnel. Dans certains secteurs il y a des examens avec des épreuves écrites, une épreuve orale et une discussion de groupe, comme par exemple pour l'admission aux catégories supérieures des affaires étrangères. Dans d'autres secteurs il y a seulement un entretien informel avec la commission du choix. En Bavière la note d'examen à la fin du service préparatoire est déterminante. Peu de secteurs utilisent les tests scientifiques d'aptitude à la fonction. Mais la réforme de la Fonction publique envisage un développement de cet aspect. Ces procédés de choix plus ou moins formalisés sont exécutés dans tous les offices de recrutement de l'État, des Uinder et des communes. L'impartialité du procédé est moins garantie par le jury que par le droit à la participation des représentations du personnel. Toutes les personnes répondant aux conditions des carrières peuvent se présenter. L'administration ne peut d'elle-même exclure des postulants. Il n'y a pas de particularité pour les postulants qui sont déjà membres de la fonction publique. La décision définitive n'est pas prise par la commission d'examen, mais par l'administration de recrutement même, dans certains cas avec participation du Comité de l'État ou du Land, du conseil du personnel et de l'administration de contrôle. La sociologie de la fonction publique, surtout du fonctionnariat est marquée par beaucoup de facteurs, notamment les évolutions politiques depuis le début du siècle et la tradition, et aussi par le système de recrutement. Alors que les autres facteurs d'influence sont traités ailleurs, la représentation sociale sera approfondie ici. La représentation égale ou inégale des groupes sociaux dans la fonction publique a été étudiée à maintes reprises en Allemagne Fédérale et ailleurs. Pour la Fonction publique allemande, dans sa totalité avec environ 4 millions d'employés, une telle interrogation n'est guère efficace, car ce chiffre comprend des membres de toutes les couches sociales. En comparant les fonctionnaires au sommet dans les différents pays européens il n'y a pas de différences considérables. La sélection sociale ne passe généralement pas par les critères et les procédés de recrutement officiels, mais par les critères de sélection informels, et les chances différentes dans le système d'éducation générale. 16 �242 ETUDES Dans la mesure où des outsiders ou postulants libres sont admis dans la fonction publique et des membres des carrières inférieures peuvent monter comme « arrivistes» dans les carrières supérieures, la sélection sociale du système de recrutement habituel perd de son importance. Le statut des fonctionnaires laisse ces deux possibilités au choix des fonctionnaires. Les deux sont de plus en plus utilisées: dans certaines administrations, ainsi dans les Lander, le pourcentage d'« arrivistes» pour les catégories supérieures est déjà plus important que celui des fonctionnaires directement recrutés dans ces fonctions après examen de dossier et service préparatoire. Des désirs de promotion croissants de la part des fonctionnaires se trouvant déjà dans la fonction publique, et une distanciation consciente face aux « nouveaux» ont fait de cette réglementation exceptionnelle un cas général, et presque un privilège des fonctionnaires se trouvant dans la fonction publique par rapport aux nouveaux postulants. La participation du conseil du personnel aux décisions a accéléré cette évolution, qui n'est pas toujours favorable à l'efficacité et l'innovation dans une administration. La Fonction publique allemande n'a pas d'institution comparable aux corps français. Les carrières spécifiques séparées ne sont pas une base pour une forme d'organisation ou une solidarité comme dans le corps. Bien que la même formation spécialisée crée un certain lien, et que l'occupation des postes au sommet soit critiquée, il n'y a pas de similitude avec la cohésion des corps français. III - Des considérations générales sur la formation et la culture dans la fonction publique en Allemagne Fédérale ou relative à une partie des fonctionnaires sont difficiles, car elles concerneraient des groupes de personnel très vastes à des niveaux d'administration très différents (État, Lander, collectivités locales) et dans des domaines également différents. La formation et la préparation dans l'administration des ponts et chaussées sont différentes de celles dans l'administration des finances. L'image diversifiée ne peut donc être illustrée que par des exemples spécifiques, pas nécessairement représentatifs. D'abord il ne faut pas oublier que ce n'est pas seulement l'administration qui choisit les postulants, mais que le postulant choisit aussi l'administration dans laquelle il désire travailler. Ici des tendances sélectives se développent du côté des postulants, qui se développent indépendamment des procédés de recrutement et des critères de l'administration. Ainsi la volonté d'entrer dans la fonction publique dépend de la vision positive de l'individu qui considère l'administration. Ainsi une enquête de 1973 montre que la fonction publique attire les personnes qui préfèrent une carrière professionnelle sans risques et sans demandes de capacités trop élevées, avec un maximum de sécurité matérielle et professionnelle. Il existe certainement ici une influence des stéréotypes de l'administration, et d'une réévaluation par rapport aux problèmes du chômage. Cependant il a été confirmé que la fonction publique n'attire pas beaucoup de personnes ayant une formation élevée. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN REPUBLIQUE FEDERALE D'ALLEMAGNE 243 De grands domaines de l'administration publique sont caractérisés par une spécialisation professionnelle différenciée. Quant à la polyvalence ou à la spécialisation, il s'agit de faire coïncider le contenu de la formation professionnelle avec les nécessités spécifiques de la pratique. Le problème concerne donc surtout l'administration publique. Ici le contenu de la formation professionnelle est plutôt défini par la tradition d'une formation de juriste que par des conditions professionnelles requises. Ces conditions requises font partie de domaines très larges, par exemple l'organisation, le personnel, les problèmes de structure, le droit public. Il n'y a pas de formation professionnelle adaptée à ces conditions, surtout pas dans l'enseignement universitaire des sciences juridiques et pendant le service préparatoire au cadre supérieur, donc dans la formation des juristes. Cependant les postes de direction sont occupés des 2/3 aux 3/4 par des juristes: le privilège des juristes est un phénomène très discuté dans la fonction publique. Celui-ci est dû à la tradition et surtout au fait que l'administration est presque entièrement dirigée par des règles juridiques et que la préparation et la formulation des décisions est une spécialité de juriste. Les personnes venant des sciences sociales n'ont presque aucune chance d'être admises dans la fonction publique, bien que l'on ait essayé de développer l'étude pratique dans les sciences sociales (sociologie, sciences politiques). Les économistes sont généralement recrutés comme spécialistes pour des secteurs très spécialisés. Le juriste par contre, malgré sa formation spécialisée, n'est pas engagé comme spécialiste du droit mais pour des postes de direction dans divers secteurs de l'administration publique; le passage des bureaucrates classiques aux bureaucrates politiques n'a pu changer beaucoup de chose au privilège de fait des juristes dans l'administration interne et aux postes de direction. En principe les carrières et les catégories de la Fonction publique font directement suite aux différentes formations du système d'enseignement: - catégories de cadre simples : succès à « l'école générale » ; - catégories de cadre moyennes: CES ou « école générale» et formation professionnelle achevée; - catégories de cadre élevées: examen donnant l'accès aux études universitaires ; - catégories de cadre supérieures: études universitaires sanctionnées par un diplôme, au bout de trois années au minimum. Les données générales pour la fonction publique reflètent donc les résultats du système d'éducation générale. Mais les conditions professionnelles de plus en plus différenciées et les transformations du système d'éducation ne permettront plus longtemps cet état de fait. D'un autre côté la fonction publique ne peut pas formuler ses conditions sans tenir compte de ce système d'enseignement. La discussion sur la création de nouveaux postes dans la fonction publique dans le contexte du chômage a montré que la fonction publique est utilisée aussi pour influencer le marché du travail. �244 ÉTUDES Il n'y a pas de formation spécialisée dans l'administration en Allemagne. La formation juridique, économique, sociale est toujours en même temps, et même en premier lieu, valable pour les professions du secteur privé. Elle est en même temps valable pour la fonction publique, si il ya des secteurs correspondants. Dans certaines disciplines on a tenté de créer une formation de généraliste centrée spécialement sur l'administration, sur des bases d'études juridiques ou sociales, par exemple à l'Université de Bochum, Bielefeld et Konstanz. Le succés et la portée de ces débuts sont restés limités, car la pratique nécessaire était difficilement réalisable et l'administration est restée assez fermée à ces nouveaux postulants. Un exemple classique d'une telle formation est fourni par le service de préparation de deux ans prescrit pour une carrière supérieure, qui ne peut être commencé qu'avec un diplôme final des études universitaires. Le service préparatoire juridique n'utilise qu'un tiers de la durée du stage pour une formation strictement administrative. Le juriste général, qui ne choisit son secteur qu'après le service préparatoire est resté dans la tradition, sans considération des changements des conditions professionnelles de l'administration publique. Le juriste peut choisir une option administrative dans son service préparatoire, en faisant un stage de trois mois à l'École Supérieure des Sciences Administratives Speyer. On y propose une formation supplémentaire se basant sur plusieurs disciplines scientifiques, mais qui ne suffit pas pour corriger la conception et les résultats de juriste. Le défaut d'une formation spécialement centrée sur l'administration doit nécessairement être comblé par un perfectionnement précis après l'entrée dans la fonction publique. Depuis dix ans on propose dans les différentes organisations de l'État, des Lander et des collectivités locales, un vaste faisceau de formation continue, qui est aussi justifié par les changements de conditions de la fonction. Aujourd'hui il y a des possibilités de formation continue dans chaque secteur et pour chaque carrière. Les fonctionnaires peuvent bénéficier à cet effet de congés payés spéciaux, ou y être envoyés à des fins professionnelles. Les organismes de formation continue pour l'administration sont au niveau de l'État, l'Académie fédérale de l'administration publique, pour des Lander, l'École Supérieure des Sciences Administratives Speyer, et pour les communes, l'Institut Allemand pour l'Urbanisme à Berlin. Il existe une coopération étroite et un échange d'expériences ouvert entre ces organismes et les centres de formation continue dans les divers secteurs. La formation continue justifierait une étude séparée. Ne sont cités ici que quelques problèmes actuellement en discussion : la nécessité concrète d'une formation continue dans le cadre du travail doit être redéfinie constamment. Les participants doivent être choisis systématiquement et non pas en fonction de leur disponibilité. Les méthodes didactiques doivent être adaptées aux fonctionnaires travaillant depuis des années et corres- �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN REPUBLIQUE FEDERALE D'ALLEMAGNE 245 pondre à leur expérience et situation professionnelles. D'un autre côté la formation doit aussi compléter la connaissance de l'administration publique sous ses aspects politiques, culturels, sociaux et économiques. La formation continue d'un fonctionnaire doit accompagner son évolution professionnelle, sa carrière - même si la participation avec succès n'est pas encore un critère officiel de la promotion. La formation continue prend une importance croissante dans le choix des fonctionnaires, même si les rendements directs de ce perfectionnement ne sont pas toujours concrètement visibles. �ANNEXE 1 - ~ PERSONNEL DE LA FONCTION PUBLIQUE AU 30.6.1976 Secteur de l'emploi Plein temps Total Mi-temps Fonctionnaire Juge Employé Ouvrier Total Fonctionnaire Juge Employé Ouvrier 1.105.922 89.264 887.402 129.256 9.666 36 7.319 2.311 963.195 96.947 435.825 430.423 89.738 692 9.657 23.637 437.998 109.153 113.052 215.793 9.383 2.936 41.029 45.773 420.285 11.460 199.467 209.358 4 32 2.894 6.457 35.225 177 33.929 1.119 2.230 206.703 7.804 126.340 72.559 7.149 17 818 1.395 178.357 3.479 39.198 135.680 SERVICE PUBLIC DIRECT Administration .............. 2.507.115 État (1) .................... 295.364 Land ...................... 1.436.279 Communes ................ 775.472 Entreprises légalement dépendantes ... 133.390 État ....................... 3.664 Land ...................... 58.005 Communes ................ 71.721 Administration et entreprises légalement dépendantes ............ 2.640.505 État ....................... 299.028 Land ...................... 1.494.264 Schleswig-Holstein ........ 54.851 Basse-Saxe .............. 156.573 Westphalie ............... 304.959 Hesse ................... 131.467 Palatinat-Rhénan ......... 83.417 Bade-Wurtemberg ........ 210.449 Bavière .................. 234.566 Saare ................... 28.298 Hambourg ............... 87.818 Brème ................... 36.420 Berlin-Ouest ............. 165.971 1 1 - 3 1 15 2.073 5.061 1 m· --i C o m 1.115.588 89.300 894.721 33.384 94.787 214.008 79.045 51.171 135.387 157.181 16.696 38.684 17.028 57.350 997.181 97.639 445.482 16.379 48.113 78.923 38.195 24.001 57.968 53.861 8.924 37.038 14.114 67.966 527.736 112.089 154.081 5.088 13.673 12.028 14.227 8.245 17.094 23.524 2.678 11.591 5.278 40.655 429.668 11.492 202.361 6.818 26.540 60.771 12.117 6.519 24.629 22.235 2.543 18.477 7.644 14.068 35.229 177 33.932 1.620 4.695 9.111 2.691 1.493 6.173 4.657 483 1.370 551 1.088 208.933 7.821 127.158 3.810 18.253 48.054 6.610 2.486 11.642 13.509 1.359 9.883 2.503 9.049 185.506 3.494 41.271 1.388 3.592 3.606 2.816 2.540 6.814 4.069 701 7.224 4.590 3.931 en �ANNEXE 1 - PERSONNEL DE LA FONCTION PUBLIQUE AU 30.6.1976 (suite) () I Plein temps Secteur de l'emploi Total Fonctionnaire Juge Employé Mi-temps Ouvrier Total Fonctionnaire Juge Employé 1 o X o m Ouvrier Cf) ï1 o Z Communes ................ Schleswig-Holstein ........ Basse-Saxe .............. Westphalie ............... Hesse ................... Palatinat-Rhénan ......... Bade-Wurtemberg ........ Bavière .................. Saare ................... Groupements communaux pratiques .. Secteur régional total ......... Chemin de fer fédéral ......... Poste fédérale (2) ............ Total ............. 947.193 36.874 95.199 255.999 92.749 48.088 141.315 161.792 15.177 22.921 2.663.426 404.929 416.587 3.484.942 131.567 5.172 12.518 49.987 11.247 7.319 17.833 25.445 2.046 996 1.116.584 224.026 282.583 1.623.193 454.060 19.541 56.189 133.990 52.295 26.106 77.544 80.435 7.960 14.255 1.011.436 9.338 40.216 1.060.990 261.566 12.161 26.492 72.022 29.207 14.663 45.938 55.912 5.171 7.670 535.406 171.565 93.788 800.759 215.815 11.118 32.819 61.438 19.837 13.115 44.867 29.953 2.668 9.927 439.595 4.481 69.401 513.477 149.095 67.950 15.736 56.200 9.209 47.496 1.378 198.269 11.784 232 174 9.834 1.544 8.491 160 20.435 126.103 66.664 15.069 38.008 6.362 38.070 1.191 165.364 11.208 1.054 493 8.358 1.303 1.235 27 12.470 15.430 8.604 1.900 3.496 1.430 4.410 73 19.913 1.120 41 37 184 34 13 407 404 - 19 35.248 103 3.077 38.428 73.954 4.389 11.847 18.738 8.129 2.989 15.526 11.907 429 2.520 211.453 581 15.629 227.663 140.741 6.688 20.935 42.516 11.674 10.113 28.934 17.642 2.239 7.388 192.894 3.797 50.695 247.386 7.596 3.794 1.246 2.036 520 2.120 57 9.773 7.775 4.809 654 1.403 909 2.253 15 10.043 SERVICE PUBLIC INDIRECT (3) Sécurité sociale (4) ........... Assurance maladie .......... Assurance d'accident. ....... Retraite .................... Corps mineurs .............. Agence fédérale de l'emploi ... Secteur traitements accessoires (5) .... Total ............. 59 1 - 57 1 37 1 97 -- () --l oZ 1 z ~ m ::D Cf) m Z 1 ::D 1 m· "'tl C OJ 1 6 c m ï1 m· o m· ::D l> 1 m o J> 1 1 m s:: l> G> Z m ~ �ANNEXE 1 Secteur de l'emploi Entrep. légalement indépendantes (3) Secteur d'État ............... Secteur communal ........... Total ............. (1) (2) (3) (4) (5) (6) Mi-temps Plein temps Total Autres personnes iuridiques (3) Organismes de recherche ..... Organisme à gde échelle de recherche. Sociétés Max Planck ...... Institut Frauenhofer ....... Autres .... , .............. D'autres personnes juridiques. D'autres personnes juridiques hors du domaine de recherche (6) ......... Total ............. & PERSONNEL DE LA FONCTION PUBLIQUE AU 30.6.1976 (suite) 31.519 24.370 7.351 1.657 15.362 7.149 Fonctionnaire Juge Employé Ouvrier 545 121 121 424 25.503 19.583 6.083 1.515 11.985 5.920 5.471 4.666 1.268 142 3.256 805 3.135 1.928 848 208 872 1.207 47 592 4.549 30.052 341 5.812 813 3.948 27.621 66.426 94.047 35.137 107.721 142.858 2.524 6.159 8.683 - 4.937 36.466 62.758 174.147 236.905 - - Sans militaire et sans le service de la protection de frontière. Inclus le ministère fédéral pour les postes et télécommunications sans guichet. Évaluation dans la mesure du possible. Contrôle de l'État et des Lands. De l'État, des Lands et des communes. Seulement secteur d'État. Source: Livre d'année 19n statistique, Wiesbaden 1977 , page 404. Total Fonctionnaire Juge 2.127 1.288 551 160 9 839 999 640 297 48 295 359 1 10 606 2.733 206 1.205 934 1.648 2.582 1.590 4.511 6.101 - - Ouvrier 9 - - Employé 5n m· --i C o m en �ANNEXE Il - PERSONNEL DES SECTEURS RÉGIONAUX DIVISÉ D'APRÈS LES TACHES ET GROUPEMENTS CORPORATIFS DU 30.6.1076 (") I o X o m Cf) Mi-temps Plein temps Secteur de l'emploi ï1 o Z Tâches Groupements corporatifs ÉTAT Administration .............. Direction politique et adm. centrale .. Finances et impôts .......... Affaires étrangères .......... Défense ................... Sécurité et ordre public ...... Protection de la législation .... Éducation, sciences, recherches, affaires culturelles ............... Sécurité sociale, dépenses sociales suite à la guerre ......... Santé, sports et repos ....... Agriculture, eau et forêts ..... Économie de l'énergie et des eaux, industrie, services ................ Service du trafic et de l'information .. Entreprises légalement dépendantes .. Total ............. o' o •••• Total Fonctionnaire Juge Employé 89.264 46.527 34.434 2.275 27.046 1.621 1.248 96.917 16.099 5.434 2.161 59.558 2.277 633 Ouvrier Total Fonctionnaire Juge Employé (") Ouvrier -l 6 z z ~ 295.364 66.847 42.387 5.171 175.602 6.580 1.964 109.153 4.221 2.519 735 88.998 2.682 83 11.460 3.110 1.875 115 5.504 359 132 177 111 90 - 45 1 3 7.804 1.702 625 113 4.3n 215 88 :0 3.479 1.297 1.160 2 1.082 143 41 m Cf) m Z :0 m· "'tJ C CD r p C m 8.492 1.808 5.034 1.650 797 1 540 256 ï1 m· o 821 410 542 271 113 73 493 261 387 57 36 82 89 78 90 2 - 68 72 44 1~ m· :0 1 m 46 1 3.742 25.191 3.664 299.028 1.590 6.692 36 89.300 1.973 8.071 692 97.639 179 10.430 2.936 112.089 248 938 32 11.492 5 9 - 177 235 350 17 7.821 8 579 15 3.494 » r o ~ r r m s: » G) Z m ~ �l'V ~ ANNEXE Il - PERSONNEL DES SECTEURS RÉGIONAUX DIVISÉ D'APRÈS LES TÂCHES ET GROUPEMENTS CORPORATIFS DU 30.6.1976 Plein temps Secteur de l'emploi Total LANDER Administration .............. 1.436.279 Direction politique et adm. centrale .. 212.905 Finances et impôts .......... 116.576 Sécurité et ordre public ...... 185.715 Protection de la législation ......... 115.320 Éd ucation, sciences, recherches, affaires culturelles ............ 702.440 École ...................... 478.986 Sécurité sociale, dépenses sociales suite à la guerre, compensations ..... 49.641 Santé, sports et repos ....... 66.306 Aménagement .............. 20.855 Services communaux des communes. 8.436 Agriculture, eau et forêts .......... 19.990 Économie de l'énergie et des eaux, industrie et services .......... 12.983 Service du trafic et de l'information .. 41.688 Entreprises légalement dépendantes. 58.005 Total ............ . 1.494.284 Mi-temps Fonctionnaire Juge Employé Ouvrier Total Fonctionnaire Juge Employé Ouvrier 867.402 120.181 78.281 156.535 82.318 435.875 86.553 36.302 20.780 31.136 119.052 6.171 1.993 8.400 1.866 199.467 14.924 8.076 5.245 11.540 33.929 1.205 999 44 866 126.340 7.590 4.191 1.596 7.022 39.198 6.129 2.886 3.605 3.652 487.821 425.876 177.037 50.663 37.582 2.447 141.744 101.869 31.505 31.318 94.199 63.075 16.040 7.476 11.564 5.598 8.050 311 7.718 32.963 43.600 9.866 1.467 10.285 5.114 17.108 2.939 6.658 1.987 7.784 10.722 1.244 213 3.645 125 85 19 1 66 4.543 7.049 659 52 2.738 3.116 3.588 566 160 841 3.176 4.130 7.319 6.225 15.913 9.657 3.582 21.645 41.029 920 1.486 2.894 7 6 3 396 496 818 517 984 2.073 894.721 445.482 154.081 202.361 33.932 127.158 41.271 ----_._--- m, -1 C o m Cf) �() ANNEXE Il - I PERSONNEL DES SECTEURS RÉGIONAUX DIVISÉ D'APRÈS LES TACHES ET GROUPEMENTS CORPORATIFS DU 30.6.1976 (suite) o X o m Cf) Plein temps Secteur de l'emploi "Tl o Mi-temps Z () Tâches Groupements corporatifs Total Fonctionnaire Juge Employé Ouvrier Total Fonctionnaire Juge Employé Ouvrier -i (5 Z Z ~ COMMUNES Administration .............. 775.472 319.941 Chef-lieux indépendants ..... Région, communes régionales 412.822 et bureaux ..................... 42.709 Groupements régionaux ..... 71.721 Entreprises légalement dépendantes ... 40.860 Chefs-lieux indépendants .... Région, communes régionales et bureaux ..................... 30.744 117 Groupements régionaux ..... Total ............. 847.193 Groupements régionaux pratiques 22.921 Total ................. Groupements régionaux corporatifs Total ................. 2.663.426 :JJ m 129.256 63.901 430.423 162.254 215.793 93.786 209.358 60.907 1.119 558 72.559 21.785 135.680 38.564 en m Z :JJ 59.857 5.498 2.311 1.526 239.557 28.612 28.637 12.157 113.408 8.599 45.773 27.177 144.649 3.802 6.457 1.054 772 13 131.567 11.457 23 454.060 18.515 81 251.566 5.402 1 215.815 536 25 1 - 48.604 2.170 1.395 287 95.509 1.607 5.061 767 1.108 4.293 1 140.741 m· -0 C CJ ï P c m "Tl 1 - - 1.120 73.954 m· m· o ::Xl » ï m 996 14.255 7.670 9.227 19 2.528 7.344 o l> ï ï m 1.116.584 1.011.436 Source: Livre d'année 1977 statistique, Wiesbaden 1977, page 405. 535.406 439.595 35.243 192.894 s: » G) Z m N ~ �252 ÉTUDES ANNEXE III Sommaire des postes prévus dans le tableau des effectifs des fonctionnaires classé par secteurs Secteur Total des postes prévus a Bureau présidentiel. . . . . . . . . Commission pour l'organisation de la formation. . . . . . . . . Diète fédérale............. Mandataire militaire à la diète fédérale. . . . . . . . . . . . . . . . . . Conseil fédéral. . . . . . . . . . . . . Chancellerie fédérale ...... . Ministère de la presse et de l'information du gouvernement fédéraL............. Ministère des Affaires étrangères ............... . Ministère d'état de l'Intérieur. Ministère de la Justice ..... . Ministère des Finances ..... . Ministère de l'Économie .... . Ministère de l'Agriculture, eaux et forêts ............. . Ministère de l'emploi et l'ordre social ............. . Ministère des transports .... . Ministère des postes et télécommunications ....... . Ministère de la Défense .... . Ministère de la Santé ...... . b 41 17 871 31 58 265 58 189 912 860 369 1.157 902 2.101 26.578 1.661 32.475 1.534 550 577 516 578 629 7.030 50 2.247 317 29.398 433 �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGNE 253 ANNEXE IV Total des postes prévus Secteur a Tribunal constitutionnel. . . . . Cour des comptes d'État. . . . Ministère pour la collaboration économique .......... . Ministère pour l'aménagement ... . Ministère pour les relations intérieures ............... . Ministère pour la recherche et la technologie ............ . Ministère pour l'éducation et la science ................ . Administration des dettes de l'État .................... . Défense civile ............ . b 51 406 273 273 100 152 41 383 27 231 67 348 Personnel des services publics classé d'après les groupes de traitement A et B Traitement B Sommesa) 811 810 89 88 87 86 85 84 83 82 81 Total a) autorité fédérale supérieure. b) secteur dépendant. 27 4 104 Sommesb) 1 - - 19 9 31 70 14 41 223 258 200 1.297 866 - 1 225 2 - 934 �N ~ ANNEXE V TRAITEMENT Fonction supérieure Somme a Somme b A 14 A13 Fonction élevée A 16 A 15 401 734 1.773 999 260 3.433 2.349 432 164 831 40 3.816 3.142 4.673 1.552 10.101 2.261 4.948 9.848 10.761 3.184 31.002 Total A 13 A 12 AH A 10 A9 Total m· -t C o m Cf) 1 Fonction moyenne A9 Somme a Somme b - - - A7 A6 Fonction simple Total A5 A4 828 475 137 27 l.825 358 6.492 14.226 17.823 1l.009 8.800 58.350 751 751 340 1.314 "---------- AB L _____ L . - A5 --- a) : Autorité fédérale supérieure. b) : Secteur dépendant. Source: Bundeshaushaltsplan 1979, Bonn 1979, S. 52 ft. - - A 3/4 44 A3 189 - A 213 A 1/2 Total 428 441 49 1.300 2.788 �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGNE 255 Bibliographie sommaire de la Fonction publique de la République Fédérale d'Allemagne BIERFELDER (W.) (Hrsg.) : Handwôrterbuch des ôffentlichen Dienstes - Das Personalwesen, Petit lexique du service public, 1976. BOCHALLI (A.) : Bundesbeamtengesetz, Statut de la fonction publique fédérale. 3e éd., 1966. DYSON (K.) : Die westdeutsche « Parteibuch »-Verwaltung, in : Die Verwaltung, Heft 2, 1979, S. 129 ft. EBERT (K.) : Das gesamte ôffentliche Dienstrecht, Erganzendes Handbuch, Berlin 1972, Stand November 1979, 15, Erg.Lfg. ELLWEIN (T.), ZOLL (R.) : Berufsbeamtentum - Anspruch und Wirklichkeit. La classe des fonctionnaires - droit et réalité. Düsseldorf 1973, 270 s. FISCHBACH, (O.G.) Bundesbeamtengesetz i.d.F. des Gesetzes, v. 1.10.1961. Le droit de la fonction publique dans la loi du 1.10.61., 3. neubearb. 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Revues spécialisées : Der Deutsche Beamte ; Der ôffentliche Dienst; Die Personalvertretung ; Recht im Amts ; Zeitschrift für Beamtenrecht. �LA POLITIQUE DE CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN SUISSE par Bernard RÜEGG (*) La Suisse avec environ 6,3 millions d'habitants occupe à peu près 370.000 fonctionnaires, répartis entre la Confédération, les cantons et les communes, cela dans la proportion d'environ un tiers chacun. L'administration fédérale se compose de cinq grands domaines: - l'administration générale avec ses sept départements, - l'entreprise des PTT, - les chemins de fer fédéraux, - les douanes, - les Écoles polytechniques de Lausanne et de Zurich. Ces cinq domaines occupent à peu près 120.000 agents, l'administration générale à raison de 32.000 personnes, les PTT à raison de 50.000 et les Chemins de fer fédéraux à raison de 38.000 environ. Définition: la définition reste floue et part de données pragmatiques. Ainsi, toute personne ayant été nommée par le pouvoir public compétent pour remplir une tâche au sein de la fonction publique sera considérée comme fonctionnaire, à l'exception des membres du pouvoir législatif et des magistrats assumant la responsabilité gouvernementale. Dans ce qui suit, nous nous concentrerons sur la situation du fonctionnaire fédéral. Ce qui est dit pour celui-ci est valable mutatis mutandi pour les fonctionnaires des cantons et des communes suisses. Est fonctionnaire au sens de la loi fédérale sur le statut des fonctionnaires du 30 juin 1927 toute personne nommée en cette qualité par le Conseil fédéral, par un service qui lui est subordonné ou par les Tribunaux fédéraux. Toute personne de nationalité suisse, exceptionnellement étrangère, peut être nommée fonctionnaire fédéral, si elle jouit d'une réputation intacte. Il ya deux types d'agents publics à la Confédération: le fonctionnaire nommé pour une période administrative de quatre ans et l'employé sans période administrative. (*) Directeur-suppléant de l'Office Fédéral du Personnel. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. 17 �258 ETUDES Les catégories indiquées appartiennent en Suisse à la fonction publique sur les trois plans de notre structure fédérale. Les fonctionnaires de la Confédération sont soumis à la loi fédérale sur le statut des fonctionnaires du 30 juin 1927, les fonctionnaires des cantons et communes à des lois appropriées, présentant certaines ressemblances avec celle de la Confédération. La notion d'emploi prédomine. Une exception peut être citée: le fonctionnaire à vocation diplomatique du Département fédéral des affaires étrangères est, dès son entrée en service, orienté vers sa carrière diplomatique (concours, examen, système de qualification spécifique). Le fonctionnaire n'a pas de garanties pour demeurer fonctionnaire toute sa vie, puisqu'il n'est nommé que pour une période administrative de quatre ans qui, sauf graves empêchements (art. 55 de la loi sur le statut des fonctionnaires) est renouvelée. En pratique, le fonctionnaire pourra demeurer fonctionnaire jusqu'à sa pension (65 ans pour les hommes, 60 ans ou 35 ans de service pour les femmes). Le fonctionnaire passera au secteur privé en résiliant ses rapports de service, ce qui arrive assez souvent. Le cas inverse est également fréquent. Les agents des entreprises citées sont considérés comme faisant partie de la fonction publique. Aspect quantitatif (voir tableaux). Techniques de choix des fonctionnaires Choix sur critère politique. D'abord trois remarques préliminaires: il n'y a pas de normes abstraites pour l'éligibilité des fonctionnaires. Sont considérées comme aptes à être élues les personnes ayant les capacités professionnelles et morales. Bien que la nomination d'un fonctionnaire puisse être assortie de certaines conditions (âge, aptitude, instruction préparatoire, possession d'un grade dans l'armée suisse), il n'y a, pour les activités non monopolisées de l'État (activités monopolisées: PTT, chemins de fer fédéraux, douanes), pas de préparation spéciale pour devenir fonctionnaire, comme il n'y a pas non plus d'institution nationale servant de préparation à la carrière de fonctionnaire. Tout un chacun pourra présenter sa candidature. Deuxième remarque: sauf pour quelques catégories de personnel (agents des PTT, chemins de fer fédéraux, douanes, Département des affaires étrangères, instructeurs de l'armée), il n'existe pas de carrières spécifiques et cloisonnées à l'instar du système propre à d'autres pays. Troisième remarque: il n'est pas prévu d'accorder au fonctionnaire une condition spéciale le distinguant d'une manière évidente du citoyen dont il est en principe le serviteur. La qualité de citoyen-fonctionnaire se traduit en Suisse également par les faits législatifs. Ainsi, 50.000 citoyens peuvent exiger une consultation populaire par voie de référendum sur t:Jute modification de la loi sur le statut des fonctionnaires (p. ex. article 36 de la loi sur le statut des fonctionnaires réglant les traitements). �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN SUISSE 259 Notre système gouvernemental n'étant pas fondé sur le principe d'un parti majoritaire au pouvoir, le choix uniquement politique n'existe pas. Les qualités personnelles et les capacités professionnelles du candidat l'emportent. Le choix politique ne jouera qu'accessoirement un rôle et notamment pour les postes supérieurs dans l'administration. Cependant, il convient de faire la remarque suivante: la Suisse, compte tenu des particularités culturelles, linguistiques, politiques et religieuses de ses régions, doit observer certaines règles démocratiques lors de la nomination des fonctionnaires, de sorte que l'administration reflète plus ou moins fidèlement la situation politico-sociale de notre pays. Grâce à des efforts permanents, il a été possible d'obtenir, sans avoir recours à des mesures exceptionnelles ou spectaculaires, une représentation assez équitable des différentes composantes sociales de la Suisse. Le choix politique n'est pas primordial. Il ya d'autres critères, par exemple la langue, qui peuvent influer sur le choix du fonctionnaire. Même s'il est difficile de faire ressortir clairement ce mécanisme, il faut remarquer que le critère principal pour le choix d'un (haut) fonctionnaire restera sa qualification professionnelle et morale. L'exception ne fera que confirmer la règle! Le mécanisme du choix politique fonctionnera plutôt de façon discrète, et il n'apparaîtra jamais dans la proposition faite à l'autorité qui nomme que le ou les candidats sont de tel ou tel parti politique. Exemple contraire: EU où lors d'un revirement politique, l'administration est remaniée, notamment dans les cadres supérieurs. Par le mode plutôt sous-jacent du choix politique, il a été possible d'obtenir cet équilibre socio-politique qui est pour l'ensemble du pays un élément vital en vue du bon fonctionnement des institutions. Le choix politique se limite en règle générale à un niveau hiérarchique (fonctions au sein d'une direction). Il est intermittent et s'opère lors de la mise au concours de postes vacants et dépend essentiellement des personnalités qui veulent bien postuler. Comme il n'existe pas de recrutement politique institutionnalisé, il n'y a jamais eu de périodes plus ou moins marquées par un système de recrutement politique. Le choix est opéré par le chef de l'office en collaboration avec le chef ou les chefs intéressés. Il appartient ensuite à l'autorité compétente (pour un poste supérieur, ce sera le ministre ou le gouvernement) de procéder à la nomination. Concernant les postes supérieurs, l'autorité qui nomme pourra influer sur le choix. Le choix est libre et ne dépend que des conditions requises (p. ex. études juridiques avec licence ou brevet d'avocat pour une personne s'intéressant à un poste supérieur au sein d'un service juridique). Il n'y a pas d'enquêtes sur l'appartenance politique ou syndicale mais il ya des enquêtes de moralité (p. ex. certificat de bonnes mœurs versé au dossier du fonctionnaire) . Élection des fonctionnaires La nomination est précédée de la mise au concours public de la fonction vacante. Cela se fait par la Feuille fédérale, ainsi que par le moyen �ETUDES 260 d'annonces dans les grands quotidiens. Si le résultat de la mise au concours est insuffisant, l'autorité chargée de la nomination peut ordonner une nouvelle mise au concours ou procéder par voie d'appel. Le mode de scrutin joue un rôle lorsque l'autorité qui nomme est composée de plusieurs personnes (p. ex. lors de la nomination d'un fonctionnaire supérieur par le Conseil fédéral). Ce fonctionnaire sera nommé à la majorité simple. Concours de recrutement Le système de concours est peu répandu en Suisse et n'est appliqué que pour les fonctions de la carrière diplomatique; il forme une condition d'accession à cette carrière. Dans d'autres secteurs de l'administration, il existe le système des examens d'admission et de promotion, ainsi pour certaines activités au sein des PTT, des chemins de fer fédéraux suisses et des douanes, activités relevant notamment de l'exploitation, en outre pour le passage de la carrière d'agents en uniforme (PTT, CFF, douanes) à celle de fonctionnaires administratifs. Il existe également un système d'examen pour les instructeurs de l'armée. Le recrutement sur concours n'existe, ainsi que nous venons de le dire, qu'au Département fédéral des affaires étrangères. Il s'étend aux fonctions de la carrière diplomatique et il est une condition d'accession à cette carrière, pour les candidats extérieurs en particulier. Son but est de sélectionner, parmi les nombreux candidats, les personnalités qui paraissent les plus qualifiées et les plus douées pour la représentation de notre pays à l'étranger, sur le plan diplomatique. Le concours a lieu sur titres, puisque les candidats pouvant y être admis doivent justifier d'une formation universitaire complète, et sur épreuves. Étant donné la composition du jury, l'impartialité est en principe garantie. Le jury se compose de représentants de la carrière (en règle générale des ambassadeurs), de représentants de l'Office fédéral des affaires économiques extérieures, de professeurs d'université et de membres du Parlement fédéral. En principe, les candidats remplissant les conditions prescrites sont autorisés à concourir. Il convient de relever qu'étant donné le très grand nombre de candidats, une présélection a lieu avant le concours proprement dit. Après leur admission par le jury du concours, les candidats doivent effectuer un stage probatoire de deux ans, à l'issue duquel ils subissent un examen de fin de stage. S'ils le passent avec succès - ce qui est le cas généralement - ils sont nommés fonctionnaires du service diplomatique. Les fonctionnaires du service de chancellerie du département (service de carrière auxquels incombent dans une ambassade ou un consulat les questions d'immatriculation, de visas, taxes, assurances sociales, citoyenneté, protection, assistance, rapratriement, recherches, tourisme) peuvent se présenter au concours d'admission s'ils ont plus de 30 ans et moins de �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN SUISSE 261 36 ans et justifient d'au moins six années de service et si leurs qualifications sont bonnes et laissent présumer leur aptitude pour le service diplomatique et consulaire. Ils ne doivent pas remplir la condition de la formation universitaire. A quelques nuances près quant à l'âge et aux années de service, cette possibilité est également offerte aux fonctionnaires du service de secrétariat (personnel essentiellement féminin affecté aux travaux de secrétariat) et aux fonctionnaires des services généraux (fonctionnaires qui n'appartiennent pas à un service de carrière et qui ne sont pas engagés sur concours ou sur examen), qui ont accompli le stage du service de chancellerie. Les candidats des autres départements de la Confédération suisse doivent remplir les mêmes conditions que les candidats qui ne sont pas dans la fonction publique fédérale. Le procédé du concours d'admission a permis une démocratisation de la carrière diplomatique. Il a du reste été introduit dans cette intention. En ce qui concerne le corps diplomatique, seul à connaître le système du recrutement sur concours au sens propre du terme, ce concours a précisément permis de mettre fin à la cooptation. La politisation, c'est-à-dire l'activité au sein d'un parti politique, est admise en principe. Le fonctionnaire ne pourra cependant revêtir une charge publique, que s'il y est autorisé par le service compétent, à l'exclusion toutefois de l'appartenance au Conseil national, interdite par la Constitution. Cette autorisation peut être accordée sous conditions ou réserves, refusée, restreinte ou retirée lorsque l'exercice de la charge publique (p. ex. au sein d'une autorité cantonale ou communale) peut porter préjudice à l'accomplissement des devoirs de service du fonctionnaire ou est inconciliable avec sa situation officielle (art. 14 de la loi sur le statut des fonctionnaires). Quant à l'expression de son opinion politique, le fonctionnaire jouit de la liberté d'expression. Il aura cependant à observer une certaine retenue dans les cas où ses opinions ne cadrent pas avec l'opinion gouvernementale et officielle. Il n'y a pas à proprement parler de politisation des diplomates. Cela est dû entre autres au fait qu'ils n'appartiennent pas encore à un parti au moment de leur engagement et qu'ils n'ont pas la possibilité par la suite de faire de la politique « active }), étant donné les nombreux transferts auxquels ils doivent se subordonner. Type de culture et formation Une distinction est faite entre la formation continue, qui se propose de renouveler et d'étendre les connaissances professionnelles et spéciales et de les adapter aux exigences attachées à la profession, et la formation complémentaire qui procure avant tout aux fonctionnaires supérieurs de tous les échelons les connaissances sortant du cadre spécifique de leur profession. En formation continue, nous offrons: - des cours de langues (langues nationales en tant que langues maternelles ou langues étrangères), �262 ÉTUDES - des colloques de tout genre (p. ex. colloques de droit constitutionnel et de droit administratif pour juristes, colloques pour économistes), - Cours concernant la législation, - Cours de statistiques (pour économistes, pour spécialistes des sciences naturelles, pour ingénieurs), - Cours techniques pour ingénieurs, (p. ex. sur la technique laser, les problèmes métallurgiques, etc ... ), Cours pour acheteurs, Cours sur l'animation des discussions et la communication en général. En formation complémentaire, il y a la possibilité de suivre: des cours de gestion sur la base des « Directives sur la gestion des affaires administratives », décrétées par le Conseil fédéral en 1974 ; - des cours pluridisciplinaires (p. ex. « Notre État et son administration ») ayant pour but de promouvoir une meilleure compréhension de la relation État - administration - administrés; - des séries d'exposés multidisciplinaires analysant (p. ex. les tendances les plus récentes qui caractérisent la médecine, la technique, les microprocesseurs). Le plurilinguisme nous semble être un enrichissement des cours. Dans la mesure où cela est possible et se justifie, les cours sont donnés séparément en français et en allemand, parfois même en italien. Sinon, un quart à un tiers des thèmes sont traités en français, sous réserve de la participation de plusieurs animateurs. Dans la discussion, chacun utilise sa langue maternelle. Au moment de l'admission dans les services administratifs, l'accent est clairement mis sur les connaissances spéciales. Les emplois vacants sont du reste mis au concours avec définition, dans chaque cas, du domaine d'activité et des exigences auxquelles le candidat devra satisfaire. La plupart des universitaires sont recrutés hors de l'administration, avant qu'ils n'aient atteint l'âge de 30 ans. Pour le reste, se reporter au tableau Il in fine qui ne concerne que l'administration générale, donc sans les PTT ni les CFF (chemins de fer fédéraux) ou le nombre des universitaires est plus faible proportionnellement. Les informations relatives à la formation initiale ne sont pas précises: nous ne possédons en effet pas de statistiques en la matière. Les études universitaires durent au moins quatre ans. N'est enregistré dans la statistique relative au personnel que le secteur d'activité (fonction) de l'agent. Le type de son ou de ses titres (licence, diplôme, doctorat, etc.) n'est pas enregistré. En règle générale, l'agent a terminé sa formation lorsqu'il accède à la fonction publique. Les fonctionnaires sont recrutés pour une fonction déterminée et doivent par conséquent justifier de la formation appropriée. A l'exception des diplomates, ils n'effectuent pas de stage. Il convient peut-être de mentionner les professions de monopole (PTT et CFF p. ex.) qui impliquent une �CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN SUISSE 263 formation au sein de l'entreprise. Dans certains secteurs d'activité (ateliers/ exploitation), certains agents non qualifiés ont la possibilité, par leur activité pratique, d'acquérir les connaissances leur permettant d'accéder à des fonctions d'ouvriers semi-qualifiés. En ce qui concerne la formation en cours de carrière, la formation et la carrière n'étant pas dans notre système étroitement liées, il en résulte que la formation permanente, le recyclage, etc. ne sont pas absolument systématisés. Nous ne connaissons pas de concours internes. TABLEAU 1 OFFICE FÉDÉRAL DU PERSONNEL Répartition des agents de la Confédération (1) selon leur langue maternelle. Année Milieu des années 40 1949 1956 1959 1962 1965 1969 1972 Allemand % Français % Italien % Romanche % Autres langues 74,1 72,9 72,7 73,3 72,7 71,9 71,8 71,1 18,7 19,4 19,2 18,3 18,5 18,2 18,8 19,0 6,4 6,8 7,1 7,2 7,6 7,9 7,7 7,6 0,7 0,8 0,9 0,9 0,9 1,0 0,9 0,9 0,1 0,1 0,1 0,3 0,3 1,0 0,8 1,4 % Répartition des citoyens suisses selon leur langue maternelle. Année 1941 1950 1960 1970 Allemand % Français % Italien % Romanche % Autres langues 73,9 74,1 74,4 74,5 20,9 20,6 20,2 20,1 3,9 4,0 4,1 4,0 1,1 1,1 1,0 1,0 0,2 0,2 0,3 0,4 (1) Ensemble de l'administration fédérale, y compris PTT et CFF. % �TABLEAU Il Bundespersonal nach Besoldungsklassen Stand Frühjahr 1979 - Absolute Zahlen Besoldungsklasse Gesamte Bundesverwaltung Total 1 lm ganzen (*) ln Bes.kl.eingereiht Ueberklasse Bes.kl. 1, Stufe a 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 davon Frauen Alig. Bundesverwaltung Total Total 6 48.935 43.366 2 3 4 5 19.237 17.()()9 39.397 37.570 5.286 5.035 403 277 695 1.238 1.930 2.580 2.675 1.045 3.508 2.751 5.688 3.760 4.520 3.717 10.248 3.347 2 2 5 15 48 51 75 1 123 327 201 595 1.024 1.510 1.822 1.776 374 2.153 1.507 1.296 1.902 1.529 1.690 3.683 902 2 2 5 15 48 48 74 1 107 49 133 58 168 88 450 106 1.076 512 (*) Ohne Hilfspersonal PTT und SBB, jedoch einschliesslich Lehrlinge. SBB ab 1975 ebenfalls ohne Aufraumerinnen. PTT-Betriebe davon Frauen 126.090 116.927 63 366 31 669 73 ~ 28 44 44 119 267 457 604 419 927 764 1.170 837 1.931 727 3.018 1.113 Bundesbahnen davon Frauen Total davon Frauen 7 8 37.758 35.991 9 1.642 1.380 12.309 10.594 - - 1 1 - 15 5 30 17 70 23 341 373 48 32 56 95 153 301 295 252 428 480 3.222 1.021 1.060 1.300 3.547 1.332 m· - -1 C - o - m CJ) 2 - 1 4 5 8 14 52 66 66 ! �TABLEAU Il (suite) Besoldungsklasse Gesamte Bundesverwaltung Alig. Bundesverwaltung PTT-Betriebe Bundesbahnen () I 1 Total davon Frauen Total davon Frauen 2 4 5 9.975 3.346 8.935 7.062 12.704 10.639 6.958 5.050 2.602 475 799 3 1.772 231 1.560 2.144 289 2.610 2.159 2.037 856 160 411 3.427 579 2.641 2.208 1.550 2.161 1.113 794 415 204 187 9.163 2.228 1.827 Total davon Frauen Total davon Frauen 9 o X o m 1 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 Nicht in Bes.kl. eingereiht (*) 7 8 710 1 381 517 107 585 385 285 186 72 120 6 2.341 1.584 3.479 2.470 7.882 4.956 3.627 2.817 1.319 107 315 853 174 1.091 1.358 144 1.875 1.758 1.628 587 51 199 4.207 1.183 2.815 2.384 3.272 3.522 2.218 1.439 868 164 297 209 56 88 269 251 5.569 1.715 1.767 262 38 150 16 124 83 37 92 Cf) "Tl o Z () -l oZ z ~ ::x:J m Cf) m Z Cf) C Cf) Cf) m ~ 01 �~ TABLEAU III Bundespersonal nach Besoldungsklassen (1) Stand Frühjahr 1979 - Promillezahlen Gesamte Bundesverwaltung Besoldungsklasse 1 Ueberklasse Besoldungsklasse la 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 Alig. Bundesverwaltung m PTT-Betriebe Bundesbahnen je Klasse kumulativ je Klasse kumulativ je Klasse kumulativ je Klasse kumulativ 2 3 4 5 6 7 8 9 3 2 6 11 16 22 23 9 30 24 49 32 39 32 88 29 85 29 3 5 11 22 38 60 9 5 16 27 83 47 10 57 40 35 51 41 45 98 24 91 16 92 122 146 195 227 266 298 386 415 500 529 (1) Nur das in Besoldungsklassen eingereihte Personal. 40 48 9 14 30 57 97 145 192 202 259 299 334 385 426 471 569 593 1 1 1 3 6 11 14 10 21 18 27 19 17 70 26 684 54 700 36 44 1 2 3 6 12 23 37 47 68 86 113 132 176 193 263 289 343 379 1 1 2 3 4 8 8 7 12 13 90 28 29 36 99 37 117 33 1 2 4 7 11 19 27 34 46 59 149 177 206 242 341 378 495 528 m· -i C o m Cf) �TABLEAU III (suite) Bundespersonal nach Besoldungsklassen (1) Stand Frühjahr 1979 - Promillezahlen (') I o X Besoldungsklasse Gesamte Bundesverwaltung Alig. Bundesverwaltung PTT·Betriebe Bundesbahnen 1 1 om (J) ï1 je Klasse kumulativ je Klasse kumulativ je Klasse kumulativ je Klasse kumulativ o 9 6 z z Z (') -t 1 3 2 17 18 19 20 21 76 60 109 91 59 22 43 22 23 24 25 4 7 1.000 605 665 774 865 924 967 989 993 1.000 4 70 59 41 58 30 21 11 5 5 1.000 5 770 829 870 928 958 979 990 995 1.000 6 80 57 182 114 84 65 30 2 7 1.000 7 459 516 698 812 896 961 991 993 1.000 8 78 66 91 98 62 40 24 5 8 606 672 763 861 923 963 987 992 1.000 ~ ::D m (J) m Z (J) C (J) (J) m 1.000 N (j) --.J ��LA POLITIQUE DE CHOIX DES FONCTIONNAIRES DANS LES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES par Louis DUBOUIS (*) La Fonction publique européenne ne comprend qu'un nombre d'agents très inférieur à celui des fonctions publiques nationales. Son examen est cependant indispensable si l'on entend présenter une vue d'ensemble des systèmes européens en ce qui concerne la politique de choix des fonctionnaires. Géographiquement, cette fonction publique fait effectivement partie de la famille européenne. De plus, la question essentielle qu'elle soulève est précisément de déterminer quelle parenté existe entre elle et les modèles nationaux que proposent les États européens. On a, de longue date, observé qu'existaient certaines affinités entre les institutions des organisations internationales et celles des États membres, au niveau politique du moins: en témoignent, par exemple, les assemblées parlementaires dans plusieurs organisations de l'Europe occidentale. Cette parenté ne devraitelle pas logiquement s'étendre aux structures administratives? Mais, de l'institution étatique à l'institution internationale, la transposition ne saurait être automatique. Elle se heurte à l'hétérogénéité des modèles retenus par les États-membres ainsi qu'aux caractères spécifiques du système institutionnel de l'organisation internationale. Ces deux facteurs exercent une telle influence qu'ils commandent la délimitation du champ de recherches retenu dans le présent rapport. Au sens le plus large, les institutions européennes comprennent toutes les organisations unissant des États européens - et encore pour certaines d'entre elles, comme l'O.T.A.N. ou l'O.C.D.E., en majorité seulement - qu'ils appartiennent à l'Europe de l'Est ou à l'Europe occidentale. C'est un ensemble des plus hétéroclite, dans lequel le qualificatif européen n'introduit d'unité que d'étiquette. A vrai dire, se sont édifiés deux réseaux d'organisations distincts qui regroupent, et dressent contre le bloc rival, (*) Professeur à l'Université de Droit, d'Économie et des Sciences d'Aix-Marseille. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �270 ÉTUDES d'un côté les États de l'Europe occidentale, de l'autre, ceux de l'Europe de l'Est. A raison de la différence entre les institutions politiques des États concernés, il ya fort peu de chances pour que les organisations de l'Europe « socialiste» soient gouvernées selon des règles et des pratiques identiques à celles qui s'appliquent dans les organisations occidentales, même en matière de fonction publique. Un indice de ces divergences est fourni par l'incertitude qui persiste sur le statut et le nombre des agents concernés (1). Plus, au sein même des organisations de l'Europe occidentale, la pratique a consacré la distinction entre les organisations dites de coopération (Conseil de l'Europe, O.T.A.N., O.C.D.E., A.E.L.E .... ) et les Communautés européennes. Les différences entre ces deux types sont cette fois commandées non plus par les disparités affectant les institutions des États membres mais par l'originalité du modèle d'organisation internationale élaboré pour mettre en œuvre l'intégration communautaire. Et il est particulièrement significatif de l'importance attachée à la fonction publique dans l'organisation internationale qu'aux deux systèmes d'organisation répondent deux structures différentes de fonction publique. Dans les organisations de coopération (2) la fonction publique est conçue selon un schéma identique à celui qui a prévalu dans les organisations universelles (étudiées par M. Bettati) ; dans les Communautés européennes, elle se rapproche, tout comme les institutions, d'un modèle qui était jusqu'alors l'apanage de certains systèmes étatiques. D'où, par exemple, la réserve manifestée par les Communautés et leurs agents envers l'adoption d'un statut type de la fonction publique européenne commun à toutes les organisations occidentales. Plutôt que de passer très rapidement en revue les principes consacrés par chacun des deux systèmes au risque d'anticiper largement sur les développements qui seront consacrés aux autres organisations internationales, on se limitera à l'analyse du système communautaire qui est homogène et original. Les Communautés ont cependant au moins un point commun avec toutes les autres institutions, étatiques aussi bien qu'internationales: la politique du choix des fonctionnaires constitue l'une des composantes maîtresses du système de fonction publique. En sorte que la politique de recrutement des fonctionnaires aux différents postes est, comme le confirme, à juste titre, le questionnaire proposé pour cette Table ronde, commandée par la conception générale de la fonction publique communautaire. (1) H.G. Schermers. International institutionnal Law, 1972, p. 203. (2) Avec cependant un certain particularisme pour l'O.C.D.E. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES DANS LES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 271 LA CONCEPTION GÉNÉRALE DE LA FONCTION PUBLIQUE COMMUNAUTAIRE La fonction publique communautaire présente un profil d'ensemble intermédiaire entre celui de la fonction publique internationale et celui qui, prédominant dans les fonctions publiques des États membres constituait jusqu'alors un schéma caractéristique de fonction publique nationale. C'est dire que l'on y décèle l'influence propre de l'un et l'autre modèle et, accessoirement, l'emprunt de traits communs à ces deux systèmes. L'influence du modèle de fonction publique internationale. Elle se manifeste, d'emblée, par la qualité des personnes qui relèvent de la fonction publique. Comme dans toute organisation internationale, les membres des organes principaux entre lesquels est réparti le pouvoir de décision ne doivent pas être considérés comme fonctionnaires des Communautés. Cela exclut les membres de la Commission, que l'on assimile parfois à tort à des hauts fonctionnaires. Également les juges de la Cour de Justice qui ne sauraient être qualifiés de fonctionnaires soumis à un statut spécial; peut-être en ira-t-il autrement des membres du Tribunal administratif chargé du contentieux de la fonction publique, dont la création est envisagée. Le nombre des agents au service des Communautés n'est pas moins révélateur. Le budget de l'année 1979 prévoit 15.440 emplois budgétaires permanents, plus 605 emplois temporaires. Ces chiffres sont relativement faibles si on les compare aux gros bataillons des fonctionnaires nationaux, y compris, dans la plupart des cas, à ceux des fonctionnaires fédéraux. Il ya là le signe que l'on se trouve en présence d'une administration à laquelle est essentiellement confiée une mission de conception, non de gestion. Les deux missions se rencontrent, au contraire, dans les administrations nationales. Dans ces conditions il n'étonnera guère que la gestion des politiques communes soit en principe assurée « sur le terrain» par les administrations des États, non par l'administration communautaire. Ce caractère d'administration de conception se retrouve auprès de chaque institution, comme le montre le tableau des emplois prévus au budget de 1979 (J.O.C.E. 31.1.1979). Le nombre d'agents qui peuvent être rémunérés au cours de l'exercice 1979 à charge des crédits de personnel est limité aux chiffres suivants: 1nstitutions Parlement Conseil Comité économique et social Commission Fonctionnement Recherches et investissement Office des publications Centre européen pour le développement de la formation professionnelle Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail Cour de justice Cour des comptes Emplois Emplois permanents temporaires 1.837 1.541 325 158 6 8.302 2.636 237 33 28 311 190 278 135 - 4 24 �272 ÉTUDES Il est cependant moins accusé en ce qui concerne la Commission dont certaines compétences sont d'exécution et s'apparentent à celles qu'exercent les services centraux de ministères: édiction de la réglementation d'application, contrôle de l'exécution par les administrations nationales des politiques communautaires. S'y ajoute dans le secteur particulier de la recherche nucléaire la gestion de centres (pour lesquels étaient prévus en 1979,2.761 emplois), vestige d'une conception de l'action communautaire dont les États se sont, il est vrai, aujourd'hui détournés. A elle seule, la masse relativement importante des 8.228 agents employés (3) dans les autres services permet de mieux prendre conscience de l'originalité de la Commission, du poids de son administration sur la vie communautaire. Ce n'est certes pas l'administration d'un État, mais, par son influence et son comportement, elle peut à certains titres se comparer à une fonction publique nationale. N'est-ce pas, somme toute, cette forme d'hommage qu'on lui rend en qualifiant ses agents d'Eurocrates? Qui, jamais, a parlé d'Onucrates ? Il n'empêche que, pour la Commission plus encore que pour les autres institutions, l'analyse de la répartition par catégories et grades, qui dans le système communautaire sont en correspondance étroite avec les emplois, confirme que le trait dominant est celui d'une administration de conception. Catégorie 1 A 41 421 B C D LA 440 171 2 COMMISSION: FONCTIONNAIRES PAR GRADES 3 4 5 6 7 318 351 817 117 15 133 463 1.021 98 TOTAL 8 565 302 352 495 197 209 323 301 1 2.177 1.734 2.839 152 250 202 370 103 1.092 8.228 386 La catégorie A qui correspond aux fonctions de « direction, de conception et d'étude» est la plus importante. Si on lui rattache les emplois du cadre linguistique LI A dont les grades sont assimilés aux six premiers grades de la catégorie A : 39,73 %. Si l'on exclut les interprètes et traducteurs, elle représente encore 26,45 % des emplois concernés et dans la très grande majorité des Directions Générales l'emporte sur la catégorie C (agents d'exécution) (4). Auprès des autres institutions, la catégorie A, sans le cadre linguistique, représente encore de 15 à 25 % des effectifs. (3) Nombre des agents employés au 31 décembre 1978 alors qu'étaient inscrits au budget de 1978, 8.121 emplois permanents et 257 emplois temporaires. (4) Cette situation est un peu masquée par l'influence de la composition très particulière de la Direction générale du personnel et de l'administration à laquelle sont rattachés presque tous les agents du cadre linguistique et de la catégorie D et qui comprend un pourcentage très élevé de C. A B 144 388 C 1070 D 375 LA 1.079 �CHOIX DES FONCTIONNAIRES DANS LES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 273 S'il en est besoin, l'importance des effectifs d'interprètes et traducteurs (2.030 emplois inscrits au budget de 1979 soit 1/8) rappelle à tout utilisateur des services de la Communauté qu'il se trouve en présence d'une institution interétatique. Enfin, la préoccupation d'assurer dans chaque service l'équilibre géographique, consacrée par le statut, pèse plus lourd encore, on le verra, que le respect des équilibres régionaux dans les États et évoque à nouveau un problème classique de la fonction publique internationale. L'influence du modèle étatique. Cette influence est prédominante en ce qui concerne la détermination du lien qui unit les Communautés et leurs agents: elle pèsera donc fortement sur la politique du choix des fonctionnaires. La fonction publique internationale classique (5) repose sur le contrat qui lie l'agent à l'Organisation et sur un système de positions. La fonction publique communautaire, au contraire, établit entre les agents et les institutions un lien statutaire et organise un système de carrière dans lequel on peut progresser d'un emploi à l'autre. D'où la définition, très comparable à celle de la fonction publique française, que le Statut (art. 1er ) donne du fonctionnaire : « toute personne qui a été nommée dans les conditions prévues à ce statut dans un emploi permanent d'une des institutions des Communautés par un acte écrit de l'autorité investie du pouvoir de nomination de cette institution ». Certes, il ne faut pas exagérer l'opposition entre la fonction publique communautaire et la fonction publique internationale dans la mesure où les contrats signés par les fonctionnaires internationaux se réfèrent aux dispositions du statut du personnel, ce qui engendre un régime hybride (6). Il n'empêche que la base juridique de la relation de travail est fondamentalement différente. De même, le rattachement au modèle de fonction publique étatique pourrait apparaître abusif. Ne s'agit-il pas, au plus, de parenté avec l'un des sytèmes que proposent les administrations nationales? Et la fonction publique internationale ne pourrait-elle, après tout, affirmer ses analogies avec le système de fonction publique ouverte que pratiquent les États-Unis? La réalité est cependant que le système de fonction publique de structure fermée - ou système de carrière - est caractéristique des institutions étatiques et, lui, ne se retrouve pas dans les organisations internationales traditionnelles. Aussi bien, les Communautés ne se sont-elles pas contenté de transposer une conception que l'on retrouvait dans tous les États membres sauf les Pays-Bas. Il y eût choix délibéré, après un débat où la France afficha sa préférence pour la mise à la disposition des Communautés de fonctionnaires détachés des administrations nationales pendant une durée limitée. Cette perméabilité entre fonction publique nationale et fonction publique (5) Fait exception l'O.C.D.E. (6) Plantey, Droit et pratique de la fonction publique internationale, 1977, p. 82 et s. et les références. 18 �274 ÉTUDES communautaire eût été effectivement la transposition du système américain d'échanges entre fonction publique et secteur privé. Elle a été écartée pour doter la Communauté d'un corps de fonctionnaire faisant carrière, donc soumis à leur employeur et non à leur État d'origine. De fait, la très grande majorité des agents restent en fonction jusqu'à l'âge de la retraite et, malgré la jeunesse de l'organisation, relève-t-on déjà des anciennetés de service supérieures à 20 ans. Aucune des limites que, comme toute fonction publique comparable, connaît nécessairement le système de carrière à vie ne contredit l'analyse précédente, tout au contraire. Les limites de fait ne sont que la conséquence des à-coups qui affectent la construction communautaire. Fusion des exécutifs et élargissement des Communautés imposent à l'administration de se séparer de certains agents, le plus souvent de grade élevé, afin de procéder à une rationalisation des services ou de permettre l'intégration de nationaux provenant des nouveaux États membres. Mais la sortie de service s'effectue sur la base d'un « volontariat» rendu attractif par l'octroi d'avantages financiers considérables (allocation d'indemnité, versement d'une pension lorsque l'ancien fonctionnaire atteint l'âge de la retraite) que l'on a qualifiés de « main dorée ». Le « turn-over » n'affecte qu'un très petit nombre de titulaires d'emplois de très haut niveau que leur administration nationale détache pour quelques années à Bruxelles. Certains agents, il est vrai, sont recrutés sur contrat. Ce sont, outre les « agents locaux» affectés à des tâches matérielles soumis au droit du travail du lieu de leur emploi, et les « Conseillers spéciaux» très peu nombreux (7), les agents temporaires et les auxiliaires. Aucun corps de fonction publique ne sait se passer de ces catégories de personnel volant. La véritable exception ne concerne que les agents qui sont rémunérés sur les crédits de recherches et d'investissement, étendue par le « statut Spinelli » de 1972 à tous les personnels du Centre commun de recherches nucléaires. Théoriquement justifiée par la nécessité d'une gestion de « type industriel » pour parer aux aléas de la recherche, cette situation répercute, en réalité, sur les agents les déboires d'Euratom. La préoccupation d'assurer à tout agent une carrière a engendré une structure d'emplois et de grades originale pour pallier les inconvénients que risquerait de présenter l'application de la règle de la correspondance entre grade et emploi. Les emplois-types sont regroupés d'abord en catégories; le passage dans la catégorie supérieure s'opérant sur concours. L'avancement de grade a lieu par promotion au choix ou sur concours, mais tout changement de grade implique, en principe, à raison de la corrélation étroite entre grade et emploi, un changement d'emploi. Aussi pour permettre aux agents qui auraient peu de chances d'être jugés aptes à occuper un emploi d'un niveau supérieur d'obtenir un avancement de grade, les emplois-types (7) Et encore sont-ils assez souvent d'anciens fonctionnaires de très haut grade qui viennent d'atteindre l'âge de la retraite. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES DANS LES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 275 sont-ils généralement regroupés en « petites carrières» étalées sur deux grades, par exemple A7 - A6 Administrateur, A5 - A4 Administrateur principal. Les traits communs au modèle étatique et au modèle international. Certains caractères du système communautaire se retrouvent aussi bien dans la fonction publique internationale que dans la fonction publique nationale: leur hérédité échappe donc à toute détermination. Le moins inattendu est la croissance continue des effectifs. Ce phénomène traduit en effet, pour une part, le développement de l'intégration communautaire qui, limitée au départ à la production et distribution de charbon et d'acier de Six États, s'est transformée en une coordination générale des économies de Neuf États, bientôt Dix et plus. Les 700 ou 800 agents de la C.E.C.A font figure d'équipe de pionniers qui ne peut servir de terme de référence pour mesurer la force du dynamisme bureaucratique inhérent à toute fonction publique. Plus significative est la comparaison des emplois inscrits au budget portant sur les années 1973 et 1979, période au cours de laquelle la Communauté n'a connu aucune mutation. 1973 9.174 1.213 1.086 223 Commission Conseil Assemblée Cou r de Justice 1979 11.649 1.547 1.995 315 Une analyse plus détaillée révèle que la progression, bien que très régulière dans l'ensemble, subit des accélérations qui affectent certaines catégories, par exemple celle des traducteurs interprètes à la suite de l'élargissement : Pourcentage d'augmentation des effectifs de la Commission TOTAL COMMISSION 1972 1973 1974 1975 1976 19n 1978 A LA 100 100 100 100 100 103,5 107,9 115,3 110,1 112,4 122,5 131,7 120,1 116,8 142,0 126,3 143,5 123,0 121,9 164,1 129,1 147,5 124,4 121,9 173,9 131,3 160,1 125,7 128,3 188,3 134,0 166,9 130,1 130,0 199,3 TOTAL 100 110,0 124,8 131,6 134,6 139,7 144,6 B C D La poussée est particulièrement forte pour les institutions chargées du contrôle juridictionnel et surtout politique. Si l'influence d'une institution s'évalue, pour partie, au nombre de ses agents, la promotion du Parlement est éclatante. �276 ÉTUDES La fonction publique communautaire confirme, en second lieu, l'inégale répartition des sexes en fonction de la hiérarchie. Le pourcentage de postes occupés par des femmes y est à peu près inversement proportionnel à l'élévation dans l'échelle des grades, comme l'indique le tableau cidessous pour les services de la Commission. Fonctionnaires et agents temporaires au 31.12.1978 par grade et sexe CATÉGORIE GRADE A/1 M 41 130 315 545 F TOTAL 41 133 318 565 495 323 301 1 2.177 TOTAL A 2.021 3 3 20 35 56 38 1 156 B/1 323 259 202 147 104 1.035 98 204 149 155 93 699 91 182 152 95 66 349 440 839 1.021 817 352 209 2.839 2 3 4 5 6 7 8 i 3 4 5 TOTAL B C/1 2 3 4 5 460 267 263 TOTAL C 586 665 257 143 2.253 D/1 170 95 111 376 1 3 6 10 13 122 132 106 172 49 2 30 118 2 3 TOTAL D LA/3 4 5 6 7 8 TOTAL LA 594 96 198 54 498 421 463 351 302 197 1.734 171 98 117 386 15 152 250 202 370 103 1.092 �CHOIX DES FONCTIONNAIRES DANS LES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 2n Les sténo-dactylographes et secrétaires assurent une écrasante domination féminine en catégorie C. Par contre, il n'y a que 7,2 % de femmes en catégorie A et encore la proportion ne dépasse-t-elle guère 1 % pour les trois plus hauts grades. L'écrasement est moindre à l'intérieur du cadre linguistique LI A où les femmes, à raison sans doute de la nature particulière des fonctions, représentent 45 % des effectifs. Comme les autres, la fonction publique communautaire est ici le reflet de la société dans laquelle elle s'insère. Les pesanteurs sociologiques l'emportent encore pour un temps - vraisemblablement long - sur le principe de l'égalité des sexes à laquelle la jurisprudence de la Cour a cependant donné une consécration éclatante. Au total il serait un peu vain de se demander quel est le caractère dominant, celui de fonction publique nationale ou de fonction publique internationale. La fonction publique communautaire se présente, par le mélange des genres, comme un système original dans lequel les problèmes que posent la politique de recrutement des agents et les solutions apportées évoquent tantôt l'un tantôt l'autre des modèles de référence, parfois les deux ensemble. LA POLITIQUE DE RECRUTEMENT DES FONCTIONNAIRES Le recrutement des agents ne pose pas les mêmes problèmes selon qu'il se situe à l'entrée au service de la Communauté - recrutement externe - ou qu'il est une étape dans la carrière communautaire - recrutement interne pour pourvoir un emploi vacant. Les modalités de ces deux types de recrutement diffèrent. Du moins, partiellement, car recrutements externe et interne sont influencés par les finalités du choix qui elles sont communes aux deux procédures. Les finalités du choix Si l'on se réfère à l'article 27 du Statut, les institutions communautaires s'attachent à se doter d'un corps de fonctionnaires compétents, travailleurs et intègres. L'indépendance à l'égard de toutes influences extérieures est aussi recherchée. Pour bien confirmer le profil le statut exclut, au contraire, la prise en considération, outre la race et le sexe, des croyances et de la nationalité. Seul devrait donc jouer le critère que l'on peut qualifier de professionnel. Mais nul ne conteste plus aujourd'hui le poids de l'hypothèque politique. LE CHOIX POLITIQUE,' L 'HYPOTHÈQUE POLITIQUE. Deux critères politiques sont susceptibles de conditionner le recrutement interne ou externe. En effet, avant même le facteur subjectif tiré des opinions personnelles du candidat - problème que l'on retrouve dans toute fonction publique - intervient un élément objectif, la prise en considération de la nationalité. �278 ÉTUDES La répartition des postes entre les nationaux des États membres de l'Organisation est en passe d'empoisonner toute la fonction publique internationale. Les Communautés ont à leur tour succombé à ce que l'on appelle pudiquement la « répartition géographique}) et qui constitue, en réalité, la perversion du principe d'un recrutement géographiquement équilibré. L'équilibre géographique répond effectivement à l'intérêt du service: il permet une meilleure compréhension des réalités et mentalités nationales, gage de qualité de l'action communautaire. Aussi constitue-t-il l'une des finalités qu'impose l'article 27 du statut. Mais le même article condamne ce qu'est la prétendue répartition géographique, à savoir la réserve d'emplois aux ressortissants d'un État déterminé. Ce, à juste titre, car cette pratique, quels qu'en soient les motifs, est de nature à compromettre l'indépendance du service, la qualité du recrutement et l'équité dans le déroulement des carrières. Il n'est plus aujourd'hui contesté que le critère de nationalité joue un rôle (question écrite nO 308,69 de M. Wolhfart, J.O.C.E. 23 janvier 1970, C. 9 ; Rapport Spierenburg, Propositions de réforme de la Commission des Communautés européennes et de ses services, septembre 1979, nO 104). L'étendue que revêt le mal est plus délicate à déterminer. L'examen du contentieux indique qu'aucune institution n'en est exempte. Mais les trois premières catégories d'emplois sont moins affectées que la catégorie A : la « sur-représentation}) de la Belgique (État du lieu d'emploi) y est particulièrement accusée et lui fait écho celle de l'Italie pour la catégorie D. C'est pour les grades A et tout spécialement pour les fonctions de direction A 1 A2 - A3 que les « quotas}) de chaque État ou groupe d'États reposent sur le principe de l'équivalence = 7,5 % pour l'Irlande et le Danemark, un peu plus de 18 % pour chacun des « Grands}) et pour le Bénélux. Services de la Commission État des effectifs au 31 décembre 1978 (sans le personnel des Centres de recherches) FONCTIONNAIRES PAR NATIONALITÉ Catég. Grade 0 Ail AI2 A/3 A/4 A/5 A/6 Ail 7 22 63 123 87 61 44 TOTAL A 407 F 1 B N L OK IRL AUT 7 24 52 82 111 70 42 6 13 33 95 62 54 32 3 11 25 43 27 Il 11 1 5 10 18 16 8 4 2 4 11 4 20 8 16 1 4 13 10 17 5 12 - 53 75 73 32 58 7 29 56 113 81 71 79 2 2 1 3 4 41 133 318 565 495 323 302 319 436 388 295 131 62 65 62 12 2.l77 UK 7 21 - TOTAL �CHOIX DES FONCTIONNAIRES DANS LES COMMUNAUTES EUROPEENNES 279 Devant ces pratiques qui altèrent le recrutement, la barrière statutaire s'est très largement effondrée. Sans doute les agents se résignent-ils, pensant qu'à tout prendre ils bénéficieront un jour de l'attribution d'un poste à leur nationalité. Au surplus, le recours contentieux est aléatoire car le critère national est masqué sous l'invocation de l'équilibre géographique ou de qualifications linguistiques ou techniques de l'emploi auxquelles la Cour semble maintenant accorder bien facilement crédit (C.J.C.E. 19 juin 1975, Kuster cl Parlement européen, 79/74, R, p. 725 ; 29 octobre 1975, Marenco et autres cl Commission, 81 à 88/74, p. 1247, Revue trimestrielle de droit européen 1978, p. 480 obs. Dubouis). Par comparaison, l'élément subjectif du choix politique paraît poser moins de problèmes. Ce n'est pas seulement parce que la prise en considération des convictions personnelles du candidat à un poste apparaît si contraire au statut et à l'éthique libérale qu'elle serait inconnue ou opérée avec une discrétion impossible à percer. D'abord, le statut a fait la part du feu. Il institue pour les grades de Directeur général et Directeur (A 1 et A2) une procédure spéciale de recrutement et de retrait d'emploi. Autant dire que la décision est à la discrétion de l'Institution, même s'il n'est formellement apporté aucune dérogation au principe de non discrimination posé par l'article 27. Il est vrai que les considérations de caractère politique ne sont pas absentes des choix opérés pour le recrutement des chefs de division (A3) (8) ou, très exceptionnellement, d'autres agents. Mais pendant fort longtemps on s'est accordé à juger qu'il n'y avait pas de pratiques inquiétantes ou scandaleuses. La fonction publique communautaire offre le plus large éventail d'opinions. Aussi bien le jeu politique y est-il fort subtil. Les interactions entre influences « gouvernementales» et « communautaires» peuvent inciter à une certaine discrétion celui qui aspire à de hauts postes. Et il semble même fréquent qu'au sein de chaque groupe national les sympathisants de l'opposition trouvent des appuis comme ceux de la majorité. Il reste cependant vraisemblable que les courants extrêmistes sont plus démunis, qu'ils se tournent vers l'institution communautaire ou leur État. En sorte que jusqu'à présent seul le problème des enquêtes de sécurité a suscité un véritable débat qui a été porté devant le Parlement par une pétition présentée par 16 membres du Comité du personnel de l'Assemblée. Les pétitionnaires, que conduisait M. Feidt, s'élevaient contre l'envoi à certains agents de questionnaires dans lesquels étaient posées des questions concernant notamment les opinions politiques et les séjours accomplis dans certains États. Au surplus, questionnaires et réponses étaient remis aux autorités de l'État dont le fonctionnaire était le national pour solliciter leur avis sur l'opportunité d'habiliter l'intéressé à accéder à des documents secrets. La Commission a justifié les enquêtes par la nécessité de protéger (8) v. rapport Spierenburg, Loc. cit .. �280 ÉTUDES le secret de certaines informations reconnues depuis longtemps dans le cadre d'Euratom. Elle a assuré en outre qu'elles ne concernaient qu'un nombre limité d'agents et qu'il n'en n'était fait aucune utilisation de nature à porter préjudice aux intérêts de carrière (9). LE CHOIX PROFESSIONNEL. A la question de savoir quel profil professionnel offre le plus de chances pour l'accès à un poste il n'est évidemment pas de réponse de principe. Car le choix de l'autorité investie du pouvoir de nomination se fonde d'abord sur les caractéristiques de l'emploi. Si, de la sténodactylographe au chercheur en passant par l'interprète ou le vétérinaire en poste à la Direction Générale de l'Agriculture, prévaut parfois l'impression d'une administration où prédomine le spécialiste, le technicien, ce n'est que le reflet des missions confiées aux services. En ce qui concerne les postes de conception, les avis divergent passablement. Seules les connaissances linguistiques sont unanimement reconnues comme un élément d'appréciation important. En revanche, la part respective qui est accordée à la formation générale et à la formation technique demeure des plus controversées. Pour répondre au questionnaire présenté, on ajoutera qu'en toute hypothèse la formation universitaire, plus particulièrement juridique, économique ou de science politique, paraît convenir pour postuler un emploi non spécialisé de catégorie A. La possession d'un diplôme Universitaire est en principe requise et il n'existe pas d'école spécialisée dans la préparation des concours de recrutement. Le projet d'une « E.N.A. européenne », un moment évoqué, ne paraît pas correspondre aux nécessités actuelles. Le Collège de l'Europe de Bruges non plus que l'Institut Universitaire Européen de Florence ne répondent à cette finalité. On comprend alors que soient appréciés les stages de 5 mois offerts aux étudiants déjà confirmés. Combien de bénéficiaires espèrent les mettre à profit pour forcer l'entrée de la forteresse Europe qu'est devenue la fonction publique communautaire, même si telle n'est pas la fonction assignée à ces stages! Le recrutement externe. La structure de la fonction publique communautaire et la tradition dominante dans les États membres ont entraîné la consécration du concours comme procédure de recrutement externe. Échappent cependant à cette règle les recrutements d'agents contractuels et ceux qui visent à pourvoir aux emplois A 1 - A2 ou à des postes qui nécessites des qualifications spéciales (Statut art. 29-2). Le régime juridique du concours est très proche des règles du droit français. Il engendre une procédure assez minutieuse, formaliste - dans l'intérêt des candidats -, mise en œuvre par des jurys impartiaux. Dans la pratique les concours sont soit sur épreuves soit sur titres et épreuves, les (9) V. Parlement européen Documents de séance 366/77 ; Débats 16 décembre 1977, p. 420 et s. et Bidegaray et Rideau, chronique administration européenne et administrations nationales, Annuaire européen d'administration publique, 1978, P. 644. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES DANS LES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 281 concours sur titres demeurant exceptionnels. Mais l'élément de diversification le plus important réside dans la distinction des concours généraux et des concours spéciaux. Les concours généraux ont pour objet l'établissement d'une liste d'aptitude qui constitue une réserve de recrutement. Ils s'écartent du système français sur deux points. D'abord, tous les {( reçus» n'ont pas la certitude d'être nommés. Ils n'ont que vocation à être choisis dans le délai pour lequel la réserve est valable: 12 à 18 mois en général mais avec une possibilité de prolongation. Et il est effectivement arrivé que des candidats figurant parmi les mal-classés (9 bis) ne soient pas nommés. L'incertitude est d'autant plus grande que, seconde différence avec le droit français, l'autorité investie du pouvoir de nomination n'est pas tenue de respecter l'ordre établi par le jury (Statut art. 30 al. 2). Mais la Cour de Justice a imposé une limite: si l'administration {( a le droit de ne pas respecter dans ses choix l'ordre précis résultant du concours pour des raisons qu'il lui appartient d'apprécier et de motiver devant la Cour, elle n'en a pas pour autant la possibilité d'annihiler la notion même de concours en s'écartant substantiellement du résultat de celui-ci sans de sérieuses raisons (C.J.C.E. 15 décembre 1966, SERIO, 62/65, R., p. 813, R.T.D.E. 1967, p. 648). Il semble que cette procédure soit maintenant bien rodée et fonctionne de façon satisfaisante. Mais l'afflux considérable des candidatures, particulièrement pour le recrutement des administrateurs, en fait un instrument très lourd (10). Les concours spéciaux soulèvent des problèmes d'un tout autre ordre puisqu'il s'agit de pourvoir à un seul emploi. Nombre d'entre eux ont soulevé des doutes sur leur impartialité au point d'être qualifiés de {( concoursbidons» (11). Les caractéristiques de l'emploi sont dessinées sur les mesures du candidat que l'institution désire recruter. D'où les réactions des associations du personnel, d'autant plus vives que la procédure du concours spécial - comme celle du concours général - est utilisée également pour le recrutement interne. Le recrutement par concours externe - concours général surtout - amène au service des Communautés des agents qui ont besoin d'une formation. Cette dernière leur est dispensée dans des cours qui s'étalent d'une semaine pour les commis et dactylographes à quatre semaines pour les administrateurs. Il s'agit d'une initiation générale au service communautaire que complète, le cas échéant, un stage de formation initiale. De toute façon, elle prend place dans le stage imposé par le statut (art. 34) - de 9 mois pour la catégorie A, 6 mois pour les autres - préalable à la titularisation. Au cas d'insuffisance de qualités professionnelles le fonctionnaire doit être licencié au lieu d'être intégré. Mais l'administration n'utilise que très exceptionnellement - trop peu d'après le rapport Spierenburg (12) - cette faculté. (9 bis) Les candidats retenus sont souvent classés en 2 ou 3 groupes de mérite à l'intérieur desquels ils sont recensés par ordre alphabétique. (10) Ainsi il y eut en 19723.779 candidatures pour une réserve de recrutement de 70 places. V. Marcell von Donat, Europe: Qui tire les ficelles? 1979, P. 52. (11) V. par exemple rapport Spierenburg, précité, nO 104. (12) Op. cit. nO 89. L'examen du contentieux confirme l'exceptionnelle rareté du licenciement des stagiaires. �282 ÉTUDES Le recrutement interne. Il permet d'assurer, par des promotions successives, le développement de la carrière. Aussi bien que ses finalités et dans une certaine mesure ses techniques - notamment celle du concours - soient identiques à celles du recrutement interne, ce mode de recrutement présente des particularités. 1) Le statut (art. 29) donne priorité au recrutement interne sur le recrutement externe lorsqu'il s'agit de pourvoir aux vacances d'emploi. Les agents veillent au respect de la préférence qui leur est accordée. Ils n'ont cessé de protester contre la pratique, cependant validée par la Cour (C.J.C.E. 31 mars 1965, Rauch, Rec., p. 190), d'autoriser les auxiliaires à se présenter aux concours internes. De fait, le but de l'opération est souvent de tourner la procédure normale en recrutant à titre temporaire avant d'organiser, dans un second temps, un concours interne « bidon» qui assure l'intégration de l'intéressé. 2) Les procédés de choix sont plus larges que dans le recrutement externe. En effet, la promotion au grade supérieur occupe naturellement une place importante. D'ailleurs, au cas de vacance d'emploi c'est à elle, ou à la mutation, que l'administration est tenue de songer en premier lieu (Statut art. 29) avant d'envisager de recourir au concours. Les représentants du personnel attachent évidemment une grande importance au déroulement régulier des procédures qui ont été instituées pour rationaliser la promotion. Ils sont associés à l'établissement des listes de promotion, sorte de tableau d'avancement valable pour une année. Mais même l'inscription au tableau ne garantit pas qu'un autre agent ne sera préféré (12 bis) et les difficultés qu'avec la meilleure volonté l'autorité hiérarchique éprouve dans l'établissement de la notation des agents suffisent à fournir des armes à la critique de ceux qui ne sont pas promus. Au reste, une grande inégalité dans la rapidité de l'avancement existe entre institutions on avance plus rapidement au Conseil qu'à la Commission - et au sein d'une même institution entre les différents services. Ces incohérences alourdissent parfois le climat social. Le concours interne à chaque institution n'est obligatoire que pour le changement de catégorie. Mais il permet dans la même catégorie de bénéficier d'un avancement plus rapide que celui que donne la promotion limitée au passage au grade supérieur. C'est peut-être la raison pour laquelle cette procédure est souvent tenue en suspiscion par le personnel, du moins lorsque le concours porte sur un seul poste. 3) La progression dans la carrière implique, logiquement, une politique de formation du personnel. La formation en cours de carrière a, depuis la C.E.C.A, retenu l'attention des directions générales du personnel, notamment à la Haute-Autorité puis à la Commission (13). Elle répond à une double finalité: l'institution y (12 bis) Les agents retenus sont plus nombreux que les postes à pourvoir et classés par ordre alphabétique. (13) v. H. ENTRINGER, Die Fortbildung der Beaten der Kommission der Europiiischen Gemeinschaften, Werwaltung und Fortbildung, 1979/2. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES DANS LES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 283 cherche une amélioration de la qualité du service; l'agent, sa satisfaction personnelle par une plus grande aisance dans le travail et le gage de bénéficier d'un avancement. Chaque année, à la Commission, le programme des actions s'adressant aux agents de tous niveaux est présenté au personnel: stages de courte durée, cours dispensés à raison de quelques heures par semaine. Les domaines privilégiés portent actuellement, outre la formation générale, sur les langues, l'informatique et le management. Rendue attractive par l'octroi de facilités de service et, dans certains cas, d'aides financières, cette politique donne des résultats. Ainsi en 1979 un millier d'agents de la Commission se sont-ils inscrits aux cours de langues. L'essor de la formation est cependant freiné par deux obstacles. L'administration fait parfois preuve de réticence dans l'octroi des facilités, lorsque le service est très chargé de travail ou parce que le chef de service redoute de perdre un agent dont il apprécie les capacités. Les agents euxmêmes ne sont dans leur plus grand nombre qu'assez faiblement motivés. C'est que la formation est encore imparfaitement intégrée dans la politique de carrière. Sauf en ce qui concerne l'acquisition des langues, elle n'influe qu'exceptionnellement de façon décisive sur l'avancement. Ainsi n'est-elle prise en considération pour la notation que loin derrière d'autres éléments. Puisque pour avancer mieux vaut faire ses preuves dans le service on conçoit la tendance à puiser dans la formation permanente d'abord ce qui contribue à l'épanouissement personnel. Il semble que l'Administration ait pris récemment plus nette conscience de ce phénomène. Ainsi la Commission a-t-elle organisé des cycles de formation permettant aux auditeurs de se préparer aux concours donnant accès à la catégorie d'emplois supérieure. ��LA POLITIQUE DE CHOIX DES FONCTIONNAIRES DANS LE SYSTÈME DES NATIONS UNIES (**) par Mario BETTATI (*) « La crise du recrutement ... empêche dans bien des cas le fonctionnement normal des services, ne serait-ce que parce qu'elle oblige les chefs de divisions organiques à accorder à ce seul problème un pourcentage beaucoup trop important de leurs activités ». Telle est l'affirmation à laquelle pourrait se résumer l'important rapport présenté en 1971 par le Corps Commun d'Inspection (CCI) sur les problèmes de personnel aux Nations Unies (1). Cette affirmation garde aujourd'hui une grande part de son actualité. Les réformes approuvées par l'Assemblée Générale en 1974 et 1976 sont demeurées de portée assez réduite; une certaine tension s'est manifestée en 1979, la presse y a fait un -assez large écho. La crise du recrutement n'a pas cessé. Elle est périodiquement dénoncée, tantôt par les gouvernements, tantôt par l'organisation, parfois par des universitaires. Tout d'abord les gouvernements, surtout lorsqu'ils supportent des parts importantes de la charge budgétaire du système, critiquent l'accroissement immotivé du personnel, déjà trop important, des secrétariats (2). Lorsqu'au contraire, leur contribution est modeste et la représentation de leur pays dans la fonction publique internationale insuffisante, ils mettent en cause l'inégale répartition géographique des postes. Ensuite l'organisation elle-méme, par certains de ses organes, critique à la fois les techniques de recrutement et leurs résultats. Il faut en conve(*) Professeur à l'Université de Reims. (**) Les éléments d'information et de documentation cités ont été réunis, pour la plupart, lors d'entretiens que l'auteur de la présente étude a eus en juillet 1979 à Genève et à New-York aux Nations Unies et auprès des Institutions spécialisées. Les opinions émises n'engagent évidemment que l'auteur. Le plan suivi est celui du canevas proposé par la « table ronde» d'Aix-en-Provence des 5 et 6 octobre 1979 sur « Le choix des fonctionnaires ». Pour l'explication des sigles, voir liste en fin d'article. (1) Maurice BERTRAND « Rapport suries problèmes de personnel aux Nations Unies» JIU/ REP /71/7 Genève, juillet 1971 p. 20 § 16. (2) Cf. notamment la position du Japon: Additif au rapport du Comité spécial de la restructuration des secteurs économique et social des Nations Unies N° 34 A (A/31/34 Add. 1) p. 171. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �286 ÉTUDES nir, les analyses les plus profondes, les mieux documentées, les plus sévères, proviennent du système des Nations Unies et tout particulièrement du CCI. Ce dernier, créé par l'Assemblée Générale en 1966 dispose des « plus larges pouvoirs d'investigation dans tous les domaines intéressant l'efficacité des services et le bon emploi des fonds» (3). Il a fait usage de ces pouvoirs, à plusieurs reprises, pour étudier le choix des fonctionnaires ou plus généralement la politique de fonction publique internationale à l'O.N.U. (4). Il conclut en 1978 que « la pratique actuelle ... aboutit à des recrute- ments de qualité discutable» (5). La question est pourtant inscrite depuis longtemps à l'ordre du jour des organes délibérants comme la cinquième commission de l'Assemblée Générale (6). En 1974 a été mise en place la Commission de la Fonction Publique Internationale (CFPI) qui a notamment pour mission de préparer des recommandations touchant: - les normes de recrutement ; - la planification du recrutement, y compris l'établissement des listes centrales de candidats qualifiés, particulièrement aux échelons inférieurs; - l'organisation de concours ou d'autres procédures de sélection; - la planification des carrières, les programmes de formation du personnel, y compris des programmes interorganistion, et l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires» (7). Ces dispositions, qui figurent à l'article 14 de son Statut, appellent deux observations. D'une part, leur simple énoncé indique déjà les lacunes du système actuel que l'organe créé devra aider à combler. La présente étude devra elle-même tenir compte de ces lacunes et, dans la mesure du possible, esquisser quelques axes de correction possibles. D'autre part, à la fin de 1979, la CFPI n'a pas encore été en mesure de faire les recommandations prévues par l'article 14, faute de moyens en personnel notamment. Elle devra vraisemblablement confier une partie des recherches nécessaires à des organismes spécialisés, au sein du système ou à l'extérieur (8). (3) Rés. 2150 (XXI) du 4 novembre 1966. (4) Cf. outre le rapport cité à la note (2), Maurice BERTRAND: Rapport sur quelques aspects de la grève survenue à l'office des Nations Unies à Genève du 25 février au 3 mars 1976 JIU/REP/76/6/, Genève juin 1976 ; Rapport sur la mise en œuvre des réformes concernant la politique du personnel approuvées par l'Assemblée Générale en 1974 JIU/REP/76/8, Genève septembre 1976; Note sur le recrutement des administrateurs dans le système des Nations Unies JIU 1NOTE/77Il, Genève juin 1977 ; Deuxième rapport sur la mise en œuvre des réformes concernant la politique du personnel approuvées par l'Assemblée Générale en 1974 JIU/REP/78/4, Genève août 1978. (5) JIU/REP/78/4. P. 17. (6) Cf. Décisions et directives des organes délibérants concernant la politique du recrutement ICS R.1131 Add. 1, 19 mai 1978. (7) Statut de la CFPI OCSC/1) adopté par la résolution 3357 (XXIX) du 19 décembre 1974, article 14. (8) Elle a confié une première étude préliminaire de ces questions à l'UNITAR. Cf. Rapport de la Commission de la Fonction publique internationale, Assemblée Générale, 33e session, supplément N° 30 (A/33/30) New-York 1979 p. 116. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX NATIONS UNIES 287 Enfin des travaux universitaires fondés sur la jurisprudence des tribunaux administratifs, sur la pratique ou sur les avis du Secrétariat montrent que les principes fondamentaux de la Charte en matière de choix des fonctionnaires ne sont pas respectés, tout spécialement ceux relatifs à l'indépendance. Les études juridiques globales, aux États-Unis en témoignent, comme celles de Th. MERON pour qui « these fundamental concepts appear to have been increasingly chalenged. The process of recruitement and promotion has become highly politicized » (9). En d'autres termes, la crise du recrutement n'est pas sur le point d'être réglée, elle semble même, sur certains points, s'aggraver et atteindre l'opinion publique par divers organes de presse (New- York Times du 22 juillet 1979 et International Herald Tribune du 23). Cette crise touche-t-elle toutes les catégories de fonctionnaires? Les modalités de recrutement sont-elles des facteurs uniformes d'insatisfaction ? Les réponses doivent être nuancées en fonction des différents types d'agents à choisir, ce qui exige d'abord une analyse de la notion même de fonctionnaire. LA NOTION DE FONCTIONNAIRE Le système des Nations Unies comprend quinze institutions spécialisées et l'Agence internationale de l'énergie atomique (A.I.E.A.) qui, sous des formes diverses emploient des agents ne répondant pas tous aux critères des fonctionnaires internationaux. Sur le plan quantitatif, le système de fonction publique connaît une assez grande variété. Le nombre total des agents, 41.712 au 31 décembre 1977 dans l'ensemble du système, est réparti lui même de façon extrêmement variable (10). A - Notion Qualitative. a) LA DÉFINITION DU FONCTIONNAIRE INTERNA TlONAL, lorqu'elle existe, n'est pas la même dans toutes les organisations du système des Nations Unies. Certains statuts mentionnent simplement la notion de personnel, d'autres donnent une définition très générale, quelques uns précisent la notion en y introduisant certains éléments du régime juridique liés à ceux du poste budgétaire. (9) Theodor MERON « The United Nations Secretariat: The rules and the practice Lexington Books D.C. Heath and Co. Lexington (Mass) and Toronto, 1977, 208 p. et « Staff of the United Nations secretariat : problems and direction American Journal of internationallaw vol. 70 N° 4 october 1976 p. 692. Parmi les études antérieures sur l'administration internationale, certaines consacrent une attention particulière aux questions de recrutement tant à la S.D.N. qu'à l'O.N.U. : XXX Les relations internationales et les fonctionnaires internationaux, Rapports présentés au Vile Congrès international des sciences administratives, Berne 1947, 927 p. BAILEY (Syndey) : The secretariat of the United Nations U.N. Study N° 11, NewYork Carnegie endowment for International peace 1962 113 pages. BEDJAOUI (Mohamed) : Fonction publique internationale et influences nationales Pédone, Paris 1958 et Stevens and son, Londres 1958, 674 p. RANS HOFFEN-WERTHEIMER (Egon) : The international secretariat, a great experiment in international administration, Washington D.C., Carnegie endowment for international peace, 1945, 500 p. TIENCHENG (Young) The international civil service Institut international de Science administrative, Bruxelles 1959, 259 p. VIRALLY (Michel) et GEORGES-PICOT (Guillaume) Plan de réforme des Méthodes et pratiques de l'O.N.U. Paris, Association française pour les Nations Unies, 1962,27 p. SIOTIS (Jean) Essai sur le secrétariat international I.U.H.E.1. Droz, Genève, 1963, 272 p. (10) Comité consultatif sur les questions administratives: Personnel statistics CCQA/PER/R. 37, 18 avril 1978, p. 72. �288 ÉTUDES Ce n'est donc pas une mais plusieurs définitions que l'on devrait combiner pour cerner de plus près la notion qualitative de fonctionnaire. Bien que généralement postérieure à la seconde guerre mondiale, la fonction publique des Nations Unies correspond encore à la définition formulée en 1931 par Suzanne Basdevant : « est fonctionnaire international tout individu chargé par les représentants de plusieurs États ou par un organisme agissant en leur nom, à la suite d'un accord interétatique et sous le contrôle des uns ou de l'autre, d'exercer, en étant soumis à des règles spéciales, d'une façon continue et exclusive, des fonctions dans l'intérêt de l'ensemble des États en question )} (11). D. Ruzie, dégage de la jurisprudence des divers tribunaux administratifs une définition voisine: « le fonctionnaire international se présente comme un agent exerçant une fonction publique au service d'une organisation internationale d'une manière exclusive et continue entraînant un régime juridique particulier de caractère international )}. Cette série de critères établis pour l'ensemble des organisations (11) s'applique à fortiori aux fonctionnaires du système des Nations Unies. Il convient toutefois d'y distinguer deux types d'agents qui possèdent le titre de « fonctionnaire », notamment dans le cadre du B.I.T. D'une part les fonctionnaires nommés sans limitation de durée « à des postes inscrits au budget de l'organisation et aux postes qui peuvent être créés par le Conseil d'administration au moyen de fonds spéciaux mis à la disposition de l'organisation à cet effet; ces fonctionnaires sont les « fonctionnaires titulaires)}. D'autre part les « fonctionnaires à contrat de durée déterminée)} (12). Si tous les membres du personnel appartiennent au Secrétariat des organisations, par opposition aux organes intergouvernementaux composés de représentants des États, une situation particulière existe pour les magistrats et les hauts fonctionnaires. 1 - Les magistrats des juridictions internationales ne sauraient, dans le système des Nations Unies, être assimilés aux fonctionnaires internationaux. Comme dans l'ordre interne des pays démocratiques, un certain nombre de dispositions permettent d'assurer l'indépendance des juges à l'égard de l'administration. Ces dispositions concernent à la fois leur mode de désignation et leur statut. En ce qui concerne la désignation tout d'abord, on sait que les magistrats des juridictions administratives (Tribunal administratif de l'O.I.T. - TAOIT - et Tribunal administratif des Nations Unies - TANU -) sont choi- (11) BASDEVANT (Suzanne) Les Fonctionnaires internationaux, Sirey, Paris 1931, P. 53. On notera une définition moins précise chez PLANTEY (Alain) dans Droit et pratique de la fonction publique internationale Ed. du CNRS, Paris 1977 p. 16. Cf. également RUZIE (David) «La notion de fonctionnaire international dans Recueil d'études en hommage à Charles ElSENMANN, Ed Cujas, Paris 1975, P. 441-452. Cf. enfin WEIL (Prosper) « La nature du lien de fonction publique dans les organisations internationales » Revue Générale de Droit International Public 1963 pp. 273 à 290. (12) BIT Statut du Personnel Article 2.1. § 1 et 2. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX NATIONS UNIES 289 sis parmi des personnalités en dehors du personnel de l'organisation (13). En ce qui concerne les juges de la Cour Internationale de Justice, la procédure d'élection se fonde sur un double scrutin, l'un au Conseil de Sécurité exigeant le vote positif des cinq membres permanents, l'autre à l'Assemblée Générale (14). Le statut des juges internationaux les soustrait également à toute autorité administrative, quelqu'en soit le niveau. Ils ne peuvent recevoir ni mandat impératif ni instruction et un membre du TANU ne peut être relevé de ses fonctions par l'Assemblée Générale que si ses collègues estiment à l'unanimité qu'il n'est plus qualifié pour les exercer (15). De plus, leur réélection pratiquement automatique renforce l'indépendance de ces magistrats à l'égard de toute autorité, sauf peut-être à l'égard de l'organe qui les élit. 2 - Les hauts fonctionnaires des organisations internationales ont égaIement une situation qui les distingue de l'ensemble des fonctionnaires du système des Nations Unies à la fois en raison du caractère politique de leur fonction et en raison du caractère dérogatoire de leur statut. Le caractère politique de leur fonction tient au fait que le rôle des Secrétaires Généraux, des Directeurs généraux et de leurs adjoints dépasse largement celui de chef de l'administration. Ils exercent une véritable mission diplomatique, une magistrature d'influence, ils négocient avec les gouvernements et sont souvent recrutés dans le milieu politique le plus élevé de leur pays (16). Ils y ont parfois exercé des fonctions gouvernementales. Leur nomination comme leur retrait dépend de la volonté des gouvernements membres de l'organisation, dont l'intervention est ici ouverte, officielle, organisée selon des procédures précises (17). De fait il est clairement admis que la désignation et l'élection des hauts fonctionnaires internationaux sont « des actes politiques: elles donnent lieu à des luttes d'influence ... » (18). Si le caractère dérogatoire de leur statut apparaît déjà dans la procédure de désignation des très hauts fonctionnaires, il se manifeste surtout· dans les conditions d'exercice de leurs fonctions. Secrétaires généraux et Directeurs généraux bénéficient tout d'abord de privilèges et immunités analogues à ceux des diplomates. Ils bénéficient ensuite d'un classement (13) TANU Statut article 3 TAOIT Statut article 3. Cf. BASTID (Suzanne) : « Les tribunaux administratifs internationaux et leur jurisprudence. Recueil des Cours de l'Académie de Droit International de la Haye 1957 Il p. 411 et PLANTEY (Alain) op. cit. § 1349. (14) Statut de la CIJ articles 4 à 15. TAOIT Statut article III. (15) TANU Statut art. 3. 5. (16) Cf. VIRALLY (Michel) : Le rôle politique du Secrétaire Général des Nations Unies, Annuaire Français de Droit International 1958 pp. 360 s. M.C. SMOUTS : Le Secrétaire Général des Nations Unies, Armand Colin, Paris 1971 et les études citées à la note (9). (17) Les actes constitutifs des organisations du système précisent les conditions de nomination par les organes intergouvernementaux: ONU Charte art. 97, OMS Constitution art. 31, OIT Statut art. 42, OMM Convention art. 20 etc ... (18) PLANTEY (Alain) op. cit. § 443 et HOOLE (F. W.) « The appointment of executive heads in U. N. » Internationalorganizations 1976 p. 91. 19 �290 ÉTUDES « hors échelle» et d'un traitement auquel s'ajoutent des frais de représentation (19). Enfin, la durée de leurs fonctions est limitée en général à quelques années. Le Secrétaire général de l'O.N.U. dont le mandat n'est pas limité dans le temps par la Charte est élu généralement pour cinq ans par l'Assemblée Générale (20). b) LE STATUT DE LA FONCTION PUBLIQUE INTERNA TlONALE. " est constitué d'un ensemble de règles juridiques d'origines assez différentes. Au sommet des sources de droit, quelques dispositions de principe se trouvent dans les Chartes constitutives. Elles sont de nature conventionnelle. " s'agit par exemple des articles 100 et 101 de la Charte de l'O.N.U. (21). Le statut proprement dit est généralement adopté sous forme de résolution obligatoire et exécutoire par les organes délibérants de l'organisation. " s'agit d'un document unique et ordonné, propre à chaque organisation. Les amendements, parfois nombreux - plus d'une vingtaine pour le seul statut du personnel de l'O.N.U. - (22) sont adoptés dans les mêmes formes (23) et fréquemment incorporés au texte. Mais le statut ne saurait tout régir. Des règlements élaborés soit par les Secrétaires généraux ou les Directeurs généraux, soit par un ou plusieurs organes délibérants, soit encore en collaboration par les premiers et les seconds, permettent de préciser un certain nombre de conditions d'emploi, l'organisation des services, les questions comptables, professionnelles, administratives, etc ... " existe donc, à côté du statut, un règlement du personnel dont la publication est parfois intégrée au premier (24). (19) ONU Statut du personnel annexe 1. (20) Cf. TAVERNIER (Paul) « L'année des Nations Unies - Questions juridiques» Annuaire Français de Droit /nternationa/1962 p. 590, 1963 p. 544, 1966 p. 266, 1971 p. 560 notamment. (21) Et des dispositions correspondantes des constitutions d'institutions spécialisées comme: Constitution de l'OMS art. 35, 36 et 37. (22) Etabli par la résolution 590 (VI) du 2 février 1952, le Statut du personnel a été modifié par les résolutions 781 (VIII), 782 (VIII), 8882 (IX), 887 (IX), 974 (X), 1095 (XI), 1225 (XII), 1234 (XII), 1295 (XIII), 1658 (XVI), 1730 (XVI), 1929 (XVIII), 2050 (XX), 2121 (XX), 2369 (XXII), 2481 (XXIII), 2485 (XXIII), 2742 (XXV), 2888 (XXVI), 2990 (XXVII), 3008 (XXVII), 3194 (XXVIII), 3353 (XXIX), 3358B (XXIX), 31/141B, 32/200, 32/45OB, 33/119, 33/433. Sur le statut cf. AKEHURST (M. B.) The law governing employement in international organizations, Cambridge University Press, Cambridge 1967,294 p. JENKS (C.W.) The proper law of international organizations Stevens, Londres 1962, 282 p. Langrod (Georges) La fonction publique internationale." sa genèse, son essence, son évolution Sijthoff, Leyden 1963, 397 p. WOLF (Francis) Le métier de fonctionnaire international conf. J. Knox, Genève 1967, 19 p. BALLADORE PALLIERI (G.) Les droits internes des organisations internationales Recueil des Cours de l'Académie de Droit International de la Haye 1969. Il p. 251 et s. BASTID (Suzanne) Le statut juridique des fonctionnaires de l'ONU dans The United Nations." Ten years legal progress. Association néerlandaise des étudiants pour l'ONU, La Haye 1956 pp. 145 et 165. Les tribunaux administratifs internationaux et leur jurisprudence, Recueil des Cours de l'Académie de Droit International de la Haye vol 92 Il 1958 p. 347 s. Le tribunal administratif des Nations Unies, Etudes et Documents du Conseil d'État, Paris 1969 p. 15 et s. « Have the U.N. Administrative Tribunals contributed to the development of international law ? Melanges Jessup 1972 p. 288 et s. GAUDEMET (Paul-Marie) : Le statut des fonctionnaires internationaux en droit interne, Revue internationale des sciences administratives, IISA, Bruxelles 1959 et Revue administrative 1959 Paris p. 5 et s. VIGNES (Daniel) : Fonctionnaires internationaux Répertoire de Droit International. T. Il Dalloz, Paris 1969 p. 45 s. (23) Par exemple à l'ONU par l'Assemblée générale (Statut art. 12.1), à l'OIT par le Conseil d'administration (Statut article 12.3), à l'OMS Par l'Assemblée mondiale de la santé (Statut article 12.1), à l'OMM par le Congrés (Statut article 12.3) etc ... (24) Ainsi, à l'OMS le règlement du personnel et ses amendements sont établis afin de donner l'effet au statut après confirmation par le Conseil Exécutif (Statut article 12.2 et 12.3). Sur la conformité aux textes supérieurs cf. TADIT 23/9/1960 jugement N° 51, Bulletin Officiel 1960, 506. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX NATIONS UNIES 291 Le pouvoir réglementaire doit évidemment respecter un principe de légalité, c'est-à-dire s'exercer en conformité avec les textes hiérarchiquement supérieurs: statut proprement dit ou Chartes constitutives (24). Enfin, la pratique administrative et la jurisprudence peuvent être prises en considération, comme les principes généraux du droit, par les juridictions administratives chargées d'appliquer et d'interpréter le statut du personnel (25). c) IL N'EXISTE PAS AUJOURD'HUI DE VÉRITABLE POLITIQUE ou de solide organisation des carrières dans l'ensemble du système des Nations Unies. La notion n'y est pourtant pas inconnue. Elle fait périodiquement l'objet d'études de la part des organes compétents (26), de revendications de la part des associations de fonctionnaires (27), de recommandations de la part des experts (28). De surcroît, un nombre important de fonctionnaires fait ou a fait « carrière » dans les organismes du système. Toutefois, la notion même de carrière y étant largement liée à celle d'emploi permanent, les statistiques et leur évolution montrent la part de plus en plus faible des engagements de durée indéfinie. L'absence d'une politique des carrières se justifie par un certain nombre d'exigences propres à l'organisation internationale, bien que divers arguments soient toujours avancés en faveur de son instauration (29). Le concept de carrière, aux Nations Unies, comme dans l'ordre interne, est généralement associé à celui de permanence de l'emploi et concerne les fonctionnaires nommés sans limitation de durée ou « fonctionnaires titulaires» (30). (25) Cf. LETOURNEUR (M.) : « La jurisprudence du Tribunal administratif de l'O.I.T. » Mélanges COUZlNETToulouse, 1974 p. 453. BASTID (Suzanne) op. cit. à la note (22) RUZIE (D.) : Les fonctionnaires internationaux Armand Colin, Paris 1969 p. 26 et WOLF (Francis) : Le tribunal adminstratif de l'OIT Études et documents du Conseil d'État Paris, 1969 p. 33. (26) CFPI : Plan d'action ICSC/R. 160 du 17 janvier 1979 ; organisation des carrières au sein du système des Nations Unies ICSC/R/112 du 17 janvier 1978. Et les rapports de la CFPI à l'Assemblée Générale N° 30/ A/32/30 et N° 30/ A/33/30. On consultera également: - OMS: WHA.28.75 (1975), WHA.28.76 (1975) et WHA.29.48 ( 1975). - BIRD : Département du personnel, Division de la planification et du développement du personnel: Plan d'action triennal des ressources humaines, 19 janvier 1977. La Banque est à cet égard parmi les mieux organisées du système. - UNESCO: 19" Conférence générale, Document 61 : Octroi aux administrateurs d'emplois de durée indéfinie, 30 août 1976. - UIT Conseil d'administration doc. 4858-E (CA 30-170) du 1·r juillet 1975. - OIT; Département du personnel; Organisation des carrières circulaire N° 11, octobre 1976 et OIT; Série perfectionnement des cadres dirigeants manuel N° 12, 1976. - CCI : les rapports cités à la note (4). (27) Fédération des Associations de Fonctionnaires internationaux : Organisation des carrières dans le système des Nations Unies, ICSC/R. 184,30 janvier 1979 et, à un moindre titre: Conditions d'emploi dans les services extérieurs ICSC/R.110, 6 mars 1978. (28) MANSBRIDGE (Stanley H.) Etude en profondeur des questions de personnel, Organisation internationale du travail: rapport du coordinateur O.I.T. Genève 1974. MERON (Th.) op. cit. à la note (9) p. 111. JAMES (Robert Rhodes) Staffing the United Nations Secretariat, Instituts for the study of international organization, Sussex Grande Bretagne, 1970 p. 19 et s. FINGER (Seymour Maxwell) et MUGNI (John F.) : « The politics of staffing the UN Secretariat» Orbis vol. XIX, 1 1975, p. 117 s. MITCHELL (James M.) « International personnel psychology » Public personne Review, vol. 18, N° 3 juillet 1975 p. 151 à 155. (29) Cf. Notamment PLANTEY (Alain) Traité pratique de la fonction publique, L.G.J.D.J. Paris 1971 Tome Il § 2159 et s. (30) BIT: Statut du personnel article 2.1. �292 ÉTUDES Le Secrétaire Général, M. Kurt WALDHEIM, faisait observer, dans son rapport à l'Assemblée Générale, le 12 septembre 1978, qu'il est particulièrement difficile de greffer la notion de fonctionnaire de carrière, constituant un corps bien structuré et mobile, sur une organisation internationale. « Si nous savons assez bien ce qu'est un système de carrière dans une administration nationale, nous en savons beaucoup moins sur la façon d'édifier un système de carrière homogène, ayant la qualité et l'intégrité voulues dans une organisation internationale », disait-il, en se résignant à admettre la nécessité d'un double système: celui d'un corps permanent de fonctionnaires de carrière et d'un groupe de fonctionnaires détachés par leur gouvernement. Le corps permanent est, il faut y insister, tout-à-fait indispensable car, le Secrétaire Général l'a bien montré, « si ce soubassement disparaissait, le Secrétariat risquerait de devenir un simple prolongement, sous une forme internationale, du service diplomatique des États membres ». A l'origine, les fondateurs des Nations Unies envisageaient un Secrétariat essentiellement composé de fonctionnaires de carrière dont la sécurité d'emploi devait être un facteur d'indépendance à l'égard des États (31). Cependant, on a rapidement admis deux limitations importantes à l'existance d'un système de carrière. Il fut décidé que les postes les plus élevés de la fonction publique internationale seraient pourvus par des fonctionnaires nommés pour une durée déterminée. Et dès le début, une politique visant à réserver certains postes à des personnes engagées pour de courtes périodes fut appliquée. Elle consistait en particulier à nommer des agents détachés par leur gouvernement. Cette dernière pratique s'est accentuée au cours des dernières années, à mesure que certains États-membres ont refusé de laisser leurs ressortissants accepter des contrats permanents (32) et à mesure que ces limitations ont affecté non seulement les postes les plus élevés mais aussi ceux de rang intermédiaire et inférieur. - Les plus récents renseignements statistiques confirment le recul du système de carrière. Les observations montrent d'abord une progression sensible des pourcentages de nomination pour une durée déterminée. Le phénomène concerne tous les organismes des Nations Unies au cours des dernières années, comme le révèle le tableau ci-dessous: Tableau 1 : CARRIÈRE Pourcentage de fonctionnaires nommés pour une durée déterminée par organisation en 1975 et variations par rapport à 1965 82,2 % AlEA OMS 71,3 % 67,2 % UNESCO 50,0 % OMM PNUD 53,9 % OACI 46,9 % o variations par rapport D'après les données de la FISE 38,6 % UIT + 16 - 5 HCR 36,2 % + 9 UNRWA 35,8 % + 6,8 0 OMPI + 90 OIT 34,4 % + 5,5 UPU + 30 ONU -30 33,0 % +20 GAn 31,2 % + 6,2 FAO + 18 à 1969 ou 1970. C.F.P.I. ICSC/R.112, 171111978 p. 8-9. 16,4 % 15,9 % 11,5 % 9,3 % + + + + 8,4 15,5 8 6 (31) ICSC/A. 112, § 5. (32) Cf. Débats de la !)e Commission de l'Assemblée Générale, comptes rendus analytiques 166& séance, 19 novembre 1974, 16878 séance du 10 décembre 1974 et 1Qe séance du 6 octobre 19n. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX NATIONS UNIES 293 Si le PNUD et l'OMS ont pu faire exception pendant un certain temps, il semble qu'ils rentrent désormais dans la tendance générale. On observe également que ce sont les organisations qui emploient le plus de personnel dans lesquelles cette tendance est la plus forte. Enfin il faut remarquer que si le nombre des administrateurs de carrière en poste dans les organisations centrales est plus important que celui des administrateurs engagés pour des périodes de durée limité (5.794 contre 4.811), la situation est inversée, dans des proportions considérables, pour le personnel de projets (296 contre 5.783) ce qui de façon globale donne 6.090 fonctionnaires de carrière pour 10.594 non permanents. Le détail de ces observations par organisation et par type d'engagement et d'emploi apparaît dans le tableau N° 2 ci-dessous: .Tableau 2 NOMBRE D'ADMINISTRATEURS DE CARRIÈRE ET D'ADMINISTRATEURS A ENGAGEMENT DE DURÉE LIMITÉE # ~ r-,"'t" ~ (:J"'t" ~ ONU PNUD HCR UNICEF UNITAR UNRWA ITC CFPI CIJ UNU OIT CITA FAO UNESCO OMS OACI UPU UIT OMM OMCI OMPI AlEA GATT Total Organisations Centrales Type d'engagement Type d'engagement Permanent Durée limitée Total 2.314 387 84 203 3 42 29 4 14 3 1.212 233 84 221 9 21 38 5 1 17 279 57 386 756 752 120 8 51 69 44 16 387 45 4.811 3.526 620 168 424 12 63 67 9 15 20 756 89 1.407 1.017 1.033 283 64 199 116 80 60 4n 32 1.021 261 281 163 56 148 47 36 44 62 83 5.794 Personnel de projets 449 128 10.605 Permanent Durée limitée Total 23 32 0 0 0 0 3 0 0 0 2 0 135 4 97 0 0 0 0 0 0 0 0 1.341 238 1 13 0 0 47 0 0 1 593 0 1.547 412 1.042 232 12 228 61 14 1 0 0 5.783 1.364 270 1 13 0 0 50 0 0 1 595 0 1.682 416 1.139 232 12 228 61 14 1 0 0 6.079 296 D'après Personnel Statistics. CCQA/P. ER/R.37, 18 avril 1978. �294 ÉTUDES Il convient d'indiquer qu'il s'agit là d'une politique délibérée qui se généralise. Ainsi, le Conseil exécutif de l'OMS a-t-il récemment confirmé les décisions prises par le Directeur général en 1976 de réduire l'octroi de « contrats de carrière)} ce qui amène une réduction progressive de leur nombre et aligne la tendance sur celle des autres organisations. Il confirme en effet, le 24 janvier 1979, la politique actuelle de l'OMS qui limite l'attribution de contrats de carrière au minimum requis par le programme de l'organisation (33). Toutefois ces observations doivent être tempérées d'abord par celle d'une pratique relativement courante, selon laquelle, certains fonctionnaires, en réunissant bout à bout plusieurs séries de nominations pour une durée déterminée, parviennent à demeurer assez longtemps dans le système des Nations Unies. Quatre organisations: l'AlEA, l'IUT, l'UNESCO et l'OMS emploient des fonctionnaires en vertu de contrats « à répétition)} pendant 10 à 15 ans, l'AlEA et l'OMS pendant 15 à 20 ans. La situation de tels agents est alors très voisine de celle des fonctionnaires permanents. Leur licenciement est souvent plus difficile que celui de leurs collègues engagés pour de courtes périodes (34), Les observations précédentes doivent aussi être tempérées par celle du nombre néanmoins important d'engagements permanents qui demeurent au siège des organisations. Le rapport de la CFPI à la 31 e session en 1976 indique pour les administrateurs et fonctionnaires de rang supérieur 54,3 % d'engagements permanents et 45,7 % de contrats à durée déterminée. En revanche, le personnel de projets est évidemment un personnel « de passage)} à l'organisation, 4,7 % de permanents pour 95,3 % d'engagements à durée déterminée. Ce qui baisse la moyenne générale à 33,2 % et 66,8 %, compte tenu du nombre de fonctionnaires de chaque type. Au demeurant, il faut le reconnaître avec l'UNITAR, « le système n'a qu'un petit nombre de caractéristiques d'un système de carrière véritable. Il se présente comme un système ad hoc qui semble avoir été édifié autour de l'institution de l'engagement permanent)} (35). L'absence de précision dans ce domaine conduit à réclamer sinon un système généralisé de carrière, au moins une meilleure connaissance des besoins pour les différents types de contrat. La CFPI s'est précisément fixée pour objectif d'établir les critères qui permettraient à chaque organisation de déterminer quels emplois ont un caractère permanent afin de lui permettre d'opérer son « dosage idéal de fonctionnaires de carrière et d'autres fonctionnaires)} (36). (33) 25" séance EB 63/SR/25, 24 janvier 1969 § 6. On sait que dès 1965, le Secrétaire Général de l'ONU avait proposé à l'Assemblée Générale que la proportion entre les contrats permanents et ceux de durée limitée soit de 75/25 (Rapport de M. Maurice BERTRAND cité: JUI/REP/72/7. § 430), (34) ICSC/R/112. Tableau N° 3 p. 12. (35) ICSC/RI112 § 20. (36) Plan d'action proposé par la CFPIICSC/R/160, 17 janvier 1979 § 6. La Commission de la fonction publique internationale a examiné au mois d'août 1979, lors de sa dixième session, les différents critères permettant d'identifier les emplois permanents dans lesquels un personnel de carrière est normalement nécessaire. Elle en a retenu sept. Cf. Recruitement standards, policies an practives, the career concept, career development an theirrelationship to other areas of personnel policy. 1CS C / R/ 190, 13 ju Iy 1979, dixième session, New-York 13-31 août 1979 p. 3 § 6. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX NATIONS UNIES 295 Les raisons qui s'opposent à une organisation des carrières sont assez diverses. Elles se fondent soit sur une recherche de l'efficacité maximale, soit sur une pression de certains gouvernements, soit une politique d'alternance préconisée par l'organisation elle-même. Les raisons d'efficacité ont été souvent soutenues, notamment à propos des organisations techniques, afin de recruter des experts et des spécialistes pour une durée déterminée, de façon à disposer, grâce au renouvellement des agents, d'idées et de connaissances neuves. On pense ainsi éviter à l'organisation « la sclérose résultant de l'emploi de fonctionnaires encroûtés ou dont les connaissances sont dépassées» (37). De plus, un nombre considérable de fonctionnaires est recruté pour des projets précis, ces agents ne sauraient, dans la majeure partie des cas faire carrière au sein du système. Enfin, il peut arriver que le meilleur candidat au poste à pourvoir soit ressortissant d'un pays surreprésenté dans la fonction publique de l'organisation. Dans cette hypothèse, l'intérêt du service est de le recruter mais, afin de ne pas figer la surreprésentation, le recrutement doit s'effectuer pour une période limitée. La pression de certains gournements s'exerce également en faveur d'une « rotation» des fonctionnaires appelés à servir dans les organisations internationales. La France s'est prononcée dans ce sens par une circulaire du Premier Ministre et un décret de 1969 (38). De surcroît, dans une série relativement importante de cas particuliers, des États réclament l'achèvement anticipé de contrats dont bénéficient certains de leurs nationaux. Ce type de pression s'exerce évidemment en violation des articles 100 et 101 de la Charte. On y reviendra à propos de diverses pratiques des États-Unis et des pays de l'Est notamment. Retenons pour l'instant que de telles démarches visent souvent certains individus qui ont perdu la confiance ou la bienveillance de leurs autorités nationales à la suite d'un changement de gouvernement ou de régime (39). On comprend mieux ceux des pays en développement qui répugnent à laisser partir de façon définitive leurs ressortissants les plus compétents alors que leur propre administration se trouve confrontée à de sérieuses difficultés d'encadrement. Ils préfèrent tout naturellement des recrutements pour une courte durée qui présentent pour eux l'avantage de leur faire retrouver après passage dans l'organisation internationale, des fonctionnaires utilement recyclés (40). Enfin le passage successif d'une administration nationale à l'administration internationale et vice-versa est désormais la politique officielle de (37) ICSC/R/112 § 17. (38) Décret 69-384 du 24 avril 1969 et instruction du 19 juillet 1969. Cf. les commentaires de RUZIE (David) dans Le Monde Diplomatique, juin 1970 p. 19 et de SILVERA (V.) dans la Revue Administrative. 1969 p. 740. (39) MERON (Th.) op. cit. American journal of internationallaw p. 685. (40) ICSC/R112 § 226. �296 ÉTUDES nombreuses institutions du système. Ainsi le Conseil exécutif de l'OMS ({ réaffirme qu'il lui paraît nécessaire d'insister auprès des États membres afin qu'ils recommandent, pour entrer au service de l'OMS, certains de leurs meilleurs experts, ... en vue de permettre le recrutement de ce personnel et de faciliter la réintégration des membres du personnel international au terme de leur engagement à l'OMS)} (41). Les arguments qui militent en faveur d'une organisation des carrières sont cependant multiples. Ils sont évidemment liés aux avantages que peut offrir la continuité. On ne reviendra pas sur l'indépendance à l'égard des États qu'assure une carrière prolongée dans le système. Cet effet a déjà été indiqué et la politique des gouvernements que l'on vient d'analyser le confirme par a contrario. En revanche, le facteur d'efficacité qui pouvait, on l'a vu, plaider contre le système de carrière peut aussi, dans un certain nombre de cas, plaider en sa faveur. Sans doute, l'administration du personnel, la gestion financière, l'organisation et le service des oonférences comme les services linguistiques exigent des fonctionnaires qui aient une certaine mémoire de l'organisation et pour lesquels il convient d'assurer une carrière continue. Les situations d'urgences sollicitent une mobilisation immédiate de tous ceux qui ont une expérience ancienne de conditions analogues. Tels furent les fonctionnaires qui en un jour, ou presque, ont dû mettre en place la FUNU de 1973 après la guerre du YOM KIPPUR (42). Enfin, des arguments budgétaires sont avancés par les partisans d'un système de carrière. Ainsi, selon la FAFI l'absence d'un tel système conduit à rechercher, pour de brèves durées, des candidats pour lesquels l'insécurité de l'emploi doit être compensé par des avantages coûteux ce qui oblige l'organisation soit à recruter du personnel de moindre niveau, soit à élever exagérément la classe des postes à pourvoir afin d'offrir aux candidats une rémunération suffisamment attrayante (43). d) UNE CONCEPTION OBJECTIVE DE L'EMPLOI FONDE LA QUESTION DU PERSONNEL DES ORGANISA TlONS DU SYSTÈME, comme elle sert de base à la fonction publique de nombreux États. On en a vu une application par l'OIT où les fonctionnaires titulaires sont nommés à des postes inscrits au budget de l'organisation ou aux postes créés au moyen de fonds spéciaux (44). L'emploi est, on le sait, à la fois une notion juridique et financière. A. Plantey rappelle qu'il s'agit d'une fonction administrativement et budgétairement isolée de façon à être confiée à une personne (45). (41) Résolution EB/59/R.51, janvier 19n. Cf également le Rapport de la Commission de la fonction publique internationale N° 30 (A/31/30) § 311 pour les autres pratiques et leurs effets. (42) MERON (Th.) The United Nations Secretariat op. cit. p. 111. (43) FAFI : Organisation des carrières dans le système des Nations Unies ICSC/R.l64, 30 janvier 1979 § 4. (44) Article 2.1. du statut du personnel. (45) Droit et pratique de la fonction publique internationale cité § 91. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX NATIONS UNIES 297 Le classement des emplois, avec leurs catégories, grades et échelons est établi par l'autorité administrative qui apprécie le type et le niveau des diverses fonctions à remplir (46). Il existe évidemment une correspondance entre le grade et l'emploi dès lors que la situation des agents est déterminée de façon unilatérale et statutaire ou que le grade trouve un fondement juridique dans le contrat d'engagement. Les ressortissants des pays non membres, à la différence de ce qui se passe dans les organisations régionales, ne sont pas, en principe, écartés de la fonction publique internationale. La Suisse n'est pas membre de l'ONU, 84 de ses ressortissants sont employés comme administrateurs et 302 dans les services généraux. Les apatrides y sont respectivement 51 et 65 (47). B - Aspect quantitatif. Le tableau N° 3 ci-dessous donne l'effectif total du système des Nations Unies en 1978. Tableau 3 Effectif total des fonctionnaires internationaux actuellement en poste Organisation Administrateurs Services Total généraux ONU PNUD HCR UNICEF UNITAR UNRWA ITC CFPI CIJ UNU OIT CITA FAD UNESCO OMS OACI UPU UIT OMM OMCI OMPI AlEA GATT Ensemble 4.890 890 169 437 12 63 117 9 15 21 1.351 89 3.089 1.433 2.172 515 76 427 177 94 61 449 128 7.959 3.824 263 1.283 27 9 17 16 41 1.267 148 2.744 1.828 3.092 525 77 377 180 120 116 858 173 12.849 4.714 432 1.720 39 72 201 26 31 62 2.618 237 5.833 3.261 5.264 1.040 153 804 357 214 177 1.307 301 16.684 25.028 41.712 84 D'après Personnel statistics CCAQ/PER/R.37, 18 avril 1978. (46) Statuts du personnel: OMS art. 2.1., OMM art. 2.1., UIT art. 2.1., OIT art. 2.2., UNESCO art. 2.1., ONU art. 2.1. (47) Personnel Statistics CCQA/PER/R. 37, 18 avril 1978. �298 ÉTUDES a) LA VENTILATION DE CES EFFECTIFS PAR CATÉGORIE D'AGENTS montre, ce qui était prévisible, que les agents des services généraux sont en plus grand nombre que les administrateurs. Respectivement 60,1 % et 39,9 % pour l'ensemble du système (tableau 3 colonnes 1 et 2). La ventilation de ces effectifs par pays et par catégories peut égaIement être utilement présentée. Cependant, dans les limites de la présente étude on ne saurait reproduire les statistiques pour plus de 150 États. Le tableau 4 ci-dessous donne le détail pour la CEE, les États-Unis, l'U.R.S.S. et le Japon ainsi que les totaux régionaux (48). Tableau 4 Effectifs globaux de fonctionnaires du système des Nations Unies par pays ou par région d'origine Pays ou Région Budget ordinaire P Fonds extrabudgétaires SG P SG Total GI 33 50 562 53 76 496 678 0 35 507 213 1.334 535 99 448 1.606 12 637 93 129 2.729 164 208 1.677 2.177 12 93 600 342 4.063 699 307 2.125 3.783 24 730 1.983 5.391 7.282 12.673 SG P TOTAUX Belgique Danemark France R.F.A. Irlande Italie Royaume Uni Luxembourg Pays-Bas 142 54 803 268 54 271 719 9 117 60 79 2.167 11 132 1.181 1.499 12 58 365 159 531 267 45 177 887 3 520 Total CEE 2.437 5.299 2.954 États-Unis 1.043 1.248 805 318 1.848 1.566 3.414 URSS Ukraine Biélorussie 493 37 11 113 2 2 90 3 3 7 0 0 583 40 16 120 2 0 703 42 16 Japon 122 22 107 46 229 68 297 2.733 4.797 696 4.900 8.691 136 2.320 4.964 259 7.278 2.914 16 5.053 9.761 955 12.178 11.605 152 17.231 21.366 1.107 Total TiersMonde Total Ouest Total Est : D'après Personnel statistics CCQA/PER/R.37, 18 avril 1978, sans compter les apatrides et autres. (48) Le détail par pays et organisations figure dans le document cité dans la note 47. �299 CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX NATIONS UNIES b) LA VENTILA TION PAR GRADES à l'intérieur de chaque catégorie confirme et accentue, à peu de chose près en 1978, la tendance déjà révélée en 1971 par M. Maurice Bertrand (49), c'est-à-dire un rétrécissement de la base (P1 et P2), un gonflement du centre (P4 et P5) et de nouveau un rétrécissement du sommet, pour les administrateurs et les fonctionnaires supérieurs (tableau 5). Tableau 5 Effectifs par grade à l'intérieur de chaque catégorie ORGANISATIONS CENTRALES P1 P2 330 3,1 % P3 P4 11.502 12 .547 14,1 % 24,0 % P1 P2 P3 459 7,5 % 539 8,8 % 580 .9,5 % P5 01 02 TOTAL SG 2 901 2 141 . 1 27,3 1 . 1 n2 1262 1150 1 10.605 % 20,1 % 7,2 % 2,4 % 1,4 % 100 % PERSONNEL DE PROJETS 01 P4 P5 02 2.081 34,2 % 1.900 31,2 % 421 6,9 % 98 1,6 % SG TOTAL 1 .0 % 6.079 100 % D'après Personnel statistics CCQA/PER/R.37 18 avril 1978. - A SG -52 D1 -P5 - 1 1 1 P4 P3 - 1 1 1 l P2 P1 - 1 l 1 1 La différence essentielle entre 1971 et 1978 consiste en un décalage vers le haut des grades les plus nombreux (P4 et P5 en 1978) pour (P3 et P4 en 1971). Les magistrats sont en nombre fixe: 15 juges pour le C.I.J., 6 pour le TAOIT et 7 pour le TANU. c) LA VENTILA TlON PAR AGE montre une fois de plus le phénomène du vieillissement du secrétariat déjà dénoncée en 1971. La proportion de moins de trente ans demeure extrêmement faible par rapport à l'ensemble des administrateurs du système des Nations Unies. Elle est de l'ordre de 5 %, celle des moins de 40 ans est seulement de 28,5 %, tandis que celle de plus de 50 ans représente 38,4 %. (49) JIU/REP171 17 p. 39-40. �ÉTUDES 300 Tableau 6 Effectif des administrateurs par âge 50 à 55 55 à 60 60 à 65 65 & + moins de 30 ans 30 à 35 35 à 40 40 à 45 45 à 50 ans ans ans ans ans ans ans ans 419 475 1.002 626 1.539 706 1.676 865 1.866 1.097 2.051 1.120 1.703 836 324 300 25 54 La première ligne indique les administrateurs en poste dans les organisations centrales, la seconde le personnel de projets. D'après personnel statistics CCOA/PER/R.37 18 avril 1978. On sait que ce problème préoccupe l'Assemblée Générale depuis un certain nombre d'années et qu'à plusieurs reprises elle a prié le Secrétaire Général de multiplier les efforts en vue d'attirer des personnes plus jeunes au service de l'organisation (50) et de nommer à des postes supérieurs par voie de recrutement et de promotion des personnes plus jeunes ayant des compétences exceptionnelles (51). d) LA VENTILA TION PAR SEXE qui pose également un problème dans le système des Nations Unies, confirme un net déséquilibre en faveur des hommes, dans la catégorie des administrateurs. Au cours de l'année 1979, sur trente trois personnes nommées à des postes de direction, une seule femme a été recrutée, et encore, elle le fut à la suite d'une vive campagne d'un groupe favorable à l'égalité de traitement. Un haut responsable du personnel, ressortissant d'un pays arabe, a été mis en cause par la presse américaine à propos de cette politique discriminatoire à l'égard des femmes (New- York Times du 22 juillet 1979 et International Herald Tribune du 23). Diverses études sur le sujet ont été menées notamment dans le cadre de l'UNITAR (52). Par la résolution 31/26, l'Assemblée générale a demandé que des efforts plus soutenus soient faits pour augmenter la proportion de femmes occupant des postes de rang élevé, en particulier au niveau des directions, dans le cadre d'une répartition géographique équitable (53). Pour l'ensemble des administrateurs, les postes occupés par des femmes représente à peine 15,8 %. Pour la catégorie des Directeurs ce chiffre tombe à 1,7 %. Pour celle des Secrétaires généraux adjoints et soussecrétaires généraux à 4,7 %. (50) Rés 31/26 du 29 novembre 1976. (51) Rés 32/17 du 11 novembre 1977. (52) SZALAI (Alexander) The situation ofwomen in the United Nations UNiTAR research report N° 18 1973. NICOL (Davidson) e.a. : Women and the UN. UNITAR NEWS vol. 7 N° 1. 1975 et surtout NICOL (Davidson) et CROKE (Margaret) The United Nations and decision making,' the role ofwomen UNITAR, 2 vol. 209 et 335 p. ; New-York 1978. CRISTINI (René) : La jurisprudence sur l'égalité des sexes dans la fonction publique internationale. Annuaire Français de Droit International 1973, p. 505 et s. (53) Cf. CFPI Politique du recrutement, Additif; ICSC/R.113/Add. 1, 19 mai 1978 § 6. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX NATIONS UNIES 301 Le tableau 7 ci-dessous indique les effectifs par sexe et par catégorie pour les administrateurs. Tableau 7 Effectif des administrateurs par sexe et par catégorie P1 P2 P3 P4 1 P5 D1 D2 SG Total 1.173 353 145 14.406 7 6 2.278 HOMMES 585 1.396 2.311 4.569 1 3.874 FEMMES 204 645 816 413 1 167 20 D'après Personnel Statistics CCOA/PER/R.37, 18 avril 1978. Face à cette situation et aux multiples démarches de divers mouvements et recommandations de divers organismes, l'administrateur du PNUD s'est engagé à atteindre 30 % de femmes dans cette catégorie des administrateurs avant la fin de 1980 (54). Il Y a, à ce déséquilibre une double explication. D'une part un certain retard a été pris, dans le recrutement des femmes, au cours des premières décennies des Nations Unies en raison de l'absence de toute politique féministe sur le plan interne comme sur le plan international. D'autre part, aujourd'hui, il est difficile de combler ce retard en raison des délais nécessaires, au sein des États, pour former un personnel féminin jusqu'ici rare, surtout dans les pays en développement. Le Secrétaire Général l'indiquait clairement, dans son rapport à l'Assemblée Générale, le 12 septembre 1978 : « Les difficultés que nous avons à faire entrer des femmes au Secrétariat pour y occuper des postes suffisamment élevés me préoccupent particulièrement. Un des principaux problèmes auxquels nous nous heurtons ici est le manque de candidates disponibles ayant les qualités voulues ». TECHNIQUE DE CHOIX DES FONCTIONNAIRES INTERNATIONAUX DANS LE SYSTÈME DES NATIONS UNIES Il n'existe pas dans les statuts et règlements du personnel de procédure de choix des fonctionnaires sur critère politique. En revanche, le principe d'une juste répartition géographique implique évidemment un équilibre entre les différents États quant au nombre de leurs ressortissants appelés à servir dans la fonction publique internationale. (54) Les dispositions prises par les différents organismes du système des Nations Unies sont répertoriées dans ICSC/R.113/Add.1 et ICSC/R.164. �302 ÉTUDES Toutefois, au sein de cette répartition géographique, la pratique montre amplement que divers gouvernements exercent ou ont exercé des pressions en faveur ou à l'encontre de tel ou tel recrutement, réintroduisant en fait des critères que les textes avaient pris soin d'exclure. Certes l'élément politique existe lorsque les hauts fonctionnaires ou les magistrats sont élus, mais il s'agit alors d'un mécanisme de démocratie représentative interétatique au sein du système. Il permet aux organes délibérants de désigner certains agents dont le statut est, on l'a vu, dérogatoire par rapport à l'ensemble de la fonction publique. Ces critères politiques qui devraient être exclus des procédures de recrutement par concours, sont difficilement évitables avec les techniques actuelles de choix des fonctionnaires. A - Choix sur critère politique ou géographique. Il convient de distinguer le choix politique institutionnel, le choix politique officieux et le choix sur critère géographique. - Le choix politique institutionnel concerne un très petit nombre de très hauts fonctionnaires dont la procédure de désignation est fixée dans les chartes constitutives des diverses organisations (voir supra). Ainsi, à l'OMS par exemple, sont considérées comme nominations politiques au sens strict celles du Directeur général, nommé par l'Assemblée Mondiale de la Santé (Constitution article 31) et des six Directeurs régionaux nommés par le Conseil Exécutif en accord avec le comité régional compétent (article 52). Il s'agit là de nominations par les États membres. Il existe, on le sait, des dispositions analogues concernant les agents les plus élevés de la hiérarchie dans l'ensemble du système. - Cependant un choix politique officieux, régulièrement pratiqué, s'exerce sous la pression de divers gouvernements. Souvent discrets, parfois insidieux, rarement conformes aux articles 100 et 101 de la Charte, ces procédés se manifestent de diverses façons. Tout d'abord des pressions positives. Une étude partielle montre qu'à New-York, 41,3 % des administrateurs sont recrutés sur {( recommandation » de leur gouvernement (55). Ainsi, le recrutement de candidats des pays socialistes s'opère uniquement sur des listes soumises par leurs autorités gouvernementales. Les pressions s'exercent généralement par contacts directs au niveau des ambassadeurs, des missions permanentes ou des autres représentants, à tous les niveaux de la hiérarchie. Parfois même une correspondance est adressée au Secrétaire Général. De telles pressions, si elles aboutissent, sont évidemment de nature à nuire au service et à une bonne organisation des carrières dans la mesure où les vacances des postes ont à peine le temps d'être annoncées, et parfois même de façon bien discrète, que les postes sont pourvus par des personnes {( qui ne sont pas choisies exclusivement en fonction de leur compétence ... » (56). (55) Cf. Maurice BERTRAND, Rapport cité JIU/REP/71/7/ p. 121. (56) ICSC/R.112, 17 janvier 1978 § 261. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX NATIONS UNIES 303 L'existence de ces agissements a été confirmée et condamnée tout récemment par M. James a.e. Jonah, Secrétaire Général adjoint des Nations Unies lors d'un débat public sur les questions de personnel (NewYork Times du 22 juillet 1979 et International Herald Tribune du 23). Il ya notamment affirmé qu'il ne connaissait « aucun gouvernement qui ne fût pas coupable d'interférer dans le fonctionnement du secrétariat, généralement par pression sur le Secrétaire Général pour engager ou promouvoir un candidat ». M. Kurt Waldheim, s'est pourtant prononcé solennellement contre de telles pratiques dans son rapport à l'Assemblée Générale le 12 septembre 1978. « Je suis de plus en plus inquiet, disait-il, des pressions de plus en plus fortes qui sont exercées de tous côtés pour obtenir des emplois des classes supérieures, au Secrétariat .... » et M. Waldheim ajoutait: « la concurrence que les gouvernements se font pour obtenir des postes pour leurs ressortissants tend à entraver gravement le développement équilibré et efficace du Secrétariat. Je me permets de lancer ici un appel à tous les États membres pour les prier de faire preuve d'une grande modération à cet égard ... ». Il ne fut pas entendu. L'année suivante il se trouva contraint de réitérer son appel, le 13 septembre 1979, faisant ainsi écho aux propos de M. Jonah tenus trois mois auparavant. Ensuite diverses formes de pressions négatives peuvent s'exercer à travers la procédure de l'agrément ou du détachement. En principe, pour tous les candidats qui ne sont pas citoyens des États-Unis, (57), les gouvernements ne sont ni informés, ni consultés à propos d'un futur recrutement d'un de leurs nationaux. Ils sont simplement avisés de l'engagement au moment où celui-ci est conclu. La pratique est cependant quelque peu différente si le candidat est fonctionnaire dans son pays. Il est alors généralement demandé au gouvernement de libérer le candidat de ses fonctions et de donner son agrément à la nomination de l'agent. Le fonctionnaire est alors détaché. Parfois de tels agréments sont demandés pour d'autres candidats que les fonctionnaires nationaux, des informations sont transmises aux représentants des États, oralement ou par correspondances, relatives à tel ou tel projet de recrutement. Si bien que les délégations peuvent manifester leur approbation ou (57) Pour les candidats ressortissants des États-Unis, un arrangement de longue date entre le Secrétariat et le Gouvernement de Washington conduit le premier à transmettre les formulaires de candidature à la Commission américaine de la fonction publique pour enquête, en application de l'Executive order N° 10422 du 9 janvier 1953 modifié par le N° 11890 du 10 décembre 1975. Cf également AKEHURST (M. B.) : « Renewal of fixed-term contracts of employment in international organizations in Revue Internationale des sciences administrative ». IISA Bruxelles 1964 p. 286 et s. BEDJAOUI (Mohamed) op. cit. JESSUP (Philip) : The international civil servant and his loyalties, Journal of international affairs, vol. IX N° 2, New-York, 1955 p. 55 et s. MODEROW (W.) : Observations sur l'affaire des fonctionnaires américains congédiés par le Secrétaire Général à la demande du gouvernement des États-Unis, Politique étrangère, Paris 1954, N° 19 p. 501. RUZIE (David) : « L'obligation de réserve des fonctionnaires internationaux» et « Le nonrenouvellement des contrats à durée déterminée et l'ingérence des États (à propos de l'affaire Ballo) » Annuaire Français de Droit International 1970 et 1972. ZOLLER (E.) : « Le principe de la répartition géographique dans la composition des forces des Nations Unies» Ibid 1975. �304 ÉTUDES leur désaccord et en pratique ces désaccords sont pris en considération ce qui conduit Th. Meron à affirmer: « it has become rare for the secretariat to appoint an individual to whose recruitement his governement is strongly and persistently opposed » (58). Certes la pratique de l'agrément ne figure dans aucun statut ou règlement, elle n'a connu aucune consécration juridique formelle. Pour être discrète elle n'en est cependant pas moins connue. Il y a été explicitement fait référence dans des documents publics: les plaidoiries devant le TANU dans l'affaire Levcik cl Le Secrétaire Général de l'ONU. Le conseil du défendeur a rappelé que désormais certains gouvernements souhaitent être régulièrement consultés sur le recrutement de leurs nationaux (ÉtatsUnis et Pays de l'Est) afin de pouvoir fournir au Secrétaire Général les informations dont ils disposent sur le postulant. Il affirmait toutefois, non sans ambiguïté: « in no case has the Secretary general undertaken not to appoint staff members merely because of the expression of unspecified objections by his government » (59). En l'espèce, le gouvernement tchécoslovaque n'avait pas donné son accord à la prolongation d'un engagement. Le Secrétaire Général avait dans un premier temps, passé outre cet avis défavorable en reconduisant l'engagement du requérant pour une courte période, puis refusé le renouvellement à l'achèvement de cette dernière. Il prétendit ensuite ne pas s'être conformé à la pratique de l'agrément politique mais à celle du détachement de fonctionnaire. Toutefois au cours de la procédure orale, fut évoquée une lettre du Secrétaire Général qui faisait état de « la politique d'étroite consultation» qu'il entretenait avec le gouvernement tchécoslovaque. Cette formule devait susciter une question de Mme Bastid, viceprésidente du tribunal, qui situait bien le problème dans ses termes politiques : « Est-ce que cette étroite consultation a, en somme, pour effet de subordonner les décisions du Secrétaire Général en matière de contrat à l'accord du gouvernement tchécoslovaque? » (60). La dépendance de certains agents à l'égard de leur gouvernement est de toute façon bien connue. De multiples incidents en ont témoigné. Que l'on se souvienne du nombre d'affaires d'espionnage où furent impliqués des fonctionnaires internationaux, à New-York, à Genève ou dans d'autres capitales. La plus récente a mis en cause des fonctionnaires ressortissants des États-Unis et de l'URSS au mois de septembre 1979, à Genève (61). Le choix sur critère géographique, en revanche est parfaitement conforme aux règles constitutionnelles et statutaires. Le principe commun à tous les organismes du système est celui posé par l'article 101 § 3 de la (58) MERON (Th.) . The United Nations Secretariat, op. cot. p. 68. (59) TANU AT/PV/119 24 sept. 1974 p. 30. (60) Ibid p. 40. On connaît également les interruptions d'engagements permanents de citoyens américains dans les années 1950 qui furent jugées incompatibles avec les règles du statut par le TANU (jugement N° 29-37). Cf. MODEROW op. cit. note (57) et MERON Ibid. (61) Cf. Guardian du lundi 2 septembre 1979, La Suisse du mercredi 5 et Le Monde du 26 ce dernier à propos d'une déclaration de M. CHEVTCHENKO selon laquelle plus de 300 agents du K.G.B. travailleraient à l'ONU. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX NATIONS UNIES 305 Charte: {( sera dûment pris en considération l'importance d'un recrutement effectué sur une base géographique aussi large que possible ». L'application de ce principe ne cesse de poser des difficultés qui se traduisent dans les statistiques (Cf. supra tableau 4). " est certain que les pays en développement se trouvent en situation d'infériorité quand il s'agit de fournir aux institutions internationales des spécialistes. Le sous-développement se caractérise, on le sait, en tout premier lieu par la pénurie de techniciens, dans le domaine administratif comme dans les autres secteurs (62). La finalité du choix sur critères géographiques est de maintenir le caractère international du secrétariat de manière à ce que tous les pays, cultures, systèmes économiques et politiques, conceptions sociales exercent une influence sur les travaux du système et de ses organismes. Les modalités du choix géographique reposent sur l'établissement de fourchettes souhaitables des postes pour les États membres. Le mode de calcul de ces fourchettes a été modifié à diverses reprises, notamment par la résolution 31/26 de l'Assemblée Générale. Trois facteurs sont pris en considération pour calculer le nombre de postes souhaitables: le facteur {( qualité de membre de l'organisation », le facteur {( population» et le facteur {( contribution au budget de l'organisation ». Afin de réduire l'effet de ce troisième facteur qui favorise les pays riches, l'Assemblée générale a, conformément aux propositions du Secrétaire Général, porté la fourchette de 1 à 6 à 2 à 7 pour chaque État membre (63). Des dispositions analogues ont été prises par certaines institutions spécialisées (64). Le principe de répartition géographique s'applique à tous les postes d'administrateurs et de directeurs au siège, dans les bureaux décentralisés et pour le personnel de projets. " ne s'applique pas toujours aux experts ni au personnel linguistique ou au personnel des services généraux recruté de préférence sur le plan local. Le procédé du choix politique officiel est permanent pour les catégories concernées. Celui du choix politique officieux l'est également pour les pays dont on a décrit les pratiques. En revanche le choix sur critère géographique est très imparfaitement appliqué. " est combiné à l'exigence {( d'assurer à l'organisation les services de personnes possédant les plus hautes qualités de travail de compétence et d'intégrité» (65). Ces exigences de compétences sont plus facilement définissables dans les organisations techniques spécialisées comme l'OMS, l'IUT ou l'OMM etc ... qui demandent aux candidats une formation et une expérience bien précise et (62) Cf. Rapport du Secrétaire Général sur la composition du secrétariat A/7745 du 5 novembre 1969 § 6 et A/31/154 de 1976. (63) Res 31/26 du 20 novembre 1976 et rapport A/311154 de 1976. (64) A l'OMS, par exemple, la résolution EB.63.R.25 du 24 janvier 1979, adoptée par le Conseil Exécutif approuve les propositions du Directeur général tendant à établir aux fins de la représentation géographique, des fourchettes souhaitables analogues à celles qu'appliquent les Nations Unies, mais adaptées à la composition de l'OMS et à l'importance de son secrétariat. (65) Charte de l'ONU article 101 § 3. 20 �306 ÉTUDES strictement déterminée parfois difficile à trouver dans certains pays. Ces choix sont opérés par les organes délibérants pour ce qui concerne les postes les plus élevés. Les autres agents sont nommés par le Secrétaire Général ou le Directeur Général ou par un haut fonctionnaire agissant en vertu d'une délégation ou d'une autorisation. Les critères géographiques ou les quotas sont établis par les services du personnel et approuvés par le Secrétaire Général puis par l'Assemblée Générale (ONU) ou par le Directeur Général (OMS) (66). Le choix est en principe discrétionnaire. Toutefois, pour certains postes des titres universitaires et/ ou une certaine expérience sont en principe exigés. Ainsi, aux Nations Unies, le secrétariat utilise en principe une grille qui fixe le minimum requis pour les postes de la catégorie des administrateurs (67). Plus les diplômes sont élevés et moins le nombre d'années d'expériences exigé est grand, comme le montre le tableau N° 8 cidessous. Tableau 8 Diplômes universitaires et/ou nombre minimum d'années d'expérience professionnelle exigé pour une nomination Classe P1 P2 P3 P4 P5 Doctorat - Diplôme seul 3 6 11 Maîtrise Licence Aucun diplôme Diplôme seul 2 5 8 13 2 4 7 10 15 6 8 11 14 19 ICSC/R.112, 17 janvier 1978. Le recrutement interne, parmi les titulaires de certains postes est égaIement pratiqué, mais la mobilité est généralement considérée comme insuffisante et les possibilités de promotion à des postes de rang élevé difficiles. Le recrutement extérieur est parfois préféré, ce qui ne manque pas d'engendrer un certain ressentiment de la part des fonctionnaires qui ont recherché eux-mêmes à obtenir le poste considéré (68). Le choix sur critère géographique s'effectue en principe sur la base de quotas proportionnels aux contributions budgétaires, pour tous les pays membres, sans exclusive. Les fourchettes sont calculées en fonction des trois critères que l'on a indiqué. L'application imparfaite de ces quotas conduit à une double constatation. (66) Cf. BEYGBEDER : La représentation du personnel à l'organisation mondiale de la santé. Préface de L. DUBOUIS, L.G.D.J. Paris 1975, p. 107-108. (67) Comité permanent du classement des emplois du CCQA Doc AT/30 du 30 mars 1976. (68) Cf. ICSC/R.112 cité § 279 à 285. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX NATIONS UNIES 307 D'une part le choix s'effectue en pratique de façon principale au sein des pays développés et les pays en développement sont globalement sousreprésentés (Cf. supra Tableau 4). D'autre part, au sein des différents groupes de pays, les choix ne sont pas uniformément répartis. Ainsi, parmi les pays occidentaux industrialisés, les États-Unis, la République Fédérale d'Allemagne et l'Islande sont sous-représentés. Tandis que dans le Tiers-Monde, certains pays comme l'Argentine, la Bolivie, le Chili, l'Uruguay ou la Syrie sont sur-représentés. (Cf. Tableau de la représentation géographique dans les cinq plus grandes organisations du système des Nations Unies Annexe 1 et Carte Annexe 2). Mais globalement, le déséquilibre Nord-Sud s'établit en défaveur des pays du Sud. La seule solution réellement efficace pour corriger ce déséquilibre, au-delà des recommandations de l'Assemblée Générale, consiste à aider les pays qui éprouvent des difficultés dans ce domaine, à former des administrateurs et des techniciens compétents (69). En principe aucune enquête relative à l'appartenance politique, syndicale, religieuse ou philosophique n'est effectuée sur les candidats, sous réserve des pratiques signalées pour les fonctionnaires des Etats-Unis et ceux des pays de l'Est. Officiellement, aucune indication de ce type ne figure au dossier du fonctionnaire. Les conséquences de ce système de choix politique ou géographique sont assez contradictoires. Les conséquences sur les agents, tout d'abord, peuvent être parfois négatives. Certaines frustrations peuvent naître du fait, on l'a vu, que la nomination d'un candidat de « bonne nationalité)} empêche un fonctionnaire méritant de recevoir une promotion espérée. On rencontre les problèmes classiques de communication, de relations horizontales et verticales avec des collègues ayant des conceptions administratives, techniques ou morales parfois très variées. Les problèmes de compréhension linguistique sont fréquents. Dans certains cas, la nomination d'un candidat incompétent, insuffisamment compétent ou dont les connaissances des langues de travail ne les rendent pas capables de produire le service attendu, et qui ont été nommés manifestement pour des raisons purement géographiques, peut provoquer une certaine démoralisation, démobilisation ou un découragement du personnel compétent et dévoué. Sur l'organisation les conséquences sont opposées. L'avantage est celui d'une large représentation de tous les pays. L'inconvénient est celui d'une baisse de la productivité. Enfin sur les pays, le système des quotas fournit une base régulatrice et un cadre clair pour l'accès de leurs nationaux à la fonction publique i nternationa le. (69) Cf. Maurice BERTRAND JIU/REPI7117/ § 210 à 229. �308 ÉTUDES Les fonctionnaires du système des Nations Unies ne sont pas élus, à l'exception de ceux des agents dont on a examiné la situation au début de la présente étude et qui constituent une petite minorité dont la désignation dépend directement de la volonté commune des États. Le recrutement se fait donc par concours ou promotion interne. B - Concours de recrutement. L'expression « concours », recouvre, dans la pratique du système des Nations Unies, deux procédures de recrutement différentes. Le recrutement sur titre et le recrutement sur épreuves (70). Une certaine préférence pour le recrutement interne du personnel ne doit pas exclure la procédure du concours externe si l'intérêt du service l'exige (71). Pour autant, le recrutement s'effectue encore, pour une part importante, par voie de promotion d'agents déjà en fonction au sein du système. Les observations qui suivent concernent donc seulement une fraction du recrutement actuel. Elles sont plus souvent critiques, propositionnelles ou prospectives que descriptives des techniques courantes de choix des fonctionnaires. a - LA FINALITÉ ET LES OBJECTIFS DE CONCOURS DE SÉLECTION COMPÉTITIVE se trouvent énoncés à l'article 101 § 3 de la Charte: « La considération dominante dans le recrutement et la fixation des conditions d'emploi du personnel doit être la nécessité d'assurer à l'Organisation les services de personnes possédant les plus hautes qualités de travail, de compétence et d'intégrité ... ». Il s'agit donc, au moment du recrutement, d'effectuer les recherches les plus poussées pour découvrir les meilleurs candidats possibles (72). Cet objectif se trouve confirmé et développé aux articles 4.2. et 4.3. du Règlement du personnel des Nations Unies. Diverses résolutions de l'Assemblée Générale réaffirment le principe (73) et entérinent les recommandations du CCI et du CCQAB (74). Désormais « il convient de déployer des efforts particuliers pour recruter pour l'Organisation des Nations Unies du personnel masculin et féminin jeune et qualifié, en mettant au point des méthodes de sélection plus objectives, notamment en organisant des concours chaque fois qu'il conviendra ... » (75). b - L'ÉTENDUE DU PROCÉDÉ, trop limitée jusqu'à une période récente, tend à s'accroître progressivement. Des expériences de plus en plus nombreuses apparaissent. Des concours de recrutement pour jeunes (70) Les expressions ne recouvrent pas exactement le même contenu dans les différentes organisations internationales. Cf. BASDEVANT (S.) op. cit. p. 128 et PLANTEY (A.) op. cit. p. 303. (71) TAOIT Jugement N° 107 du 9/5/1967. (72) Cf. CCI: JIu/REP/78/4, 1978 p. 35 et s. (73) Notamment Rés. 2736 (XXV) A du 17 décembre 1970 et décision du 18 décembre 1974, 2324" séance plénière adoptée avec abstention des pays de l'Est GA/5194 du 20.12.1974 p. 333-334. (74) A/9847. (75) Rés. 2736 citée § dl. �309 CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX NATIONS UNIES administrateurs ont été organisés ou sont en cours d'organisation en Italie, en RFA, au Japon, en Grande Bretagne, en France et dans les pays Africains sous-représentés (76). Ces concours, organisés de façon analogue à la suite d'accords conclus entre les gouvernements intéressés et le Secrétaire Général ont donné des résultats que résume le tableau 9 ci-dessous. Tableau 9 Statistiques sur les concours pour jeunes Administrateurs (Les nombres entre parenthèses indiquent les candidateurs féminines) Italie RFA Japon Royaume-Uni 1974 1974 1975 1975 580 404 338 (85) (40) X Nombre de candidats invités à participer aux épreuves écrites 283 (31) 183 (21) 322 47 X (0) Nombre de participants ayant complété les épreuves écrites 135 (17) 137 (19) 213 X 56 42 54 (9) (6) X Lauréats du concours placés sur le fichier (roster) 46 (6) 24 (3) 15 (5) 7 Engagements avec le gouvernement 10 jusqu'à 15 10 2 Nombre de nominations Ou in 1978) 16* (2) 10* (3) 5* (2) 2 Nombre de lauréats encore dans le fichier Ouin 1978) 8 (2) 13 9 (2) 4 Candidats ayant refusé une offre d'emploi 2 4 Nombre de candidats Candidats admis à l'oral - X X 12 - NOTES : X : ce sigle indique que les chiffres ne sont pas disponibles. * : Italie : dont une nomination à l'UNESCO, une au FNUD et une au FMI RFA : dont une nomination au PNUD. Japon: dont une nomination au UNHCR. Extrait de JIU/REP.78/4, Genève août 1978 p. 37. (76) JIU/REP/78/4. p. 37 et s. �310 ÉTUDES Les dispositions des accords ainsi conclus méritent à elles seules une analyse qui dépasse le cadre de la présente étude. On trouvera en annexe le texte de celui conclu avec la France (Annexe II). Il concerne évidemment le recrutement des nationaux Français. Les résultats, pour être excellents, demeurent numériquement faibles par rapport au nombre total des recrutements extérieurs d'administrateurs « juniors» - selon l'expression des Nations Unies - aux grades P1 et P2. c - LES MODALITÉS DU CONCOURS DE RECRUTEMENT DEMEURENT DONC DE DEUX TYPES. 1 - Le recrutement sur titre exige d'abord la définition des postes à pourvoir. La pratique dans ce domaine n'est pas satisfaisante, elle ne se fonde pas sur l'application systématique de critères clairement établis (77). La seconde phase, celle de la publicité, visant à diffuser aussi largement que possible l'avis de recrutement ou la vacance d'emploi, est tout aussi insuffisante. Elle repose sur un système de circulaires à distribution restreinte, presque confidentielles. Aucune publication dans la presse, aucun affichage en dehors de l'organisation ne sont assurés. Cette lacune, propre à l'ONU est beaucoup moins accentuée dàns les Institutions spécialiSées où l'affichage est régulièrement effectué (77). Plus grave encore, la sélectivité du recrutement est extrêmement réduite en raison du nombre dérisoire de candidatures examinées. Au cours des dernières années, dans 23 % des cas on n'a examiné qu'une seule candidature à Genève et dans 63 % des cas à New-York ... (77). Pour le CCI, le fait que dans la majorité des cas, un seul candidat soit examiné et retenu est une pratique « particulièrement aberrante et préoccupante qui ne peut pas ne pas avoir de très graves conséquences sur la qualité moyenne des fonctionnaires recrutés» (78). Il existe bien des fichiers de candidats aux postes d'administrateurs, mais ils ne sont pratiquement pas consultés, sauf dans quelques institutions spécialisées. Enfin, la durée des opérations de recrutement est beaucoup trop longue, quelque soit l'organe chargé d'apprécier les titres (en général la section intéressée). Elle varie de 2 à 19 mois à New-York et de 4 à 13 à Genève. 2 - Le recrutement sur épreuves, courant pour les interprètes, les secrétaires et sténo-dactylographes, est exceptionnel pour les administrateurs. Pour les interprètes, des épreuves écrites et orales sont périodiquement organisées, presque annuellement, après une publicité assez large - il s'agit là d'une exception - dans la presse, les universités, les écoles de langue etc ... Certaines variantes existent pour les concours dits « occidentaux », c'est-à-dire pour les candidats dont la langue maternelle est la langue de travail ou pour le concours de langue russe (79). Pour les concours (77) JIU/REP/71/7. p. 119. (78) JIU/REP/71/7. p. 119. (79) JIU/REP/71/7. p. 119. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX NATIONS UNIES 311 de sténo-dactylographes les épreuves sont bien connues et n'appellent pas de commentaire particulier. Enfin les concours organisés par quelques pays qui ont conclu des accords avec l'ONU ont été évoqués et leur modalités sont illustrées par l'exemple français à l'annexe III. d - LES JURYS DE CONCOURS, lorsque des épreuves sont aménagées, sont nommés en principe par l'autorité chargée du recrutement, parfois sur des listes de fonctionnaires, comme à l'OIT (80). L'impartialité et l'objectivité du jury doit être assurée, le TAOIT l'a rappelé dans son jugement N° 107, de 1967. Les délibérations sont secrètes. Tous les candidats remplissant les conditions prescrites peuvent concourir. Les candidats déclarés admis par le jury sont automatiquement nommés. Les candidats déjà fonctionnaires, on l'a vu, peuvent accéder à des postes par promotion interne, ce qui est critiqué, au moins pour le passage de la catégorie G à la catégorie P, depuis longtemps par le CCI. Un projet relatif à l'organisation de concours annuels, au sein de l'ONU a été préparé par le Secrétaire Général (81). Sa mise en œuvre devait être recommandé par l'Assemblée Générale (82). La faible fréquence des concours de recrutement ne permet pas d'apprécier leur impact sur la sociologie de la fonction publique internationale. Compte tenu des observations précédentes, c'est-à-dire de la rareté des épreuves compétitives, du faible nombre de candidats et du choix par les services et divisions intéressés, le recrutement actuel des fonctionnaires des Nations Unies s'apparente, dans la majeure partie des cas, à une cooptation tempérée ou renforcée, suivant les cas, par les pressions gouvernementales. Si les fonctionnaires sont dépendants de leur gouvernement, il n'y a pas de politisation générale de la fonction publique aux Nations Unies. Certains fonctionnaires de certains pays sont politisés à leur entrée dans l'organisation et le restent. Le phénomène d'allégeance à l'égard de divers gouvernements peut être assimilé à une manière de politisation mais elle est alors le reflet d'une multiplicité d'intérêts partisans en nombre égal à celui des États membres. D'autres techniques de choix des fonctionnaires existent qui constituent en réalité des variantes des précédentes. Elles participent notamment d'une certaine décentralisation pour certaines organisations spécialisées. Ainsi, il est parfois fait appel à la coopération des bureaux régionaux de l'OMS et des Représentants dans les différents pays pour obtenir de nouvelles candidatures qualifiées. (SO) BIT Statut-du personnel Annexe 1. (81) Cf. le document JAC/239 du 12 avril 1978 et JIU/REPI78/4. p. 21. (82) Rés. 33/143 du 20 décembre 1978, Section 1 § 1, g.). �312 ÉTUDES TYPE DE CULTURE ET FORMATION L'option en faveur de la polyvalence ou de la spécialisation dépend essentiellement des différents types de postes à pourvoir. Les organisations techniques recrutent des experts, l'organisation centrale à la fois des techniciens et des généralistes. Le tableau ci-contre donne un aperçu du type de formation et du niveau de spécialisation des fonctionnaires du système. Le graphique suivant représente pour l'ONU, la proportion de ces différentes catégories. On y observe que plus du quart des agents est constitué par des généralistes. ~ Administrateurs· généralistes m ~ Autres généralistes ~ Affaires politiques _ Sociologues et Economistes ~ Service Juridique E"J Ingdt1i~urs B Sialisticiens EZl o Autres caléçorie5 !~~::;::hes . rédacteurs Servie.! de l'information CIillJ Foncrionn:Jires des services linguisej{;ues Extrait de J/U/REP/71/7 pp 55-56. rm ~~r:~~~;~~~e~f'$ o Bibliolhér:2ires compt,J �TABLEAU 10 Nombre total des emplois relevant du régime commun des Nations Unies aux sièges et dans les autres bureaux permanents, par groupe professionnel et par organisation internationale * ORGANISATIONS INTERNATIONALES Groupes professionnels ONU/ONUOI Comptable Vérificateur des comptes Analyste de programmes/budgets Informaticien Administrateur de la coopération technique gle Spécialiste de la gestion du personnel Spécialiste de l'information Acheteur Sp6ciaIiste adivit6s de repNsentation, de coord. et liaison Spécialiste de la technique sanitaire Ingénieur des télécommunications Ingénieur (aénie nucléaire) Bibliothécaire Economiste Spécialiste de l'enseignement Juriste Agronome et spécialistes assimilés Biologiste Nutritioniste (santé publique) Médecin (santé publique) Chimiste Physicien (physique nucléaire) Météorologue Spécialiste des sciences politiques Sociologue Statisticien Editeur Interprète Traducteur Jailli emplois appart. Mil &YOIIP8S prof. inclus dans l'étude (Pourcentage du total) Emplois appartenant à d'autres groupes prof. (Pourcentage du total) Total 67 30 68 64 163 138 253 34 108 PNUD 4 3 2 5 443 11 5 1 11 OMS 30 9 12 27 29 22 18 10 SO UIT OIT OMM UPU 3 28 1 26 21 84 39 16 6 95 4 3 6 5 8 2 2 3 1 1 12 3 2 1 3 FAO 21 9 77 19 110 53 52 11 44 AlEA OACI UNESOO 9 4 4 14 23 10 4 6 11 5 2 4 2 18 3 16 9 SO 97 774 106 3 4 4 5 2 123 143 157 161 175 537 3.216 (86,1) 519 (13,9) 3.735 2 4 2 12 1 3 14 83 1 42 56 3 363 7 2 1 3 7 65 1 2 55 29 23 2 1 495 (64,3) 275 (35,7) 770 29 36 4 73 795 (70,5) 333 (29,5) 1.128 10 30 120 (59,1) 83 (40,9) 203 22 24 65 5 45 663 (84,4) 123 (15,6) 786 5 8 84 (72,4) 32 (27,6) 116 13 197 12 16 234 53 40 5 10 31 (56,4) 24 (43,6) 55 1.093 {83,1) 223 (16,9) 1.316 46 4 8 6 9 20 11 2 5 6 15 61 15 8 1 9 11 15 35 12 6 5 1 6 OMPI 2 6 2 1 43 13 C.C.I.* 4 4 2 40 5 2 20 SO 4 4 7 23 2 13 8 35 310 (66,0) 160 (34,0) 470 7 6 33 40 163 (53,8) 140 (46,2) 303 16 11 75 428 (42,1) 589 (57,9) 1.017 1 7 33 (SO,8) 32 (49,2) 65 L.....-- * Non compris les emplois d'agent engagé au titre de projets d'assistance technique. 2 1 7 2 1 2 3 2 41 OMCI * Centre du Commerce International. 4 20 44 (57,1) 33 (42,9) 77 54 (72,0) 21 (28,0) 75 Total 200 62 216 167 842 351 402 101 361 SO 73 46 163 1.131 47 214 252 252 44 377 45 55 79 127 243 248 341 236 870 7.529 (74,4) 2.587 (25,6) 10.116 - n I o X Cl m Cf) "Tl o Z n -1 6 z z ~ m :0 Cf) ~ c x z ~ -1 6 z (J) c Z m Cf) ~ (.ù �314 ÉTUDES A - La formation initiale des fonctionnaires des Nations Unies devrait correspondre dans l'ensemble au niveau des postes à pourvoir. Cependant de véritables critères ne sont pas établis. Seule la grille élaborée par le Secrétariat est utilisée, et encore de manière épisodique (cf. supra Tableau 8). Les statistiques pour l'enseignement général ne sont pas disponibles, sauf de façon indirecte pour les agents dont on sait qu'ils n'ont pas suivi de formation universitaire et dont on suppose qu'ils ont au moins suivi un enseignement général. Dans l'ensemble, le personnel des services généraux a reçu une formation primaire et/ ou secondaire, complétée par des enseignements techniques. Le personnel professionnel ou les administrateurs devraient être de niveau universitaire mais, on va le voir, cette exigence n'est pas toujours respectée. Le niveau de formation universitaire, sur le plan quantitatif, s'exprime dans le graphique ci-dessous: COMPOSITION SUIVANT LA DURÉE DES ÉTUDES UNIVERSITAIRES SGA + SSG D2 D1 P5 P4 P3 P1 + P2 - fZZa o année 1 à 2 années 3, 4 et 5 années plus de 6 années Extrait de JIUI REPI71 17 p. 51-52 On observe que plus du quart des administrateurs n'a pas fait d'études universitaires, ce qui semble tout-à-fait incompatible avec la recherche d'un bon niveau qualitatif de la fonction publique internationale. La surqualification qui tend à se développer dans les administrations nationales européennes n'est donc pas connue aux Nations Unies. Le stage, tel qu'il est prévu par exemple au chapitre V du statut du personnel du BIT est à la fois une période d'épreuve et d'apprentissage. Il est obligatoire pour tout fonctionnaire autre que ceux à contrats de durée déterminée. Il dure une année, peut être prolongé ou réduit par le �CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX NATIONS UNIES 315 Directeur Général (83). Les statuts et règlements du personnel des autres organisations du système des Nations Unies sont, à son égard, assez peu homogènes. Toutefois la pratique du recrutement a généralement établi une période probatoire implicitement ou explicitement qualifiée dont la durée est variable et la nature multiforme. Ainsi, un contrat à durée déterminée ou certains services antérieurs peuvent être agréés comme une période de stage (84). Il n'y a pas de nomination automatique après le stage, l'autorité chargée du recrutement apprécie souverainement les suites à donner à ce premier engagement. La jurisprudence administrative internationale est bien fixée dans ce domaine (85). Les juridictions se réservent cependant la faculté de vérifier les conditions dans lesquelles cette appréciation est établie (86). A l'issue de cette période, un rapport de stage est rédigé et souvent examiné par un comité chargé d'évaluer le travail, les capacités de l'agent, sa conduite dans le service (87) et de recommander éventuellement la confirmation de son engagement. B - Formation en cours de carrière et perfectionnement. La formation en cours de carrière a donné lieu à de multiples études et propositions (88). Si aucune solution satisfaisante n'a pu être fournie jusqu'ici, c'est que la question soulève une double difficulté. Une difficulté théorique d'abord: celle de la définition de la formation professionnelle. Certaines contradictions sont apparues entre la volonté largement affirmée d'instituer sur une base très large une telle formation et le caractère tout-à-fait incertain du contenu que l'on voulait bien lui donner. Ces contradictions sont révélatrices d'une ambiguïté majeure qu'il serait peut-être douloureux de lever. En effet, loin de vouloir apporter la mise à jour de la formation des agents, une familiarisation avec les techniques nouvelles, le progrès de telle ou telle discipline, bref un recyclage des fonctionnaires, les propositions qui ont été faites visent, sans le dire, à combler les graves lacunes d'un recrutement défectueux. Elles tendent à former, après l'engagement, des agents qui auraient dû l'être auparavant. Le document de l'UNITAR de 1962 est, avec le rapport de M. Maurice Bertrand, le seul qui mette clairement l'accent sur cette anomalie de finalité (89). BIT Statut du personnel article 5.1. Sur le stage et ses homologues cf. OMS Règlement 420.1, ONU. Règlement 104.12 et PLANTEY cit. p. 177-178. TAOIT 5 avril 1951, jugement N° 8, Bulletin officiel 1951 p. 251 ; 26 mai 1970, jugement N° 152, Bulletin officiel 1970 p. 429; 17 novembre 1970 N° 169 B. O. 1971 p. 243. (86) TAOIT 3 novembre 1969, jugement N° 140, B.O. 1970 p. 165. (87) BIT: Statut du personnel art. 5.5. § 1 et 2. (88) Cf. l'étude d'Henry REYMOND sur l'organisation des carrières et la formation professionnelle dans le système des Nations Unies, UNITAR, doc COORD/CC/SO/233 et 234 de mai 1968, l'étude du CCFPI sur la formation professionnelle dans les organisations appliquant le régime commun ICSAB/XVIlI/R.2 du 5 juin 1970. Le chapitre 8 du rapport Jackson § 24,25,26 sur l'établissement d'une « école de cadres» et le rapport de Richard SYMONDS pour l'UNITAR de février 1971 sur la possibilité de création d'un centre de formation des cadres. (89) Sous comité de la formation du personnel du CCQA : « Formation du personnel dans le système des Nations Unies CCQA/REP/R.22, 28 novembre 1977. (83) (84) (A.) op. (85) �316 ÉTUDES Une difficulté pratique ensuite: celle des moyens à mettre en œuvre pour les différents programmes à définir. Les méthodes destinées à dispenser une formation professionnelle en cours de carrière sont inévitablement coûteuses, tant sur le plan strictement budgétaire, pour rémunérer les enseignants notamment, que sur le plan du temps que les fonctionnaires devraient consacrer au recyclage, aux séminaires et aux stages. Sans qu'il s'agisse réellement de formation permanente, il existe dans plusieurs organisations (FAO, OIT, UNESCO, ONU et OMS) des programmes internes de formation assez complets (89). Une coopération entre les organisations a permis, dans ce domaine, de surmonter en partie les difficultés financières mais ces dernières limitent encore largement l'essor de ces programmes. C'est d'abord dans le domaine linguistique que le recyclage, les séminaires et les stages sont le plus solidement organisés (90). Ils concernent surtout le personnel des services généraux. Les administrateurs suivent plutôt les enseignements d'orientation, de lecture rapide, de gestion, de « motivation )} et de rédaction. La définition des programmes de formation ne semble pas cependant donner encore satisfaction et plusieurs séries de suggestions quant à l'objet, à l'orientation, au cadre de ces programmes ont été formulées de nouveau récemment (91). Le projet de créer une « École des cadres)} des Nations Unies, souvent évoqué n'est toujours pas réalisé. L'utilisation subsidiaire d'Instituts, de centre de formation ou de programmes de recyclage extérieurs est, en attendant, très précieuse, encore que ces organismes soient, semble-t-il, insuffisamment sollicités. Pour autant, c'est au niveau de la formation préalable plus qu'à celui de la formation en cours de carrière que les efforts les plus importants devraient être menés en raison des faiblesses actuelles du recrutement. Enfin, certaines propositions récentes sur la possibilité de filières de recrutement par concours dont tout ou partie des candidats seraient des agents de l'organisation, ont été formulées de façon très précise par le CCI. Elles sont exposées dans une note de 1977 et dans un rapport de 1978 (92) (93). Un projet sur l'organisation de concours annuels a été préparé par le Secrétariat. Il concerne le passage des fonctionnaires des services généraux à la catégorie des administrateurs (94). Il semble peut être en l'état un peu rigide, ce qui expliquerait qu'il soit actuellement, et peut-être provisoirement, abandonné (95). La politique du choix des fonctionnaires des Nations Unies demeure donc bien imparfaite et loin des principes fondamentaux fixés par la (90) JIU/REP/7. Cité p. 89-90. (91) ICSC/R.112 § 277 et 278. (92) JIU/NOTE/77/1 de juin 1977. (93) JIU/REP/78/4 d'août 1978. (94) Circulaire ST /SGB/154 du 8 mars 1977. (95) Cf. doc JAC/239 du 12 avril 1978 et les commentaires de M. Maurice BERTRAND dans JIU/REP/78/4 cité p. 21-22. �CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX NATIONS UNIES 317 Charte. Elle justifie ce jugement sévère de Lowell Flanders, président de l'Association du personnel: « wining on of the ... professionnel positions no longer depend on me rit but on politics favoritism and « knowing someone }) (96). Cette politique engendre les plus grandes inquiétudes dans le système des Nations Unies, au point que certains doutent que le fonctionnaire international au sens classique existe encore en l'an 2000. Ce malaise profond se traduit dans le dernier rapport du Secrétaire Général dont les propos sont une manière d'avertissement: « Je dois dire en toute franchise qu'à mon avis la fonction publique internationale se trouve actuellement à un moment critique de son histoire. La cause en est au fait que de plus en plus d'États Membres paraissent moins disposés à remplir dans la pratique les obligations qu'ils ont assumé au titre de la Charte en ce qui concerne le caractère indépendant du Secrétariat}) (97). Cette attitude engendre un cercle vicieux dans la mesure où, dès lors qu'un État ou un groupe d'États ne respecte pas ses obligations dans ce domaine, d'autres États tendent à agir de la même manière de crainte de perdre du terrain au sein de l'administration du système. « Pareille évolution, dit M. Waldheim, met en danger le noble et indispensable projet - dont la Charte a fourni le schéma - d'édifier un Secrétariat véritablement international qui, animé d'une volonté commune, travaille dans l'unité pour la cause des Nations Unies}) (97). ANNEXE 1 Tableau de la représentation géographique dans les 5 plus grandes organisations du système de·s Nations Unies (*) AFRICA ALGERIA ANGOLA BENIN BOTSWANA BURUNDI CAPE VERDE CENTRAL AFR EMPIRE CHAD COMOROS CONGO EGYPT EQUATL GUINEA ONU UNESCO FAO ILO WHO + = 0 + 0 = + + + 0 0 0 = 0 0 = = = 0 + = = - 0 0 = = - 0 = + = + 0 0 + + 0 0 = + 0 (*) Dernières données disponibles (dans l'ensemble années 1975-19761(96) International Herald Tribune, 23 juillet 1979. (97) Rapport du Secrétaire Général sur l'activité de l'organisation A/34/1/, 11 septembre 1979 Section Xl. �318 ÉTUDES ANNEXE 1 (suite) ONU AFRICA ETHIOPIA GABON GAMBIA GHANA GUINEA GUINEABISSAU IVORY COAST KENYA LESOTHO LIBERIA LlBYAN ARAB RP MADAGASCAR MALAWI MALI MAURITANIA MAURITIUS MOROCCO MOZAMBIQUE NIGER NIGERIA NAMIBIA RWANDA S TOME PRINCIP SENEGAL SEYCHELLES SIERRA LEONE SOMALI A SOUTH AFRICA SUDAN SWAZILAND TOGO SOUTHERN RHODESIA TUNISIA UGANDA U REP CAMEROON U REP TANZANIA UPPER VOLTA ZAIRE ZAMBIA + UNESCO FAO ILO WHO = + + = = 0 - = - 0 0 = = 0 + 0 = = 0 0 0 0 0 + 0 0 = + 0 = + 0 = = + - - 0 0 0 = = = = = = - - 0 = + = + = = = = = + = = = 0 0 0 0 + 0 0 0 0 = = = - = + = - 0 0 + = + + 0 0 - 0 0 0 0 + = 0 + + = = + + = = = = + 0 0 + + - 0 + = + = + + + = = + + + = + = 0 + = + - = = + 0 0 + = = + 0 = + = + Sur-représentés = Normalement représentés + 0 0 + 0 0 0 0 0 0 - 0 - Sous-représentés Non-représentés . Non membres o = 0 = 0 + 0 = 0 = �319 CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX NATIONS UNIES Tableau de la représentation géographique dans les 5 plus grandes organisations du système des Nations Unies ASIA AND THE FAR EAST AUSTRALIA BANGLADESH BHUTAN BURMA CHINA DEM KAMPUCHEA DEM REP OF KOREA REP OF KOREA FIJI INDIA INDONESIA JAPAN LAO P DEM REP MALAYSIA MALDIVES MONGOLIA NEPAL NEW ZEALAND PAKISTAN PAPUA N GUINEA PHILIPPINES SINGAPORE SKI LANKA THAILAND W SAMOA EUROPE EASTERN ALBANIA BULGARIA BYELORUSSN SSR CZECHOSLOVAKIA GERMAN DEM REP HUNGARY POLAND ROMANIA UKRAINIAN SSR USSR YUGOSLAVIA ONU UNESCO FAO = = = = - 0 ILO = + WHO = + 0 + - - = = 0 0 0 - - = 0 0 0 = + + - = = = + = + 0 0 0 + + + 0 + + - - - - = = = 0 - 0 0 0 0 0 + + + - = = + + + + + + = + + + + + = 0 = + 0 0 + = = = = = + + + + + = 0 0 0 0 0 = 0 = + + 0 0 0 0 0 = = = = + + 0 - - 0 - - - - + = - - + - = = - = + = = = = = - - = - + = ± = - - + + �320 ÉTUDES Tableau de la représentation géographique dans les 5 plus grandes organisations du système des Nations Unies EUROPE WESTERN AUSTRIA BELGIUM DENMARK FINLAND FRANCE GERMANY FRCF GREECE ICELAND IRELAND ITALY LUXEMBOURG MALTA NETHERLANDS NORWAY PORTUGAL SPAIN SWEDEN UNITED KINGDOM SAN MARINO MONACO LATIN AMERICA ARGENTINA BOLIVIA BRAZIL CHILE COLOMBIA COSTA RICA CUBA DOMINICAN REP ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HAITI HONDURAS MEXICO NICARAGUA PANAMA PARAGUAY PERU SURINAM URUGUAY VENEZUELA ONU UNESCO FAO ILO + + + + = + + + + + + + + + = + + - = = = = = = = = - + + = = + = = = = + - = = = + + + + = + - = = + + = = = = = = = = + 0 = = = + = = = + + + = = = = = = = = - = - = 0 + = = + + + + + + + + - - 0 0 + = = = = = = = 0 - 0 = = 0 = = + + = = + + 0 - 0 = = = = = 0 + 0 - + = - + + + + + + + = = = = = - + + + = + + + = + + WHO + = 0 0 + = = - + + = = = + = = = = + - - + = = = 0 = + - �321 CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX NATIONS UNIES Tableau de la représentation géographique dans les 5 plus grandes organisations du système des Nations Unies MIDDLE EAST AFGHANISTAN BAHRAIN CYPRUS DEMOCRAT YEMEN IRAN IRAQ ISRAEL JORDAN KUWAIT LEBANON OMAN OATAR SAUDI ARABIA SYRIAN ARAB RP TURKEY U A EMIRATES YEMEN N. AMERICA AND CARIBBEAN BAHAMAS BARBADOS CANADA GRENADA GUYANA JAMAICA TRINIDAD TOB USA ONU UNESCO FAO ILO WHO = = = = = + = + = = 0 - = = = = 0 0 + + + + + + 0 + = + 0 + 0 0 0 + + + = = = = 0 0 0 0 + + + + + 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 + + + + + - + + 0 0 0 0 0 0 0 - + 0 = = = 0 0 0 0 = = = - - + + + = = = = + - - = - - 0 = 0 + + = = 0 0 0 = = = - Sources: ONU: données se reférant au 31 décembre 1976. UNESCO: 102 EX/31 du 31 mars 1977. FAO : données communiquées par la FAO et se reférant au mois de décembre 1975. BIT: données communiquées par le BIT et se reférant à l'année 1975. OMS: EB59/25 du 2 novembre 1976. Extrait de ICSC/R.69 19 juillet 1977 reproduisant JIU/NOTE/77/1. 21 �CARTE DE LA REPRÉSENTATION GÉOGRAPHIQUE DANS LES CINQ PLUS GRANDES ORGANISATIONS DU SYSTÈME DES NATIONS UNIES (ONU, UNESCO, FAO, BIT, OMS) Pays sous-représentés (ou non représentés) dans au moins trois agences sur cinq (à l'exclusion des pays sous-représentés dans trois agences mais sur-représentés dans une ou deux agences). - pays sous-représentés (ou non représentés) dans deux agences (à condition qu'ils ne soient pas sur-représentés à l'ONU) ; - pays sous-représentés (ou non représentés) dans trois agences mais surreprésentés dans une ou deux agences. ~ �323 ÉTUDES ANNEXE III MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES Décret nO 78-1015 du 9 octobre 1978 portant publication de l'accord entre le Gouvernement de la République française et l'Organisation des Nations Unies sur le recrutement d'administrateurs français pour le secrétariat de l'Organisation des Nations Unies (ensemble un arrangement administratif), fait à New-York le 7 août 1978. Le Président de la République, Sur le rapport du Premier ministre et du ministre des affaires étrangères, Vu les articles 52 et 55 de la Constitution ; Vu le décret nO 53-192 du 14 mars 1953 relatif à la ratification et à la publication des engagements internationaux souscrits par la France. Décrète: Article le,. - L'accord entre le Gouvernement de la République française et l'Organisation des Nations Unies sur le recrutement d'administrateurs français pour le secrétariat de l'Organisation des Nations Unies (ensemble un arrangement administratif), fait à New-York le 7 août 1978, sera publié au Journal officiel de la République française. Article 2. - Le Premier ministre et le ministre des affaires étrangères sont chargés de l'exécution du présent décret. Fait à Paris, le 9 octobre 1978. VALÉRY GISCARD D'ESTAING. Par le Président de la République : Le Premier ministre, RAYMOND BARRE. Le ministre des affaires étrangères LOUIS DE GUIRINGAUD. ACCORD Entre le Gouvernement de la République française et l'Organisation des Nations Unies sur le recrutement d'administrateurs français pour le secrétariat de l'Organisation des Nations Unies. L'Organisation des Nations Unies et le Gouvernement français, soucieux d'assurer la continuité de la présence d'administrateurs français au sein du Secrétariat de l'Organisation, sont convenus des dispositions suivantes: ,er. Article A la demande de l'Organisation des Nations Unies, le Gouvernement français organise, à la diligence du Ministère des affaires étrangères, des concours destinés au recrutement d'administrateurs adjoints du Secrétariat de l'Organisation (ci-après désigné « le Secrétariat »). Ces concours sont ouverts aux nationaux français des deux sexes, âgés de moins de vingt-sept ans au 31 décembre de l'année du concours et remplissant les conditions générale fixées dans un Arrangement administratif entre le Ministère des Affaires étrangères et le Secrétariat. Article Il. Le Secrétaire Général détermine, en consultation avec le Gouvernement français et en fonction de ses besoins, la périodicité de ces concours, le nombre de places offertes et la définition des emplois y afférents. �324 CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX NATIONS UNIES Article III. Les modalités d'organisation de ces concours, la composition du jury, le nombre et la nature des épreuves et le programme sur lequel elles portent seront précisés dans l'Arrangement administratif visé à l'article 1er • Ledit Arrangement administratif définira également les conditions dans lesquelles des représentants du Secrétariat seront associés au déroulement de ces concours. Article IV. Les candidats définitivement admis sont nommés dans l'ordre du classement par le Secrétaire général en qualité de fonctionnaires stagiaires de l'Organisation dans la catégorie des administrateurs et perçoivent de l'Organisation le traitement afférent à ce grade. Cette nomination a lieu conformément aux dispositions du statut et du règlement du personnel de l'Organisation des Nations Unies. Dès leur nomination, les administrateurs sont affectés par le Secrétaire général dans le service pour lequel l'Organisation les a recrutés. Devenus fonctionnaires internationaux, ils sont soumis à l'autorité du Secrétaire Général qui peut leur assigner par la suite l'une des tâches ou l'un quelconque des postes de l'Organisation des Nations Unies. Article V. Ces administrateurs adjoints peuvent être appelés à suivre un stage à l'École Nationale d'Administration dont les conditions seront définies par un Arrangement administratif entre le Secrétariat de l'Organisation des Nations Unies et l'École Nationale d'Administration. Article VI. Le présent Accord entrera en vigueur dès sa signature. Il peut être dénoncé par l'une ou l'autre des parties avec un préavis de six mois. Fait le 7 août 1978, à New-York, en deux exemplaires originaux en langue française. Pour le Gouvernement Français: Philippe HUSSON. Pour l'Organisation des Nations Unies: Mohamed HABIB GHERAB. ARRANGEMENT ADMINISTRATIF Conformément à l'article 1er de l'Accord conclu le 7 août 1978 entre le Gouvernement de la République Française et l'Organisation des Nations Unies sur le recrutement d'administrateurs français pour le Secrétariat de l'Organisation des Nations Unies, le chef de la mission permanente française auprès de l'Organisation des Nations Unies et le sous-secrétaire général aux services du personnel de l'Organisation des Nations Unies sont convenus des dispositions suivantes applicables au premier concours destiné à pourvoir à des emplois d'économiste: Article 1er • Ce concours est ouvert à tout candidat des deux sexes, de nationalité française, âgé de moins de vingt-sept ans au 31 décembre de l'année du concours, titulaire d'un des diplômes ou titres exigés pour se présenter au concours externe de l'École Nationale d'Administration. Les candidats devront avoir satisfait aux obligations du service national, être de bonne moralité et jouir de leurs droits civiques. La liste des candidats autorisés à se présenter sera arrêtée par le Ministre des Affaires étrangères après consultation du Secrétaire Général. La nomination par le Secrétaire Général des candidats déclarés reçus au concours est subordonnée au résultat des examens médicaux prévus par le statut et le règlement du personnel de l'Organisation des Nations Unies. �ÉTUDES 325 Article II. Ce concours comportera les épreuves suivantes: Épreuves écrites. 1. Une épreuve d'une durée de quatre heures portant sur un sujet économique (coefficient 4). 2. Une épreuve d'une durée de trois heures portant sur les relations internationales ainsi que les institutions internationales (coefficient 3). 3. Une épreuve d'une durée de trois heures portant sur un sujet de droit international public (coefficient 2). Le programme de ces épreuves fera l'objet d'un échange de lettres entre les parties. Épreuves orales. 1. Une épreuve de culture générale consistant en un exposé de dix minutes fait par le candidat à partir d'un texte tiré au sort, et après une préparation de trente minutes, suivi d'un entretien avec le jury portant sur le texte choisi ou sur toute autre question d'ordre général. Durée totale de l'épreuve (exposé et entretien) : trente minutes (coefficient 4). 2. Une épreuve de langue consistant, après une préparation de trente minutes, en une synthèse orale d'un texte de l'Organisation des Nations Unies, à effectuer au choix du candidat, dans l'une des langues officielles de l'Organisation des Nations Unies autre que le français (anglais, arabe, chinois, espagnol, russe), suivie d'une conversation avec le jury dans la langue choisie. Durée de l'épreuve: trente minutes (coefficient 4). Article III. Les épreuves écrites sont éliminatoires, seuls peuvent être admis à subir les épreuves orales les candidats ayant obtenu, pour l'ensemble des épreuves écrites, un total de points fixé à 108. Article IV. La composition du jury sera arrêtée par le Ministre des Affaires étrangères en consultation avec le Secrétaire Général de l'Organisation des Nations Unies. Il comprendra: des représentants de l'Organisation des Nations Unies, d'une part, des personnalités françaises choisies en fonction de leurs compétences, d'autre part, en nombre égal. Le président du jury sera désigné par le Ministre des Affaires étrangères après consultation du Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies. Article V. La liste des candidats reçus, arrêtée par ordre de mérite, sera communiquée au Secrétaire Général, qui procèdera à leur nomination dans les conditions prévues à l'article 4 de l'Accord et dans un délai maximum de quatre mois suivant cette communication. Une liste complémentaire pourra également être établie dans l'ordre de mérite. Article VI. La publicité de ce concours sera assurée par la publication au Journal officiel de la République française de l'arrêté relatif à l'ouverture et à l'organisation du concours, et par tous moyens administratifs habituels. Article VII. Les dépenses afférentes aux concours seront prises en charge par le Ministère des Affaires étrangères à l'exception de celles liées à la participation des représentants de l'Organisation des Nations Unies à ces concours. Article VIII. Le présent Arrangement sera publié à la diligence du Ministère des Affaires étrangères au Journal officiel de la République française. �326 CHOIX DES FONCTIONNAIRES AUX NATIONS UNIES SIGLES AlEA Agence internationale de l'énergie atomique BIRD Banque internationale pour la reconstruction et le développement CAC Comité administratif de coordination CCFPI Comité consultatif de la fonction publique internationale CCI Corps commun d'inspection CCDA Comité consultatif pour les questions administratives CCDAB Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires CNUCED Conférence des Nations Unies pour le commerce et le développement CITA Centre international des techniques avancées CFPI Commission de la fonction publique internationale CIJ Cour internationale de justice CPC Comité du programme et de la coordination FAFI Fédération des associations de fonctionnaires internationaux FAO Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture GATT Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce HCR Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés ITC Centre du Commerce international OACI Organisation de l'aviation civile internationale OIT Organisation internationale du travail OMCI Organisation intergouvernementale consultative de la navigation maritime OMM Organisation météorologique mondiale OMPI Organisation mondiale de la propriété intellectuelle OMS Organisation mondiale de la santé PNUD Programme des Nations Unies pour le développement TANU Tribunal administratif des Nations Unies TAOIT Tribunal administratif de l'O.I.T. UIT Union internationale des télécommunications UNESCO Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture UNICEF Fond des Nations Unies pour l'enfance UNITAR Institut des Nations Unies pour la formation et la recherche UNU Université des Nations Unies UNRWA Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient UPU Union postale universelle �LA POLITIQUE DE CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN EUROPE RAPPORT DE SYNTHÈSE par Jean RIVERO (*) Il est nécessaire, au seuil de cet essai de synthèse, de relever, tout d'abord, la difficulté première à laquelle nous nous sommes heurtés, et qui porte sur la délimitation exacte du champ de notre recherche. Qu'est-ce, en effet, qu'un fonctionnaire? On pourrait croire que cette vieille notion, sur laquelle les juristes se sont penchés depuis des générations, est claire. Or, que constatons-nous? Nous constatons d'abord que, dans la plupart des pays qui ont été évoqués ici, le droit connaît, du fonctionnaire, non pas une mais plusieurs notions: la notion pénale, la notion administrative, la notion fiscale dans ceux où les fonctionnaires bénéficient, paraît-il, d'avantages fiscaux, et que ces notions ne se recouvrent pas. Notre accord, dans l'ensemble, s'est établi sur l'idée que les fonctionnaires, du moins au sens de notre recherche, sont des gens qui ont comme employeurs des personnes publiques, à l'exception des salariés des entreprises publiques de caractère industriel ou commercial, qui, eux, sont régis par le droit du travail. Mais, à partir de cet accord, les hésitations commencent. Fonctionnaires : des gens qui ont comme employeurs des personnes publiques, oui, mais lesquelles? Faut-il inclure les collectivités locales parmi les employeurs de fonctionnaires? Faut-il considérer, pour la Grande-Bretagne, que ceux qui relèvent du « local government » sont véritablement des fonctionnaires ? Le rapport britannique n'a pas, me semble-t-il, cru devoir englober le personnel du « local government » dans le champ de son analyse. Parmi les travailleurs de l'État eux-mêmes, l'hésitation apparaît quant à certains corps: - Les militaires sont-ils des fonctionnaires? Nous ne nous sommes pas beaucoup préoccupés de leur statut. (*) Professeur émérite à l'Université de Droit, d'Économie et des Sciences Sociales de Paris. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �328 ÉTUDES Les magistrats: dans certains pays, en Grèce par exemple, ne sont pas fonctionnaires, nous a-t-on dit. Ailleurs ce sont des fonctionnaires mais des fonctionnaires assujettis à un régime spécial: là encore, incertitude quant à la délimitation de notre champ. En Grèce encore, les agents des postes ne sont pas des fonctionnaires, ailleurs ils en sont. Un autre motif d'hésitation naît de la diversité des statuts: ainsi, en France, du problème des contractuels. Il y a des contractuels qui ne sont pas fonctionnaires, il y en a d'autres qui sont des contractuels de droit public et qu'on considèrera, en un sens, comme fonctionnaires. Et les « recrutés temporaires)} italiens sont-ils des fonctionnaires ou non? Nos recherches se sont centrées sur les agents de l'État soumis à un droit différent de celui qui s'applique par priorité aux salariés privés, la délimitation étant, bien entendu, plus ou moins nette selon les pays: nous avons vu que dans certains d'entre eux ce critère de distinction entre salariés privés et fonctionnaires, par l'application d'un droit distinct, en Suède par exemple, tend progressivement à s'estomper, et que le rapprochement s'opère entre les deux groupes des travailleurs du secteur privé et des fonctionnaires proprement dits. Dans le cadre ainsi tracé, avec tout le flou de ses contours, de nouvelles difficultés naissent de la diversité des fonctions et des niveaux, qui fait apparaître une diversité des problèmes. Il y a les fonctionnaires administratifs et les fonctionnaires techniques : nous avons beaucoup parlé des fonctionnaires administratifs, moins des fonctionnaires techniques qui, pourtant, dans les sociétés contemporaines, sont appelés à un rôle qui ne cesse de croître. Il y a surtout la distinction entre ce que l'on appelait jadis en France les fonctionnaires d'autorité (c'est-à-dire les cadres supérieurs), les fonctionnaires qui prennent des décisions, les fonctionnaires de conception comme l'on dit aussi et puis les agents subalternes. Le préfet, ou le gouverneur, et le concierge de la préfecture sont des fonctionnaires, mais ne posent évidemment pas les mêmes problèmes; qu'il s'agisse de l'origine sociale, qu'il s'agisse de la politisation, qu'il s'agisse de la technique de choix, il est bien évident que l'extraordinaire diversité de ceux qu'englobe le terme de fonctionnaire aboutit à une diversification considérable des données des problèmes. Ajoutons à ces difficultés, l'écart maintes fois relevé entre le droit et le fait. Combien de fois avons-nous entendu ici des affirmations du type, par exemple: le fonctionnaire est régi par un statut, à la différence du salarié de droit privé, mais en fait la négociation intervient et la pression syndicale aboutit, sous l'apparence de décisions autoritaires, statutaires, réglementaires, à de véritables négociations. Combien de fois avons-nous entendu, encore à propos des Nations Unies: la règle du recrutement c'est « la différence de talents et des vertus)} selon la formule de la déclaration française de 1789, c'est la recherche de la compétence et de l'efficacité; mais en pratique la règle n'est que peu appliquée et les pressions jouent ... Ainsi, le �RAPPORT DE SYNTHÈSE 329 droit est une chose, la pratique dans certains cas et dans certains pays en est une autre. Enfin, autre difficulté: les pays que nous avons étudiés sont dans des situations qui rendent la comparaison plus délicate encore. Ainsi de la distinction entre les pays fédéraux, où il ya diversification du statut selon qu'il s'agit du niveau fédéral ou des unités composantes et les pays unitaires; ainsi de la différence entre les régimes démocratiques et les pays qui, hier encore - Grèce, Espagne - vivaient sous un régime dictatorial; ainsi la différence entre les pays qui connaissent la stabilité et ceux qui, sortant de révolutions, sont encore traumatisés par des changements, brutaux ou plus doux, à la tête de l'État. Tout cela aboutissait à rendre particulièrement difficile la réponse aux questions qui nous ont été posées et on ne peut, me semble-t-il, qu'en déduire des éloges renforcés à l'égard de ceux qui ont eu à affronter, et qui ont résolu, ces difficultés liminaires. A partir de cette problématique, quatre questions me paraissent pouvoir retenir notre attention : - la première : d'où viennent les fonctionnaires ? - la seconde, la principale : comment sont-ils choisis? - la troisième : comment sont-ils formés? - la dernière : que résulte-t-il de ces origines, de ces méthodes de choix, de ces formations en ce qui concerne la relation du fonctionnaire avec le dirigeant politique et surtout avec la société au sein de laquelle il agit? D'où viennent les fonctionnaires? Ici, nous avons eu à examiner principalement trois questions : l'origine sociale, le recrutement masculin ou féminin, la formation initiale. Et d'abord, la question du milieu social dont les fonctionnaires sont issus. Nous n'avons peut-être pas sur ce point poussé assez avant l'enquête. Elle est difficile. Nous savons qu'en Grèce la paysannerie, la petite bourgeoisie semblent former l'essentiel des cadres; nous avons trouvé dans le rapport allemand des précisions intéressantes. En France les hauts emplois attirent indiscutablement les meilleurs, en provenance de la quasi totalité des classes sociales, et surtout des plus élevées. En GrandeBretagne nous avons constaté que la classe administrative se recrutait pour la plus large part dans la haute ou la moyenne bourgeoisie. Ce problème du milieu social mériterait d'être davantage approfondi, étant entendu qu'ici la distinction entre le niveau des emplois est fondamentale, étant entendu aussi que ce problème est révélateur de la place que la fonction publique occupe dans la conscience nationale: il ya indiscutablement un certain nombre de pays où la tradition joue en faveur de la fonction publique, y voit une sorte d'élite, un groupe de privilégiés, alors que dans d'autres cette même idée est tout à fait étrangère à l'ensemble de la collectivité nationale. Ajoutons que nous avons relevé, dans les pays où le recrutement s'est fait longtemps parmi les classes dirigeantes, une volonté de démocratisa- �330 ÉTUDES tion qui s'est manifestée par une double série de dispositions: l'organisation de promotion interne, permettant aux fonctionnaires recrutés subalternes, à partir d'une formation réduite, d'accéder ensuite à des cadres et à des emplois supérieurs, et d'autre part le souci des exclus, des handicapés, que traduit l'effort pour promouvoir grâce à des techniques variées ceux auxquelles la vie a infligé un certain nombre de facteurs d'infériorité que l'employeur État s'efforce de compenser. Second problème : la part faite aux femmes dans le recrutement des fonctionnaires. Là encore nous avons à peu près partout relevé les mêmes phénomènes. D'une part, le principe, qui est l'égal accès, récemment acquis, des hommes et des femmes à la fonction publique; d'où, en pratique, la féminisation croissante des fonctions publiques dans la plupart des pays ou des instances internationales. En contre-partie, en faible proportion des femmes dans les emplois supérieurs et une augmentation de cette proportion dans les emplois inférieurs. Quelles sont les raisons de cette dernière situation? Je ne pense pas qu'elle soit due à une infériorité congénitale de l'autre sexe par rapport à celui qui est voué depuis de longs siècles aux emplois de direction, mais bien plutôt à deux phénomènes particuliers : - le premier: la jeunesse, dans l'ensemble, de l'accès des femmes à la fonction publique. Exemple, le cas de notre Conseil d'État: il ya au Conseil d'État français, corps d'élites s'il en fut, un nombre important de femmes, mais aucune, à ma connaissance, n'a encore accédé au grade de conseiller d'État. Pourquoi? Parce qu'elles sont entrées dans la maison depuis quinze ans et que c'est seulement dans quatre ou cinq ans qu'elles franchiront, comme les hommes de leur génération, le seuil à partir duquel on est conseiller d'État. Alors, on peut dire qu'au Conseil d'État on ne trouve pas de femmes au-dessus du grade de maître des requêtes, bien sûr! Mais c'est inévitable et il en sera ainsi encore pendant quelques années. De même il n'y a pas, sauf exception, de femmes dans les hauts grades de la magistrature. La raison en est la même. - la seconde raison : il est possible que dans un certain nombre de pays, la femme, qui reste chargée, compte tenu de nos mœurs et de nos traditions, de responsabilités plus grandes à l'égard des enfants, n'ambitionne pas d'emplois autres que ceux qui procurent au ménage un traitement d'appoint et qui lui laissent, tout de même, un peu plus de liberté d'esprit que l'emploi de haute direction. Il faudrait peut-être approfondir ce problème mais je me demande s'il n'y a pas là des raisons qui expliquent un phénomène que nous avons constaté à peu près partout. Troisième question: de quelles formations sont issus les fonctionnaires, quelle est, dans l'ensemble, la formation initiale qui prévaut, le milieu intellectuel dans lequel se forme le futur fonctionnaire? La, un premier clivage: les fonctionnaires se recrutent soit à partir de la scolarité, à l'issue de la formation scolaire ou universitaire, soit à partir d'une expérience professionnelle antérieure. Mais il semble que, mis à part �RAPPORT DE SYNTHÈSE 331 peut-être le cas des Pays-Bas et de la Suisse, très rares sont les pays dans lesquels le recrutement de la fonction publique se fait à partir du secteur privé. Il ne semble pas que la pratique américaine, le passage du secteur privé au secteur public, soit la règle dans nos pays. J'ai l'impression qu'elle est très exceptionnelle et que dans la plupart des cas, c'est soit à partir de l'âge scolaire et de la fin des études, soit à partir d'un premier grade qu'on accède à des emplois de fonction publique. La majorité des recrutements se fait donc à partir de la scolarité. Mais quelle scolarité? Son niveau varie, bien sûr, en fonction de l'emploi. Mais à quel type de formation s'attache-t-on de préférence? Là, nous avons l'opposition fondamentale entre le système allemand, qui privilégie les juristes, et le système britannique qui les tient à peu près complètement à l'écart. Je crois que cela tient au caractère différent de la formation du juriste dans les pays de Common Law et dans les pays continentaux. La formation du juriste, dans les pays de Common Law, est essentiellement professionnelle, axée vers des carrières typiquement juridiques, fondée sur l'étude des jurisprudences, sur la méthode des cas, et constitue d'ailleurs, le plus souvent une formation complémentaire qui s'ajoute à une formation générale reçue avant le stade de la spécialisation vers le droit. Les études juridiques, dans la plupart des pays continentaux sont au contraire conçues comme des études ouvrant des portes et des fenêtres assez larges, non seulement vers la technique du droit, mais vers l'ensemble de l'environnement de la vie sociale et de ses règles fondamentales. Le problème du choix entre généraliste et spécialiste se trouve, me semble-t-il, par là même éclairé dans une certaine mesure: le juriste tel qu'il est formé dans la plupart de nos pays est plutôt un généraliste qu'un spécialiste. On peut dire que c'est un mauvais généraliste, si on veut ... Je n'en suis pas pour autant convaincu, et je dirais volontiers que dans des pays qui se veulent régis par le droit, où le fonctionnaire a à rédiger non seulement des textes conformes au droit mais aussi des textes qui définissent le droit, il n'est peut-être pas mauvais qu'il ait une petite teinture de ce que le droit peut bien être ... Comment les fonctionnaires sont-ils choisis? C'est le cœur de nos débats. Une première ligne de partage est assez déterminante; c'est la question de savoir en vue de quoi ils sont choisis? Sont-ils choisis en vue d'une carrière ? Sont-ils choisis en vue d'un emploi? Ce clivage entre le recrutement en vue de la carrière et le recrutement en vue de l'emploi, tel qu'on le trouve aux Pays-Bas, en Suisse, avec des nuances, en Finlande, me paraît fondamental. Il commande l'ensemble des solutions relatives aux modes de choix car, effectivement, selon qu'il s'agit de recruter quelqu'un à vie, en permanence, pour une série d'emplois qui varieront avec les années, ou de le recruter à temps, sur un emploi précis qu'il occupera, les critères de choix peuvent difficilement être les mêmes. Autre ligne de partage: le choix discrétionnaire (on le trouve par exemple en Suède) et le choix réglementé, à partir de critères plus ou �332 ÉTUDES moins déterminés, soit juridiques, soit de fait. Il est bien évident que la solution du choix discrétionnaire ne peut s'appliquer aux mêmes emplois que le choix réglementé. Nous la trouverons surtout dans les emplois supérieurs et aussi pour les recrutements contractuels où, souvent, le choix n'est pas déterminé par des règles précises; en France, le recrutement des fonctionnaires contractuels obéit finalement à une très grande souplesse. Mais les critères essentiels nous mettent en présence du problème clef qui a tellement retenu notre attention: le problème du choix politique. Nous rencontrons ici le plus étonnant des paradoxes qu'ait révélé, me semble-t-il, cette table ronde. Il n'est aucun de nos pays qui ne pose en principe que l'accès à la fonction publique doit être ouvert à tous les citoyens. L'absence de discrimination, la liberté d'opinion, le refus de tenir compte d'autre chose que des aptitudes est la règle commune à tous nos pays démocratiques, de même qu'il est la règle commune aux organisations internationales, qui reflètent l'esprit de la démocratie. Or, sur ce point, mis à part un certain nombre de pays heureux, comme les Pays-Bas, comme la Suisse comme la Grande-Bretagne, comme la Suède, où on nous dit que la politisation ne joue aucun rôle dans le recrutement, nous constatons partout ailleurs que la politique joue effectivement un rôle, et c'est vrai aussi pour les instances internationales. Et là où, par exemple en Belgique, la politisation ne joue pas quant à l'accès de la fonction, elle reparaît quand il s'agit de l'avancement, de telle sorte que le malheureux qui est libre d'entrer dans la fonction publique, mais qui sait que, s'il ne s'affilie à un parti, il restera toute sa vie au bas de l'échelle, n'a évidemment pas très envie de bénéficier de l'égalité d'accès, qui serait la stagnation à vie sans le correctif de l'adhésion à un parti. Voilà un premier paradoxe, qui pose quelques singuliers problèmes. Mais la notion même de politisation de la fonction publique a besoin d'être précisée, car sous ce mot, nous avons rencontré, en définitive, plusieurs phénomènes qui ne sont pas réductibles les uns aux autres et qui ne se commandent pas nécessairement les uns les autres. - Il ya d'abord ce qu'on pourrait appeler la politisation de l'administration dans ses rapports avec les administrés: par politisation, entendonsnous le fait de confier l'administration à des hommes auxquels on donne mission de traiter de façon différente ceux qui sont en accord idéologique avec eux et ceux qui ont le malheur de s'écarter des schémas officiels? Politisation des personnes, ou politisation du service? Je pense que dans la quasi totalité de nos démocraties la règle ne peut pas ne pas rester le principe de la neutralité du service public : à partir du moment où le service commencerait à distribuer ses faveurs selon la couleur politique de ceux auxquels il a affaire nous sortirions des régimes démocratiques, et l'un des pires dangers de la politisation des personnes pourrait être précisément cette politisation de leur action dans le cadre du service. - Autre sens du mot: la politisation peut s'entendre de la possibilité reconnue aux agents d'exercer, en dehors de leur service, une action politique dans le cadre des partis, de s'engager dans la voie électorale, d'être �RAPPORT DE SYNTHÈSE 333 élus au Parlement. Si on entend la politisation au sens d'une pleine liberté civique reconnue au citoyen fonctionnaire en dehors de l'exercice de sa fonction, c'est quelque chose de très différent des autres aspects de la politisation auxquels nous arrivons maintenant. Un premier aspect est la « partisanisation », c'est-à-dire le vieux spoils system des États-Unis d'autrefois, qui consiste à faire de la conquête des postes l'enjeu d'une victoire électorale, soit qu'il s'agisse de jeter aux supporters, en récompense, l'os à ronger d'emplois subalternes, soit qu'il s'agisse de confier aux leaders du parti ou à ses animateurs des postes dont on veut qu'ils soient tenus par ceux qui sont vraiment les animateurs de la tendance qui a gagné. S'il s'agit simplement de caser des créatures dans les différents postes, la politisation, sous cette forme, qu'elle semble revêtir parfois, risque d'être un extrême danger pour des régimes qui sont les nôtres, c'est-à-dire pour des régimes qui se veulent démocratiques et libéraux. Par contre il y a une autre forme de politisation qui, elle, me paraît répondre à une évidente nécessité. C'est le fait, pour les gouvernements en place, d'avoir des serviteurs loyaux pour exécuter la politique pour laquelle ils ont été mandatés par le peuple souverain. Seulement, cette politisation là, nous avons rencontré deux façons de la mettre en œuvre. La première est le système britannique: la politisation de la fonction publique, entendue comme la possibilité pour les gouvernements de trouver dans la fonction publique un instrument docilë de leur politique, se réalise en Grande-Bretagne par la dépolitisation du fonctionnaire. La neutralisation politique du fonctionnaire fait de lui un instrument assez souple pour qu'il puisse servir sans hésitation, successivement, un gouvernement travailliste et un gouvernement conservateur. Dans les autres pays, moins heureux, peut-être parce que l'alternance y est moins régulière, peut-être aussi parce qu'il s'agit de pays où le pouvoir est exercé par des coalitions de plusieurs partis, ou encore de pays dans lesquels un consensus sur les bases essentielles de la vie de la Nation aussi large que celui qui est réalisé entre les deux partis britanniques n'existe pas, il est inévitable de distinguer, dans l'ensemble de la fonction publique, les hauts postes de responsabilité dont les titulaires embraient directement sur la politique du gouvernement, sont les représentants directs du pouvoir et dans lesquels dès lors le pouvoir doit avoir confiance. Il est impensable que l'homme qui, dans sa circonscription (gouverneur, préfet) représente le gouvernement soit un homme dans lequel le gouvernement n'ait pas confiance. Il est impensable que l'ambassadeur qui représente son pays et son chef d'État dans tel pays étranger soit un homme dans lequel le chef d'État n'ait pas confiance. Il est impensable que le directeur de ministère qui a à mettre en œuvre une certaine politique voulue par son ministre soit en désaccord fondamental avec cette politique. Dans la quasi totalité des pays que nous avons étudiés, nous constatons l'existence d'une haute fonction publique qui, nécessairement, implique con- �334 ÉTUDES fiance entre gouvernants et dirigeants administratifs. La solution prend des formes variables. Parfois, elle sont franches: il ya en Espagne une catégorie juridique de « fonctionnaires politiques de libre désignation », la Grèce affirme le caractère politique du choix des préfets. En France les hauts fonctionnaires sont révocables ad nutum, sans perdre les avantages financiers qui leur permettent de survivre à leur disgrâce. Ailleurs, la technique du choix politique est moins officielle, moins organisée, mais elle existe à peu près partout à ce niveau. Reste maintenant à étudier, après le problème des critères de choix, celui des techniques employées pour effectuer le choix. Là, nous trouvons toute la gamme des modes de sélection: la candidature aux postes, mais surtout le procédé du concours aves ses multiples formes, ses variantes - concours sur titres, sur épreuves, concours suivi ou non de la nomination obligatoire de ceux qui ont été désignés par un jury, concours avec élimination liminaire de ceux qui n'inspirent pas confiance ou au contraire concours avec liberté d'accès de tous. Les tests sont largement usités aux Pays-Bas. Parfois, on utilise les entretiens, les conversations. Il aurait été passionnant de voir dans quel esprit, selon quelle technique, dans les différents pays, on essaie de déceler les critères fondamentaux qui feront un fonctionnaire de qualité. Comment détecter non seulement des connaissances mais des éléments de caractère, d'intelligence personnelle, de personnalité? La recherche reste à faire. Comment les fonctionnaires sont-ils formés une fois qu'ils sont recrutés .., La distinction s'impose ici entre la formation initiale et la formation ultérieure. En ce qui concerne la formation initiale, la règle la plus générale semble être la formation sur le tas, la formation par la pratique, les formations antérieures, celles qui ont abouti à la décision de recrutement soit sur concours soit sur candidature étant jugées suffisantes au départ et le reste s'apprenant par la pratique ou quelques stages initiaux. On retrouve les stages de formation par exemple dans « l'administrative class » britannique et dans quelques autres pays. Mais la France semble garder à peu près le monopole d'une institution qui paraît être aussi nationale, bien que nous ne nous en rendions pas compte, que nos fromages, nos vins et nos cigarettes gauloises, à savoir la grande école de formation des fonctionnaires. C'est un fait: le fonctionnaire français est, normalement, quelqu'un qui est passé par une école, qui a été formé par une école. Bien entendu, il y a l'E.N.A., et l'École Nationale de la Magistrature; mais nous n'avons parlé ni de l'École Polytechnique qui forme notamment les ingénieurs des grands corps de l'État - encore passent-ils ensuite par d'autres écoles - École des Ponts et Chaussées, École des Mines ou de l'École Supérieure des Postes et Télécommunications qui forment les cadres supérieurs des postes, ni de l'École des Impôts. Nous aurions pu multiplier la liste des écoles que nous considérons, nous, Fran- �RAPPORT DE SYNTHÈSE 335 çais, comme nécessaire à la formation de nos fonctionnaires. Et je crois que la grande école de formation est un phénomène dont l'importance sociologique et psychologique est considérable, car l'école où l'on a vécu en commun crée des solidarités qui durent toute la vie. La notion de camarade d'école, de camarade de promotion, crée entre les fonctionnaires, à la fois des solidarités, et des différences profondes selon qu'on n'est pas issu de la même école. Cela a une influence considérable sur le système administratif. L'Espagne, elle aussi, a commencé à avoir un système d'écoles. Mais le procédé reste une particularité très caractéristique du système français. Au-delà de la formation initiale, les diverses formes de recyclage existent partout, mais avec des intensités très variables et des finalités différentes. Le recyclage à la suédoise, qui permet au fonctionnaire de s'épanouir personnellement, de s'ouvrir au goût de la musique ou des beaux arts s'il le désire, reste exceptionnel. Il s'agit généralement de perfectionner le fonctionnaire, de l'adapter à des circonstances nouvelles, selon des techniques variées. Dernier thème de réflexion : Que résulte-t-i1 de tout ce qui précède, en ce qui concerne les relations du fonctionnaire avec le pouvoir d'une part, avec la société d'autre part? Les rapports du fonctionnaire avec le pouvoir posent un tout autre problème que celui, déjà abordé, de la politisation : celui de la part qui est celle de la fonction publique dans l'exercice du pouvoir. Lorsqu'il y a carrière et lorsqu'il y a corps (comme en France ou en Espagne) l'administration (et « l'administrative class» britannique) me paraît représenter par elle-même un pouvoir. Elle est un pouvoir. Pouvoir qui peut être un pouvoir d'entraînement; elle peut inspirer à ceux que la politique amène à la tête un certain nombre de projets et c'est ici qu'il faut faire intervenir la collaboration étroite qui s'établit dans de nombreux pays, notamment par le biais des cabinets ministériels peuplés d'agents publics, entre la fonction administrative et la fonction publique. En tant que pouvoir, elle peut aussi accélérer l'impulsion donnée par les politiques, ou la freiner. L'un de nos rapports se termine par la formule « la puissance de résistance de l'administration aux changements» : je pense effectivement qu'abstraction faite de toute considération de politisation, il y a dans l'administration, lorsqu'elle est érigée en structure permanente, en corps, une tendance à la continuité, à la conservation d'ellemême et ce, quelle que soit la couleur politique des agents qui la composent, dont il ne faut .pas sous-estimer la force. Le recrutement qui aboutit à structurer des corps très homogènes et à prévoir de longues carrières engendrant des traditions administratives, me paraît jouer un rôle considérable dans les relations entre le pouvoir publique et le pouvoir administratif. En France, nous connaissons un phénomène très curieux, qui est l'inverse du recrutement de la haute administration dans la politique : la conquête des premiers rôles de la politique par les membres de la haute administra- �336 ÉTUDES tion. Nombre de dirigeants politiques français, dans la majorité comme dans l'opposition, sont issus des grands corps administratifs de l'État, Inspection des Finances ou Cour des Comptes. Il ya là une symbiose très particulière entre administration et pouvoir. Et ceci m'amène à me poser une question: le mot de technocratie n'a été cité dans aucun rapport. En définitive, cette idée d'un pouvoir propre de l'administration, exercé par des spécialistes, par ces fameux technocrates dont, chez nous, on dénonce couramment « l'inhumanité », est-elle propre à la France? Pourtant, on la retrouve au niveau des institutions européennes, avec les critiques dirigées contre « les technocrates bruxellois ... Dans les autres pays que nous avons étudiés, les modes de recrutement et de sélection aboutissent-ils, à former ou non une classe de technocrates ? Le problème de la technocratie est-il un problème spécifiquement français, ou européen? Est-ce un mythe que l'idée d'une conquête des pouvoirs par les spécialistes, par les technocrates formés par l'administration ? La question reste ouverte. Quelle est maintenant la relation du fonctionnaire avec la société? Selon ses modes de recrutement, selon ses origines sociales, l'administration peut être soit, selon la formule qui avait cours au temps où il était de bon ton de citer Mao « dans la Nation comme un poisson dans l'eau », soit une caste fermée sur elle-même, vivant dans l'ignorance des problèmes concrets qu'elle a à résoudre. C'est à partir de son recrutement, à partir de sa formation, que vont se caractériser l'attitude de l'administration envers l'administré et la façon dont elle le considère. Inversement, quelle est l'attitude de l'administré envers l'administration, comment la considère-t-il ? L'attitude de l'administration envers l'administré présente en France un caractère de défiance congénitale: l'administré est, â priori, suspect d'être peu honnête, peu sincère, peu loyal, dangereux. L'attitude de l'administré envers l'administration est dans une large mesure symétrique, l'Administration (avec un grand « A ») est souvent considérée, au moins quand on n'en a pas besoin, avec défiance, avec jalousie, avec un mélange de mépris et d'envie. Ces jeux complexes se retrouvent-ils dans les autres pays? On aimerait y voir plus loin sur ces points essentiels. Les trois remarques par lesquelles je voudrais conclure sont des remarques de juriste. Qu'on m'en excuse! Après tout, nous sommes à la Faculté de Droit d'Aix-en-Provence, et j'ai eu mission d'y enseigner le droit administratif comparé ! lere remarque: c'est l'extraordinaire diversité des solutions que nous avons enregistrées entre pays voisins. Le phénomène est singulier: voici la Belgique et les Pays-Bas, contigus, avec des liens historiques, regroupés au sein du Bénélux ; or ils utilisent deux techniques de recrutement à peu �RAPPORT DE SYNTHÈSE 337 près totalement différentes. Même phénomène en ce qui concerne l'Espagne et le Portugal. Même phénomène encore en ce qui concerne la Suisse dont les solutions s'écartent de celles de ses trois voisins, Italie, Allemagne, France. Nous constatons, entre voisins, une hétérogénéité frappante dans les techniques de recrutement, dans la conception même de la fonction publique, et cela, en dépit de l'identité des problèmes que la fonction publique a à résoudre, de l'identité, à niveau égal de civilisation, des services que les agents publics ont à assurer, de l'identité des idéaux politiques. Cette hétérogénéité des solutions entre voisins est extrêmement singulière et donne à penser qu'au fond, le facteur déterminant, en l'occurence, beaucoup plus que les nécessités du présent, c'est le facteur historique, largement déterminant pour expliquer les techniques de choix ou d'organisation de la fonction publique propres à chacun de nos pays. 2e remarque : il n'y a pas de corrélation, finalement, entre la classification traditionnelle des grands systèmes juridiques et le régime de la fonction publique. Nos pays appartiennent, pour la Grande-Bretagne, au système de la Common Law, pour les autres, au système romanogermanique. On pourrait penser qu'entre elle et eux, il en résulte un clivage profond quant au droit qui régit les agents publics. Or, nous n'avons pas constaté ce clivage. Bien plus, la Grande-Bretagne nous a paru plus proche de certains pays continentaux que certains d'entre ceux-ci ne le sont des autres. Les droits de la fonction publique échappent, en réalité, aux classifications qui valent pour la plupart des branches du droit. Ils appelleraient peut-être des regroupements qui leur soient propres. Ma dernière remarque, concerne la France. Il m'apparaît, au terme de nos réflexions, que la fonction publique française constitue un cas extrême, l'expression la plus poussée de la spécificité du statut des administrateurs. Nos Corps, leurs cloisonnements, leurs traditions, leur place dans la vie du pays, sont, en quelque sorte, un produit national: on n'en retrouve guère l'équivalent ailleurs, au même degré. Notre système m'apparaît davantage comme un archétype que comme un prototype: expression la plus achevée d'une certaine conception plutôt que modèle susceptible d'être reproduit à l'identique dans les autres pays. Or, les spécialistes français de l'administration ont longtemps pensé - et peut-être certains le pensent-ils encore: - que leur système était le seul qui puisse répondre aux impératifs de l'action administrative. Ils ont eu du mal à concevoir qu'on puisse résoudre par d'autres voies les problèmes administratifs dans le cadre d'un État de droit. En nous démontrant que ceux de la fonction publique peuvent trouver d'autres solutions que celles que nous avons héritées de notre histoire, vous avez ajouté, à tout l'apport scientifique dont nous vous sommes redevables, une leçon de modestie qui n'est pas, pour nous, le moindre bénéfice de ce colloque. 22 ��ABSTRACTS Charles DEBBASCH : INTRODUCTION As far as the policy of selection of the civil servants is concerned, European countries do not ail follow the same rules because of the miscellaneous aspects of their historical backgrounds and their political and social environments ; a comparative study therefore seems quite impossible. And yet a few main lines can be drawn : - first the increasing number of the civil servants, which makes it even more difficult to think out a common notion of civil service, but which does not however exclude the existence of a public function with some common features. - the poliey of selection for civil servants has various facets, not very weil determined as regards the principle of political neutrality, recruitment procedures or training. Thanks to communication a global reflection on civil service is developing, mainly around three axes: the civil service's role in society, the relation between the civil service and the notion of State, the absence of autonomy for the civil service as compared to the rest of society. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �340 ÉTUDES André LEGRAND: SCANDINAVIAN COUNTRIES Traditionally, in Scandinavia, distinctions were made between various groups of public agents: the (( civil servants » were opposed to the (( workers ». As regards the latter, wages and recruitment conditions were determined after collective bargaining and, for them, striking was one of the means of obtaining agreements. Conversely, the former were public employees who had no right to such negotiations. Moreover, within the civil servant category, there was a great difference between the senior civil servants (the (( iimsetsmiiu ») who enjoyed a very specific status and the other civil servants, whose situation was closer to that of the priva te sector salaried workers. ln Norway, the difference between these two categories still prevails and the (( iimsetsmiiu » retain a rather special status. The other civl1 servants' status is regulated by Law nO 65 of June 10th, 1977, and constitutes the specific status of the Civil Service. ln Sweden, the special regulation of the senior civil servants has practically disappeared; only judges have retained a constitutional privilege. ln Denmark, the evolution was different : the main problem originated from the less attractive character of the Civil Service. Today, a real reform of the Civil Service has been set up in Law nO 201 of June 18th, 1969, which tends to rid the system of its most important drawbacks. State agents are subject to a status of public law with special advantages (e.g stability of tenure) but limited rights (they cannot go on strike, for instance). One must also underline the specific aspects of the position of municipal civil servants; the principle of municipal autonomy leads to a limitation of the powers of government organs over the municipal Civil Service. Industrial or commercial activities are also considered as administrative activities, providing they are juridically different from the trading company. ln Scandinavia, civil servants are not elected ; ail appointments to public jobs are performed by the authorities concerned. They enjoy a few legal guarantees which seem very similar to those provided by the French law ; subjective considerations are banned. As far as recruitment procedures are concerned, the general principle common to ail Scandinavian laws claims that recruitment of civil servants should be decided by (( the King or the authority appointed by the King ». ln fact, recruitment varies according to the country: Norwegian law distinguishes between the (( emsetsmenn », who are appointed by the King at a meeting of the Ministers, and the ordinary civil servants, who are appointed by the administrative authority on the advice of a (( proposition Committee». In Sweden, recruitment is also based on competition. Finally, in Denmark the authority in charge of recruitment sorts out the candidates according to diplomas and possible recommendations by previous employers ; but the final decision is taken by the Head of the department concerned, after an interview with the pre-selected candidates. �ABSTRACTS 341 Tore MODEEN : FINLAND ln Finland, the notion of civil service is linked to public law. Only the government and public corporations can have agents with the status of civil servants. A civil servant can therefore be defined as an agent of the government, of a public corporation or of a public institution, whose job is organized and considered as a public service as far as the budget is concerned. The Civil Service includes: policemen, higher officers, ail magistrates, the military staff and the teaching staff of State schools and local institutions. But in the technical field, either state - or municipally - controlled, public servants as weil as private agents are found (e.g The Post Office). The civil service system in Finland is founded upon the notion of employment, and on the whole, promotion is far from being au toma tic. An agent often remains in the ciVil service untJl he retires; there are a few exceptions, however, of people moving from the public sector to the private sector or vice versa. As regards the State industrial and commercial services set up as « public companies )), ail the employees have the status of private agents. As far as the selection of civil servants is concerned, selection based on political criteria traditionally only affected the higher posts such as (( prefects )) or departmental head officers. After 1960 this political selection spread and soon became the general rule in the Civil Service though it aroused much criticism. It was a means for the political parties to reinforce their power. Candidates are appointed by the President of the Republic on the recommendation of the Minister concerned (it is exceptional that the President should not conform to the Minister's choice). When appointments are settled at a meeting of the Cabinet or by the Ministers, it is obviously easier to follow the political principle. The selection is made within the government parties who share the vacant posts amongst themselves. It sometimes happens that new posts are created so that the two main parties (The Central Party and the Social Democrat Party) may be represented in ail departments at a rather high level. The consequences of su ch a system based on the political selection are really disastrous. (( Independent)) candidates hesitate to apply for public posts. Besides, this system affects the (( quality )) of the public service. Concerning the qualifications required, the candidates are most of the time asked to possess the university diploma which corresponds to the vacant post. Degrees in law, political science and economics are usually accepted ; however, for specialized posts (technicians or engineers) or for very important posts, an academic diploma is obligatory. The state services also organize further education programmes. Fluency in the two national languages, Swedish and Finnish, is required. �342 ÉTUDES Henk SCHRAMA : NETHERLANDS ln the Netherlands, the definition of civil servants is vague because it is difficult to find the material criteria allowing a definition which could be generally accepted. In spite of efforts, one has not found the criteria which - considering the nature and the tenor of the function - determine the quality of the civil servant. In so far as one is a public agent only for the duration of the job, to be attached to a certain status seems to be of no great importance. In other respects, the civil servant is free to move from the public sector to the private one and inversely ; this possibility is often used. A very wide conception of the idea of a public agent resulted from this. The recruitment is based on the absolute principle of non-discrimination and relies on the capacities of the candidate. The selection methods aim at removing, as far as possible, political and personal factors ; the question is to choose the man who will work best, relying on the judgment acquired through selection methods. These methods are chronological; they consist in an interview with the candidate on various subjects, in an inquiry among the people delivering testimonials, and finally in a psychological test which is decisive for the candidate. These methods make it possible to show the intelligence, productive capacity, stability and sociability of the candidate. After that, it depends on the competent authority to decide who will be appointed and how it will be done. Once admitted in the Public Administration, the civil servant must learn how to fuHil his task as weil as possible; in order to do so he generally acts on his own initiative in attending training courses in order to improve his knowledge. The State may give him a grant according to the interest attached to these studies for the service. As far as his obligations are concerned in the field of his functions, the civil servant is supposed to be reserved about his political activities or opinions, whatever they may be outside it. However, political neutrality of the administrative body is controversial. In particular, the left wing political milieux often ask that at least the higher civil servants belong to the same political party as the one in power. This point of view has favoured the appointment of the socalled political civil servant but, up to now such cases have been limited. Consequently, it is possible to conclude that traditional political neutrality is still prevailing in the administrative body. Serge SALON : FRANCE The regime of the public administration stems from the evolution of mentalities. The civil servant has a decisive social role to play. The choice of the civil servant must satisfy the needs of the people. The civil servants are placed in a statutory situation of Public Law, appointed to a permanent job and established in a graded classification. �ABSTRACTS 343 The public administration is based on the notion of a career which is conducted in a foreseeable ·way. Non established or temporary civil servants are public agents wh en they take a direct part in the public service. There is also a local public administration. There were 2.392.929 public agents in 1979. One notices a difference between growth in the number of civil servants and feminization according to the Ministries. Part-time work is being developed. The geographicallocalization of civil servants is a problem of harmonization of recruitment and assignment. The candidate must comply with the moral and the physical conditions which the Administration appreciates. The age limit for recruitment tends to be moved back. Ministers appreciate candidates with an attitude of reserve. The modes of selection of candidates are traditional (written and oral tests) ; the jury must respect the regulations and general principles. In the internai competitive examination, general cultural knowledge is expected from the candidate. Not ail posts in the Administration are filled after a competitive examination. After recruitment, it is necessary to train the agent technically and to develop his professional faculties of adaptation through the acquisition of economical, political, social and cultural data. The preparation for the competitive examinations is provided by courses either in Universities or in specialized schools (E.N.A., I.R.A.). For example, in the I.R.A. theoretical and technical knowledge is acquired by courses and practical training over a period of two years. The civil servant in active service must constantly re-adapt himself and retrain with the (( formation continue » and the permanent education courses, organized by the Administration, which enable him to respond more satisfactorily to the demands of public service. François MEYERS : BELGIUM The definition of public service which has no precise meaning may be extended to the totality of the staff belonging to central and even local administrations. In the strict sense, it is applied to higher civil servants and to technical bodies and supposes a statutory constitution fixed by royal decree. The system of the Belgian public service is based on the notion of career. On June 30th, 1978 the public sector numbered 812.792 agents. They do not form a homogeneous class but they are representative of ail social classes. University training prevails (81 % in 1969) with a high proportion of jurists (30 %) followed by engineers (22 %), economists and political economists (20 %), agricultural experts (10 %). - The recruitment of civil service staff is, in actual fact, protected from political influences because it is in the hands of a comparatively independent organization. : The Secretariat Permanent de Recrutement, which requires competitive tests. �ÉTUDES On the other hand, as far as the high administration is concerned, political orientation is obvious. The choice is essentially made among the government parties in proportion to their respective forces . . - Specialized jobs (do c tors, engineers... ) being excepted, it seems that recruitment benefits (( all-rounders )) who have, however, notions of constitutional Law, administrative Law and political economy. Permanent training is not yet structured but after the period of training different opportunities of improvement arise ail through one's career, particularly intensive in the case of higher officiaIs. Giorgio BERTI : ITALY The definition of a civil servant: ln Italy there is no single definition of a public civil servant. Progressively the civil servant has been defined as a (( person recommended for a job in the Administration )). Nowadays, the term (( civil servant )) includes any person whose activity is involved in public service and who has his own sphere of competence defined by juridical norms. It seems that a public service with its own statute is asserting its authority. Public office is based on a career system. Specialization is rare, mobility is relatively important. The State administration has known a strong quantitative growth. From 1938 to 1968 progression has reached 112 %, that is to say an annual rate of 3,7 %. Jurists are the most numerous, followed by technical scientists and economists. Women are a minority (35 % of the whole) and practically absent in leading job. The recruitment is chief/y done by means of competitive examinations, but very often it is mere matter of form aiming at ratifying choices made according to other criteria ; Establishment of non-established civil servants originally engaged for a definite time, and above aIl, political choices likely to contribute to nationalization of the whole work of the Administration, provided that this political choice, which has, of course, the tendency to be discretionary, takes into consideration the technical qualifications of the candidates. For the time being, the positive potentialities of the political recruitment have been made void because of the crisis in the party system and the instability of the government. - Direct appointments by parties have become usuel, even in administative magistrature. - Two statutes (1975 and 1978) were supposed to act as a brake upon this method by starting a parliamentary control that hoped for efficiency of which is not certain. The politization of recruitment could - on the other hand - be lessened at locallevel through the system of electing administra tors. With regard to culture and training, human sciences and particularly juridical, political and economic branches of instruction are clearly favoured. But technical specialization seems more and more necessary to meet ail the requirements of production and social action. �ABSTRACTS 345 Franck MODERNE: SPAIN The policy for the choice of civil servants is marked by the uncertainty connected with the change of political regime. - Like in many other countries, the definition of a civil servant is not clear-cut ; there is a fiscal conception of the civil servant and a penal conception, but the juridical definition is written down in the Act on Public Servants. (( Civil servants of the public administration are the persons who are incorporated in this administration under the terms of professional and paid service relations, such relations deriving from the administrative Law. There are three statutes of civil servants: that of the Public civil servants, that of local civil servants; that of the civil servants belonging to (( autonomous authorities )). The career system widely prevails in the Spanish public Service. But there are also (( occasional)) temporary and potential civil servants. Spain numbered 740,285 civil servants in 1976. - The recruitment of civil servants is chiefly done according to political criteria and competitive examinations. For the first type, one must make a distinction between the (( political )) posts which may be filled by people who are not civil servants, and the posts of (( free assignment )) to which only titular civil servants may be appointed. - The choice depending upon political criteria is practically permanent as far as high administration is concerned. On the other hand, admission into the public service is made according to the criteria of (( merit )) and (( ability )) that is to say by means of a competitive examination. The Administration is required to respect the order of classification of the candidates decided upon by the jury. From a sociological point of view, some observers believe that the competitive examination system has enabled recruitment among the less privileged social classes. According to the basic principles which characterize the training system of the public agents, general education is in favour of the (( generaI)) bodies and inversely technical specialization of the (( special )) bodies. For the four general bodies (technical, administrative, auxiliary and subalternJ a certain link has been established between them and the different levels of teaching. The task of the National Ins titu te of Public Administration is to select, train and improve the civil servants of the general bodies of the government. The law compels civil servants to attend improvement courses, the frequency and characteristics of which have been decided by Government presidency. �346 ÉTUDES Jorge PEREIRA DE ALMEIDA: PORTUGAL The Portuguese administrative system which is similar to the French one, is characterized by the in depen den ce of the administrative organs with reference to the judicial power. The Administration is subordinate to the Law ; the former interprets the latter and formula tes the de crees of application. The Portuguese administration has four grades : the central administration, the institutional administration (represented by the (( public institutes ))) the local administration and the regional administration. The public civil servant is a state agent answerable to Public law. There are also administrative agents answerable to the Labour Laws. Civil servants may be classified according to the great government functions : The Assembly of the Republic, the Magistrature and the Executive. The statute of Public service is not yet fully unified. The system of Public service is based on the idea of a career. Mobility, especially transfer to the private sector is rare. The methods of recruitment vary according to the services, which may be divided into four large groups: - Free choice, that is to say discretionary choice of the competent authority. - Conditioned choice, derived from the preceding one, subordinate to norms defined by an organic law. - Competitive examination (by examination of the candidate's file or by subjecting him to a test). - Training courses. The recruitment is in ail cases subordinate to general conditions of recruitment (nationality, age, health). Special conditions are foreseen for the physically handicapped and for repatriates from the colonies. At present, central administration has 302,604 agents, regional administration 16,360 and local administration 63,944. The evolution of the public service reveals a slow change from non - specialized to specialized technicians. Epaminondas SPILIOTOPOULOS : GREECE The Civil Service, taken in its broad sense, includes both the personnel whose status falls under public law and the salaried workers subjected to private law but employed by corporate bodies falling under public law. Unlike teachers and technical agents, local agents, policemen and post office agents do not belong to the Civil Service. �ABSTRACTS 347 The Civil Service Code con tains a great variety of laws to which some categories are not, or only partly, submitted. The civil servant's career can start at various levels. Sociologically speaking it must be observed that civil servants come from the middle class and that the proportion of women is increasing. Political factors can interfere with the selection and the promotion of the civil servants, especially at the higher levels ; objectivity there is naturally questioned. ln theory, recruitment is by competition, which may vary according to the posts. A Central Commission supervises the competition juries composed of civil servants known for their objectivity. The principle of admission equity is respected by the Council of State when there is an appeal. To have one's name written on the list entitles the applicant to a post. The civil servant must be politically neutral. For certain categories of civil servants, recruitment is based upon qualifications or made through selection procedures. As a rule the criterion for recruitment is general knowledge. Posts fall under five categories according to the function and responsibility of the civil servants; the qualifications required depend on the category. Universities pro vide the necessary education in three different branches: - one in law and political science, - one in finance and economics, - one in basic and technical science. Further education programmes have been created for the civil servants who want to obtain different or better qualifications. Frederick RIDLEV : GREAT BRITAIN There is no English word which corresponds to the French word (( fonctionnaire ». The concept of public service does not exist in Great Britain. The (( civil servants» are servants of the Crown, other than holders of political or judicial office, whose remuneration is wholly paid out of moneys by Parliament. The regulation of the civil service is under the control of the Minister of the Civil Service who issues instructions. As a rule, law does not play an important role in the British history of the civil service. The civil service is a career service; it is usually long and offers good expectations as regards promotion to higher posts. �348 ÉTUDES Civil servants are generally recruited between the ages of 16 and 25. In some cases, members of the staff may be recruited in mid-career (mainly from the University or the priva te sector). But movement between sectors is rather unusual. On January 1st, 1979, the number of civil servants employed by the Government amounted to 566,()()(), just un der 3 % of the working population. The social origin of the civil servants is not well-know; women are under-represented, especially at higher levels. As regards both recruitment and promotion, the civil service career follows the principle of political neutrality. Established over a hundred years ago, the general principle of recruitment is by competition the aim of which is to ensure quality and to eliminate patronage. Recruitment depends on the Civil Service Commission which issues the certificates of qualification. Commissioners hold their appointments directly from the Crown and are appointed by Order in Council. Selection procedures vary according to the hierarchic level of the post. There is practically no reallimit to the selection system. The Government has no discretionary power to choose between the candidates decJared (( qualified )). On the other hand, recruitment procedures tend to influence the composition of offices as regards social class and education. The Administration mainly at the higher levels, is composed of generalists rather than specialists. At the lower levels, the breakdown of the trainees'background in 1978 was as follows : Arts and Humanities Social sciences Natural sciences Applied sciences 48,2% 34,1 % 14,0 % 2,1% ln recent years there has been an important development of further education programmes for civil servants but these concentrate on providing greater technical proficiency rather than on stimulating broadmindedness. Heinrich SIEDENTOPF : FEDERAL REPUBLIC OF GERMANY German legislation distinguishes between four categories of civil servants: - the life-time civil servants, for whom work constitutes the main occupation; �ABSTRACTS 349 - the temporary civil servants called in for a limited period and working full time in the civil service during that period ; - the civil servants taken on trial before they are accepted for a life-time career; - the civil servants subject to dismissal, who perform the usual probation service (trainess). Another distinction comes from the fact that the civil servants' careers fall hierarchically into four categories; within each category, a career includes ail the functions of one particular sector which requires the same education and training. But the great diversity in the civil servants' tasks involves diversity in the regulations. On this ground, a distinction is made between the general internaI Administration and specific administrative bodies such as the Federal Railway service and the Federal Post Office. Judges and army officers are part of the Civil Service, but they are not civil servants. The general status of the civil servant, as weil as his position, is regulated by the Legislator. The Legislation in volves, for each hierarchic level, the status and the general regulation of the offices, as weil as complementary laws on pay and career, for example. The career principle implies that civil servants should be invested with a file-times tenure. The civil servant's confirmation in his appointment is subordinated to a training period and to an evaluation of his performance by a competent authority. The selection of civil servants based on political criteria is important for the Government: the Legislation officiallyacknowledges this political selection as a necessity for a small range of (( politicaloffices )). These posts are defined by federallaws and by (( Lander )). As regards personnel policy, decisions are highly decentralized ; Each Minister has the responsibility of choosing the personnel up to the Secretary of State. But for the higher posts, propositions must be presented to the Federal Cabinet before the Federal President can sign the engagement act. Applicants must have been trained for the post and must have passed the exam. Nevertheless an (( independent )) applicant can have direct access to a post if he has acquired the necessary skills through an active experience in or out of the civil service. Recruitment must be performed without consideration of sex, origin, race, conviction, political or religious opinion; civil servants do not enjoy the same political freedom as the citizen: The rule imposes upon civil servants the moderation and reserve corresponding to their rank and function, but otherwise they have total liberty of expression and of opinion concerning political matters. Whenever an applicant is refused a post, it is customary that the reasons and the decisive facts should be communicated ; the applicant can then appeal to the administrative Tribunal for a juridicial control of the refusaI. The selection of civil servants by competition is not organized in the same way in the Federal Republic of Germany as, say, in France. And this for two traditional reasons : - conditions of recruitment to the various careers are determined by the probation periods defined in the regulation ; �350 ÉTUDES - recruitment procedures for the selection of the applicants are not at ail strict. The selection pro cess usually starts with a list of the available posts. Candidates are attracted through the media by want ads. Then employers or recruitment offices are free to choose. In some sectors, general test examinations are organized, in others, only informai interviews with the selecting commission. Bernard RUEGG : SWITZERLAND According to the Federallaw on the civil servant's status, a civil servant is a person appointed as such by the Federal Council or a subordinate service or by the Federal Tribunals. Civil servants are appointed for an administrative period of four years which can be renewed, whereas employees are not appointed for a definite period. Switzerland has 370,000 civil servants evenly distributed between the Confederacy, the cantons and the towns. Admission conditions are relatively flexible. There is no selection based on political criteria, except for higher managerial posts. Selection is jointly performed by the Head of the department and the head of the office concerned. Then the competent authority ratifies the appointment. Recruitment by competition only applies to diplomatic careers ; this system put an end to co-optation and thus allowed a democratization of the diplomatic career. In the other sectors, various examination systems are established for recruitment and promotion. As regards educational programmes for civil servants, a distinction must be made between « further education programmes» (which are planned to refresh or to widen their vocational and specific knowledge and to adapt it to the requirements of the profession), and « complementary education programmes» (which give the higher civil servants a few notions beyond the limits of their profession). �ABSTRACTS 351 Louis DUBOUIS : EUROPEAN ECONOMIC COMMUNITY The E. E. C. civil service's profile is a compromise between international and national civil services. The influence of the international civil service pattern can be observed in the status of the people who come under the Civil Service: members of the ruling organs are not considered as civil servants. The influence of the national patterns predomina tes as regards the selection policy of the Civil servants. Agent and Institutions are bound by statutory regulations. The E. E. C. Civil Service has set up a career system which allows the civil servant's promotion from one post to another. Some agents, such as the (( local agents )) and the (( special councellors )) are engaged under contract. Certain features are common to both the national and the international patterns : the permanent increase in the number of the people employed, (especially in the institutions vested with the political and judicial control), and the uneven distribution of men and women by hierarchic levels. The terms of recruitment are different depending on whether it be for (( external )) recruitment (entering the E. E. C. service) or (( internaI )) recruitment (progression in the E. E. C. career). As regards the recruitment criteria, the one that should be considered is the professional criterion, but nobody today questions the impact of the political factor. The first intervening element here, however, is that of the nationality : this is the problem of the (( geographical distribution )) ; compared to it, the more subjective element of political selection seems to arouse less. difficulties. Concerning the professional criterion, a university education is generally required : preference is given to degrees in law, economics or political science. External recruitment is by competition (except for the agents who are under contract). Career development is assured by internaI recruitment and successive promotions. Mario BETTATI : UNITED NATIONS The notion of international civil servant varies according to the international organizations. The international civil servants carry on a public function within an international organization and they are subjected to internationallaw. Some hold a life-time tenure, while others are under contract for a definite period. Magistrates and higher civil servants are distinct both by the way they are recruited and by the conditions they must fulfil in order to practise. The international civil servant's status is defined in the U. N. Charter (which constitutes the (( status )) itself) and by staff regulations. There is no real policy today concerning careers in the United Nations; although permanent civil servants are essential because of their independence there �352 ÉTUDES is a trend towards reducing their number. Structuring careers is difficult because the different attitudes of the various governments must be reconciled, and because the U. N. missions often require a temporary staff. An objective conception of employment poses the problem of the personnel attached to the organizations of the system. A classification of the jobs by category, grade and level is worked out by the administrative authority, who evaluates the type and importance of the various functions to be performed. The U. N. staff is increasingly old and mainly masculine : measures are being taken to change this state of affairs. Selection procedures for international civil servants do not appear in the Charter, nor in the staff regulations ; political criteria can interfere, either officially or not ; certain negative forces can influence the appointment or the transfer of civil servants. The choice-of-Iocation criterion, however, is granted by constitutional and statutory regulations. There are three main factors to be considered when calculating the number of desirable posts : the « organization membership » factor ; the (( population » factor; the (( contribution to the organization budget » factor. Some countries are under-represented, especially the developing countries. The objectives of competitive selections (based on qualifications and examinations) are set forth in the Charter. But competitive tests are rare, the number of candidates is low; and the pressures of various kinds exerted by governments tend to transform competition more or less into cooptation. Administrators are under-qualified. After recruitment, usually follows a probation period which in turn is followed by appointment if ail the conditions are fulfilled. Further education during the career makes up for defective recruitment, but its organization is unsatisfactory. Jean RIVERO : SYNTHESIS What is a civil servant? A general idea seems to emerge that civil servants are people who have corporate bodies as employers with the exception of the salaried workers of public enterprises, either industrial or commercial, who fall under labour law. Uncertainties still remain concerning the limit that should be given to the notion of (( corporate body», concerning also some bodies (like the armed forces and the judiciary) or the status of certain civil servants (e. g. �ABSTRACTS 353 the problem of the civil servants under contract). Distinctions must also be made between administrative civil servants and technical civil servants, between civil servants having authority and subordinate civil servants, and quite simply between law and reality. Four essential questions could now be put forth : 1) Where do civil servants come from ? Here is the problem of the social origin of the civil servant; of the role of women ; of education. 2) Howare civil servants selected ? Here are the problems of the final objective (career or job), of the selection method (discretionary or regulated), of the political aspect (selection criteria and procedures). 3) How are civil servants trained wh en recruited ? Here a distinction must be made between traditional, academic education and further education. 4) What is the relation between the civil servant, on the one hand, and the central power or society, on the other ? The Administration, being itself a power, can either stimulate the impetus given by politics or curb it. There can sometimes be a symbiosis between the Administration and the central power, and sometimes not. The relationship between the Civil Service and the people is usual/y characterized by considerable distrust. To sum up, three observations must be made: - there is a great variety of solutions, - there is no correlation between the traditional classification of great juridical systems and the organization of the civil service, - final/y, it must be acknowledged that France has worked out the most elaborate system as regards the specific status of the administrative civil servant. 23 ��CHRONIQUES ��CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE EUROPE OCCIDENTALE ��AUTRICHE par Heinz SCHÂFFER (*) DROIT FÉDÉRAL Le contrôle Étatique de l'Économie en Matière de Monnaie, de Crédit et d'Assurances. En ce qui concerne la promulgation de la Loi sur les institutions de crédit (BGBI 1979/63), la Loi sur les caisses d'épargne (BGBI 1979/64) et la Loi sur l'émission des valeurs mobilières (BGBI 1979/65), les textes ont été examinés dans les chroniques de l'année dernière (1). « Mont-de-piété ». Le Mont-de-piété public, dont l'origine remonte au temps de l'Impératrice Maria-Theresia, avait pour fondement juridique jusqu'à récemment, un statut donné par le gouvernement fédéral en 1946. En fait, la situation juridique de cette institution n'étant pas claire, on a voulu l'adapter aux formes habituelles de la vie économique; le « Dorotheum » fut transformé par loi fédérale en S.A.R.L. (Société à responsabilité limitée) avec autorisation de faire des opérations bancaires. En même temps, on a voulu rendre possible une gestion des affaires, plus rationnelle et plus flexible. D'où la tendance à séparer juridiquement ou à rendre indépendantes des entreprises publiques, fut-elle confirmée. Protection de l'environnement. En 1979, quelques lois très importantes en matière de protection de l'environnement ont été promulguées. La loi sur la vieille huile. L'abolition de la vieille huile est un des plus graves problèmes de la défense de l'environnement. Par cette loi sur la vieille huile, on a promulgué des prescriptions de droit administratif très sévères, d'après lesquelles les détenteurs de la vieille huile doivent donner des informations sur le (*) Docteur, Professeur à l'Université de Vienne. (1) Cf. Annuaire Européen d'Administration Publique - 1978. p. 221. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �360 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE genre, la quantité, l'origine, les conditions et le lieu de stockage des vieilles huiles, qui sont produites par eux, si l'autorité de l'administration du district le demande. Les détenteurs des vieilles huiles doivent tenir des registres. Ils sont tenus par le devoir de conservation jusqu'à la remise à neuf d'une façon, qui ne soit pas nuisible. La remise à neuf peut être effectuée par le propriétaire lui-même ou par un collecteur officiellement agréé. La loi sur le transport de marchandises dangereuses. Par la loi sur le transport de marchandises dangeureuses par route, loi qui amende en même temps celles sur l'automobile et le trafic routier (BGBI 1979/209), l'Autriche a appliqué, dans son ordre juridique interne, l'accord européen relatif au transport international des marchandises dangereuses par route. La loi contient des prescriptions détaillées concernant les conditions d'emballage et de mise en service des automobiles et des remorques pour le transport de marchandises dangereuses. Les attestations nécessaires sont accordées normalement par le Landeshauptmann (chef du gouvernement d'un État fédéré) après expertise professionnelle. Comme mesure de sécurité spéciale, la loi a prévu des contrôles périodiques et une assurance obligatoire de responsabilité civile extrêmement élevée. Le transport de marchandises dangereuses n'est permis qu'en considération des prescriptions détaillées de sécurité. Il faut une concession qui peut être révisée. Les autorités locales compétentes peuvent interrompre le transport ou l'interdire à toute heure s'il y a risque pour des personnes, des objets ou pour l'environnement; ceci vaut en particulier pour les organes de contrôle douanier dès que des marchandises dangereuses sont introduites sur le territoire fédéral. Enfin, la loi contient des prescriptions minutieuses relatives aux expertises, aux plaques d'immatriculation et à la formation nécessaire des conducteurs. Elle prévoit des amendes exorbitantes en cas d'infraction (jusqu'à 600.000 schilling). Subventions des constructions hydrauliques. Un amendement à la loi sur les constructions hydrauliques (Wasserbautenfôrderungsgesetz BGBI 1979/565) prévoit, que les plans économiques relatifs aux eaux et les études régionales peuvent être subventionnés. Concernant le « Fonds pour le secteur économique des eaux », la loi rapporte une intensification des subventions des grands établissements hydrauliques (purification et ravitaillement). Service public. Par la promulgation de la loi sur les fonctionnaires et la fonction publique (Beamtendienstrechtsgesetz BGBI 1979/333), la deuxième étape de la réforme est clôturée. Les réglementations de la première étape, terminée en 1977, ont été intégrées sans changement dans la codification nouvelle. La loi est basée sur la situation juridique précédente, mais elle apporte des simplifications dans la hiérarchie des fonctionnaires, des branches et des titres ainsi qu'en ce qui concerne les critères de qualification et l'enquête disciplinaire. Au total, la loi est caractérisée par le principe de la carrière et l'idée que l'administration doit servir le peuple. �AUTRICHE 361 Une innovation spéciale concerne la possibilité légale d'exempter les fonctionnaires du service, s'ils sont des mandataires publics. ONU-City. Dans le courant de l'année 1979, l'ONU-City, édifiée dans une banlieue de Vienne, était inaugurée comme troisième siège officiel des Nations-Unies. Ce projet, financé par le Bund et la Cité de Vienne, avait été confié à une société spéciale. L'infrastructure encore nécessaire (quelques tronçons d'autoroute, une nouvelle ligne du métro assurant la liaison avec l'aéroport Wien-Schwechat) doit être assurée par un financement contractuel entre le Bund et le Land Wien. L'Approvisionnement en énergie. Centrales nucléaires. On a déjà indiqué en 1978, que la mise en marche de la première centrale nucléaire en Autriche (<< Zwentendorf ») était suspendue à un referendum, dont le résultat fut négatif. En conséquence, la Chambre Nationale (Nationalrat) a adopté à la fin de 1978 une loi fédérale (ce qui n'était pas nécessaire du point de vue juridique), portant interdiction du libre emploi de l'énergie atomique en Autriche (BGBI 1978/676). C'est pour cette raison, qu'on a dû réviser toute la planification concernant les usines électriques faite par les entreprises publiques chargées d'assurer l'approvisionnement en énergie pour les dix prochaines années. La politique coordonnée entre le Bund et les Laender pour économiser l'énergie. En automne 1979, un accord entre le Bund et les Laender est intervenu, destiné à permettre des économies dans le secteur énergétique. " s'agit d'un accord au sens de l'article 15a de la Constitution Fédérale, d'après lequel les parties s'obligent à prendre les mesures nécessaires dans ces matières, qui relèvent de leur compétence. L'accord concerne spécialement le bilan des dépenses de chauffage, et la construction de systèmes de chauffage central. L'accord rend possible une politique d'austérité coordonnée et représente en même temps une démarche en direction de l'exécution des engagements de droit international, demandés par l'agence internationale de l'énergie. Fédéralisme. Au cours de l'année 1979, la tendance à passer des accords selon l'article 15a de la Constitution Fédérale s'est poursuivie. Outre les accords cités plus haut, d'autres ont été conclus entre le Bund et respectivement le Land Vienne et la Carinthie, portant sur les matières qui relèvent de leur compétence et de leur intérêt commun. Ces accords ont été peu remarqués sur le plan politique, car ils ont été conclus peu de temps avant les élections et ont porté sur des projets importants élaborés depuis longtemps. �362 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Les Laender ont aussi conclu des accords entre eux, conformément à l'article 15a de la Constitution. Ces accords concernent l'appréciation conjointe des matériaux, des méthodes de construction, l'aide aux handicapés et la reconnaissance mutuelle des permis de chasse. La discussion sur le Fédéralisme, qui depuis quelques années restait théorique, est revenue à l'ordre du jour sur initiative populaire qui s'appelle « Pro Vorarlberg ». Une pétition en effet a été adressée au Landtag (diète) de Vorarlberg demandant un statut spécial pour l'État - membre Vorarlberg. A partir de là, un débat politique passionné s'est instauré entre les différents groupes politiques, sur le thème du remaniement du fédéralisme autrichien. On a amalgamé ce thème avec la vieille idée des districts autonomes. Cette idée politique un peu vague, existe depuis 1848, mais n'a jamais été réalisée ; au contraire, les districts sont organisés en unités administratives placées sous la direction d'un magistrat institué (le « Bezirkshauptmann »). Depuis 1920, l'installation de la démocratie sur le plan de l'organisation des districts, a toujours été un objectif politique du parti socialiste, mais en vérité, on n'a jamais insisté sur l'accomplissement de cette idée. Actuellement, il semble que ce parti s'efforce d'insérer les districts en unités territoriales de type autonome entre les Laender et les communes. Les critiques doutent qu'une telle organisation soit nécessaire du point de vue administratif et économique. On peut avancer comme argument défavorable à ce projet le gonflement d'une organisation administrative très coûteuse. En outre, on peut redouter une politisation de l'administration qui ne serait pas conforme au principe de la neutralité de l'administration (art. 18 de la Constitution). Suivant des modèles déjà proposés, on veut organiser les districts comme suit: Un « Bezirkshauptmann » élu, qui assure la direction du district, aidé par des fonctionnaires compétents en jurisprudence, et non par un parlement du district, dont les membres (( Bezirksraete ») seraient égaIement élus. Le perfectionnement des fonctionnaires de l'administration. L'Institut d'Études Administratives de Bund (Verwaltungsakademie des Bundes) à Vienne, qui offre des cours de formation de base ainsi que des cours de perfectionnement, a déjà été mentionné dans la Chronologie de 1978. A l'instar du Bund, certains Laender ont fondé leurs propres établissements pour leur personnel. Ces établissements de formation et de perfectionnement comportent d'une part des cours dans le cadre des Bureaux de Gouvernement des Laender, d'autre part il y a ce qu'on appelle des Instituts d'Études Administratives. L'Institut d'Études Administratives au service de Salzburg et de Tyrol, a été fondé grâce à un accord administratif entre ces deux Laender. Cet Institut et celui de la Styrie à Graz sont exer- �AUTRICHE 363 cés par une association semi-privée s'intitulant « Académie Autrichienne pour le Personnel de Haute Administration)} (Osterreichische Akademie für Fuhrungskrafte). l'administration soumise au contrôle du Barreau du Peuple. Le Barreau du Peuple, installé en juillet 1977, est compétent pour les réclamations contre les « abus)} de l'administration. Depuis sa création et jusqu'à la fin de 1979, il a déjà traité environ 9.500 réclamations. En principe, le Barreau du Peuple a seulement compétence pour contrôler l'administration fédérale; mais il est possible d'élargir cette compétence à l'administration des Laender : par une loi constitutionnelle des Laender. Vienne et Salzburg ont déjà instauré cette compétence, la Carinthie et la Styrie vont le faire incessamment. Pour rendre possible un tel contrôle, le Barreau du Peuple organise des jours de consultation dans les Laender. DROIT DES LAENDER Droit policier pénal. En vertu d'une prérogative accordée aux Laender par un amendement à la Constitution fédérale en 1974, quelques uns (la Haute Autriche (Oberôsterreich) et Salzbourg), ont promulgué des lois concernant le droit policier pénal. Celle de la Haute Autriche ne prévoit que les cas suivants : « maintien des convenances publiques)}, « prostitution )}, « protection contre le bruit )}, et « entretien des animaux dangereux)} (LGBI 1979/36). Le Land Salzburg voulait inclure le « vagabondage)} et la « mendicité )} comme délits relevant du droit administratif pénal. Ce fut la cause d'un conflit entre le Bund et le Land Salzbourg. Le gouvernement fédéral a protesté en vertu de l'article 98 alinéa 2 de la Constitution Fédérale contre ces prescriptions parce qu'elles étaient douteuses du point de vue juridicopolitique. Le Land Salzbourg a tout de même promulgué cette disposition (LGBI 1979/13), faisant valoir que le délit de « vagabondage)} était bien conforme à la réserve autrichienne exprimée à l'encontre de l'article 5 de la Convention Européenne des Droits de l'Homme. Intensification de la démocratie directe au niveau de la commune. Dans les lois qui constituent le droit municipal de la Carinthie (LGBI 1979/10) et de la Haute Autriche (LGBI1979/45) ainsi que dans les statuts des quelques villes (lois spéciales), on trouve des règlements nouveaux, qui renforcent la participation directe de la population aux décisions de l'administration. En premier lieu, on doit mentionner le droit d'interpellation, qui se traduit par une « heure d'interpellation)} au début de chaque séance du conseil municipal. En conformité avec les institutions juridiques qu'on trouve dans le droit des Laender, on a fixé les conditions préalables pour l'application des initiatives populaires ainsi que des referendums à �364 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE l'échelon municipal. En outre, on a créé une institution, qui s'appelle « assemblée des citoyens» ; créée pour une meilleure information des habitants de la municipalité et pour l'intensification du contact entre les fonctionnaires de l'administration municipale et les citoyens. Les initiatives populaires, les referendums et les consultations populaires ont reçu pour fondement un amendement à la Constitution Municipale de Vienne; à ce propos, il faut rappeler que Vienne est à la fois un État et une ville; les lois d'application nécessaires ont été votées en 1979, mais ne seront pas promulguées avant 1980 (LGBI 1980/5, 6, 7). Consolidation des textes juridiques comme élément de simplification de l'administration. L'ordre juridique doit être clair et simple. Ces qualités sont d'une grande importance pour le citoyen et présentent un facteur significatif de la réforme de l'administration. L'administration est aussi chargée des travaux préparatoires nécessaires. En ce sens, le Land Basse Autriche avait décidé, il y a près d'une décennie, une large action pour compiler et clarifier son ordre juridique. Il a transformé son journal officiel (( Landesgesetzblatt ») en format des feuilles mobiles. La simplification de l'ordre juridique a été effectuée par les mesures suivantes: promulgation de nouvelles prescriptions concernant les matières les plus importantes du droit du Land; amendement d'autres dispositions. Ce processus a été entériné formellement par la loi « sur la clarification des prescriptions juridiques» du Land Basse Autriche (LGBI 0005-0). D'autres procédures plus simples ont été entreprises par le Land Haute Autriche (voir la loi « sur la clarification des prescriptions juridiques» (LGBI 1979/78). Sauvegarde des vieilles villes et protection des villages. Au cours des dernières années, les Laender ont promulgué des lois qui traitent de la sauvegarde des vieilles cités (p. ex. Graz et Salzbourg) ainsi que de la protection du caractère typique des villages. Ces prescriptions essaient de conserver la structure et l'architecture des centres de villes et de villages. Les mesures prises pour atteindre ce but portent sur des interdictions ou des obligations relevant du droit administratif; elles concernent aussi la distribution de subventions publiques. La loi « sur la protection des villages» de la Carinthie (LGBI 1979/81) charge même les municipalités de s'occuper des banlieues de villages. Le caractère de village doit être conservé d'une part en ce qui concerne son aspect extérieur, mais d'autre part en ce qui concerne son environnement. Les mesures prescrites interdisent les fosses à ordures faites sans aucun contrôle, l'affichage sauvage ou les enseignes intempestives. Un conseil spécial doit assister la municipalité dans les domaines indiqués. Loi contre la pollution de l'air (LGBI 1979/42). A l'instar de quelques autres états-membres, la Carinthie a promulgué en ce domaine une loi très importante autorisant le gouvernement du Land �AUTRICHE 365 à rendre des décrets d'application. Ces décrets fixent des prescriptions concernant le stockage et la vaporisation de certains produits. Les maires sont autorisés à prendre des mesures contre la pollution de l'air. Une chose très importante est l'évaluation du degré de pollution. Les propriétaires doivent à ce propos contrôler leurs chauffages, ce qui favorise l'économie d'énergie. Enfin, le gouvernement du Land a la possibilité de donner « l'alerte à l'environnement )}, c'est-à-dire que la presse et la radio attirent l'attention de la population sur une détérioration dangereuse de la qualité de l'air et en même temps on exhorte la population à réduire l'exploitation de leurs chauffages. Loi sur l'électricité (LGBI 1979/22). Cette loi réglemente la production et la distribution de l'énergie électrique pour le Land Salzbourg. Selon la loi amendée, les entreprises n'ont plus l'obligation de fournir l'énergie électrique. Tyrol: Loi pour le développement de la culture (LGBI 1979/35). La culture est définie comme dépassant le nécessaire et l'utile, ou comme la conservation de la tradition historique ou religieuse. Les œuvres qui répondent à cette définition peuvent bénéficier de subventions du gouvernement du Land après consultation d'un conseil spécial. Le gouvernement du Land doit présenter ensuite des rapports à la diète. BIBLIOGRAPHIE BARFUSS-PINDUR-SMOLKA : Lebensmittelrecht. (Droit alimentaire). Format à feuilles mobiles. Il contient, commentée en détail, la Loi sur les Denrées Alimentaires de 1975. BERNHARDT-KALUZA : Das ësterreichische MaS - und Eichrecht (Wien 1979). (Le Droit autrichien des poids et mesures). ERMACORA-WINKLER-KOJA-RILL-FUNK (éd.) : Aligemeines Verwaltungsrecht. (Droit administratif général). Festschrift für Walter Antoniolli zum 7 0 • Geburtstag (Wien 1979). Cet hommage donne, pour la première fois depuis 25 ans, un exposé systématique du droit administatif autrichien en général. ERMACORA : UOG-UniversiUitsorganisationsgesetz. (Le droit universitaire). (Wien 1979) 2e édition. Une édition statutaire commentée du nouveau droit universitaire après le premier amendement. FÜRBECK-TESCHNER : Zwischenstaatliches Sozialversicherungsrecht. (Le droit international de sécurité sociale). (Wien 1978). FREMUTH-LAURER : Das neue Sparkassenrecht. (Le nouveau droit des Caisses d'Épargne). (Wien 1979). �366 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE HELFGOTT : Die Rechtsvorschriften für den Denkmalschutz. (Le droit de la protection des monuments). (Wien 1979). L'édition con- tient la Loi sur la Protection des Monuments et des Sites Historiques y compris l'amendement de 1978, la Loi sur la Prohibition de l'Exportation, des conventions internationales et les ordonnances d'application ainsi que les Lois sur la Conservation de la Vieille Ville et sur la Protection des villages, les deux dernières relevant de la compétence des États fédérés. ITA-BACH : Pharmazeutische Vorschriften. (Droit pharmaceutique.) (Wien 1979). KOCIAN-SCHUBERT : Beamten-Dienstrechtsgesetz. (Le droit de la fonction publique et des services publics). 7. Lieferung 1978. KOVESI-JONAK : Das osterreichische Schulrechtsamt Erganzungsband. (Supplément au droit scolaire). (Wien 1976 und 1978). Un ouvrage capital, qui couvre le droit scolaire autrichien, lequel s'était développé rapidement pendant les deux dernières décennies. MELICHAR (Hrsg.) : Rechtsfragen des Verwaltungsverfahrens. (Problème juridique de la procédure administative). Eine vergleichende Darstellung zwischen Osterreich und Polen (Wien 1979). OBERNDORFER-WOLNY, Strompreisbestimmung aus rechtlicher. Sicht (Linz 1979). POPPER-WOLNY : Beitrage zum Medienrecht. (Etudes sur le droit). Linzer Universitatsschriften. Monographien 4 (Wien 1978). RILL-SCHÀFFER : Investitionsplanung und Raumordnung. (Plans d'investissement et aménagement du territoire). Schriftenreihe der Osterreichisenen. Raumordnungskonferenz Nr. 17 (Wien 1979). Cette étude concerne la possibilité de dresser des plans d'investissements publics en accord avec les principes d'aménagement du territoire. Elle couvre toutes les branches du droit administratif, qui concernent l'aménagement du territoire, les fondements juridiques des décisions économiques privées des collectivités publiques territoriales et analyse les plans et les programmes de l'administration. La monographie offre une vue d'ensemble systématique sur les pratiques de l'administra tien se rapportant à ces matières. RILL (éd.) : Gewerberecht. Beitrage zu Grundfragen der Gewerbeordung 1973. (Droit de l'industrie. Conclusion aux problèmes fondamentaux du Code industriel de 1973). (Wien 1978). Ce recueil traite de toutes les questions juridiques importantes du code industriel, renouvelé en 1973. PHILlPP-POLLAK : Internationales Steuerrecht. (Le droit fiscal international). (Wien 1979). Dans cette édition statutaire, on trouve les pres- criptions nationales et les accords internationaux, avec commentaires. �AUTRICHE 367 POLLAK: Das Versicherungsaufsichtsgesetz. (La nouvelle loi sur la sécurité sociale). (Wien 1979). Édition de la Loi nouvelle commentée en détail. RINGHOFER : Die ësterreichischen Verwaltungsverfahrensgesetze. (La loi autrichienne sur la procédure administrative). (Wien 1978). SCHWARZER-CSOKLlCH-LlST : Das ësterreichische Wahrungs - und Devisenrecht. (Le droit autrichien des devises). (Wien 1979), 3e édition d'un ouvrage capital. Elle traite aussi de la Loi sur la Banque Nationale. SCHWIMANN-MELL : Das Recht der Sonnen - und Windenergienutzung. (Le droit de l'utilisation de l'énergie solaire et éolienne). (Wien 1979). Une introduction en ce domaine du point de vue du droit privé et du droit public. ZEDTWITZ : Grundverkehrsgesetze der Bundeslander. (Le droit commercial des États de la Fédération). (Wien 1978). Format à feuilles mobiles, mis à jour par la 7e et 8e livraison. « Bericht der Volksanwaltschaft an den Nationalrat » vom 25.5.1979. (Rapport du Barreau du Peuple à la Chambre nationale). Conformément à l'article 4 de la Loi fédérale sur le Barreau du Peuple (BGBI1977) cet organe doit présenter un rapport annuel de ses activités à la Chambre Nationale (Na tionalra t). Le second rapport ici mentionné se compose d'une partie générale et d'une partie spéciale. La partie générale décrit l'utilisation et les activités du Barreau du Pe.uple, sa procédure d'examen, ses relations publiques et ses contacts internationaux ainsi que la situation du personnel de cette autorité. Dans la partie spéciale, on examine les principaux cas de toutes les branches de l'administration. Pour la première fois, on y a adjoint une partie statistique, qui donne une vue générale de tous les cas traités jusqu'à présent. « Raumordnungsbericht » Schriftenreihe der ësterreichischen Raumordnungskonferenz Band 14. (( L'aménagement du territoire ». Rapport de la conférence sur l'A.T.). (Wien 1978, ausgeliefert 1979). Ce rapport de 336 pages prolonge le premier rapport sur l'aménagement du territoire de 1975. 1/ offre une vue d'ensemble intégrale sur toutes les activités de l'État (le Bund, les Laender, les municipalités et les représentations des intérêts) concernant l'aménagement du territoire en Autriche et donne ainsi des informations sur les diverses sections de la pratique administrative. « Bericht über die Lage des Fëderalismus in Osterreich 1978 )). (Étude de la situation du fédéralisme autrichien en 1978). (Wien 1979). Herausgegeben vom Institut für Foderalismusforschung. Cet institut est financé par les Laender Tyrol, Vorarlberg et Salzburg et s'occupe des études scientifiques concernant les problèmes du fédéralisme. Le rapport analyse la législation et la juridiction et donne ainsi des indications sur les tendances des développements politiques et juridiques du fédéralisme autrichien en 1978. ��BELGIQUE par Francis DELPEREE (*) L'année 1979 a été marquée en Belgique, par le développement d'une crise politique sans précédent - la plus longue, la plus vaine, la plus profonde des crises de l'histoire de Belgique (1). Les projets politiques dont on avait rendu compte dans une précédente chronique ont été, à cette occasion, remis en chantier. De nouveaux projets ont vu le jour. Ils portent, une nouvelle fois, atteinte aux structures de l'administration, telles qu'elles avaient été conçues d'ancienneté. Au même moment, des questions administratives qui, pour être plus classiques n'en sont pas moins importantes, viennent au premier plan de l'actualité. Elles touchent au statut du personnel de l'administration, spécialement à leur statut syndical. LES STRUCTURES DE L'ADMINISTRATION Les projets politiques, connus sous le nom d'accords d'Egmont et de Stuyvenberg, étaient inscrits en annexe de deux déclarations gouvernementales. Ils devaient donc servir de guides à l'action politique et administrative du gouvernement présidé dès juin 1977, par M. L. Tindemans. Un projet de loi N° 461 portant organisation des communautés et des régions a traduit ces projets en dispositions normatives. On y relève spécialement, sous l'angle administratif, les dispositions suivantes: Art. 55. 1. Chaque région dispose en propre d'une administration, d'institutions et d'un personnel. § 2. Le Collège (exécutif de la région) fixe le cadre du personnel de l'administration régionale et procède aux nominations. Ce personnel est recruté par l'intermédiaire du Secrétariat permanent au recrutement. " prête serment, conformément aux dispositions légales, entre les mains de l'autorité que le Collège désigne à cet effet. § (*) Professeur à l'Université Catholique de Louvain. (1) F. DELPEREE, « Chronique de crise 14 novembre 1978-avriI1979 », Journal des Tribunaux, 1979 p. 457 Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. 24 �370 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE § 3. Sans préjudice des dispositions du présent chapitre, le personnel est soumis aux dispositions qui règlent, pour les agents visés par l'arrêté royal du 2 octobre 1937 portant le statut des agents de l'État, la situation administrative pécuniaire, sociale et syndicale ainsi que le régime de retraite, de survie, d'invalidité et des accidents du travail. Art. 56 § 1. Sont repris de droit par les régions: 10 les services des ministères, des organismes d'intérêt public et des autres services de l'État, concernés par le transfert des compétences aux régions. Sauf les cas déterminés par concertation entre les régions intéressées ces services sont installés dans la région; 2 0 les membres du personnel de l'État et des organismes d'intérêt public, chargés de tâches qui se rapportent aux compétences transférées. § 2. Le Roi détermine, après concertation avec les organisations syndicales et par arrêté délibéré en Conseil des Ministres, les modalités: a) de cette reprise; b) du transfert, à leur demande, d'autres membres du personnel des ministères, des organismes d'intérêt public et des autres services de l'État; c) de la réintégration, à leur demande, des agents visés au § 1, 2 0 , dans les services nationaux. )) Mais on le sait, les accords politiques conclus en 1977 ont été dénoncés par la plupart des partis flamands qui composaient la majorité gouvernementale. La dissolution des Chambres, le 14 novembre 1978, a rendu caduc le projet de loi 461. Une nouvelle négociation a vu le jour au lendemain du scrutin. Se prolongeant durant plus de trois mois, elle devait donner naissance à un nouvel accord annexé, cette fois, à la déclaration gouvernementale du 5 avril 1979. Depuis lors, il a été traduit en deux projets de loi distincts. Un projet de loi na 260 ordinaire et un projet de loi na 261 spécial des régions et des communautés. Des orientations fermes se dessinent-elles cette fois, pour la constitution des administrations régionales et communautaires? Selon le projet de loi na 260, chaque communauté culturelle est appelée à disposer « en propre d'une administration, d'institutions et d'un personnel» (art. 7 en projet) ; ce personnel « est recruté par l'intermédiaire du Secrétariat permanent au recrutement du personnel de l'État» (ibidem) ; il est encore précisé que « le personnel est soumis aux règles légales et statutaires applicables aux agents définitifs, aux agents temporaires, au personnel auxiliaire et au personnel ouvrier temporaire de l'État» (ibidem). Selon le projet de loi na 261, des règles analogues sont prévues pour le personnel des régions (art. 55 du projet). On ne peut manquer de souligner l'originalité en droit belge des dispositions qui sont ainsi proposées. �BELGIQUE 371 Les projets politiques les plus récents (2) partent, en somme, d'une idée claire. " ne saurait y avoir autonomie réelle des deux communautés francaise et néerlandaise - sans exécutif, sans administration, sans fonctionnaire de ces communautés; il ne saurait non plus y avoir autonomie véritable des trois régions - wallonne, flamande et bruxelloise - sans exécutif, sans administration, sans fonctionnaire de ces régions. Les transferts d'attributions que l'on envisage de réaliser de l'État aux autres collectivités politiques qui s'organisent en son sein impliquent donc la création de services, au niveau de la communauté et au niveau de la région, qui assumeront les responsabilités soustraites ainsi à l'administration de l'État. Qui ne voit que pareille évolution prépare la Constitution, à côté d'une fonction publique nationale, de deux fonctions publiques communautaires et de trois fonctions publiques régionales? Les projets de loi dont on rend compte ne prévoient-ils pas, de manière explicite, l'existence d'administrations « propres » ? L'on relèvera peut-être que les mêmes projets réservent au pouvoir législatif la compétence de fixer le statut tant administratif que pécuniaire du personnel de l'État, des communautés et des régions. Mais qu'implique cette suggestion dont le contenu a pu par ailleurs surprendre tant l'établissement du statut administratif des agents publics qui semble être de la compétence non du pouvoir législatif, mais du Roi, titulaire du pouvoir exécutif ? Elle exige sans doute l'élaboration d'un seul statut pour l'ensemble des personnels de la fonction publique. Mais elle laisse entière la question de l'organisation de l'administration, des principes de la gestion, de la détermination du pouvoir de commandement ... Un statut uniforme est-il incompatible avec une organisation diversifiée? Tirera-t-on argument des dispositions du projet qui vise à réserver au Secrétariat permanent au recrutement de l'État la sélection des agents publics qui exerceront leurs fonctions au service de l'État, d'une communauté ou d'une région pour soutenir que l'unité de l'administration est malgré tout préservée? " s'agirait d'une conclusion abusive. Le S.P.R. est incontestablement un service particulier à l'administration de l'État; mais l'outil spécialisé qu'il représente a pu être utilisé à d'autres fins que la sélection du personnel de l'État: l'organisation d'examens linguistiques ou d'épreuves de recrutement pour les services publics décentralisés est chose fréquente. Cette forme d'assistance technique est sans incidence sur la question de l'unité ou de la diversité des administrations qui y ont recours. " faut aller plus loin. Tout donne à penser que, demain, les communautés et les régions seront consacrées comme collectivités politiques, dotées de la personnalité juridique, investies de responsabilités autonomes et assujetties à des contrôles analogues à ceux qui, dans un État fédéral, (2) Sur ce thème, voy. F. DELPEREE, « La régionalisation en Belgique, An X », R./.S. adm., 1980, nO 1. �372 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE pèsent sur les collectivités particulières (3), Dans cette perspective, il serait difficilement concevable que celles-ci ne disposent pas d'un personnel qui leur soit propre. Les statuts qui seront conçus à leur intention par l'État pourront-ils s'empêcher de tenir compte des activités particulières qui sont les leurs; et du milieu restreint dans lequel elles seront amenées à remplir leurs activités? Ne devront-ils pas aussi fixer les droits de ceux qui faisant carrière à l'État la poursuivront à la communauté ou à la région à raison des transformations apportées aux structures même de l'État? L'unité de l'administration centrale telle qu'elle avait, jusqu'à présent, été préservée pour les personnels investis de l'essentiel des missions publiques paraît bien sur le point de disparaître. LES AGENTS DE L'ADMINISTRATION Qu'on le veuille ou qu'on le déplore, le droit de la fonction publique reste par priorité un droit de groupe. C'est le droit d'une catégorie professionnelle. Et si ce droit a pour particularité d'être, par sa source formelle, un droit étatique et non, comme dans les professions salariées, un droit largement négocié ou, comme dans les professions libérales, un droit de la profession elle-même, il n'en reste pas moins que, par son objet, il vise à définir le statut - les droits et les obligations - de ceux qui ont pour métier de servir l'État. De là les rapprochements et les comparaisons qu'il est permis d'établir, dans un État comme la Belgique, entre un droit du travail salarié et un droit du travail en secteur public, entre un droit de la sécurité sociale du travail salarié et un droit de la sécurité sociale de la fonction publique. Et l'on a pu relever à juste titre les phénomènes de rapprochement qui pouvaient exister entre ces régimes juridiques à la faveur de mécanismes d'imitation qui opèrent d'ailleurs dans les deux sens (4). Dans ces conditions, l'originalité du droit de la fonction publique s'estompe. Mais le rapprochement qui s'opère est-il essentiellement de l'ordre du juridique? N'est-il pas plutôt de l'ordre du social? La communauté d'intérêts et de préoccupations entre deux milieux de travail peut l'emporter finalement sur les distinctions foncières. La solidarité qui s'instaure alors ne se trouve-t-elle pas renforcée en Belgique par les mécanismes de recrutement et de formation des agents publics? Choisis de la même manière et dans le même milieu, agents publics et travailleurs salariés pourraient-ils être totalement différents? Les rapprochements peuvent aussi se poursuivre sur le terrain de l'action sociale, plus que sur celui des statuts. Le fait politique n'est pas seul présent dans la fonction publique belge. Le fait syndical l'est aussi. Ils sont souvent imbriqués l'un dans l'autre - partis et syndicats se réclamant (3) Sur ce thème, voy. F. DELPEREE, « Futuribles: L'État belge en 1982», La Revue Généra/e, novembre 19n. (4) Voy. notamment V. CRABBE, « Droit du travail et de la fonction publique en Belgique », A./.F.P., 1975-1976, p. 143. �BELGIQUE 373 souvent d'une même conception « idéologique ou philosophique» -. Adoptant les méthodes d'action en vigueur dans le secteur privé, les organisations professionnelles de fonctionnaires ne contribuent-elles pas, elles aussi, aux rapprochements des régimes juridiques et des situations concrètes? L'accès à la fonction publique. En Belgique, la doctrine a pris l'habitude d'insister sur le particularisme du droit de la fonction publique. Et de relever dans les statuts administratif, pécuniaire, social ou syndical des agents des services publics les dispositions précises et nombreuses qui exprimeraient l'autonomie foncière de cette branche du droit. Elle s'abstient cependant de s'interroger sur la justification de ce particularisme, tout occupée qu'elle est à en relever les manifestations. Mais cette autonomie tient-elle au caractère même de l'institution administrative, telle qu'elle a été conçue par les pouvoirs publics? Tientelle plutôt à l'application de ces lois inhérentes au fonctionnement des services publics qui commanderaient une gamme de solutions inapplicables au secteur privé? Tient-elle au contraire à l'utilisation d'une technique comme celle de la règle statutaire qui répercuterait son caractère unilatéral et autoritaire dans un ensemble de situations concrètes? Ou tient-elle simplement aux circonstances historiques et à une tradition qui a conduit à cultiver la différence plutôt que le rapprochement. Ces explications gagnent peut-être à être combinées. Leur conjonction montre, en tout cas, que l'autonomie du droit de la fonction publique, qui est réalisée, ne doit pas être conçue à la manière d'un a priori doctrinal qui s'imposerait d'entrée de jeu à ceux qui conçoivent le droit de la fonction publique. L'autonomie de ce droit, pour utiliser l'expression consacrée dans d'autres débats, n'est pas « donnée» mais « construite ». Et cette construction peut être plus ou moins achevée. Cette construction juridique peut aussi se donner des soubassements sociologiques. C'est à la base, en effet, soit dès le recrutement, que l'autonomie du droit des fonctionnaires se concrétise. Est-ce le sens de l'évolution qui se développe en Belgique? Le recrutement, « condition préliminaire de toute bonne administration », avait retenu toute l'attention des auteurs du statut de 1937. « A mon avis, écrit même le Commissaire royal à la réforme administrative, le chapitre fondamental du statut des agents de l'État est celui du recrutement». Impressionné par les techniques de recrutement en usage dans le Civil Service britannique, il devait préconiser la sélection des agents publics sur concours, l'organisation uniforme des jurys et des épreuves de recrutement, la mise en place d'institutions administratives spécialisées pour mener à bien ces opérations de sélection. La constitution d'un « Secrétariat permanent au recrutement» des agents de l'État devait servir cet objectif. Il empruntait également au modèle britannique la division des emplois en quatre catégories, soit quatre niveaux. Comme le note M. A. Molitor, « chacune de ces catégories était liée par une condition d'accès fondamen- �374 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE tale à un des quatre degrés traditionnels de notre régime d'enseignement. Les limites du champ de recrutement étaient et demeurent essentiellement celles du filtre que constitue notre système éducatif» (5). Ces modalités de recrutement ne sont pas sans conférer à la fonction publique belge quelques uns de ses traits les plus significatifs. On en relève essentiellement deux. Le premier trait caractérise une fonction publique au recrutement non élitaire. Les concours de recrutement doivent permettre aux diplômés de l'école primaire, de l'enseignement universitaire d'accéder directement aux fonctions de niveau correspondant. Ainsi, pour s'en tenir au niveau 1, le licencié en droit, l'ingénieur ou le licencié en sciences économiques peuvent, moyennant simple réussite d'un concours général, accéder à un emploi public indifférencié. Pas de grandes écoles, pas de filières d'accès, pas de formation spécifique au travail dans l'administration publique, pas d'initiation obligatoire aux techniques du management, pas de grands corps non plus. Au détriment de l'efficience sans doute, c'est une conception « démocratique », c'est-à-dire une conception calquée sur l'état d'avancement de la démocratie culturelle, qui tend à prévaloir. Elle est d'autant mieux ancrée dans les habitudes que le statut n'exclut pas non plus la possibilité pour un agent de faire carrière par le cadre, et d'occuper des tâches de haute responsabilité administrative grâce aux concours d'accession au niveau supérieur. Ainsi les recrutements à l'extérieur comme les promotions à l'intérieur ne contribuent pas à faire de la fonction publique belge un univers professionnel autonome: les modalités de sélection des agents publics la laissent au contraire en liaison directe avec le marché général du travail, et donc avec les autres milieux professionnels. Le second trait caractérise une fonction publique qui doit assurer son auto-formation. Les fonctionnaires s'éduquent eux-mêmes aux tâches et aux techniques de commandement et de gestion. L'école ou l'université peut leur procurer une formation dans une discipline particulière, mais elle ne les prépare en rien à exercer une fonction spécifique dans le secteur public. D'où la mise sur pied depuis 1963 d'une « Direction générale de la sélection et de la formation» (qui fait partie des services du Premier Ministre) qui prend notamment en charge la formation initiale des recrues universitaires; d'où également la création de l'Institut AdministrationUniversité; cette fondation née d'une initiative privée et bénéficiant de l'appui des pouvoirs publics organise en collaboration avec les institutions d'enseignement des séminaires de perfectionnement, d'approfondissement ou de spécialisation en matière de gestion publique (6). Habitué à recruter des généralistes de l'action administrative, l'État s'efforce de leur procurer sur le terrain une formation spécifique; il doit aussi leur permettre de développer le sens général des responsabilités pour (5) A. MOLITOR, « Les avatars d'un statut », Administration publique, 1977-1978, p. 7. (6) Voy. les travaux du m" Congrès International des responsables de la formation des fonctionnaires supérieurs (Bruxelles 1972), avec notamment les interventions de M.F. MEYERS, Directeur général de la D.G.S.F. Adde : F. MEYERS, « La gestion de la fonction publique en Belgique », A.I. F. P., 1971-1972, p. 45 s. �BELGIQUE 375 qu'ils puissent assurer, en cours de carrière, les fonctions de haute direction. L'auto-formation n'a pas conduit - malgré les craintes qui ont pu être exprimées à cet égard - au développement d'une fonction publique qui fonctionnerait en circuit fermé. Ces divers éléments d'ordre institutionnel conduisent à ne pas singulariser outre mesure le milieu professionnel des agents publics. S'étonnera-ton alors que leurs droits (accordés sous forme d'avantages supplémentaires à ceux dont bénéficient les travailleurs salariés, comme en matière de pension) tendent à être, chaque jour, plus contestés? S'étonnera-t-on que leurs devoirs (conçus sous forme de restrictions aux droits élémentaires de l'individu, comme en matière de liberté d'expression) tendent à être égaIement mis en question ? LE SYNDICALISME DANS LA FONCTION PUBLIQUE Le phénomène syndical n'est pas nouveau dans la fonction publique belge (7). " prend notamment cette forme particulière d'institutions dirigées et gérées par les organisations d'employeurs et de travailleurs. La remarque suffit à indiquer que, dans le secteur public, le syndicalisme a acquis un droit de cité qui va bien au-delà de celui qui, dans le secteur privé, a pu lui être reconnu: la négociation paritaire qui s'y déroule ne porte pas, en effet, sur les seules conditions de travail des agents publics mais aussi sur la politique à suivre dans le domaine des intérêts reconnus en propre à l'établissement public. Mises à part des expériences parcellaires, trouve-t-on, dans le secteur privé, des exemples de ce type de relations syndicales? Mais inversement, le phénomène syndical trouve aussi à s'exprimer de manière moins achevée que dans le domaine du travail salarié. Le caractère public de l'institution le veut ainsi. La négociation collective des conditions de travail qui conduirait à l'élaboration d'un accord juridique qui lierait les parties signataires et leurs adhérents ne paraît guère compatible avec l'idée même de statut de la fonction publique? La grève, moyen traditionnel de l'action syndicale, est prohibé par le statut des agents de l'État dans la mesure où elle peut porter atteinte à la continuité du service dont les pouvoirs publics ont la charge. Dans ces conditions, un droit des relations collectives du travail dans le secteur public est-il concevable? Indépendamment de ces obstacles juridiques, les difficultés qui tiennent aux caractéristiques propres du milieu des fonctionnaires peuvent entraver le développement d'une action syndicale du même ordre que celle qui a cours dans le secteur privé. Comme le relève une étude récente de la Centrale chrétienne des services publics, ({ le monde des fonctionnaires se caractérise par une tournure particulière trouvant sa source dans une stabilité d'emploi relative, dans la carrière pécuniaire et le régime de pension; (7) Consulter notamment Ch. HUBERLANT, « Aperçu des étapes de l'obtention de la liberté syndicale par les agents des services publics », R.J.D.A., 1968, p. 1 s. �376 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE tout cela crée un sentiment de sécurité qui influence négativement l'esprit de lutte pour l'amélioration du sort» (8). Ces traits particuliers ont conduit à l'élaboration du statut syndical des agents des services publics, inscrit dans l'arrêté royal du 20 juin 1955 : il organise un régime de consultation syndicale en matière de statut du personnel, d'organisation des services, de conditions de travail, d'hygiène et d'embellissement des lieux de travail. Et pourtant... Dès 1961, le Front commun syndical des services publics (groupant la Centrale générale des services publics et la Fédération des syndicats chrétiens des services publics) entreprenait avec le Gouvernement la négociation de ce que l'on appelle fort improprement une « convention collective» ou un « accord de programmation sociale». Ces accords - cela va de soi - liaient, politiquement parlant, les parties signataires et engageaient, au moins moralement, les pouvoirs publics. La loi du 19 décembre 1974 organisant les relations publiques entre les autorités publiques et les syndicats des agents relevant de ces autorités (loi qui, faute d'arrêtés d'exécution, n'est pas encore en vigueur) entérine ce fait et organise les institutions où ces négociations, désormais officielles mais toujours sans portée juridique, vont se poursuivre ... De même, la grève des services publics est un fait que le droit feint d'ignorer et qu'il accepte en réalité avec tous les inconvénients d'un phénomène dont il n'a précisé ni les principes, ni les modalités, ni les limites. La doctrine souhaite, dans sa majorité, que la grève soit reconnue comme un droit des agents publics et de leurs syndicats professionnels, mais que l'exercice de ce droit soit normalisé. Les organisations syndicales comme les pouvoirs publics paraissent, au contraire, se satisfaire d'une situation qui peut, cependant, compromettre la sauvegarde de l'intérêt général. Il est symptOmatique de constater que le statut syndical de 1974 ne retient pas la grève comme l'une des prérogatives ou des moyens d'action des organisations syndicales dans le secteur public. L'originalité du syndicalisme en secteur public semble préservée, alors que dans les faits, elle a tendance à s'estomper ... Dira-t-on alors que les interlocuteurs syndicaux de l'État sont différents de ceux qu'ils rencontrent à l'occasion de conférences économiques et sociales? On aurait pu le penser, au moins sous le régime du statut syndical de 1955 : le régime très souple d'enregistrement d'organisations syndicales défendant les intérêts professionnels de tout ou partie du personnel avait conduit à l'éclosion d'une multiplicité de groupements - syndicats politiques et syndicats sectoriels, syndicats neutres et syndicats indépendants, associations professionnelles et syndicats ... - qui n'avaient pas toujours de correspondants dans le secteur privé. Le statut syndical de 1974 entend corriger ce qui fut considéré par le Front commun syndical (8) T. DE WALSCHE, « Le syndicalisme en services publics dans la société en évolution », dans Les services publics de demain, Bruxelles, C.C.S.P., 1978, p. 195. �BELGIQUE 377 comme anomalie ou comme un vestige de corporatisme (9) ; seules, désormais, les organisations syndicales ({ représentatives)} sont habilitées à siéger dans les comités de négociation. Et pour être représentative dans l'ensemble des services publics, l'organisation syndicale doit, non seulement exercer son activité sur le plan national et défendre les intérêts de toutes les catégories du personnel des services publics, mais encore être affiliée à ({ une organisation syndicale représentée au Conseil national du travail)} (art. 7, § 1er , 3°) ; en d'autres termes, elle doit être affiliée à l'une des organisations syndicales représentative des travailleurs salariés. Ici encore, le syndicalisme en secteur public perd progressivement de son originalité. La fonction publique elle-même n'est-elle pas appelée à suivre la même évolution ? CHRONOLOGIE Fin 1978 Déclaration de révision de la Constitution (Mon. b. du 15 décembre 1978, p. 14.018). - Arrêté royal du 14 novembre 1978 portant dissolution des conseils provinciaux, convocation des collèges électoraux pour les Chambres législatives et les conseils provinciaux, convocation de ces assemblées et des conseils culturels (Mon. b. du 15 novembre 1978, p. 14.022). - Arrêté royal du 14 novembre 1978 réglant certaines opérations relatives aux élections législatives et provinciales et à l'élection des sénateurs provinciaux (Mon. b. du 15 novembre 198, p. 14.014). - Arrêté royal du 14 novembre 1978 portant convocation des collèges électoraux en vue du renouvellement du Conseil de la communauté culturelle allemande (Mon. b. du 15 novembre 1978, p. 14.022). - Loi du 16 novembre 1978 relative aux élections du Parlement européen (Mon. b. du 23 décembre 1978, p. 15.927). - Arrêté royal nO 34 du 15 décembre 1978 portant autorisation pour l'État d'acquérir une participation dans les sociétés sidérurgiques et sociétés apparentées aux sociétés sidérurgiques et de déterminer les modalités de gestion de ces participations (Mon. b. du 29 décembre 1978, p. 16.048). - Arrêté royal nO 35 du 15 décembre 1978 portant institution d'un Comité national de planification et de contrôle de la sidérurgie et de comités de bassin sidérurgique (Mon. b. du 29 décembre 1978, p. 16.052). - Arrêté royal nO 36 du 15 décembre 1978 créant un Fonds de rénovation industrielle (Mon. b. du 29 décembre 1978, p. 16.068). (9) Voy. J. GENNEN, « Le statut syndical dans les services publics », Journal des tribunaux du travail, 1975, nO 103. Adde : V. CRABBE et J. PUTZEYS, « Les relations sociales dans la fonction publique », syllabus decours, CIFOP, 1976. �378 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 1979 (*) - Arrêté royal du 15 février 1979 portant exécution de la loi relative aux élections du Parlement européen (Mon. b. du 10 mars 1979, p. 2810). - Arrêté royal du 1er mars 1979 portant organisation de deux administrations relevant directement du Premier Ministre (Mon. b. du 8 mars 1979, p.2653). - Arrêtés royaux du 3 avril 1979. Gouvernement: démissions et nominations (Mon. b. du 5 avril 1979, p. 3972). - Arrêté royal du 13 avril 1979 portant organistion provisoire des exécutifs des communautés et des régions, (Mon. b. du 19 avril 1979, p. 4681). - Arrêté royal du 17 avril 1979 créant quatre ministères des communautés et des régions (Mon. b. du 19 avril 1979, p. 4687). - Arrêté royal du 15 mai 1979 portant création d'un comité paritaire pour la coexistence harmonieuse des communautés (Mon. b. du 29 mai 1979, p. 6364). - Loi du 13 juin 1979 complétant les lois coordonnées sur le Conseil d'État, (Mon. b. du 15 juin 1979, p. 6924). - Loi du 5 juillet 1979 modifiant la loi du 1er avril 1974 créant des institutions régionales à titre préparatoire à l'application de l'article 107 quater de la Constitution, modifiée par la loi du 19 juillet 1977 (Mon. b. du 10 juillet 1979, p. 7779). - Loi du 19 juillet 1979 tendant à maintenir la diversité dans la presse quotidienne d'opinion (Mon. b. du 26 juillet 1979, p. 3324). - Arrêté royal du 20 juillet 1979 portant coordination de la loi créant des institutions communautaires et régionales provisoires (Mon. b. du 31 juillet 1979, p. 8499). - Loi du 30 juillet 1979 relative aux radiocommunications (Mon. b. du 30 août 1979, p. 9462). - Arrêté royal du 20 novembre 1979 concernant l'organisation d'un enseignement gardien et primaire dans une langue nationale autre que celle de la région dans les communes dotées d'un régime linguistique spécial en matière d'enseignement (Mon. b. du 22 novembre 1979, p. 13469). (*) En raison de la crise politique qui s'est poursuivie du 15 novembre 1978 au 5 avril 1979, la production législative et réglementaire est particulièrement réduite durant la première partie de l'année 1979. �BELGIQUE 379 BIBLIOGRAPHIE ERAUW F., Droit budgétaire, Comptabilité publique, Crédit public, Bruxelles, Bruylant, 1979, 751 p. Étude détaillée et approfondie de l'ensemble des règles budgétaires et comptables qui commandent l'action des pouvoirs publics. Un manuel de référence. MOLITOR A., La fonction royale en Belgique, Centre de la recherche et d'information socio-politique, Bruxelles, 1979, 195 p. C'est sous l'angle de la science politique et de la science administrative qu'est examinée (( la pratique de la fonction royale ». Cet ouvrage essentiel que seul l'auteur pouvait écrire, à raison des hautes fonctions qu'il a assumées au Cabinet du Roi, introduit notamment: une analyse des moyens d'action que le Chef d'État peut utiliser pour remplir sa mission constitutionnelle. L'ENTREPRISE ET LE DROIT: Les récents développements dè la réglementation des marchés publics, numéro spécial de la revue. L'ouvrage rend compte des travaux que la Commission (( Droit et vie des affaires » de l'Université de Liège a accomplis en 1978. Il reproduit un ensemble de rapports qui émanent des meilleurs spécialistes en la matière. Il s'efforce de fournir un accès aisé à la réforme récente du droit des marchés publics. FONDS D'ÉTUDES SUR LE DROIT DES COMMUNAUTÉS ET DES RÉGIONS: Dossier pour une Constitution nouvelle (avec un avant-propos de F. Delpérée), Louvain-la-Neuve, Cabay, 1979, 195 p. L'ouvrage s'attache à fournir une bibliographie exhaustive et raisonnée du droit public de la Belgique. Il regroupe, sous chacun des articles de la Constitution qui sont soumis à révision, les principales études auxquelles il y a lieu de se référer pour comprendre la signification de la réforme politique et administrative en projet. ��ESPAGNE par Jose Maria GARCIA MADARIA (*) GÉNÉRALITÉS: L'ADMINISTRATION PUBLIQUE ESPAGNOLE Au moment de rédiger ces lignes il s'est produit en Espagne un fait d'une importance capitale: il s'agit de la promulgation de la Constitution espagnole approuvée par le Parlement, ratifiée par le peuple espagnol, promulguée par S.M. le Roi et publiée au Journal Officiel du 29 décembre 1978. En conséquence, l'essentiel de cette chronique concerne dans sa plus grande partie le contenu du texte constitutionnel et ses conséquences sur l'administration publique. Jusqu'à quel point influe-t-il sur le système et le contenu du droit administratif espagnol et sur l'Administration espagnole ? Quelles sont les nouveautés les plus importantes qu'il y introduit? Tout d'abord, le nouveau texte constitutionnel espagnol contient une série de préceptes qui affectent directement la situation constitutionnelle de l'Administration, les limites de son activité, sa configuration positive, de même qu'il touche au thème important de son contrôle. On peut dire, en termes généraux, que ces modifications concernent le double aspect que les constitutions modernes donnent à l'État social de droit: garant respectueux de la sphère des libertés de l'administré et promoteur d'une effective et réelle égalité des citoyens et de leur participation dans la vie politique, économique, culturelle et sociale. Il est clair que nous nous trouvons devant la synthèse bien connue des deux principes - puissance publique et service public - qui donnèrent lieu, il ya un demi siècle, à une des plus brillantes polémiques de doctrine. Nous entrons donc dans le thème central du Droit administratif, incarné dans la mise en service d'un système effectif de garanties juridiques pour faire face à la complexe action administrative illégale, ainsi que pour la défense des droits subjectifs des particuliers. La nouvelle Constitution espagnole de 1978 réaffirme le système traditionnel de contrôle par les tribunaux du « pouvoir réglementaire et de la légalité de l'action adminis- (*) Professeur Docteur, Universidad Complutense, Madrid. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �382 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE trative, de même que la soumission de cette dernière aux fins qui la justifient» (art. 106,1). A l'exemple des modèles européens (Ombusdsman, Mediateur ... ), la nouvelle Constitution a créé la figure du ({ Défenseur du Peuple», dont les fonctions s'étendent aussi bien à la défense des droits fondamentaux et des libertés publiques qu'à superviser l'activité de l'Administration pour en informer le Parlement. Etant donné que la configuration constitutionnelle de cette figure est assez vague, il incombera à la loi la responsabilité de faire du Défenseur du Peuple une institution réellement utile, en évitant un doublement de fonctions par rapport au Tribunal Constitutionnel et à la juridiction du contentieux-administratif, en mettant en relief toutes les caractéristiques qui feront de cette institution une arme efficace pour lutter contre cette administration qui échappe à tout contrôle institutionnel. Malgré tout, le point le plus important qu'il faut faire ressortir dans cette introduction concerne le changement qu'établit la nouvelle Constitution en remplaçant le principe de l' ({ unité de Pouvoir et de coordination des fonctions» (proclamé par l'article 2 de la Loi Organique de l'État, maintenant abrogée) par celui de la ({ séparation des Pouvoirs ». Or, il faut signaler que même si la séparation des Pouvoirs n'apparaît pas de façon expresse au point que le terme n'est employé que dans l'épigraphe qui préside au Titre VI qui traite ({ du Pouvoir judiciaire », la Constitution délimite clairement les trois Pouvoirs selon les énoncés traditionnels en la matière : le Pouvoir législatif, constitué par le Parlement, qui ({ exerce le Pouvoir. législatif de l'État» (art. 66,2) ; le Pouvoir judiciaire, auquel incombe ({ l'exercice du Pouvoir juridictionnel en tous genres de procédure, jugeant et faisant exécuter le jugement» (art. 117,3) ; et le Pouvoir exécutif, confié au Gouvernement, qui ({ dirige la politique intérieure et extérieure, l'Administration civile et militaire et de la défense de l'État. Il exerce la fonction exécutive et le Pouvoir réglementaire en accord avec la Constitution et les lois» (art. 97). Quant au Chef de l'État, il demeure en dehors et au-dessus des trois Pouvoirs, et sa fonction est ({ d'arbitrer et de modérer» par une action caractérisée par la neutralité (art. 56,1). On ne peut pas, face à cela, invoquer la possibilité pour le Chef de l'État de présider les sessions du Conseil des Ministres quand il l'estimera opportun, car cette possibilité lui est attribuée simplement dans le but ({ d'être informé des affaires de l'État» et il n'exercera cette présidence qu'à ({ la demande du Président du Gouvernement» (art. 62,g). Par conséquent, le Chef de l'État ne pourra pas être considéré, à la différence de ce qu'établit aujourd'hui la Loi de Régime Juridique, comme organe supérieur de l'Administration publique puisque celle-ci est intégrée au Pouvoir exécutif; le Titre IV de la Constitution a en effet pour titre: ({ Du Gouvernement et de l'Administration ». Il serait logique de penser qu'un changement apparemment aussi radical que celui que vient de subir l'Espagne avec la promulgation du nouveau texte constitutionnel conduirait à envisager la nécessité de restructurer les fondements de notre Droit administratif. Cependant, rien n'est plus éloigné �ESPAGNE 383 de la réalité. Curieusement, le principe de la séparation des pouvoirs a constitué la base de départ doctrinale pour déterminer dans le régime politique antérieur le concept même d'Administration publique, sans que la praxis du Droit administratif espagnol se voie affectée par des déclarations comme celle que nous avons précédemment citée, extraite de la Loi Organique de l'État et auxquelles on n'a accordé qu'une simple valeur réthorique. La Constitution de 1978 vient de consolider définitivement l'institutionnalisation de l'Administration publique. En ce sens, le concept d'Administration publique contenu dans le texte récemment promulgué tend à la définir comme quelque chose de subordonné, puisque, en tant que complexe organique, on pose comme postulat sa subordination au Gouvernement, et, en ce qui concerne son activité, elle est subordonnée à la politique. Le fondement constitutionnel de cette conception se trouve contenu dans l'article 97 déjà cité de la Constitution. Quoi qu'il en soit, il est intéressant de souligner que cette subordination a ses limites et que, dans certains aspects, l'Administration se rend indépendante du Gouvernement et de la politique. Ainsi, la caractéristique de l'Administration publique est d'assumer les buts qu'elle atteint, et pour y parvenir elle agit, mue par une force propre et dans une large mesure indépendante du Gouvernement et, évidemment, d'une politique plus ou moins conjoncturelle. Malgré tout, le texte constitutionnel ne présente pas un concept clair d'Administration publique, l'article 103 déclarant, en effet, que: 1° l'Administration publique sert en toute objectivité les intérêts généraux et agit en accord avec les principes d'efficacité, de hiérarchie, de décentralisation, de déconcentration et de coordination en se soumettant pleinement à la Loi et au Droit. 2° les organes de l'Administration de l'État sont créés, régis et coordonnés en accord avec la Loi. 3° la Loi définira le statut des fonctionnaires publics, l'accès à la fonction publique en accord avec les principes de mérite et de capacité, avec les particularités de l'exércice de leurs droits syndicaux, avec le système des incompatibilités et avec les garanties d'impartialité dans l'exercice de leurs fonctions ». Il est important de signaler une matière sur laquelle la nouvelle Constitution espagnole a une incidence directe et dont il faut se faire l'écho: la théorie des sources du Droit administratif et sa hiérarchisation. Selon le nouveau texte, on obtient le classement suivant des normes juridiques écrites: a) Lois constitutionnelles; b) Lois ordinaires; c) Décrets-lois et législation déléguée; d) Règlements. Dans ce schéma il faut introduire les lois et les règlements que, dans les matières qui leur seront attribuées, pourront édicter les communautés autonomes, sans préjudice des normes de l'État qui agissent de façon subsidiaire. Parmi les nouveautés introduites en cette matière par la Constitution il faut détacher en premier lieu sa propre existence formelle. Indubitablement, l'idée de la superlégalité de la Consti- �384 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE tution fut acceptée par le régime franquiste, malgré son refus réitéré du constitutionnalisme, à partir de la Loi de Succession de 1947 qui établissait la catégorie des Lois Fondamentales, mais sans que pour cela, même le texte refondu de ces lois leur accorde l'unité formelle que le constitution nalisme défend. Preuve irréfutable de cela: le fait que la Disposition d'Abrogation dans la nouvelle Constitution n'a pas pu se limiter à l'abrogation du texte refondu, il a dû abroger, en les citant une à une, les huit Lois Fondamentales qui formaient la pseudoconstitution du régime antérieur. La Constitution en vigueur constitue donc, évidemment, la Loi Fondamentale de l'État qui sert de lien à tous les pouvoirs publics (art. 9,1) Y compris le législateur lui-même dont les dispositions peuvent être portées devant le Tribunal Constitutionnel pour cause d'inconstitutionnalité (art. 161). Face à la Constitution, toutes les autres lois sont, donc, des lois ordinaires. Cependant, il faut distinguer maintenant, parmi celles-ci, les lois organiques, qui sont celles qui, en raison de l'importance de leur contenu (art. 81,1), exigent une procédure spéciale pour leur approbation, leur modification ou leur abrogation (majorité absolue à l'Assemblée Nationale dans un vote final sur l'ensemble du projet. Art. 81,2). Cette nouvelle catégorie, dont un précédent se trouve dans la Constitution française (art. 46) acquiert dans la Constitution espagnole de 1978 une facture technique différente. " convient de préciser que cette catégorie de loi organique n'a pas de tradition dans le Droit historique espagnol, si l'on excepte ces lois qui s'appelaient précisément organiques dans le langage ordinaire parce qu'elles se référaient à l'organisation des institutions de base de l'État, et qui, évidemment, ne sont pas des lois organiques dans le sens technico-juridique employé dans la Constitution en vigueur. Un secteur de la doctrine les considèrent criticables en premier lieu parce qu'elles introduisent un échelon intermédiaire entre la Constitution et le reste des lois ordinaires au sens strict du mot et la conséquence la plus visible de cet état de choses est de dégrader ces dernières plutôt que d'élever à une catégorie supérieure les fameuses lois organiques. En second lieu il faut signaler qu'en certaines occasions il se trouvera des lois ordinaires qui obtiendront un vote final au Parlement beaucoup plus rigoureux que d'autres lois organiques et ce, sans aucune conséquence juridico-formelle. En dernier lieu il faut signaler que nulle part il n'est clairement précisé quel genre de contrôle s'exercera pour veiller au respect que les lois ordinaires doivent aux lois organiques. En ce qui concerne les dispositions gouvernementales ayant force de loi, la Constitution maintient la distinction entre Décrets-lois et Décrets législatifs. Le Décret-loi apparaît défini dans le nouveau texte comme une disposition législative provisoire (art. 86,1) ; en plus, toute une série de matières restent le domaine réservé de la loi et sont expressément interdites au Décret-loi. Ce sont l'ordonnance des institutions de base de l'État, les droits, les devoirs et les libertés des citoyens, le régime des Commu- �ESPAGNE 385 nautés autonomes et le droit électoral général. Enfin, il faut noter que les Décrets-lois doivent être expressément ratifiés par le Parlement dans le délai de trente jours suivant leur promulgation (art. 86,2), leur valeur formelle étant celle de la loi ordinaire, sans que pour autant puisse s'exercer contre eux le recours contentieux-administratif. Quant aux Décrets législatifs considérés dans l'article 85, malgré leur rang de loi, ils ne le sont que dans la mesure où leur contenu s'ajuste aux bases de la loi de délégation (art. 82 et 83). De la façon dont la Constitution conçoit le pouvoir réglementaire, il découle clairement de l'article 97 la confirmation du caractère administratif des dispositions réglementaires. La nouvelle Constitution confère le pouvoir réglementaire au gouvernement conformément à l'article 97 déjà cité ainsi que la subordination à la loi qui est exprimée dans ce même précepte quand il signale que l'exercice du pouvoir réglementaire doit se faire conformément à la Constitution et aux lois. Ce même principe, nous le trouvons dans l'article 103 ; selon cet article, l'Administration agit en se soumettant pleinement à la loi etau Droit, le contrôle de son action par les tribunaux restant toujours possible (art. 106). En lignes générales on peut dire que, exceptées les prévisions que la Constitution a introduites, la théorie du règlement n'a pas subi de modifications dans la mesure où la législation ordinaire qui constitue son régime juridique reste toujours en vigueur. En résumé, quitte à ce que certains des traits fondamentaux de la configuration de l'Administration publique définie dans le texte constitutionnel aient été déjà mentionnés, il faut souligner : a) Comme nous l'avons déjà indiqué, le concept d'Administration publique implique l'idée de subordination, idée qui se concrétise sur deux plans; sur le plan structurel on trouve une subordination au Gouvernement, sur le plan fonctionnel, l'activité administrative est subordonnée à la politique. C'est ce qui est exprimé dans l'article 97 de la Constitution; b) tout au long de la Constitution se dégage une préoccupation constante de garantir la neutralité politique de l'administration, préoccupation qui se concrétise dans plusieurs précepts ; c) la typologie des administrations publiques a augmenté à cause de l'incorporation de l'administration autonome, conséquence de la création des Communautés autonomes, à son tour dérivée de la nouvelle organisation territoriale de l'État ; d) on ouvre la voie, dans certains secteurs, notamment ceux qui touchent au bien-être social ou à la qualité de la vie, à des structures administratives ouvertes à la participation qui tentent d'incorporer le citoyen aux organes administratifs ; e) l'idée du contrôle de l'activité de l'Administration est exprimée en fonction des règles imposées par l'État social et de droit (art. 1,1), A cette fin de contrôle, à côté des voies propres du régime administratif, on voit apparaître la figure du Défenseur du Peuple (art. 54). 25 �386 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE LA STRUCTURE DE L'ADMINISTRATION PUBLIQUE ESPAGNOLE Le nouveau texte constitutionnel permet de distinguer parmi les différentes administrations publiques des zones clairement délimitées et donne à chacune d'elles une personnalité bien différenciée. A cet égard, nous pouvons distinguer: a) Administrations publiques prévues par la Constitution ; b) Administrations publiques non prévues par la Constitution ; c) Organes administratifs qui sont investis de personnalité juridique et ont rang constitutionnel; d) Les organismes auxquels on ne pourra pas attribuer un caractère administratif compte-tenu de la façon dont les conçoit la Constitution. A - En ce qui concerne le premier de ces groupes, nous trouvons d'abord l'ADMINISTRA TlON DE L'ÉTAT (art. 97 et ss.) formée par les organes hiérarchiquement ordonnés et qui pour l'accomplissement de leurs buts agissent avec une personnalité juridique unique, différente de celle que possèdent les -autres administrations publiques. Le premier des préceptes cités plus haut se réfère à la fonction qu'a le Gouvernement de diriger l'administration civile et militaire, il fixe les buts que les divers organes de l'administration doivent atteindre dans une situation concrète déterminée, il répartit les tâches administratives entre les divers départements et organismes et il harmonise le travail administratif. Dans le cadre de cette première partie de l'exposé, il faut souligner un fait important qui s'est produit en 1979 : il s'agit de la nouveauté introduite par le Royal Décret 708/1979 du 5 avril, qui restructure certains organes de l'Administration Centrale de l'État. Dans ce domaine, la constitutionnalisation des Communautés autonomes a introduit un changement de perspective dans la façon de concevoir les institutions territoriales et a eu pour conséquence la création d'un nouveau Département appelé « Administration Territoriale» qui assume les fonctions qui correspondent à l'Administration Centrale de l'État en rapport avec les Communautés Autonomes, Entités Pré-autonomes et Administration Locale. Par ailleurs, il créé le Ministère des Universités et de la Recherche, l'ancien Ministère de l'Éducation et de la Science prenant le nom de Ministère de l'Éducation. En second lieu, nous trouvons l'ADMINISTRA TION DES COMMUNAUTÉS AUTONOMES qui pourront se constituer (Art. 137 et 143 et ss.). Au moment de la rédaction de ces pages, seules avaient été promulguées les Lois organiques de Statut d'Autonomie pour la Catalogne et le Pays Basque. En troisième lieu, nous trouvons les différentes entités qui composent l'ADMINISTRA TlON LOCALE, qui sont toujours des Administrations publiques avec, certaines fois, un caractère obligatoire, alors que d'autres fois leur existence est fonction d'un choix. Ont une existence obligatoire la Commune (art. 137 et 140) et la Province (1) qui a un double caractère: d'une part elle constitue une (1) La « province» correspond sensiblement au « département» en France_ �ESPAGNE 387 ({ division territoriale pour l'accomplissement des activités de l'État» (art. 141,1), mais d'autre part c'est une entité locale qui a une personnalité juridique propre (art. 137 et 141,1). Concrètement, l'article 137 est d'une importance évidente puisqu'il constitutionnalise les provinces au même niveau que les Communes et les Communautés autonomes; les provinces se verront ensuite renforcées par l'article 141, ce qui implique assurément un choix politique clair en faveur de leur maintien pour éviter leur éventuelle suppression au cas où les organes des Communautés autonomes qui se créeront en feraient la demande. La province est considérée non seulement dans sa nature d'entité locale dans l'article 137, qui énumère les entités à travers celles que l'État organise territorialement, mais dans une autre série de préceptes, comme l'article 143,2 qui accorde l'initiative du processus d'autonomie pour constituer des communautés autonomes à toutes les Diputaciones intéressées ou à l'organe interinsulaire correspondant. Enfin, l'île, dans les archipels des Canaries et des Baléares a une existence à caractère obligatoire comme entité avec administration propre (art. 141,4). En même temps que les entités locales, dont l'existence a un caractère obligatoire d'après la Constitution, sont envisagées par celle-ci, d'autres entités de même caractère. A cet égard, et selon l'article 141,3 ({ pourront se créer des groupements de communes, différents du cadre de la province », prévision qui apparaît pour la première fois dans notre droit et dont la finalité n'est pas clairement définie. Ces groupements pourraient être les Contrées (Comarcas) ou un autre genre d'entités territoriales comme, par exemple, les entités métropolitaines. Par ailleurs, comme le mentionne l'article 152,3, par le truchement du groupement de communes limitrophes, les Statuts des Communautés Autonomes pourront établir des circonscriptions territoriales propres qui jouiront d'une pleine personnalité juridique. B - Si nous étudions maintenant le thème des administrations publiques non prévues dans la Constitution il faut, en premier lieu, tenir compte de l'interdiction de rang constitutionnel contenue dans l'article 145,1 par laquelle ({ en aucun cas on n'admettra la fédération de Communautés Autonomes ». Le second alinea de l'article 145 se réfère aux accords que les Communautés autonomes pourront passer entre elles ({ pour la gestion et la prestation de services propres à chacune d'elles». Pour que ces accords soient possibles il est nécessaire que les Statuts propres à chacune de ces Communautés les aient prévus et spécifie les conditions et les termes dans lesquels ils pourront se réaliser ({ de même que le caractère et les effets de la communication de ces accords au Parlements» ; l'emploi du terme ({ effets» mérite d'être souligné car il indique que les législateurs ont prévu que, au moins dans certaines conditions, la communication de ces accords au Parlement ne sera pas une simple notification formelle, vide de tout autre contenu que celui de donner une publicité à un accord, qui, par sa nature même peut être difficilement tenu secret, mais, au contraire, que le Parlement pourra se prononcer sur l'accord en question et même avoir le dernier mot. �388 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE En ce qui concerne l'Administration institutionnelle, il faut faire une distinction entre les organismes autonomes et l'administration appelée administration corporative. Les premiers constituent un simple mécanisme administratif que les entités territoriales ou même d'autres organismes autonomes d'une sphère supérieure ont toujours utilisé pour obtenir une plus grande agilité dans l'accomplissement de leurs fonctions. Il n'est donc pas étonnant que la Constitution ne fasse aucune référence à leur sujet, ce qui ne signifie pas que ce silence doive être interprété comme une interdiction de leur existence. Plus complexe est la question de l'Administration corporative, car dans ce domaine, par contre, nous trouvons des références dans le texte constitutionnel; ces références sont toutes contenues dans le Titre 1 qui traite des ({ droits et devoirs fondamentaux ». D'après l'article 26, ({ les Tribunaux d'Honneur dans le domaine de l'Administration civile et des organisations professionnelles sont interdits », et, d'après l'article 36, « la loi définira les particularités propres du régime juridique des Collèges Professionnels et l'exercice des professions nécessitant un titre. La structure interne et le fonctionnement des Collèges devront être démocratiques », et, finalement, selon l'art. 52, « la loi réglementera les organisations professionnelles qui contribueront à la défense des intérêts économiques qui leur sont propres. Leur structure interne et leur fonctionnement devront être démocratiques ». D'après les préceptes que nous venons de transcrire, il apparaît clairement que la Constitution, d'une part, prévoit l'existence de Corporations pour la défense des intérêts professionnels ou économiques de leurs membres et, d'autre part, établit des principes relatifs à leur organisation et à leur action. Cependant à aucun moment, elle ne considère ces Corporations comme faisant partie de l'Administration publique ni que l'on doive les considérer comme telles. C - Quant aux organismes administratifs de rang constitutionnel et auxquels on n'accorde pas de personnalité juridique, il est évident qu'ils n'arrivent pas à constituer à eux seuls une administration publique. En ce sens, la Constitution prévoit deux organismes à caractère consultatif qui s'intègreront dans l'Administration de l'État. En premier lieu le Conseil d'État ({ organe consultatif suprême du Gouvernement» dont la composition et la compétence seront définies par une loi organique selon l'art. 107. En second lieu la loi réglementera la composition et les fonctions d'un Conseil, qui n'a pas de dénomination spécifique, mais qui rappelle par ses objectifs le Conseil National d'Économie et du Travail de la Constitution italienne (art. 99) et le Conseil Économique et Social de la Constitution française (art. 69). o - Finalement, en ce qui concerne les organismes ne faisant pas partie du domaine administratif, il est intéressant de souligner que l'art. 136 met fin à la traditionnelle discussion doctrinale au sujet de la nature du Tribunal des Comptes. En ce sens, en même temps qu'il attribue à ce haut Tribunal rang constitutionnel en le qualifiant d' « organe suprême de �ESPAGNE 389 contrôle des comptes et de la gestion économique de l'État et du secteur public », il précise qu'il « dépendra directement du Parlement et exercera ses fonctions par délégation de celui-ci » (art. 136). LES AGENTS DE L'ADMINISTRATION Introduction. Se référant aux fonctionnaires publics, la Constitution indique dans son art. 103,3 que « la loi régira le Statut des fonctionnaires publics, l'accès à la fonction publique en accord avec les principes de mérite et de capacité, les particularités de l'exercice de leur droit à la syndicalisation, le système des incompatibilités et les garanties pour l'impartialité dans l'exercice de leurs fonctions ». Or, il est nécessaire d'avoir présent à l'esprit que l'œuvre de réforme de l'administration contenue dans le texte constitutionnel de 1978 et dont nous avons parlé très sommairement, est essentiellement et sans équivoque une tâche humaine. Cela implique que dans toute tentative d'amélioration, le rôle décisif appartient aux personnes. Donc, la tentative de réforme ou n'importe quelle autre tentative née au sein du pouvoir législatif sera condamnée à l'échec si on n'essaie pas, avant toute chose, de réorganiser ceux qui ont, en fin de compte, le dernier mot: les hommes. On peut affirmer qu'une grande partie des défauts dont souffrait notre administration publique étaient dus aux déficiences qui accompagnaient toujours la structure de la fonction publique. Le changement né du nouveau texte est déjà une réalité, mais cependant, au moment où nous écrivons ces lignes, la disparition de cette déficiente structure de la fonction publique non seulement ne s'est pas produite mais ne paraît pas non plus sur le point de se produire. Le nouvel État n'a pas su ou n'a pas pu élaborer la Loi des Fonctionnaires Civils de l'État et celle qui réglementeraient leur rétribution, pierres angulaires de la condition de fonctionnaire, laissant ainsi sans solution les graves problèmes hérités du régime antérieur et dont souffraient la plupart des fonctionnaires espagnols. Il faut admettre que la monarchie parlementaire actuelle a reçu en héritage une bureaucratie dont la perte d'identité au cours du passage d'une forme politique autoritaire à un régime démocratique est la conséquence d'une évolution politique et sociale accélérée. La fonction publique et sa structure. Cet aspect de la réalité administrative espagnole offre, quel que soit l'angle sous lequel on l'observe, un panorama irrégulier dans la plupart des cas. La fonction publique hispanique se fonde sur le système traditionnel des corps, qui ne serait pas mauvais en soi, si ce n'était que la réglementation de ces corps n'obéit en aucun cas à un critère rationnel et objectif; au contraire, leur organisation est anarchique et cela entraîne souvent de ridicules complications d'ordre purement économique. Ainsi, le corps se constitue autour de l'axe sur lequel s'organise en grande partie le fonction- �390 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE nement de l'administration publique espagnole, ce qui permet et facilite, dans une grande mesure, l'action du {( corps» sur deux plans: comme structure organisatrice et comme groupe de pression. Cela fait que n'importe quel type d'analyse juridico-formelle du corps comme catégorie organisatrice devient grotesque face à la réalité de la fonction publique espagnole. La loi des Fonctionnaires Civils de 1964 consacra une distinction entre corps généraux et corps spéciaux, mais sans autre finalité que celle de reconnaître officiellement la situation chaotique déjà existante. Cette distinction entre généralistes et spécialistes n'a obéi en aucun cas à un critère d'organisation, car le seul motif pour l'établir pourrait être qu'elle se base sur la traditionnelle bipartition entre l'administration générale et l'administration technique ou spéciale personnifiée par ces spécialistes dans des domaines qui ne sont pas strictement administratifs mais qui cependant sont du ressort de l'Administration. Mis à part ce que nous avons signalé, la Loi des Fonctionnaires en vigueur, en ce qui concerne les corps généraux et certains corps spéciaux, a supprimé les catégories personnelles des fonctionnaires; en conséquence la carrière administrative a disparu et elle s'est vue remplacée par le système de promotion aux divers postes liée à une qualification préalable des fonctionnaires. Il est vraiment incohérent qu'en 1980 l'Administration publique espagnole manque encore d'un corps général de direction qui assure et harmonise ces activités parallèles que le travail administratif entraîne nécessairement. Il faut souligner aussi que l'organisation de la fonction publique espagnole a besoin d'une articulation formelle et globale dans ses plus hauts niveaux. Cela signifie qu'il n'existe pas encore ce corps supérieur pourtant si nécessaire, d'administrateurs de l'État dont les fonctions servent uniquement les intérêts des différents fonctionnaires des corps spéciaux sur lesquels s'articule l'Administration publique espagnole. Sans méconnaître la nécessité de l'existence de beaucoup de ces corps spéciaux dont la fonction exige précisément d'être {( spéciaux », il est urgent que se créent un ou deux grands corps ayant une fonction de direction ,et de gestion au plus haut niveau et qui puissent introduire ce maximum de cohérence et d'uniformité dans l'activité de l'administration, car il est démontré que par eux-mêmes ces corps spéciaux ne sont même pas capables d'avoir des règles d'organisation et de procédure. Les droits des fonctionnaires. C'est peut-être un des aspects les plus importants et qui va avoir une incidence directe sur ce qu'un secteur de notre doctrine a qualifié comme nécessitant une {( efficacité indifférente du fonctionnaire ». En ce sens, on devra parler du droit naturel à la carrière administrative et des droits économiques. Le droit à la carrière administrative doit être envisagé comme le droit à accéder à une catégorie professionnelle supérieure par ses propres mérites et en aucun cas cet accès ne doit être réglementé par le barême de la mor- �ESPAGNE 391 talité. Des critères objectifs, comme peuvent être les mérites propres, des épreuves sélectives ou des cours de recyclage doivent être les voies normales qui conduisent à une qualification pour obtenir des postes d'une plus grande responsabilité dans le cadre de la hiérarchie administrative; si l'on veut éliminer les catégories personnelles il est nécessaire de reconnaître le droit d'occuper de tels postes, en effaçant dans la mesure du possible tout vestige ou toute possibilité de nomination libre ou de politisation de ces nominations. La réalité administrative espagnole nous montre comment, malheureusement, beaucoup de fonctionnaires, parfois dépourvus du minimum de qualification exigible, doivent leur poste à leurs relations politiques, économiques ou sociales, c'est-à-dire qu'entrent en jeu des raisons étrangères aux considérations propres au bon exercice de la fonction publique; cette politique ne peut être comprise de façon cohérente que comme la manœuvre d'une classe politique très concrète et bien définie, ayant intérêt à dominer et contrôler une certaine partie du pouvoir ou une institution. En complément aux droits à la carrière apparaissent les droits économiques, juste récompense pour services rendus à l'État. En ce qui concerne cette question, le point de départ est la nécessité de supprimer radicalement tout ce qui suppose une inégalité de traitement économique. Le problème de la rétribution a été certainement le plus important de tous ceux qui, historiquement, affectent les fonctionnaires espagnols. Bien des problèmes de ceux qui ont été traités ici découlent de celui-là. En ce sens, « l'inflation administrative» c'est-à-dire l'augmentation des effectifs a été un des moyens les plus couramment utilisés par notre administration pour suppléer à la déficience des rétributions. La lutte entre les différents corps, les revenus ne figurant pas au budget, les petites corruptions, sont la conséquence du système actuel, héritier de la Loi de Rétributions de 1965, modifiée par le Royal Décret-loi de mars 1977. L'amélioration des traitements des fonctionnaires publics a été un objectif fondamental qui est loin d'être réalisé, car les gouvernements successifs se sont vus dans l'incapacité de faire face à l'augmentation de leurs obligations, ce qui, uni à l'inflation chronique dans laquelle est plongé le pays depuis de nombreuses années, fait de cette question un éternel problème et est la cause du discrédit des fonctionnaires publics par rapport à leurs collègues des entreprises privées, du besoin d'un emploi d'appoint et de la petite corruption ... La réglementation en vigueur en matière de rétribution des fonctionnaires met en évidence la carence d'un authentique système. Le régime actuel n'est qu'un conglomérat de règles, souvent contradictoires et, pour la plupart, purement conjoncturelles, qui ont eu comme résultat un chaos délirant en matière de rétribution. Alors que les salaires de base des fonctionnaires, envisagés par le Royal Décret-loi de mars 1977, répondent au principe d'« égalité de rémunération pour un même niveau de diplôme », au contraire, l'ensemble des rétributions complémentaires dérive de la conception discriminatoire et élitiste de la Loi de Rétributions de 1965. Le conflit entre les deux conceptions est résolu au profit de la seconde, ce qui fait que l'inégalité et l'arbitraire nés du régime des Rétributions de 1965 subsistent dans une large mesure. �392 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Tout cela fait que l'organisation du système de rétribution du fonctionnaire espagnol, mises à part ses implications d'ordre psychologiques, se trouve noyée dans des coefficients, des compléments de salaire, des niveaux, des temps pleins ou non etc etc. Ce système compliqué et injuste qui ne bénéficie qu'aux plus hautes sphères de notre fonction publique, doit être remplacé par des critères de justice et de logique. Une fois fixés les niveaux organiques et les catégories personnelles ou l'affectation aux postes de travail, on doit partir du principe que tous les fonctionnaires d'un même corps et d'une même catégorie ou qui accomplissent leur travail dans des postes analogues doivent percevoir les mêmes émoluments, quel que soit le service ou l'unité organique où ils travaillent. Les incompatibilités et l'exigence d'un certain rendement de la part des fonctionnaires de l'Administration publique doivent être les piliers qui serviront de base à une authentique revitalisation de notre fonction publique. Pour cela, il suffirait que l'art. 103 de notre Constitution fût une réalité vivante de la vie administrative espagnole. La réalité de la fonction publique espagnole. Bien qu'à tout moment se produise au sein de l'Administration publique une certaine tension entre politiques et bureaucrates pour la possession de certaines charges, en ce moment, cette tension atteint son plus haut niveau au point que l'on peut dire qu'aujourd'hui une grande partie de la bureaucratie espagnole est en proie à un sentiment d'instabilité, d'insécurité et de partialité, à notre avis conséquence inévitable d'un lent et imperceptible processus de politisation qui consciemment ou inconsciemment se produit dans de nombreux corps de notre administration. Cela crée dans les milieux de fonctionnaires une atmosphère d'incertitude et de déstabilisation qui a pour effet, outre de ralentir la productivité, de développer les conditions objectivement opposées à celles qui sont nécessaires pour obtenir une administration publique solide et insensible au processus de changement politique. L'administration publique espagnole a effectivement grand besoin de fonctionnaires compétents et indépendants des groupes ou des partis politiques. Dans notre cas concret, cette nécessité est plus grande encore car ce sont précisément les hautes charges de l'administration publique qui, parfois mieux que les charges politiques, représentent la continuité de l'État et de son activité. La non satisfaction des revendications sociales et la politisation sont les deux grandes caractéristiques qui inéluctablement sont à l'origine et motivent le discrédit du système administratif espagnol et qui, par contrecoup, ôtent aux fonctionnaires publics le sens de la responsabilité, les démoralisent et les frustrent. Une grande partie des hommes politiques espagnols éprouvent une grande méfiance à l'égard de la bureaucratie et plus précisemment à l'égard de certains grands corps dont le pouvoir est vraiment important, de même qu'à l'égard de ces autres corps qui, bien que petits en pouvoir, ont des membres extrêmement nombreux et où les mouvements syndicaux revendiquent pour eux le droit reconnu par la Constitution mais que les hommes politiques au pouvoir n'osent pas mettre en application. �ESPAGNE 393 Le sujet devient beaucoup plus piquant quand on pense qu'une bonne partie de ces hommes politiques sont des bureaucrates appartenant aux grands corps de l'administration civile et de l'État et que, déjà dans les premières élections démocratiques réalisées sous la monarchie, 24 % des représentants élus par le Parlement étaient membres des hauts corps de l'administration, ainsi que 32 % des sénateurs, ce qui nous donne presque 30 % de bureaucrates dans le premier Parlement de la jeune démocratie espagnole. \1 est donc nécessaire, en ce moment, de compter sur la neutralité d'une administration publique qui sera un nouvel instrument au service des options politiques qui auront reçu l'approbation parlementaire et qui se traduiront par l'exercice du pouvoir au bénéfice des intérêts généraux, renonçant à maintenir une série de privilèges obtenus antérieurement et n'essayant pas d'obtenir en échange de nouveaux pouvoirs. En contrepartie, les milieux politiques ne peuvent pas continuer à rendre la bureaucratie responsable de l'inefficacité du nouveau régime. Pour que notre bureaucratie puisse jouer son rôle authentique de service à la disposition d'une société, il est nécessaire, d'abord, qu'elle se transforme ellemême dans une direction démocratique qui, sans porter le moindre préjudice à son efficacité, au contraire, la développera et l'enrichira, permettant en plus aux fonctionnaires publics de sortir de leur condition de simple instrument mécanique du pouvoir constitué. LES COMMUNAUTÉS AUTONOMES L'art. 2 du nouveau texte signale que « la Constitution se fonde sur l'indissoluble unité de la nation espagnole, patrie commune et indivisible de tous les espagnols, et reconnaît et garantit le droit à l'autonomie des nationalités et des régions qui la composent et la solidarité entre tous. En clair, il faut dire que dans le Droit positif espagnol on ne trouve aucun précédent historique qui reconnaisse et garantisse le droit à l'autonomie des régions. En effet, l'art. 1 du Projet de la Constitution Fédérale de la première République espagnole répond à une conception très différente et le troisième paragraphe de l'art. 1 de la Constitution de 1931 (( la République constitue un État intégral, compatible avec l'autonomie des communes et des régions ») n'a que peu de ressemblance avec l'actuel article. En Droit comparé, on pourrait citer en passant les paragraphes 2 et 3 du Préambule de la Loi Fondamentale de Bonn, bien que beaucoup aient voulu trouver un antécédent dans l'art. 3 de la Constitution de la Confédération Suisse de 1873, dans l'art. 13 de la Constitution de l'URSS de 1936, maintenant périmée, et dans l'art. 1 de la Constitution Yougoslave de 1953, bien qu'évidemment dans tous ces cas il s'agisse de préceptes d'une portée bien différente de celui qui nous occupe. Ainsi donc, de façon définitive, la Constitution espagnole de 1978 confère par l'art. 2 réalité juridicoadministrative aux Communautés Autonomes qui se constitueront. �394 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Le titre VIII de la Constitution s'occupe de l'organisation territoriale de l'État et signale dans son art. 137 que « l'État s'organise territorialement en communes, en provinces et en Communautés Autonomes quand il s'en constituera ». En ce sens, les Communautés Autonomes sont régies non seulement par la Constitution et les dispositions de l'État à caractère générai, mais aussi par les dispositions que prendront leurs Statuts d'autonomie respectifs que l'on doit considérer comme norme institutionnelle de base et comme partie intégrante de l'ordonnance juridique de l'État avec rang de loi organique, et, enfin, par les normes juridiques qui émaneront de leurs sources particulières (lois, règlements, etc). Il faut signaler que les Communautés autonomes ne s'intègrent en aucun cas dans l'Administration locale, mais qu'elles forment par leur dimension juridico-administrative une catégorie intermédiaire entre l'administration de l'État et l'administration locale. Création et organisation. L'art. 143 du texte constitutionnel dans son alinéa 1 établit que « dans le cadre de l'exercice du droit à l'autonomie ,reconnu dans l'art. 2 de la Constitution, les provinces limitrophes avec des caractéristiques historiques, culturelles et économiques communes, les territoires insulaires et les provinces ayant une entité régionale historique pourront accéder à leur autogouvernement et se constituer en Communautés Autonomes conformément à ce qui a été prévu dans ce Titre et dans les Statuts respectifs ». A ce sujet, pour la création ou la constitution de la Communauté Autonome on peut distinguer deux voies : a) Dans le premier cas envisagé dans la Constitution, l'initiative pour se constituer en Communauté Autonome incombe à toutes les Diputaciones intéressées ou à l'organe interinsulaire correspondant et aux deux tiers des communes dont la population doit représenter, au moins, la majorité des inscrits sur les listes électorales de chaque province ou de chaque île. Ces conditions devront être remplies dans un délai de six mois après le premier accord dans ce sens adopté par quelqu'une des corporations locales intéressées (art. 143,2). Le projet de Statut sera élaboré d'après l'art. 146 par les membres de la Diputaci6n ou de l'organe interinsulaire des provinces concernées et par les députés et les sénateurs élus dans ces provinces, projet devant être porté au Parlement pour être érigé en loi. b) Dans le second cas, une Communauté autonome peut être créée dans les conditions suivantes: - Quand en décident ainsi à la majorité absolue, les organes supérieurs de pré-autonomie associés, des territoires qui dans le passé auraient plébiscité affirmativement des projets d'autonomie (Seconde Disposition Transitoire) , - Quand l'initiative d'autonomie sera décidée non seulement par les organes dont parle l'art. 143,2 mais par les trois quarts des communes de �ESPAGNE 395 chacune des provinces concernées et qui représenteront la majorité des inscrits sur les listes électorales de chacune d'elles et que la dite initiative sera ratifiée par le vote affirmatif de la majorité absolue des électeurs de chaque province dans les termes qu'établira en temps voulu une loi organique (art. 151,1). - Dans l'espace de 5 ans, au moyen de la réforme du Statut des Communautés Autonomes à laquelle nous nous référions dans le paragraphe a). Quant à la marche à suivre, l'art. 151 dans son alinéa 2, signale qu'après l'approbation du Projet de Statut par l'Assemblée des parlementaires, ce projet est soumis à l'examen de la Commission Constitutionnelle de la Chambre des Députés. Pour cet examen, le dit organe parlementaire comptera sur le concours et l'assistance d'une Délégation de l'Assemblée. Si l'accord se réalise, le texte qui en résulte doit être soumis à un référendum du corps électoral des provinces concernées. Si le Projet est approuvé dans chaque province par les votes validement exprimés, il est porté devant le Parlement, et s'il est approuvé par les deux Chambres en séance plénière, le Roi le sanctionnera et ordonnera sa promulgation comme, Loi organique. Au cas où l'accord ne se ferait pas au sein de la Commission Constitutionnelle du Parlement, la Constitution prévoit que ce Projet de Statut soit traÎté comme un projet de loi, le texte qui en résultera étant soumis à référendum dans les provinces concernées. La différence d'accès à l'autonomie par les voies de l'art. 151 ou de l'article 143 de la Constitution réside autant dans le rythme que dans le contenu de l'autonomie. Si l'on s'en tient strictement au texte constitutionnel, l'art. 151 rend possible une autonomie plus rapide et de plus grande portée, alors que l'art. 143 est une voie plus lente et donne une autonomie plus limitée. Cependant, les obstacles placés dans la loi de référendum pour l'utilisation de l'art. 151, d'une part, et, d'autre part, une interprétation large et progressive de l'art. 143 tendent à rendre, en ce moment, les deux voies comparables. L'utilisation de l'art. 151 équivaut à la procédure d'élaboration des statuts du Pays Basque, de la Catalogne et de la Galicie à la participation de l'Assemblée des Parlementaires dans le processus législatif du Statut et à l'octroi d'un délai de deux mois à la Commission Constitutionnelle de la Chambre des Députés pour le simple examen du projet approuvé par la dite Assemblée; alors que si l'on utilise l'art. 143, le projet de Statut sera traÎté comme une loi par le Parlement, donc, avec la participation des deux Chambres. Le prix politique de l'utilisation de l'art. 151 est la nécessité de franchir l'obstacle d'un référendum de ratification de l'initiative d'autonomie, condition non exigée aux trois nationalités historiques. La Loi de Référendum, sur le point d'être promulguée au moment où nous écrivons ces lignes, aggrave la difficulté de cet art. 151 car elle établit que si l'on n'obtient pas un vote favorable « de la majorité des électeurs de chaque province, l'initiative ne pourra être reprise avant cinq ans ». En ce qui concerne le contenu de l'autonomie, la différence essentielle entre l'une et l'autre voie est que dans l'art. 151 on garantit un minimum de protection �396 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE institutionnelle par une assemblée législative, un conseil de Gouvernement et un Tribunal Supérieur de Justice. L'art. 143 ne garantit ni ne refuse l'existence de ces institutions. En tout cas, les différentes voies établies par la Constitution pour accéder à l'autonomie permettent d'arriver à une égalité entre toutes les communautés autonomes à la fin du processus, une fois qu'a pris fin la dynamique du transfert des compétences et des fonctions, du pouvoir de l'État au pouvoir de ces dernières. L'accès à l'autonomie ne permet pas, par conséquent, que l'on utilise l'une ou l'autre des procédures établies dans la Constitution, de parler d'autonomies de différentes catégories. Mais ce qui est bien certain c'est que, des deux voies génériques, c'est l'utilisation de la seconde (art. 151) qui permet, du moins en théorie, de parvenir plus vite à l'obtention des compétences propres et à une plus grande précision dans la détermination des institutions propres. En théorie par conséquent, le voie de l'art. 151 permet d'atteindre plus tôt le plein développement du processus d'autonomie. Cependant, il semble que dans la pratique, à cause de la lenteur du processus, lenteur nécessaire face à un changement aussi important dans l'organisation du pouvoir que celui qui suppose le pass8{Je de l'État centralisé à l'État des autonomies et à cause de la grande difficulté des conditions à remplir dans l'art. 151, les deux voies peuvent coïncider ou presque, si en cinq ans le transfert des compétences des communautés qui auront choisi la voie de l'art. 151 n'est pas terminé. En tout cas, ces deux voies permettent d'atteindre le même niveau de compétences à la fin du processus, puisque l'art. 148,2 autorise, 5 ans après l'approbation des statuts des communautés qui utiliseront la procédure de l'art. 143, à « élargir successivement leurs compétences dans le cadre établi par l'art. 149 ». De même, les procédures extraordinaires d'attribution des compétences aux communautés autonomes auxquelles se réfèrent les numéros un et deux de l'art. 150 ne font pas de distinction entre les communautés qui ont utilisé la voie de l'art. 143 et celles qui ont utilisé la voie de l'art. 151 ; il n'est même pas nécessaire dans ce cas que se soit écoulé le délai de cinq ans auquel se réfère l'art. 148,2, ce qui permet d'affirmer que l'attribution des compétences par une loi cadre (art. 150,1) ou le transfert ou la délégation par une loi organique (art. 150,2) entre dans le cadre des deux cas d'utilisation de la voie 143 et de la voie 150. Le système établi dans l'article 143 est le système générique qui commence le chapitre trois du Titre VIII et, par conséquent, le modèle commun par rapport auquel s'établissent les modalités spécifiques de l'art. 151 ou de la possibilité qu'établit l'art. 144, a et b. L'initiative du processus d'autonomie correspond à trois groupes bien définis dans le numéro un de l'article: d'une part, aux provinces limitrophes ayant des caractéristiques historiques, culturelles et économiques communes (c'est-à-dire à une région ou à une nationalité répartie dans plusieurs provinces) ; d'autre part aux territoires insulaires et, enfin, aux provinces ayant une entité régionale historiques (c'est-à-dire, aux régions ou nationalités réparties sur une seule province). �ESPAGNE 397 Le numéro deux de l'art. 143 indique les organes qui devront assumer la représentation de ces entités et qui, conformément à ce que nous venons de dire, ont l'initiative pour exprimer la volonté d'amorcer le processus d'autonomie. Ces organes seront les Diputaciones ou l'organe interinsulaire qui leur correspond et les communes, pourvu que ces dernières représentent au moins les deux tiers des communes existant dans chaque province ou dans chaque île du territoire qui prétend initier le processus d'autonomie et qu'elles représentent la majorité des inscrits sur les listes électorales dans les dites provinces ou îles. La première disposition transitoire de la Constitution permet de remplacer l'initiative des Diputaciones par celles des organes supérieurs groupés où les Diputaciones seront aussi présentes, afin de donner une fonction aux organes des entités préautonomes en cette matière. Les conditions exigées devront être remplies dans un délai de six mois « à partir du premier accord adopté dans ce sens par quelqu'une des corporations locales intéressées ». D'autres dispositions transitoires nuancent de plusieurs façons le contenu générique de l'article 143, tel que nous venons de le décrire. En effet, la seconde disposition transitoire est un ius singulare, un privilège pour la Catalogne, le Pays Basque et la Galicie, qui les exempte de l'accomplissement des conditions de l'article 143 parce que l'on considère que la volonté d'autonomie de ces communautés est historiquement accréditée. Cette exception est justifiée pour des raisons politiques et est un privilège dans la voie à suivre et dans la procédure, mais cela ne contredit pas la possibilité que nous avons signalée au début, pour toutes les communautés autonomes de pouvoir atteindre le même niveau d'autonomie. De même, la Navarre a un traitement spécial défini dans la quatrième disposition transitoire pour régler sa possible incorporation au régime autonome basque, puisque dans ce cas l'initiative reviendra à l'organe ({ forai» compétent à la majorité des membres qui le composent (majorité absolue), initiative ratifiée par référendum expressement organisé à cette fin et approuvée par la majorité des voix exprimées. Cette réglementation spéciale tente de résoudre un des plus graves problèmes qu'ont rencontré les artisans de la Constitution: l'intégration de la Navarre dans le Pays Basque. Naturellement, cette solution n'empêche pas, en théorie la Navarre d'initier un processus d'autonomie en tant que province ayant ({ une entité régionale historique », c'est-à-dire, pour obtenir une autonomie en solitaire, ni de continuer dans le système actuel. Le numéro 3 de l'art. 143 présente quelques difficultés d'interprétation. Il s'agit des problèmes posés par l'échec d'une initiative d'autonomie et ce numéro 3 dit textuellement: ({ En cas d'échec, l'initiative ne pourra être tentée à nouveau qu'au bout de cinq ans ». L'autonomie d'une seule province ne pose pas de problème. Il en va tout autrement pour l'autonomie de plusieurs provinces ou celles des territoires insulaires. En effet, dans ces deux cas il faut se demander si une province ou une île n'ayant pas obtenu l'acquiescement de la majorité des organes - en particulier des �398 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE mairies - exigée par l'art. 143,2 et que, par contre, cette majorité est obtenue dans les autres, ou seulement dans quelques unes des autres, les provinces et les îles qui auront rempli les conditions de l'art. 143 pourront continuer le processus d'autonomie et seulement celles qui ne les ont pas rempli devront attendre cinq ans pour recommencer. Ou, au contraire, le résultat négatif partiel entraînera-t-il dans sa faillite tout le processus d'autonomie et alors toutes les provinces ou toutes les îles devront-elles attendre cinq ans? Dans ces circonstances, il semble logique de penser que les provinces ou les îles qui ont rempli les conditions pourront faire progresser le processus d'autonomie. Organisation. Pour ce qui est des communautés envisagées antérieurement dans le premier cas, la Constitution, comme nous l'avons dit, ne se prononce pas en ce qui concerne leur infrastructure d'organisation. C'est une lacune préoccupante, car il ne serait pas cohérent d'admettre des solutions notablement hétérogènes qui introduiraient une grande confusion dans le panorama de la structure administrative du pays. Cependant, il semble logique de penser que leur structure sera fondamentalement celle que définit l'art. 152,1. Quant aux Communautés Autonomes envisagées en second lieu, leur organisation de base est contenue dans l'art. 152,1 de la Constitution qui les organise sur la base d'une Assemblée législative élue au suffrage universel, un Conseil de Gouvernement ayant des fonctions exécutives et administratives, un Président, choisi parmi les membres de l'Assemblée et élu par elle et nommé par le Roi et, enfin, un Tribunal Suprême de Justice qui se situera au moment de l'organisation judiciaire dans le cadre du territoire de la Communauté Autonome. Compétences. Conformément à l'alinéa 3 de l'art. 149 de la Constitution, les matières qui ne sont pas expressément attribuées à l'État par la Constitution pourront revenir aux Communautés Autonomes en vertu de leurs Statuts respectifs. La compétence dans les matières que les Statuts autonomes ne se seront pas attribués reviendront en conséquence à l'État, dont les normes prévaudront en cas de conflit sur celles des Communautés Autonomes pour tout ce qui ne sera pas exclusivement de la compétence des ces dernières. Pour le cas des Communautés du premier type, ces dernières pourront exercer leur compétence dans les matières détaillées dans l'art. 148,1 de la Constitution qui fait une énumération comprenant 22 paragraphes dans lesquels on trouve depuis l'organisation des institutions d'autogouvernement jusqu'à, par exemple, l'aménagement du territoire, l'urbanisme et le logement, l'agriculture, l'environnement, l'utilisation des ressources hydrauliques, la culture, l'assistance sociale, la santé etc. Il faut signaler, en tout cas, que l'accès à ces compétences n'est pas automatique mais dépend de ce que, dans ce domaine établira le Statut d'autonomie. �ESPAGNE 399 Dans le cas des Communautés du deuxième type, les entités qui auront accédé à ce genre d'autonomie pourront jouir aussi bien des compétences que détaille l'art. 148 déjà cité que de celles qui, énumérées dans l'art. 149 et, donc, de la compétence exclusive de l'État, pourront leur être transférées ou déléguées par ce dernier si leur nature permet un transfert ou une délégation au moyen d'une loi organique et en accord avec l'art. 150,2 du texte constitutionnel. En résumé, le thème se présente ainsi: a) En premier lieu, l'art. 148 établit la liste des compétences que ab initio peuvent exercer toutes les Communautés Autonomes. C'est le régime commun et il faut signaler que l'accès aux compétences qui découlera du Statut des Communautés peut être d'un niveau législatif ou exécutif puisque l'art. 148 ne donne aucune précision ni aucune limite. b) L'art. 149 établit dans son numéro 1 les compétences exclusives de l'État qui sont au nombre de 32 ; mais en réalité ce total comprend des compétences qui dans certains cas, au niveau législatif ou exécutif, sont partagées avec les Communautés Autonomes, ce qui engendre la confusion et qui créera, sans aucun doute, des conflits que devra résoudre le Tribunal Constitutionnel. Ainsi, par exemple, seront partagées les compétences 6a, 7a, 8a, 17a, 19a, 23a, 27a, 28a et 29a. Toutes ces compétences sont attribuées à l'État, mais elles portent dans leur énoncé l'expression « sans préjudice », suivie d'une référence aux compétences des Communautés Autonomes. D'autres compétences de cet article sont aussi partagées bien qu'elles ne comportent pas l'expression « sans préjudice », dans la mesure où elles sont formulées comme « législation sur» ; il en est ainsi pour les compétences 9a, 12a et 22a, ce qui permet d'interpréter que leur exercice peut être attribué aux Communautés Autonomes. D'autres compétences, enfin, sont présentées comme « bases pour» ou « bases du ... », par exemple, les 13a et 18a, ce qui permet de comprendre que la législation qui développera ces bases et son application peuvent revenir aussi aux Communautés Autonomes. c) Les Communautés Autonomes qui suivent la voie de l'art. 151 pourront exercer les compétences que l'État ne s'attribue pas expressément ou exclusivement, en accord avec l'art. 149,1, selon ce qu'établit l'art. 149,3 en plus de celles que définit l'art. 148. d) Les Communautés Autonomes qui suivent la voie de l'art. 143 pourront aussi exercer les compétences que l'État ne s'attribue pas expressément ou exclusivement, en accord avec l'art. 149,1 après que 5 ans se soient écoulés depuis l'approbation d'un Statut et après réforme de celuici, selon ce qui découle de l'art. 148,2. Tant que les 5 ans ne se seront pas écoulés, les Communautés Autonomes auront les compétences dont nous avons parlé dans le paragraphe a). e) Les compétences dans les matières que les Statuts d'autonomie ne se seront pas attribués reviendront à l'État (art. 149,3). �400 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE f) L'État, à travers le Parlement, pourra attribuer à certaines ou à toutes les communautés la faculté de se dicter à elles-mêmes des normes législatives dans le cadre des principes, des bases et des directives fixés par une loi de l'État. Contrôle. Les types de contrôle que la Constitution établit sur l'activité des Communautés Autonomes peuvent se résumer schématiquement aux suivants : 1 - Contrôle du Tribunal Constitutionnel en ce qui concerne le respect de la Constitution par les normes émanées des Communautés autonomes conformément au Titre IX de la Constitution et à la Loi organique du Tribunal Constitutionnel. 2 - Contrôle parlementaire sur les dispositions dictées par les Communautés Autonomes en matière de compétences de l'État conformément à l'art. 150,1. 3 - Les possibles formes de contrôle que se réservera l'État en cas de compétences de ce dernier transférées ou déléguées (art. 150,2). Dans le cas des fonctions déléguées, le contrôle de l'activité des organes de la Communauté Autonome sera exercé par le Gouvernement après avis favorable du Conseil d'État (art. 153, b). 4 - Le contrôle de l'administration autonome et de ses normes réglementaires sera assuré par la juridiction du contentieux-administratif (art. 153, c). 5 - Le Tribunal des Comptes exercera le contrôle économique et budgétaire. LE CONTROLE DE L'ADMINISTRATION Contrôle politique. Nous pouvons distinguer deux degrés de contrôle politique sur l'administration : a) Celui qu'exerce la Chambre des Députés qui est, sans aucun doute, une Chambre politique, et que nous verrons dans le paragraphe suivant car il coïncide avec le contrôle législatif. b) Celui qu'exerce le Gouvernement dont les membres constituent, selon la Loi de Régime Juridique, la partie supérieure de la pyramide administrative, et pouvant donc exercer un contrôle hiérarchique sur le reste de l'administration. Ce contrôle est, au moins virtuellement, très intense puisque pratiquement toutes les charges administratives qui impliquent quelque pouvoir politique dépendent directement du ministre correspondant. �ESPAGNE 401 Contrôle législatif. Le dit contrôle s'exerce fondamentalement sur le Gouvernement qui, comme l'indique l'art. 97 de la Constitution, « dirige la politique intérieure et extérieure, l'administration civile et militaire et ... ». Traditionnellement il existe trois types de contrôle de l'exécutif par le législatif: a) La nomination - directe, par le Parlement ou indirecte, à travers la confirmation de la personne désignée par le Chef de l'État - du Président du Gouvernement, qui, à son tour, propose la nomination ou nomme les ministres et les membres de la haute administration. b) Le contrôle sur l'exercice des fonctions exécutives qu'exerce le Parlement, à travers les questions et les interpellations, les commissions ou les comités parlementaires d'étude, la confirmation de la nomination des hautes personnalités et la critique provenant de l'opposition. c) Le renversement du Gouvernement obtenu à travers le vote de censure ou le refus du vote de confiance demandé. Voyons comment se règlent ces questions dans la nouvelle Constitution espagnole : La nomination du Président du Gouvernement est réglée par l'art. 99 qui indique que le candidat proposé par le Chef de l'État pour occuper la Présidence du Gouvernement a besoin de la confiance parlementaire exprimée à la majorité absolue des députés au premier tour. Si on n'atteint pas cette majorité, un nouveau vote aura lieu 48 heures plus tard et la confiance sera accordée par majorité simple. L'art. 100 précise que les autres membres du Gouvernement seront nommés par le Roi sur proposition du Président. En ce qui concerne le contrôle par le Parlement de l'exercice des fonctions exécutives du Gouvernement, la Constitution dit que le Gouvernement est solidairement responsable de sa gestion politique devant la Chambre des Députés (art. 108). Les deux Chambres législatives et leurs Commissions pourront, à travers leurs Présidents, solliciter du Gouvernement et de ses Départements, de n'importe quelle autorité de l'État et des Communautés autonomes, l'aide et l'information dont elles auront besoin (art. 109). L'art. 110 indique que les Chambres et les Commissions peuvent exiger la présence des membres du Gouvernement et précise plus loin que le Gouvernement et chacun de ses membres doivent se soumettre aux interpellations et aux questions qui seront formulées par les Chambres, les règlements prévoyant un temps minimum, chaque semaine, réservé à ce genre de débat; l'art. 111,2 précise, enfin, que toute interpellation pourra donner lieu à une motion par laquelle la Chambre manifestera sa position. En ce qui concerne la question de confiance, la Constitution prévoit que le Président du Gouvernement, après délibération du Conseil des ministres, peut poser devant la Chambre des Députés la question de con26 �402 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE fiance sur son programme ou sur une déclaration de politique générale. La confiance sera accordée quand les votes favorables représenteront la majorité simple des Députés (art. 112). Si la Chambre refuse sa confiance au Gouvernement, celui-ci présentera sa démission au Roi et l'on procèdera ensuite à la désignation du Président du Gouvernement, comme le veut l'art. 99 de la Constitution. La Chambre des Députés peut mettre en cause la responsabilité politique du Gouvernement par le vote, à la majorité absolue, d'une motion de censure. La dite motion devra être proposée au moins par le dixième des députés dont un candidat à la Présidence du Gouvernement ne pourra être votée que cinq jours après son dépôt; des motions de remplacement pourront être déposées pendant les deux premiers jours du délai. Si la motion de censure n'est pas adoptée par la Chambre, ses signataires ne pourront pas en présenter d'autre pendant le reste de la session parlementaire (art. 113). Si la Chambre adopte la motion de censure, le Gouvernement présentera sa démission au Roi et le candidat à la Présidence signataire de la motion se trouvera investi de la confiance de la Chambre comme le prévoit l'art. 99, et le Roi le nommera Président du Gouvernement. En parlant des garanties ou du contrôle du pouvoir législatif sur l'activité de l'Administration on ne peut pas passer sous silence la figure du Défenseur du Peuple. Cette figure, incarnant un contrôle parlementaire sur l'Administration et copiée par notre Constitution sur l'Ombudsman des Pays Scandinaves, a été créé par la Constitution suédoise de 1809 et en Espagne est définie par l'art. 154 qui indique qu'une Loi organique fera du Défenseur du Peuple un haut mandataire du Parlement; il sera désigné par ce dernier pour la défense des droits énumérés dans ce titre et à cet effet il pourra superviser l'activité de l'Administration et en rendre compte au Parlement. Un autre aspect important du contrôle exercé par le législatif sur l'exécutif, d'après la nouvelle Constitution, est la nécessité de valider les Décrets-lois. L'art. 13 de la Loi de Parlement de 1942, dans sa rédaction primitive, indiquait que tout de suite après avoir promulgué un Décret-loi on en rendrait compte au Parlement pour que ce dernier l'étudie et l'élève au rang de Loi après avoir fait les modifications qu'il aura jugé nécessaire. Cependant, la Loi du 9 mars 1946, dictée par le Chef de l'État en vertu de ses prérogatives législatives réduisit le rôle du Parlement à un simple droit d'être informé de la promulgation des Décrets-lois. L'art. 86 de la Constitution consacre dans le nouveau régime le droit pour le Parlement d'exercer un contrôle sur cette activité législative du Gouvernement; il indique que les Décrets-lois devront être immédiatement l'objet d'un débat et d'un vote de la totalité de la Chambre des Députés, convoquée à cet effet si elle n'est pas en session dans un délai de 30 jours à partir de la promulgation. La Chambre devra se prononcer expressément dans ce délai sur la validation ou l'abrogation selon une procédure spéciale �ESPAGNE 403 et sommaire qui sera établie par le Règlement. Pendant ce délai de 30 jours l'Assemblée pourra les traÎter comme des projets de loi par la procédure d'urgence. Contrôle juridictionnel. Le contrôle juridictionnel de l'exécutif offre deux aspects: 1) Le contrôle sur la légalité des actes administratifs, de la part de la juridiction du contentieux-administratif, qui entre dans le cadre du pouvoir judiciaire. 2) Le contrôle sur l'activité des pouvoirs publics qui touchent aux droits et aux libertés individuelles sera réalisé par le Tribunal Constitutionnel. L'art. 53 de la Constitution précise que les droits et les libertés reconnues dans le Chapitre Il du Titre 1 lient tous les pouvoirs publics et seule la loi, qui de toute façon devra respecter le contenu essentiel du chapitre, pourra régir l'exercice de ces droits et de ces libertés qui seront protégés conformément à ce que prévoit l'art. 161. Le dit article précise, en plus, que n'importe quel citoyen pourra réclamer la protection des libertés et des droits reconnus dans l'art. 14, première Section du Chapitre Il devant les Tribunaux ordinaires par une procédure préférentielle et sommaire à travers le recours de tutelle devant le Tribunal Constitutionnel. Selon l'art. 161, le Tribunal Constitutionnel exerce sa juridiction sur tout le territoire espagnol et est compétent pour connaître: a) du recours d'inconstitutionnalité contre des lois et des dispositions normatives ayant force de loi. La déclaration d'inconstitutionnalité d'une norme juridique ayant rang de loi, interprétée par la jurisprudence, concernera cette dernière, mais la sentence ou les sentences rendues ne perdront pas valeur de chose jugée. b) du recours préventif pour violation des droits et des libertés auxquels il est fait référence dans l'art. 53,2 de la Constitution dans les cas et les formes que la loi établira. c) des conflits de compétence entre l'État et les Communautés Autonomes ou des communautés entre elles. d) des autres matières que lui attribuent la Constitution ou les lois organiques. Ce haut Tribunal se compose de 12 membres nommés par le Roi; parmi eux, 4 sur proposition de la Chambre des Députés à une majorité de 3/5 de ses membres; 4 sur proposition du Sénat, à la même majorité; 2 sur proposition du Gouvernement et 2 sur proposition du Conseil Général du Pouvoir Judiciaire (art. 159). Ils doivent être choisis parmi des Magistrats et des Procureurs, des Professeurs d'Université, des fonctionnaires publics et des avocats. Tous doivent être des juristes d'une compétence professionnelle reconnue et possédant plus de 15 ans d'exercice de leur profession. Ils seront désignés pour une période de 9 ans et seront renouvelés par tiers chaque 3 ans. �404 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE La procédure pour intenter le pourvoi d'inconstitutionnalité est régie par l'art. 162 qui précise que sont recevables pour l'intenter le Président du Gouvernement, le Défenseur du Peuple, 50 députés, 50 sénateurs, les organes collégiaux exécutifs des communautés autonomes et, éventuellement, les assemblées de ces dernières. Est recevable pour intenter le pouvoir préventif toute personne naturelle ou juridique qui invoquera un intérêt légitime de même que le Défenseur du Peuple et le Ministère Public. Le recours préventif, comme nous l'avons déjà dit, a pour objet les violations des droits et des libertés publiques. La Loi Organique du Tribunal Constitutionnel distingue, en fonction de la nature des actes de violation, 4 types de recours préventif: a) Recours préventif face aux violations qui naissent des décisions ou des actes sans valeur de loi, émanés des organes législatifs de l'État ou des Communautés autonomes. b) Recours préventif face aux violations qui ont leur origine dans des actes d'organes politiques ou administratifs. c) Recours préventif face aux violations qui auront leur origine directe dans un acte ou une omission d'un organe judiciaire. d) Recours préventif face aux violations du droit à l'objection de conscience. Enfin, il faut citer la Loi de Protection Juridictionnelle des Droits Fondamentaux de la Personne, du 26 décembre 1978 ainsi que le Royal Décret du 20 février 1979 qui élargit le domaine de la première. Contre les actes de l'administration publique soumis au Droit Administratif et qui porteront atteinte à l'exercice des droits fondamentaux de la personne mentionnés par ces Lois (liberté d'expression, de réunion et d'association; liberté et secret de la correspondance ; liberté religieuse ; liberté de résidence ; garantie d'inviolabilité du domicile, sanctions en matière d'ordre public, droit à l'honneur, à l'intimité personnelle et familiale et à sa propre image; le secret des communications téléphoniques et télégraphiques; la libre circulation dans le territoire national; l'entrée et la sortie d'Espagne; la liberté syndicale et la liberté d'enseignement) s'articule un recours contentieuxadministratif de procédure simple et aux délais notablement réduits. �ESPAGNE 405 BIBLIOGRAPHIE ANGULO URIBARRI (J.) : Municipio, elecciones y vecinos. Por unos Ayuntamientos democraticos. (Commune, élections et habitants. Pour des mairies démocratiques) Madrid, 1979, 185 p. 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Dans la plupart des gouvernements, le centre et les deux grands partis de gauche ont collaboré, très souvent avec un social-démocrate comme premier ministre. Les élections parlementaires du 18-19 mars 1979 signifièrent surtout une victoire pour le parti conservateur, le « rassemblement national, qui avec 47 mandats (sur 200) devint le deuxième parti du Parlement après les sociaux-démocrates. Les partis non-socialistes détiennent aujourd'hui la majorité avec 113 mandats contre 87 pour les socialistes et communistes. Le parti du « rassemblement national» est cependant toujours exclu du gouvernement du fait de l'opposition des partis de gauche de collaborer avec la droite sans laquelle il n'est pas possible de former une forte coalition. Le premier ministre, Mauno Koivisto, chef de la Banque nationale, est social-démocrate. Les autres partis, représentés dans la coalition, sont le « centre », le parti « suédophone », et les communistes (fraction dite progressiste). Les proportions droite-gauche sont de 8 contre 8, avec un membre (haut fonctionnaire administratif) non apparenté. Le programme du cabinet Koivisto contient quelques lignes sur la réforme administrative. Les différences entre les régions du point de vue économique et social devraient s'équilibrer; le gouvernement promet d'aider les régions sous-développées et d'essayer de lutter contre les causes (*) Professeur à l'Université d'Helsinki. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �410 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE de l'émigration à l'étranger. La baisse de la natalité exige des mesures d'amélioration de la situation économique des couples avec enfants. Dans l'école de base, les effectifs par classe seront réduits. Les partis de gauche avaient demandé une révision de la Constitution comportant des nouvelles règles de procédure de la réglementation législative de la vie économique. Le programme du cabinet Koivisto envisage une révision partielle de la Constitution (le projet de révision totale a été abandonné) sans préciser la date ni le contenu de la réforme. La crise économique du pays et le renforcement des tendances nonsocialistes au Parlement ont, en général freiné les projets plus hardis de réformes législatives et administratives, élaborés par les gouvernements de la fin des années 1960 et du début des années 1970. Le renforcement des positions de la droite au Parlement a eu aussi pour conséquence l'adoption d'un nouveau principe de répartition des postes dans les commissions parlementaires où se fait le travail législatif réel. Ce principe établit un support de 8 à 6 en fav~ur des partis de droite. Le Président de la République et le contrôle administratif. Dans son discours au Parlement, lors de la clôture de la session de 1979, le Président de la République a souligné le devoir du Parlement de contrôler l'administration publique. « Le Parlement doit veiller à ce que l'organisation administrative, contrôlée par le Parlement, remplisse ses fonctions d'une façon propre à conserver la confiance des citoyens aux autorités administratives, à ce qu'elles travaillent d'une façon juste, efficace et rapide. C'est une condition première pour que notre constitution démocratique puisse se développer d'une façon active ». Les comités gouvernementaux. Un grand nombre de comités gouvernementaux sont créés chaque année pour préparer des réformes administratives. Ces dernières années, les gouvernements ont pris l'habitude de choisir les membres de tous les partis politiques, en proportion de leur importance au Parlement. Le premier ministre a critiqué ce principe de sélection qui empêche des solutions alternatives, notamment quand il faut trouver un compromis satisfaisant pour tous les groupes politiques. Dans un système de parlementarisme, un comité gouvernemental devrait représenter l'avis du gouvernement au pouvoir. L'opposition politique, non-représentée aux comités, devrait être libre de critiquer les solutions du comité ainsi que les réformes administratives proposées par le gouvernement. Les conséquences financières des réformes législatives. Le groupe de travail qui a étudié les activités gouvernementales a, entre autres, critiqué le fait que les projets de loi souvent négligent les aspects financiers des réformes administratives et des propositions législatives. Les députés ont exprimé leur mécontentement de ne pas être informés du projet de budget national avant qu'il ne soit communiqué à la �FINLANDE 411 presse. On a aussi discuté la possibilité de donner au Parlement et aux citoyens des informations sur les grandes orientations du budget préparé dès le printemps, alors que le budget final est présenté en automne pour être voté avant la fin de l'année. Le financement des partis politiques. Les partis politiques obtiennent aujourd'hui des subventions annuelles de l'État et des communes d'environ 200 millions de marks. Mais si on y ajoute les subventions aux organisations de tempérence, de loisir etc ... qui suivent les tendances politiques, les subventions totales dépasseraient 175 millions. En plus, les partis politiques obtiennent des donations privées. Les donations entre 10.000 et 50.000 marks seraient, d'après un projet d'un comité gouvernemental (1979 : 47), déductibles de l'impôt. Mais les donations déductibles devraient être versées directement au parti ou aux comités électoraux des candidats. Les donations versées à titre privé ne seraient pas déductibles. Procédure orale à la Cour administrative suprême. La loi sur la Cour administrative suprême du 22 juillet 1978 a été modifiée et complétée par de nouvelles dispositions (1) permettant désormais des délibérations orales à la Cour. La Cour décide si l'enquête sur une affaire nécessite une délibération orale permettant à des témoins et des experts d'être entendus. Le nouveau règlement de fonctionnement de la Cour a été confirmé le 22 janvier 1979/86. La procédure administrative non-contentieuse. La Finlande n'a pas de loi sur la procédure administrative noncontentieuse; seulement quelques règles dispersées dans des lois diverses. Au sein du ministère de la Justice un groupe de travail a préparé un rapport (1979 : 1) comportant un projet de loi. Ce projet contient 28 articles ; il est ainsi plus détaillé que la loi suédoise correspondante du 4 juin 1971 qui n'a que 20 articles, mais beaucoup moins détaillé que la loi allemande. Le projet comporte des réglementations, entre autres choses, sur la procédure, les anomalies dans les demandes des particuliers adressées aux autorités administratives, la récusation d'un fonctionnaire, l'audition des intéressés par l'autorité administrative, les règles de preuve, le contenu et la forme de l'acte administratif, la correction des fautes dans les actes et la motivation des décisions administratives. La fonction publique - Les nominations politiques. Depuis quelques années, les partis représentés au Gouvernement ont pris l'habitude de faire des « paquets de nominations », c'est-à-dire, ils partagent entre leurs adhérents les postes vacants dans la fonction publique. Les candidats, sans patronage politique, n'ont que de faibles chances d'être nommés. (1) Loi du 12 janvier 1979/12. �412 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE En novembre 1978, le gouvernement donna ainsi aux sociauxdémocrates le droit de décider du titulaire au poste de directeur général du Service central de logement et le parti du centre peut choisir le directeur général du Service central de construction publique. Le candidat du centre, nommé directeur général, avait auparavant occupé le poste de directeur de section dans le Service central de logement. Ce dernier poste fut donné aux communistes. Puisque le parti du centre perdit ainsi un poste dans le Service central de logement, ce parti demanda la création d'un nouveau poste au Service central de logement. Le gouvernement procéda à la création d'un nouveau poste (directeur supérieur au Service central de logement), mais, avant de prendre sa décision, il fut informé de ce que le Service central de logement allait perdre bientôt un nombre important de ses attributions aux conseils départementaux. Il serait air.si peu approprié de créer de nouveaux postes dans cet organe. Pour faciliter l'exécution du « paquet de nomination », le titulaire d'un poste de directeur de section au Service central de logement déclara qu'il voulait prendre sa retraite pour des raisons de santé sans attendre l'âge normal de retraite. Ce directeur quitta donc sa fonction volontairement, mais au Parlement, l'opposition prétendit que cet acte fut la conséquence de pressions politiques. Le directeur nia qu'il eût fait l'objet de pressions, mais avoua, cependant, qu'il ne serait pas heureux de continuer à travailler dans une ambiance si politisée. Cette affaire célèbre fut débattue au Parlement et dans la presse qui critiqua la pratique des ({ paquets de nominations» par les gouvernements. La corruption dans la fonction publique et au niveau ministériel. Au Parlement, un petit nombre de députés demandèrent que le premier ministre du gouvernement pré-électoral soit déféré au Haut Tribunal de Justice pour corruption, pour avoir accepté des cadeaux d'une entreprise de fabrication de postes de télévision et de radio. Un ministre peut être accusé et jugé par ce Haut Tribunal s'il a commis, dans l'exercice de ses fonctions, un acte contraire à ses obligations. Le Chancelier de justice avait antérieurement émis un avis défavorable à une accusation dans le cas cité. La commission constitutionnelle du Parlement a décidé de ne pas recommander une telle mesure et le Parlement s'associa à l'avis de la commission constitutionnelle. L'immunité relative concernant les ministres ne s'étend pas à la fonction publique. Au cours de l'année 1979, plusieurs procès avaient porté sur des cas de corruption de fonctionnaires publics accusés d'avoir accepté des cadeaux notamment de cette même entreprise de fabrication de postes de télévision et de radio, mais également d'autres entreprises privées. �FINLANDE 413 Les pouvoirs de nomination dans la fonction publique. Une étude faite par le ministère des Finances, la section d'organisation, montre la répartition des compétences en matière de nomination dans l'administration centrale de l'État. Le Président de la République pourvoie 16 % des postes aux ministères, le Conseil des ministres, seulement 6 %. Le reste, 78 % (les postes inférieurs), relève de la compétence des ministères eux-mêmes. Un exemple, le ministère de la Force ouvrière, montre que presque tout le personnel du ministère (93 %) est nommé par le ministère. Dans les services centraux - subordonnés aux ministères, mais jouissant d'une autonomie à l'égard des ministres - la grande majorité des postes sont pourvus par le service même. Seuls les directeurs généraux, les directeurs supérieurs et les directeurs de section sont nommés par le Président de la République. Les chefs des bureaux sont, en général, nommés par le Conseil des ministres. Dans les autres services centraux de l'État, la situation est similaire: environ 84 % du personnel est nommé par le service même. Le régime de nomination dans la fonction publique n'est pas uniforme, mais varie considérablement selon les diverses branches de l'administration. Réforme du statut des fonctionnaires de l'État. Un comité gouvernemental a publié un rapport (1979 : 26) proposant une réforme totale de la législation sur les fonctionnaires de l'État et leur responsabilité pénale. Les employés de l'État sont actuellement au nombre de 190.000 environ dont 120.000 ont le statut de fonctionnaire public. La fonction publique est divisée en plusieurs catégories, chacune ayant son propre statut. Les règles sur le droit d'inamovibilité varient ainsi considérablement selon les catégories. Le comité propose une législation uniforme pour la grande majorité des fonctionnaires publics. Il n'y aurait, dans le futur, que deux catégories principales de fonctionnaires: les fonctionnaires ordinaires et les « occasionnels ». La procédure législative de création de postes serait simplifiée ainsi que la procédure de nomination. Il n'y aurait pas de droit de recours contre l'acte de nomination. Aujourd'hui les fonctionnaires ordinaires ne peuvent pas être licenciés mais seulement révoqués dans des cas exceptionnels. Le comité propose que les fonctionnaires administratifs (à l'exception des juges) puissent être licenciés. La décision de licenciement devrait être motivée et devrait pouvoir faire l'objet d'un recours devant un organe spécial et, en dernière instance, la Cour administrative suprême. La responsabilité pénale serait réformée sur le modèle suédois. Cela signifie que le délit général concernant la faute administrative par négligence ou intention serait aboli. Dans le Code pénal ne resterait que trois �414 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE catégories de fautes dans la fonction publique relevant de la compétence des tribunaux judiciaires: la corruption, l'infraction à l'obligation du secret et l'abus du statut de fonctionnaire public. Pour le reste, les fonctionnaires seraient responsables devant les autorités administratives disciplinaires. Les infractions à l'imposition seront de plus en plus pénalisées. Le Service central des impôts a demandé que les autorités locales d'imposition, en cas de fraude fiscale, en informent la police judiciaire pour que les responsables soient poursuivis devant les tribunaux judiciaires. Cette demande a été motivée par le fait que les autorités d'imposition n'avaient l'habitude de ne dénoncer que les fraudes fiscales les plus importantes. La nouvelle directive du Service central des impôts signifierait que toute fraude fiscale doit être notifiée à la police. Le ministère de la Justice s'est opposé à cette décision pour la raison que les tribunaux judiciaires n'ont pas les moyens de traiter tous les dossiers de fraude fiscale. On a évalué le nombre des fraudes fiscales à 18.000 20.000 par an, dont 10.000 sont des infractions de moindre importance. Le ministère a proposé des mesures administratives pour combattre ces fraudes fiscales. LE SECRET FISCAL PARTIELLEMENT ABOLI. D'après un projet de loi, présenté au Parlement, les autorités judiciaires (police, ministère public, huissiers, etc.) auraient des pouvoirs accrus pour obtenir les informations fiscales. Ces informations pourraient être données pour des affaires criminelles, pour l'établissement des amendes, ainsi que pour les partages de succession. Le problème de l'augmentation des actes publics. Les Archives nationales avaient, en 1975, 30 kilomètres d'archives, 'les archives provinciales 32 km, et l'archive de guerre 28 km, soit au total 90 km. Depuis, les archives se sont accrues de façon inquiétante. Les organes administratifs conservent eux-mêmes 700 km d'archives, dont la moitié se trouve dans les organes de l'État et l'autre moitié dans les collectivités locales. Chaque année, les archives augmentent de 40 km. Un comité gouvernemental propose que, dans le futur, seuls les actes et documents les plus importants soient archivés. Aujourd'hui déjà 60 % des actes sont détruits, mais le comité propose que 80 % puissent être détruits sans risque pour l'administration publique, ni la science historique. Les collectivités locales. Les subventions financières aux communes sont accordées selon un classement des communes établi d'après leurs ressources. Les communes les plus pauvres obtiennent un plus grand pourcentage de subventions de l'État que les communes riches; il existe aussi la possibilité que l'État donne des subventions extraordinaires aux communes en grandes difficultés. �FINLANDE 415 Ce classement des communes est une question très difficile à résoudre. L'imposition des communes dépend du classement de la commune, ainsi que de la situation financière de la commune en général. Pour éviter que cette question ne cause une nouvelle discussion violente cette année, le Gouvernement a décidé de ne pas modifier le classement; celui de 1979 restera en vigueur en 1980. Si un nouveau classement avait eu lieu, on aurait pu craindre aussi qu'un nombre important de communes perde leur priorité et que l'imposition communale, par conséquent, devienne plus lourde l'année prochaine. Le projet de réforme de l'administration départementale. Les projets visant à la création d'organes départementaux décentralisés n'ont pas avancé cette année (voir Annuaire 1978, p. 253). Il semblerait que les partis gouvernementaux soient trop divisés sur cette question pour qu'on puisse espérer une solution dans un futur proche. Les Universités et les Hautes Écoles. Le 1er août 1979, la nouvelle Haute École de Lapponie a commencé son travail. Les premières matières enseignées sont le droit, la pédagogie et les sciences politiques. Dans le futur, l'école aura aussi des axes d'études de l'environnement, de la production primaire, de la civilisation ainsi que la recherche nordique. (Loi 5 janvier 1979/8, décret du 16 février 1979/194). Simultanément, la nouvelle Haute École du Théâtre a été créée à Helsinki. L'école est commune pour le théâtre finnois et le théâtre suédois de Finlande. (Loi du 26 janvier 1979/87, décret du 10 juillet 1979/631). LES SPORTS ET LES LOISIRS Depuis 1920, l'État a subventionné la culture physique, mais sans que le régime de subvention ne soit institutionnalisé. Le 21 décembre 1979, une loi sur la culture physique a été votée. Cette loi fixe à l'État et aux communes la mission d'encourager la culture physique. Les organisations libres de sports doivent également faire un effort en ce sens. La réforme ne touche pas l'enseignement du sport dans les écoles. Dans chaque commune, il y aura une commission de culture physique et, dans les communes plus importantes, un instructeur de sport devra être engagé. Les communes percevront des subventions d'État pour leurs activités en faveur de la culture physique. Les organisations libres de culture physique auront des subventions régulières. La recherche scientifique et la planification des activités sportives seront également subventionnées par l'État. Cette réforme a été critiquée, car on craint une bureaucratisation des activités sportives et une politisation des organismes de culture physique, déjà divisés selon des clivages idéologiques et linguistiques. �416 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE UN CENTRE NORDIQUE DE LANGUES ET D'INFORMATION A HELSINKI? Un comité du Conseil Nordique a proposé la création à Helsinki d'un centre nordique pour assister l'administration des écoles et l'administration publique de Finlande. La raison de cette idée est la situation désavantageuse de la majorité des Finlandais du point de vue de la communication avec les autres pays nordiques qui pratiquent des langues germaniques très similaires. Le nouveau centre assistera les écoles de langue finnoise pour améliorer leur niveau d'enseignement du suédois et des autres langues scandinaves. Les professeurs de langue maternelle des écoles suédoises en Finlande profiteront de ces cours de perfectionnement organisés par le centre. La civilisation des pays scandinaves sera aussi un sujet d'étude. Les agents de l'administration publique de Finlande auront la possibilité de perfectionner leurs connaissances de la langue suédoise pour mieux pouvoir participer aux contacts inter-nordiques organisés par le Conseil Nordique et d'autres organes. Selon une décision prise par le Conseil de ministres du Conseil Nordique en juin 1979, le centre sera créé et ses activités commenceront le 1er août 1980. Une somme de 220.000 marks finlandais est réservée dans ce but dont 98.000 seront payés par l'État finlandais. Le budget annuel du centre est évalué à 622.500 marks. Après la création de ce centre, le nombre des établissements inter-nordiques administrés par le Conseil Nordique est de 35. L'ENSEIGNEMENT DES LANGUES DANS LES ÉCOLES. Au début de 1979 un comité gouvernemental a présenté un rapport sur l'enseignement des langues en Finlande (1978 : 60). La Finlande étant un pays bilingue (finnois-suédois), il est naturel que chacun apprenne l'autre langue nationale mais aussi l'anglais. Les pourcentages de la population active pratiquant d'autres langues seraient: pour l'allemand et le russe: 30; le français: 15-20; le danois et le norvégien (pour les Finnois) : 10-15. Dans l'école de base finnoise, la première langue étudiée est à 70 % l'anglais, 15 % le suédois, 5-7 % l'allemand et le russe, 2-3 % le français. Dans les villes plus importantes seulement, il est possible d'organiser un enseignement de plusieurs langues. S'il y a assez d'élèves, on commencera par l'autre langue nationale et l'anglais; dans les petites communes, l'approbation du Service central des écoles sera nécessaire pour l'enseignement du français, de l'allemand ou du russe. Dans les gymnases (établissement d'enseignement secondaire), deux langues seront obligatoires et une troisième, suggérée. Dans les écoles professionnelles, l'autre langue nationale sera favorisée. Le comité approuve l'existence des écoles où la langue d'instruction est une langue étrangère et propose aussi la création d'écoles mixtes finnoises-suédoises. Pour les langues nationales, le comité exprime le vœu qu'à l'avenir, tout citoyen finlandais ait des connaissances suffisantes de l'autre langue nationale. �FINLANDE 417 CHRONOLOGIE 11 janvier: Rapport du comité gouvernemental sur l'enseignement au niveau moyen (gymnase, école professionnelle) (1979 : 1). 12 janvier: Modification de la loi sur la Cour administrative suprême (voir suprà). 2 février: Réforme de la Cour suprême de justice comportant des limitations importantes dans le droit de recours (lois 1979 : 104 etc.). 16 février : Modifications du décret sur la Chancellerie du Conseil des ministres (1979 : 207). 23 février: Nouveau décret sur le ministère des Finances (1979 : 214). 23 février: Nouveau décret sur le Centre de planification économique (1979 : 220, voir la loi 1969 : 711). 23 février: Loi sur les conventions collectives de travail dans les établissements privés subventionnés par l'État (1979 : 237 etc.). 30 mars: Rapport du comité gouvernemental sur le développement de la planification urbaine (1979 : 18). 30 avril: Rapport du comité gouvernemental sur la formation pédagogique des professeurs universitaires (1979 : 24). 29 mai: Rapport du comité gouvernemental sur les conseils des établissements d'enseignement (1979 : 38). 31 mai: Rapport du comité gouvernemental sur la responsabilité des accidents de travail dans l'administration publique d'État (1979 : 36). 15 juin: Rapport du comité gouvernemental sur le statut des fonctionnaires d'État (1979 : 26) (voir suprà). 29 juin: Décret sur les examens universitaires de science politique (1979 : 601). 31 juillet: Rapport du comité gouvernemental sur l'emploi de l'informatique dans l'enseignement et la recherche (1979 : 37). 31 août: Rapport du comité gouvernemental sur les soins médicaux hors hôpital donnés dans les centres de santé (1979 : 44). Septembre: Visite du Conseil d'État français en Finlande. 3-4 septembre: Colloque sur les relations entre les communes et l'État organisé à Karis par la Société des sciences communales. 5 octobre: Rapport du comité gouvernemental sur le développement de la formation des dirigeants dans l'administration de l'État (1979 : 53). 16 novembre: Rapport du comité gouvernemental sur le financement des partis politiques (1979 : 47) (voir suprà)' 21 décembre: Loi sur la culture physique (1979 : 984) (voir supra). 27 �418 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 28 décembre: Loi sur l'Académie Sibelius (1979 : 1068) - École de musique 28 décembre: Décret sur les marchés de l'État (1979 : 1070). BIBLIOGRAPHIE HAN NUS (A.) : Virkamiehen nakokulmasta. Ed. Werner Sôderstrôm. Porvoo 1979, 102 p. L'ouvrage contient des observations personnelles de l'auteur - haut fonctionnaire administratif - sur l'administration publique et la politisation de la vie administrative. HANNUS (A.) : Den nya kommunallagen. Ed. 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Cet atlas contient des indications détaillées sur la structure de l'administration publique de Finlande: l'administration de l'État et celle des collectivités locales, les entreprises publiques, le développement de l'organisation administrative de l'État. �j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j �FRANCE par Michel REYDELLET, Guy DROUOT, JEAN FRAYSSINET, Jean-Pierre GUIN, Gilbert ORSONI, Jean-Marie PONTIER, Jean-Claude RICCI (*), Christian DUVAL (**), France RAPHEL (***) La chronique pour 1978 avait tenté de dresser un panorama aussi large que possible des réformes qui agitent l'administration française depuis plusieurs années. Une telle entreprise nécessitait parfois un retour en arrière de plusieurs années pour situer le sens et l'ampleur de ces réformes. Il est intéressant de dresser le bilan des réformes administratives, de celles qui se font parfois sans qu'on n'y prenne garde, par une adaptation lente mais inéluctable du système administratif aux sollicitations de son environnement, des réformes dont on parle beaucoup mais dont la réalisation tarde, de celles enfin qui apparaissent comme une nécessité de l'époque et s'imposent aux gouvernants de façon irrésistible. Il peut être tentant d'essayer d'apprécier l'importance réelle des changements sous l'apparence des déclarations et des textes officiels. Les obstacles au changement sont innombrables: le système administratif, dans toutes ses composantes humaines et structurelles, est par nature conservateur: il tend à persister dans son être. Le découpage annuel d'une chronique qui entend rendre compte des évolutions qui ont marqué l'Administration Publique dans l'année qui vient de se terminer manque évidemment du recul nécessaire pour apprécier la portée des réformes. De plus, cette périodicité peut impliquer des répétitions dans la mesure où le processus d'une réforme importante s'étend fréquemment sur plusieurs années. 1978 restera comme l'année du vote des lois sur l'Informatique et les libertés d'une part et sur le droit d'accès aux documents administratifs d'autre part. Ces réformes se mettent en place progressivement: les mem(*) Maîtres-Assistants à l'Université de Droit, d'Économie et des Sciences d'Aix-Marseille. (**) Assistant à ,",Université de Droit, d'Économie et des Sciences d'Aix-Marseille. (***) Assistante de Recherche à l'Université de Droit, d'Économie et des Sciences d'Aix-Marseille. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �422 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE bres des Commissions prévues par ces deux lois ont été désignés (*) et ces organismes commencent à remplir leur mission. Il est encore trop tôt pour dresser un bilan, mais les premières expériences tentées par des associations d'administrés montrent que la tradition du secret fait obstacle à la « transparence)} administrative et que le vote d'une loi essentielle ne suffit pas à modifier du jour au lendemain des mentalités et des habitudes enracinées dans l'administration. L'année 1979 apparaît également fertile en réformes touchant à l'Administration publique. La politique d'amélioration des relations avec les administrés a été poursuivie: de nombreuses initiatives ponctuelles ont été prises dans divers secteurs, mais une réforme s'impose à l'évidence comme la plus importante de 1979 : il s'agit du vote de la loi sur la motivation des actes administratifs. On fera le point sur cette réforme très attendue en s'interrogeant sur la portée d'un texte qui va à l'encontre du principe traditionnel de non-motivation des actes administratifs (tout en n'instituant pas un principe général de motivation). Dans la ligne de ces réformes il reste à souhaiter que le Parlement finisse par adopter le projet de loi relatif à l'exécution des décisions de justice par l'administration. L'année a également été marquée par l'adoption d'une loi réformant le régime des archives. Les règles concernant la conservation et la communication de ces documents essentiels à l'action administrative et aux recherches sur l'évolution des sociétés humaines n'avaient pas fait l'objet d'une réforme d'ensemble depuis que les Archives nationales furent créées sous la Révolution française. Enfin, on a suivi le cheminement de la réforme des structures locales. Cette réforme essentielle a été scindée par le gouvernement en deux projets de loi. Si le projet sur le développement des responsabilités locales a été longuement examiné et amendé par le Sénat, il n'a pas encore abouti, contrairement aux aspects financiers de la réforme qui seront plus spécialement étudiés cette année. En dehors de ces trois réformes, on a retenu ici certains sujets plus particuliers mais significatifs de l'actualité de l'Administration publique: - La création de services postaux polyvalents pour répondre à la sous-administration dont souffrent bien des communes victimes de l'exode rural. - En matière de Fonction publique, domaine également marqué par la permanence des problèmes et des propositions de réformes (nontitulaires, féminisation, rémunérations, refonte des statuts ... ), on fera le (*) Le décret nO 78-1136 du 6 décembre 1978 (J.O. du 7) détermine la composition de la Commission d'accès aux documents administratifs qui comprendra 10 membres: un conseiller d'État (président), un magistrat de la Cour de Cassation et un de la Cour des Comptes, un député et un sénateur, un représentant du Premier ministre, un conseiller général ou municipal désigné par les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, un professeur de l'Enseignement supérieur nommé par décret, le directeur général des Archives et le directeur de la Documentation française. �FRANCE 423 point sur les agents techniques. de l'État au service des collectivités locales et sur les agents supérieurs « à la discrétion du gouvernement ». - En matière de contrôle, enfin, on a retenu cette année, le contrôle parlementaire de l'administration. 1 - L'ADMINISTRATION ET LA SOCIÉTÉ: LA LOI SUR LES ARCHIVES DU 3 JANVIER 1979 (*) L'importance des archives n'a pas à être soulignée, qu'il s'agisse des vestiges les plus anciens qui balisent notre histoire ou des documents plus récents qui sont la base de l'action administrative d'aujourd'hui et qui alimenteront les réflexions des chercheurs en sciences sociales de demain. Cette mémoire collective de notre société évoque facilement un monde de vieux papiers qui s'accumulent sur des milliers de kilomètres de rayonnages depuis que l'Assemblée Constituante décida de créer les archives nationales, le 12 septembre 1790. Ces documents, vestiges du temps passé, n'en constituent pas moins une mine d'informations irremplaçables qu'il convient de conserver tout en les triant et en les classant pour les rendre exploitables. La nature même de ces documents évolue rapidement: aux parchemins et aux papiers s'ajoutent désormais les photos, les films et les divers enregistrement magnétiques. Les progrès des techniques documentaires, les nouvelles exigences de la recherche, l'apparition d'un droit à la communication des documents administratifs, tout poussait à l'adoption d'une nouvelle loi sur les archives (1) permettant d'assurer la protection des archives et leur communication tout en respectant l'intimité des vies privées. L'état du droit français des archives contrastait singulièrement avec la richesse des collections et la réputation internationale de l'archivistique française. La loi fondamentale en la matière remontait en effet à près de deux siècles : la loi du 7 Messidor de l'An Il, souvent modifiée par voie réglementaire, régissait depuis près de deux siècles l'organisation des archives publiques et leur communication. Les archives sont alors conçues comme un « dépôt» s'imposant aux diverses administrations; un texte important, le décret du 21 juillet 1936, rappelle d'ailleurs aux divers ministères la nécessité de ce dépôt de leurs papiers dans les archives de l'État. Au total cette législation relative aux archives apparaissait tout à la fois ancienne, dispersée dans de nombreux textes, inadaptée aux conditions actuelles des techniques documentaires et de la recherche historique et (*) Par Michel REYDELLET. (1) Loi nO 79-18 du 3 janvier 1979, J.O. du 5, p. 43; décrets nO 79, 1037, 1038, 1039, 1040 du 3 décembre 1979, J.O. du 5, pp. 1169-1172, décret nO 79-1035 du 3 décembre 1979, J.O. du 5, p. 3055. �424 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE surtout lacunaire. Ces textes, notamment, ne contenaient pas de définition des « archives », prévoyaient de très nombreux délais de communicabilité et ne visaient pas les archives privées (ce qui nécessitait le recours à la législation sur les monuments historiques ou les objets d'art pour protéger certaines archives privées essentielles). Les dispositions constitutionnelles actuelles imposaient-elles que la réforme fut réalisée par la voie législative? " le semble bien car la réglementation des archives touche au droit à l'information, au droit de propriété (s'agissant des archives privées) et la protection de la vie privée (s'agissant des délais de communicabilité des archives) et le législateur est compétent pour fixer les « garanties fondamentales» accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ». " est aussi possible que la volonté de concevoir « un nouveau droit des archives ... à la veille du troisième millénaire» (2) ait conduit à préférer la voie législative pour bien marquer l'importance de cette réforme. Quoi qu'il en soit on remarquera que la loi du 3 janvier 1979 ne porte que sur le régime juridique des documents qu'elle définit comme « archives» cependant que tout ce qui concerne l'organisation et le fonctionnement des services d'archives se trouve dans les cinq décrets du 3 décembre 1979. On envisagera successivement les trois principaux apports de cette réforme, c'est-à-dire la définition des archives, la simplification de la communication des archives publiques et la protection des archives privées: La définition des archives. Alors que les textes anciens ne visaient que le « dépôt» des « vieux papiers» des administrations, la loi récente donne une définition très extensive du mot « archive ». Selon l'article premier de la loi il s'agit de « l'ensemble des documents» produit par toute personne ou par tout organisme, dans l'exercice de leur activité. La notion d'archive est donc indifférente à l'ancienneté du document et à la matière de son support. Par contre la qualité d'archive entraîne un régime de conservation et de protection organisé dans l'intérêt public tant pour les besoins de la gestion que pour ceux de la recherche historique. Ce régime varie selon que les archives sont publiques ou privées : les archives publiques sont d'abord celles qui procèdent de l'activité des personnes publiques : l'État, les collectivités locales, les établissements et entreprises publics; c'est également ceux qui procèdent de l'activité des organismes privés chargés de la gestion des services publics ou d'une mission de service public, enfin les minutes et répertoires des officiers publics ou ministériels sont également des « archives publiques ». Cette qualité d'archives publiques entraîne un régime particulier de protection : la jurisprudence a depuis longtemps consacré leur apparte(2) Exposé des motifs du Président de la République (fascicule « Loi sur les archives» Imprimerie Nationale). �FRANCE 425 nance au domaine public qui entraîne l'inaliénabilité et l'imprescriptibilité des archives publiques (imprescriptibilité d'ailleurs rappelée dans l'article 3 alinéa 2 de la loi {( quel qu'en soit le possesseur »). Aux termes du décret nO 79-1037, c'est la direction des Archives de France qui exerce les attributions prévues par la nouvelle loi, elle gère les archives nationales et départementales, et contrôle les archives publiques, à l'exception des archives des ministères des affaires étrangères et de la défense. Ce texte énumère les documents qui sont conservés, triés, classés, inventoriés et communiqués par les archives nationales, départementales et communales. Les documents qui sont d'utilisation habituelle pour les services qui les ont produits ou reçus sont conservés par ces services, sous le contrôle des Archives de France et reçoivent le non d'archives courantes. Les documents qui ont cessé d'être des archives courantes mais conservent un intérêt administratif peuvent être conservés dans des dépôts de préarchivages ou laissés dans les locaux de service sous le contrôle qes Archives de France; ce sont les archives intermédiaires. Enfin les archives définitives sont dans les dépôts d'archives sans limitation de durée après avoir été triés. Les documents à éliminer sont déterminés par accord entre la direction des archives et l'administration d'origine (qui peut toujours décider de reprendre les archives dont l'élimination est proposée par la direction des archives). La communication des archives publiques. Conserver des documents ne servirait à rien s'ils ne devaient jamais être consultés et exploités et la conservation doit être orientée vers l'utilisation des documents, c'est dire qu'elle va de pair avec la communication des archives. C'est là un aspect du {( droit à l'information» revendiqué par les citoyens et qui s'est déjà traduit par la loi du 17 juillet 1978 sur la communication des documents administratifs et par la loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs (V. infra Il). La loi de l'An Il avait cru pouvoir poser le principe d'une totale liberté d'accès aux documents d'archives pour permettre de constater l'origine des propriétés publiques et privées et ne pas entraver les nécessités de l'instruction. Plus généralement aucun secret ne pouvait plus couvrir les papiers de la monarchie et de la France d'ancien régime. Dès l'An V, ce régime fut suspendu dans les départements et par la suite de très nombreux textes réglementaires vinrent poser des conditions à la communication des archives et notamment des conditions de délais très variables selon les catégories de documents. Là encore la réglementation des archives, très confuse, nécessitait une réforme clarifiant ce point essentiel de la communication des archives publiques. A partir du moment où tout document est susceptible de constituer une archive, sa communication immédiate et automatique aurait de graves �426 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE inconvénients, pour les individus comme pour les collectivités publiques: en se rapprochant du présent la curiosité historique menacerait les secrets de l'État et ceux des citoyens. Il convenait donc de rechercher un équilibre entre le droit à l'information - qui implique la communication - et le droit au respect de la vie privée notamment - qui implique le secret, au moins pendant un certain laps de temps. Le système retenu a consisté à fixer un délai de droit commun: les archives sont normalement communicables à l'expiration d'un délai de trente ans. Ce délai était de cinquante ans depuis un décret du 27 février 1952 ; en 1970 les archives antérieures au 10 juillet 1940 avaient été ouvertes à la curiosité des chercheurs, la promulgation de la nouvelle loi permet la consultation jusqu'à l'année 1949 et désormais, chaque année, une nouvelle tranche annuelle de documents pourra être consultée. Ce délai de droit commun ne joue qu'en l'absence d'autres dispositions pouvant entraîner une communication plus rapide ou plus tardive: - Une communication plus rapide: C'est le cas tout d'abord des documents dont la communication aux administrés est libre en vertu de la loi du 17 juillet 1978 : ils ne cessent évidemment pas d'être communicables lorsqu'ils sont déposés aux archives publiques (article 6 de la loi). Lors du transfert des documents le bordereau doit d'ailleurs mentionner spécialement les documents librement communicables (art. 18 du Décret nO 79-1037 du 3 décembre 1979). Le ministre chargé de la culture peut autoriser la consultation des documents d'archives publiques avant l'expiration du délai normal; il statue après accord de l'autorité qui a effectué le versement ou assure la conservation des archives. L'autorisation de dérogation mentionne expressément les documents qui peuvent être communiqués, l'identité des personnes admises à en prendre connaissance et si la reproduction peut être effectuée (art. 8 de la loi, art. 2 décret nO 79-1038 du 3 décembre 1979), La faculté de dérogation n'existe cependant pas en ce qui concerne les renseignements individuels ayant trait aux faits et comportements d'ordre privé collectés dans le cadre des enquêtes statistiques des services publics et qui doivent demeurer secrets pendant cent ans à compter de la date du recensement ou de l'enquête. - Une communication plus tardive: Les délais spéciaux, autrefois très nombreux, ont été ramenés à quatre. Ils s'échelonnent de soixante à centcinquante ans en fonction du caractère plus ou moins compromettant des documents: - 60 ans à compter de la date de l'acte pour les documents contenant des informations mettant en cause la vie privée ou intéressant la sûreté de l'État ou la Défense nationale. La liste de ces documents est fixée par l'article 1 du décret nO 79-1038 du 9 décembre 1979 qui ajoute à ces documents: - Les archives des services du Président de la République et du premier ministre ; �FRANCE 427 - Les documents mettant en cause les négociations financières monétaires et commerciales avec l'étranger; - Les documents concernant les contentieux avec l'étranger non réglés; - Les archives ayant trait à la prospection et à l'exploitation minières; - Les dossiers de dommages de guerre. 100 ans à compter de la date de l'acte ou de la clôture du dossier pour les documents relatifs aux affaires portées devant les juridictions, y compris les décisions de grâce, pour les minutes et répertoires des notaires (3) ainsi que pour les registres de l'État civil et de l'enregistrement. 100 ans à compter du recensement ou de l'enquête pour les documents collectés dans le cadre d'enquêtes statistiques et portant sur des renseignements d'ordre privé (on a vu que la faculté de consultation anticipée par autorisation ministérielle n'existe pas dans ce cas). - 120 ans à compter de la date de naissance pour les dossiers de perso,nnel. C'est là le seul cas pour lequel le délai (qui était antérieurement de cent ans) a été allongé, cela pour tenir compte de l'allongement de la vie humaine. - 150 ans à compter de la date de naissance pour les documents comportant des renseignements individuels de caractère médical. Enfin, le décret nO 79-1039 du 3 décembre 1979 prévoit dans quelles conditions les copies, reproductions photographiques et extraits des documents conservés dans les dépôts d'archives publiques peuvent faire l'objet de visas de conformité pour des motifs administratifs ou judiciaires ou pour établir la preuve d'un droit. De façon générale toute administration est tenue de motiver tout refus qu'elle opposerait à une demande de communication d'archives: cette obligation de motivation s'impose même s'il s'agit d'archives privées dont l'administration serait détentrice. La protection des archives privées. Le titre III relatif aux archives privées est la partie la plus nouvelle et la plus développée de la loi du 3 janvier 1979. Les archives privées y sont définies comme l'ensemble des documents qui n'entrent pas dans l'énumération des archives publiques. Si les archives publiques font partie du domaine public et sont de ce fait même inaliénables et imprescriptibles, les archives privées sont des biens privés faisant naturellement partie du patrimoine de leur propriétaire qui peut donc en disposer librement. (3) Les officiers publics ou ministériels doivent conserver leurs minutes et répertoires pendant un délai de cent ans pour les notaires et de trente ans pour les autres officiers publics ou ministériels; ces documents sont ensuite versés aux archives publiques (cela ne concerne pas les dossiers des clients ou les dossiers des affaires qui demeurent des documents privés). �428 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Pourtant, en dépit de cette propriété privée, il est parfaitement concevable que des pertes, des destructions abusives ou des exportations fassent disparaître des témoignages essentiels de notre histoire commune, qui font partie du patrimoine de la Nation. C'est ainsi qu'avant 1979 les législations relatives aux monuments historiques ou aux œuvres d'art furent étendues aux archives pour permettre la protection de documents essentiels, souvent sur la demande des propriétaires eux-mêmes. Le nouveau régime de protection des archives privées se caractérise par sa souplesse; il devrait permettre d'éviter de disperser des témoignages importants sur notre histoire tout en respectant le droit des propriétaires. Certaines archives privées présentant, pour des raisons historiques, un intérêt public peuvent être classées comme « archives historiques)} ce qui entraîne un régime particulier de protection; néanmoins les règles relatives au droit de préemption lors des ventes publiques et au droit de rétention lors des exportations sont susceptibles de s'exercer même à l'égard des archives privées non classées. - Le classement des (( archives historiques )) : L'initiative de cette procédure appartient au propriétaire des archives ou au ministre de la culture. Dans le premier cas la commission supérieure des archives, saisie par le ministre donne son avis sur la proposition de classement dans les six mois et le classement est prononcé par un arrêté ministériel qui indique la nature des archives, le nom et le domicile de leur propriétaire. Lorsque l'initiative de la procédure de classement émane du ministre celui-ci notifie sa proposition au propriétaire en lui demandant de présenter ses observations écrites. Si le propriétaire manifeste son opposition au classement le ministre soumet le cas à la commission supérieure des archives qui décide s'il y a lieu de poursuivre le classement d'office ; le classement est alors prononcé par décret pris sur avis conforme du Conseil d'État (4). Les archives classées sont inscrites sur une liste tenue dans chaque département et qui indique la nature des archives classées, le lieu où elles sont conservées, le nom et le domicile de leur propriétaire, la date et la référence de leur classement. Les mutations de propriété, les transferts à l'intérieur du territoire français, les pertes, vols ou destructions accidentelles, les récupérations éventuelles sont mentionnées sur cette liste. Le classement ne comporte aucun effet sur la propriété des archives ni sur la communicabilité de celles-ci (les collectivités publiques, lorsqu'elles reçoivent des archives privées doivent respecter les conditions de conservation et de communication éventuellement posées par les propriétaires). (4) V. Décret nO 79-1040 du 3 décembre 1979 relatif à la sauvegarde des archives privées présentant du point de vue de l'Histoire un intérêt public. �FRANCE 429 Par contre le régime de protection s'applique dès la notification de la procédure de classement (lequel peut intervenir dans les six mois) : les archives privées classées sont imprescriptibles et les effets du classement suivent les archives « en quelques mains qu'elles passent ». Toute destruction, toute opération susceptible de modifier ou d'altérer des archives privées classées sont d'ailleurs tenus de les représenter aux agents accrédités à cette fin. Le préjudice pouvant résulter de la « servitude de classement d'office» peut donner fieu au paiement d'une indemnité ; à défaut d'accord amiable cette indemnité représentative serait fixée par les tribunaux judiciaires. Enfin, le propriétaire qui projette d'aliéner des archives classées doit notifier son intention à l'administration. Cependant les règles relatives aux ventes publiques et aux exportations sont susceptibles de s'appliquer égaIement aux archives non classées : - Les règles relatives aux ventes publiques et aux exportations: - En cas de vente publique d'archives privées l'officier public ou ministériel chargé de procéder à la vente doit aviser l'administration des archives au moins quinze jours à l'avance en donnant toutes indications utiles sur ces documents. Si l'État l'estime nécessaire à la protection du patrimoine d'archives il peut (5) exercer un droit de préemption qui lui permettra d'être subrogé à l'adjudicataire. Ce droit de préemption l'État peut d'ailleurs l'exercer à la demande et pour le compte des communes, des départemen~s, des régions et des fondations; enfin la Bibliothèque Nationale peut exercer ce droit pour son propre compte. - En cas d'exportation l'État peut utiliser un droit de rétention mais il ya lieu de distinguer selon les archives: - Le propriétaire d'archives classées doit demander une autorisation à l'administration des archives ; le même régime est susceptible de s'appliquer aux archives qui bien que classées présentent cependant un « intérêt public pour des raisons historiques ». Dans un délai d'un mois, l'administration peut autoriser l'exportation sous condition de reproduction préalable. On voit ici que le développement des techniques de reproduction comme le microfilmage a directement inspiré au législateur une solution qui permet de sauvegarder l'essentiel, c'est-à-dire la teneur du document, tout en laissant le propriétaire libre de disposer de son bien. Cependant l'État peut avoir recours au droit de rétention s'il l'estime nécessaire à la protection du patrimoine d'archives ; ce droit peut être exercé pendant une période de six mois, au prix fixé par l'exportateur. Le silence gardé par l'administration pendant un mois vaut autorisation d'exporter (et déclassement, dans le cas d'archives classées). (5) La loi emploie curieusement le verbe « devoir » au lieu du verbe « pouvoir» dans les articles 20 et surtout 23 ; sur cette erreur qui ne semble pas involontaire voir le commentaire de M. de LAUBADÈRE. Actualité Juridique Droit Administratif, février 1979, p. 32. �CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 430 Il semble que la solution qui sera habituellement retenue pour des archives présentant un intérêt historique sera l'autorisation sous condition de reproduction ce qui permettra de constituer un fonds particulier d'archives privées ayant quitté le territoire. La consultation de ces reproductions restera subordonnée à l'autorisation du propriétaire; si celui-ci n'est pas connu, l'autorisation sera autorisée au bout de cent ans sauf si les originaux eux-mêmes sont librement communicables dans le pays où ils se trouvent. Il - L'AMÉLIORATION DES RELATIONS AVEC LES ADMINISTRÉS: LA MOTIVATION DES ACTES ADMINISTRATIFS (*) Le 11 juillet 1979 a été promulguée une loi ({ relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ». A certaines conditions, les français, mais aussi les étrangers, pourront désormais connaître les motifs de ceux des actes administratifs qui leur sont défavorables. Que dans une démocratie largement centenaire existe une telle possibilité ne devrait pas surprendre. Et pourtant cela constitue une très importante innovation par rapport à l'ancien ordre des choses qui a subsisté en réalité jusqu'au début de l'année 1980. On ne peut que se réjouir de ce que la démocratie politique ait entraîné une relative démocratisation de l'action administrative. Sur ce point, la France a été bien longtemps une démocratie politique avant d'être une démocratie administrative. En ce dernier domaine, la monarchie capétienne et l'empire napoléonien ont largement survécu aux péripéties de l'histoire politique grâce à leur avatar suprême qu'a été l'administration française de Louis XI et de l'An VIII à nos jours. Comme l'écrit le Doyen G. Vedel : ({ Si la France, à certains moments de son histoire, a été une démocratie politique, elle n'a jamais été une démocratie administrative» (Cours de droit administratif, Paris, les cours de droit, 1965-1966, p. 78). Cette exigence désormais posée que l'administration doit motiver certains de ses actes, est un pas de plus vers cette ({ transparence» de l'administration que d'aucuns appellent de leurs vœux (6). Ainsi, l'administration deviendra peut-être un peu plus une maison de verre. Cette évolution est plus qu'un changement de mentalité, c'est un renversement des valeurs. Jusqu'alors l'administration était gardienne de l'intérêt général et elle en était même seule gardienne. Les citoyens n'avaient que des intérêts privés, (*) Par Jean-Claude RICCI. (6) Ch. DEBBASCH, Science administrative, Dalloz, 38 éd. 1976, pp. 7'13-727; C. BOUVET, « Droit à l'information et transparence de l'action administrative aux États-Unis », Bulletin de l'Économie et des Finances, 1971, nO 56, p. 25; P.F. DIVIER, « l'administration transparente: l'accès des citoyens américains aux documents officiels », Revue du Droit Public, 1975, p. 59. �FRANCE 431 donc individuels, subjectifs et catégoriels. Cette différence de principe dans les positions respectives disqualifiait toute prétention individuelle à s'insurger contre le bien-fondé des mesures ou décisions administratives. L'infaillibilité administrative était la conséquence logique du dogme de l'intérêt général. On observera que l'obligation faite ainsi à l'administration de révéler les motifs de ses actes atteste une moindre légitimité de son action. En effet, pendant plusieurs siècles i'administration était légitime en ce sens que, selon le mot de Jurieu, « elle n'avait pas besoin d'avoir raison pour valider ses actes». Désormais il lui faut discuter pied à pied avec ses interlocuteurs, négocier ses décisions, plaider sa cause. Elle n'aura raison que si elle convainc. Antérieurement, elle avait raison du seul fait qu'elle avait dit. Cette condition nouvelle de l'administration se relie d'ailleurs au sort fait au Parlement dans les démocraties occidentales. On admet couramment la contestation ou la discussion des lois votées par les représentants de la Nation. Si ce droit de critique emporte comme conséquence un droit de regard plus grand de l'électeur sur l'élu, il implique, en même temps, une forte diminution de la légitimité parlementaire, dans la mesure où la légitimité a été inventée pour éviter les discussions et les remises en cause permanentes (7). La nouvelle loi s'insère dans un ensemble de réformes (marquées par l'institution d'un médiateur en 1973 et la communication des documents administratifs en 1978). C'est surtout par rapport à l'ancien ordre des choses que le nouveau texte constitue un progrès sans pour autant apporter toute satisfaction ou résoudre tous les problèmes. La motivation des actes administratifs avant 1980. Le principe était clair et bien établi : « En principe les décisions des autorités administratives n'ont pas à être motivées » (8). Cette solution n'est, au vrai, commandée par aucun texte et résulte de la seule jurisprudence du Conseil d'État. Mieux, l'un de ses membres les plus éminents, Le Vavasseur de Précourt, considérait même, au contraire, que les dispositions du décret impérial du 2 novembre 1864 imposaient aux autorités ministérielles l'obligation de motiver leurs décisions. Ce qui prouve que la solution adoptée n'allait pas de soi. Le fondement de ce principe de non-motivation réside dans un souci d'efficacité et de simplification de l'action administrative. M. Gentot explique très bien que ce qui justifie cette jurisprudence c'est le « souci de ne pas enserrer l'activité administrative dans un carcan d'obligations trop strictes, de ne pas alourdir la procédure d'élaboration des décisions, de ne pas multiplier les occasions d'annulation pour vice de forme (9). (7) Sur ce point: Ch. DEBBASCH, « La participation à facettes, une potion magique », Le Monde, 21 décembre 1974, pp. 1 et 10; voir également nos observations in « Le pouvoir discrétionnaire de l'administration fiscale », Presses Universitaires Aix-Marseille, 1977, pp. 77-79. (8) Conseil d'État, 30 avril 1800, HAROUEL et MORIN, Recueil des Arrêts du Conseil d'État, p. 419 (ciaprès « Rec. ») - Conseil d'État, 5 avril 1946, ROUSSEL, Rec. 105 - Conseil d'État, 24 avril 1964, DELAHAYE, Rec. 243 - Conseil d'État Ass. 12 décembre 1969, LE LUC, Rec. 580. (9) Conclusions sur Conseil d'État, Ass. 27 novembre 1970, Agence maritime Marseille-frêt, Compagnie générale transatlantique et Compagnie de navigation mixte, Revue du Droit Public, 1971, p. 987. �CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 432 De la même façon n'ont pas à être motivées, la décision refusant l'octroi ou le renouvellement d'un passeport (10), ou la délibération d'une commission d'enseignants chargée de donner son avis au Doyen d'une faculté sur l'admission d'étudiants en troisième cycle de doctorat (11). Il extistait à cette règle bien certaine une atténuation et deux exceptions: L'atténuation. Elle résultait d'un principe jurisprudentiel bien établi. L'administration est tenue de révéler les motifs de ses actes au juge lorsque celui-ci lui en fait la demande (12). En vertu de ses pouvoirs inquisitoriaux, le juge peut demander et obtenir communication par l'administration de tous les éléments de droit et de fait sur lesquels elle se fonde pour établir sa décision. Une application particulièrement retentissante de cette méthode jurisprudentielle fut faite dans la décision Barel (13), Depuis, d'ailleurs, l'application en est devenue pratiquement systématique. Quand l'administration n'obtempère pas ou répond évasivement aux demandes du juge, elle est censée avoir acquiescé aux affirmations de son adversaire. Il suffit pour cela que ce dernier se soit prévalu de « présomptions sérieuses)} ou « d'arguments)} pertinents. Ainsi, un renversement de la charge de la preuve s'opère au détriment de l'administration. Par suite de cette jurisprudence on considérait comme peu génante la règle de non-motivation des actes administratifs. Le particulier qui voulait connaître les motifs d'un acte pouvait s'adresser au juge pour qu'une telle révélation ait lieu. Cependant c'était une mauvaise solution. Elle entraînait une perte considérable de temps par suite des délais d'instance. Elle obligeait à intenter une action contentieuse pour apprendre des motifs qui, une fois connus, rendaient peut-être inutile la poursuite de l'action. Elle créait un climat conflictuel entre administration et administré. C'est bien pourquoi on était en présence d'une simple atténuation de la-règle de non-motivation et non de véritables exceptions comme ce sera le cas dans les hypothèses suivantes. Deux exceptions. La première série d'exceptions résulte de textes (a) tandis que la seconde est le fait de la jurisprudence (b). a) Des dispositions, législatives ou réglementaires, ont expressément prévu, pour l'administration, l'obligation de motiver. Ces textes sont d'ailleurs très peu nombreux et d'interprétation stricte (14). Doivent ainsi être motivées les décisions prises sur les demandes d'autorisation de cumul d'exploitations agricoles (15), ou les sursis à statuer sur les demandes de permis de construire (16), En ces cas, l'administration est tenue de motiver (10) (11) (12) (13) (14) (15) (16) Conseil Conseil Conseil Conseil Conseil Conseil Conseil d'État 19 février 1975, FOUÉRÉ, Actualité Juridique de Droit Administratif, 1975, p. 144. d'État, 26 janvier 19n, DEMARET, Actualité Juridique de Droit Administratif, 19n, p. 511. d'État, 1er mai 1936, COUESPEL du MESNIL, Rec. 485. d'État, 28 mai 1954, Rec. concl. LETOURNEUR. d'État, Ass. 5 avril 1946, ROUSSEL, précité. d'État, 5 février 1971, SIST, Rec. 104. d'État. 1er juillet 1974, Commune de Piscop. n. �FRANCE 433 et le défaut de motivation constitue un vice de forme substantiel entraînant ipso facto l'annulation de l'acte non-motivé (17). b) La jurisprudence est intervenue pour ajouter d'autres cas de motivation. Les mesures de police doivent le plus souvent être motivées et l'absence de motivation constitue un vice de forme substantiel (18). Les décisions émanées d'organismes administratifs qui sont proches de juridictions soit par leur mode de statuer soit par l'objet même de leur compétence (19), doivent également être motivées. Cette exigence, au cas particulier, n'est qu'une extension du principe général de procédure selon lequel les décisions de justice doivent toujours être motivées. Pareillement, les décisions prises par certains organismes collégiaux à compétence professionnelle dotés de prérogatives de puissance publique doivent être motivées (20). Mais ces exceptions, qui ont eu tendance à s'élargir encore (21) demeurent des exceptions ainsi que le souligne le Conseil d'État dans un considérant de principe : « En principe, les décisions des autorités administratives n'ont pas à être motivées; il en va autrement pour les décisions de certains organismes en raison de leur composition, de leur nature et de leurs attributions, cette exception ne résulte pas de l'application d'un principe général du droit dont la méconnaissance par l'autorité réglementaire constituerait une illégalité et n'est applicable qu'en l'absence de textes législatifs ou réglementaires contraires (22). C'est en cet état du droit qu'est intervenue l'importante loi nO 79-587 du 11 juillet 1979. Le contenu de la loi du 11 juillet 1979. Cette loi est très brève et comporte néanmoins un nombre relativement important de précisions tant en ce qui concerne l'étendue de l'obligation de motivation que pour ce qui regarde le contenu de la motivation ou les conséquences du défaut de motivation. L'étendue de l'obligation de motivation. La loi n'institue pas un principe général de motivation car elle exclut certaines décisions (a) du champ d'application de l'obligation de moti(17) Conseil d'État, Sect. 16 novembre 1934, Société Générale et Unique des Ciments de la Porte de France, Rec. 1064. (18) Conseil d'État, 12 novembre 1975, Sieur RODES, Actualité Juridique de Droit Administratif, 1976, p.147. (19) Conseil d'État, Sect. 27 janvier 1950, BILLARD, Rec. 58; Sirey 1950, 111,41, concl. LETOURNEUR (20) Ass. 27 novembre 1970, Agence maritime Marseille-frêt, précité. (21) Conseil d'État, 13 novembre 1974, Sieur GUIZELlN, Actualité Juridique de Droit Administratif, 1974, p. 32. (22) Conseil d'État, Sect. 26 janvier 1973, Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, c/Sieur LANG, Rec.72. 28 �434 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE vation (b), en revanche c'est libéralement qu'elle définit les conditions d'accès au bénéfice du régime qu'elle établit (c). a) L'exigence de motivation n'est pas un principe général car elle comporte certaines exclusions. Tout d'abord, il ne semble pas que les décisions de l'administration fiscale doivent être motivées, même si des mesures internes à l'administration le recommandent fortement. L'article premier de la loi, il est vrai non exaustif, ne paraît pas envisager la matière fiscale. Mais cela n'est pas trop grave dans la mesure où l'administration fiscale motive volontiers ses décisions. Ensuite, réserve est faite des faits couverts, par l'obligation du secret du fait d'un texte législatif (ex. art. 378 du code pénal, ou secret en matière de défense) ... Également, les décisions réglementaires échappent à la règle de motivation. Cela est normal car c'eût été alourdir par trop la tâche de l'administration et c'eût été peu efficace. La difficulté sera de distinguer celles des décisions administratives qui sont réglementaires. En particulier, il faudra sans doute se livrer à un délicat partage entre les décisions collectives et les décisions réglementaires (cf. l'abondance jurisprudence en la matière et l'importance des discussions doctrinales). Sont également exclues du champ d'application de la loi les décisions individuelles favorables non dérogatoires. Cette exclusion paraîtra le plus souvent de bon sens. L'administré satisfait d'une mesure aurait mauvaise grâce à interroger l'administration sur le bien-fondé de la décision qui lui est favorable. Au surplus, il n'aurait pas, au contentieux, intérêt pour attaquer une mesure qui lui est favorable (23). Cependant, dans certaines hypothèses il eût été intéressant de permettre à des tiers de connaître les motifs d'une mesure favorable ne serait-ce que pour permettre la comparaison avec les motifs qu'on leur donne à eux de mesures défavorables prises à leur encontre. Une personne qui se voit, pour certains motifs qu'on lui fait connaître, refuser quelque chose peut être intéressée à savoir pour quels motifs la même demande, formée par un tiers, a reçu un accueil favorable. En fait, le législateur n'a pensé aux tiers que sous l'angle de décisions individuelles dérogatoires. b) La motivation des actes administratifs n'est donc obligatoire que dans deux séries d'hypothèses. En premier lieu, doivent être motivées les « décisions administratives individuelles défavorables» qui comportent restriction de liberté, ont le caractère de mesure de police, infligent une sanction, retirent ou abrogent une décision créatrice de droits, refusent un avantage qui est un droit, opposent une forclusion, une déchéance ou une prescription ... (23) Conseil d'État, 24 février 1954, GOUZY et autres, Rec. 124 - Conseil d'État Sect. 18 juin 1965, BELLET, Rec. 370. �FRANCE 435 En second lieu, doivent être motivées les « décisions administratives individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement» (art. 2). Ce deuxième cas intéresse seulement les tiers. L'intéressé qui bénéficie d'une dérogation se trouve dans le cas d'une décision favorable donc il n'a pas à demander les motifs de celle-ci. Si la décision dérogatoire lui est défavorable, il se trouve dans le cas général des décisions défavorables. En revanche, les tiers, eux, ont souvent grand intérêt, notamment en matière d'urbanisme, à connaître les motifs des dérogations accordées à d'autres. En effet, il eût été impossible de considérer le refus d'accorder une dérogation comme une mesure « défavorable» au sens de la loi de 1979. Ce refus équivaut à appliquer la règle générale et de cette application le candidat à la dérogation ne peut se plaindre. La révélation des motifs n'est possible que parce qu'une disposition expresse de la loi l'a prévu. Ceci n'empêche nullement d'ailleurs l'administration de motiver spontanément si elle le désire. Le Premier Ministre, dans une circulaire du 31 août 1979 (24) a expressément souhaité que les administrations satisfassent à cette exigence de motivation de façon spontanée aussi souvent que cela est possible. c) Assez restrictive sur ceux des actes qui doivent être motivés, la loi du 11 juillet 1979 est, en revanche très libérale sur les conditions d'accès au système qu'elle institue. Tout d'abord, elle ne distingue pas selon la nationalité du pétitionnaire. La généralité des termes de la loi (art. 1er ) permet de faire bénéficier du droit à motivation aussi bien les étrangers que les français et l'on doit approuver cette conception libérale de l'exigence ainsi imposée à l'administration. Cette situation n'est qu'une illustration de la tendance plus générale du droit français à assujettir, autant que possible, les étrangers au même statut juridique que les français (droit du travail, accès au prétoire, etc ... ). Ensuite, et ceci est encore plus normal, la loi ne distingue pas entre personnes physiques et personnes morales pour l'exercice du droit à la connaissance des motifs. Également, le texte a entendu que satisfaction rapide soit donnée aux impétrants dans la mesure où il parle d'un droit d'être informé « sans délai ». L'obligation instituée en 1979 concerne non seulement l'État et ses établissements publics, mais aussi les actes des collectivités locales et de leurs établissements publics, les actes des établissements publics régionaux et ceux des organismes de sécurité sociale ainsi que des organismes qui leur sont similaires ou rattachés. La loi a donc fait de l'obligation de motivation une obligation générale pour les personnes ou autorités qui y (24) J.O. 4 septembre 1979, p. 2146. �436 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE sont soumises. Cette conception extensive est aussi logique. On ne voit pas pourquoi seul l'État eût été soumis à cette exigence. La transparence réclamée doit être la même à la base et au sommet. Mais le plus remarquable est sans doute la volonté effective des pouvoirs publics de voir le texte entrer réellement en application dans les faits. Il n'est pas douteux, en effet, que cela bouleverse bien des habitudes et dérange. On observera probablement de la résistance. C'est pourquoi, par deux fois le Premier Ministre est intervenu pour préciser les conditions d'application et la portée de la nouvelle législation. Dans une circulaire, précitée, du 31 août 1979, il a affirmé la doctrine du Gouvernement à l'égard de ce texte et il l'a fait dans le sens le plus libéral. Il a, en outre, commencé un inventaire rapide de celles des décisions devant être motivées. C'est surtout le second texte qui retiendra l'attention, ne serait-ce que par son volume. Une deuxième circulaire du Premier Ministre, du 10 janvier 1980, relative à la désignation des actes administratifs à motiver en application de la loi du 11 juillet 1979 (25). Cette circulaire ne couvre pas moins de soixante-cinq pages du Journal Officiel et comporte l'énumération par ministère des actes qui doivent être motivés. Cela représente ainsi plusieurs milliers de catégories de décisions à motiver obligatoirement. Encore doit-on noter que ce document n'est pas exhaustif. En premier lieu, il se peut que d~autres actes que ceux énumérés doivent être motivés pour certains ministères. En second lieu, la loi ayant également institué une obligation de motivation pour « les organismes de sécurité sociale et les institutions visées à l'article L. 351-2 du code du travail» un texte doit paraître pour faire l'inventaire des actes qui, dans ce domaine, entrent dans le champ d'application de l'obligation établie par la loi du 11 juillet 1979. Les dispositions de la loi, en matière de sécurité sociale, n'entreront en vigueur que le 11 juillet 1980, soit six mois après les autres articles du même texte. En troisième lieu, l'obligation de motivation concerne toutes les personnes publiques et notamment les collectivités locales et les établissements publics régionaux. Pour ces organismes, un texte doit également intervenir pour pratiquer un inventaire à l'instar de celui dressé pour les administrations centrales. Il sera établi par les services du Ministre de l'Intérieur. Le contenu de la motivation. Ce contenu est soumis à des conditions de forme et à des conditions de fond, très succinctement énoncées par la loi. a) Condition de forme. La seule exigence posée par la loi est le caractère écrit de la motivation. Les décisions orales devront, elles aussi, être motivées par écrit et cela peut paraître un peu lourd dans certains cas. Mais le législateur a voulu (25) J.O. 15 janvier 1980, N.C., p. 475. �FRANCE 437 un écrit pour satisfaire à trois .exigences. Une exigence de preuve impose l'écrit qui permet de prouver plus aisément la réalité d'une motivation. Une motivation verbale est forcément délicate à prouver. Une exigence de clarté explique également le recours à la motivation écrite : le contenu même de cette motivation est alors incontestable. Enfin, une exigence procédurale a conduit à l'adoption de l'écrit. Au cas où la mesure aboutit à la liaison d'un contentieux c'est bien souvent sur la base de la motivation que seront échangés les arguments des parties. Il importe alors que cette motivation soit parfaitement connue et seul l'écrit permet d'atteindre ce résultat. Le texte ne précise pas si cette motivation doit émaner de l'auteur même de la mesure ou/et de son supérieur hiérarchique. Il est probable que, selon les situations, les diverses solutions seront possibles en fonction de l'exclusivité ou de l'enchevêtrement des compétences. On devrait trouver ici un domaine de prédilection pour la règle du parallélisme des compétences, sujette à tant d'exceptions. b) Conditions de fond. La loi exige que la motivation comporte « l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision}) (art. 3). La formule vient directement de la jurisprudence administrative. On la trouve en propres termes dans les conclusions du Président Letourneur sur la décision Sarel (précitée) et dans la décision du 26 janvier 1968, Société « Maison Genestal }) (27). La double exigence posée par la loi est assez forte et va loin. Elle interdit par voie de conséquence les motivations stéréotypées, les réponses sur formulaires pré-établis qui laissent voir qu'il n'y a pas eu examen individuel de la situation. Elle exclut également la motivation par référence, du moins dans la plupart des cas. Cette conséquence n'est d'ailleurs pas nouvelle et résultait déjà de la jurisprudence, laquelle a toujours posé, dans les hypothèses de motivation obligatoire, une motivation directe (28). Elle n'admet pas la référence à un avis conforme dûment motivé (29) comme valant motivation. Ce qu'impose la loi de 1979 ce n'est pas seulement qu'il y ait une motivation, c'est que cette motivation ait bien été celle de l'auteur de la décision et que cette décision soit bien la conséquence nécessaire et liée de cette motivation-là. Mais, au fond, l'obligation de motivation aura un contenu des plus variables. Dans les hypothèses de pouvoir lié la motivation est surabondante ou, pour le moins, inopérante puisque de toute façon c'est la même (27) 26 janvier 1968 Soc. Maison Genestal. Rec. 62, concl. BERTRAND. (28) 6 mai 1949, TROMP, Rec. 202. (29) Sect. 28 mai 1965, Demoiselle RIFFAULT, Rec. 315. �438 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE décision qui doit être prise. Au contraire, dans les cas de pouvoir discrétionnaire, la motivation doit être plus étendue. C'est du juge et du juge seul que dépendra alors l'efficacité du mécanisme institué par la loi de 1979. Ceci confirme le rôle capital du juge dans l'existence ou l'anéantissement de la part de pouvoir discrétionnaire (30), Enfin, dans certains cas, la motivation sera très limitée. Ainsi, la loi oblige à motiver les décisions qui opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance. Qu'appellera-t-on, en ce cas, une motivation? Probablement, le rappel du texte ou de la jurisprudence qui établit cette forclusion ou cette déchéance et le rapprochement des dates constitueront la seule motivation possible. Conséquences du défaut de motivation. On doit, pour apprécier les conséquences du défaut de motivation, distinguer, outre le cas général (a), les situations particulières que constituent d'une part les décisions implicites (b) et d'autre part les décisions commandées par l'urgence (c). a) Cas général. Le texte de la loi semble indiquer que les décisions défavorables doivent être spontanément motivées. C'est-à-dire que l'administration doit « sans délai» (art. 1er ), en même temps qu'elle notifie la décision, en faire connaître les motifs. Il ne paraît pas qu'elle doive être sollicitée par les intéressés pour être tenue de motiver. L'obligation de motivation est liée au fait qu'une certaine décision est prise et non à la circonstance qu'une demande en ce sens a été formée. - Mais une difficulté surgit: la décision non motivée et qui devrait l'être, est-elle, de ce seul fait, illégale? La réponse, à lire la loi, paraît positive elle n'est cependant pas évidente. En faveur de l'illégalité de plein droit de la décision non automatiquement motivée on peut surtout faire valoir des arguments de texte. L'art. 4, relatif à l'urgence, dispose que: « Lorsque l'urgence absolue a empêché qu'une décision soit motivée, le défaut de motivation n'entâche pas d'illégalité cette décision. Toutefois, si l'intéressé en fait la demande ... ». Par a contrario on doit en déduire que s'il n'y avait pas eu urgence, c'est-à-dire dans le cas général, il n'y aurait pas eu besoin de demande pour obtenir la motivation. Celle-ci eût été spontanée. L'art. 5 conduit au même raisonnement. Il y est indiqué « Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation ». Ces termes impliquent une concomittance entre la décision et la motivation. Là encore on n'évoque qu'une motivation spontanée. Seulement une importante objection procédurale peut être formulée à l'encontre du raisonnement qui précède et qui paraît pourtant résulter directement des termes mêmes de la loi. Si l'on considère comme illégale la (30) En ce sens voir J.-CI. RICCI « Le pouvoir discrétionnaire de l'administration fiscale », précité spécialement pp. 27-33, 42-46, 90-92,145-149, 156-158, 189-191,205-208,250-261,304-309. �FRANCE 439 décision non motivée l'on doit admettre directement le recours contre celle-ci. Or en procédure contentieuse administrative il n'existe pas de recours direct au juge, sauf exception, sans décision préalable. Seule une telle décision peut lier le contentieux. Une décision non motivée constituet-elle, à l'égard du défaut de motifs, une décision? C'est toute la difficulté. Prenons un exemple: une mesure de police défavorable n'est pas motivée. Elle peut être contestée au contentieux quant à son contenu, cela est certain puisqu'elle fait grief. Mais l'absence de motivation constitue-t-elle égaIement une décision? Doit-on considérer qu'en ne révélant pas ses motifs l'autorité administrative a pris une décision, celle de ne pas motiver? Ou bien doit-on considérer qu'il n'y aura décision de ne pas motiver que lorsqu'invitée par l'intéressé à donner ses motifs l'administration refusera ou ne répondra pas? Ceci revient à se demander si, pour l'application de la loi de 1979, on doit assimiler complètement le défaut de motifs au refus de motifs ou bien si, au contraire, les deux aspects sont distincts et emportent des effets spécifiques. Il est probable que la première thèse triomphera, elle est dans l'esprit du texte nouveau: la décision non motivée est, de piano, illégale et peut être directement déférée au juge pour défaut de motivation sans recours administratif préalable. La loi de 1979 instituerait ainsi un cas de liaison du contentieux avec dispense de décision préalable. On remarquera ce que cette solution a d'exorbitant dans le système procédural administratif français si l'on excepte l'hypothèse traditionnelle des travaux publics. - Un autre problème se pose quant au fondement de l'illégalité. Estce un vice de forme substantiel ou une violation directe de la règle de droit instituée par l'art. 1er de la loi de 1979? Cette question est importante puisque ces deux « cas d'ouverture)} relèvent de causes juridiques distinctes, ce qui entraîne d'importantes conséquences procédurales depuis la jurisprudence « Intercopie )} (31). Par analogie avec la jurisprudence instaurée sur les cas déjà existants de motivation obligatoire on doit estimer que le défaut de motivation constitue un vice de forme substantiel (32). - Le moyen tiré du défaut de motivation est-il d'ordre public? En d'autres termes l'omission d'un tel grief est-elle dirimante ou peut-elle être palliée soit spontanément par le juge soit par les parties à tout moment? On doit répondre par la négative. Le défaut de motifs n'est pas une absence de motifs, c'est une absence de révélation des motifs. Au contraire, le vice serait probablement d'ordre public. Ce que la loi exige ce n'est pas que les actes comportent des motifs, cette condition ayant toujours été exigée par la jurisprudence, c'est que ces motifs existants soient communiqués aux intéressés. Faute donc pour l'intéressé d'avoir invoqué dans les délais du recours contentieux le vice tiré du défaut de motivation ou d'avoir formé un recours administratif préalable, il doit être réputé forclos à l'égard de ce moyen. (31) Conseil d'État, Sect. 20 février 1953, Rec. 88; SIREY 1953, 111,77, note M. LETOURNEUR. (32) Conseil d'État, Sect. 16 novembre 1934, Société Générale et Unique des Ciments de la Porte de France, Rec. 1064. �440 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE b) Motivation des décisions implicites. Les décisions implicites posent, au regard de la motivation, un problème particulier. Par définition, elles n'existent pas matériellement et sont une fiction juridique destinée à donner une certaine signification au silence de l'administration. On remarquera que cette difficulté n'existe que pour les décisions implicites de rejet. En effet, on oublie souvent que le silence gardé pendant un certain temps par l'administration vaut dans diverses situations acceptation de la demande et non rejet. C'est spécialement le cas en matière d'urbanisme [exercice du droit de préemption dans les Z.U.P. (R. 211-6, Code de l'Urbanisme) ou dans les Z.A.C. (L. 212-3, ibid.), vente par appartements de biens situés dans un périmètre de rénovation urbaine (art. L. 312-3, ibid.), permis de construire tacite (art. R. 421-12). .. ]. Lorsque le silence vaut acceptation de la demande, on se trouve en présence d'une décision favorable dont les motifs n'ont pas à être connus sous réserve de ce que l'on a objecté plus haut. Pour les décisions implicites valant rejet, le problème demeurait donc entier. On aurait pu imaginer que, c'était l'opinion du Sénat, les décisions implicites devenaient illégales dès lors qu'elles étaient défavorables (33). On pouvait s'appuyer en particulier sur la jurisprudence antérieure du Conseil d'État. Celle-ci considère que lorsqu'un texte institue une obligation de motivation il rend, par lui-même, toute décision implicite illégale (34). La loi de 1979 prend l'exact contrepied de cette jurisprudence et, par voie de conséquence, de la logique qui la sous-tend. Un commentateur s'interroge sur le point de savoir si ce texte n'anéantit pas cette jurisprudence. Elle considère comme non illégales les décisions implicites, par nature non motivées (S. SUR, op. cit., p. 6). " n'en est rien. La loi de 1979 est générale par rapport aux textes antérieurs qui prévoyaient, rarement, des cas de motivation obligatoire. La jurisprudence édifiée sur la base de ces textes demeure car ils sont spéciaux par rapport à cette loi générale. " est de principe que ce qui est spécial déroge à ce qui est général. Et par ailleurs, le principe {( lex posterior » ne s'applique qu'entre normes de même niveau ayant le même objet, ce n'est pas le cas ici. Désormais il faudra donc distinguer. Ou bien l'obligation de motivation est fondée sur des textes particuliers antérieurs ou postérieurs à la loi de 1979 et alors la jurisprudence du Conseil d'État continuera de s'appliquer: en la matière les décisions implicites sont toujours illégales. Ou bien l'obligation de motivation est fondée sur la loi de 1979 et la jurisprudence précitée n'est pas applicable. Ce n'est pas un recul puisque la loi s'applique aux situations absolument soustraites, avant 1979, à l'obligation de motivation. (33) Dans le même sens, observations S. SUR, in « Motivation ou non-motivation des actes administratifs ? », commentaire sur la loi nO 79-587 du 11 juillet 1979, Actualité Juridique de Droit Administratif, 1979, sept., pp. 5-6. (34) Conseil d'État, 15 juillet 1964, DUQUERROIX, Rec. 424 - Conseil d'État, 7 novembre 1975, Demoiselle LAGLAINE, Rec. 549. �FRANCE 441 C'est donc en parfaite cohérence avec lui-même que le législateur a pu écrire: « Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation ... » (art. 5) (35). Dès lors, il est possible d'admettre l'existence et la validité de décisions implicites de rejet. Il faut donc provoquer leur motivation et cela dans le délai du recours contentieux. la demande de motivation expresse est modelée sur le recours gracieux. l'administration saisie disposera d'un délai d'un mois pour fournir les motifs de son rejet implicite et ce temps accordé pour la réponse constitue une prorogation légale de délai. En effet, le délai d'action ne se computera qu'à compter du lendemain de la communication des motifs. Il en résulte que faute pour l'intéressé d'avoir demandé à connaître les motifs dans les deux mois suivants la décision implicite il ne peut plus obtenir la révélation des dits motifs. S'il n'a pas agi au contentieux il est, en outre, forclos pour attaquer la décision. S'il a agi sur le fond, il ne pourra invoquer comme moyen additionnelle défaut de motifs puisqu'il n'en a pas demandé la révélation. Il en résulte également une uniformisation du délai de recours qui est, dans tous les cas, de deux mois à compter de la réponse sur la demande de motivation ou à compter de l'expiration du mois accordé à l'administration pour satisfaire l'impétrant. On sait que les délais d'action sont parfois supérieurs et parfois inférieurs à deux mois. la conséquence que l'on vient d'indiquer est simplificatrice et, dans le cas de délais inférieurs à deux mois, libérale. Mais dans le cas où le délai pour agir est supérieur à deux mois elle est inutilement sévère. On doit mettre à part les rares cas de décisions implicites valant acceptation moyennant dérogation. Favorables à l'intéressé elles ne sauraient être motivées. Mais qu'en est-il à l'égard des tiers? Il paraît vraisemblable qu'ils pourront obtenir révélation des motifs de ces décisions dérogatoires implicites, l'art. 2 de la loi relatif aux décisions dérogatoires ne distinguant pas selon qu'elles sont explicites ou implicites. le seul problème, mais il risque d'être particulièrement fréquent, est celui de la publicité. Quand un tiers pourra-t-il être réputé avoir eu connaissance d'une décision implicite? Car ce n'est qu'à partir de cette connaissance que court le délai de recours contentieux durant lequel il peut demander la révélation des motifs. Peutêtre serait-ce l'occasion de reprendre, en ce cas spécial, la vieille théorie de la connaissance acquise pour abréger un délai qui pourrait parfois devenir excessivement long s'agissant de la seule question des motifs d'une décision et non du fond de celle-ci. En matière de décision implicite le seul défaut de motivation n'emporte aucune conséquence juridique. C'est le refus de motivation qui seul tombe sous le coup de la loi. (35) Contra l'opinion de M. SUR, in « Sur l'obligation de motiver formellement les actes administratifs », Actualité Juridique de Droit Administratif, 1974, spéc. pp. 354-355. �CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 442 c) Motivation et urgence; La loi dispense les mesures commandées par « l'urgence absolue» de l'obligation de motivation. On comprend le fondement de cette disposition mais il pouvait ouvrir la brèche à des abus. Aussi a-t-on retenu une conception particulièrement stricte de l'urgence, l'urgence absolue. Cette notion n'est pas ignorée de notre droit; certains textes s'y réfèrent, le plus célèbre d'entre eux est l'ordonnance du 2 novembre 1945 (art. 25). Le Conseil d'État interprète restrictivement cette notion (36). Tout comme pour les décisions implicites, les mesures commandées par une urgence absolue ne sont pas illégales de piano du fait de leur non motivation. Cependant, les intéressés auront la possibilité de demander à l'administration la révélation des motifs et celle-ci disposera d'un mois pour répondre. Mais la loi est muette sur le délai dans lequel est enfermé l'exercice de ce droit de demander révélation des motifs. " est raisonnable de penser que ce délai est de deux mois comme en matière de décision implicite. En revanche, de telles mesures non motivées sont illégales s'il n'y a pas urgence absolue et pourront directement être déférées au juge de l'excès de pouvoir. Ainsi, à propos des mesures urgentes le législateur retient la distinction esquissée plus haut entre défaut de motivation et rétention de la motivation. Ici, le simple défaut de motivation n'entâche pas d'illégalité, seul le refus de motivation aura cette conséquence. Mais il s'agit là d'une différence de régime juridique liée à la nature des choses. " est probable également et bien que le texte soit muet sur ce point, que le délai du recours éventuel contre les motifs soit de deux mois à compter de la réponse de l'administration. On doit même admettre, à raison de l'indivisibilité existant fréquemment entre les motifs et le dispositif d'une décision administrative que le recours dirigé contre le seul dispositif d'une mesure prise de façon urgente est recevable dans les deux mois qui suivent le mois imparti à l'administration pour révéler les motifs contre lesquels, en définitive, ne sera dirigée aucune action. Les incertitudes de la loi de 1979. On a déjà rencontré, dans les pages précédentes, un certain nombre de points pas ou mal résolus par le texte de 1979 et les deux circulaires qui l'accompagnent. " convient de les examiner plus systématiquement sans prétendre être exhaustif. Valeur et portée des circulaires de 1979 et 1980. Ces deux circulaires sont importantes à la fois, on l'a dit, par l'état d'esprit qu'elles révèlent et par leur contenu. (36) Conseil d'État, Sect. 27 mai 1977, Pagogaga GALLASTEGUI (7 décisions du même jour), Actualité Juridique de Droit Administratif, 1977, p. 515 et chrono p. 488. �FRANCE 443 Cependant, étant des circulaires, elles n'ont de valeur que pour les services et point à l'égard des administrés qui ne peuvent ni en réclamer le bénéfice, ni en contester le contenu. Il ne pourrait en être autrement qu'au cas où elles seraient réglementaires. Mais alors elles seraient illégales et il semble que ce soit le cas en l'espèce. En effet, la loi en son article 7 dispose: « Des décrets en Conseil d'État précisent, en tant que de besoin, les catégories de décisions qui doivent être motivées en application de la présente loi ». Or les deux circulaires du 31 août 1979 et du 10 janvier 1980 ont très exactement pour objet celui assigné par l'article précité à des décrets en Conseil d'État. En particulier, la circulaire de 1980 est « relative à la désignation des actes administratifs à motiver en application de la loi du 11 juillet 1979. Apparemment, lesdites circulaires sont donc entachées d'illégalité. Quant à leur contenu ces circulaires ne sont ni nécessairement exhaustives ni nécessairement exactes. Elles ne sont pas forcément exhaustives car elles peuvent avoir omis de citer certains actes. Les administrations qui ne motiveront pas ces actes n'en commettront pas moins des illégalités ne pouvant s'abriter derrière les termes des circulaires. Elles ne sont pas forcément exactes car elles peuvent inclure des actes à propos desquels le juge n'exigera pas la motivation. La révélation d'une motivation sera alors surabondante. La non-révélation de motifs ne constituera pas, en ce cas, une illégalité. L'attitude du juge. Cette question est importante car c'est en définitive de l'attitude du juge que dépendra l'efficacité du système juridique imaginé par le législateur de 1979. Sans préjuger de ce que sera la jurisprudence future on peut observer ce qui existe déjà. On le sait, le juge a toujours éprouvé une grande répugnance à rendre obligatoire la motivation. C'est ainsi qu'en cas de conflit entre une obligation de motivation et la survenance d'une décision implicite d'acceptation, il fait prévaloir ce deuxième aspect (37). Il a d'ailleurs donné de sa position une formulation particulièrement nette en 1978, dans un arrêt où on lit: « Considérant que les décisions des autorités administratives n'ont pas, en règle générale, à être motivées, que s'il est fait exception à cette règle pour les décisions de certaines autorités collégiales, en raison notamment de leur mode de fonctionnement et de la nature de leurs attributions, la motivation n'est obligatoire, lorsque la décision émane d'une autorié personnelle, qu'autant qu'elle est expressément prévue par un texte »... (38). C'est d'ailleurs lui qui a créé de toutes pièces le principe de nonmotivation qu'aucun texte n'obligeait à retenir. Cette attitude traditionnelle (37) Conseil d'État, Sect. 30 juin 1978, LENERT, Actualité Juridique de Droit Administratif, 1978, p.450 et chrono O. DUTHEILLET de LAMOTTE et Y. ROBINEAU, pp. 442-444, Rev. Dr. Publ. 1p78, pp. 1725-1727, note M. WALINE. (38) Conseil d'État, 7 juilet 1978, Comité d'Étude et de vigilance des artisants et autres, Dalloz Sirey 1979, p. 187, Note J.F. COUZINET. �444 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE risque de jouer contre une application et une interprétation libérales de la loi. A cet égard, deux points seront importants. Le premier est celui de savoir quelle extension le juge donnera à la notion de motivation suffisante. En particulier exigera-t-il une motivation aussi étendue que celle que l'administration est tenue de fournir au juge ou bien se satisfaira-t-il d'une motivation sommaire, d'un canevas de motivation? Le second point consistera à déterminer quels actes sont soumis à l'obligation de motivation et quels actes y échappent, selon le juge. Mais par ailleurs, le juge sera peut-être incité à « jouer le jeu» dans un souci de désencombrer son prétoire. La connaissance des motifs empêchera parfois la naissance d'un contentieux ou facilitera une solution amiable. Mais il est juste aussi de relever que certaines formules de la loi sont lourdes d'un contentieux nouveau comme on va le voir. La notion de mesures dérogatoires. Les mesures dérogatoires doivent être motivées, mais qu'est-ce qu'une dérogation? Ce n'est pas une contradiction directe de la norme ordinairement applicable, c'en est une suspension ou un infléchissement plus ou moins important. Mais une règle non conforme à la norme établie et cependant compatible avec celle-ci est-elle ou non une dérogation? Une dérogation, même irrégulière, qui ne lèse aucun tiers ni aucun droit, doitelle être motivée alors que de toute façon nul n'a d'intérêt pour agir à son encontre? Comment différencier une dérogation d'une faveur? Par exemple, les décisions accordant ou refusant un agrément fiscal sont très certainement des faveurs et ne sont pas sujettes à l'obligation de motivation. Une incertitude importante plane sur ce concept retenu à l'art. 2 de la loi. Pouvoir lié et motivation. En principe une décision non motivée est, de ce seul fait, illégale. On peut se demander cependant si le juge acceptera à tous coups d'annuler pour non-motivation. En particulier, lorsque l'administration se trouve en situation de pouvoir lié. En ce cas, deux hypothèses peuvent se produire. Ou bien l'administration ne motive pas ou bien elle motive irrégulièrement. Dans ces deux situations le juge ne procèdera pas à l'annulation d'une décision qui, immanquablement, sera reprise dès lors qu'elle est, pour l'administration, obligatoire. Le moyen tiré de la non-motivation ou de l'illégalité des motifs sera jugé inopérant (39). Les mesures prises sur avis conforme. Certaines décisions administratives ne peuvent être prises qu'après avis conforme de certains organismes, c'est notamment le cas pour quelques règlements rendus en Conseil d'État. Qu'en est-il alors de l'exigence de motivation? L'administration peut-elle se contenter de viser l'avis ou (39) J.-M. AUBY, « Les moyens inopérants dans la jurisprudence administrative », Actualité Juridique de Droit Administratif, 1966, p. 5 - Ch. DEBBASCH, Contentieux administratif, 1er • édit., Dalloz, 1975, § n4, pp. 707-708. �FRANCE 445 doit-elle révéler la motivation même de cet avis? En principe, le gouvernement et les administrations sont libres de faire connaître ou non les termes et le sens des avis qui leur sont donnés. L'obligation de motivation emporte-t-elle fin du caractère secret des avis? Ce serait, s'agissant de mesures individuelles, très délicat. Là encore c'est à la jurisprudence future de répondre. Problèmes de délais. Plusieurs points demeurent, en matière de délais, obcurs. On ignore si la motivation d'un acte est, sous l'angle de l'obligation de motivation, détachable ou non du fond de l'acte. En particulier peut-on, à l'occasion d'un recours dirigé contre l'un des deux aspects (motivation ou fond) remettre en cause l'autre aspect? Dans la plupart des cas la motivation n'est pas autonome par apport au fond de l'acte et il y a une solidarité des deux aspects mais c'est affaire d'espèces que de distinguer les divers cas de figure. On ne sait absolument pas dans quel délai l'illégalité entachant un acte non motivé doit être soulevée. On peut soit considérer que J'acte est nul et qu'il doit être contesté dans les deux mois, soit considérer qu'il est inexistant et qu'il peut être contesté à toute époque. Cette deuxième possibilité paraît un peu excessive quoique non dépourvue de logique par rapport à l'optique du législateur de 1979. Lorsqu'un acte administratif est annulé pour non-révélation des motifs et que l'autorité administrative reprend le même" acte assorti de motifs, le recours est-il possible contre ce deuxième acte pour irrégularité sur le fond? La réponse est probablement négative car il s'agit d'une décision purement confirmative prise sans nouvel examen du dossier ou des circonstances. En revanche, la solution paraît inverse lorsqu'après annulation de motifs irréguliers une nouvelle décision semblable à la première est prise sur de réguliers motifs. Cette deuxième décision peut être conL .....' '0::: devant le juge étant une décision différente (40). On a également signalé le silence légal sur le délai dans lequel doit être demandée la révélation des motifs d'une décision non motivée pour cause d'urgence. Dans un souci de simplification et parce que c'est le délai de droit commun, il paraît raisonnable de retenir deux mois. Mais cette solution ne se déduit absolument pas du texte lui-même. Une autre incertitude affecte le délai d'un mois dont dispose l'administration, interrogée, pour donner les motifs de ceux de ses actes implicites ou pris en situation urgente. Passé ce délai d'un mois et faute pour l'administration d'avoir répondu que se passe-t-il ? Il n'est pas douteux que ce. silence prolongé est un refus de révélation implicite donc illégal et contestable devant le juge. Mais dans quel délai devra être saisi le juge? Dans le cas de l'urgence aucun délai n'est prévu (pas plus d'ailleurs qu'en cas de (40) Conseil d'État, 28 mars 1958, LEREEC, Rec. 205. �446 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE réponse expresse sur la demande de motivation). Dans ~e cas des décisions implicites le texte de l'art. 5 indique {( Le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ». Faute de communication le délai d'action est ainsi infini. On comprend pourquoi aucun délai n'a été fixé en matière de décisions commandées par l'urgence. Faute de réponse il n'y a pas de délai pour agir, l'action peut être formée à tout moment exactement comme si l'on se trouvait en présence d'actes inexistants. Ainsi se révèle à plein la conséquence de la distinction exposée plus haut entre défaut ou absence de motivation et refus ou rétention de la motivation. Dans le premier cas l'acte est nul et doit être attaqué dans les deux mois selon le droit commun, dans le second cas il est inexistant et son illégalité est perpétuelle. Il s'ensuit, par une analogie aussi logique que nécessaire, que lorsqu'un acte n'est pas motivé l'intéressé a le choix entre deux possibilités. Ou bien il l'attaque directement pour défaut de motivation dans les deux mois qui suivent, ou bien il demande à l'administration de lui faire connaître ses motifs et, faute pour celle-ci de répondre, le délai d'action est infini. Par ailleurs l'écoulement du mois signifie-t-il que l'administration est dessaisie ou bien qu'elle peut néanmoins prendre une motivation explicite? Il serait plus conforme à la logique de notre droit public d'admettre cette deuxième solution. Mais alors un délai de deux mois courrait à compter de la réponse explicite. Enfin, il faut évoquer un dernier point également délicat. Il s'agit de combiner les règles procédurales relatives au plein contentieux et celles concernant la motivation des décisions implicites. En plein contentieux seule une décision explicite fait courir le délai d'action, une décision implicite ne fait pas courir le délai. Lorsqu'une décision implicite non motivée intéresse une matière de plein contentieux une question se pose. Il ya distorsion entre le délai global de recours relatif à la motivation (2 mois pour demander plus 1 mois pour la réponse, plus éventuellement deux mois pour attaquer) et celui relatif au fond (infini). Mais sera-t-il possible, à l'occasion d'un recours sur le fond même de la décision, formé plus de cinq mois après sa notification, de remettre en cause le défaut de motivation par une sorte d'exception procédurale nouvelle, {( l'exception de nonmotivation» ? Il faudrait admettre, pour cela, l'indivisibilité des dispositions et de leur motivation. La loi de 1979 est une loi importante par son objet, son contexte et l'état d'esprit qu'elle atteste. Elle souffre d'un certain nombre d'imperfections et d'incertitudes que l'on vient de souligner non point pour critiquer le législateur mais pour l'inviter au contraire à poursuivre plus hardiment son œuvre. �FRANCE III - 447 LES STRUCTURES DE L'ADMINISTRATION LA RÉFORME DES COLLECTIVITÉS LOCALES (*) (Les aspects financiers) L'année 1979 a vu s'engager une réforme des collectivités locales, particulièrement du régime communal. Près d'un siècle après la célèbre loi de 1884 les pouvoirs publics entendent mettre les collectivités locales à l'heure de notre temps. C'est un fait que les tâches des collectivités locales ont considérablement évolué: il n'y a guère de rapports entre le rôle, et les problèmes, de la commune de 1884 et ceux de la commune d'aujourd'hui. Les réformes des collectivités locales n'ont pas manqué jusqu'à ce jour. Mais celle qui est engagée devant les chambres est beaucoup plus ambitieuse que les précédentes, puisqu'elle se donne pour objectif de redéfinir les relations entre l'État et les collectivités locales. Il est beaucoup trop tôt pour dire si la réforme engagée sera la grande réforme tant de fois attendue, ou si elle ne se traduira que par des résultats modestes. En ce domaine en effet, il n'y a pas que les intentions, ni même les textes, qui comptent: il y a également tout un état d'esprit à changer dans les rapports entre les collectivités décentralisées et l'État. Plus que de la réforme d'ailleurs il convient de parler des réformes: plusieurs textes ont été présentés au Parlement, certains étant déjà votés, d'autres n'ayant pas commencé à être discutés. C'est qu'une réforme des collectivités locales est aussi et peut-être avant tout, comme on l'a fait remarquer, une réforme de l'État. C'est dire que les mesures envisagées' ont nécessairement des répercussions dans d'autres domaines. Les difficultés à la fois techniques, juridiques et circonstantielles rencontrées font qu'il ya eu division des problèmes par dépôt de plusieurs textes. Deux réformes sont en cours: l'une est relative à la redéfinition des responsabilités des collectivités locales, l'autre est relative aux aspects financiers de la réforme (41). La première est en discussion devant le Parlement. La deuxième a, pour l'essentiel des mesures, commencé à être mise en œuvre. C'est de cette dernière seule dont il sera question ici. Cette réforme est relative à la détermination des ressources dont peuvent disposer les collectivités locales (42). Plusieurs textes concernant ces ressources ont été élaborés: Il y a un projet de loi relatif à la dotation globale de fonctionnement, un projet de loi relatif à la fiscalité directe locale. Quant aux dispositions relatives à la dotation globale d'équipement elles se trouvent incluses dans le projet de loi (*) Par Jean-Marie PONTIER. (41) Le projet de loi sur le développement des responsabilités locales étant susceptible de recevoir de notables modifications de la part des assemblées, sera commenté, après son adoption par ces dernières, dans une chronique ultérieure. (42) Bien que la création de la dotation globale d'équipement (D.G.E.) soit décidée par le projet de loi relatif à la définition des responsabilités locales, il paraît plus logique de l'examiner avec les autres dotations attribuées aux collectivités locales. La D.G.E. sera donc, bien que non adoptée, analysée ici. �448 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE pour le développement des responsabilités locales. Toutes ces réformes visent aux mêmes buts: moderniser et améliorer les ressources des collectivités locales. La distinction importante ici est celle qui sépare les ressources proprement fiscales des autres ressources. Les ressources fiscales. Les ressources fiscales se partagent traditionnellement en produit de la fiscalité directe et produit de la fiscalité indirecte. En ce qui concerne les collectivités locales la ficalité indirecte a tendance à disparaître au profit de versements représentatifs qui sont des ressources attribuées par l'État (43). La fiscalité locale se résume donc de plus en plus à la fiscalité directe. « Depuis 1976, les finances locales sont tombées dans l'ornière de la précarité » (44). Ce n'est pas la loi du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale (45) qui la fait sortir définitivement de cette précarité puisqu'elle commence par établir un régime provisoire pour 1980 et reporte à 1981 le début d'application de la réforme ... Entre le projet primitif du gouvernement et la loi telle qu'elle a été votée, il y a d'ailleurs de grandes différences, dues aux modifications apportées par les Assemblées. Le projet de loi primitif. Le projet de loi soumis par le gouvernement en première lecture au Sénat en 1978 se présente comme un prolongement et un achèvement de la réforme de la fiscalité locale directe commencée en 1959. a) La réforme de la fiscalité locale directe depuis 1959. Jusqu'en 1959 la fiscalité locale directe était représentée parce que l'on appelait les « quatre vieilles » : contribution foncière des propriétés bâties, contribution foncière des propriétés non bâties, contribution mobilière, contribution des patentes. L'une des particularités essentielles de ces quatre contributions était de reposer sur des « principaux fictifs)} en ce sens que les impôts d'État auxquels les collectivités locales pouvaient voter des « centimes additionnels» à leur profit ayant été supprimés en 1917 (46), le montant qu'auraient produit ces impôts s'ils avaient été maintenus, a continué à être calculé pour pouvoir déterminer et répartir les centimes additionnels des communes et des départements. Ces taxes présentaient beaucoup de défauts, du fait notamment du vieillessement des bases d'imposition, d'une clef de répartition ne laissant aux élus locaux aucune liberté pour répartir la charge fiscale entre les catégories de contribuables, du caractère indiciaire du système. C'est pourquoi la réforme du 7 janvier 1959 avait un but essentiel: « asseoir les impôts directs locaux sur une assiette unique: la valeur locative cadastrale ( ... ). Le but recherché est de donner aux impôts locaux des (43) Cf. ci-après le § 2 consacré aux dotations dont bénéficient les collectivités locales. (44) Rapport au nom de la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi portant aménagement de la fiscalité directe locale, par M. A.G. VOISIN, J.O. doc. parI. A.N. 1978-79, nO 1043, p. 36. (45) Loi nO ~10 du 10 janvier 1!B), J.O. 11 janv. 1!B), p. 72. (46) Il s'agit des lois du 31 juillet 1917 et du 9 décembre 1948 instituant, sur l'initiative de J. CAILLAUX, un impôt sur le revenu au profit de l'État. �FRANCE 449 bases plus simples, réévaluées périodiquement et, par conséquent, de les mieux répartir» (47). Parallèlement des taxes annexes devaient être supprimées pour simplifier et unifier le système. Les quatre anciennes taxes étaient donc supprimées par la réforme et remplacées par quatre autres taxes: la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties, toutes deux assises sur la valeur locative cadastrale; la taxe d'habitation assise sur la valeur locative des habitations et de leurs dépendances; la taxe professionnelle, assise sur le « produit brut annuel du fonds exploité », produit calculé en fonction de certains indices (48). Le principe étant de faire reposer les quatre taxes sur des assiettes réelles, entraînait la nécessité de réviser régulièrement ces bases. L'opération fut plus longue que prévue : la révision des propriétés non bâties fut acquise en 1967, mais la révision des propriétés bâties ne fut achevée qu'en 1973 (pour cette opération 24 millions de dossiers furent traités portant sur 11 millions de maisons individuelles, 9,6 millions d'appartements et 1,8 millions de locaux commerciaux ou industriels). En conséquence, fut édictée la loi du 31 décembre 1973 qui fixait l'entrée en vigueur de la réforme au 1er janvier 1974. La mise en œuvre de la base professionnelle était reportée à plus tard. La loi du 18 juillet 1974 complétait la loi de 1973 en instituant un mécanisme de mise à jour régulière de bases d'imposition des impôts locaux. La loi du 29 juillet 1975 remplaça la patente par la taxe professionnelle. Mais au lieu de retenir le « produit brut annuel du fonds» la loi de 1975 asseyait les capacités contributives des contribuables sur des données « objectives» : la valeur locative des immobilisations (immeubles, terrains et équipements), les salaires versés par l'entreprise à raison d'un cinquième (49). L'application de la loi de 1975 eut pour conséquences immédiates un transfert de charges entre contribuables (50). Devant les protestations qui s'ensuivirent le législateur limita, dans la loi de finances rectificative pour 1976, le montant à payer par les redevables de la taxe professionnelle à 1,7 fois le montant résultant du calcul de la patente pour 1975. Le Trésor public supporta la différence, soit 2,2 milliards de Frs. La loi du 16 juin 1976 reconduisit le plafonnement de 1976 mais institua une cotisation nationale majorant l'ensemble des patentes pour combler le manque à gagner. Le projet de loi déposé devant le Sénat en 1978 avait notamment pour objet le passage au régime définitif de la taxe professionnelle. b) Le projet de loi. Jusqu'à présent les collectivités locales se trouvent encore « malgré les réformes entreprises depuis vingt ans, dans un système de répartition avec verrouillage des taux, l'administration fiscale effectuant cette réparti(47) Rapport au nom de la commission des lois sur la modernisation des bases de la fiscalité directe locale, par Ch. Bignon, J.O. doc. parI. A.N. 1973-74, nO f!lJ7, p. 13. (48) Notamment: la nature de l'activité exercée, la valeur locative des locaux et de l'outillage, le nombre de salariés, etc ... (49) Pour les professions libérales le deuxième critère était constitué, non pas par les salaires, mais par le huitième des recettes. (50) Ces transferts de charges furent parfois très importants. Cf. Les chiffres cités dans notre chronique précédente, Annuaire 1978, p. 323. 29 �CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 450 tion }) (51). Le projet de loi institue un système de vote direct des taux par les autorités locales, ces dernières déterminant elles-mêmes le taux à appliquer à chaque taxe. Cette liberté n'est totale que pour les taxes foncières et la taxe d'habitation: en ce qui concerne la taxe professionnelle son taux est plafonné à 20 % pour éviter que certains élus ne transfèrent l'essentiel de la charge fiscale sur les assujettis à la taxe professionnelle (52). Pour permettre ce passage à un impôt de quotité il est prévu une révision des bases tous les trois ans avec actualisation annuelle. L'institution d'un plafonnement des taux de la taxe professionnelle a pour conséquence une perte de recettes pour certaines communes qui avaient des taux supérieurs au plafond. D'où l'établissement d'un mécanisme de compensation à l'échelon national: lorsque le potentiel fiscal d'une commune est plus de deux fois supérieur à la moyenne nationale un prélèvement est perçu sur la commune au profit d'un Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, le montant des ressources provenant de ce prélèvement étant évalué à 1 milliard de Frs. Les ressources du Fonds.sont versées: tout d'abord, à titre de compensation, aux communes dont le taux de la taxe professionnelle était supérieur au plafond de 20 % ; ensuite aux communes à proximité desquelles se trouve un établissement utilisant ou traitant des combustibles nucléaires; enfin aux communes et groupements de communes « pauvres}), c'est-à-dire dont le potentiel fiscal augmenté des ressources domaniales est inférieur, par habitant, à la moyenne nationale. Le projet de loi prévoit également la suppression progressive du plafonnement des cotisations dues au titre de la taxe professionnelle, institué en 1976. Deux mesures sont prévues à cette fin : prise en considération intégrale des bases de la taxe professionnelle dans un délai de cinq ans, suppression dur~nt le même temps du plafonnement des cotisations de la taxe professionnelle par rapport à 1975. Par ailleurs, pour éviter le renouvellement des transferts de charges trop brutaux, le projet propose de plafonner la taxe professionnelle à 9 % de la valeur ajoutée produite par les entreprises (53). Pour compenser ce plafonnement il est prévu de reconduire la cotisation additionnelle à la taxe professionnelle. Enfin le projet exonère à titre permanent de la cotisation départementale en faveur de certains artisans ou détaillants. Le projet devant le Parlement. a) Au Sénat. Les commissions compétentes du Sénat, puis les sénateurs, ont manilesté des craintes devant une mise en œuvre immédiate de la réforme. Le rapporteur de la commission des finances a notamment fait valoir l'insuffi- (51) Rapport au nom de la commission des finances sur le projet de loi portant aménagement de la fiscalité directe locale par J.-P. FOURCADE, J.O. doc. parI. S. 1978-79, nO 50, p. 21. (52) La taxe professionnelle est en effet la seule, parmi les taxes locales, à être exportable. A titre de comparaison on peut signaler que le taux national moyen de la taxe professionnelle, en 1978, était de 9,3 %. (53) Il ya donc dans le projet un double plafonnement de la taxe professionnelle: celui du taux de 20 % que ne peuvent dépasser les élus locaux, celui de 9 % de la valeur ajoutée par l'entreprise. �FRANCE 451 sance des simulations chiffrées qui empêche de connaître les incidences de la sortie du plafonnement des cotisations de la taxe professionnelle et les effets cumulés de la péréquation de la taxe professionnelle et de la D.G.F. (54), Le Sénat a donc demandé le report à 1981 du passage au vote direct des taux et de limiter l'application de ce système à une période provisoire pour reconsidérer ensuite le régime à établir définitivement au vu de l'expérience. Le Sénat a également apporté une modification considérable dans la fixation du taux des taxes : il a fait sienne l'opinion du rapporteur de la commission des lois selon lequel ({ au total beaucoup d'élus préfèreraient une solution qui limiterait la liberté locale, au moins partiellement, pour l'ensemble des taxes}) (55), C'est pourquoi le Sénat a décidé l'encadrement des taux de toutes les taxes locales - et pas seulement de la taxe professionnelle - mais en autorisant (pour atténuer la rigidité du système) les collectivités locales à réduire chaque année les écarts existant entre les taux votés l'année précédente et les taux moyens (départementaux pour les communes, nationaux pour les départements). Inversement le Sénat décidait de ne pas plafonner les taux de la taxe professionnelle pour éviter les transferts de charges entre contribuables. Le Sénat a également largement atténué la péréquation nationale des taxes proposée par le gouvernement, abaissé le plafond de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée à 8 %, assoupli les dispositions en matière de taxes foncières et de taxe d'habitation (notamment en ce qui concerne les abattements) (56). ({ Au fond, un seul projet aurait été bien accueilli par le Sénat sur ce point: celui qui aurait donné la liberté des taux pour la seule taxe professionnelle. Le contraire exactement de ce qui était proposé}) (57). b) A l'Assemblée Nationale. Le projet de loi ainsi amendé par le Sénat a été soumis à l'Assemblée Nationale. Celle-ci a décidé d'en confier l'examen à une Commission spéciale. Celle-ci, s'étant réunie, a estimé qu'elle ne disposait pas, avant la fin de la session d'automne (58) du temps nécessaire à un examen approfondi du projet de loi. Pour éviter un vide juridique pour l'année 19791' Assemblée a, sur proposition de sa Commission spéciale, adopté des amendements permettant la perception des impôts locaux en 1979, amendements qui ont été incorporés au projet de loi relatif à la dotation globale de fonctionnement (59), projet qui est devenu la loi du 3 janvier 1979. La Commission spéciale a ensuite repris ses travaux et déposé son rapport au début de mai 1979. (54) J.-P. FOURCADE, rapport précité, p. 28. (55) Avis au nom de la commission des lois sur le projet de loi portant aménagement de la fiscalité directe locale par L. de TINGUY, J.O. doc. parI. S. 1978-79, nO 58, p. 32. (56) Cf. rapport au nom de la commission des finances sur le projet de loi portant aménagement de la fiscalité directe locale par J.-P. FOURCADE, J.O. doc. parI. S. 1979-80, nO 38. (57) A. VERN HaLES, Le Monde 15 mai 1979, p. 12, col. 2. (58) Le projet de loi adopté, après modifications, par le Sénat, fut transmis à l'Assemblée Nationale en novembre 1978. (59) Cf. rapport au nom de la commission spéciale sur le projet de loi relatif à la dotation globale de fonctionnement, par M. TISSANDIER, J.O., doc. parI. A.N. 1978-79, nO 778, p. 42. �452 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Ce rapport (60) présente un intérêt particulier à raison de la réflexion d'ensemble sur la fiscalité locale directe qu'il présente, et de ses propositions audacieuses (61). La commission note au préalable que « les difficultés auxquelles se heurte toute réforme de notre fiscalité directe locale proviennent du fait qu'elle doit établir un juste partage entre trois impératifs assez largement inconciliables. A l'intérêt des élus locaux de disposer d'une fiscalité évolutive et d'une certaine autonomie dans leur politique fiscale, s'oppose celui des contribuables de ne pas supporter des transferts de charges brutaux engendrés par le passage de l'ancien au nouveau système et un objectif économique général et plus abstrait consistant en une relative égalisation de l'impôt local sur l'ensemble du territoire» (62). Elle constate l'accroissement considérable des dépenses locales depuis une vingtaine d'années (63) et, parallèlement, la progression plus rapide que celle des autres ressources de la fiscalité directe locale: si l'on prend la base 100 en 1970 le produit de l'impôt sur le revenu a atteint le niveau 311, en 1977, le produit de l'impôt sur les sociétés a atteint à la même date 242,8 et l'impôt direct local 284,5. Ainsi « les impôts directs locaux à taux unique et pourvus d'une assiette assez peu évolutive ont donc progressé en produit presque aussi rapidement que le principal impôt direct de l'État à taux progressif et à assiette très évolutive ». Mais « ceci n'a pu être possible qu'au prix d'une augmentation de la pression fiscale» (64). La commission s'interroge sur la part souhaitable de la fiscalité directe locale dans l'ensemble des recettes: en 1975 les ressources procurées par les impôts directs locaux représentaient 29,5 % des recettes totales des communes, 44,3 % de leurs recettes ordinaires et couvraient 30,7 % des dépenses totales et 53 % des dépenses de fonctionnement. Cette part n'est-elle pas excessive ? En effet lorsque le rendement d'un impôt augmente beaucoup la localisation multiplie les inconvénients de l'impôt, notamment par accroissement des distorsions et des inégalités. Mais, si l'on réduit la part de l'impôt direct dans les recettes des collectivités locales il faut trouver d'autres ressources. L'une des solutions les plus réalisables pourrait être alors le transfert de certains impôts d'État (65). La commission en vient ensuite à des propositions concrètes. Constatant que l'assiette de la taxe professionnelle ne reflète que très mal la capacité contributive des redevables que cette taxe « reste pour l'essentiel un impôt indiciaire» (66), elle propose une nouvelle assiette : la valeur ajou- (60) Rapport au nom de la commission spéciale sur le projet de loi portant aménagement de la fiscalité directe locale, par A.G. VOISIN, J.O. doc. parI. A.N. 1978-79, nO 1043. (61) Le journal Le Monde du 17 mai 1979 titrait: Les « bombes» du rapport VOISIN sur la fiscalité locale. (62) Rapport A.G. VOISIN, précité, p. 27. (63) Il semble y avoir eu deux époques au cours desquelles on peut observer une accélération des dépenses locales: après 1945 et à partir des années 1960. Sur l'évolution respective des dépenses de l'État et des collectivités locales Cf. J.-M. PONTIER, L'État et les collectivités locales, L.G.D.J. Paris 1978, p. 281 et s. (64) Rapport A.G. VOISIN, précité, p. 33. (66) Il a été ainsi proposé d'affecter aux collectivités locales une partie du produit de l'impôt sur le revenu. Cf. par ex. les propositions de L. PHILIP, Les finances locales et l'impératif de décentralisation, in La décentralisation pour la rénovation de l'État, P.U.F., Paris 1976, p. 157 et s. (66) Rapport A.G. VOISIN, précité, p. 52. �FRANCE 453 tée (67), estimant que cette base d'imposition offrirait les avantages d'une plus grande neutralité fiscale, la suppression du double régime d'imposition des professions libérales, d'une assiette évolutive, enfin d'un élargissement de l'assiette actuelle de la taxe professionnelle. Elle souhaite parallèlement la suppression d'un certain nombre d'exonérations (notamment celles dont bénéficient les coopératives ouvrières et les ports de commerce). Pour ce qui concerne la taxe d'habitation, la commission a estimé devoir conserver l'assiette actuelle mais elle a proposé que la part départementale de cette taxe soit remplacée par un impôt proportionnel sur le revenu afin de lier les impositions locales sur les ménages aux revenus de ces derniers. En ce qui concerne les taxes foncières, la Commission, reprenant les conclusions de la Commission Guichard et du Comité d'études de la politique foncière, propose un impôt foncier assis sur la valeur vénale des biens telle qu'elle est déclarée par les contribuables (68). Cet impôt foncier pourrait se substituer à partir de 1985 aux taxes foncières. c) L'adoption de la loi. L'Assemblée Nationale a suivi son rapporteur dans l'adoption de la valeur ajoutée comme base de la taxe professionnelle et dans la suppression de certaines exonérations. Elle a maintenu le double système de péréquation institué par le Sénat, mais en le modifiant : le financement de la péréquation devrait être assuré par l'ensemble des redevables de la taxe professionnelle, et non par un prélèvement sur les communes à fort potentiel fiscal comme l'avait décidé le Sénat. Elle est revenue sur le système de l'encadrement des taux, liant la progression de la taxe professionnelle à celle des 3 autres taxes et établissant un plafonnement des taux des 4 taxes au double de la moyenne nationale. Elle a aménagé la taxe d'habitation et les taxes foncières. En deuxième lecture le Sénat se montra réservé à l'égard de certaines propositions de la Commission Voisin (69). L'Assemblée Nationale ayant, en deuxième lecture, maintenu l'essentiel de ses positions le Premier ministre a, conformément à l'article 45, alinéa 2 de la Constitution, provoqué la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions du projet de loi portant aménagement de la fiscalité locale qui restaient en discussion. Les propositions de cette commission (70) ont été les suivantes: le système du passage au vote direct des taux des taxes par les Conseils (67) La commission retient une double définition de la valeur ajoutée: pour les redevables soumis à un régime forfaitaire d'imposition, elle serait égale à la différence entre les recettes et les achats corrigés de la variation des stocks. Pour les autres redevables elle serait égale à l'addition des postes suivants du compte d'exploitation générale: frais de personnel, impôts directs, dotations aux provisions et aux amortissements, frais financiers, bénéfice d'exploitation. Cf. rapport VOISIN, précité, p. 67. (68) Le contrôle par l'administration pourrait se faire, d'abord en cas d'expropriation ou de préemption, ensuite par la création d'un organisme de contrôle. La généralisation du fichier informatique des évaluations foncières (F.I.E.F.) pourrait aider l'administration. (69) Cf. par ex. les réserves exprimées sur le critère de la valeur ajoutée comme base de la taxe professionnelle, rapport J.-P. FOURCADE, doc. nO 38, précité, p. 15 et s. ; avis de la commission des lois sur le projet de loi présenté par L. de TINGUY, J.O. doc. parI. S. 1979-8), nO 44, p. 4-5. (70) Cf. Rapport au nom de la commission mixte paritaire, chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant aménagement de la fiscalité directe locale, par A.G. VOISIN, J.O. doc. parI. A.N. 1979-8), nO 1511. �454 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE municipaux et les Conseils généraux a été acquis pour 1981. Ces assemblées peuvent soit faire varier librement entre eux les taux des quatre taxes, mais sous réserve que le taux de la taxe professionnelle n'excède pas celui de l'année précédente corrigé de la variation du taux moyen des trois autres taxes pondéré par l'importance relative des bases de ces taxes pour l'année d'imposition (71). Le critère de la valeur ajoutée comme base de la taxe professionnelle a été adopté, le gouvernement s'engageant à analyser les conséquences que provoquera l'application de cette nouvelle base. En ce qui concerne le plafonnement des taux des impôts locaux la commission mixte paritaire a retenu le système de l'Assemblée Nationale qui avait adopté un plafonnement égal à deux fois et demie la plus élevée de la moyenne nationale ou de la moyenne départementale et en avait exclu les départements. Les communes ({ plafonnées}) doivent recevoir pendant 10 ans, et de manière dégressive, une compensation. La commission a proposé de remplacer le système de compensation au moyen d'une cotisation additionnelle au produit des impositions directes par le financement de la compensation au moyen d'un relèvement des frais d'assiette, de dégrèvements et de non-valeurs perçus par l'État. Pour la taxe professionnelle le principe d'une cotisation minimum a été acquis, les modalités de calcul de cette cotisation ayant donné lieu à de nombreuses et complexes discussions. En ce qui concerne la péréquation de cette taxe la péréquation départementale et la péréquation nationale sont maintenues, avec quelques modifications. La suppression des exonérations dont bénéficient les ports maritimes et les coopératives ouvrières de production a été maintenue, une simulation devant être effectuée avant le passage à la nouvelle taxe. Le plafond proportionnel à la valeur ajoutée des entreprises est fixé à 6 %, le taux de cotisation qui le finance était fixé pour 1980 et 1981 à 7 %, comme l'avait demandé l'Assemblée Nationale. Les discussions relatives à la taxe d'habitation portaient notamment sur le caractère obligatoire ou facultatif des abattements. C'est ce dernier qui est maintenu. En matière de taxe foncière le principe d'un impôt foncier, jugé inopportun par le Sénat et rétabli en deuxième lecture par l'Assemblée a été maintenu par la Commission mixte, les terrains déjà classés comme terrains à bâtir au regard de la taxe foncière en étant exclus. Différentes dispositions sont prévues au profit des groupements de communes (72). Telles sont les dispositions principales qui sont devenues la loi du 10 janvier 1980 sur la fiscalité locale directe. Les autres ressources des collectivités locales. Il ne s'agit pas ici de faire le point sur toutes les autres ressources dont disposent les collectivités locales, mais d'examiner l'incidence des réformes intervenues dans les dernières années sur ces ressources. Bien que la dotation globale de fonctionnement (D.G.F.) et la dotation globale d'équi- (71) Lorsque, dans ce cas, le taux de la taxe professionnelle est inférieur à la moyenne constatée pour cette taxe l'année précédente dans l'ensemble des collectivités de même nature, il peut faire l'objet d'une majoration égale au maximum à 5 % de cette moyenne sans pouvoir la dépasser. (72) Il faut également noter la création par les deux assemblées d'une taxation forfaitaire des pylônes électriques à haute tension au profit des communes. �FRANCE 455 pement (D.G.E.) soient prévues dans deux textes différents, il paraît logique de les examiner ensemble. Le fonds de compensation pour la taxe et la valeur ajoutée mérite quelques considérations partir;ulières. Les dotations aux collectivités locales. Quelle que soit à l'origine la nature des fonds dont peuvent disposer à ce titre les collectivités locales (73) les « dotations» peuvent être considérées aujourd'hui comme une forme de subventions. Mais il s'agit de subventions qui ne répondent plus aux critères traditionnels: prévues par la loi elles ne peuvent plus être conditionnelles, elles ne sont pas soumises à marchandage. Par ailleurs et surtout elles ne sont plus affectées: la collectivité locale doit percevoir une somme globale qu'elle peut répartir librement selon ses besoins. Ceci étant, et conformément à un principe désormais classique, il faut distinguer les sommes destinées aux dépenses de fonctionnement et les sommes consacrées aux dépenses d'investissement. a) La D.G.F.. La D. G. F. fait suite au versement représentatif de la taxe sur les salaires (V.R.T.S." Le V.R.T.S. était lui-même le résultat de plusieurs modifications: les communes percevaient traditionnellement (74) une taxe sur le chiffre d'affaires des ventes au détail et des prestations de services appelée « taxe locale ». L'extension de la taxe à la valeur ajoutée (T.V.A.) aux secteurs de la distribution commerciale et des prestations de service impliquait nécessairement la disparition de la taxe locale. Pour compenser la diminution de ressources résultant pour les collectivités locales de cette suppression, la loi du 6 janvier 1966 attribua à ces dernières une fraction de la taxe sur les salaires, puis l'intégralité de cette taxe (75). Mais la taxe sur les salaires fut supprimée à la fin de l'année 1968. Une loi du 29 décembre 1968 substitua alors un versement représentatif devant procurer des ressources équivalentes à celles qu'aurait procuré la taxe sur les salaires si elle avait continué à être perçue, c'est le V.R.T.S .. Celui-ci a connu une croissance considérable depuis 1968, c'était une ressource évolutive et, de ce point de vue, elle répondait à l'attente des élus (76). Sa répartition au contraire a donné lieu à critiques. Le principe de la répartition était le suivant : la répartition entre les communes devait se faire au prorata de « l'impôt sur les ménages ». Ce dernier était une notion destinée à mesurer l'ampleur de l'effort fiscal, en tenant compte uniquement des contributions directes non « exportables» hors de la commune c'est-à-dire le foncier bâti, le foncier (73) On a pu faire remarquer depuis plusieurs années qu'il y avait une forte tendance à transformer les impôts locaux indirects en versements représentatifs, ce qui change les caractères des fonds mis à la disposition des collectivités locales. Cette évolution n'est d'ailleurs pas propre à la France. Cf. sur cette tendance, P. LALUMIÈRE, Finances publiques, A. COLIN, coll. U, Paris, 4" éd. 1976, p. 126 et s. (74) Cf. sur l'historique R. PINI, « La dotation globale de fonctionnement », dactyl., Aix-en-Provence 1979. (75) Les collectivités locales percevaient 85 % de la taxe sur les salaires perçues jusque là par l'État, et qui était d'un montant de 5 % ; le taux de cette taxe ayant été abaissé à 4,25 % en 1968 les communes et les départements se virent attribuer l'intégralité du produit de la taxe. (76) Sur la base 100 en 1970 l'indice était, en 1976: pour le V.R.T.S. 229,8, pour les salaires 225,2, pour le produit intérieur brut 211,8, pour la T.V.A. 206,6. Cf. l'avis présenté au nom de la commission des lois sur le projet de D.G.F., par L. de TINGUY, J.O. doc. parI. Sénat 1978-79, nO 59, p. 21. �456 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE non bâti et la taxe d'habitation (77). Mais durant une période transitoire qui devait durer 20 ans les clés de répartition étaient établies en fonction de la situation existant en 1967, le V.R.T.S. étant partagé en deux attributions: une « attribution de garantie» qui, égale à 95 % du produit de 1969, devait diminuer de 5 points par an pour disparaître en 1988, une attribution proportionnelle au montant de « l'impôt sur les ménages» qui devait augmenter en proportion inverse. Pour tenir compte des situations particulières, maintien d'un minimum de garantie par habitant, allocations aux communes touristiques et thermales, il était prévu un Fonds d'action locale disposant de 5 % du produit du V.R.T.S .. Mais en raison des difficultés des communes (notamment les petites villes et les villes moyennes) le système de répartition fut, à partir de 1976 bloqué. Le critère de l'impôt sur les ménages « ne s'avérait donc plus pleinement satisfaisant» (78). La D.G.F. instituée par la loi du 3 janvier 1979 « conserve d'assez importantes similitudes avec l'ancien V.R.T.S. )} (79). On retrouve en effet dans la D.G.F. trois masses, d'ailleurs inégales: il y a tout d'abord une « dotation forfaitaire» qui succède à l'attribution de garantie, attribuée suivant les mêmes critères que cette dernière. La « dotation de péréquation » succède à la dotation proportionnelle, mais le critère de son attribution est quelque peu modifié: ce n'est plus le critère de « l'impôt sur les ménages» mais le critère du « potentiel fiscal» : le reproche fait à « l'impôt sur les ménages» était de tenir compte uniquement du produit, et d'ignorer les facultés contributives, qui peuvent être très différentes d'une collectivité à une autre: en d'autres termes l'égalité de charge fiscale entre les contribuables ne signifie pas du tout que l'effort fiscal de ces derniers soit le même. Le potentiel fiscal est défini comme étant égal au montant des bases pondérées des quatre taxes directes locales; ces bases étant les bases brutes servant à l'assiette des impositions communales. Le potentiel fiscal par habitant est égal au potentiel fiscal de la collectivité divisé par le nombre d'habitants formant la population totale de la collectivité considérée. Le Fonds d'action locale est remplacé par cinq « concours particuliers» : il y a d'abord une dotation de fonctionnement minimale attribuée aux communes de moins de 2.000 habitants dont le potentiel fiscal est insuffisant (80). En deuxième lieu les communes touristiques ou thermales bénéficient d'une dotation supplémentaire pour tenir compte de l'accueil de populations saisonnières. La dotation forfaitaire est, en troisième lieu, majorée en cas d'accroissement de la population. En quatrième lieu il y a une garantie de ressources pour les communes et les départements, mais dont ne peuvent bénéficier que les communes dont le poten- (nI Cf. avis L. de TINGUY, op. cit., p. 8; rapport au nom de la commission des finances sur le projet de loi relatif à la D.G.F. par J. RAYBAUD, J.O. doc. parI. S. 1978-79 nO 51, p. 15 et s. ; rapport au nom de la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi relatif à la D.G.F. par M. TISSANDIER, J.O. doc. parI. Assemblée Nationale nO n8, p. 4 et s.. 1781 Rapport J. RAYBAUD, op. cit., p. 9 ; rapport M. TISSANDIER, op. cit., p. 7 et s .. (791 Rapport M. TISSANDIER, op. cit., p. 8. (801 En sont bénéficiaires les communes dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à celui de l'ensemble des communes, ou dont le potentiel fiscal superficiaire est inférieur au tiers du potentiel fiscal superficiaire de l'ensemble des communes de moins de 2.000 habitants. �FRANCE 457 tiel fiscal par habitant est inférieur au potentiel fiscal moyen par habitant des communes de leur groupe démographique. Enfin les communes qui sont {( centres d'unités urbaines)} bénéficient d'une dotation particulière à raison de l'utilisation de leurs équipements par la population des communes environnantes. Pour garantir un accroissement régulier du produit de la D.G.F. les chambres ont adopté une double garantie: le produit de la D.G.F. est indexé sur l'évolution de la T.V.A .. Mais au cas où la progression de la T.V.A. serait inférieure à celle du traitement des fonctionnaires, c'est le taux d'augmentation de ces dernières qui servirait de base au calcul de l'accroissement de la D.G.F .. Sur proposition du Sénat, la loi présente un caractère expérimental: elle est limitée à une période de deux ans. Ainsi on continue, en ce domaine, de s'installer dans du provisoire. Par ailleurs le nouveau mécanisme risque de donner lieu à des difficultés en raison de la complexité de la notion de {( potentiel fiscal )} (81). L'application de la D.G.F. pour l'année 1979 a donné les résultats suivants (82) : La majoration des sommes perçues par les collectivités locales est supérieure à celle qui aurait résulté du maintien du V.R.T.S .. 80 % des communes ont bénéficié en 1979 d'un taux de progression supérieur à la moyenne. Un transfert de ressources s'est opéré des grandes villes vers les petites communes, ce qui constituait l'un des objectifs poursuivis par la réforme. Pour 1980 la part de la dotation forfaitaire doit passer de 57,5 à 55 % au profit de la dotation de péréquation. 25 % de cette dernière devait être répartis en fonction du potentiel fiscal. Mais d'ores et déjà il y a des propositions tendant à modifier le mode de calcul du potentiel fiscal. b) La D.G.E. Non seulement l'idée d'une globalisation des subventions d'équipement n'est pas nouvelle, mais cette globalisation avait été prévue par un décret du 10 mars 1972. Ces dispositions n'ont jamais reçu d'application malgré les affirmations répétées des ministres de l'intérieur en raison, semble-t-il, de l'opposition de l'administration des finances. Le projet de loi sur le développement des responsabilités locales reprend l'idée de globalisation des subventions d'équipement sous la forme de la D.G.E .. Celle-ci répond à une exigence simple: celle, pour chaque commune, de décider des investissements qu'elle juge le plus souhaitables, d'établir ses propres priorités. C'est pourquoi les maires demandaient la suppression des subventions sectorielles (ou qualifiées encore de subventions spécifiques) (83). Ceci étant la D.G.E. ne sera pas d'un montant extrêmement élevé: (81) Le rapport à l'Assemblée Nationale, M. TISSANDIER, fait remarquer que ce critère s'appuie sur un système fiscal dont on a dénoncé précisément les imperfections; la référence aux taux moyens d'imposition est artificielle puisque résultant, une fois de plus des « principaux fictifs» ; les bases d'imposition sont très hétérogènes. Le Sénat a bien adopté des mécanismes de correction, mais qui ne font que rendre le système encore plus complexe. (82) Cf. Avis présenté sur le projet de loi de finances pour 1980 par M. AURILLAC, J.O. doc. parI., Assemblée Nationale 1979-1980, nO 1296, t. Il Intérieur ; rapport général sur le projet de loi de finances pour 1980 par J. RAYBAUD, J.P. doc. parI. S. nO 50, t. III, annexe nO 16 Intérieur et rapatriés. (83) Cf. La réponse des maires de France, op. cit., p. 37. �458 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE elle ne représenterait, pour 1980, que 2 milliards de Frs, soit une moyenne de 40 Frs par habitant et par an. Par ailleurs il semble que les subventions spécifiques actuelles ne représentent que 10 % des investissements des petites et moyennes communes, et environ 3 % des investissements des grandes communes. Donc l'intérêt de la D.G.E. n'est pas tellement dans son montant. Il est surtout dans le fait que l'attribution de la subvention conditionne l'obtention de prêts (84). La D.G.E. présente les caractères suivants: d'abord, malgré son nom, la D.G.E. ne remplace pas toutes les subventions sectorielles qui existent actuellement, il en subsiste un certain nombre dont l'État entend garder la maîtrise. Les raisons de ce maintien de subventions spécifiques sont variées: par exemple les subventions versées par le ministère chargé de la culture au titre du patrimoine monumental n'entrent pas dans la D.G.E. en raison de l'inégale richesse des communes en monuments historiques. Dans d'autres cas le gouvernement maintient des subventions spécifiques pour permettre aux communes actuellement sous-équipées de combler leur retard (85). Le projet de loi amendé par la commission des lois du Sénat définit quatre critères de répartition de la D.G.E. : il s'agit de la population de la commune, du nombre de logements construits durant les trois dernières années sur le territoire de la commune, de la longueur de la voirie classée dans le domaine public communal, du potentiel fiscal par habitant. Le Sénat a ajouté lors de la discussion un autre critère, celui de la population scolarisée de la commune. Les communes pourront disposer librement des sommes qui leur sont remises au titre de la D.G.E., à la condition bien entendu qu'il s'agisse de dépenses d'investissements, c'est-à-dire effectuées pour répondre à leurs besoins d'équipement. La D.G.E. pourra servir, par exemple, à couvrir une fraction des annuités de la dette par un remboursement en capital. Sur proposition de la commission des lois le gouvernement a accepté qu'une commune ne voulant pas utiliser dans l'année la D.G.E. qui lui est allouée puisse en reverser une partie ou la totalité, soit à un organisme intercommunal, soit à une autre commune, à titre d'avance. L'organisme ou la collectivité bénéficiaire de l'avance pourra, soit rembourser l'avance, soit exécuter la contrepartie en travaux ou de tout autre manière. Le gouvernement a également accepté que les communes puissent en quelque sorte « épargner)} leur D.G.E. en la plaçant sous forme de bons du Trésor. c) Le F. C. T. V.A. (86). Le fonds de compensation de la T.V.A. est l'héritier du fonds d'équipement des collectivités locales (F.E.C.L.) créé par la loi du 13 septembre 1975 pour procurer aux collectivités locales des fonds dont le montant devait atteindre le montant de la T.V.A. payée par les communes sur leurs (84) Cf. Rapport L. de TINGUY, op. cit., t. III, p. 71 : « L'intérêt pratique de la subvention réside cependant moins dans son montant que dans l'accès qu'elle ouvre aux emprunts et pour obtenir l'accord des services de contrôle technique de l'État ». (85) Au total la commission des lois du Sénat a recensé 16 subventions spécifiques appelées à subsister. (86) Cf. O. BOUSCARY, « Le fonds de compensation pour la T.V.A. », A.J.D.A., fév. 1980, p. 77 et s. �FRANCE 459 équipements (87). En 1978 le fonds a pris le nom correspondant à sa véritable finalité, il est devenu le fonds de compensation de la T.V.A. (F.C.T.V.A.). En 1978 les sommes ont été réparties pour la première fois en fonction de la T.V.A. acquittée par les communes. La compensation de la T.V.A. par le F.C.T.V.A. ne doit être intégrale qu'à partir de 1981. Pour 1980 le montant de la dotation budgétaire au titre du F.C.T.V.A. est de 5 milliards de Frs et représente environ 80 % de la T. V .A. payée par les communes sur leurs investissements « tout donne à penser que le remboursement intégral sera assuré en 1981. Un des sujets de discorde entre l'État et les collectivités locales sera donc réglé au profit de ces dernières)} (88). LES SERVICES POSTAUX POLYVALENTS EN MILIEU RURAL (*) Les transformations rapides de la France n'ont pas manqué d'avoir de fortes incidences sur les rapports entre l'administration et les administrés ainsi que sur les structures administratives. Parmi ces transformations, le dépeuplement des campagnes a remis en cause un système administratif conçu au XIXe siècle et au début du XXe siècle pour les besoins du monde rural: en 1968, la population rurale représentait 30 % de la population totale contre 75 % en 1846. Aujourd'hui, pour un population totale de 53 millions de personnes, la population active du secteur primaire représente seulement 11 % de la population active totale évaluée à 21 millions de personnes; les experts estiment qu'en l'an 2000, 90 % de la population française habitera dans des villes! Le développement du phénomène urbain, à la fois cause et conséquence d'une nouvelle répartition de la population sur le territoire, a eu pour effet de vider de leur substance humaine les échelons administratifs du monde rural sans pour autant les faire disparaître. En 1975 la France comptait 36.394 communes; 90 % d'entre elles avaient moins de 2.000 habitants mais abritaient plus de 14 millions d'habitants (soit 27 % de la population totale) ; les communes de plus de 10.000 habitants (au nombre de 767 et représentant 2,7 % du total) abritaient plus de 25,5 millions d'habitants (soit 47,6 % de la population totale). Ces chiffres illustrent le fossé existant entre les communes rurales et urbaines et l'importance relative de la population française rurale. Ayant de moins en moins d'administrés dans les campagnes, l'administration a encouragé le mouvement migratoire en se repliant vers les villes: la fermeture de l'école, du bureau de poste, sanctionnait la mort d'une commune ou d'un hameau. Ce processus cumulatif a eu deux conséquences. En premier lieu il a éloigné ou privé de l'accès aux services publics (*) Par Jean FRAYSSINET. (87) Sur le problème de la T.V.A. à l'échelon local, cf. J. BOURDON et J.-M. PONTIER, « Les collectivités locales et la T.V.A., Rec. de Sciences fin. 1973, p. 509 s. (88) Rapport au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 1980 par R. de BRANCHE, J.O. doc. parI. Assemblée Nationale 1979-1980, nO 1292, annexe nO 24, Intérieur, p. 18. �460 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE essentiels une part importante de la population rurale progressivement confrontée à l'apparition d'un sous-développement - voire d'un désert administratif. En second lieu il a substitué au système administratif ancien, diffus, léger, économique, un système nouveau, concentré, bureaucratique, coûteux, contraignant, tourné vers la prise en charge des besoins collectifs et individuels très différents de la population urbaine. Dans les années 1960/1965, les inconvénients politiques, économiques, sociaux, de la disparité de situation entre le monde urbain et rural ont obligé les pouvoirs publics à définir une politique globale d'aménagement du territoire dont l'un des volets était la revitalisation du monde rural. L'administration ayant démontré une influence négative sur l'exode rural, la Délégation à l'Aménagement du territoire, et à l'action régionale a alors décidé d'utiliser le maintien de l'administration en zone rurale pour renverser la tendance, tout en menant parallèlement une politique prioritaire de délocalisation de services administratifs de l'État vers la Province pour renforcer les pôles de développement régional (88 B). Convaincu à son tour de l'effet structurant de l'implantation administrative, le pouvoir politique passait à l'action en prenant des mesures conservatoires. Le 5 juin 1974 dans son discours de politique générale, le Premier Ministre annonçait l'intention du gouvernement de mettre un terme {( au processus de fermetures ou de transferts excessifs des services publics indispensables à la vie de nos bourgs et de nos villages ». Par circulaire du 17 juillet 1974, le ministre d'État, ministre de l'Intérieur, suspendait les opérations de fermeture des services publics et demandait aux préfets d'étudier des modifications d'implantation des services de l'État dans leur département. Les premières mesures prises furent l'arrêt du plan de regroupement des recettes-perceptions du ministère des Finances, la création et le maintien des collèges d'enseignement secondaire comportant moins de 400 élèves, l'abaissement du seuil de fermeture des classes de l'enseignement primaire à 12 élèves, voire 8 ou 6 élèves, dans les régions montagneuses ou fortement dépeuplées. Il restait à définir un nouveau système administratif spécialement adapté aux besoins et aux contraintes des zones rurales à faible densité de population. Cette recherche fut faite dans le cadre d'une série d'études menées au plan national ou local. En 1975, le rapport présenté par M. Duchêne-Marullaz au nom du Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics définissait les objectifs généraux d'une politique des services publics en milieu rural: préservation et développement des relations avec le monde extérieur, garantie d'un minimum de prestations administratives dans les (88 BI Sur les objectifs, les moyens et les résultats de cette politique, voir La décentralisation des administrations in Bureaux Provinces informations nO 9 - mai 1979 et Revue française d'administration publique nO 10 avril-juin 1979, pp. 161-164. �FRANCE 461 domaines social et de la Santé, fourniture d'approvisionnements essentiels tels l'eau, l'électricité et le carburant. Le rapport recommandait en outre la prise de mesures propres à l'organisation de certains services publics (Éducation, Finances, Postes). La même année, M. Brocard, parlementaire en mission, proposait dans un rapport des mesures du même ordre en s'attachant aux spécificités des zones de montagne. De ces études, complétées par l'analyse d'expériences menées par différents ministères dans le cadre de la réorganisation de leurs services ruraux, surgit une idée de base: « permettre au dernier service public restant dans une zone rurale, mais dont la rentabilité est précaire en raison de sa baisse d'activité, d'exercer des attributions complémentaires relevant d'autres services administratifs, soit déjà regroupés au niveau du canton, soit dans l'impossibilité de se ramifier» (89). L'instauration d'une polyvalence et d'une coordination des services administratifs, correspondait aux nécessités d'un système particulier en milieu rural, tout en offrant des avantages aux administrations et administrés: meilleure utilisation et rentabilité du personnel et des équipements en place, existence d'une implantation administrative viable au plus bas niveau, faible coût de la réforme, facilité d'accès à un agent unique mais polyvalent traitant les problèmes sur place ou servant de relais avec les services éloignés, etc ... La politique nouvelle, articulée entre le contrôle strict des suppressions des services publics en milieu rural, la création de services polyvalents sous la responsabilité du Préfet, la recherche de mesures améliorant la qualité des services offerts aux populations rurales, était consacrée par un Comité interministériel d'aménagement du territoire le 18 novembre 1977 et par le Conseil des Ministres du 8 février 1978. A cet effet était créé un groupe interministériel des services publics en milieu rural saisi par les préfets des dossiers de suppression des services publics, intervenant auprès des Ministres concernés, sollicitant l'arbitrage du Premier Ministre en cas de conflit ou de désaccord. Le Comité était en outre chargé de lancer et de coordonner des expérimentations de polyvalence des services, principalement à partir des bureaux de poste. Ces expériences multiples et localisées, menées sous la responsabilité des ministères concernés permirent de tester le caractère opérationnel des propositions, de soulever concrètement les difficultés d'application, techniques, financières, juridiques, structurelles et de répertorier les besoins administratifs réels de la population rurale (90). Succédant à la phase d'étude et d'expérimentation, l'institutionnalisation de la politique de redéploiement des administrations s'est concrétisée par la publication du décret nO 79-889 du 16 octobre 1979 relatif à l'organisation administrative en milieu rural et à la création de services postaux polyvalents (Journal Officiel du 17 octobre 1979, p. 2587). (89) ln Corinne FABRE - Lutter contre le sous-développement administratif de certaines régions: le problème des services publics en milieu rural - Revue française d'administration publique nO 7 juilletseptembre 1978, pp. 551-570; citation p. 554. (90) Voir le rapport au Gouvernement du groupe interministériel des services publics en milieu rural intitulé Services au public en milieu rural, la Documentation française, janvier 1979, p. 154). �462 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Le décret prévoit que le Préfet peut dans des zones à faible densité démographique, confier à des bureaux de poste, en accord avec l'autorité responsable des services ou organismes en cause, le soin d'exécuter des opérations pour le compte d'administrations, établissements publics ou organismes privés chargés d'une mission de service public. Le décret crée un comité départemental des services publics en milieu rural; ce comité n'est pas obligatoire mais dépend de l'initiative du Préfet qui le préside. Il comprend les chefs des services départementaux des administrations civiles de l'État. Le Préfet peut inviter toute personne intéressée à participer à ses séances. Le comité est chargé de donner un avis au Préfet qui est seul habilité à fixer par arrêté la liste de bureaux de poste et des opérations entrant dans le cadre de la polyvalence. Le choix des bureaux de poste comme points d'ancrage de l'administration en milieu rural s'explique par la densité du réseau actuel, par le fait que l'administration postale, avec l'école, est la dernière à quitter les habitants des campagnes et enfin par la qualité des contacts avec les administrés isolés. L'administration des Postes compte 17.000 établissements dont plus de 12.000 implantés en milieu rural assurent la présence de 30.000 préposés ; 8.500 bureaux de poste existent au niveau infra-cantonal, particulièrement déserté par les administrations. Dans les petites localités où la présence d'un bureau de poste n'est pas justifiée, existent des agences postales (environ 3.500) ou des agences téléphoniques gérées par des personnes privées en complément habituellement de leur activité principale (cafés, bureaux de tabacs par exemple). Pour sa part, la Direction Générale des Postes, principale administration concernée, s'est montrée favorable au choix des bureaux de poste en espérant utiliser à son profit l'administration polyvalente pour rétablir partiellement sa position, au sein du Ministère des P.T.T., face à la Direction générale des Télécommunications. En effet, par le biais du développement rapide d'un réseau téléphonique dense, automatisé et par le lancement de services nouveaux relevant de la télématique, la Direction générale des Télécommunications entend accaparer une partie non négligeable du courrier classique sous des formes nouvelles de transmission et de télécommunication. La transformation du rôle de certains bureaux de poste ruraux permettra à la Direction générale des Postes de justifier le maintien des bureaux, des personnels et des crédits par une plus grande diversité des services offerts, par une meilleure accessibilité aux services publics du monde rural. Ceci apparaît lorsque on examine les opérations pouvant être confiées à l'administration postale: - Diffusion des offres d'emploi, de stages et de contrats de formation. - Délivrance d'imprimés, vérification matérielle et envoi de dossiers �FRANCE 463 administratifs déposés par le public relatifs aux cartes d'identité, aux passeports, aux fiches d'État-civil, à l'immatriculation des véhicules automobiles d'occasion (délivrance de carte grise) et vente des timbres fiscaux corresponda nts. - Délivrance d'imprimés, réception des demandes de visas et de validation des permis de chasser et vente de timbres représentant les cotisations aux fédérations départementales de chasseurs. - Délivrance de bons d'essence détaxée. - Encaissement de taxes parafiscales et de cotisations auprès des producteurs et négociants pour le compte et sur la demande d'organismes interprofessionnels agricoles. - Réception des dossiers de Sécurité sociale pour vérification matérielle et envoi. prêts. Dépôt et diffusion de livres à partir des bibliothèques centrales de - Délivrance d'imprimés, vérification matérielle et envoi des dossiers de demande d'exonération de redevances télévision. - Transport et livraison de colis confiés à la Société Nationale des Chemins de fer français. - Vente de billets de transports publics de voyageurs et réservation de places. Enfin, l'administration des postes peut être chargée du transport et de la livraison de médicaments ainsi que de colis autres que ceux transitant par la poste ou la S.N.C.F. ; cette dernière disposition vise en particulier la distribution des colis des sociétés de vente par correspondance qui disposent de leur propre messagerie. L'examen des opérations variées pouvant être confiées aux services postaux démontre la réalité de la polyvalence; elle tend à faire du bureau de poste isolé un service commun interministériel, une plaque tournante de l'activité de nombreux services administratifs et même de personnes privées n'assurant pas forcément une mission de service public. La mise en application de cette nouvelle politique administrative ne manquera pas de soulever des difficultés nombreuses, apparues dès le stade de l'expérimentation. La circulaire du 22 décembre 1979 relative aux modalités d'application du décret signée par le Premier Ministre et publiée au Journal Officiel du 5 janvier 1980 (NC, pp. 119-121) précise le niveau d'intervention et de responsabilité des services postaux. Le décret du 16 octobre 1979 prévoit que des conventions passées entre les services ou organismes en cause et l'administration des postes préciseront les conditions dans lesquelles seront exécutées les opérations transférées. Ces conventions devront en particulier prévoir les modalités de facturation du service fait par les postes au profit des autres administrations ainsi que les règles financières et juridiques relatives au recouvrement �CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 464 d'une recette au profit d'une autre administration ou d'un organisme de droit privé. Au mécanisme de compensation financière entre le budget des ministères concernés et les postes peuvent s'ajouter des crédits spécifiques au titre de la politique d'aménagement des zones rurales. Le groupe interministériel des services publics en milieu rural a disposé en 1978 d'un crédit de 9 millions de francs provenant du Fonds interministériel d'aménagement du territoire, du Fonds d'aménagement rural et du Fonds de rénovation rurale. La polyvalence des services pose le problème de la qualification du personnel des postes. Même si le contenu des tâches reste matériel, l'administration des Postes devra donner un complément de formation à ses agents, organiser un recyclage permanent dans des domaines où la réglementation évolue rapidement. Le personnel concerné ne manquera pas en retour de demander certains avantages sous forme d'une augmentation de la rémunération et d'avantages de carrière. Enfin, la réussite de l'administration polyvalente passe par une étroite collaboration entre les élus, l'administration des communes et les administrations de l'État. La politique de polyvalence ne devrait pas être conçue comme le moyen de résoudre les seules difficultés de l'administration déconcentrée de l'État. Par-delà les aspects particuliers, la mise en place d'une politique de polyvalence des services publics en milieu rural illustre la nécessité de fortement différencier les règles et les structures administratives en fonction des données physiques et humaines de l'environnement. La réforme confirme l'inadéquation de l'adoption d'un modèle unique d'administration. L'égalité des citoyens devant le service public passe par la création d'administrations adaptées aux besoins spécifiques de catégories d'administrés. IV - LES AGENTS DE L'ADMINISTRATION LA FONCTION PUBLIQUE A TRA VERS LES DÉBATS BUDGÉTAIRES (*) L'année écoulée n'a pas vu se régler les problèmes les plus épineux de la Fonction publique, illustrés périodiquement par les assemblées parlementaires lors des débats sur le projet de Loi de Finances (91). Les rapporteurs du budget de la Fonction publique s'accordent toujours sur ce point (92). Cette année, toutefois, un élément nouveau mérite l'attention : (*) Par Guy DROUOT. (91) Cf. Annuaire Européen d'Administration Publique, 1978, p. 339. (92) Rapport spécial de M. Edmond ALPHANDERY au nom de la Commission des Finances (Assemblée Nationale). Docum. parlem. nO 1292, annexe 33). Avis de M. Gérard LONGUET au nom de la Commission des lois (Assemblée Nationale, Docum. parlem. nO 1296, tome III). �FRANCE 465 M. Gérard Longuet, député U.D.F. de la Meuse et rapporteur pour avis de la Commission des lois de l'Assemblée Nationale, consacre une large part de ses réflexions au devenir de l'administration française, et esquisse les grands traits d'un véritable projet de refonte totale de la Fonction publique. - S'agissant tout d'abord des problèmes actuels, les rapporteurs déplorent qu'aucun progrès n'ait pu être enregistré. La question des rémunérations accessoires, par exemple, demeure le principal sujet d'irritation des parlementaires. L'opacité, voire la perversion (93) continuent de régner en ce domaine, et les élus déplorent toujours la mauvaise grâce dont fait preuve l'administration et le gouvernement pour les renseigner d'une manière précise. La seule source d'information dont ils disposent reste encore la presse qui a pu obtenir auprès des organisations syndicales des renseignements relativement complets d'où il ressort que 760 hauts fonctionnaires avaient perçu en 1978, en sus de leur traitement, plus de 60.000 F de primes (94). Selon les mêmes sources un dixième de la masse salariale aurait été distribuée sous forme de suppléments divers. En fait, selon les documents budgétaires, le montant total des primes et indemnités diverses versées au titre de l'année 1979 s'élève à 13,5 milliards de francs, mais il est impossible de connaître la ventilation exacte de cette somme. Aussi, les rapporteurs suggèrent-ils que l'on étende à l'ensemble de la Fonction publique, l'expérience de la commission Martin à propos des rémunérations annexes des ingénieurs des Ponts et Chaussées et du génie rural (95). La solution de ce problème est capitale car elle constitue un préalable à tout projet de réforme de la grille indiciaire. C'est en vue de cette réforme que le Premier Ministre a provoqué, dès le mois de juin 1979, la formation d'un groupe de travail. Présidé par M. Claude Lasry, président adjoint de la section du contentieux du Conseil d'État, ce groupe a reçu pour mission « d'étudier les possibilités de réforme de l'organisation actuelle de la Fonction publique, propres à renforcer l'efficacité de son action et la souplesse de sa gestion }) (96). Les points particuliers à examiner portent notamment sur la possibilité d'éclatement de la grille unique et globale - le système actuel pouvant être remplacé par un système comportant plusieurs grilles -, le décloisonnement et l'élargissement des filières de recrutement, la mobilité des fonctionnaires, la promotion interne, la « fonctionnalisation }) des emplois, les écarts de rémunération entre Paris et la Province, etc. Le groupe de travail a tenu plusieurs réunions depuis sa constitution, mais les parlementaires regrettent que le gouvernement n'ait pas jugé nécessaire de les associer à ses travaux. En revanche, les associations syndicales ont été invitées à y participer. Certaines d'entre elles avaient d'ailleurs subordonné leur acceptation de l'accord salarial pour 1978 à la mise en place du groupe de travail (97). (93) Selon l'expression de M. LONGUET, op. cit., p. 22. (94) Le Matin du 5 juin 1979. (95) Cf. Annuaire Européen d'Administration Publique, p. 344. (96) Lettre du Premier Ministre en date du 5 juin 1979. (97) Un accord salarial a été également signé pour 1979, en vue de garantir le maintien du pouvoir d'achat des fonctionnaires. Cet accord a été signé par quatre des sept organisations syndicales représentatives: F.O., F.E.N., C.F.T.C. et la Fédération autonome. 30 �466 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE La politique contractuelle menée depuis 1968 a permis d'améliorer ou tout au moins, de maintenir la situation matérielle des agents publics. Cependant les rapporteurs se montrent pessimistes quant à l'avenir (98), Les risques de blocage des négociations ont considérablement augmenté en raison, d'une part de la crise économique qui limite les possibilités financières du gouvernement, d'autre part des rigidités traditionnelles de la Fonction publique. De ce fait, c'est l'existence même de la politique contractuelle qui risque d'être remise en cause. S'agissant de la politique de recrutement et de formation des fonctionnaires, on note que le projet d'implantation d'un Institut Régional d'Administration (1. R.A.) en Corse verra prochainement le jour. Les mesures nouvelles au titre du budget de 1980 comprennent un crédit de 500.000 F destiné au futur I.R.A. qui ouvrira ses portes à Bastia en 1981. Les parlementaires préconisent encore l'ouverture d'un nouveII.R.A. dans la région du Sud-Ouest. La Commission des Finances de l'Assemblée Nationale s'est penchée sur les difficultés propres au corps des administrateurs civils (99). Ces derniers constituent un corps unique à vocation ministérielle, relevant du Premier Ministre, et dont le statut particulier a été fixé par un décret du 30 juin 1972 (100). Recrutés à la sortie de l'École Nationale d'Administration, les administrateurs civils exercent des fonctions qui font d'eux les ({ généralistes}) par excellence de la Fonction publique. Ils sont chargés d'assister les directeurs généraux et directeurs des ministères, sont responsables de la mise en œuvre des directives gouvernementales, de la préparation des projets de lois, de règlements ou de toutes décisions ministérielles. Ils veillent à l'exécution de ces textes et assurent un rôle de coordination administrative capital. Au niveau des Départements, ils assistent les préfets dans l'accomplissement de leurs tâches. L'importance et la variété de ces fonctions font que les problèmes concernant ce corps polyvalent connaissent d'importants retentissements sur l'ensemble de l'administration (101). Le malaise provient d'abord de la dévalorisation de la carrière des administrateurs civils par rapport à celle des grands corps de l'État (Conseil d'État, Inspection des Finances, Cour des Comptes) ou des corps d'ingénieurs (Mines, Ponts et chaussées). Les administrateurs civils déplorent que l'accès à certaines missions ou à certains postes les plus intéressants soit devenu le monopole des grands corps, et cela parce que leur rang de sortie de l'E.N.A. était seulement honorable. (98) Cf. notamment l'avis de M. LONGUET, op. cit., p. 5. (99) Cf. M. Edmond ALPHANDERY, Rapport précité, p. 40. (100) Décret nO 72-556 du 30 juin 1962. (101) Au l· r juillet 1979, le corps des administrateurs civils comptait 2.987 membres dont 1.749 en service actif, et 1.148 en service détaché. Les ministères qui emploient le plus grand nombre d'administrateurs civils sont: celui de l'Économie, celui du Budget (en tout 780 personnes) et celui de l'Intérieur (560 personnes). �FRANCE 467 Il Y a ensuite, l'absence de structure de concertation permanente au sein du corps, qui fait que les intéressés n'ont pas une possibilité d'action suffisamment efficace auprès des pouvoirs publics. Enfin, l'on peut estimer que l'interministérialité du corps est devenue tout-à-fait théorique car les administrateurs civils ont éclaté entre les différents ministères. Afin de tenter de résoudre ce malaise, la Commission des Finances suggère d'atténuer les écarts de carrière entre les administrateurs civils et les membres des grands corps, par la création d'un grade d'administrateur général. Elle propose également de donner vocation aux intéressés à occuper de manière effective tous postes de conception, de direction et d'inspection, y compris dans les grands corps de l'État. Enfin, la Commission propose la création d'un Conseil de Direction appelé à servir de structure de dialogue entre les pouvoirs publics et le corps des administrateurs civils. - Le thème de la réforme globale de la Fonction publique se trouve abordé par M. Longuet. Constatant que le fossé ne cesse de se creuser entre les français et leurs fonctionnaires, le rapporteur de la Commission des lois se propose de les réconcilier. Les réflexions auxquelles il se livre et les propositions de réforme qu'il esquisse pourraient, si elles aboutissaient, modifier en profondeur l'administration française et la bouleverser dans ses aspects les plus traditionnels. D'où les vives réticences qu'elles commencent à susciter dans divers milieux. Comme préalable à toute réforme, l'auteur suggère que soit reconnue la spécificité des principales missions de service public, spécificité qui suppose l'application de règles particulières liées à la nature du but poursuivi: l'indépendance pour les magistrats, la discipline pour les agents responsables de la sécurité publique, les rémunérations accessoires pour les missions financières, les titres universitaires pour les tâches intellectuelles, etc. (102). A l'analyse, les propositions de M. Longuet comprennent trois changements majeurs, assortis de quatre modifications complémentaires. Le premier changement majeur touche les structures et vise indirectement la grille indiciaire. Le parlementaire suggère, en effet, que soit abandonné le classement des agents entre les catégories A, B, C et D. Mis en place par le statut général de 1946, ce classement paraît totalement dépassé et inadapté aux exigences actuelles. La surqualification des candidats aux emplois publics, que l'on peut constater de nos jours, a conduit à gonfler les effectifs des trois premières catégories au détriment de la dernière (103). Il s'ensuit un resserrement de fait de la grille indiciaire, mais aussi une monopolisation des responsabilités par un petit nombre de très hauts fonctionnaires à peu près inaccessibles. D'où les comportements significatifs que M. Longuet attribue aux fonctionnaires : On trouve, d'une part, « les carriéristes qui acceptent tout pour accéder aux responsabilités », d'autre part les « vouloir-vivre dont les carrières (102) M. LONGUET, op. cit., p. 39. (103) Selon les documents budgétaires, la répartition actuelle des effectifs entre les quatre catégories est la suivante (en %) : A : 'Z7,2 ; B : 34,3; C : 32,8; 0 : 5,7. �468 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE s'articulent en deux phases distinctes: l'attente du poste souhaité, la préretraite dans le poste souhaité» (104). Partant de cet examen pessimiste, l'auteur préconise la mise en place de deux grands groupes au sein desquels la progression se ferait autant par le mérite que par le concours. Le premier groupe serait constitué par un corps d'agents publics dits ({ professionnels », c'est-à-dire, dotés d'une qualification professionnelle. L'avancement dans ce corps se ferait à l'ancienneté. Le second groupe formerait un corps d'encadrement, très ouvert, dont les membres seraient recrutés selon les critères de la compétence et de la technicité (au niveau Bac + 3), et au sein duquel l'avancement se ferait au choix. La distinction ne devrait pas être rigide, des cas limites devant être prévus. L'auteur ne fournit pas de précisions complémentaires concernant le statut ni les attributions de ces deux groupes. Le deuxième changement majeur concerne la notion de ({ fonctionnalisation des emplois ». Cette notion a été définie par le Premier Ministre comme l'un des objectifs assignés au groupe de travail sur la grille indiciaire. Elle consiste à conférer aux supérieurs hiérarchiques un large pouvoir d'appréciation dans le choix et l'avancement des agents, alors que dans le système actuel, les nominations et la progression de carrière s'effectuent surtout, selon M. Longuet, en considération des aspirations des intéressés, et non des impératifs du service. La ({ fonctionnalisation des emplois» a provoqué également d'importants remous. Elle a été vivement critiquée par Mme Catherine Lalumière, déléguée nationale du Parti socialiste à la Fonction publique (105), qui y voit un moyen pour le gouvernement de tenir en mains tous les leviers de commande en politisant la Fonction publique. Le fait de pourvoir les emplois de responsabilité par un choix discrétionnaire du chef de service ne peut aboutir qu'à introduire insidieusement le ({ spoil system» dans l'administration française. La troisième innovation majeure proposée par M. Longuet réside dans la distinction entre les ({ missions de l'État » et l' ({ exécution des services publics ». Ces termes sont chargés d'imprécision et prêtent à confusion. Toutefois, l'auteur définit les missions de l'État comme englobant tout ce qui a trait à l'indépendance, la justice, l'ordre public, l'économie, le budget, etc. Il s'agirait en quelque sorte des missions de souveraineté. Cellesci doivent être dévolues aux seuls agents de l'État qui seraient soumis à un statut s'inspirant du schéma actuel, mais s'articulant autour d'un petit nombre de cadres principaux. Quant aux missions de service public qui correspondraient aux fonctions ne relevant pas de la souveraineté, elles doivent être confiées à des agences régionales ou départementales. Ces dernières pourraient être érigées, par exemple, en établissements publics (industriels ou commerciaux, le cas échéant). Les agences se comporteraient comme de véritables entre(104) M. LONGUET, op. cit., p. 37. (105) « Faut-il supprimer la Fonction publique? », Le Monde, janvier 1980. �FRANCE 469 prises du secteur privé, et en matière de recrutement, elles proposeraient aux candidats, un contrat de travail dans le cadre d'une convention collective spécifique. L'auteur suggère de soumettre les employés de ces agences à un statut mutualiste, ou coopératif dans certains cas. Une telle proposition aurait comme conséquence essentielle, de privatiser la majeure partie des fonctionnaires de l'État. M. Longuet estime luimême que la Fonction publique d'État - celle qui aurait la charge des missions de souveraineté - ne conserverait que 400.000 agents, alors que les agences en compteraient environ 1.600.000. C'est précisément ce danger de privatisation des emplois qui est dénoncé par Mme C. Lalumière. A travers cette privatisation n'est-ce pas la notion même de service public qui risquerait d'être mise en cause, et avec elle les principes de neutralité et de gratuité? Du côté des agents l'on redoute de perdre la garantie et la stabilité de l'emploi, lesquelles seraient menacées par le recours au recrutement massif de non titulaires. Cela contribuerait à aggraver le pouvoir discrétionnaire de l'autorité hiérarchique, et le pouvoir pourrait, de l'aveu de Mme C. Lalumière, licencier ({ qui il veut, quand il le veut ». Les modifications consécutives aux trois précédentes ne sont pas dénuées d'intérêt : M. Longuet rappelle tout d'abord le principe de l' ({ interministérialité » des agents publics et propose de l'appliquer à tous les niveaux, afin de favoriser la mobilité dans la Fonction publique, et la circulation vers le secteur public économique ou les collectivités locales. Dans le même esprit, les agents placés au contact des administrés devraient voir renforcer cette polyvalence. Ensuite, l'auteur suggère d'intensifier le recrutement latéral des fonctionnaires, notamment par la suppression des limites d'âge aux concours (106) et le recours aux recrutements spécifiques en fonction des aptitudes professionnelles des candidats. Enfin, il conviendrait de favoriser les recrutements régionaux et de reconnaître largement le ({ vouloir-vivre au pays ». Telles sont, en résumé, les propositions de M. Longuet. Elles sont, de l'aveu même de l'auteur, irréalistes en l'état actuel de la Fonction publique. Par delà leur caractère général et imprécis, elles cherchent surtout à s'attaquer au statut général de 1959 et à la grille unique dont on a souligné l'obsolescence et l'inutilité (107). Il n'en demeure pas moins qu'elles font peser une menace certaine sur des principes jusque là jugés intangibles. (106) Voir la Loi nO 79-569 du 7 juillet 1979 portant suppression des limites d'âge d'accès aux emplois publics pour certaines catégories de femmes (J.O. du 8). (107) M. LONGUET propose de supprimer le statut général de 1959, déjà affaibli par le millier de statuts particuliers qui gravitent tout autour. A sa place, il conviendrait de créer un véritable code du travail de la Fonction publique. Quant aux statuts particuliers, ils pourraient être remplacés par des conventions collectives. �470 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE LES AGENTS TECHNIQUES DE L 'ÉTA T ET LES COLLECTIVITÉS LOCALES (*) (Le problème des rémunérations accessoires) A l'instar de la plupart des mesures intéressant la situation des agents de l'État, la réforme des {( rémunérations accessoires}) des corps techniques du ministère de l'Environnement et du cadre de vie et du ministère de l'agriculture paraît, à priori, étrangère aux grandes questions qui animent le débat politique de notre temps. Et de fait, les bénéficiaires des rémunérations accessoires mis à part, rares furent ceux qui prêtèrent quelque attention au train de décisions qui modifia assez sensiblement, courant 1979, l'organisation des rapports entre les agents techniques de l'État et les collectivités locales recourant à leurs services (108), Il est vrai que l'on ne saurait guère s'en formaliser dès lors que la réforme se concrétisa en deux arrêtés (109) dont les dispositions, essentiellement techniques, n'éclairent guère - c'est le moins que l'on puisse dire - sur la portée des transformations qu'entendirent promouvoir les pouvoirs publics. Aussi le lecteur non averti des prémices et des enjeux de la réforme est-il tenté de n'accorder qu'une attention toute relative à des textes qui lui semblent consacrer des solutions imposées par la complexité des situations qu'ils régissent. En fait, il convient de ne pas se laisser abuser par le caractère hautement technique des arrêtés du 7 décembre 1979 : apparemment destinés à définir les modalités selon lesquelles les services de l'État peuvent être appelés à prêter leur concours aux collectivités locales, ils sanctionnent aussi, et surtout, l'activisme corporatif des animateurs des corps techniques de l'État. Sans doute n'est-il pas sérieusement contestable que les inconvénients de l'ancien système des ({ honoraires}) imposaient une réforme, mais l'on ne saurait non plus affirmer que l'actuel régime des rémunérations accessoires fut défini dans le seul souci de mettre fin à l'ambiguité des rapports noués entre les collectivités locales et les agents de l'État (110). Une institution critiquée: les « honoraires» des agents techniques de l'État. Un système traditionnel. Fort ancienne (son origine réside dans un décret du 7 fructidor An XII) la participation des services techniques de l'État à l'administration des collectivités locales fut longtemps considérée comme allant de soi (111). Il est vrai que chaque partie concernée y trouvait avantage. Les élus locaux parce qu'ils disposaient aux moindres frais d'un service technique particulièrement compétent et les agents de l'État parce qu'ils trouvaient là l'occa- (*) Par Jean-Pierre GUIN. (108) Voir cependant sur ce problème: J.O., débats, Sénat, 1979, p. 1823. (109) Arrêtés du 7 décembre 1979 (J.O. 19 décembre 1979). (110) Ministre de l'environnement et du cadre de vie, lettre aux maires, 7 décembre 1979. (111) Nous étudierons plus spécialement la situation des agents du service des Ponts et Chaussées (au sens du décret nO 61-371 du 13 avril 1961) mais la plupart des thèses que nous serons amenés à exposer valent également, encore qu'à un degré moindre, pour l'autre corps technique concerné, c'est-à-dire les agents du service du génie rural (décret nO 61-375 du 13 avril 1961). �FRANCE 471 sion d'améliorer sensiblement leur situation matérielle puisque tout travail effectué pour le compte d'une commune donnait lieu au versement d'honoraires répartis selon des modalités relativement complexes (112), entre les agents du ministère prestataire de service. Bref, l'intérêt des élus rejoignait celui des agents de l'État. Aussi, l'intervention de ces derniers dans les affaires locales ne souleva-t-elle guère de difficultés, jusqu'à une période récente tout au moins. Après tout ne permettait-elle pas aux collectivités locales de bénéficier des services de spécialistes des travaux publics et ce à une époque où ceux-ci se consacraient, dans leur très grande majorité, au service de l'État? D'ailleurs on eut l'occasion d'apprécier exactement l'importance d'une telle collaboration lorsque l'État Français interdisît à ses agents toute participation aux travaux des collectivités locales. L'expérience fut si désastreuse que dès 1948, le législateur rendit à nouveau possible l'intervention du service des Ponts et Chaussées dans les affaires locales: celle-ci conditionnait tout simplement la reconstruction et la gestion de la voirie locale. Au surplus le prix des prestations de services des agents de l'État était particulièrement attractif puisque leur rémunération, calculée sur la base de barêmes arrêtés par les pouvoirs publics, représentait guère que la moitié des dépenses que les collectivités locales eussent du engager dans le cadre d'une convention passée avec un prestataire de service privé. En fait, les inconvénients du système des « honoraires» ne furent « découverts» qu'assez récemment, à l'occasion des mutations qui affectèrent l'économie et l'espace français au cours des deux dernières décennies. Une pratique contestée. La rapidité de l'industrialisation et l'ampleur de l'exode rural bouleversèrent en quelques années le fonctionnement des institutions publiques et, le temps du développement succédant à celui de la gestion, les collectivités locales lancèrent de vastes programmes d'équipement. Elles en confièrent fréquemment la conception et la surveillance aux agents de l'État qui se révélaient être les promoteurs les plus déterminés de l'adaptation des communes françaises aux contraintes du monde moderne après avoir longtemps été les gestionnaires avisés de leur domaine. L'intervention des agents de l'État changea brutalement d'échelle et d'objet. Elle changea également de nature: initialement limitée à l'expertise technique en matière de travaux publics, elle se mua progressivement en une participation à la décision d'aménagement. Or si la première ne faisait pas problème tant elle paraissait étrangère aux conflits locaux, la seconde fut, au contraire, très rapidement ressentie comme une atteinte aux prérogatives des élus locaux, atteinte d'autant plus difficilement tolérée que ces derniers avaient le sentiment - fondé ou non, là n'est pas la question - de ne pouvoir s'en libérer (113). C'est de cette époque que datent les premières manifes- (112) Arrêté du 4 août 1972 (J.O. du 6). (113) Cf. « Les collectivités locales et l'aménagement» actes du colloque organisé les 8 et 9 novembre 1977 par l'École Nationale d'Administration et l'École Nationale des Ponts et Chaussées. �472 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE tations de l'irritation des élus à l'encontre des fonctionnaires jugés trop irrespectueux de l'autonomie locale et trop portés à user de leurs prérogatives pour déterminer le choix des élus sinon pour imposer des solutions servant tout autant leurs intérêts que ceux des communes. Et de fait, le prodigieux développement des équipements publics qui caractérise les années soixante et soixante-dix ne fut pas sans influence sur la situation matérielle des agents de l'État. En 1975 déjà, le « rapport sur les rémunérations accessoires des Ponts et Chaussées et du Génie rural» (114) relevait que les honoraires moyens par grades étaient de « 51.000 F pour les ingénieurs des Ponts et Chaussées, 26.000 F pour les ingénieurs divisionnaires des travaux publics de l'État, 15.000 F pour les ingénieurs des travaux publics de l'État, 5.400 F pour les assistants techniques et 3.000 pour les conducteurs ». " s'agit là de sommes qui ne sont pas négligeables, surtout en ce qui concernent les échelons les plus élevés de la hiérarchie. Comment ne pas admettre que, dans de telles conditions, certains agents aient pu être tentés d'augmenter leurs « honoraires» en imposant des réalisations qui ne s'imposaient peutêtre pas? De telles pratiques demeurèrent vraisemblablement marginales. Elles n'en contribuèrent pas moins efficacement à discréditer le principe de la participation des services techniques de l'État à l'administration des affaires locales au moment même où celle-ci suscitait les critiques du secteur privé et la convoitise d'autres catégories de fonctionnaires et les uns comme les autres disposaient de solides arguments à l'appui de leurs revendications. Les premiers étaient certainement fondés à contester une situation qui permettait à certains corps de fonctionnaires de contrôler les projets élaborés par leurs « concurrents» privés tout en les soustrayant à la plupart de contraintes pesant sur ces derniers et notamment à l'application du régime de la rémunération des missions d'inginierie et d'architecture défini par le décret nO 73-207 du 23 février 1973 (115). Or les principes fixés par ce texte sont si contraignants pour les prestataires de services privés que toute exonération ne pouvait que fausser la compétition les opposant aux agents de l'État. Au surplus, il était quelque peu paradoxal, sinon inconvenant, d'invoquer la complexité du système mis en place par le décret de 1973 pour justifier le sort particulier réservé à des services dont la mission était justement d'en imposer le respect aux collectivités locales et à leurs partenaires privés ! Les critiques émanant des autres catégories de fonctionnaires étaient d'une toute autre nature puisqu'elles ne visaient pas d'autre objectif que celui d'allonger la liste des bénéficiaires des honoraires. Non sans quelque (114) J.O. Ass. Nat., Document, nO 574, première session ordinaire de 1978-1979, p. 44. (115) Notons aussi que jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi de finances du 23 décembre 1972, les services de l'État surbordonnaient leur intervention à l'acceptation par les collectivités locales d'une clause d'irresponsabilité aux termes de laquelle elles renonçaient au bénéfice de la garantie décennale. �FRANCE 473 succès d'ailleurs car le juge administratif a, dans une espèce au moins, admis la légitimité de la prétention de certains agents administratifs à bénéficier des honoraires (116). Il n'est pas jusqu'aux responsables de l'organisation des ministères techniques qui ne déplorassent les rigidités structurelles induites par un système conduisant les agents de l'État à orienter leur carrière en fonction de l'importance des honoraires qu'ils pouvaient espérer recevoir et non en fonction des besoins du service (117). Une réforme nécessaire. Chaque critique, chaque inconvénient affaiblissait le système des honoraires mais aucun n'eut suffi à l'ébranler si les élus locaux n'avaient condamné à leur tour, un principe ({ selon lequel les services techniques de l'État, déjà tuteurs et subventionneurs reçoivent des rémunérations des communes au titre des travaux dont ils établissent les projets et dirigent l'exécution pour leur compte}) (118). Amorcée à l'occasion de la consultation des maires sur le développement des collectivités locales entreprise en 1977 à l'initiative du Président de la République, la contestation des élus se radicalisa lors de l'examen du projet de loi. Un amendement interdisant aux communes de verser ({ sous quelque forme que se soit, des rémunérations aux agents de l'État ... liées aux services que ces agents leur rendent pendant l'exercice de leurs fonctions dans les services qui les emploient}) fut même déposé et voté par les sénateurs (119). La convergence des critiques était impressionnante. Mais, à y regarder de plus près, il faut bien admettre que celles-ci concernaient bien plus les modalités de la participation des agents de l'État à l'administration des collectivités locales que le principe même d'une telle participation. Et, somme toute, il n'y a là rien qui ne soit parfaitement explicable: symbole de l'emprise de l'Administration d'État sur les collectivités locales, le système des « honoraires» cristallisait les vélléités d'émancipation des élus locaux; « monopole» désormais fort rémunérateur, il suscitait la convoitise. Conçu pour une France rurale et immobile, le régime juridique de l'intervention des agents techniques de l'État dans les affaires locales se révélait donc tout simplement inadapté aux exigences d'une France urbaine et en constante évolution. Son adaptation s'imposait donc, et ce, d'autant plus que les pouvoirs publics entendaient redéfinir les relations entre les collectivités locales et l'État (120), Deux arrêtés du 7 décembre 1979 pourvurent à cette nécessité (121). (116) Tribunal administratif de Rennes, 6 juillet 1977, Sieur AUDREN, nO 17-299, inédit. (117) Rapport précité, p. 45. (118) La réponse des maires de France, Ministère de l'Intérieur, Direction des collectivités locales, 1977, p. 56. (119) Amendement nO 1-204 rectifié quarter, J.O., débats, Sénat 1979, p. 1823. (120) Cf. sur ce point Supra l'évolution de la réforme des structures locales (III). (121) Arrêté du 7 décembre 1979. Concours apportés aux collectivités locales et à leurs groupements par l'État en application des lois nO 48-1530 du 29 septembre 1948 et 55-985 du 26 juillet 1955, Arrêté du 7 décembre 1979 portant modification de l'arrêté du 7 mars 1949 (J.O. 19 décembre 1979). �474 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Une réforme ambiguë, le nouveau régime des rémunérations accessoires. Tel qu'il résulte des textes de décembre 1979, le nouveau cadre juridique des rapports entre les services techniques de l'État et les collectivités locales semble répondre à la plupart des critiques adressées à l'ancien. " satisfait en effet, selon toute apparence, aussi bien les demandes des élus locaux que les revendications des prestataires de services privés. Mais, et cet aspect de la réforme est généralement ignoré, les nouvelles modalités de l'intervention de l'État confortent également, et vraisemblablement principalement, la position des agents techniques de l'État. Et l'on peut se demander si la réforme des rémunérations accessoires, présentée comme le moyen d'une clarification des relations entre l'État et ses divers partenaires, ne fut pas en réalité surtout l'instrument de la promotion des intérêts des agents des services techniques concernés. L'organisation de la liberté de choix des collectivités locales. Bien qu'affirmée par un décret du 30 janvier 1975 (122), la liberté de choix des collectivités locales en matière d'inginiérie demeura longtemps purement virtuelle. Et cela tout simplement parce que les conditions pratiques de sa réalisation n'étaient pas réunies. C'est donc à la mise en place de telles conditions que s'attachèrent en priorité, les auteurs de la réforme. Ainsi veillèrent-ils tout particulièrement au développement d'une concurrence loyale entre l'inginiérie publique et l'inginiérie privée d'une part et à la neutralité de l'administration d'autre part. La technicité des dispositions définissant les nouvelles modalités réglant la participation des services techniques de l'État aux travaux des collectivités locales ne doit pas conduire à ignorer l'essentiel c'est-à-dire la volonté d'aligner la situation des agents publics sur celle des prestataires de services privés. Ainsi les premiers sont-ils désormais également tenus de calculer un « prix d'objectif)} les engageant vis-à-vis des collectivités locales. Comme par ailleurs les bases de calcul de ce prix - strictement définies par les pouvoirs publics - sont en tout point comparables à celles imposées au secteur privé (123), rien ne s'oppose plus à ce que les élus exercent effectivement leur liberté de choix. Et ce d'autant plus librement que la disparition de tout lien entre les rémunérations accessoires des agents de l'État et le volume des travaux qu'ils réalisent pour le compte de collectivités locales semble de nature à tempérer le zèle de fonctionnaires naguère tentés - les débats parlementaires permettent de l'affirmer (124) - d'abuser de leur position pour améliorer leur ordinaire (125). (122) Décret nO 75-60 relatif aux prestataires auxquels peuvent faire appel les collectivités locales et leurs établissements publics pour la réalisation de leurs travaux d'inginierie et d'architecture (J.O. 2 février 1975). (123) D. 73-207 du 28 février 1973 relatif aux conditions de rémunération des missions d'inginierie et d'architecture remplie pour le compte des collectivités publiques par des prestataires de droit privé (J.O. 1·r mars 1973). (124) J.O. débats, Sénat 1979, p. 1823. (125) Cf. sur ce problème. THOENIG, L'ère des technocrates, éd. de l'Organisation, et KOSCINSKOMORISET, La mafia polytechnicienne, Seuil. �FRANCE 475 En effet le régime indemnitaire, dont le fondement demeure la loi du 29 septembre 1948, cesse de dépendre de l'activité de chaque agent pour ne relever que de la décision du gouvernement dorénavant appelé à déterminer chaque année le montant de la masse à répartir entre les bénéficiaires des rémunérations accessoires. Il n'est guère contestable qu'en brisant tout lien entre les travaux extérieurs et les gratifications financière les pouvoirs publics ont également tari l'une des sources des errements administratifs. Comment ne pas admettre que l'instruction des dossiers gagnera en sérénité dès lors que le choix du partenaire des collectivités locales sera dépourvu de toute incidence sur la situation personnelle de l'agent administratif compétent? En définitive, les nouveaux textes ont créé selon toute apparence, les conditions d'une concurrence effective entre les agents de l'Administration et les professionnels privés et l'on voit bien ce qu'ont à y gagner les élus et l'inginiérie privée. Par contre on ne perçoit par immédiatement les raisons motivant l'excellent accueil que leur réservèrent les corps techniques de l'État (126). Et cependant il n'y a aucune inconséquence dans leur comportement : leurs représentants furent étroitement associés à une réforme qui réussit la gageure d'améliorer considérablement la situation des agents techniques de l'État sans jamais l'évoquer. La promotion des intérêts corporatifs. On chercherait en vain une référence à la notion de ({ rémunérations accessoires)} dans les textes régissant actuellement les rapports des collectivités locales et des services techniques de l'État. Et pourtant celle-ci sous-tend tout l'appareil juridique. Bien mieux on peut affirmer que le succès de la réforme décidée en décembre 1979 est intimement lié au degré de satisfaction des agents concernés. De fait ceux-ci avaient tout lieu d'être satisfaits d'une réforme qui non seulement leur garantissait la pérennité des avantages liés au système qu'elle abrogeait mais qui en outre leur ouvrait de nouvelles perspectives de carrières. Le premier point ne paraît pas de nature à faire problème tant il paraît naturel, aujourd'hui, que l'État assure le maintien du pouvoir d'achat de ses agents. Toutefois le seul fait d'avoir obtenu la consécration du principe du maintien du pouvoir d'achat des rémunérations accessoires est, en soi, un succès considérable pour les corps concernés. Il suffit pour s'en convaincre d'observer l'évolution des dépenses d'investissements des collectivités locales : celles-ci plafonnent actuellement, elles sont même en légère régression (127). Autant dire que l'application de l'ancienne réglementation des honoraires aurait entraîné une réduction substantielle de la quote part de chaque agent et cela sans que la situation économique permette d'envisager une inversion de la tendance à court terme. (126) Jean CHAPON, Éditorial P.C.M. 1980, p. 12 ; P. MAYET, S. VELLEMONT : La réforme des rémunérations accessoires, P.C.M. 1980, p. 15. (127) Ministère de l'Intérieur. Guide budgétaire communal. Direction Générale des Collectivités locales, 1980, p. 1. �476 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE En définitive, les rémunérations accessoires demeurèrent proportionnelles au montant des travaux effectués pour le compte des collectivités locales aussi longtemps que l'augmentation du volume de ceux-ci détermina leur augmentation, tout lien fut rompu dès lors que l'affaissement des premiers rendit inéluctable la réduction des secondes. En obtenant la forfaitisation des rémunérations accessoires sur la base des données de 1978, les corps techniques de l'État ont donc tout simplement maximalisé leurs rémunérations tout en se mettant en position d'assumer la direction des services techniques municipaux à laquelle semble les destiner l'arrêté du 7 décembre 1979. Car il semble bien que la « mission d'aide technique à la gestion communale» instituée par le titre Il de ce texte consiste en un transfert pur et simple au bénéfice des services de l'État de la direction de certaines missions dont le financement et la responsabilité incombent normalement aux communes. La gestion de la voirie communale, la police de la circulation et du stationnement, l'étude et la direction des travaux d'aménagement, l'assistance et le conseil en matière d'aménagement et d'habitat entrant dans le cadre de l'aide technique, il faut bien admettre que les services de l'État paraissent appelés à se substituer aux services techniques municipaux. Sans doute une telle évolution peut-elle paraître opportune dès lors que les communes sont dans l'impossibilité de se doter de tels services. Il reste que l'on peut s'interroger sur son opportunité dès lors que le gouvernement a engagé une vaste réforme tendant à affirmer l'autonomie des collectivités locales. Mais la création de cette administration à deux niveaux - au bénéfice des services de l'État et non plus des communautés de communes comme le prévoyait le rapport Guichard -était sans doute nécessaire au développement du rôle de « conseil à la demande auprès des maires» (128) qu'entendait promouvoir l'association des ingénieurs des Ponts et Chaussées afin, il est vrai, d'apporter « une contribution à la fois plus efficace et plus respectueuse des libertés locales qu'un contrôle technique exercé dans le cadre d'une tutelle administrative et financière» ! Tout compte fait, les corps techniques de l'État s'affirmaient d'ardents partisans de l'allègement des contrôles pesant sur les collectivités locales à condition cependant ... d'en être les principaux bénéficiaires! Et l'arrêté du 7 décembre 1979 leur donne, de ce point de vue également, toute satisfaction ... Ces quelques considérations éclairent d'un jour singulier la réforme des « rémunérations accessoires ». Peut-être exagèrent-elles les défauts et les risques d'un projet censé clarifier les rapports de l'État et des collectivités locales. Il n'en reste pas moins que l'on ne peut raisonnablement accueillir sans réserve un texte dont les dispositions infirment - fut-ce potentiellement - aussi manifestement les intentions déclarées de ses auteurs. (128) Syndicat national autonome des ingénieurs des Ponts et Chaussées - Lettre aux maires, 12 janvier 1979. �ADMINISTRATION EUROPÉENNE 477 LES EMPLOIS A LA DISCRÉTION DU GOUVERNEMENT (*) Le statut général des fonctionnaires prévoit dans son article 3 qu'un règlement d'administration publique « détermine pour chaque administration et service, les emplois supérieurs pour lesquels les nominations sont laissées à la décision du gouvernement» (129). Cet article précise en outre que les nominations à ces emplois supérieurs sont « essentiellement révocables » (d'où leur désignation habituelle d'emplois « à la discrétion du gouvernement») qu'elles concernent des fonctionnaires ou des nonfonctionnaires. Le décret du 21 mars 1959 (130) est donc intervenu pour énumérer ces emplois supérieurs qui échappent au droit commun de la fonction publique. Ce texte a récemment été remanié par un décret du 20 mars 1978 et par un décret du 23 janvier 1979 (131) ce qui nous incite à faire le point sur cet aspect très particulier de la haute fonction publique française. A l'heure actuelle cette énumération comprend les fonctions suivantes: - Dans toutes les administrations : Commissaires généraux, hauts commissaires, commissaires, secrétaires généraux, Directeurs généraux et directeurs d'administration centrale; - Auprès du Premier Ministre: Secrétaire général du Gouvernement, Secrétaire général de la Défense Nationale; - Au ministère des Affaires étrangères: Chefs titulaires de mission diplomatique ayant rang d'ambassadeurs; - Au ministère de l'Intérieur: Préfets, Chef du service de l'Inspection générale de l'Administration, Directeurs des services actifs de police en fonctions à l'administration centrale et chef du service de l'Inspection générale de la Police nationale; dans les TOM, les représentants du Gouvernement; - Au ministère de l'Éducation nationale: Recteurs d'académie. Cette mise à jour récente de l'énumération des « emplois supérieurs» est d'autant plus remarquable qu'elle ne s'imposait pas dans la mesure où (*) Par Michel REYDELLET. (129) Ordonnance nO 59-244 du 4 février 1959, article 3, al. 2; l'article 3 de la loi du 19 octobre 1946 renvoyait aux « statuts particuliers» le soin d'énumérer ces emplois, mais l'édiction de ces statuts connut de nombreux retards (et beaucoup n'étaient pas édictés en 1958) et il est fréquent que les emplois supérieurs ne soient régis par aucun texte (C.E. 10 déc. 1948 Sieur LAVAUD Rec. p. 467). (130) Décret nO 59-442 du 21 mars 1959 portant R.A.P. Ce texte reprend l'énumération du décret du 20 juillet 1949 (J.O. 2 août 1949, p. 7524) pris en application de la loi du 19 octobre 1946. (131) Décret nO 79-61 du 23 janvier 1979 (J.O. 24 janvier p. 239) qui ajoute les postes de « Directeurs des services actifs de police en fonctions à l'administration centrale et chef du service de l'Inspection générale de la Police nationale» et dans les Territoires d'outre-mer, les « représentants du gouvernement» et supprime les Secrétaires généraux des Préfectures de la Seine et de Police. �478 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE la juridiction administrative ne semble pas attacher une grande importance à cette énumération, pas plus d'ailleurs que les gouvernants eux-mêmes. Ainsi le décret du 20 mars 1978 a supprimé de la liste diverses fonctions qui avaient disparu depuis l'indépendance de l'Algérie seize ans plus tôt (132) et a rajouté le poste de Secrétaire Général de la Défense Nationale que le Conseil d'État avait considéré comme un emploi à la discrétion du gouvernement dans un arrêt rendu cinq ans plus tôt (133). En fait la délimitation de ces emplois supérieurs a été à l'origine (134) et reste encore essentiellement jurisprudentielle. L'énumération récemment mise à jour ne peut pas plus prétendre à l'exhaustivité que les précédentes et le Conseil d'État avait déjà reconnu la qualité ({ d'emploi supérieur à la discrétion du gouvernement» à des fonctions ne figurant pas dans cette liste. Bien mieux, depuis qu'une liste a été dressée le Conseil d'État l'ignore généralement et l'on ne peut citer que deux arrêts se référant au statut général (135) ou à l'énumération décrétale (136). L'intervention de ces textes n'a d'ailleurs pas modifié la jurisprudence relative à ces emplois. On étudiera la délimitation des emplois supérieurs puis les règles applicables à ces agents publics très particuliers. • La délimitation des emplois supérieurs. En l'absence de toute précision dans des textes statutaires, le juge administratif a toujours considéré que les plus hauts agents administratifs qui sont les collaborateurs directs des gouvernants, échappaient aux règles du droit commun de la fonction publique (recrutement par concours), garanties d'emploi, liberté d'opinion, garanties disciplinaires ... ). La délimitation des emplois supérieurs par le juge: Le Conseil d'État fait prévaloir le critère tiré de la nature des fonctions exercées mais ne manque pas de relever certains indices formels: - Les indices formels: il s'agit essentiellement de la nomination par décret et de l'absence de statut applicable à ces emplois. La nomination par décret (sur le rapport du ministre qui sera le supérieur hiérarchique ou qui exercera la tutelle sur le titulaire de l'emploi) est souvent la seule disposition relative à cet emploi. Le Conseil d'État la relève très fréquemment mais cet indice n'a qu'une valeur relative: les inspec(132) Délégué général du gouvernement en Algérie, Secrétaire général de l'administration en Algérie, Secrétaires généraux régionaux et directeurs à la délégation générale (décret nO 78-369 du 20 mars 1978). (133) C.E. 17 janvier 1973 Sieur CAZELLES Rec. p. 43 (En dépit de l'embargo décidé par le Gouvernement français des vedettes achetées par le Gouvernement israëlien réussirent à quitter leur base de Cherbourg et à rejoindre leur port d'attache sans être inquié~ées ; à la suite de cette affaire le Secrétaire général de la Défense Nationale fut révoqué par le Ministre d'Etat chargé de la Défense Nationale). (134) C.E. 17 octobre 1934. Association amicale des ingénieurs de l'aéronautique, Rec. p. 922. (135) C.E. 10 avril 1959 FOURRE-CORMERAY Dalloz, 1959, p. 210, conclusions Heumann. (136) C.E. Ass. plénière, 5 juin 1959, Sieur DUFAY, Rec. p. 345. �FRANCE 479 teurs d'académie qui sont nommés et révoqués par décret sur proposition du ministre de l'Éducation Nationale, ne sont pas pour autant au nombre des emplois à la discrétion du gouvernement (137) ; il en va de même des magistrats ou des conseillers d'État. Le commissaire du gouvernement, J. Donnedieu de Vabres dans l'affaire Tessier relevait l'absence de tout statut applicable au poste de directeur du CNRS: « on ne saurait raisonnablement penser que (ce poste) unique et sans statut, constitue à lui seul un cadre de fonctionnaire» ; on trouve fréquemment dans les arrêts la formule « en l'absence de toute autre disposition législative ou réglementaire fixant le statut» de l'emploi considéré (138). . - La considération de la nature des fonctions exercées reste l'essentiel pour déterminer quels emplois doivent rester « à la décision du gouvernement ». Même après l'intervention de l'énumération par décret la quasitotalité des arrêts s'y réfèrent. Le commissaire du gouvernement y revient à plusieurs reprises à propos du poste de directeur du CNRS: « ce poste est incontestablement l'un des plus importants de notre administration» « c'est une haute fonction administrative d'autorité qui doit être considérée comme révocable ad nutum » ; il s'attache donc à démontrer l'importance politique du poste de directeur qui est le lien naturel entre le gouvernement et le Comité National de la Recherche Scientifique. La participation à la fonction gouvernementale caractérise donc ces emplois tout comme la participation au service public caractérise l'agent public (139). Dans l'affaire Guille, le Commissaire du gouvernement Laurent est amené à analyser les fonctions d'Inspecteur d'Académie à la lumière de ce critère. Il conclut : « nous ne trouvons aucune de ces responsabilités majeures ni aucun pouvoir de décision dans des affaires d'ordre politique qui font participer à la fonction gouvernementale les titulaires de ces hautes fonctions, dont la contrepartie est d'être à la discrétion du gouvernement; nous sommes en présence d'attributions purement administratives ». Cette considération de la « nature des fonctions» traduit le souci de réalisme du Conseil d'État qui reconnaît la dépendance directe vis-à-vis du gouvernement (et donc le caractère discrétionnaire des nominations et des révocations) en dehors des hautes fonctions administratives énumérées par décret. Ce critère l'a donc conduit à refuser de voir un poste à la discrétion du gouvernement dans les fonctions d'Inspecteur d'Académie et d'ingénieur (137) C.E. 1·r oct. 1954, GUILLE Dalloz 1955 J. p. 433, Note G. BRAIBANT. (138) C.E. 13 mars 1953, Sieur TEISSIER Dalloz, 1953, J. p. 735, conclusions J. DONNEDIEU de Vabre. C.E. 2 janvier 1959, Sieur MARINI, Rec. p. 3; C.E. 24 juin 1949, Sieur NEGRE, Rec. p. 304; C.E. 13 nov. 1952, Sieur JUGEAU, Rec. p. 506. (139) Note G. BRAIBANT (précitée sur C.E. GUILLE). �CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE en chef des Ponts et Chaussées (140). Par contre, il a considéré que tous les postes de direction des établissements publics nationaux rentraient dans cette catégorie: Directeur général de l'Agence France Presse (141), de l'Office national d'études et de recherches aéronautiques (142), du Centre national de la recherche scientifique (143), du Centre scientifique et technique du bâtiment (144), du Centre national de la Cinématographie (145), Président du Conseil supérieur de la radiodiffusion télévision française (146). Dès lors que l'énumération des emplois supérieurs n'a aucun caractère exhaustif on peut s'interroger sur sa raison d'être. La portée de l'énumération par décret de certains emplois supérieurs. Le Commissaire du gouvernement, J. Donnedieu de Vabres, devait se trouver confronté à ce problème dans l'affaire du directeur du CNRS : ayant exposé pourquoi ce poste est un de ceux qui doivent être laissés à la discrétion du gouvernement, il constate que la règle jurisprudentielle s'est trouvée codifiée par l'article 3 du statut général et que l'on ne peut plus considérer (147) qu'elle est inapplicable faute de texte depuis qu'est intervenu le décret du 20 juillet 1949 (qui ne mentionne pas les postes de direction des établissements publics nationaux). Il conclut sur ce point en ces termes: « notre opinion est que l'emploi dont nous parlons n'est pas régi par le statut général des fonctionnaires ». Cette opinion est d'ailleurs reprise par le Commissaire du gouvernement Laurent dans ses conclusions sur l'arrêt Guille (148) : « cette liste n'est limitative qu'à l'égard des emplois compris dans les cadres des administrations de l'État ou de ses établissements publics et régis, comme tels, à un titre quelconque, par le statut général des fonctionnaires ». Si cette opinion avait été confirmée par le Conseil d'État on se serait donc trouvé en face de deux systèmes de détermination de ces emplois: règlementaire pour les fonctionnaires relevant du statut général, jurisprudentiel pour tous les autres agents. Ainsi la doctrine considère généralement que l'énumération n'est exhaustive qu'en ce qui concerne les emplois relevant du statut général (149). Le Conseil d'État a-t-il confirmé cette position doctrinale? La question était clairement posée dans l'affaire Guille puisque les corps d'enseignants (140) C.E. 24 avril 1963, Sieur DURRIEU, Rec. p. 242. (141) C.E. 24 juin 1949, Sieur NEGRE, Rec. p. 304. (142) C.E. 13 nov. 1952, Sieur JUGEAU, Rec. p. 506. (143) C.E. 13 mars 1953, Ass. Sieur TEISSIER, Rec. p. 133. (144) C.E. 2 janvier 1959, Sieur MARINI, Rec. p. 3. (145) C.E. 10 avril 1959, FOURRE-CORMERAY. Dalloz 1959, p. 210. (146) C.E. 2 fév. 1966, Sieur TORRES, Rec. p. 70. (147) Comme dans l'arrêt LAVAUD C.E. 10 déc. 1948, Rec. p. 467. (148) Conclusions Revue Administrative 1954, p. 515. (149) Par exemple: V. SILVERA - La Fonction Publique - Editions de l'Actualité Juridique 1969, p. 147; D. LOSCHAK - Le r6le politique du juge administratif français - L.G.D.J. 1972, p. 208. �FRANCE 481 relèvent du statut général et que l'énumération du décret du 20 juillet 1949 ne mentionne, pour le ministère de l'Éducation Nationale, que les Recteurs (ainsi que les directeurs d'administration centrale dans tous les ministères) : la Haute Assemblée aurait donc pu se contenter de relever que les inspecteurs d'académie ne figuraient pas dans cette énumération. L'arrêt se réfère pourtant au critère jurisprudentiel habituel en relevant que « les inspecteurs d'Académie L .. ) ne sont pas, eu égard à la nature de leur emploi ( ... ) au nombre des agents de l'État aux fonctions desquelles ledit gouvernement peut mettre fin librement }}. L'Arrêt d'Assemblée Sieur Dufay du 5 juin 1959 (150) semble revenir sur cette position en se référant, pour la première fois, au décret du 20 juillet 1949 à propos d'un emploi de directeur général d'administration centraie: mais depuis, le Conseil d'État se réfère toujours au critère jurisprudentiel pour des emplois relevant du statut général (151). De même le Secrétaire général de la Défense Nationale pouvait être relevé de ses fonctions même en l'absence de faute disciplinaire « en raison de la nature de l'emploi)} du sieur Cazelles (152). En définitive cette jurisprudence confirme bien que pour la Haute Assemblée le moindre critère jurisprudentiel vaut mieux que toutes les énumérations du monde. Il n'en reste pas moins que l'article 3 du statut générai des fonctionnaires a le mérite de fournir le cadre légal et la justification du choix discrétionnaire des plus proches collaborateurs des gouvernants. Quant à l'énumération des « emplois supérieurs)} posée par décret elle ne concerne bien évidemment que les emplois régis par le statut général et, même dans ce cadre, elle n'a qu'une valeur indicative puisque l'essentiel pour le Conseil d'État reste l'appréciation de la nature de l'emploi considéré et la dépendance directe vis-à-vis du gouvernement. Il reste à évoquer l'importante extension de la notion « d'emploi supérieur)} qu'entraîne cette délimitation. La (( participation à la fonction gouvernementale )). Dès lors que le critère retenu pour délimiter les emplois supérieurs est bien la « participation à la fonction gouvernementale )}, l'énumération de quelques hautes fonctions administratives ne donne qu'une pâle idée de l'ampleur du phénomène; sans prétendre dresser un bilan exhaustif on voudrait ici suggérer l'ampleur et la variété des emplois pourvus discrétionnairement par les gouvernants français : - Les membres des Cabinets du Président de la République, du Premier ministre, des ministres et secrétaires d'État participent naturellement (150) C.E. Ass. plénière 5 juin 1959, Sieur DUFAY, Rec. p. 345. (151) C.E. 24 avril 1963, Sieur DURRIEU, Rec. p. 242 à propos des ingénieurs en chef des Ponts et Chaussées. (152) C.E. 17 janvier 1973, Sieur CAZELLES, Rec. p. 43; on a vu que le décret du 20 mars 1978 était intervenu pour ajouter la fonction de Secrétaire général de la Défense Nationale à la liste des emplois supérieurs, mais l'énumération décrétale mentionnait déjà, dans toutes les administrations, les secrétaires généraux. 31 �482 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE à l'action gouvernementale et sont choisis discrétionnairement. " est fréquent que le passage par un Cabinet ministériel se traduise par une accélération de la carrière des intéressés lorsqu'ils appartiennent à la haute fonction publique (ce qui est presque toujours la règle). - Les fonctions de direction dans les administrations centrales (Directeurs généraux et Directeurs d'administration centrale, Commissaires généraux, hauts commissaires, commissaires et Secrétaires généraux). L'interpénétration entre ces fonctions de direction et celles des Cabinets fait qu'il est assez fréquent que le passage par un Cabinet favorise une nomination dans un des postes de direction. Par extension, on peut assimiler à ces fonctions celles de chef de service, directeur-adjoint et sous-directeur d'administration centrale qui sont également pourvus et retirés discrétionnairement par le gouvernement. - Les délégués et délégués généraux. La formule des {( délégations» se développe actuellement pour éviter de multiplier le nombre des secrétariats d'État (délégué à l'Information, aux énergies nouvelles, à la sécurité routière, à la qualité de la vie ... ). On peut ajouter à cela les membres des administrations de {( mission» et les {( messieurs» (personnalités chargées d'étudier un dossier particulier et de proposer des réformes). - Les nominations (( au tour extérieur )). Ce système est apparu vers la fin du XIXe siècle pour conserver au gouvernement la faculté de procéder à des nominations discrétionnaires alors que le système de recrutement par concours finissait par s'imposer comme le mode normal de recrutement des agents publics. Si le système est traditionnel dans la plupart des grands corps (le gouvernement peut par exemple nommer librement le tiers des Conseillers d'État) il semble s'étendre à de nouveaux corps (comme les conseillers de tribunaux administratifs depuis le décret du 30 décembre 1963) ou connaÎt~e un certain renouveau. Ici le choix discrétionnaire connaît certaines limitations (153) mais il aboutit à l'intégration définitive des intéressés dans un corps de fonctionnaires (ou de magistrats). - Les nominations comme (( personnalités qualifiées)) ou comme représentant de l'État dans de très nombreux organismes consultatifs ou conseils d'administration d'organismes publics ou d'organismes privés dominés par l'État. - Les postes de direction des établissements publics nationaux, des entreprises publiques et de leurs filiales dominées par l'État, quelle que soit leur nature juridique. Pour D. Loschak les arrêts du Conseil d'État qui ont reconnu que ces postes de direction étaient {( à la discrétion du gouvernement» sont le signe d'une conception extensive qui est contestable dans la mesure où tous ces organismes (A.F.P., O.N.E.R.A., C.N.R.S., C.N.C., R.T.F.) sont des établissements publics dotés de la personnalité morale et (153) Voir H. COMPTE - Le Tour extérieur dans la Fonction Publique -Actualité Juridique D.A. 1977, pp. 339-359. �FRANCE 483 jouissant d'une certaine autonomie (154), Si la révocation d'un Préfet ou d'un Recteur ne paraît pas choquante dans la mesure où ces agents sont nommés pour mettre en œuvre et incarner la politique du gouvernement, il n'en va pas de même, à priori, des dirigeants d'établissements publics nationaux auxquels la loi qui les a créés a pu vouloir conférer une certaine indépendance. Cette question fut par exemple soulevée au contentieux par le directeur du CNRS, M. Teissier qui faisait valoir que l'indépendance scientifique du Centre nécessitait celle de son directeur (qui, traditionnellement, garde ses fonctions universitaires). Le Conseil d'État devait pourtant toujours estimer que le gouvernement pouvait librement révoquer les titulaires de telles fonctions {( même si ces emplois relèvent, comme en l'espèce, d'organismes personnalisés}) (155). En dépit de la diversité des modes de nomination la règle est donc simpie: tous les dirigeants d'établissements publics nationaux sont révocables {( ad nutum }), pour des motifs de simple convenance politique et même si le législateur semble avoir voulu conférer une certaine autonomie à l'organisme comme dans le cas de l'ORTF (156) ou de l'Agence France Presse (157). Les règles applicables aux emplois supérieurs. Les emplois à la discrétion du gouvernement présentent un très grand particularisme par rapport aux agents publics proprement dit. Cette situation se traduit par l'inapplicabilité des règles statutaires habituelles et par la libre disposition de ces fonctions par le gouvernement. Le particularisme de ces emplois par rapport aux règles statutaires applicables aux agents publics. - Les dispositions statutaires: L'article 3 du statut général des fonctionnaires se borne à préciser que le gouvernement est libre de nommer dans ces emplois des fonctionnaires ou des non-fonctionnaires, que dans les deux cas ces nominations sont {( essentiellement révocables}) et enfin que la nomination de nonfonctionnaires dans ces emplois « n'entraîne pas leur titularisation dans un corps de l'administration }). En fait, il convient de noter que les agents titulaires de ces emplois sont complètement en marge du {( droit commun}) de la Fonction publique. La Fonction publique française repose en effet sur un (154) D. LOSCHAK (Thèse précitée). (155) Conclusions HEUMANN à propos du Directeur du C.N.C. C.E. 10 avril 1959, FOURRE-CORMERAY Dalloz 1959, J. p. 211. (156) La loi du 3 juillet 1972 créa le poste de Président-directeur général de l'ORTF nommé par décret en Conseil des Ministres pour un mandat de trois ans (renouvelable). Le choix d'un homme politique (M. CONTE, député UDR) devait assurer l'indépendance de la radio-télévision ; celui-ci devait pourtant dénoncer les pressions du Ministre MALAUD et le Conseil des Ministres du 24 octobre 1973 mit fin à ses fonctions. Le gouvemement nomme désormais les dirigeants des sociétés de Radio et de Télévision, il domine également les Radiospériphériques par l'intermédiaire de la Société financière de Radiodiffusion dont le Président est M. X. GOUYOU-BEAUCHAMPS ancien porte-parole de l'Élysée et ancien Préfet. (157) En dépit du statut qui doit assurer l'autonomie de cet organisme essentiel pour la Presse française, son actuel P.D.G. M. H. PIGEAT qui vient du Service d'information et de diffusion (rattaché au Premier Ministre) a été désigné avec l'aval de l'EIysée. �484 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE ensemble de grands principes: égalité d'accès qui implique un recrutement objectif (par concours le plus souvent), situation statutaire, garanties disciplinaires, système de la carrière et garantie d'emploi (hormis le cas de faute grave). Or ces emplois se caractérisent par le libre choix de leur titulaire (fréquemment sur critère politique), l'absence de disposition statutaire précise le plus souvent, la situation précaire, l'absence de garantie disciplinaire, le système de l'emploi et la révocabilité « ad nutum ». Il est dès lors curieux que certains de ces emplois supérieurs soient réputés « relever du statut général des fonctionnaires» comme les emplois de directeur d'administration central ou de préfet alors que les statuts particuliers de ces agents (158) démontrent abondamment l'inapplicabilité des règles posées par le statut général pour les véritables « fonctionnaires ». Pour la plupart des « emplois supérieurs» l'absence de tout statut particulier rend le statut général inapplicable. En définitive, le particularisme de ces agents est tel, que les seules dispositions applicables dans le statut général en matière de recrutement sont les conditions générales fixées à l'article 16 pour accéder à un emploi public (nationalité française, jouissance des droits civiques, position régulière au regard du recrutement de l'armée, aptitude physique à l'emploi). Pour le reste le fonctionnaire nommé à un emploi supérieur sera placé en position de détachement dans son corps d'origine et il réintègrera ce corps lorsque le gouvernement mettra fin à ses fonctions. Par contre, un nonfonctionnaire nommé dans un emploi supérieur cessera d'appartenir à l'administration lorsqu'il sera mis fin à ses fonctions. - L'étendue du contrôle juridictionnel sur les mesures touchant les titulaires d'emplois supérieurs: Les titulaires d'emplois supérieurs ont tendance à considérer qu'un recours juridictionnel ne peut leur apporter satisfaction lorsqu'ils sont démis de leur fonction et les arrêts rendus en la matière par le Conseil d'État sont donc assez rares. Le gouvernement dispose d'un pouvoir discrétionnaire en la matière et le contrôle du juge est donc « minimum» : il se limite à l'erreur de droit, à l'erreur de fait, au détournement de pouvoir et à l'erreur manifeste (159). Ce contrôle pourra s'exercer dans un cas très particulier: si le ministre se place sur le terrain de la faute et invoque certains faits précis: ces reproches devront constituer de véritables fautes disciplinaires, être matériellement exacts et de nature à justifier une sanction (160). Hormis cette hypo- (158) S'agissant du statut du corps préfectoral, il est remarquable que le décret du 1er octobre 1959 ne remplissait pas les conditions exigées par l'article 2 du statut général ce qui marquait la volonté de « décrocher» les préfets du statut particulier du corps préfectoral édicté par le décret du 19 juin 1950 (qui n'était plus applicable qu'aux sous-préfets et chefs de cabinet) par contre les décrets des 14 mars et 29 juillet 1964 respectent les formalités prévues par le statut général. Le particularisme est très net : absence de droit syndical, mention des opinions politiques dans le dossier, absence d'organismes paritaires, de procédure disciplinaire, etc. (159) C.E. 17 janvier 1973, Sieur CAZELLES, Rec. 43. (160) C'est l'hypothèse de l'arrêt TEISSIER où le juge contrôle l'exercice du pouvoir disciplinaire sur un agent qui aurait pu être écarté pour simple convenance politique, (C.E. 13 mars 1953, Dalloz, 1953, p. 7371. �FRANCE 485 thèse, on peut sérieusement s'interroger sur la réalité de ce contrôle au fond: l'erreur de fait est difficile à imaginer pour une mesure prise intuitu personae qui n'a pas à s'appuyer sur une faute quelconque; il en va de même pour l'erreur de droit ou le détournement de pouvoir auxquels font allusion certains arrêts (161). Ces références au détournement de pouvoir semblent purement rituelles dans la mesure où la prise en considération des opinions est considérée comme normale pour les titulaires de ces postes. Même si la mesure est en réalité déterminée par une vengeance personnelle il suffira à l'autorité d'invoquer la « haute convenance politique» pour que la mesure soit fondée en fait et en droit et que le détournement de pouvoir soit impossible à prouver. L'annulation au fond étant donc théorique, les requêrants ne peuvent espérer qu'une annulation pour vice de forme. Les intéressés ont d'ailleurs d'autant plus de chance de prouver l'inobservation d'une formalité substantielle que le décret mettant fin à leurs fonctions sera intervenu rapidement: les dirigeants en usant de leur pouvoir discrétionnaire ont tendance à considérer qu'ils ne sont tenus par aucune formalité. • La consultation d'un organisme a pu être prévue par les textes applicables: le décret du 12 juin 1946 prévoyait que le directeur de l'O.N.E.R.A. était nommé sur le rapport du ministre de l'Armement et après avis du comité scientifique et du conseil d'administration et ajoutait qu'il était mis fin à ses fonctions « dans les mêmes formes ». Cette consultation obligatoire de deux organismes assez indépendants fut supprimée par le décret du 17 juin 1948 qui met d'ailleurs fin aux fonctions du titulaire du poste, M. Jugeau. Le Conseil d'État devait estimer que ce décret se bornait à rétablir une prérogative qui, eu égard à la nature de cet emploi, appartient normalement au gouvernement (162). Le Conseil d'État exige donc une disposition expresse d'un texte pour sanctionner l'absence de consultation d'un organisme et la règle du parallélisme des formes ne joue pas en l'espèce (163). • La communication du dossier est le vice de forme le plus souvent relevé par le Conseil d'État (et le seul qui ait abouti à des annulations dans quatre cas). S'agissant d'une mesure prise « en considération de la personne» l'intéressé doit avoir été mis en mesure de demander la communication de son dossier avant que n'intervienne le décret mettant fin à ses fonctions (164). Dans l'affaire Cazelles, le Conseil d'État a jugé que le ministre ayant fait parvenir au Secrétaire général de la Défense Nationale des observations sur sa manière de servir le 29 décembre 1969 l'intéressé avait pu être relevé de ses fonctions le 31 décembre. Ce délai de deux jours imparti à un requérant pour demander communication de son dossier et présenter ses (161) C.E. 2 janvier 1959, Sieur MORINI, Rec. p. 3; C.E. 10 décembre 1948, Sieur LAVAUD, Rec. p. 467 ; C.E. 13 novembre 1952, Sieur JUGEAU, Rec. p. 506. (162) C.E. 13 novembre 1952, Sieur JUGEAU, Rec. p. 506. (163) Voir les conclusions HEUMANN sur C.E. 10 avril 1959, FOURRE CORMERAY Dalloz 1959 p. 211. (164) C.E. 24 juin 1949, Sieur NEGRE, Rec. p. 304 ; C.E. 13 nov. 1952, Sieur JUGEAU, Rec. p. 506; C.E. 2 janvier 1959, Sieur MARINI, Rec. p. 3. �486 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE observations donne la mesure de l'absence de garantie qui caractérise ces emplois et du peu d'intérêt que peut représenter un recours juridictionnel. Dans le meilleur des cas l'agent obtiendra l'annulation de la mesure le frappant si elle a été trop précipitée. L'administration sera alors seulement tenue de recommencer la communication du dossier (qui le plus souvent ne comporte aucun grief) et de reprendre une nouvelle mesure (165). Il est même des cas où les recours juridictionnels sont inconcevables comme, par exemple, dans le corps préfectoral où les mouvements sont toujours très fréquents. La précarité fait trop partie de ces fonctions (166) pour qu'un membre du corps préfectoral ne songe à former un recours contre la mesure mettant fin à ses fonctions. Au total, tout distingue les titulaires ({ d'emplois supeneurs » des fonctionnaires proprement dit. Leur seul point commun tient à l'origine de la très grande majorité des titulaires de ces emplois qui sont choisis parmi les hauts fonctionnaires et tout spécialement parmi les membres des grands corps de l'État. Pour le reste il semble nécessaire d'éviter des confusions avec les fonctions publiques proprement dites : le haut fonctionnaire nommé dans un emploi ({ à la décision du gouvernement» est placé en détachement. Même s'il reste dans le même ministère il faut alors considérer qu'il quitte (provisoirement) la fonction publique pour exercer des fonctions politiques (167). La libre disposition des emplois supérieurs et le loyalisme gouvernemental de leurs titulaires: La libre disposition des emplois supérieurs par le gouvernement est la caractéristique essentielle de ces postes dont on a vu que le critère essentiel était la ({ participation à la fonction gouvernementale ». La condition essentielle pour l'accès à ces fonctions est sans doute moins l'appartenance à tel parti de la majorité que l'appartenance à l'une des nombreuses castes de la haute fonction publique et aux réseaux de rela- (165) Comme dans le cas de l'affaire NEGRE : le Conseil d'État ayant annulé la révocation de ce directeur de l'Agence France Presse en 1949 pour non-communication du dossier, le gouvernement l'avisa le 27 septembre 1954 de son intention de mettre fin à ses fonctions, il reçu communication de son dossier le lendemain alors que le Président du Conseil signait le décret mettant fin à ses fonctions; le Conseil d'État annula à nouveau (C.E. 20 janvier 1956, Rec. p. 24), ce qui obligea le gouvernement à recommencer une troisième fois cette révocation ! (166) Cette précarité est encore plus accentuée dans le cadre des décrets de 1964 sur le corps préfectorai: la règle est désormais celle du détachement précaire et révocable, et la titularisation comme sous-préfet devient facultative et exceptionnelle. Le pouvoir discrétionnaire du gouvernement pour le choix des préfets est encore accentué par l'extension des possibilités de nomination au tour extérieur. (167) L'ensemble des titulaires d'emplois à la discrétion du gouvernement ayant en commun de participer à la fonction gouvernementale, il semble logique de les joindre aux fonctions de membres du gouvernement dont le statut est assez proche. On substituerait ainsi à la distinction traditionnelle et ambiguë du « gouvernement» et de « l'administration» une nouvelle distinction entre le bloc gouvernemental (administrativo-politique) et les fonctions publiques proprement dites. Le fait que certaines hautes fonctions administratives à la discrétion du gouvernement soient (artificiellement) rattachées au statut général des fonctionnaires apparaît comme de nature à entretenir des confusions et même une certaine extension de la notion d'« emplois supérieurs ». �FRANCE 487 tions (168) qu'elles entretiennent. La pluralité des corps et leurs rivalités amènent à une répartition des hautes fonctions administratives entre ces différents corps et l'on voit naître et se perpétuer de véritables « chasses gardées ». L'accès aux emplois supérieurs, aux emplois de responsabilité, est le problème essentiel de la majorité des hauts fonctionnaires; cela suppose qu'ils soient remarqués par les gouvernants. Ce souci détermine tout le comportement de ces agents dont le profil de carrière passe généralement par un cabinet ministériel. Dans tous les postes occupés les intéressés veilleront à sauvegarder l'image de marque et le prestige du corps auquel ils appartiennent, sans oublier leur réseau de relation et leur propre image de loyal serviteur du gouvernement (168 b.). Une étude de l'ensemble des mesures affectant ces hauts postes ferait incontestablement progresser la connaissance de la classe dirigeante française (169) à défaut d'une telle étude on ne peut que relever certains aspects du « Spoïl-system » français. En dehors des affaires purement individuelles certains événements comme un remaniement ministériel ou un changement de Premier ministre pourront entraîner des changements dans de nombreux postes. Mais les grands changements de personnel proviennent des élections présidentielles: dans le système constitutionnel actuel un homme, élu de la Nation, possède le pouvoir de choisir, directement ou indirectement, tous les titulaires de postes « à la discrétion ». L'ensemble des titulaires de ces postes et les ministres eux-mêmes ne doivent leur fonction et ne dépendent en dernier ressort que du Chef de l'État. La personnalisation du régime entraîne la succession de « générations » de hauts collaborateurs: les hommes mis en place par le Général de Gaulle ont progressivement été remplacés par ceux de G. Pompidou puis par ceux de V. Giscard d'Estaing (170). Aux dires de certains observateurs, cette tendance se serait accentuée sous l'actuel septennat et les« hommes du Président» auraient été systématiquement nommés dans de très nombreux secteurs (outre l'administration centrale, le corps préfectoral, les recteurs, de nombreux organismes publics et para-publics, le secteur bancaire, les assurances et certaines grandes sociétés, le secteur de l'information). Désormais ce serait l'activité politique elle-même (candidature à des élections, comité de soutien à la candidature) l'appartenance au Cabinet d'un ministre U.D.F. ou les liens (168) La communauté de formation dans certaines grandes écoles tisse des réseaux de solidarité et joue un grand rôle: un ministre, ancien élève de l'E.N.A. nommera plus volontiers des « énarques ». (168 b.) La situation de toutes ces personnes qui gravitent autour des gouvernants et dépendent de leur bon vouloir évoque un peu la Cour d'ancien régime. (169) V. EZRA N. SULEIMAN - Les hauts fonctionnaires et la politique - Le Seuil 1976 ; Les Élites en France: grands corps et grandes écoles. Le Seuil 1979 ; P. BIRNBAUM - Les sommets de l'État - Essai sur l'élite du pouvoir en France, Le Seuil 1977 ; La classe dirigeante française (en collaboration). (170) Ce point est confirmé par le Président de la République: « Nous allons forcément vers un présidentialisme accru et il faut en tirer les conséquences. Les équipes dirigeantes sont appelées à changer avec l'élu du peuple au pouvoir exécutif », Cité par F. BLOCH-LAINÉ - Profession: fonctionnaire, Le Seuil 1976, p.231. �488 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE personnels ou de travail avec le Président ou l'un de ses proches qui seraient pris en compte lors des nominations aux emplois supérieurs (171). La diversité des emplois à la discrétion et leur hiérarchie permet de répondre à la diversité des situations: les emplois de l'État sont considérés comme plus prestigieux cependant que les emplois de direction des entreprises publiques sont plus rémunérateurs. Par-delà la diversité des fonctions supérieures tous leurs titulaires restent soumis à une stricte obligation de fidélité politique envers le gouvernement et même directement vis-à-vis du Chef de l'État qui implique une action positive en faveur de la politique gouvernementale (171 b.). En cas de grave désaccord avec la politique gouvernementale le conflit sera résolu par le départ du titulaire du poste qui retournera dans son corps d'origine ou sera nommé dans un autre emploi de débouché. Il arrive pourtant que l'éviction soit brutale et que l'intéressé soit tenté d'en appeler à l'opinion publique en exposant au grand jour ses différends avec les gouvernants (172) ; cette attitude apparaît comme une faute contre les convenances plus encore qu'une trahison et entraîne généralement l'exclusion définitive des milieux dirigeants. On peut citer le cas de l'ancien Secrétaire général de l'U.D.R. qui, lors d'une émission de radio, donna de l'élection présidentielle de 1974 une interprétation très désobligeante pour le Chef de l'État et fut révoqué de son poste de Président du Conseil d'administration de l'Office de la Recherche Scientifique et Technique d'Outre-Mer par le Conseil des Ministres du 5 novembre 1975. L'intéressé se borna à déclarer: « le poste de président de l'ORSTOM appartient à l'État. Le Président de la République et le gouvernement sont libres d'en disposer à leur gré)} (173). Conclusion : La France connaît donc un « spoïl system)} pour de très nombreux emplois de direction. Compte tenu de la tendance de la haute administration française à essaimer dans tous les secteurs de l'activité nationale (y (171) Y. AGNES - L'État-Giscard - Le Monde Dimanche 2 mars 1980. Cet article donne de nombreux exemples de telles nominations dans les divers secteurs et distingue plusieurs composantes : Les giscardiens de la première heure, les centristes et radicaux, les ralliés, les technocrates distingués, les anciens des finances, la famille et les amis. (171 b.) Cette action peut parfois prendre des formes surprenantes: alors que l'armée est traditionnellement « la grande muette» on vit les chefs d'état-major des armées multiplier les prises de position dans la presse (et même polémiquer avec le clergé) en 1972 et 1973 pour défendre les orientations de la politique militaire (cependant qu'à la même époque tout article de militaire exprimant une critique entraînait des poursuites en dépit du nouveau statut général du 13 juillet 1972). (172) Voir par exemple l'exclusion de M. Arthur CONTE, P.D.G. de l'ORTF qui avait polémiqué avec le ministre de l'information, ou le cas du Vice-amiral Antoine SANGUINETTI qui, écarté du poste de chef d'état-major de la marine après l'élection présidentielle de 1974 publia plusieurs articles critiques sur la politique de défense qui devaient finalement entraîner sa mise à la retraite d'office. (173) Ce poste est traditionnellement offert à des candidats de la majorité battus à des élections ou à d'anciens ministres écartés du gouvernement. Le député socialiste J.-P. CHEVENEMENT déclara: « Où est le changement? Ce ne sont plus les mêmes bandes qui se partagent les mêmes prébendes. Au temps des copains et des coquins (expression de M. PONIATOWSKI visant des députés UDR en 1972) a succédé le temps des barons et des larrons ». �FRANCE 489 compris les grandes entreprises privées) cette situation assure au Chef de l'État un rôle essentiel dans le choix des élites qui vont détenir les postes clés des secteurs publics, para-public et même privé. Cette situation est-elle nouvelle, est-elle originale ? Sans même remonter aux régimes autoritaires les gouvernants français, même républicains, ont longtemps voulu s'entourer de collaborateurs politiquement fidèles, même en dehors des hauts postes. Les régimes parlementaires précédents voyaient se succéder des « strates» de fonctionnaires recrutés par les ministres successifs appartenant à différents partis gouvernementaux. De nombreux États européens montrent à l'heure actuelle une répartition des postes administratifs parmi les partis de la coallition gouvernementale. La nouveauté sous la cinquième République tient sans doute au remarquable essor de la haute fonction publique dans tous les secteurs de la classe dirigeante française. Cet essor a été favorisé par les promoteurs de ce nouveau régime et surtout par le tournant constitué par l'élection populaire du Chef de l'État en 1962 : l'absence de changement de majorité politique depuis plus de vingt ans permet au choix présidentiel de s'imposer librement. Cette situation est certainement justifiée pour la plupart des hauts postes administratifs. On admet très généralement (174) que ces agents qui participent à l'élaboration de la politique gouvernementale soient solidaires du gouvernement: celui-ci doit disposer de moyens d'action suffisants et donc de collaborateurs fidèles, choisis librement pour mettre en œuvre les grandes orientations de sa politique et faire passer son impulsion dans les bureaux. Cette situation (qui est celle par exemple des membres des cabinets ministériels et des directeurs d'administration centrale) est d'ailleurs claire puisque les intéressés savent qu'ils sont choisis par les gouvernants sur des considérations d'opportunité politique et qu'ils pourront être remplacés à ces postes si ces considérations ou si ces hommes viennent à changer. Les autres agents (les fonctionnaires proprement dit) savent également à quoi s'en tenir: les titulaires de ces postes incarnent la politique gouvernementale à laquelle ils sont associés. La situation est peut-être plus contestable s'agissant du libre choix des dirigeants d'organismes publics ou para-publics. Sans doute le libre choix gouvernemental ou présidentiel est-il difficilement évitable dans de nombreux organismes tels qu'ils sont actuellement institués (voir l'échec des formules de gestion tripartite imaginées à la libération pour éviter « l'étatisation » dans les entreprises publiques nationalisées). Le système actuel risque cependant d'aboutir à la multiplication des « emplois de débouchés » et des nominations de personnalités politiques même dans des (174) Pour une opinion contraire, voir R. GREGOIRE (Ancien Directeur de la Fonction publique) : La Fonction Publique - A. COLIN 1954, p. 87, p. 331 : « La loyauté suppose l'indépendance. Croire, comme le font certains hommes politiques, qu'ils seront d'autant mieux servis que les fonctionnaires seront davantage à leur discrétion est une erreur psychologique: la crainte de l'avenir n'a jamais développé l'esprit d'initiative ni le courage des opinions ». �490 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE organismes de recherche scientifique par exemple. Cela peut également se traduire par une instabilité dans les postes de direction (175) et réduire à peu de chose l'autonomie que le législateur avait entendu conférer à certains organismes. La situation est particulièrement préoccupante s'agissant des postes de dirigeants des sociétés de radio-télévision (ou l'A.F.P.) et même lorsque les sociétés de radio ont un statut de droit privé (176). Mais l'on voudrait surtout évoquer ici certains risques inhérents à la pratique actuelle en matière d'emplois supérieurs. - " n'est pas du tout surprenant que les gouvernants retiennent certains critères politiques lors de la nomination d'un Préfet ou d'un Recteur d'académie qui sont les hommes qui, dans leur circonscription, vont incarner la politique du gouvernement. Mais au moment où de nouveaux pouvoirs leur sont conférés dans le cadre des réformes de déconcentration qui en font les véritables coordonnateurs de tous les services extérieurs de l'État, il peut y avoir quelques inconvénients à privilégier par exemple les nominations de candidats malheureux à des élections (177). - L'absence de détermination précise (et limitative) des « emplois supérieurs» entraîne un risque d'extension des règles appliquées à ces emplois à d'autres postes. Ainsi les emplois de chef de service, de directeur adjoint et de sous-directeur d'administration centrale ne sont pas énumérés par le décret du 21 mars 1959 récemment modifié; un décret du 18 mars 1975 prévoit cependant que les dispositions du statut général (article 48) ne sont désormais plus applicables ni à la nomination ni au retrait de ces emplois ce qui confirme le caractère discrétionnaire de ces nominations. On a pu égaIement noter un certain renouveau du « recrutement au tour extérieur}) et son extension à de nouveaux corps (178). La « politisation» des hautes fonctions administratives tend donc à s'étendre en tâche d'huile; compte tenu de l'attrait des nominations aux emplois supérieurs (et du rôle joué par les cabinets ministériels) on peut craindre que le « spoïl system» ne finisse par s'étendre progressivement à toute la haute fonction publique. - " faut enfin souligner la tendance à ériger certaines fonctions administratives intermédiaires en « emplois fonctionnels». Cette pratique peut naturellement se réclamer du principe de distinction du grade et de l'emploi (175) A la suite de l'élection présidentielle les dirigeants qui avaient pris position pour J. CHABAN DELMAS furent écartés comme par exemple F. BLOCH-LAINE du Crédit Lyonnais (remplacé par CI.-Pierre BROSSOLETIE), O. WORMSER de la Banque de France, D. de la MARTINIERE de la Compagnie Générale Maritime, S. NORA de la Librairie Hachette. (176) Voir infra le rapport de la commission d'enquête parlementaire sur l'objectivité de l'information à la radio-télévision (V Le contrôle parlementaire de l'administration). (177) Y. AGNES (précité) cite une dizaine de cas d'influence politique directe dans la nomination de Recteurs ce qui n'était traditionnellement pas le cas; depuis 6 ans il y a eu 164 changements d'affectation dans le corps préfectoral et l'on ne compterait plus que 11 Préfets proches du Parti Gaulliste. Selon S. SALON (La Fonction Publique et ses problèmes actuels, Ed. de l'Actualité Juridique 1976, p. 541) : « La neutralité traditionnelle de l'Administration risquerait d'être gravement compromise si, compte tenu des modalités de la désignation de ses membres et de l'absence de garanties de carrière, assurant un minimum de sécurité, le corps préfectoral était amené à exercer ses attributions dans le souci majeur de complaisance à l'égard du pouvoir politique ou des élus locaux ». (178) Voir H. COMTE: Le tour extérieur dans la Fonction Publique. (précité). �FRANCE 491 (dans la Fonction publique militaire il est traditionnel que l'agent ne soit ({ propriétaire)} que de son grade et que la hiérarchie dispose librement de l'emploi qu'il occupe). On a même pu proposer cette ({ fonctionnalisation des emplois)} comme un remède à la sclérose administrative impliquant une plus grande mobilité au niveau des chefs de services administratifs (179). Cette réforme pourrait cependant aboutir à l'extension des nominations politiques et des retraits d'emploi discrétionnaires à tous les emplois de chefs de service aux échelons régionaux et départementaux (180), L'extension de la ({ politisation)} à de nouveaux secteurs de l'administration française, qui est en germe dans certaines pratiques actuelles, ne pourrait que compromettre gravement l'équilibre d'une administration qui, en dépit des évolutions récentes, reste imprégnée par ses conceptions traditionnelles (sens du service public, croyance en l'intérêt général, recrutement par concours, liberté d'opinion et garanties disciplinaires). Cette tradition de libéralisme et d'objectivité peut être discutée, on doit constater qu'elle est relativement récente (181) et qu'elle mérite d'être sauvegardée car en définitive, si un conformisme politique devait s'étendre en dehors des ({ emplois supérieurs)} proprement dit, c'est la neutralité de l'action administrative toute entière qui serait remise en cause. LA CONTINUITÉ DU SERVICE PUBLIC DE LA RADIO ET DE LA TÉLÉVISION (*) La loi nO 79634 du 26 juillet 1979 modifie les dispositions de la loi nO 74686 du 7 août 1974 relatives à la continuité du Service Public de la Radio et de la T.V. en cas de cessation concertée du travail (182). Ce texte est intervenu à la suite des grèves de février-mars 1979 qui avaient suscité une vive émotion dans l'opinion (183). Du fait des lacunes de la réglementation, de nombreux abus avaient été commis dans l'exercice de ce droit: des arrêts de travail importants et prolongés avaient privé des millions de téléspectateurs d'information et de distraction ; la grève d'une minorité d'agents avait paralysé l'instrument tout entier. Le droit positif ne permettait pas de prévenir efficacement le renouvellement de ces abus. C'est la (*) Par Christian DUVAL. (179) Ce serait le cas du rapport d'un groupe de travail présidé par M. Henry KRIEG en avril 1973 (qui n'a pas été publié). (180) Dans une affaire Sieur DURRIEU, le Conseil d'État avait annulé le refus du gouvernement de nommer ce fonctionnaire au grade d'Ingénieur en chef des Ponts et Chaussée qui, à cette époque, donnait vocation à occuper un emploi de chef de service départemental. Le Conseil d'État jugea que ces fonctions n'étant pas à la discrétion du gouvernement, cet agent ne pouvait être écarté du tableau d'avancement uniquement en considération de ses opinions (C.E. 24 avril 1963, Rec. p. 242). (181) Le principe d'égale admissibilité aux emplois publics remonte en France à la déclaration des droits de l'homme de 1789 mais une de ses conséquences: la liberté d'opinion des agents publics fut très longtemps refusée par les divers régimes politiques qui se succédèrent. 1\ aura fallu l'abus des mesures d'épuration pendant la seconde guerre mondiale pour que cette notion soit définitivement admise. V. M. REYDELLET - L'obligation de réserve des agents publics - Thèse Aix 1977. (182) J.O. 27 juillet 1979, p. 1950. (183) Le Monde, 28 avril 1979. �492 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE raison pour laquelle une proposition de loi a été déposée par MM. A.R. Vivien, A.M. Madelin, R. Chinaud et C. Labbé, cosignée par de nombreux parlementaires de la majorité. Cette loi a été promulguée le 26 juillet 1979 après l'intervention du Conseil Constitutionnel qui a amputé le texte de deux membres de phrases. Le préambule de la Constitution de 1946, confirmé par celui de la Constitution de 1958 dispose: ({ Le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent ». Pendant longtemps, malgré cet appel du constituant, aucune loi n'est intervenue pour limiter l'exercice de ce droit dans le cadre des services publics. Dès lors ({ il appartient au gouvernement responsable du bon fonctionnement des Services Publics, de fixer, lui-même, sous le contrôle du juge» de telles limitations (184), La loi du 31 juillet 1963 ({ relative à certaines modalités de la grève dans les Services Publîcs » est venue interdire deux formes de grèves particulièrement gênantes: les grèves surprises (exigence d'un préavis) et les grèves tournantes. Mais cette loi trop partielle ne saurait être considérée comme la réglementation annoncée par le constituant. Les-limitations autorisées par la jurisprudence demeurent donc valables. L'application de ces diverses règles a cependant posé de nombreux problèmes dans le cadre du Service Public de la radio T.V., notamment en ce qui concerne le service minimum (185), La loi du 3 juillet 1972 portant réforme de la R.T.F. a légalisé cette notion. La loi du 6 août 1974 n'a fait que tirer au niveau du service minimum la conséquence de la division de l'ex O.R.T.F. en sept organismes distincts. ({ En cas de cessation concertée du travail, la continuité des éléments du service nécessaires à l'accomplissement des missions définies à l'article 1er doit être assurée par l'établissement public de diffusion et les sociétés nationales de programmes. Le Président de chaque organisme désigne les catégories de personnel ou les agents qui doivent demeurer en fonction ». Interprétant ces dispositions, le Conseil d'État a jugé que le Premier Ministre ou le membre du Gouvernement délégué par lui à cet effet restait compétent, concurremment avec les Présidents des organismes, pour préciser, toujours sous le contrôle du juge, les conditions d'exercice du droit de grève et surtout définir le contenu du service minimum (186). Les principes de la Jurisprudence Dehaene restent donc applicables. Mais les grèves de février-mars 1979 ont montré les limites de cette réglementation. Les abus auxquels elles ont donné lieu ont mis en évidence la nécessité de réexaminer le problème d'une manière plus cohérente et plus spécifique à la Radio Télévision. (184) C.E. 7 juillet 1959 DEHAENE. Rec. p. 426. (185) C.E. 16 mars 1956 HUBLIN. Rec. p. 117. C.E. 4 février 1966 Syndicat Unifié de la R.T.F., Rec., p. 82. (186) C.E. 12 novembre 1976 Syndicat Unifié de Radio et de T.V., C.F.D.T., Rec. p. 484 et p. 1095. �FRANCE 493 Les objectifs de la loi nouvelle restent cependant plus modestes. Les auteurs de la proposition ont seulement voulu mettre fin à des pratiques consistant à tourner la réglementation existante (187) : - l'habitude prise par les Syndicats de déposer chaque jour un préavis de grève (ou préavis glissant) laissant ainsi planer constamment une incertitude sur leurs intentions réelles, - le déclenchement .répété, dans ces conditions, du service minimum par les Présidents des organismes, - la possibilité pour des effectifs minoritaires, notamment les personnels chargés de la diffusion, de déclencher des grèves atteignant en raison de leur position stratégique l'ensemble du Service Public. L'article unique de la loi de 1979 répond point par point à ces préoccupations. L'alinéa 1er concerne le préavis de grève. Comme dans la loi de 1963, ce préavis doit parvenir au Président des organismes concernés dans un délai de 5 jours francs avant le déclenchement de la grève. Il doit fixer la date et l'heure du début ainsi que la durée limitée ou non de la grève envisagée. L'innovation porte sur l'interdiction de déposer par la même organisation syndicale, un nouveau préavis avant l'issue du préavis initial ou de la grève éventuelle qui a suivi ce dernier. Les deux derniers alinéas s'attachent à différencier au regard de l'exercice du droit de grève la diffusion de la programmation. En ce qui concerne les opérations qui concourent à la diffusion, la loi prévoit l'intervention d'un décret en Conseil d'État. Ce dernier doit définir notamment les services ou les catégories de personnel strictement indispensables à l'exécution de cette mission, et que les Présidents des sociétés de programmes et de l'établissement public de diffusion peuvent requérir. Le décret na 79747 du 5 septembre 1979 (188) énumère longuement la liste des personnels concernés. La rédaction initiale du 3e alinéa stipulait que: {( lorsque les personnels des sociétés nationales de programme de télévision sont en nombre insuffisant pour assurer le service normal, le Président de chaque société peut, si la situation l'exige, requérir les catégories de personnels ou les agents qui doivent demeurer en fonction pour assurer la continuité des éléments du service nécessaires à l'accomplissement des missions définies aux articles 1 et 10 (de la loi de 74) ». L'intervention du Conseil Constitutionnel a eu pour effet de supprimer deux membres de phrases, à savoir {( pour assurer le service normal » et {( nécessaires à l'accomplissement des missions définies aux articles 1 et 10 ». Une telle formulation aurait eu pour conséquence d'étendre l'obligation de service au-delà du minimum exigé par la continuité du service public. (187) V. notamment: Rapport de M. PERRUT, Doc. A.N. 1978-1979, nO 990. Rapport de M. CAILLAVET, Doc. Sénat 1978-1979, nO 367. (188) J.O. 6 septembre 1979, p. 2163. �494 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE La loi de 1979 s'est sans aucun doute donnée les moyens d'atteindre les objectifs qu'elle s'est fixés. On ne peut que regretter leur manque d'ambition, notamment en ce qui concerne le contenu légal du service minimum. Elle a cependant un mérite: celui de donner, ainsi que le souhaitaient les rapporteurs, une définition législative et uniquement législative des limitations apportées au droit de grève. Elle a également fourni l'occasion au Conseil Constitutionnel d'élever le principe de la continuité du Service Public au rang de principe de valeur Constitutionnelle à égalité avec le droit de grève (189). v- LE CONTROLE PARLEMENTAIRE DE L'ADMINISTRATION EN 1979 (*) On connaît les difficultés inhérentes à tout contrôle parlementaire de l'Administration. Difficultés d'ordre politique: la remise en cause de la responsabilité des services administratifs peut entraîner une mise en cause de l'action gouvernementale elle-même. Difficultés d'ordre technique: une Assemblée n'est pas toujours suffisamment bien armée ou informée, pour procéder avec efficacité à un tel contrôle. Un semblable contrôle est cependant bien trop nécessaire dans une démocratie pour ne pas devoir franchir ces obstacles, au moins partiellement. La manière dont se présente ce contrôle en 1979, illustre ces propos. Parmi les manifestations d'un tel contrôle (190) on peut distinguer le contrôle résultant d'une action individuelle (au moins en apparence) du parlementaire et le contrôle intégré dans une action plus collective tel que le marque la discussion budgétaire ou l'action des différentes commissions. L'action individuelle des parlementaires. On se trouve ici dans un domaine connu et peu susceptible, d'une année sur l'autre, de renouvellements sensibles, qu'il s'agisse d'interventions, de Questions Écrites, de Questions Orales ou au Gouvernement. Les interventions ne constituent certainement pas le mode d'action le plus spectaculaire des parlementaires, mais ceux-ci maintiennent constamment, à la demande de leurs administrés, des contacts avec différents services ministériels. Ce qui entraîne un échange de courrier souvent considérable, même si généralement la réponse des administrations consiste en une fin de non-recevoir. Ce que recherche le parlementaire étant la preuve qu'il est intervenu, lui permettant de justifier une action auprès de ses administrés. (*) Par Gilbert ORSONI. (189) L. FAVOREU, Chronique Constitutionnelle française, R.D.P. 1980, p. 1705. (190) Cf. Ch. DEBBASCH. Science Administrative. 3e éd. Dalloz. 1976, p. 633 et s. �FRANCE 495 De même, les parlementaires servent d'intermédiaire lorsque les administrés décident de s'adresser au médiateur. Ils ne transmettront cette demande que lorsque celle-ci leur « paraît entrer dans la compétence et mériter l'attention» de celui-ci. Encore que l'expérience semble montrer que les parlementaires en l'occurence, ont plutôt tendance à se contenter d'un rôle de boîte aux lettres. Les questions écrites paraissent relever de cette même nature d'interventions. Mais sous une forme plus solennelle puisque publiées au J.O .. Le thème de beaucoup de ces questions montre à quel point elles s'orientent souvent vers un contrôle de l'action administrative. En effet, la Fonction publique, l'Éducation, les Collectivités locales, la Défense nationale, les P.T.T. en constituent des domaines privilégiés. Plusieurs d'entre elles concernent même plus directement les rapports entre l'Administration et le public, l'information des administrés (191). Les Questions au Gouvernement ou les Questions Orales sans débat (192) constituent un autre élément privilégié du contrôle. Liées à des questions d'actualités qui sont généralement d'ordre plus directement politique (193), elles permettent également d'exercer un contrôle de l'Administration, même si trop souvent les parlementaires qui posent la question se montrent déçus par la réponse ministérielle qui n'est qu'une lecture d'un texte préparé à l'avance par les services du ministre. Et encore n'est-ce pas toujours le ministre interpellé qui réponde lui-même. Pour 1979, si l'on prend pour exemple l'Assemblée Nationale, nous avons pu établir les statistiques suivantes: Questions au Gouvernement (194). Elles ont été, pour l'année 1979, au nombre de 337. Sur ce chiffre de 337, comparable à celui des années précédentes, 43 peuvent être considérées comme se rattachant à un contrôle parlementaire de l'Administration, (191) O. E. de M. P. BAS (R. P. R.) sur les relations de l'Administration avec le public. O. nO 9267. Journal Officiel, Débats de l'Assemblée Nationale (Cité infra J.O. A.N.) p. 875. O.E de M. M. NOIR (R.P.R.) sur l'Organisation des bureaux d'information administrative. O. N° 8481. J.O. A.N. p. 211. O.E. de M. J. BONHOMME (R.P.R.) sur les rapports avec les administrés. O. N° 11236. J.O. A.N. p.2183. O.E. de M. M. AURILLAC (R.P.R.) sur l'accès aux documents administratifs O. N° 12019. J.O. A.N., p.3031. O.E. de M. D. BOULAY (P.C.F.) sur la désignation des membres de la Commission d'accès aux documents administratifs. O. N° 14667. J.O. A.N., p. 3428. O.E. de M. BOINVILLIERS (R.P.R.) sur les statistiques de publications de plusieurs ministères: O. N° 12359, J.O. A.N., p. 3890 - O. N° 12366 et 18n4, J.O. A.N., p. 7211 - O. N° 12374 et 12n2, J.O. A.N., p. 8854 etc ... (192) Depuis 3 ans, la pratique des Ouestions Orales avec débat paraît tombée en désuétude. (193) Cf. M. AMELLER. L'heure des Ouestions au Palais-Bourbon. In Mélanges Burdeau. L.G.D.J. 1976. (194) Succédant aux Ouestions d'actualité qui avaient vu le jour en 1970, elles ont été instituées en 1974. Uniquement à l'Assemblée Nationale. On leur consacre la première heure de la séance du mercredi après-midi. Le ministre répond sommairement à la question posée, et le député auteur de la question a deux minutes au plus pour répliquer. �496 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE soit un pourcentage de 12,75 % que l'on peut estimer relativement important dans la mesure où ces questions concernent essentiellement des problèmes d'actualité, donc plus directement politiques ou relatifs à des phénomènes de société. Si l'on détaille, par thèmes, l'objet de ces questions, l'on aboutit à la classification suivante: Grève dans les Services Publics ............................... 11 Fonction publique: Rémunération, syndicalisme, emploi ......... 9 Problèmes scolaires et universitaires ............................ 8 Équipement hospitalier ....................................... 4 Information. Rapport administration-administrés ................. 4 P.T.T ...................................................... 3 Mesures de police et bavures policières ......................... 2 Tourisme ................................................... 1 Établissement Public de recherche agricole ...................... 1 Il serait naturellement illusoire de vouloir tirer des conclusions trop tranchées de tels chiffres qui accordent une place privilégiée aux problèmes de la grève, de la situation du personnel administratif, ainsi qu'aux questions scolaires, il est vrai souvent présentes avec acuité, dans l'actualité. Ces questions sont plus fréquemment une réaction à un phénomène posant problème aux yeux de tous que le fruit d'une réflexion sur le fonctionnement de l'Administration. Questions Orales sans débat (195). Moins nombreuses que les Questions au Gouvernement, elles ont été, pour 1979, de 190, dont 24 se rattachant à un contrôle de l'Administration. Soit un pourcentage de 12,63 % quasiment identique à celui relatif aux Questions au Gouvernement. Les thèmes privilégiés sont ici les suivants : Problèmes scolaires ......................................... 10 Fonction publique: recrutement, emploi, retraites ................ 5 Établissements publics hospitaliers ............................. 4 Police ......................... , ..... , ..................... 2 Permanence du Service Public ................................. 1 1nformation ................................................. 1 Établissement Public de recherche agronomique ..................1 On ne peut que reprendre ici les mêmes conclusions que pour les Questions au Gouvernement, la place encore plus privilégiée occupée par les problèmes scolaires s'avérant révélatrice des préoccupations des parlementaires, reflétant celles de leurs électeurs, sur cet aspect fondamental de l'activité nationale. (195) Elles interviennent dans la séance du vendredi après-midi. L'auteur de la question à l'Assemblée Nationale ne dispose que de deux minutes (cinq au Sénat). Après la réponse du ministre, l'auteur de la question peut reprendre la parole pour cinq minutes et le ministre peut de nouveau lui répliquer. �FRANCE 497 L'action collective des parlementaires. La phase privilégiée dans laquelle s'exerce le contrôle parlementaire de l'Administration est bien entendu la discussion budgétaire. Mais, en fait, c'est surtout par le travail en commission que s'exprimera un tel contrôle et qu'apparaîtront ses éventuels progrès. La discussion budgétaire. La discussion budgétaire de l'automne 1979 restera comme celle du recours répété à l'article 49 al. 3 de la Constitution et surtout comme celle d'une annulation de la Loi de finances par le Conseil Constitutionnel. Il est vrai que les autres aspects de la discussion et du vote du Budget 1980 n'ont pas paru revêtir d'originalité particulière par rapport à la discussion et au vote des Budgets précédents. Sans doute les parlementaires peuvent-ils, par la suppression de tel ou tel crédit indicatif, manifester leur désapprobation à l'égard de l'action de tel ou tel service. Il ne semble pas cependant qu'ils abusent d'un tel pouvoir, d'autant que le Gouvernement dispose de moyens constitutionnels pour éviter d'être mis en difficulté sur de semblables questions (utilisation par exemple de la procédure dite du vote bloqué, prévue à l'article 44 al. 3 de la Constitution, encore que celle-ci n'ait pas été employée dans la discussion de la Loi de finances pour 1980). Et, s'il y a bien eu réclamation, par le groupe R.P.R., de deux milliards d'économie, il s'est agit en l'occurence d'une revendication à caractère global, sans que le détail de ces économies ait jamais été véritablement chiffré. En réalité, et sans négliger le travail effectué, notamment par le Rapporteur général de la Commission des finances et de la quarantaine de rapporteurs spéciaux qui l'assistent (196), il faut bien constater que le contrôle parlementaire de l'Administration à l'occasion de la discussion et du vote du Budget souffre de la contradiction entre l'affirmation parlementaire du contrôle et les nécessités d'adopter le document budgétaire dans les délais constitutionnels (soixante-dix jours). C'est tout le problème de la spécialisation budgétaire. Et si l'Ordonnance du 2 janvier 1959 portant Loi Organique relative aux Lois de finances confirme bien toujours que le chapitre budgétaire est l'unité budgétaire de base (article 7), le vote, et donc le contrôle, ne s'effectue plus chapitre par chapitre, mais par ministère et par titre. Et encore, pour les mesures nouvelles uniquement, car les 9/10 de l'autorisation budgétaire interviennent sous la forme des services votés, c'est-à-dire qu'ils ne feront l'objet que d'un seul vote. Or, précisément, et c'était le sens de la revendication du R.P.R. (197), c'est surtout au regard (196) « Les documents et renseignements destinés à permettre le contrôle du budget des départements ministériels ou la vérification des comptes des entreprises nationales et des sociétés d'économie mixte sont communiqués par les autorités compétentes au rapporteur spécial de la Commission des finances, de l'économie générale et du plan, chargé du budget du département ministériel dont il s'agit ... Il communique les documents dont il est saisi aux rapporteurs pour avis du même budget désignés par les autres commissions. Les travaux des rapporteurs ne peuvent faire l'objet de rapports d'information. Ils ne peuvent être utilisés que pour les rapports faits par les commissions sur les lois de finances et la loi de règlement ». Règlement de l'Assemblée Nationale, Art. 146. (197) Cf. supra. 32 �498 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE des crédits adoptés dans le cadre des services votés qu'un contrôle parlementaire de l'Administration prendrait toute sa signification. On s'aperçoit, qu'en fin de compte, celui-ci fait cruellement défaut. Ainsi donc, la relativisation de la spécialisation budgétaire, jointe à l'insuffisance de l'information des parlementaires rappelée à l'occasion de chaque session, à la brièveté des délais de discussion (compte tenu de l'immensité des problèmes évoqués) et aux pouvoirs dont dispose le Gouvernement dans le cadre de la discussion et même du vote de la Loi de finances, expliquent que ce contrôle de l'Administration soit plus souvent théorique qu'ancré dans la réalité, surtout lorsque les parlementaires se voient offrir le choix entre approuver l'action gouvernementale et ouvrir une crise politique. La Loi de règlement pourrait se révéler, elle aussi, un instrument efficace de contrôle de l'Administration. Mais il est constant, et l'adoption en 1979 du règlement de la Loi de finances pour 1977 (198) ne constituent pas l'occasion d'un authentique contrôle, mais se résument à l'approbation parfois après un temps de retard important, et en une seule et brève séance, d'un Budget déterminé. - Les Commissions. C'est plus naturellement dans le cadre restreint des commissions que le contrôle parlementaire de l'Administration peut connaître ses meilleurs résultats. Un groupe de travail, relativement peu nombreux, composé de spécialistes, peut effectuer un contrôle bien plus suivi qu'une Assemblée davantage portée à débattre de grands problèmes politiques qu'à se soumettre à une action quotidienne et peu spectaculaire. Et, concernant les commissions elles-mêmes, on a pris l'habitude d'attendre de meilleurs résultats de commissions ad hoc, créées à l'occasion d'un problème déterminé, que des commissions permanentes. On peut également évoquer à ce propos, la participation de parlementaires à des commissions créées en application d'une loi et dont la finalité ressortit à un contrôle de l'action administrative. Ainsi, en application de la loi nO 78.753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'Administration et le public, diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, et instituant une commission d'accès aux Documents administratifs, un décret du 6 décembre 1978 (199) a réglementé sa composition parmi laquelle on trouve : • ({ Un député et un sénateur désignés respectivement par le président de l'Assemblée Nationale et par le président du Sénat. • Un membre d'un Conseil Général ou d'un Conseil municipal désigné par décision conjointe du président du Sénat et du président de l'Assemblée Nationale ». (198) Sur les Lois de règlement: cf. R. MUZELLEC. Un exemple de contrôle parlementaire a posteriori : la Loi de règlement. R.S.F. 1973, pp. 21 et 557. (199) D. N° 78-1136 - J.O. 7 déc. 1978, p. 4094. �FRANCE 499 Mais, il ne s'agit là, pour les parlementaires que d'activités accessoires de contrôle dans la mesure où ils ne détiennent qu'une place minoritaire dans de semblables commissions. Ce sont donc les commissions d'enquête et de contrôle qui permettront éventuellement le meilleur contrôle parlementaire de l'Administration. Et, dans le passé, certaines d'entre elles, notamment sénatoriales, ont produit des rapports extrêmement intéressants (La Villette, publicité à l'O.R.T.F., etc ... ). En 1979, se rapportant à un contrôle de l'Administration, on a pu noter des propositions de création de telles commissions. • Proposition de résolution de M. Jean-Louis Masson (R.P.R.) tendant à créer une commission de contrôle chargée d'étudier les conditions dans lesquelles sont organisés et fonctionnent les services administratifs chargés du contrôle de la sécurité nucléaire (200), • Proposition de résolution de M. Robert Ballanger (P.C.F.) tendant à la création d'une commission de contrôle sur le rôle et les missions des services de polices (201). Cependant, ces propositions de résolution n'ayant pas eu de suites, le contrôle parlementaire, en 1979, a eu essentiellement l'occasion de se manifester par la création d'une commission d'enquête sur les conditions de l'information publique. La commission d'enquête sur les conditions de l'information publique. - Les problèmes relatifs aux conditions de l'information se sont révélés suffisamment aigus en 1979 pour que trois des quatre groupes composant l'Assemblée Nationale (R.P.R., P.S., P.C.) aient demandé, au mois de mars, la convocation d'une session extraordinaire ayant notamment pour objet la constitution d'une commission d'enquête sur les conditions de l'information publique (proposition de résolution nO 901 de M. Claude Labbé et de plusieurs de ses collègues). Les difficultés et les débats qui ont surgi dès l'examen du rapport en Commission des lois sur cette résolution (202) expliquent les résultats ultérieurs et notamment le rejet du texte élaboré par le premier rapporteur désigné, M. Jacques Douffiagues (U.D.F.). L'article unique de la proposition était le suivant: {( Il est créé en application de l'article 140 du Règlement une commission d'enquête de 30 membres chargée de recueillir les éléments se rapportant aux sources, aux structures et aux moyens de diffusion de l'information publique. (200) Commission des Lois - N° 1031. (201) Commission des Lois - N° 1101. (202) Mercredi 14 mars 1979. Bulletin des Commissions - N° 4. �500 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Cette commission soumettra des conclusions tendant à garantir la liberté de /'information dans chacun des domaines précités ». Le rapporteur devant la commission des lois, M. Marc Lauriol (R. P. R.), précisa l'objet de cette commission. • La puissance publique étant devenue détentrice de renseignements essentiels d'ordre politique, économique et social auxquels l'opinion publique souhaite de plus en plus avoir accès, il est nécessaire de vérifier les garanties d'exactitude de ces informations. Tel devrait être le premier objet de cette commission. • Celle-ci devrait également se préoccuper des influences extérieures pouvant orienter voire altérer le contenu de l'information assurée par les moyens audio-visuels. • La commission pourrait enfin étudier les effets des opérations de certaines entreprises de presse écrite sur l'indépendance des organes de cette presse. Une exception d'irrecevabilité déposée par M. Maurice Charretier (UDF) au motif que la rédaction proposée pour la proposition de résolution ne répondait pas aux exigences de précision imposée par l'article 140 du Règlement a été repoussée par la Commission des lois. Des amendements socialistes ont cherché à élargir le texte de la proposition de résolution pour l'axer davantage sur les problèmes de concentration de presse et de direction des organes d'information. Ils ne furent pas acceptés. Si bien qu'en fin de compte, le texte retenu par la Commission fut essentiellement fôndé sur les remarques de M. Lauriol (203). Toutefois, dans la séance publique qui suivit (204) fut adopté au scrutin public (le P.S. et le P.C. votant contre) un amendement de MM. Henri Baudoin et Maurice Charretier (UDF) et Jacques Piot (RPR) qui devint l'article unique de la proposition de résolution, ainsi rédigé : ({ Il est créé, en application de l'article 140 du Règlement, une commission d'enquête de 30 membres chargée de recueillir des renseignements sur: (203) « Il est créé, en application de l'article 140 du Règlement une Commission d'enquête de 30 membres chargée de recueillir tous les renseignements sur : 1) Les garanties d'exactitude qu'offrent les informations communiquées par les pouvoirs publics, notamment dans les domaines politique, économique et social. 2) Les conditions dans lesquelles est effectivement respectée l'indépendance de l'information diffusée sur les chaînes de radio et de télévision. 3) Les effets des opérations de concentration de certaines entreprises de presse écrite sur l'indépendance des organes de cette presse à l'égard des pressions ou orientations dont ils peuvent être l'objet. Cette commission soumettra des conclusions tendant à garantir en tant que de besoin la liberté et l'exactitude de l'information en ce qui concerne chacun des trois points ci-dessus ». Merc. 14 mai. Bull. des Commission N° 4. (204) Jeudi 15 mars. J.O. AN 16 mars 1979, N° 13. p. 1646 et 3. �FRANCE 501 1) Les conditions dans lesquelles sont élaborées par les Administrations et les Établissements publics, les informations économiques, financières et sociales. 2) Les conditions dans lesquelles sont effectivement respectées la liberté et l'objectivité de l'information diffusée sur les chaînes de radio et de télévision. Plus généralement, cette commission soumettra des conclusions tendant à garantir en tant que de besoin la liberté et l'exactitude de l'information publique ». Cette nouvelle rédaction marquait incontestablement une recherche plus directe du contrôle parlementaire de l'Administration dans le domaine de l'information. Elle suscita néanmoins le refus de l'opposition socialiste et communiste qui ne pouvait pas ne pas y voir un « tour de passe-passe» (205) visant à empêcher toute recherche sur les problèmes de concentration d'organes de presse et « rejetant par avance sur les fonctionnaires la responsabilité de la situation actuelle en matière d'information » (205). Ce point de départ laissait-il mal augurer de la suite? Le fait est que la conclusion des travaux de la commission ne fut guère heureuse. - Le premier projet de rapport, confié à M. Jacques Douffiagues, a été repoussé par la commission d'enquête (17 voix contre 6 et une abstention). Le prétexte avancé ressort du bref rapport de M. Claude Martin, désigné en remplacement de M. Douffiagues. Les auditions et investigations auxquelles la commission avait procédé ayant « fait clairement apparaître que l'information publique n'était pas satisfaisante », « l'indépendance et le pluralisme de l'information n'étant pas assurés, ce qui porte atteinte à l'égalité d'expression » (206) et tout cela ne se retrouvant pas dans le projet de rapport incriminé, ce projet ne pouvait se voir adopté. Le rejet du rapport Douffiagues, aux termes du Règlement de l'Assemblée Nationale, créait une situation d'interdiction de la publication de tout document relatif aux travaux de la commission. Deux solutions s'offraient, demander un autre rapport à M. Douffiagues ou désigner un autre rapporteur. Cette dernière solution fut retenue. Il était en effet de l'intérêt des trois groupes qu'un rapport fut déposé, afin qu'ils puissent chacun annexer une déclaration contenant leur appréciation sur le travail accompli. Parmi les questions abordées par les déclarations des groupes figure bien sûr celle de l'information administrative. Celle aussi des structures de l'information audio-visuelle. Il conviendra également de mentionner de nombreuses remarques relatives au fonctionnement même de la Commission et à la nécessité (ou au refus de cette nécessité) du secret des délibérations. (205) Rapport de la commission d'enquête sur les conditions de l'information publique. J.O. 18 sept. 1978. Ass.Nat. N° 1289, p. 41. (206) Id. p. 1. �502 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Information administrative et structures de l'information audiovisuelle. Le groupe R.P.R. aborde de front ces deux questions. • Concernant l'information administrative portant sur les données économiques ou sociales (coût de la vie, salaires, pouvoir d'achat), l'I.N.S.E.E. joue un « rôle prépondérant », « Les différents ministères et administrations s'y ajoutant dans une proportion non négligeable» (207). Ce qu'il est important de constater, pour les Commissions R.P.R. c'est que « dans tous ces domaines qui conditionnent la vie matérielle des français, l'information procède de la puissance publique ... L'emprise administrative, passée au crible du contrôle gouvernemental, est d'ailleurs aussi inévitable que patente. L'administration presque seule dispose des moyens nécessaires pour assumer une telle tâche (207). Or ce type d'information se trouve être très difficilement contrôlable, sauf hypothèse d'erreur flagrante. Et les sources privées d'information économique ou sociale (notamment syndicales) ne parviennent pas à casser ce monopole administratif. Cette information demeurera donc l'apanage du pouvoir exécutif tant que le Parlement ne se verra pas doté des moyens techniques adéquats. • L'emprise officielle est dénoncée de façon tout aussi affirmative, malgré son caractère plus « subtil », concernant les structures de l'information audio-visuelle. L'autonomie formelle des trois chaînes de télévision et de RadioFrance affirmée par la Loi du 7 août 1974 permet toutefois au Gouvernement de nommer les présidents de chaîne. Le pouvoir de nomination et de révocation est le premier de ses pouvoirs. Encore ne faudrait-il pas oublier que « le contrôle de l'exécution du cahier des charges offre une autre voie d'intervention parfaitement logique dans l'accomplissement d'une activité dont personne ne conteste le caractère de service public» (207). De même, l'indépendance des radios périphériques est-elle toute relative. Pour Radio Monte-Carlo, l'État français est majoritaire aux assemblées générales comme au conseil d'Administration. Pour Europe 1, il équilibre le groupe privé sur lequel d'ailleurs il exerce des pouvoirs non négligeables. La S.O.F.I.R.A.D., organisme par lequel s'exerce cette domination est au demeurant sous contrôle gouvernemental. Cette domination est effective aussi bien en matière de nomination (et pour l'ensemble du personnel) qu'en matière de révocation (208). Mais les commissaires R.P.R. évoquent également des structures parallèles - par l'intermédiaire d'hommes-clés - le phénomène de l'auto-censure, le langage utilisé, propice à l'émergence d'une « hégémonie culturelle », d'une (207) Rapport - Op. cit., p. 6. (208) Rapport - Op. cit., p. 7. �FRANCE 503 « disponibilité de l'auditeur pour recevoir telle ou telle influence» (209). Ils évoquent enfin le poids sur la presse écrite par la publicité (Havas), la diffusion (P.T.T.), les sources d'informations (A.F.P.) (210). Les déclarations des groupes socialiste et communiste vont sensiblement dans le même sens. Les socialistes dénoncent notamment la « parodie lamentable» qui « s'est déroulée sous le nom de commission d'enquête », dans la mesure où le Gouvernement aurait, pendant les travaux de la Commission, porté de graves atteintes à l'information et aux libertés. • Dans le cadre de la campagne pour les élections européennes, • Par le projet de démantèlement de la S.F.P., • Par l'adoption de la Loi « restreignant le droit de grève pour les personnels de la radio et de la télévision » (211). Les communistes, quant à eux, rappellent (212) n'avoir jamais entretenu d'illusions sur cette Commission et soulignent, à leur tour, un certain nombre de faits survenus pendant la durée des travaux de la Commission et qui vont dans le sens d'un asservissement croissant de l'information par le pouvoir. Avec entre autres: • « Le parachutage d'un des journalistes les plus réactionnaires de ce pays à la direction de l'information de Radio-France », • La concentration de la presse (Hersant), • L'interdit professionnel frappant les journalistes communistes. Naturellement, les commissaires U. D. F. donnent une autre appréciation des phénomènes de l'information. Ils regrettent évidemment le rejet du rapport Douffiagues qui aurait fait justice, selon eux, de l'opinion répandue selon laquelle l'information se verrait monopolisée par le pouvoir. Ils regrettent également qu'ainsi ne soient pas abordés « les problèmes de l'information administrative où 950 millions de francs sont dépensés chaque année dans des conditions critiquables et pour des effets limités» (213), ni l'organisation actuelle de l'information et de la prévision économique et sociale. Concernant les critiques relatives au choix des dirigeants des principaux organes d'information audio-visuels, ils ne contestent pas le rôle joué par le pouvoir politique, mais soulignent, exemples et citations à l'appui, qu'il en a toujours été ainsi. Ils reconnaissent l'existence de certaines imperfections et font quelques propositions, comme celle relative à l'A. F. P. (214) où ils suggèrent (209) Rapport, Op. cit., p. 8. (210) Rapport, Op. cit., pp. 14-15. (211) Rapport, Op. cit., p. 46. (212) Rapport, Op. cit., (voir supra) p. 48. (213) Rapport, Op. cit., p. 25. (214) Rapport, Op. cit., p. 39. �504 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE que lui soit affecté une part des profits réalisés par les entreprises du secteur public concourant à l'information ou à la publicité, telles la S.O.F.I.R.A.D., ou l'Agence Havas. De façon à permettre une extension du réseau des correspondants de l'A.F.P., leur meilleure formation, de même qu'un meilleur contrôle de l'activité des bureaux responsables de la diffusion des dépêches. - La critique du fonctionnement de la Commission, émise par certains groupes, dépasse le cadre précis de cette Commission d'enquête sur les conditions de l'information publique. Elle touche parfois aux principes qui régissent le travail de telles commissions et, mettent donc en cause les potentialités de contrôle parlementaire de l'Administration. Le problème posé en premier lieu par le groupe R.P.R. concerne le respect de la règle du secret. Règle qui ne paraît pas « la plus apte à pousser les témoins à dire la vérité» (215), et qui ne facilite pas le travail des commissaires qui ne peuvent disposer commodément des documents. D'autres méthodes seraient souhaitables et un meilleur contrôle pourrait s'inspirer de ce qui se pratique en dehors de nos frontières. Les commissaires socialistes dénoncent également les conditions de travail, « déplorables» (216), de la Commission. Beaucoup de documents ne peuvent être examinés ou approfondis, et, au dernier moment, il convient d'absorber un rapport de près de 700 pages. Les socialistes regrettent de plus la monopolisation des postes-clés de la Commission par les commissaires de la majorité, ce qui ne leur paraît pas le moyen le plus approprié de parvenir au contrôle le plus effectif possible. La règle du secret a également été mise en cause à propos de l'éventualité d'une publication des textes des auditions auxquelles la Commission avait procédé. Les commissaires communistes, en effet, mais aussi M. Claude Martin, rapporteur, dès sa nomination le 13 septembre, ont demandé cette publication, sous réserve de l'accord des personnes intéressées (217). Or la majorité de la Commission refusa cette publication car c'est l'assurance donnée à de nombreux témoins du secret de leur témoignage qui a pu permettre d'obtenir des informations intéressantes. Et des problèmes de délais n'ont pas permis d'obtenir suffisamment d'autorisations de publication de la part des témoins, et certains d'entre eux préfèrent que leurs propos ne soient pas divulgués. On peut évidemment regretter de se voir privé de cette source d'information (218). On pourrait néanmoins se demander si la perte de la garantie (215) Rapport, Op. cit., p. 4. (216) Rapport, Op. cit., p. 42. (217) Sur le fondement de l'article 142 du Règlement de l'Assemblée Nationale. (218) C'est pourquoi, le 6 décembre 1979, la Commission des lois de l'Assemblée Nationale a examiné une proposition de loi de MM. SEGUIN, MARTIN et SCHVARTZ (R.P.R.) tendant à donner un caractère public aux séances d'auditions des commissions d'enquête ou de contrôle de l'Assemblée, sauf si celle-ci ou la commission concernée en décident autrement. La proposition a été adoptée par une majorité de commissaires R.P.R., les communistes et les socialistes. Les commissaires U.D.F. ont voté contre. �FRANCE 505 du secret ne conduirait pas nombre de témoins à ne plus faire part à une commission de l'essentiel de leur savoir, ce qui nuirait à un bon contrôle parlementaire de l'Administration. Conclusion. Il ne semble pas, au vu de toutes ces informations, que le contrôle parlementaire de l'Administration ait connu une avancée considérable en 1979. Les modalités habituelles de contrôle (interventions, questions, discussion du Budget) ont certes fonctionné, mais avec les limites qui leur sont inhérentes et qui ne semblent pas devoir être reculées très sensiblement dans les années à venir. Et si le contrôle par des commissions ad hoc ouvre les plus grandes potentialités, force est de reconnaître que l'exemple fourni par la commission d'enquête sur les conditions de l'information publique en a encore montré les lacunes. Sans doute un meilleur fonctionnement et de meilleurs résultats pourraient-ils être obtenus. C'est essentiellement affaire de moyens (conférés à ces commissions) et de volonté politique. L'observateur attentif ne peut que souhaiter le développement de ces moyens et de cette volonté. CHRONOLOGIE * JANVIER 2 Loi nO 79-1 (J.O. du 3.1.79) relative à certaines infractions en matière de circulation maritime et complétant la loi du 17.12.26 portant code disciplinaire et pénal de la marine marchande. 3 Décret nO 79-9 (J.O. du 4.1.79) modifiant certaines dispositions relatives à la Cour de Cassation. (rect. J.O. du 5.1). 3 Loi nO 79-15 (J.O. du 4.1.79) instituant une dotation globale de fonctionnement versée par l'État aux collectivités locales et à certains de leurs groupements et aménageant le régime des impôts directs locaux pour 1979. 4 Décret nO 79-42 (J.O. du 18.1.79) relatif au serment professionnel dans l'administration des postes et télécommunications. 9 Décret nO 79-46 (J.O. du 19.1.79) portant abrogation du décret nO 64.106 du 1.2.64 fixant les attributions de l'inspecteur général de la défense opérationnelle du territoire et Arrêté du 9.1.1979 fixant les attributions de cet inspecteur général. 12 Décret nO 79-98 (J.O. du 4.2.79) relatif à la mise en concurrence de certains marchés publics de travaux et de fournitures dans le cadre de la communauté économique européenne. (*) Par France RAPHEL. �506 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 19 Décret nO 79-48 (J.O. du 20.1.79) modifiant le décret nO 76-640 du 13.7.76 dérogeant à l'article 2 du décret nO 58-1277 du 22.12.58 portant règlement d'administration publique pour l'application de l'ordonnance nO 58-1270 du 22.12.58 portant loi organique relative au statut de la magistrature. 19 Loi nO 79-51 (J .0. du 21.1.79) portant approbation d'un rapport sur l'adaptation du Vile plan. 23 Décret nO 79-61 (J.O. du 24.1.79) modifiant le décret nO 59-442 du 21.3.59 portant règlement d'administration publique et fixant les emplois supérieurs pour lesquels les nominations sont laissées à la décision du Gouvernement. 25 Décret nO 79-83 (J.O. du 31.1.79) modifiant les annexes nO 1 et nO 2 du décret nO 77-389 du 25.3.77 portant application de l'article 7 de l'ordonnance du 4.2.59 relative au statut général des fonctionnaires. 25 Décret nO 79-113 (J.O. du 7.2.79) portant révision du code forestier (première partie: Législative, du nouveau code forestier). 25 Décret nO 79-114 (J.O. du 7.2.79) portant codification et modification des textes réglementaires concernant les forêts (deuxième partie: Réglementaire, du nouveau code forestier). 30 Décret nO 79-92 (J.O. du 2.2.79) portant publication des dispositions annexées à la décision du conseil des communautés européennes du 20.9.76 et relatives à l'élection des représentants à l'assemblée des communautés européennes au suffrage universel direct. FÉVRIER 6 Décret nO 79-117 (J.O. du 8.2.79) modifiant le décret nO 75-144 du 10.3.75 fixant les attributions des chefs d'État-Major en temps de paix. 13 Décret nO 79-129 (J.O. du 14.2.79) modifiant le décret nO 72-30 du 10.1.79 portant création d'un cadre de personnels militaires féminins de réserve. 21 Décret nO 79-147 (J.O. du 23.2.79) modifiant l'article 1er du décret nO 66-271 du 4.5.1966 portant création de la caisse d'aide à l'équipement des collectivités locales. 22 Décret nO 79-163 (J.O. du 1.3.79) modifiant le décret nO 72-197 du 10.3.1972 portant application de l'article R.235-30 du code des communes. 26 Décret nO 79-153 (J.O. du 27.2.79) relatif à la durée des fonctions des présidents et de certains dirigeants des établissements publics de l'État, des entreprises nationalisées et sociétés nationales et de certains organismes publics. �FRANCE 507 27 Décret nO 79-156 (J.O. du 28.2.79) relatif à certaines modalités de mise à la retraite des fonctionnaires civils et des magistrats. 27 Décret nO 79-211 (J.O. du 16.3.1979) portant publication de l'accord entre les gouvernements de la République française, de la République fédérale d'Allemagne et de l'État espagnol relatif à l'extension de certaines dispositions de sécurité sociale, signée à Paris le 1.3.1977. 28 Décret nO 79-160 (J.O. du 1.3.79) portant application de la loi nO 77-729 du 7.7.1977 relative à l'élection des représentants à l'Assemblée des communautés européennes. 28 Le ministre de l'Économie présente une communication sur une série de mesures qui vont être prises afin d'accélérer le règlement des fournisseurs des collectivités locales, de leurs établissements publics et en particulier des hôpitaux (conseil des ministres du 28 février 1979), MARS Décret nO 79-195 (J.O. du 9.3.79) relatif aux conditions d'accès à cèrtains emplois de chef de service de l'Administration centrale des Postes et Télécommunications. Décret nO 79-196 (J.O. du 9.3.79) fixant les modalités temporaires d'accès au corps des personnels administratifs supérieurs des services extérieurs des Postes et Télécommunications. 6 Décret nO 79-179 (J.O. du 7.3.79) portant statut de l'Institut des hautes études de Défense Nationale et arrêté du 6.3.79 relatif à l'organisation et au fonctionnement de cet Institut. 6 Décret nO 79-180 (J.O. du 7.3.79) instituant des services départementaux de l'architecture. 6 Décret nO 79-181 (J.O. du 7.3.79) instituant des délégués régionaux à l'architecture et à l'environnement. 7 Décret nO 79-216 (J.O. du 17.3.79) modifiant le décret nO 77-176 du 28.2.1977 portant création d'un groupe inter-ministériel de la consommation. 14 Le Secrétaire d'État auprès du ministre de l'Industrie annonce l'ouverture de l'Agence nationale pour la création d'entreprises (Conseil des ministres du 14 mars 1979). 22 Décret nO 79-257 (J.O. du 27.3.79) portant création d'une commission des comptes de la sécurité sociale. 22 Décret nO 79-246 (J.O. du 29.3.79) modifiant le décret nO 61-923 du 3.8.1961 relatif aux tribunaux de commerce et aux chambres de commerce et d'industries. 31 (Le Monde) M. Guy Braibant est élu directeur de l'Institut international des sciences administratives. �508 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE AVRIL 5 Décret nO 79-280 (J.O. du 7.4.79) modifiant le décret nO 68-317 du 7.3.1968 relatif aux conditions de nomination et d'avancement dans les emplois de directeur-adjoint et de sous-directeur du centre régional des œuvres universitaires et scolaires. 10 Décret nO 79-302 (J.O. du 14.4.79) modifiant l'organisation du conseil supérieur de l'aviation marchande. 24 Décret nO 79-352 (J.O. du 8.5.79) modifiant le décret nO 71-262 du 7.4.1971 énumérant les postes territoriaux ouvrant droit à la hors-classe du grade de préfet. MAI 7 Décret nO 79-355 (J.O. du 8.5.79) relatif à l'organisation du ministère de la Culture et de la Communication (services de la culture). 10 Décret nO 79-380 (J.O. du 13.5.79) portant modification de certaines dispositions du code électoral relatives au vote par procuration. 10 Décret nO 79-397 (J.O. du 19.5.79) fixant en application de l'article 3 de la loi nO 77-730 du 7.7.1977, les modalités de classement des cadres accédant à la fonction publique. 14 Loi nO 79-382 (J.O. du 15.5.79) modifiant la loi nO 79-15 du 3.1.1979 instituant une dotation globale de fonctionnement versée par l'État aux collectivités locales et à certains de leurs groupements et aménageant le régime des Impôts directs locaux pour 1979. 14 Décret nO 79-391 (J.O. du 18.5.79) modifiant certaines dispositions relatives à l'organisation judiciaire. 15 Décret nO 79-385 (J.O. du 16.5.79) modifiant le décret nO 78-353 du 20.3.1978 portant création d'un centre d'études prospectives et d'informations internationales. 24 Loi nO 79-407 modifiant les modes d'élection de l'Assemblée territoriale et du Conseil de Gouvernement du territoire de la Nouvelle-Calédonie et dépendances, et définissant les règles générales de l'aide technique et financière contractuelle de l'État (J.O. du 25 mai 1979). JUIN Décret nO 79-433 (J.O. du 3.6.79) relatif aux pouvoirs des ambassadeurs et à l'organisation des services de l'État à l'étranger. 5 Décret nO 79-450 (J.O. du 12.6.79) modifiant le décret nO 74-215 du 26.9.1974 relatif à l'attribution de certains emplois de direction à l'administration centrale du ministère de l'Intérieur à des fonctionnaires n'appartenant pas au corps des administrateurs civils. �FRANCE 509 8 Circulaire (J.O. du 14.6.79) prise pour l'application du décret nO 79-433 du 1.6.1979 relatif aux pouvoirs des ambassadeurs et à l'organisation des services de l'État à l'étranger. 11 Décret nO 79-460 (J.O. du 13.6.79) portant transfert d'attributions du ministère des Transports au ministre de l'Environnement et du Cadre de Vie. 14 Loi nO 79-462 (J.O. du 15.6.79) relative aux hautes rémunérations. 15 Arrêtés (J.O. du 26.6.79) relatifs à la commission de l'informatique du ministère de la Justice. 19 Loi nO 79-475 (J.O. du 20.6.79) relative aux transports publics d'intérêt local. 20 Décret nO 79-483 (J.O. du 23.6.79) relatif aux conditions de capacité professionnelle de ressortissants d'un État membre de la Communauté économique européenne autre que la France. 22 Loi nO 79-482 complétant l'article 25 de la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux (J.O. du 23 juin 1979). 25 Arrêté interministériel (Circulaire du ministre de l'Éducation nO 79-195 du 26 juin 1979) sur la nouvelle formation des instituteurs. JUILLET 4 Décret (J.O. du 5.7.79) relatif à la composition du gouvernement. 5 Loi nO 79-569 (J.O. du 8.7.79) portant suppression des limites d'âge d'accès aux emplois publics pour certaines catégories de femmes. 6 Loi nO 79-563 (J.O. du 7.7.79) relative à l'indemnisation des représentants à l'Assemblée des communautés européennes (Reet. J.O. 14.7.79). 6 Loi nO 79-564 (J.O. du 7.7.79) modifiant l'ordonnance nO 58-1100 du 17.11.1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires en vue de la création de délégations parlementaires pour les communautés européennes (Reet. J.O. 18.7.79). 7 Loi nO 79-569 portant suppression des limites d'âge d'accès aux emplois publics pour certaines catégories de femmes (J.O. du 8.7.79). 11 Loi nO 79-587 (J.O. du 12.7.79) relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public (Reet. J.O. du 13.7.79). �510 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 11 Le comité interministériel de la famille est institué. Il est chargé d'élaborer la politique d'ensemble en faveur de la famille, de délibérer sur toutes les questions qui s'y rapportent (Conseil des ministres du 11.7.79). 12 Loi nO 79-590 portant règlement définitif du budget de 1977 (J.O. du 13.7.1979). 13 Arrêté interministériel portant création d'un D.E.U.G. - mention enseignement du premier degré. 17 Arrêté (J .0. du 21.7.79) instituant une commission interministérielle d'examen des demandes présentées au fonds social européen. 23 Décret nO 79-628 (J.O. du 24.7.79) relatif aux attributions du secrétaire d'État auprès du ministre de la Santé et de la Sécurité sociale. 23 Décret nO 79-649 (J.O. du 29.7.79) relatif au centre d'information féminin 26 Loi nO 79-634 (J.O. du 27.7.79) modifiant les dispositions de la loi nO 74696 du 7.8.1974 relatives à la continuité du service public de la radio et de la télévision en cas de cessation concertée du travail. 26 Loi organique nO 79-633 complétant l'article L.O. 296 du Code électoral (J.O. du 27 juillet 1979). AOUT 6 Décret nO 79-666 (J.O. du 7.8.79) instituant la direction des Français à l'étranger au ministère des Affaires étrangères. 6 Décret nO 79-667 (J.O. du 7.8.79) relatif aux attributions du secrétaire d'État auprès du ministre de la Santé et de la Sécurité sociale. 9 Décret nO 79-679 (J.O. du 15.8.79) relatif à l'organisation du Conseil économique et social. 9 Décret nO 79-683 (J.O. du 15.8.79) portant statut particulier du corps des professeurs des Universités. 9 Décret nO 79-684 (J.O. du 15.8.79) relatif au conseil supérieur des corps universitaires et modifiant le décret nO 77-963 du 24 août 1977 relatif aux commissions de spécialistes des établissements publics à caractère scientifique et culturel. 9 Décret nO 79-685 (J.O. du 15.8.79) abrogeant l'ordonnance nO 45-2631 du 2.11.1945 relative à la nomination des professeurs des universités. 9 Décret nO 79-686 (J.O. du 15.8.79) modifiant le décret nO 60-1027 du 26.9.1960 modifié portant statut particulier des maîtres-assistants des disciplines scientifiques, littéraires et de sciences humaines, le décret nO 62-114 du 27.1.1962 modifié portant statut particulier des maÎtresassistants des disciplines juridiques, politiques, économiques et de gestion et le décret nO 69-526 du 2.6.1969 modifié portant statut particulier des maîtres-assistants de pharmacie. �FRANCE 511 31 Circulaire (J.O. du 4.9.79) relative à la motivation des actes administratifs. SEPTEMBRE 5 Décret nO 79-746 (J.O. du 6.9.79) portant création de directions interdépartementales de l'Industrie. 6 Décret nO 79-786 (J.O. du 14.9.79) portant suppression de l'Institut des Sciences juridiques d'Amiens. 17 Décret nO 79-827 (J.O. du 26.9.79) portant règlement d'administration publique relatif à la composition des conseils d'administration du centre national et des centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires ainsi que des comités des centres locaux. 22 Décret nO 79-834 (J.O. du 29.9.79) portant application de l'article 9 de la loi nO 78-753 du 17.7.1978 en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs. 24 Décret nO 79-832 (J.O. du 28.9.79) relatif à la généralisation de la décentralisation en matière de transports collectifs régionaux. 27 Décret nO 79-837 (J .0. du 29.9.79) portant création de l'Agence pour le développement des applications de l'informatique (A.D.A.I.). OCTOBRE Décret nO 79-856 (J.O. du 4.10.79) portant création de centre de vote en République fédérale d'Allemagne. 3 Décret nO 79-854 (J.O. du 4.10.79) relatif à l'organisation de l'administration centrale du ministère de l'Intérieur. 3 Décret nO 79-855 (J.O. du 4.10.79) relatif aux attributions du secrétaire d'État auprès du ministre de l'Intérieur (Départements et territoires d'Outre-mer) . 16 Décret nO 79-889 (J.O. du 17.10.79) relatif à l'organisation administrative en milieu rural et à la création de services postaux polyvalents. 16 Arrêté (J.O. du 26.10.79) portant création d'un comité ministériel chargé de fixer les orientations des actions de développement industriel à caractère stratégique. 17 Décret nO 79-896 (J.O. du 19.10.79) fixant l'heure légale française et arrêté du 17.10.1979 fixant la période d'heure d'été en 1980. 17 Décret nO 79-911 (J.O. du 25.10.79) portant création de l'Institut national des télécommunications. 17 Décret nO 79-919 (J.O. du 27.10.79) portant organisation des services extérieurs des télécommunications dans les départements d'Outremer. �512 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 17 Décret nO 79-918 (J.O. du 27.10.79) modifiant le décret nO 73-1105 du 13.12.1973 portant organisation des services extérieurs chargés des télécommunications internationales. NOVEMBRE 2 Décret nO 79-936 (J.O. du 7.11.79) relatif à l'inspection générale des Affaires étrangères. 7 Décret nO 79-954 (J.O. du 13.11.79) modifiant le décret nO 79-780 du 10.9.79 relatif au comité national du centre national de la recherche scientifique. 8 Décret relatif à la composition du Gouvernement (J.O. du 9.11.79). 13 Décret nO 79-962 (J.O. du 15.11.79) portant modification du décret nO 71-609 du 20.4.1971 relatif à l'organisation de l'administration centrale du ministère des postes et télécommunications. 14 Décret nO 79-965 (J.O. du 17.11.79) relatif aux conditions de nomination dans l'emploi de Chef du service juridique et technique de l'information. 19 L'Association des maires de France veut clarifier l'évolution de la réforme des collectivités locales (soixante-deuxième congrès national de l'Association des maires de France). 21 Décret nO 79-1006 (J.O. du 28.11.79) modifiant le décret nO 79-247 du 19 mars 1979 portant création d'un comité interministériel du Patrimoine. 22 Décret nO 79-1004 (J .0. du 28.11.79) modifiant le décret nO 76-901 du 28.9.1976 portant création de commissions de l'informatique et d'un comité interministériel chargé de donner son avis sur certains projets 1nformatiques. 23 ({ Le libre épanouissement des collectivités locales ne doit pas conduire à remettre en cause l'unité nationale}) déclare M. Valéry Giscard d'Estaing devant l'assemblée générale de l'Association du Corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l'Intérieur. 26 Décret nO 79-995 (J.O. du 27.11.1979) relatif aux attributions du secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargé des industries agricoles et alimentaires. 27 Décret nO 79-999 (J.O. du 28.11.1979) relatif à la caisse nationale des marchés de l'État, des collectivités locales et des établissements publics. 28 Décret nO 79-1014 (J.O. du 30.11.79) relatif à la compatibilité entre les professions d'avocat ou de conseil juridique et les fonctions de Conseiller prud'homme et à la possibilité pour les conseils juridiques d'exercer les fonctions de membre assesseur des tribunaux paritaires de baux ruraux. �FRANCE 513 DÉCEMBRE 3 Décret nO 79-1037 (J.O. du 5.12.79) relatif à la compétence des services d'archives publics et à la coopération entre les administrations pour la collecte, la conservation et la communication des archives publiques. 3 Décret nO 79-1038 (J.O. du 5.12.79) relatif à la communicabilité des documents d'archives publiques. 3 Décret nO 79-1039 (J.O. du 5.12.79) relatif à la délivrance de visas de conformité des copies, reproductions photographiques et extraits des documents conservés dans les dépôts d'archives publiques. 3 Décret nO 79-1040 (J.O. du 5.12.79) relatif à la sauvegarde des archives privées présentant du point de vue de l'Histoire un intérêt public. 4 Décret nO 79-1042 (J.O. du 6.12.79) relatif aux attributions du ministre du Travail et de la Participation par intérim en matière de formation professionnelle. 6 La commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale adopte une proposition de loi limitant l'exercice du droit de grève des personnels de l'État. 10 Décret nO 79-1070 (J.O. du 12.12.79) portant changement de dénomination de l'Agence pour le développement des applications de l'informatique. 21 Loi de finances rectificative pour 1979 (J.O. du 22.12.79). 22 Loi nO 79-1114 autorisant le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures rendues nécessaires par la déclaration de l'indépendance des Nouvelles-Hébrides (J.O. du 23 décembre 1979). 28 Loi nO 79-1132 tendant à augmenter l'effectif du conseil régional de la Corse (J.O. du 29 décembre 1979). 30 Loi nO 79-1159 autorisant le Gouvernement à continuer à percevoir en 1980 les impôts et taxes existants (J.O. du 31 décembre 1979). 33 �514 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE BIBLIOGRAPHIE (*) ASSOCIATION CONTRÔLE ET CHANGEMENT : Un contrôle public expérimental (avec la collaboration du Groupe Méthodes - Travaux 1969-1978. 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LES MARCHÉS PUBLICS DE TRAVAUX, D'ÉTUDES ET DE FOURNITURES: Textes officiels, documents types et notes de présentation. 2e éd. Le Moniteur - numéro hors série - Octobre 1979. Ed. du Moniteur, 508 p. LE GUIDE 1979 DE VOS DROITS ET DE VOS DÉMARCHES. Coll. Vous et l'administration. La Documentation française, 412 p. RÉPERTOIRE PERMANENT DE L'ADMINISTRATION FRANÇAISE. 1979. 37 e éd. La Documentation française, 362 p. ��GRANDE-BRETAGNE par Nevil JOHNSON (*) Michael LEE (**) L'exercice de l'administration publique et son étude continuent à être profondément affectés par les réductions des dépenses publiques qui furent commencées sous le gouvernement travailliste et se poursuivent sous l'administration nouvelle des Conservateurs. Cette dernière, en soulignant son désir de se libérer de certaines procédures et lignes de conduite établies, a donné une tournure particulière à toutes les activités administratives, mais sans l'intérêt spécifique dans la technique de la gestion ou dans la machine gouvernementale qui caractérisa le précédent retour au pouvoir du parti en 1970. Les initiatives du système politique du nouveau gouvernement concernent moins les approches théoriques en matière d'exécutions d'engagements qu'une réduction dans l'effectif du secteur public luimême. On a moins le souci d'inventer de nouvelles méthodes que d'appliquer simplement les anciennes plus efficacement. Il est difficile de distinguer entre la continuité - ce qui aurait été fait en dépit du nouveau genre de gouvernement - et les authentiques innovations du système politique - ce qui, dans l'avenir, changera la forme du travail administratif. Le nouveau gouvernement a soulevé de nombreuses questions qui, à la fin de l'année, n'avaient pas encore été bien absorbées dans le système administratif. La session parlementaire de 1979-80 sera plus que pleinement occupée par la législation proposée alors pour réduire l'étendue des activités gouvernementales. L'état d'esprit des investigateurs de l'administration publique était donc passablement pessimiste. Tous les budgets affectés à la recherche étaient extrêmement vulnérables devant les décisions de réductions de ressources. La Social Research Association (association de recherche sociale) nouvellement fondée n'a pas commencé ses délibérations à un moment favorable. Bien que ses débuts remontent à 1978 avec quelques 600 membres venus en majorité du personnel affecté à la recherche des départe(*) Professeur au Nuffield College de l'Université d'Oxford. (**) Professeur au 8irkbeck College de l'Université de Londres. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �522 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE ments gouvernementaux, des autorités locales et des sociétés privees d'études sociales, avec l'intention délibérée de découvrir quel point commun il pourrait y avoir entre ces trois secteurs d'activités de recherche, elle ne commença pas avant 1979 ses réunions régulières sous forme de séminaires et de conférences. Sa lettre d'information (1) aux membres essayait d'inclure des détails de l'impact produit par les réductions des dépenses publiques pour la recherche sociale, et un grand nombre de ses discussions ont été dominées par des doléances en ce qui concerne les maigres débouchés que ses membres pensent avoir devant eux. Quelques-uns de ses membres fondateurs appartenaient au personnel du Centre for Environmental Studies (Centre d'Étude de l'Environnement) dont l'existence même fut menacée en septembre par la décision du ministre de l'Environnement de retirer une grande proportion des conventions de son département. The Guardian du 18 septembre publia un memorandum confidentiel, du directeur du département chargé des conditions de la recherche, qui critiquait les méthodes de recherche « interne}) Un-house). La qualité et la valeur de la recherche sociale pour les questions d'intérêt public étaient vivement critiquées. Des institutions privées réduisirent aussi leurs subventions destinées à la recherche du fait que leurs revenus diminuaient en raison de l'inflation. Elles devinrent plus exigeantes sur ce qu'elles pourraient prendre en charge, et furent particulièrement désireuses de ne pas paraître reprendre ce que les institutions du secteur public avaient abandonné. C'était presque comme si elles avaient consciemment décidé d'éviter d'accepter des projets proches des intérêts de l'autorité publique. Quand la Social Research Association nomma un comité chargé d'examiner « les termes et les conditions d'allocations de recherche}) elle trouva parmi les spécialistes un certain degré d'inquiétude quant à la proposition concernant la recherche sociale (plus de 60 pour cent) qui devait être aidée soit par les services gouvernementaux soit par the Social Science Research Council (le conseil de recherche de l'économie sociale). Ce dernier, qui attribua des fonds provenant du budget affecté aux sciences par le gouvernement à des particuliers et à des institutions qui en faisaient la demande par l'intermédiaire de l'un de ses comités, continua à déterminer des priorités en fixant ses propres « initiatives de recherche }) par quelques comités d'experts qui proposaient d'agir en des champs spécifiques. Cette politique doublée d'un souci de ne venir en aide qu'à ce qui était appelé « centres d'excellence}) a conduit à une plus grande concentration des fonds destinés à la recherche sur un certain nombre d'institutions qui ont fait leurs preuves, telles que the Institute of Local Government Studies (Birmingham) (Institut d'Études du gouvernement local) et the School of Advanced Urban Studies (Bristol) (École d'études urbaines approfondies). L'établissement d'une unit (un centre spécialisé) à l'Université d'Aston (Birmingham) sous le Professeur John Rex pour examiner les (1) Toute demande de renseignements devait être adressée à Social Research Association, 25 Northampton Square, London EC 1V DAX. �GRANDE-BRETAGNE 523 questions de rapports raciaux n'est pas une entreprise complètement nouvelle mais une réorganisation d'arrangements faits auparavant à Bristol. Dans ces conditions l'étude de l'administration publique est même devenue plus fortement liée à celle de l'élaboration de la politique. L'Université de Strathclyde, par exemple, a déjà une unit d'études politiques sous la direction du Professeur Richard Rose; elle publie régulièrement une série de monographies sur l'élaboration de la politique. L'université d'Essex commença, en 1979, une série de cours qui, pour la première fois en Grande-Bretagne, a constitué un undergraduate degree (un premier cycle de l'enseignement supérieur) un diplôme sur l'élaboration de la politique et l'administration. Ces cours sont dirigés par M. R.A.W. Rhodes, qui est aussi le rédacteur du Public Administration Bulletin qui est le journal du Public Administration Committee (Comité d'administration publique) of the Joint University Council. Ce journal qui était à l'origine un bulletin pour les membres du Comité est maintenant publié trois fois par an, et se concentre de plus en plus sur les questions de politique. Le Comité rassemble des professeurs d'administration publique dans les universités et les polytechniques. Le nombre de ses membres s'élève à 112 actuellement; le B'ulletin tire à 400 exemplaires. Les prises de position du nouveau gouvernement conservateur figuraient en grande partie dans la discussion académique accrue sur les procédés de l'élaboration de la politique. Il y avait un grand scepticisme dans les milieux académiques quant à la possibilité de poursuivre des systèmes conservateurs en ({ retournant en arrière» sans payer très cher par l'augmentation du chômage et par la diminution de la concurrence des produits britanniques sur les marchés internationaux. En grande partie imprévue du gouvernement conservateur, la décision du 23 octobre de supprimer tous les contrôles gouvernementaux en matière d'exportation de la monnaie et d'achat de lingots, déclencha un torrent de spéculations académiques sur le sens de ses prises de position en matière monétaire. Cette discussion influença la prise en considération des questions administratives, parce que la principale justification des réductions généralisées dans les dépenses de l'État était l'argument que la part élevée des emprunts du gouvernement pour financer l'administration augmentait les provisions d'argent et attisait l'inflation. La résolution du gouvernement de réduire ses nécessités d'emprunt fut critiquée. Par exemple, en novembre David Hendry dans sa conférence inaugurale en tant que professeur d'économétrie à la London School of Economies suggéra que le gouvernement en termes réels n'était pas un grand emprunteur mais qu'il pratiquait même l'épargne. Les journaux consacrèrent beaucoup de place au débat sur la question monétaire. Pendant la plus grande partie de l'année on ne trouva pas le journal faisant autorité, The Times, à cause d'un conflit très prolongé entre sa direction et son personnel dans les syndicats de l'imprimerie (30 novembre 1978 - 13 novembre 1979), La direction tenta en vain de faire imprimer le journal en Allemagne, et un certain nombre de sociétés essayèrent de fournir des articles d'imitation pour ses suppléments bien connus en �524 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE matière littéraire et éducative. Les chaînes de télévision de Independent Broadcasting Authority furent aussi fermées par suite d'un conflit de travail entre la direction et le personnel technique, conflit qui dura dix semaines (10 août-24 octobre). The Gardian et The Observer profitèrent de la nonparution du Times et du Sunday Times pour augmenter leur tirage, et pour fournir aux principales chaînes des « fuites» de sources officielles à la « presse de qualité ». The Guardian força le gouvernement à changer son programme en plusieurs occasions. STRUCTURE Le retour d'un gouvernement majoritaire à la Chambre des Communes après les élections générales du 3 mai n'a pas abouti à des changements majeurs dans l'attribution des fonctions entre les différents ministres du Cabinet. L'administration conservatrice de Mme Thatcher a suivi étroitement le schéma des départements utilisé par M. Callaghan pour le parti travailliste, avec l'exception notable de l'ensemble des fonctions traitant du contrôle des prix et de la protection du consommateur. Mme Thatcher mit en place la Price Commission (commission du prix) sur un statut d'exercice de contrôle temporaire sans responsabilité pendant la préparation de la législation en matière de concurrence et elle nomma un Ministre d'État pour les affaires des consommateurs comme junior minister (assistant du ministre) au Ministère du Commerce; il n'y eut pas de création pour son Cabinet de poste de ministre pour les prix et la protection du consommateur. Le poste de ministre des arts qui avait été rattaché auparavant au ministère de l'Éducation et des Sciences fut transformé en Office of Arts and Libraries (Ministère des Arts et des Bibliothèques) sous la direction du Chancelier du Duché de Lancaster qui est aussi leader de la Chambre des Communes. Le ministre du Développement Outre-mer, comme en 1970, était réintégré dans le Foreign Office. Le nombre des membres du Cabinet passa de 24 sous M. Callaghan à 22 sous Mme Thatcher. Le nombre total des ministres dans l'administration de cette dernière s'élevait à 107. Elle fit un pas inhabituel en désignant M. Reginald Prentice comme Ministre de la Sécurité Sociale (Minister for Social Security). JI avait été secrétaire d'État (secretary of State) à l'Éducation et aux Sciences sous l'administration travailliste précédente avant de se séparer du Parti travailliste et de se joindre aux Conservateurs. Le seul Ministre du Cabinet (Cabinet Minister) sans aucune responsabilité ministérielle considérable était M. Angus Maude à qui on demanda de s'occuper de la coordination de la politique d'information. Comme le nouveau secrétaire des Affaires Étrangères, Lord Carrington, était à la Chambre des Lords, Sir lan Gilmour en tant que Garde du petit Sceau devint à la Chambre des Communes, le principal porte-paroles, sur les affaires étrangères. Mme Thatcher continua la tradition qui consistait à être elle-même techniquement responsable du Civil Service Department (le département de la Fonction publique) mais à laisser l'administration au jour le jour à un autre Ministre du Cabinet, Lord Soames en tant que Lord Président du Conseil. En décembre Lord Soames devint gouverneur de Rhodésie afin de ré- �GRANDE-BRETAGNE 525 établir l'autorité britannique tandis que des dispositions étaient prises pour établir un état indépendant: Zimbabwe. La conférence constitutionnelle sur la Rhodésie qui eut lieu à Londres pendant environ quinze semaines (septembre-décembre) occupa une grande partie du temps du Secrétaire des Affaires étrangères. Après les élections générales, la majorité gouvernementale à la Chambre des Communes était de 43 (339 Conservateurs, 11 Libéraux et 17 autres membres = 635). On s'était arrangé pour faire coïncider l'élection parlementaire du 3 mai avec l'ensemble normal et annuel des élections aux autorités locales. Cette coïncidence permit aux annotateurs de faire un certain nombre de comparaisons directes, entre les différentes régions du pays, dans les attitudes des votants envers les gouvernements centraux et locaux. « Le mouvement de bascule» national vers les Conservateurs se traduisait par le chiffre de 5,2 pour cent dans un pourcentage total de 76 % des votants. Le mouvement de bascule vers les Conservateurs était un peu plus bas dans le Nord et au Pays de Galles, tandis qu'en Écosse il y avait un léger mouvement vers le Parti Travailliste. Les partis nationalistes écossais et gallois (SNP et Plaid Cymru) qui, tout comme les Libéraux, s'étaient habitués à tenir un équilibre entre les deux grands partis dans le Parlement précédent, ne gagnèrent aucun accroissement. Le SNP et Plaid Cymru se trouvèrent avec seulement deux députés chacun. En fait, avant les élections générales, l'opinion publique en Écosse et au Pays de Galles avait été sondée dans les référendums qui eurent lieu, le 1er mars, en vue de s'assurer l'acceptation des projets du gouvernement travailliste sur la délégation de pouvoir aux assemblées écossaises et galloises. The Scotland Act et the Wales Act avaient été votés en loi à condition de recevoir l'approbation locale par référendum (2). Les électeurs écossais et gallois ne réussirent pas à donner au gouvernement le pourcentage de soutien électoral requis par le Parlement; une proposition élevée décida de ne pas voter. Seulement 32,5 pour cent des électeurs d'Écosse et 11,8 pour cent au Pays de Galles soutinrent les dispositions de délégation de pouvoir. La mort d'un député dans un accident de voiture, le jour des référendums, réduisit le nombre des membres du gouvernement travailliste à la Chambre des Communes à 306 - minorité de 17 votes, avec 322 dans l'opposition, 4 Officers of the House (officers à la Chambre) et trois vacances. Cet embarrassant gouvernement minoritaire prit fin le 28 mars après un vote de confiance que M. Callaghan perdit d'une seule voix (311 contre 310). Le Parlement fut dissous le 7 avril. Le procès de l'ancien leader du parti libéral, Jeremy Thorpe, accusé de complicité dans un meurtre, avait été délibérément renvoyé de façon à éviter l'embarras aux élections. " eut lieu entre le 8 mai et le 22 juin, quand il fut acquitté. Cet abrupt achèvement du gouvernement de M. Callaghan n'empêcha pas l'acceptation par le Parlement d'une loi qui prenait racine dans les problèmes de son gouvernement minoritaire - législation pour faire passer (2) Cf. Annuaire Européen d'Administration Publique, 1978, pp. 397-398. �526 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE le nombre des sièges parlementaires en Irlande du Nord de 12 à 17. Cette augmentation en représentation à Westminster fut, en un certain sens, considérée comme une compensation pour l'imposition de direct rule sur la province. Cette loi ne fut cependant pas présentée à temps pour donner à l'Irlande du Nord une plus grande voix aux élections générales. Le gouvernement de Mme Thatcher ne dépendait en aucune façon de l'appui des membres d'Irlande du Nord comme celui de M. Callaghan en avait dépendu. M. Gerry Fitt, le leader du Parti Travailliste socio-démocratique en grande partie catholique (Roman Catholic Social Democratie Labour Party) avait voté contre le Parti Travailliste dans la division critique du 28 mars; il résilia sa charge de leader le 22 novembre, après des dissensions internes au sein du parti, au sujet des propositions gouvernementales pour convoquer une conférence constitutionnelle. En septembre, la visite officielle du Pape en République d'Irlande fit peu pour stimuler de nouvelles initiatives qui permettraient de trouver une alternative à « l'autorité» (direct rule) de Westminster sur l'Irlande du Nord. En effet, les perspectives de fin à la violence s'étaient amenuisées par suite d'un certain nombre d'assassinats commis par la Provisionallrish Republican Army (l'IRA provisoire) utilisant des bombes avec commande à distance ou avec fusées à retardement. Le porte-paroles du Parti Conservateur sur les affaires de l'Irlande du Nord, M. Airey Neave, fut tué le 30 mars par une bombe attachée à sa voiture dans le parking de la Chambre des Communes; Lord Mountbatten, le cousin de la Reine, et deux autres membres de ceux qui étaient avec lui, furent tués le 27 août par une bombe déposée sur son yacht à Mullaghmore. On s'arrangea pour faire coïncider cette attaque avec le massacre par mine-piège de 18 soldats britanniques dans le comté Down. Le 25 octobre Mme Thatcher désigna comme Secretary of State pour l'Irlande du Nord chargé de direct rule, M. Humphrey Atkins, qui invita tous les Partis politiques en province à une conférence en janvier 1980 ; mais il eut rapidement des ennuis quand le Parti dominant syndicaliste (Unionist Party) rejeta ses suggestions pour une nouvelle initiative. Même des améliorations dans la co-ordination sur la sécurité entre la République et la province furent compromises par la démission de M. Lynch comme leader du gouvernement dans la République, au mois de décembre. Alors que la fin du gouvernement de M. Callaghan ne faisait aucun tort à une représentation parlementaire améliorée de l'Irlande du Nord, elle renvoyait à plus tard un certain nombre de mesures qui auraient eu un impact considérable sur la procédure administrative. La dissolution du Parlement empêcha les dernières étapes du Banking Bill et du Companies Bill (projets de loi sur les banques et sur les compagnies) qui avaient été destinés tous les deux à consolider les pouvoirs du gouvernement en matière de réglementation des taux de provisions de crédit et de commerce. Elle empêcha aussi la présentation de règlements qui obligeraient les automobilistes à porter à tout moment la ceinture de sécurité, et la reformulation des �GRANDE-BRETAGNE 527 règlements attachés à la poursuite de ceux qui trahissent des ({ secrets d'État ». La seule législation à subsister dans les toutes dernières semaines du Parlement fut celle qui autorise les auteurs à réclamer des droits d'auteur basés sur le nombre de fois où leurs livres sont empruntés dans les bibliothèques municipales. La mesure administrative qui permettra de percevoir ces droits d'auteur entrera en vigueur en 1982-3. Les accords - par le nouveau Parlement - pour abroger la loi (Scotland Act et the Wales Act) au terme des résultats du référendum du 1er mars furent mis de côté jusqu'en juin. Le nouveau gouvernement conservateur, bien sûr, hérita d'un certain nombre d'investigations dans la structure du gouvernement, commencées sous les Travaillistes. Les rapports de ces investigations furent présentés au Parlement de la façon habituelle. Sur les questions d'ordre public les principaux rapports furent ceux de la Royal Commission on Legal Services (commission royale sur les professions d'avocat et d'avoué) et du Committee of Inquiry (comité d'enquête) dans les services pénitentiaires du Royaume Uni (United Kingdom Prison Services) ; la Royal Commission on Criminal Procedure (la commission royale sur la procédure pénale) continua à prendre ses informations pendant l'année 1979. La Commission on Legal Services sous Sir Henry Benson qui fit son rapport en octobre (3) proposait que la distinction entre barristers (avocats) et solicitors (avoués) soit maintenue, et que les ({ avoués» gardent leur droit exclusif de rédaction d'actes de cession. Elle estimait que le gouvernement central devrait financer un nouveau bureau qui veillerait à une distribution plus équitable dans le pays de ({ centres juridiques» qui donneraient les conseils adéquats sur les problèmes de communautés. The Committee on Prisons (le comité sur les prisons) (M. le juge May) qui fit son rapport en novembre (4) proposait un nouveau programme de construction de prisons pour réduire les problèmes de surpeuplement. Il estimait qu'on devait épargner au service pénitentiaire les effets aveugles des réductions des dépenses publiques. Le gouvernement était, en effet, menacé en un certain nombre de circonstances par des grèves du personnel pénitentiaire réclamant une amélioration de traitement. Le Comité May proposait un nouveau barème de salaires et un service de contrôle pénitentiaire indépendant, mais aucun changement fondamental dans la composition du Prisons Board, que certains ({ fonctionnaires» des prisons avaient critiquée. L'action industrielle par la Prison Officers' Association qui avait été prévue et contre laquelle des plans d'éventualité étaient maintenus par la police durant toute l'année, n'aboutit pas. Le nouveau gouvernement conservateur satisfait les revendications de quelques-uns de ses partisans qui étaient en faveur d'une re-introduction de la peine de mort pour certains crimes, en permettant à la Chambre des Communes la liberté de vote sur la question, le 19 juillet. Les députés rejetèrent la peine capitale par 119 voix. Le nouveau ministre de l'Intérieur, (3) Cmnd 7648. (4) Cmnd 7073. �528 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE M. William Whitelaw, profita de l'occasion de la Conférence du Parti Conservateur à Blackpool, en octobre, pour annoncer qu'il renoncerait à deux institutions destinées à appliquer une ({ thérapeutique de choc» aux jeunes délinquants qui avaient été condamnés par les tribunaux; cette thérapeutique comprendrait ({ plus d'exercice physique et plus de travail physique ». Le ministre de l'Intérieur refusa de poursuivre rapidement les mises en œuvre d'un autre comité organisé par le gouvernement travailliste, le comité sur la pornographie et la censure des films qui se réunit sous la présidence du Professeur Bernard Williams. Ce comité qui fit son rapport en novembre estimait que la presse et les écrits ne devraient plus être soumis à des lois sur la pornographie, et qu'il devrait y avoir un nouvel examen basé sur ce qui est ({ choquant pour les gens bien-pensants ». " voulait proscrire les exhibitions pornographiques dans les vitrines et classer de façon nouvelle les films projetés dans les cinémas. " y eut des propositions venant d'autres comités, que certaines personnes trouvèrent ({ choquantes ». Un comité consultatif sur les délits sexuels proposa, en juin, que les relations homosexuelles entre hommes soient rendues légales à l'âge de dix-huit ans; un groupe de travail de la Law Commission (commission de droit) proposa en juillet l'abolition de l'enregistrement des naissances illégitimes; et un groupe de travail sur le problème de la grossesse à l'école proposa, au mois de septembre, l'abolition de la notion de l'âge nubile. Comme avec le comité Williams, le ministre de l'Intérieur était peu disposé à agir sans ce qu'il appelait ({ un large accord du public ». Le gouvernement conservateur, en fait, n'hérita pas de son prédécesseur d'investigations majeures dans le domaine des mass media. Ce dernier avait déjà annoncé son engagement de créer une deuxième chaîne de télévision indépendante (5). Le problème était de trouver un moyen pour donner suite à cette décision. Lord Thomson, un ancien membre de la commission du marché commun, fut désigné pour remplacer Lady Plowden comme président de la Independent Broadcasting Authority (service indépendant de la radiodiffusion). Les émissions de la BBC furent limitées par de nouvelles réductions dans les dépenses imposées par le gouvernement conservateur, en particulier dans les services de l'extérieur qui pourvoient aux programmes pour les auditeurs d'outre-mer. Dans les services sociaux, la Royal Commission on the National Health Service (la commission d'enquête sur le service de la santé) nommée par le gouvernement travailliste en 1976 sous la présidence de Sir Alex Merrison (6) donna son dernier rapport en juillet 1979. Comme prévu, elle rejetait la proposition selon laquelle le Service de la Santé serait financé par quelque système d'assurances qu'elle estimait coûteux dans son application et injuste pour les personnes du 3e âge, les handicapés et les enfants, dont l'ensemble représentait 60 % des dépenses. Tandis qu'elle proposait (5) Cf. Annuaire Européen d'Administration Publique 1978, pp. 398-399. (6) Cf. Annuaire Européen d'Administration Publique 1978, p. 395. �GRANDE-BRETAGNE 529 le maintien des finances par l'Échiquier, elle critiquait, néanmoins, la réorganisation administrative de 1974, mais elle était contre le regroupement de l'administration de la santé avec le gouvernement local. Elle proposait de donner plus de responsabilités aux autorités régionales et jetait un doute sur la valeur des autorités de « zones» déjà en place. Le nouveau gouvernement conservateur se réjouit de l'occasion de prendre des mesures « pour réduire la bureaucratie du service de la santé ». Le Ministre de la Santé, peu de temps après la publication du rapport de la Royal Commission, fut poussé à prendre des mesures contre l'autorité locale de zone (area health authority) pour Lambeth, Southwark et Lewisham au sud de Londres, parce qu'elle avait refusé de se soumettre aux propositions de réductions de dépenses faites par le gouvernement. En août il dissout l'autorité et remplaça ses membres par cinq « commissaires» qu'il désigna. Ces derniers, cependant, découvrirent les obstacles qui pourraient être placés sur leur chemin par les représentants des syndicats des employés au service de la santé au niveau régional. A la déception de nombreux députés conservateurs, quand le nouveau gouvernement en vint à publier, au mois de décembre, son programme législatif sur le service de la santé, il ne parla pas d'abolition immédiate par le Parlement des services de zone de la santé. Au lieu de cela, le Département de la Santé et de la Sécurité sociale publia un document consultatif, Patients First (Priorités aux malades) qui annonçait que la transformation serait plus graduelle. Au fur et à mesure que les autorités régionales gagnent en responsabilité, les quatre-vingt dix autorités de zone seront lentement remplacées par 150180 comités de districts. Dans le domaine des arts, le nouveau ministre conservateur, M. Norman St. John Stevas, qui était aussi le leader à la Chambre des Communes, traita en priorité de deux sujets hérités de son prédédesseur travailliste, le « droit de prêt public» pour les auteurs (voir ci-dessus p. 8, texte français) et l'établissement du Fonds du Patrimoine national. Ce dernier avait pour but de remplacer le National Land Fund (le Fonds du domaine national qui avait été établi en 1946 en souvenir des morts de la deuxième guerre mondiale, et dont on s'était servi pour l'achat) au nom de la nation, de monuments historiques et de beaux sites, ainsi que d'objets antiques et d'œuvres d'art. Une réforme avait été conseillée fortement quand le gouvernement travailliste refusa, en 1977, de prendre en charge Mentmore Towers, la demeure de Lord Roseberv, dont le contenu fut vendu plus tard aux enchères, de nombreux objets antiques allant à des acheteurs étrangers. En décembre le Ministre de la Culture (Minister for the Arts) présenta un projet de loi au Parlement pour fixer le Fonds du patrimoine national qui sera dirigé par un corps d'administrateurs indépendants, et non pas par la trésorerie (The Treasury). Une autre investigation dans le domaine foncier décidée par le gouvernement travailliste, le comité départemental sur la propriété terrienne sous la présidence de Lord Northfield, fut en grande partie ignorée. Mais le nouveau gouvernement conservateur s'intéressa en priorité aux changements qu'il pourrait inaugurer dans le service d'aide à l'industrie 34 �530 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE privée et à l'importance et à la forme des entreprises industrielles et commerciales appartenant à l'État. Il souhaitait faire passer un certain nombre de biens d'État sous contrôle privé afin de réduire le montant de la dette du secteur public et de retirer les contraintes du personnel du secteur public et des règlements en matière de finances, des entreprises qui pourraient être mieux dirigées dans le secteur privé. Il fut donc satisfait d'annoncer en septembre qu'il rendrait effective la principale proposition du Post Office Review Committee (comité de révision de la Poste) qui fit son rapport en 1977, favorisant la séparation du service des Télécommunications du tri du courrier et de sa distribution selon des moyens traditionnels. L'expérience de démocratie industrielle donna aux syndiqués des sièges au Post Office Board (ministère des Postes) (7). Mais aucune disposition ne sera prise pour que de simples actionnaires possèdent des actions dans la nouvelle Telecommunications Corporation qui produira son propre mouvement de capital. De nombreuses autres propositions devaient permettre des placements privés dans les affaires de l'État. Le nouveau gouvernement lia ses décisions en matière de politique industrielle avec une révision générale de ces corporations d'État qui n'entraient pas dans les mécanismes normaux qui leur assuraient la responsabilité envers les ministres et le Parlement. Le parti conservateur en opposition s'était joué des dangers d'une quango explosion, l'augmentation dans les « organisations quasi non-gouvernementales» (8) ; la nouvelle administration du gouvernement conservateur était décidée à chercher et à trouver ces entreprises qui, pensaitelle, ne devaient pas rester dans le secteur public comme un fardeau pour les contribuables (voir infra). The National Enterprise Board (conseil des entreprises nationales) créé par le gouvernement travailliste en 1975 était particulièrement vulnérable à cette sorte d'investigation. Il avait des intérêts dans plus de soixante compagnies, bien que ses plus grosses actions étaient réparties en deux seulement, British Leyland (930 millions de livres) et Rolls Royce (265 millions de livres). En octobre, Sir Keith Joseph, le Ministre de l'Industrie, présenta un projet de loi au Parlement afin de s'assurer les pouvoirs qui pousseraient le Conseil à liquider un certain nombre de ses avoirs et permettraient au Ministère de l'Industrie de nommer les acheteurs. La discussion sur le Bill (projet de loi) fut « débordée» par une différence d'opinion qui conduisit à une démission en masse de tous les membres du Conseil... Ce dernier avait trouvé difficile, en 1978, de travailler dans le domaine des aéromoteurs avec Sir Kenneth Keith, le président de Rolls Royce, qui voulait avoir accès direct au ministre, évitant le « Conseil» qu'il traitait de contraceptif bureaucratique. En novembre, Sir Keith Joseph accorda la requête de Sir Kenneth Keith et le Conseil, en conséquence, démissionna en bloc. Le gouvernement nomma immédiatement un nouveau conseil sous la présidence de Sir Arthur Knight, le président de Courtaulds. M. lan Halliday, le nouveau chief executive du Conseil, était un administrateur financier de Lloyds et avait des liens étroits avec la City. (7) Cf. Annuaire Européen d'Administration Publique, 1975, p. 415. (S) Cf. Annuaire Européen d'Administration Publique, 1975, pp. 400-401. �GRANDE-BRETAGNE 531 Le gouvernement chercha les moyens de vendre des actions dans des entreprises d'État à de simples actionnaires, mais il se heurta immédiatement à la critique parce que la responsabilité de tels « hybrides» en matière de propriété publique et privée était mise en doute. L'élément le plus vulnérable dans la propriété d'État était la part du gouvernement de 51 pour cent dans British Petroleum parce que cela pouvait être facilement évalué en termes d'avoirs déjà aux mains de particuliers. Au début de novembre le gouvernement mit en vente 5 pour cent des actions ordinaires BP souscrites en trop de 50 %. Mais ces biens gouvernementaux, qui furent en totalité nationalisés, étaient beaucoup plus difficiles à estimer, et en de nombreux cas leur vente ne pouvait être autorisée que par législation. En novembre le gouvernement présenta au Parlement des projets de loi qui lui permettraient de réduire sa participation des British Airways et British Aerospace. En août il annonça aussi qu'il avait l'intention de vendre une possession d'actions majoritaires dans la National Freight Corporation (Corporation du transport des marchandises) qui assure dix pour cent de l'industrie du transport routier, comprenant des opérations telles que celles de British Road Services et de Pickfords. Les rumeurs selon lesquelles il avait aussi l'intention de vendre Cable et Wireless ne furent pas confirmées. Le Département de l'Environnement, cependant, mit en œuvre des plans de liquidation de propriétés et de terrains appartenant à la Commission for New Towns (commission des nouvelles villes) et à des corporations particulières pour le développement de nouvelles villes. Les propositions les plus controversées pour la vente de biens publics furent celles qui engageaient la British National Oil Corporation qui détenait 51 pour cent sur toutes les régions pétrolifères. En juillet le gouvernement proposa une diminution du rôle de la corporation et la vente de quelques-unes de ses actions. Mais l'opposition soulevée au Parlement par ces propositions semble avoir été suffisante pour persuader le Cabinet de modérer sa politique. Le 14 septembre le Ministre de l'Énergie affirmait qu'il n'y avait aucun projet de vente des intérêts de la corporation en matière commerciale, bien qu'il y eût des actions en vente. Tandis que ces modifications s'effectuaient, le Ministre de l'Industrie annonça, en juillet, que les sommes allouées à l'industrie privée pour une aide sélective seraient réduites, et que des projets pour le développement régional seraient révisés. Une quizaine de jours plus tard, il annonça que les conseils régionaux d'aménagement économique qui réunissaient les représentants de la direction, les syndicats, et le gouvernement local, seront abolis. Les ministres songeaient aussi à la création de ce qui s'appelait « zones d'entreprises », secteurs du pays dans lesquels les règlements gouvernementaux seraient réduits au minimum, sauf ceux qui concernent la santé et la sécurité. Le gouvernement comme son prédécesseur continua à envisager la perspective de fermeture de chantiers d'industrie lourde et de branches de production qui trouvaient difficile de vendre leurs produits sur les mar- �532 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE chés mondiaux. La British Steel Corporation (corporation de l'acier), une industrie nationalisée, projeta de fermer les ateliers de Shotton (Nord du Pays de Galles) et de Corby (Northamptonshire), menaçant ainsi de surnombre et de chômage de nombreux ouvriers de ces villes. Le 13 décembre, elle annonça de nouvelles fermetures et projeta une réduction de 30 pour cent de production d'acier. En même temps les principaux syndicats appelèrent les ouvriers des acieries à se joindre à une grève nationale pour IJrotester contre les propositions de salaires. British Leyland dont les avoirs étaient presque totalement sous le contrôle du National Enterprise Board fit voter ses employés à la mi-octobre afin de s'assurer de leur appui pour un projet élaboré par le directeur, Sir Michael Edwardes, projet qui réduirait la gamme des opérations de la compagnie dans la fabrication automobile. En novembre le renvoi par British Leyland de M. Derek Robinson, attira l'attention sur les dangers de la confrontation entre la direction projetant le surnombre et les syndicats s'opposant à la restructuration. M. Robinson avait été un des principaux opposants au plan du directeur. Par contraste avec l'administration précédente du gouvernement conservateur de M. Heath (1970-4) le nouveau gouvernement était tenu à modérer les pouvoirs des syndicats sans avoir recours à un système de tribunaux industriels tels ceux qui furent introduits en 1971. En juillet, M. James Prior, le Ministre de l'Emploi, fit publier un plan de travail consultatif sur les relations industrielles et il déposa en décembre un projet de loi sur l'emploi (Employement Bill) au Parlement. Ces deux documents soulignaient le besoin d'exposer certaines activités à des poursuites dans des tribunaux ordinaires. Le gouvernement, par exemple, proposa d'exposer les particuliers à payer les dommages à un employeur s'ils tentent de persuader ses employés à adhérer à un syndicat en faisant une campagne contre ses produits . .II souhaitait aussi annuler certains paragraphes de The Employment Protection Act (loi sur la protection de l'emploi), et consigner des règles très rigides sur les accords entre la direction et les syndicats pour créer « une affaire interne» (a closed shop) employant seulement le travail des syndiqués. The Bill (le projet) renfermait des clauses destinées à limiter la constitution de piquets de grève sur le lieu de travail touché par une grève, et tout gréviste en faction appartenant à un syndicat qui ne se soumettrait pas à ces restrictions s'exposerait à des poursuites. Le mouvement syndicaliste critiqua ces définitions de responsabilité judiciaire; son animosité fut aussi exaspérée par la Confederation of British Industry qui projetait de constituer une caisse d'assurances dans laquelle les employeurs pourraient verser de l'argent pour s'assurer le droit d'indemnité s'ils souffraient des dégâts d'une grève. Mais en même temps l'une des principales constatations dans une étude dirigée par The Industrial Relations Unit (Cours spécialisé sur les relations industrielles) à l'Université de Warwick était que de vieux dirigeants d'industries avaient eux-mêmes pris l'initiative de créer des « affaires internes» parce qu'ils croient que de telles dispositions apportent une plus grande stabilité dans les relations industrielles. Une des dispositions majeures du Bill était le financement par les deniers de l'État de votes secrets parmi les membres syndiqués. �GRANDE-BRETAGNE 533 PUBLIC SERVANTS Les rapports entre la direction et les syndicats du secteur public furent considérablement tendus du fait que les pourparlers sur les augmentations de salaires pour les employés du service public bouleversèrent les cash limits (plafond monétaire) imposés sur les dépenses de l'État (9), et du fait aussi que la nouvelle administration du gouvernement conservateur cherchait ferme à faire de réelles réductions dans le nombre des employés de l'État. Ce gouvernement refusa aussi de suivre la politique des salaires de son prédécesseur travailliste qui avait fait publier des directives en matière de salaires pour l'ensemble de l'économie (10). Il souhaitait éviter de donner un chiffre qui serait alors pris comme une norme et il essayait de minimiser l'importance de la publication des estimations à moyen-terme de l'économie, au cas où les calculs officiels auraient l'effet d'augmenter les prévisions populaires du taux de l'inflation. Le gouvernement se tourna vers un système dans lequel on exigerait que les négociateurs de salaire du secteur public gardent leurs conclusions dans les limites prévues par les cash limits (plafonds) et déterminées avant la fin des négociations. On présume que les négociateurs qui parviennent à des solutions s'approchant de celles qui sont prévues par le « plafond» auront alors à chercher des sources d'économie compensatrice, probablement par des réductions de personnel. Le gouvernement comprenait de telles dispositions pour les employés des autorités locales dans la constitution du Rate Support Grant (subvention), et il a l'intention de décider de la somme à fournir dans les « plafonds» pour les autres corps du secteur public au fur et à mesure que chacun est publié. Dans le cas du Civil Service, le Gouvernement propose de prendre des dispositions globales en mars pour les paiements de salaires de 1980-81, avant les conclusions de l'étude sur les salaires qui doivent être connues à partir du 1er avril; et ce chiffre sera divisé en allocations attribuées aux divers départements en juin ou en juillet. Cette décision de réduire le nombre de personnes employées dans le secteur public accentua la difficulté qu'il y a à définir le rapport qui existe entre les échelons de salaire et la pénurie de gens compétents. Quelques secteurs-clé de la fonction publique manquaient encore de main d'œuvre. Par exemple, en juin, le Ministère de la Défense annonça qu'il ne pouvait plus maintenir le nombre d'hommes autorisé dans son effectif, et que, par conséquent, il réduirait chaque bataillon d'une compagnie, de même qu'il laisserait des tanks sans hommes et qu'il placerait des vaisseaux de guerre dans un escadron de réserve. La nouvelle administration du gouvernement conservateur hérita de son prédécesseur La Standing Commission on Pay Comparability (la commission permanente sur la comparabilité des salaires) qui fut établie en février en vue de proposer des salaires pour certains groupes de travailleurs de la fonction publique, et qui se basait sur les principes de comparabilité (9) Cf. Annuaire Européen d'Administration Publique, 1978, pp. 403, 412-413, 414. (10) Cf. Annuaire Européen d'Administration Publique, 1978, pp. 402-403. �534 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE avec des groupes ({ extérieurs ». Cette Commission, sous la direction du Professeur Hugh Clegg, fit en juillet et en août ses premières propositions importantes pour les travailleurs manuels et les techniciens dépendant d'autorités locales et d'universités, pour les ambulanciers et les auxiliaires du Service de la Santé. Juste avant les élections, le Civil Service nonindustriel s'était mis d'accord sur une fixation de salaire basé aussi sur la comparabilité grâce au système de l'étude des salaires. Le nouveau gouvernement s'engagea à honorer cette conclusion. En février le gouvernement travailliste avait en fait imposé une certaine discipline en atteignant un accord avec les représentants des syndicats parfois appelé un ({ concordat» ou « le Contrat Social Mark Il ». Les griefs des syndicats de la fonction publique contre la politique salariale jouaient une grande part dans le rapprochement des deux parties. Il y eut de nombreuses grèves spontanées pendant l'hiver de 1978-79, et le Cabinet fut sur le point de déclarer un « état d'urgence» en janvier, quand le temps était mauvais. Une grève des camionneurs et des cheminots arrêta la livraison des vivres; de nombreux groupes de travailleurs pour le compte des autorités locales protestèrent contre leurs conditions de travail, et les « fonctionnaires » du Civil Service organisèrent une journée de démonstration. Bien que gouvernement minoritaire, l'administration de M. Callaghan gagna un vote dans le débat sur la situation industrielle, le 22 janvier à la Chambre des Communes. Dans « le concordat» survenu le 14 février entre le gouvernement et les syndicats, le Conseil des syndicats acceptait de proposer que leurs membres fassent les arrangements nécessaires pour assurer les « approvisionnements et services essentiels pour la santé et la sécurité de la communauté ». La politique des salaires avait retardé toutes nouvelles réductions dans les dépenses de l'État. Quel que soit le parti qui gagnât les élections générales, il aurait à considérer les accords salariaux proposés par les corps consultatifs pour les forces armées et la police, et par le Top Salaries Review Body (le corps de révision des hauts salaires), comprenant le Civil Service le plus élevé, le Judiciaire, les présidents et membres des conseils des industries nationalisées, et, dans un rapport séparé, les députés et les ministres. La nouvelle administration du gouvernement conservateur était heureuse d'accepter les revendications des forces armées et de la police, mais elle hésitait à récompenser les civil servants et les députés. Elle donnait son approbation pour payer en deux étapes aux senior civil servants les augmentations qui leur avaient été accordées, mais en trois étapes aux députés. Mme Thatcher insista pour « geler» les salaires des parlementaires en dépit des protestations venant de ses propres membres sans portefeuille. Ayant hérité des concessions en matière de salaires de la fonction publique faites par ses prédécesseurs, la nouvelle administration du gouvernement conservateur s'efforça de poursuivre une ligne de conduite beaucoup plus stricte sur la retenue du secteur public. D'abord, en accédant à ses fonctions, le gouvernement déclara un « blocage» dans le �GRANDE-BRETAGNE 535 recrutement du Civl1 Service, de façon à permettre au taux normal des démissions et des départs à la retraite de réduire le personnel en poste ; deuxièmement, il revint sur sa décision de « disperser» les Civil Servants loin de Londres. Dans les cas où les projets et les nouveaux bâtiments étaient trop avancés pour être supprimés, les dispersions continueront. Une mesure de dispersion entrera en vigueur aussi à Glasgow et en Merseyside pour pouvoir répondre aux besoins particulièrement pressants dans ces régions. La disposition originale avait été prise par le gouvernement conservateur dans l'intention de fournir des emplois à des employés de bureaux dans les régions les moins favorisées du pays, et de réduire les frais généraux qu'entraînait le maintien des bureaux gouvernementaux (voir le rapport de Sir Henry Hardman, Cmnd 5322, juin 1973). Le gouvernement de Mme Thatcher calcula les avantages immédiats à court-terme qui résulteraient de l'arrêt de cette opération avant qu'elle ne soit complétée. Troisièmement, la nouvelle administration demanda à tous les départements gouvernementaux de soumettre une série de projets alternatifs pour la réduction du personnel, supposant une réduction de main d'œuvre de dix, quinze ou vingt pour cent. Quelques ministres protestèrent contre le fait que leurs départements étaient poussés à prendre en considération des réductions colossales. Le Ministre de la Défense proposa sa propre révision au lieu de satisfaire aux exigences de ce processus. Au début de décembre, le gouvernement annonça une série d'économies de main d' œuvre qui se traduisaient par une réduction d'environ cinq pour cent, et pour les trois années prochaines une économie annuelle de 212 millions de livres sur les dépenses de l'État. Cette déclaration devait être la première fraction de nouvelles réductions. Elle avançait qu'une réduction d'environ 2,75 pour cent avait été réalisée par le « blocage» du recrutement depuis les élections. Quand elle sera effectuée, cette réduction portera le nombre du personnel du Civil Service de 721,000 è environ 672,000 en 1983. Le projet de réduction à plus fort pourcentage (18 pour cent) s'appliquait au Ministère des Transports. Le Ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth avait annoncé auparavant une réduction dans le nombre des postes diplomatiques d'outre-mer. Mais l'acceptation soutenue du principe de l'étude des salaires paraissait menacer toute la structure des réductions prévues. Les propositions du Pay Research Board pour 1980-81 peuvent bien supprimer l'effet des économies annoncées jusque-là. Tandis que les départements s'efforçaient de faire la discrimination entre les emplois nécessaires et les postes dont on pourrait se passer, les syndicats du secteur public se demandaient comment choisir entre les différentes cibles d'une grève. Un grand nombre de situations dans le secteur public étaient particulièrement désignées pour la réduction envisagée; un nombre suffisamment petit de postes-clé étaient vulnérables à l'action militante des employés en place. Le gouvernement travailliste avait déjà souffert du refus d'opérateurs qualifiés de faire fonctionner leurs machines. Par exemple, le personnel chargé de préparer les notes de téléphone pour le compte de la Poste, arrêta le travail et bloqua l'arrivée des fonds provenant �536 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE des abonnés au téléphone. La grève du personnel des tribunaux d'Écosse, qui empêcha l'administration de la justice, conduisit le gouvernement à présenter une législation d'urgence en mars -l'Administration de la Justice (Emergency Provisions) (Scotland Bill) (Dispositions d'urgence et Projet de loi sur l'Écosse). La nouvelle administration du gouvernement conservateur se trouva confrontée à des difficultés semblables. En juin, le personnel technique et scientifique du Ministère de la Défense, qui appartenait à l'Institution of Professional Civil Servants (Institution des Civil Servants de carrière), commença une série d'arrêts réguliers de travail dans les établissements de la défense. Au début du mois d'août les douaniers dans les aéroports et les ports causèrent des retards considérables aux passagers en « faisant une grève de zèle ». Les syndicats du secteur public étaient eux-mêmes divisés quant à la légitimité de l'action. Les dirigeants de Civil and Public Services Association et The National Union of Public Employees (association des services « civil» et publics ainsi que le syndicat national des employés du secteur public) se heurtèrent à leur conférence respective annuelle à la perspective de censure par leurs membres, pour ne pas avoir appuyé une série d'actions suffisamment militantes pour la défense des bas salaires. La Society of Civil and Public Servants demanda des réformes du système du Conseil Whitley du Civil Service (Civil Service Whitley council system) et une restructuration majeure (de National Staff Side) du groupement des employés de corps ordonnant des syndicats du Civil Service. En particulier, elle désirait renforcer l'indépendance des syndicats divers en permettant un droit de veto sur les questions importantes de la politique du Staff Side. Le nouveau ministre en charge du Civil Service Department au nom du Premier Ministre, Lord Soames, et son ministre d'État, M. Paul Channon, s'efforçaient de maintenir la politique officielle qui consistait à réduire le secteur public en dépit d'une forte opposition. Ils souffrirent du handicap que l'on pouvait faire abus de la convention d'après laquelle on pouvait montrer les documents de la direction aux « employés », à titre confidentiel. The Guardian du 25 juillet publia une lettre confidentielle du Civil Service Department aux fonctionnaires des départements qui montrait que Lord Soames ne voulait pas de discussions avec les employés avant que les décisions ne soient prises, et que les syndicats devraient être consultés uniquement « sur les conséquences et non sur les mérites du changement lui-même ». Au début de décembre, le Département de la Santé et de la Sécurité sociale firent paraître une circulaire aux autorités hospitalières pour leur donner des conseils sur la manière de traiter les conflits industriels dans le Service de la Santé. Les représentants des syndicats protestèrent en disant qu'ils n'avaient pas été consultés. Et le Civil Service Department et le Département de la Santé déclarèrent que les grévistes nonofficiels ne devraient pas être payés pour les heures de travail perdues et qu'ils ne devraient pas recevoir de prestations maladie. L'un des sous-produits de la « fuite» de documents livrés aux journaux fut la mise en évidence que le Civil Service Department, en contrôlant �GRANDE-BRETAGNE 537 les nouvelles sur les mass media en vue de préparer la matière pour prendre le contre-pied de fausses impressions (11) faisait circuler aussi un document interne intitulé The Quarry qui fournit faits et chiffres pour aider les « anciens)} civil servants à répondre à la critique. LES RESSOURCES DE L'ACTION ADMINISTRATIVE Le Cabinet de Mme Thatcher n'était pas primordialement intéressé par un changement de méthodes ou techniques administratives. Tout le sens général de cette première période de charge fut de chercher des prises de position qui rompraient avec les traditions du gouvernement travailliste, et d'amorcer une réduction du secteur public. Une telle politique avait pour but de donner plus de liberté pour déterminer les stimulants qui amélioreraient la productivité de l'industrie. Mme Thatcher dérogea à l'usage jusqu'au point d'informer la Chambre des Communes au sujet des quatre comités - clé permanents du Cabinet. Dans une réponse écrite du 24 mai, elle se déclarait présidente des comités sur la défense et la politique d'outre-mer et sur la stratégie économique; elle déclara aussi que le Ministre de l'Intérieur et le Lord Chancelier présidaient respectivement les comités sur les affaires intérieures et sociales, et sur la législation (12). Mme Thatcher n'introduisit pas non plus au sein du gouvernement le même nombre de conseillers politiques que ses prédécesseurs. Elle désigna moins de personnes et les paya en grande partie avec les fonds du parti conservateur et non pas avec les fonds publics. Au moment de sa démission M. Callaghan avait plus de 30 conseillers rémunérés comme civil servants temporaires (13), dont M. Bernard Donoughue qui était chargé de la Policy Unit au 10 Downing Street. (Ce dernier changea de poste pour aller à l'Economist Intelligence Unit après la défaite du parti travailliste aux élections, comme fit aussi M. Peter Jay, ambassadeur de Grande-Bretagne à Washington et beau-fils de M. Callaghan). Un si grand nombre de nouveaux conseillers venaient du Conservative Party Research Department que cette organisation dû être diminuée de façon draconienne en vue d'une réorganisation du bureau central du parti. M. Adam Ridley du Département de la recherche était à la tête d'un unit plus petit au nO 10; M. Peter Cropper fut nommé conseiller à la Trésorerie, et M. Robert Shepherd au Département de l'Emploi. L'ancien secrétaire du Cabinet phantome, M. David Wolfson, devint le chef d'état-major de Mme Thatcher, et M. Richard Ryder son secrétaire en matière de politique. M. Wolfson remplaça plus tard M. Ridley comme chef de la Policy Unit du nO 10. Les principales nominations du Civil Service approuvées par le Premier Ministre étaient des avancements internes classiques. M. Clive Whitlmore devint le principal secrétaire privé de Mme Thatcher, au mois de juin; Sir Robert Armstrong, le secrétaire permanent du Ministère de l'Intérieur, (11) Cf. Annuaire Européen d'Administration Publique, 1978, p. 411. (12) House of Commons Debates, vol. 967, col. 179. (13) Cf. Annuaire Européen d'Administration Publique, 1978, pp. 408-409. �538 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE remplaça dans ses fonctions comme Secretary of the Cabinet Sir John Hunt qui se retirait. Mme Thatcher choisit aussi un civil servant de carrière pour être son principal attaché de presse, M. Bernard Ingham qui prit ses fonctions le 1er novembre. En entrant en fonction, Mme Thatcher maintint le Central Polie y Review Staff que M. Heath avait fondé en 1970. Cependant elle chercha en dehors du Civil Service pour trouver le remplaçant de Sir Kenneth Berrill, le chef de ce bureau, au moment de sa retraite. Elle invita M. Robin Ibbs de Imperial Chemicallndustries à accepter la charge. Elle approuva aussi la nomination d'un autre « étranger» comme chef du service économique du gouvernement et principal conseiller économique à la Trésorerie, le Professeur Terry Burns de London Business School. En dépit de rumeurs selon lesquelles la retraite de Sir John Hunt comme secrétaire du Cabinet pourrait offrir au Premier Ministre l'occasion de réadjuger les fonctions du gouvernement au centre, elle renonça à l'idée d'un département du Premier Ministre. Après son départ, Sir John Hunt déclara au Financial Weekly (2 novembre) que la séparation des fonctions entre le Civil Service Department et la Trésorerie ne convenait pas, et qu'un département du Premier Ministre prendra corps en fin de compte. La plus grande innovation administrative du Premier Ministre fut de désigner un co-directeur de Marks & Spencer, Sir Derek Rayner, comme son conseiller sur l'efficacité et la suppression du gaspillage gouvernemental. Sir Derek avait été l'un des hommes d'affaires appelés au gouvernement pendant la précédente administration du gouvernement conservateur (197074). Il projeta « un programme d'investigation» qui jouissait d'un statut semblable au Programme Analysis and Review (PAR) de cette administration. Il établit une équipe centrale attachée au Cabinet Office et un ensemble de personnes chargées d'enquêtes, comprenant des fonctionnaires venus des départements. En octobre on publia des lignes de conduite (14). D'autres départements prirent des initiatives propres à éliminer le gaspillage. Le Département du Commerce fit appel à une équipe de spécialistes (en matière de gestion) de Peat, Marwick, Mitchell & Co afin qu'ils examinent le modèle et l'usage de quelques 500 types différents de formulaires dont les civil servants se servent pour obtenir des renseignements. En septembre le Département de l'Environnement annonça la création d'un registre pour rapporter la surface de terrains que possèdent le gouvernement local, les industries nationalisées et d'autres corps gouvernementaux, de façon à ce que la revente de terrain qui n'était pas utile au public puisse être accélérée. Une clause prévue par la loi pour un tel registre était incluse dans le Local Government Planning and Land Bill (voir supra). En décembre l'annonce par le Ministère de l'Agriculture de son intention de vendre Laxton, ce village du Nottinghamshire où le système médiéval de champ ouvert a été en grande partie préservé, provoqua une opposition considérable parmi les historiens et ceux qui tiennent au passé. (14) The Times, 30 novembre 1979. The Guardian, 21 août 1979. �GRANDE-BRETAGNE 539 La plus grande tâche du gouvernement dans l'élimination du gaspillage fut aussi de prendre des mesures pour réduire l'importance du secteur public. Le type le plus vulnérable parmi toutes ces organisations nongouvernementales quasi autonomes (quangos) (15) est l'institution qui donne des conseils plutôt qu'elle ne prend des mesures - en particulier le comité consultatif ou le corps de surveillance qui dépend souvent de membres à mi-temps. En juin, le bruit courut que le gouvernement avait l'intention d'éliminer autant de corps consultatifs que possible. Sir Leo Pliatsky, après s'être retiré du poste de secrétaire permanent du Département du Commerce, fut désigné, en août, pour donner des avis au gouvernement sur les candidats les plus susceptibles d'être éliminés; il se mit au travail dans le Civil Service Department, à côté de la section s'occupant des questions de la machine gouvernementale. La première annonce de décisions spécifiques arriva au début de septembre quand le Secretary of State for the Environment déclara qu'il abolirait 57 corps différents, comprenant the Location of Offices Bureau (comité de la situation des bureaux), la Commission pour les nouvelles villes (The Commission for New Towns) et les seize corporations pour le développement des nouvelles villes. Lors du vote du Département de l'Environnement, le corps principal à être non seulement maintenu mais étendu et développé était la Housing Corporation (la corporation pour l'habitat) qui alloue l'argent du gouvernement à environ 2.800 associations reconnues pour le logement. C'est à l'organisation qu'on donna le rôle principal dans la politique entreprise par le nouveau gouvernement pour réduire l'importance de l'habitat dans le secteur public, construit et entretenu par les autorités locales. Le gouvernement lança aussi une enquête sur la disponibilité des hypothèques pour les acheteurs individuels de maisons. Il était particulièrement désireux de promouvoir la vente aux locataires en place des maisons dont les autorités locales étaient propriétaires. Son Housing Bill (projet d'habitat) était destiné à fournir à tous les locataires de maisons appartenant à la municipalité le droit fondamental d'acheter leurs propres maisons. Le système de subventions aux autorités locales pour permettre la construction de logements doit être changé, et les associations pour le logement doivent être encouragées à acheter des ensembles d'appartements de rapport, faisant des arrangements d'immeubles loués à bail. Les corps destinés à disparaître en dehors du Département de l'Environnement comprenaient et les conseils consultatifs et les commissions régulatrices. En décembre on annonça que the Personal Social Services Council et the Central Health Services Council seraient abolis. La responsabilité du premier pour la formation au travail social fut transférée. Le National Ports Council établi en 1964 pour l'amélioration de l'efficacité et de la productivité dans les principaux ports doit être aussi éliminé. Mais la poursuite d'une politique de « retour en arrière)} ne fut pas entreprise avec un ensemble tout-à-fait consistant de dispositions adminis(15) Cf. Annuaire Européen d'Administration Publique, 1978, pp. 400-402. �540 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE tratives qui pourraient abaisser le niveau de l'imposition et rendre les services publics plus directement auto-financés par les revenus qu'ils produisent. Pour un certain nombre de points dans la révision que fit le gouvernement de ses ressources administratives, des considérations d'ordre politique et pratique jouèrent un rôle. En juin, le premier budget de la nouvelle administration abaissa le taux uniforme de l'impôt sur le revenu, allégea les échelons les plus élevés de l'échelle des revenus, et rendit les revenus du gouvernement plus dépendants d'impôts indirects, comme la TVA. Mais en dépit de diverses allusions faites sur la possibilité que le gouvernement pourrait envisager des moyens d'empêcher des hommes d'affaires de se récompenser les uns les autres à l'aide de cadeaux en nature, voitures et autres émoluments, le gouvernement ne réclama pas immédiatement de révision fondamentale du système des impôts. Lord Cockfield, qui avait été le principal conseiller en matière d'imposition sous le précédent gouvernement conservateur (1970-74), fut nommé par Mme Thatcher pour être junior minister (assistant du ministre) à la Trésorerie. Le bruit courut qu'il se pourrait qu'il prépare un ensemble de mesures particulières pour le budget de 1980. La nouvelle administration revint sur deux décisions prises par son prédécesseur dans l'administration financiêre. Elle décida d'annuler le plan fait par le gouvernement travailliste de retirer graduellement le droit de régie pour véhicules perçu sur les voitures, les fourgons et les camions. Cet impôt fut maintenu, en partie parce que l'alternative qui consistait à se procurer de l'argent en mettant un impôt sur l'essence était impopulaire dans les régions où le Parti Conservateur était fort. La nouvelle administration abandonna aussi les accords déjà en vigueur sous le gouvernement travailliste pour ré-évaluer toute propriété soumise à la taxe d'évaluation perçue par les autorités locales. La ré-évaluation aurait tenu compte de toutes les améliorations apportées aux maisons et aux bureaux aussi bien que des effets majeurs de l'inflation, et elle entrerait en vigueur en 1982. Son abandon signifie que les autorités locales se trouvent dans l'embarras de continuer à se procurer des revenus sur une base calculée sur les valeurs de 1973. Il Y eut de petites économies à court-terme sur les dépenses publiques et quelques économies de main d' œuvre dans l' Inland Revenue. Le principal instrument d'action administrative pour l'élimination du gaspillage et la réduction des activités gouvernementales était donc encore l'application du « plafond}) qui avait été conçu, pour la première fois, en 1975 sous le gouvernement travailliste. Le système combiné avec le Public Expenditure Survey Committee (comité d'études des dépenses de l'État) dans les premières années 1960, dans le but d'établir un plan de dépenses en rapport avec les ressources réelles, a été modifié peu à peu. " devient beaucoup moins important de rétablir un rapport entre de tels projets et les prévisions économiques à moyen-terme que d'appliquer les mécanismes de contrôle des « plafonds}) sur une base annuelle. Quelques commentateurs ont démontré qu'il est politiquement plus facile de réduire les dépenses publiques par le système du « plafond}) que par des annonces de changements dans le volume des ressources sur une période de 4 ou 5 ans. Le premier White Paper de la nouvelle administration du parti conservateur �GRANDE-BRETAGNE 541 concernant les dépenses publiques publié en novembre, reflétait la tendance de vouloir travailler sur une période de temps plus courte. Il comprenait des projets pour un an seulement (1980-81) et il était délibérément limité dans sa façon de concevoir son estimation de l'économie è moyenterme. Il est cependant encore techniquement difficile d'imposer « un plafond» aux autorités locales. Le Département de l'Environnement qui a la principale responsabilité pour le gouvernement local vit l'occasion d'innover l'exercice de l'administration. Les dépenses des autorités locales sont devenues un élément important dans l'ensemble du secteur public et les employés des autorités locales sont parmi ceux dont les revendications salariales donnent les plus grandes inquiétudes au gouvernement central. Les rapports entre gouvernement central et autorités locales, souvent négociés par l'intermédiaire des associations d'autorités locales, sont en grande partie déterminés par la subvention donnée par le gouvernement pour aider les services locaux, et par les pouvoirs réglementaires de surveillance et de contrôle accordés aux départements centraux pour régler les affaires locales. Et la subvention et le système de contrôle furent reconsidérés par la nouvelle administration qui donna la priorité dans son programme législatif à un Local Government Planning and Land Bill (sur les terrains et l'aménagement du gouvernement local). Ce dernier devait à l'origine être débattu à la Chambre des Lords avant de passer devant la Chambre des Communes le front bench de l'opposition travailliste réclama le droit de faire la première investigation parlementaire parce que le Bill (projet de loi) soulevait d'importantes questions de finance. Le secretary of State pour l'environnement, M. Michael Heseltine annonçant le nouveau Rate Support Grant (subvention) au gouvernement local, au mois de novembre, estima que les formules actuelles pour le calcul de la subvention stimulaient la dépense. Il réduisit le niveau réel d'aide du gouvernement central au gouvernement local simplement en maintenant le même pourcentage d'aide pour les dépenses justifiées tout en établissant en même temps un « plafond» de 13 pour cent pour les augmentations attendues en 1980-81. Il était peu probable que ce pourcentage puisse couvrir les nouveaux salaires et les changements de prix. La prise en considération par le gouvernement conservateur du système des contrôles était un héritage de son prédécesseur. Les associations d'autorités locales avaient elles-mêmes pris l'initiative de demander aux départements centraux d'abolir ces contrôles centraux qui ne semblaient pas nécessaires, faisaient perdre du temps et gaspillaient les ressources. Elles publièrent une étude en février 1979. Le Département de l'Environnement répondit à cette approche en publiant un White Paper (16) en septembre; il énumérait ces contrôles qu'il était prêt à relâcher. L'un des avantages pour la nouvelle administration fut que le retrait des contrôles entraînerait aussi une réduction dans le nombre d'emplois dans les départements centraux. (16) Cmnd 7634. �542 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Le gouvernement précédent avait aussi promis qu'il transfèrerait la responsabilité pour quelques services locaux, des conseils départementaux à ces conseils de district chargés de grandes agglomérations urbaines. Ce transfert reçut le nom de ({ changement organique» (17) pour montrer qu'il serait fait seulement comme une réponse à certaines conditions locales. En janvier le Secretary of State sous le gouvernement travailliste, M. Peter Shore, rendit public un White Paper exposant les grandes lignes des conditions qui s'appliqueraient aux demandes accordées par 9 cités, mais la dissolution du Parlement mit un terme à la discussion de ces propositions. M. Heseltine, au nom de la nouvelle administration, annonça au mois de juillet qu'il présenterait une législation pour transférer la responsabilité de l'aménagement des villes et du pays des conseils de comté aux conseils de district (18). La Town and Country Planning Association (l'association pour l'amélioration des villes et du pays) et d'autres groupes soucieux de l'environnement exprimèrent leurs soucis devant les effets cumulatifs des prises de position de la nouvelle administration sur l'application de la loi d'aménagement. Ils virent un danger à laisser des considérations administratives et financières prendre le pas sur les principes d'une bonne pratique de l'aménagement. M. Heseltine, par contraste, souhaitait voir une réduction dans le nombre et dans les types de développement qui nécessitaient la permission d'aménagement des autorités locales. En septembre, il annonça que ceux qui envisageaient des embellissements des maisons ne seraient plus obligés par la loi de demander la permission d'aménagement. Le sujet du Local Government Planning and Land Bill présenté en décembre à la Chambre des Communes était que les autorités locales deviendraient plus utiles aux électeurs s'il y avait plus d'informations disponibles sur leurs niveaux de réalisations et en particulier leurs taux de dépenses. Le Bill (projet de loi) était destiné à faire reconsidérer par l'administration le problème des subventions et du système de contrôles. Il fournissait une nouvelle subvention globale qui devait être présentée en 1981-82, avec des dispositions de transition pour 1980-81. Il avait pour but de permettre à tous de voir comment le droit d'une autorité particulière à une subvention peut être mis en rapport avec son ({ niveau » de réalisations en comparaison avec d'autres autorités du même type. Toute dépense dépassant certaines normes incombera au contribuable local. Le Secretary of State réclama le droit de pénaliser ces autorités qui dépensaient trop. LE CONTROLE DE L'ADMINISTRATION Les méthodes traditionnelles du contrôle parlementaire sur le pouvoir exécutif furent régulièrement débattues pendant toute l'année, en partie parce que, le gouvernement travailliste et le gouvernement conservateur (17) Cf. Annuaire Européen d'Administration Publique, 1978, p. 398. (18) Les lecteurs doivent savoir que Local Government Studies a commencé à publier une revue annuelle des affaires locales, pour 1978-79. Voir Vol. 5 (2) mars/avril 1979. �GRANDE-BRETAGNE 543 mettaient en avant leurs propres propositions législatives sur les sanctions qui pouvaient être appliquées pour définir et protéger « l'information officielle », et en partie parce que les journaux et la télévision firent une part considérable aux allégations selon lesquelles des fonctionnaires de l'État (officiaIs) exerçaient une influence illégitime ou cachaient une incompétence administrative derrière les conventions du secret ministériel (Cabinet secrecy). Aucun des deux gouvernements ne s'assura la sanction parlementaire pour les Bills (projets de loi) proposés: la dissolution du Parlement en avril coupa court au débat sur l'Official Information Bill, introduit par un député, M. Frend, et la campagne contre the Freedom of Information Bill (projet de loi sur la liberté de l'information, introduit par le gouvernement) mena à son retrait en novembre. Ces échecs signifièrent que la Section 2 du Official Secrets Act 1911 qui était le sujet d'une enquête officielle en 1971-72 en vue de préparer des réformes, restait la base légale des sanctions qui peuvent être appliquées à ceux des public servants qui trahissent des secrets d'État. Ce qui était appelé « le pas vers l'ouverture du gouvernement », c'est-à-dire un droit d'accès public aux renseignements officiels, était encore sans ratification législative formelle. Tandis que l'Official Information Bill contenait un droit d'accès. La Protection of Information Bill ne s'occupait que des limitations des sanctions contre les révélations non autorisées. Mme Thatcher confirma les instructions générales aux départements gouvernementaux, d'abord formulées par le Chef du Civil Service en juillet 1977, pour encourager la pratique de rendre disponibles autant d'informations que possible (19), mais comme le gouvernement précédent, elle n'avait aucune intention de légiférer pour permettre « un droit d'accès public ». Les journaux soulignèrent particulièrement ces « fuites» de sources gouvernementales qui montraient comment travaillaient des civil servants anciens dans le métier. The Guardian du 28 février publia une lettre confidentielle du Secrétaire Permanent de la Trésorerie adressée au Secrétaire Permanent du Département de l'Industrie, dont une copie s'avèra avoir été dérobée à un membre du Central Policy Review Staff. La lettre montrait le souci de l'État devant des pertes financières subies à cause des projets qui veulent « sauver des emplois ». D'autres histoires de journaux soulignaient l'incompétence de l'État, telles les erreurs commises par les hauts fonctionnaires de la Banque d'Angleterre, le 22 février, en vendant des rentes sur l'État, ou l'excès de dépenses par les hauts fonctionnaires du Département de l'Énergie en transformant les demandes d'aide faites par les compagnies pétrolières pour l'achat d'équipement capital pour le forage dans la mer du Nord. La dernière erreur a été révélée d'une façon parlementaire traditionnelle par un rapport du Public Accounts Committee à la Chambre des Communes. Les media jouèrent même avec le privilège de révéler des détails sur les services de sécurité eux-mêmes. The Guardian du 24 octobre en « divul(19) Voir The Times, 27 novembre 1979, p. 5. �544 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE gant» un ensemble d'instructions confidentielles du Ministère de l'Intérieur affirmait que des agents du service de l'immigration recueillaient des renseignements sur les particuliers qui pourraient être considérés politiquement suspects et les fournissaient à la Boîte 500 - le numéro de la boîte postale pour les affaires de sécurité. Le 31 octobre ce même journal identifiait l'immeuble du bureau dans Curzon Street que M 15, la principale organisation de contre-espionnage, avait occupé depuis 1975. Ces révélations entraînaient les spéculations sur l'identité « du quatrième homme» dans le scandale de la défection, pour la Russie de Burgess et Maclean en 1951, et plus tard de Kim Philby - tous doubles agents dans les services de la sécurité. Tout le sujet avait été réveillé par des exemplaires de lancement d'un nouveau livre d'Andrew Boyle, The Climate of Treason, et par un feuilleton télévisé par la BBC basé sur le roman de John le Carré, Tinker, Tailor, Soldier, Spy, qui traitait de la présence d'une mole (taupe) au centre des services de l'Intelligence britannique. Le gouvernement décida de confirmer qu'une question à la Chambre des Communes avait fait identifier avec précision le « quatrième homme» dans la personne de Sir Anthony Blunt, un ancien administrateur du Courtauld Institute of Art et Surveyor (surveillant) chargé des tableaux de la reine, qu'on avait exempté de poursuite en échange d'informations qu'il fournissait sur le service secret russe de renseignements. (Cette annonce, en date du 15 novembre, éclipsa tout commentaire sur l'augmentation du taux minimum de prêt bancaire qui passait à 17 pour cent, et qui fut rendue publique le même jour). Le 21 novembre le débat à la Chambre des Communes sur « l'affaire Blunt » et la conférence de presse pour Blunt publiés par The Times ce jour-là, porta à son comble la campagne contre le projet de loi du gouvernement (Protection of Information Bim qui avait été présenté à la Chambre des Lords. De nombreux pairs dirent que le Bill était trop répressif dans les pouvoirs qu'il proposait de donner aux ministres, et de nombreux journalistes attirèrent l'attention sur le fait que si le Bill avait été adopté, il n'y aurait eu aucune chance de connaître les faits sur Blunt. On allégua aussi que l'affaire Blunt avait prouvé à quel point les hauts fonctionnaires pouvaient être autonomes. Lord Home, qui avait été Premier Ministre au temps de la confession de Blunt et de son acceptation d'immunité en 1964, prétendit n'avoir jamais été mis au courant. " semblait y avoir une faiblesse dans le contrôle politique exercé par les ministres sur les « employés» de l'État. L'affaire Blunt réveilla donc aussi des souvenirs du témoignage présenté en 1978 par l'enquête menée par M. T.H. Bingham sur l'application des sanctions internationales sur le commerce avec le régime illégal de Rhodésie (20). Cette investigation révéla que des civil servants avaient fermé les yeux sur le fait que des sanctions avaient été « brisées» par les compagnies pétrolières Shell/BP dans lesquelles le gouvernement avait un intérêt de contrôle. Le 1er février 1979, la Chambre des Communes résolut d'établir une commission spéciale sur les sanctions (20) Cf. Annuaire Européen d'Administration Publique, 1978, pp. 420-421. �GRANDE-BRETAGNE 545 pétrolières, qui siègerait en privé et qui aurait accès aux documents du Cabinet, mais dans les dernières semaines embarrassantes avant la dissolution du Parlement, aucune action ne fut prise sur cette résolution. Le nouveau gouvernement conservateur ne souhaitait pas former une telle commission. Le Procureur Général (Attorney General) déclara au Parlement, en décembre, qu'il n'y aurait aucune poursuite se rattachant aux manquements des sanctions pétrolières. Ces doutes sur l'efficacité du contrôle politique sur le domaine exécutif donnèrent un sens particulier à la réforme de l'examen de l'exécutif par des commissions d'enquêtes auquel les Conservateurs s'engagèrent avant les élections générales. Le Select Committee on Procedure of the House of Commons (la Commission d'enquête sur la procédure) avait proposé en août 1978 que les commissions d'enquête qui sont nommées pour examiner l'exécutif devraient être organisées plus systématiquement en conjugant leurs investigations avec les dispositions des départements gouvernementaux. Au lieu de nommer des comités pour couvrir un centre d'intérêt (par exemple, science et technologie, industries nationalisées), la Chambre devrait nommer des comités pour examiner les départements spécifiques. Après sa victoire aux élections, le gouvernement conservateur annonça qu'il donnerait suite à ces recommandations en proposant que la Chambre désigne douze comités d'enquêtes {( rattachés aux départements )} et deux comités d'enquête sur les affaires écossaises et galloises en addition aux Grands Comités écossais et gallois déjà existants. L'établissement de ces comités fut retardé jusqu'en novembre à cause de désaccords au sein du parti travailliste sur la manière dont les lieux de comités devraient être remplis. Les nouveaux comités d'enquête étaient groupés de la façon suivante: Comité 1 Agriculture Départements examinés Ministère de l'Agriculture, de la pêche et du ravitaillement 2 Défense Ministère de la Défense 3 Éducation, Science et les Département de l'Éducation et des Sciences Arts 4 L'Emploi Département de l'Emploi 5 L'Énergie Département de l'Énergie 6 L'Environnement Département de l'Environnement 7 Les Affaires étrangères Ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth 8 Les Affaires intérieures Ministère de l'Intérieur 9 L'Industrie et le ComDépartements de l'Industrie et du Commerce merce 10 Les Services sociaux Département de la Santé et de la Sécurité sociale 11 Les Transports Département du Transport 35 �546 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 12 La Trésorerie et le Civil Service La Trésorerie Inland Revenue Customs & Excise (Douane et Régie) Département du Civil Service Chacun de ces nouveaux comités avait reçu le pouvoir de nommer des conseillers et un personnel de recherche, et aussi en quelques cas des sous-comités. Des omissions significatives de la liste des départements examinés étaient le Lord Chancelier et les juristes law officers qui persuadèrent le Cabinet qu'ils devraient être excusés. Ces accords signifiaient l'abolition du comité d'enquête sur les dépenses et le comité d'enquête sur les industries nationalisées. Ils ne mirent cependant pas fin au travail du comité d'enquête sur le Parliamentary Commissioner for Administration qui examinait les cas d'infractions particulières faites par des départements ou par des civil servants et rapportés par le Parliamentary Commissioner lui-même, the Ombudsman. Ce dernier ne parvint pas à assurer la liberté que son prédécesseur dans la charge avait suggérée (21) et qui aurait permis d'envoyer directement aux bureaux du « Commissaire parlementaire» ou à ses collègues ombudsmen les doléances contre les hauts fonctionnaires, et non pas par l'intermédiaire des députés comme la loi l'exigeait encore. Le contrôle sur l'administration exercé par l'autorité judiciaire émane en grande partie des questions soulevées par des affaires portées devant les tribunaux. L'une des affaires les plus célèbres de l'année fut le jugement annoncé en août contre l'Inland Revenue, qui le 13 juillet avait usé de ses pouvoirs d'entrée et d'inspection de la propriété privée pour effectuer une enquête sur les lieux d'un bureau d'affaires comptables, Rossminster Ltd., qu'il soupçonnait de combiner plusieurs systèmes pour éviter de payer les impôts et duquel il saisit un certain nombre de documents. La Cour d'Appel décida contre l'usage par l' Inland Revenue de ses pouvoirs en cette manière, mais la Chambre des Lords rejeta le 13 décembre ce jugement. Dans le domaine du gouvernement local, la Cour Suprême décida en avril contre les actions du Metropolitan Council de Manchester qui essayait de financer, à partir d'impôts locaux, un trust scolaire qui aurait payé les frais de scolarité d'élèves envoyés par les autorités de district du comté dans des institutions privées. Un juge peut, de temps à autre, proposer un changement dans l'administration. Le 5 avril le Juge Black de la Cour de Justice de Birmingham réclamait la délivrance de cartes d'identité qui, pensait-il, empêcheraient des cas de fraude semblables à celui qu'il venait d'examiner et dans lequel un homme s'était fait passer pour différentes personnes afin de réclamer des prestations à la Sécurité sociale. Mais le cas dans lequel les pouvoirs de l'exécutif étaient le plus discutés était celui qui engageait le procès de cinq personnes accusées d'être anarchistes et d'avoir conspiré pour attaquer des cibles et des institutionsclé de la société. En fait le juge défendit le droit du pouvoir exécutif d'entre(21) Cf. Annuaire Européen d'Administration Publique, 1978, p. 423. �GRANDE-BRETAGNE 547 prendre ce qui avait été mis au défi - corriyer les noms de ceux qui étaient pris dans la liste d'où un jury devait être formé. Le 19 décembre, le jury qui avait été revu rendit un verdict d'acquittement et déclara innocents quatre des cinq accusés. La pratique de {( révision du j~ry }) qui avait été d'abord révélée dans le procès de trois journalistes, en 1978 , était exposée à l'investigation publique quand The Guardian du 20 septembre imprima des détails très confidentiels au sujet de dix-neuf futurs jurés dont la conduite passée était révélée par l'ordinateur de la police. En décembre le Procureur Générai déclara qu'il n'y aurait pas d'autre révision du jury sans sa directe approbation. En dépit du premier rapport annuel du Police Complaints Board non prévu par la loi, (le ministère des doléances de la police) corps indépendant établit en 1978 pour prendre en considération les critiques de la conduite de la police, en particulier à propos de Special Patrol Group établi par la Police métropolitaine pour contrôler les grandes foules et empêcher les troubles. La nouvelle administration des Conservateurs présenta en décembre un projet de loi pour donner une forme légale au mécanisme des doléances. Blair Peach, un professeur qui assistait à la démonstration de la ligue antinazie contre le rassemblement en vue de l'élection du Front National, le 23 avril, à Southall où vivent de nombreux immigrants du Commonwealth d'origine asiatique, mourut des suites des blessures reçues au cours de l'émeute qui s'ensuivit. On avait déclaré qu'il avait été frappé par la police du Special Patrol Group. L'enquête judiciaire de son décès fut retardée par des discussions sur le droit de sa famille de réclamer une investigation avec un jury. Le 27 juin, le Ministre de l'Intérieur ordonna à son département de revoir la loi sur l'ordre public dans la lumière des événements de Southall et de la mort de Blair Peach. Le 14 décembre, la Cour d'Appel permit à l'enquête de continuer avec un jury. Un ensemble de doléances contre la méthode des interrogatoires employée par la Police d'Ulster (Royal Ulster Constabulary) en Irlande du Nord avait conduit le gouvernement, en 1978, à procéder à une enquête sous le Juge Bennett. Son rapport fut publié prématurément en mars après que The Guardian ait révélé son contenu. Il ne proposait pas de changements fondamentaux, mais il montrait quelques-unes des tensions dans la province entre la police et l'armée, tandis que la première jouissait de la principale responsabilité pour maintenir l'ordre public. Au début d'octobre, Sir Maurice Oldfield, l'ancien directeur de M 16 qui traite des rapports d'information d'outre-mer, fut envoyé à Belfast comme nouveau coordinateur de la politique de sécurité. �548 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE CHRONOLOGIE JANVIER 7 Le Commissaire en chef ordonne une enquête sur la corruption de la Police. 11 Grève nationale des camionneurs déclarée officielle. 12 Le Ministère des Transports organise 11 comités régionaux d'urgence pour traiter des conséquences de grèves. 17 La promesse des syndicats des Transports et des ouvriers en général d'essayer d'arrêter les piquets de grève secondaires évite au Cabinet de déclarer un état d'urgence. 17 White Paper sur les dépenses publiques. 18 Code sur les piquets de grève par le syndicat des transports et des ouvriers en général. 19 Prise en considération de Official Information Bill (du projet de loi sur l'Information officielle) de M. Freud. 22 Journée de grève des employés du gouvernement local. 23 Circulaire du Département du Civil Service: les civil servants qui font une grève sélective ne seront pas payés. 25 Gérald Kaufman muté au Cabinet Office comme ministre traitant de l'urgence. 26 Le juge déclare les piquets de grève secondaires illégaux dans le cas de United Biscuits contre Reginald Fall. 28 GMWU (les syndicats des travailleurs manuels) lance un appel à la grève dans 22 autorités locales. 30 Rapport du Département du Commerce sur la Peachey Property Corporation corporation touchant à la propriété). 31 La Chambre des Communes adopte le Prices Bill (projet de loi sur les prix) pour renforcer la Price Commission (commission sur les prix). FÉVRIER Le Premier Ministre rencontre les leaders des syndicats de la Fonction publique. Le garde du petit Sceau rencontre les {( employés» pour discuter de l'étude des salaires. 6 NUPE Lance un appel à une grève sélective dans les circonscriptions électorales des Ministres du Cabinet. �GRANDE-BRETAGNE 549 7 Grève des ouvriers de British Leyland. La confédération générale du travail (TUC) se met d'accord pour un pay forum (un forum sur les salaires). 8 Taux de prêt minimum élevé à 14 pour cent. Prise en considération du Crown Agents Bill (projet de loi sur les agents de la Couronne). 9 Les employés de la Société des Eaux acceptent une proposition de salaire élevé de 16 pour cent. 12 Le Premier Ministre lance une campagne en faveur du vote yes dans les référendums pour la décentralisation administrative de l'Écosse et du Pays de Galles. 13 Anthony Benn rompt les conventions de responsabilité collective du Cabinet en se déclarant contre l'exportation d'avions à réaction Harrier en Chine. Le gouvernement d'accord pour établir un Heritage Fund (fonds de patrimoine) . 14 Le gouvernement et le représentant de la Confédération générale du travail parviennent à un « concordat ». 15 Le Premier Ministre propose une commission permanente sur la « Comparabilité des salaires» (Pay Comparability). Denis Howell nommé Ministre pour traiter des dommages causés par le mauvais temps. 19 Débat à la Chambre des Communes sur la procédure parlementaire. 20 22 23 26 28 Grève de 24 heures des ambulanciers de Londres. La Banque d'Angleterre vend des actions. Journée de grève du Civil Service. Grève sélective sur les ordinateurs du Civil Service. Le Guardian « ébruite» une lettre de la Trésorerie sur la perte pour l'Échiquier de projets de « sauvegarde d'emplois ». MARS Référendum en Écosse et au Pays de Galles sur les mérites de la décentralisation en faveur des assemblées locales. Élections de remplacement : Clitheroe et Knutsford - mouvement vers les Conservateurs. 3 Le syndicat des employés du service public rejette l'offre de salaire pour le personne hospitalier. 5 Les infirmières d'hôpitaux menacent de faire grève. Les camionneurs mettent opposition à la décision du Ministre des Transports sur le tachygraphe. Les ouvriers manipulateurs d'ordinateurs arrêtent les paiements du gouvernement. �550 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 7 Hugh Clegg nommé président de la Commission permanente sur la Comparabilité des salaires. 8 Rapport sur les handicapés mentaux (M. Peggy Jay). 13 Débat à la Chambre des Communes sur la grève du Civil Service. 16 Rapport Bennett sur la Force de Police de l'Ulster (Royal Ulster Cons tabulary). 20 Administration de la justice (Emergency Provisions) (Scotland Bill) pour arrêter les grèves des fonctionnaires des tribunaux. 23 Le Scottish Office suspend 53 civil servants grévistes. 26 Le gouvernement offre aux syndicats du Civil Service une augmentation de salaire de 7,5 pour cent. 28 Le gouvernement est battu à la Chambre des Communes lors d'un vote de confiance: 311 contre 310. 30 Green paper sur {( l'ouverture du gouvernement ». Airey Neave, député, tué par une bombe placée sous sa voiture. AVRIL 2 Journée de grève du Civil Service. Senior responsables et sous-secrétaires enlevés de pay research (de l'étude des salaires) et pris en considération par le Corps de révision des hauts salaires (Top Salaries Review Body). 3 Budget {( Soin et maintien» jusqu'après les élections. 4 Public Accounts Committee (Le Comité des comptes de l'État) accepte la décision de la Trésorerie de metttre Supply Estimates (prévisions de crédit) sur la même base que les cash limits (plafonds). 7 Parlement dissous avant les élections générales. 9 La campagne électorale commence. 11 Jugement de la Haute Cour contre le trust scolaire du grand Manchester. 17 Les Conservateurs promettent une augmentation de 24 pour cent dans le salaire des forces armées. 23 Emeute à Southall : ligue anti-nazie contre le Front National. 26 La Cour des Droits de l'Homme du Marché Commun décide contre la Haute Cour dans le cas du rapport du Sunday Times sur la thalidomide, 1972. MAI 3 Élections générales. 8 Annonce du Nouveau Cabinet: Mme Thatcher, Premier Ministre. �GRANDE-BRETAGNE 551 9 Sir Derek Rayner nommé comme conseiller pour l'efficacité du gouvernement. 10 La Police et les forces armées reçoivent du nouveau gouvernement une augmentation de salaire. 11 Le Département des Prix placé sur un pied de contrôle temporaire. 15 Discours de la Reine au Parlement. 16 Education Bill (Projet de loi sur l'éducation) pour sauver les dernières grammar schools (écoles secondaires). 18 Annonce de projets de réduction des dépenses du gouvernement local. 21 « Blocage}) sur le recrutement du Civil Service. 22 Le Secrétaire d'État pour l'Environnement demande aux autorités locales de réduire leur personnel. 25 Le gouvernement décide de garder le droit de régie sur les voitures. JUIN « Fuite}) à l'Economist de la dépêche de Sir N. Henderson sur le déclin de la Grande-Bretagne. 2 Rapport du Corps de révision des salaires élevés (Top Salaries Review Body). 5 Annonce pour les « salaires élevés}) : 13 % d'augmentation. 7 Élections parlementaires pour le Marché Commun. 8 Rapport de la Commission Royale sur les services légaux (Royal Commission on Legal Services). 12 Jour du budget pour la nouvelle administration des Conservateurs: taux de base de l'impôt sur le revenu réduit de 3 %, la TVA monte à 15 %. 18 Formation du Bureau des Arts et des Bibliothèques. 22 Jeremy Thorpe acquitté après son procès. Journée de grève de l'Institution des civil servants de carrière. 26 Le Premier Ministre ordonne l'abolition de nombreux Quangos. Le Gouvernement annonce 12 nouveaux Comités d'enquête dans la Chambre des Communes. 27 Le Ministre de l'Intérieur ordonne une révision de l'ordre public et du rôle du Special Patrol Group. 28 Circulaire du Département de l'Environnement au gouvernement local sur les réductions de dépenses. JUILLET 2 Rapport de la Commission Royale sur le Service de la Santé. 6 Décision du gouvernement sur le salaire des députés: le salaire atteint 12,000 livres par an, première moitié de l'augmentation immédiatement, le reste plus tard. �552 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 11 Rapport du Comité départemental sur la propriété terrienne. Rapport de la Commission Royale sur les revenus et la richesse. Salaire des députés sera indexé. 12 British Stell Corporation (acieries) entre en pourparlers pour la fermeture d'usines. 16 L'Institution des civil servants de carrière emploient le slogan : « The Civil Service Department n'est pas vraiment notre employeur; le gouvernement est ... ». 17 Décision de réduire l'aide de l'État aux industries privées. 19 Débat à la Chambre des Communes sur la peine de mort. 20 Annonce de projet de « dénationalisation » de British Airways. 24 Annonce du projet de liquidation de parts de British Aerospace. 25 Lettre du Civil Service Department sur les syndicats « divulguée» au Guardian. 26 Annonce de l'expansion de Housing Corporation (corps sur l'habitat). 30 Les services d'hygiène de la Zone Lambeth, Southwark et Lewisham ont refusé d'obéir à l'ordre de diminuer les dépenses. AOUT Les services de l'hygiène pour la zone de Lambeth, Southwark et Lewisham sont dissous et remplacés par 5 commissaires. 3 Les douaniers commencent « une grève de zèle ». 9 Annonce de l'indice du nouveau standard de l'existence. 10 Début de la grève de ITV (chaîne de télévision indépendante). 15 Minute de la constitution pour la Rhodésie publiée en vue de la préparation de la conférence constitutionnelle. La question de jury vetting (révision du jury) soulevée par The Guar- dian. 16 La Cour d'Appel décide contre l' Inland Revenue. Saisie de documents à Rossminster Ltd. 18 Rapport de l'étude gouvernementale sur le marché des hypothèques. 20 Les Universités doivent réduire le nombre des inscriptions d'étudiants de 6 pour cent. 22 La Confédération générale du travail rencontre le Secrétaire d'État pour l'Emploi afin de discuter de réformes des relations industrielles. Service de renseignements (Sir John Boynton) désigné pour examiner le cas de Rampton Mental Hospital. 27 Earl Mountbatten tué par une bombe. 28 Sir Leo Pliatsky nommé pour revoir les quangos. �GRANDE-BRETAGNE 553 31 Les mécaniciens-ingénieurs de British Ley/and votent contre les représentants des syndicats qui lançaient un appel à la grève. SEPTEMBRE 3 Le Gouvernement annonce une scission dans Scottish Deve/opment Agency (le bureau pour le développement de l'Écosse). 5 White Paper traitant du contrôle central sur le gouvernement local. 7 Le Gouvernement annonce des projets de « bourses» dans des écoles indépendantes. 10 Début de la Conférence Constitutionnelle sur la Rhodésie. Grève sélective des civil servants de l'industrie au Ministère de la Défense. 11 British Ley/and annonce son projet de réduire son personnel de 25,000 personnes. 12 Green Paper sur Company Accounting and Disc/osure (comptabilité des compagnies et son caractère ouvert). 13 Annonce du projet du gouvernement de diviser la Poste en deux corporations. Rapport du Comité de la Comptabilité publique sur le Département de l'Énergie. 14 Le Cabinet décide de réduire la vente des avoirs du British North Sea Di/ Corporation. 17 Meeting des senior hauts fonctionnaires au sujet des réductions des dépenses de l'État. 18 Le Gouvernement annonce que les quangos seront abolis par le Département de l'Environnement. 20 The Guardian publie des détails du jury vetting (de la révision du jury). 21 Le Procureur de la Reine ordonne une seconde « révision du jury » pour le procès des anarchistes. 24 Début de la grève des ouvriers de constructions mécaniques. 25 L'association des conseils de comtés publie de larges variations dans les dépenses entre les autorités locales. 27 Le Gouvernement annonce que le système métrique ne sera plus appliqué par ordre. Annonce du Fonds du Patrimoine national de 12,5 millions de livres. OCTOBRE 3 Rapport de la Commission Royale sur les services légaux. Sir Maurice Oldfiels nommé coordonnateur de sécurité en Irlande du Nord. 5 Accord de sécurité avec la République d'Irlande. �554 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 10 Le Ministre de l'Intérieur annonce 2 centres de thérapeutique de choc pour jeunes délinquants. 17 Le Gouvernement annonce la vente d'actions British Petroleum. Terry Burns nommé principal conseiller économique à la Trésorerie. 22 Le Parlement s'assemble de nouveau. 23 Le Gouvernement supprime tous les contrôles d'échange sur la livre sterling. 24 Le Département de l'Environnement annonce que les autorités locales seront « contrôlées» au moyen des renseignements sur leurs réalisations. 25 Annonce de la Conférence sur l'Irlande du Nord. Publication du Protection of Information Bill (du projet de loi sur la protection de l'Information). 31 Rapport du Comité départemental sur les prisons (May). NOVEMBRE Publication du White Paper sur les dépenses publiques. Résultat du scrutin des ouvriers de British Leyland. White Paper sur l'avenir de British Airways. 5 Le Gouvernement commence à vendre des actions British Petroleum. 6 Annonce de nouveaux Comités d'enquête de la Chambre des Communes. 8 Prise en considération de la Déclaration des Droits des citoyens à la Chambre des Lords. 13 Publication du Times après une grève qui durait depuis novembre 1978. 14 White Paper sur les nouveaux règlements concernant l'immigration. 15 Début de « l'affaire Blunt ». Taux de prêt minimum fixé à 17 %. 19 British Leyland renvoie Derek Robinson. 21 Débat à la Chambre des Communes sur « l'affaire Blunt ». National Enterprise Board (le conseil des entreprises nationales) démissionne en bloc. 24 Roy Jenkins donne la conférence de la fondation Dimbleby pour la BBC. 26 Le Premier Ministre annonce la reprise des distinctions pour services rendus dans le domaine de la politique. 28 White Paper sur les allocations supplémentaires. Rapport du Comité sur la pornographie. �GRANDE-BRETAGNE 555 DÉCEMBRE 4 Débat à la Chambre des Communes sur les règlements concernant l'immigration. Publication du Local Government Planning and Land Bill (projet de loi sur les terrains et l'aménagement des gouvernements locaux). 6 Annonce de projets de réductions dans le Civil Service. Publication du projet de loi sur le service de la Santé. 7 Publication du projet de loi sur l'Emploi. Grève à British Steel Corporation (acieries) annoncée pour le 2 janvier. 10 Déclaration du Procureur Général sur {( la révision du jury» (jury vet- ting). 11 Document consultatif Patients First (Priorité aux malades) sur NHS (Sécurité sociale). 12 Rapport du Comité du Civil Service sur la procédure de sélection. 14 Déclaration par la Haute Cour qu'un syndicat ne peut pas poursuivre pour diffamation en son propre nom. 17 Le Gouvernement annonce un 3e aéroport pour Londres: Stanstead. 18 Le Gouvernement annonce un programme de construction de réacteurs nucléaires (P.W.R.) réacteurs à eau pressurisée. 20 Publication du Housing Bill (projet de loi sur l'habitat). Prise en considération à la Chambre des Communes du projet de loi sur la Sécurité sociale. BIBLIOGRAPHIE ALDRIDGE (M) : The British new towns : a programme without a policy. (Les nouvelles villes britanniques: un programme sans politique), pp. 219. Routledge and Kegan Paul. BOGDANOR (V): Devolution. 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Il n'en reste pas moins que ces textes, en raison de leur caractère circonstanciel, ainsi qu'en raison du manque d'une organisation administrative appropriée, n'ont pas pu empêcher la dégradation de l'équilibre écologique de certaines régions (2) particulièrement exposées aux dangers de la surpopulation et d'une intense activité industrielle. (*) Cette chronique a été rédigée sous le contrôle scientifique de M. le Professeur E. SPILIOTOPOULOS, de l'Université d'Athènes. (**) Docteur en Droit, Conseiller Technique au Ministère de Coordination. (***) Docteur en Droit, Conseiller Technique au Ministère de Coordination. (****) Docteur en Droit, Maître Assistant à la Faculté de Droit de l'Université d'Athènes. (*****) par P. PAVLOPOULOS. (1) Outre certains textes ratifiant des traités internationaux relatifs à la protection de l'environnement (comme par ex. le décret-loi 4629/1966 qui a ratifié le Traité de Londres de 1954, modifié ensuite en 1962, qui organise un système de protection du milieu marin contre la pollution par des hydrocarbures), on peut mentionner notamment: la loi 4026/1912, modifiée par la loi 3214/1956, qui détermine les conditions de fonctionnement des installations industrielles, la loi 1744/1942 portant régime de réglementation des travaux publics destinés à protéger la santé publique, l'arrêté ministériel E1B 301/1954 relatif au traitement des déchets, l'arrêté ministériel E1B 221/1965 relatif au traitement des effluents et déchets industriels, la loi 4458/1965 portant régime d'organisation des régions industrielles, le décret-loi 86/1969 qui constitue le code forestier etc. (2) Surtout aux alentours d'Athènes et de Salonique. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �560 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Conscient de la nécessité de protéger l'environnement, le législateur constituant de 1975 a inséré dans le corps de la nouvelle Constitution la disposition suivante: Article 24 al. 1 : (( La protection de l'environnement naturel et culturel constitue une obligation de l'État. L'État est tenu de prendre des mesures spéciales, préventives ou répressives, dans le but de sa conservation )). L'obligation contenue dans cet article a été à l'origine de l'organisation d'une Administration de la protection de l'environnement en Grèce. La brève analyse qui suit vise à décrire les traits généraux de cette Administration ainsi qu'à évaluer les résultats de son fonctionnement à ce jour. 1. - La Loi 360/1976, portant réglementation {( de l'Urbanisme de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement» a doté l'Administration Publique d'une nouvelle Institution, le Conseil National d'Urbanisme, d'Aménagement du Territoire et d'Environnement (C.N.U.A.T.E.), destinée à assurer la protection de l'environnement. Cette loi n'a pas porté atteinte, du moins d'une manière substantielle, à des textes qui, dans le passé, ont conféré certaines attributions en matière de protection de l'environnement à des institutions administratives incorporées dans les branches ministérielles traditionnelles. A - Composition et attributions du C.N.U.A.T.E. (art. 3). 1. Le C,.N.U.A.T.E. est un organe qui comprend en son sein les chefs des principaux Ministères composant l'Administration Publique. En effet outre le Ministre de la Coordination qui préside ses séances et qui a l'initiative de sa convocation, y siègent les Ministres de l'Économie et des Finances, du Commerce, de l'Industrie et de l'Énergie, de l'Agriculture, du Travail, des Affaires Étrangères, de l'Intérieur, de la Civilisation et des Sciences, de l'Éducation Nationale, des Services Sociaux ainsi que le Ministre et le Secrétaire d'État aux Travaux Publics. Le Ministre de la Coordination peut, selon la nature de sujets inscrits à l'ordre du jour, convoquer d'autres Ministres et Secrétaires d'État intéressés. Peuvent être également appelés à siéger au C.N.U.A.T.E. des P.D.G. des établissements publics, des entreprises publiques ainsi que des organismes d'utilité publique, exerçant des compétences en matière d'aménagement du territoire et d'environnement. La Loi (art. 3 al. 4) a créé un service public spécial, le Secrétariat du C.N.U.A.T.E., chargé de veiller à la préparation et à l'exécution de ses décisions. Ce service est incorporé, du point de vue de l'organisation administrative, au Ministère de la Coordination. 2. Les Compétences de C.N.U.A.T.E sont précisées par l'art. 3 al. 3. Selon les dispositions de cet article le C.N.U.A.T.E. : a) arrête les décisions sur la politique à suivre en matière d'urbanisme, d'aménagement du territoire et d'environnement, surtout lorsque ces décisions relèvent du domaine de la compétence de plusieurs services différents. �GRÈCE 561 b) Approuve les schémas et les programmes d'urbanisme, d'aménagement du territoire et d'environnement et veille à l'harmonisation de leur contenu avec celui des plans économiques ainsi qu'à leur exécution, en coordonnant l'action des divers services compétents en la matière. B - Certains Ministères comprennent des services compétents en matière de protection de l'environnement. Il s'agit de services spécialisés dont les attributions en la matière sont limitées par le champ de compétences du Ministère dans lequel ils sont incorporés. 1. De tels services fonctionnent auprès: a) du Ministère de l'Agriculture (Direction Générale des Forêts et de la protection du Milieu Forestier), b) du Ministère de l'Industrie et de l'Énergie (Direction de la Protection de l'Environnement contre la pollution industrielle), c) du Ministère du Commerce (Service du contrôle de la qualité des produits alimentaires), d) du Ministère du Travail (Service veillant à l'assainissement des lieux de travail dans les entreprises), e) du Ministère de l'Intérieur (Service exerçant des compétences en matière de traitement des déchets et des effluents autres qu'industriels), f) du Ministère des Services Sociaux (Services exerçant des compétences en matière de protection de la santé publique et de contrôle de la pollution atmosphérique et des nuisances acoustiques), g) du Ministère de la Marine Marchande (Direction de la protection du Milieu Marin), h) des Ministères des Travaux Publics et de la Civilisation et des Sciences (Services exerçant conjointement des compétences en matière de protection des secteurs sauvegardés et des sites archéologiques). Ces services assurent en outre un contrôle de tutelle sur les associations privées exerçant des compétences en matière de protection de l'environnement. 2. L'harmonisation de toutes ces activités connexes, concernant la protection de l'environnement, est assurée par le Ministère de la Coordination, au sein duquel fonctionne le service d'Urbanisme, d'Aménagement du Territoire et d'Environnement. Selon l'art. 2 al. 1,2 de la Loi, ledit Ministère trace la politique générale en la matière et veille à l'élaboration, la modification et l'approbation des schémas et des programmes d'Urbanisme, d'Aménagement du Territoire et d'Environnement, au niveau national. Il. - Les institutions mises en place par la loi 360/1976 n'ont pas fonctionné pleinement jusqu'à ce jour, malgré le fait que le pays affronte de sévères difficultés en raison de la dégradation inquiétante de la qualité de l'environnement. Le C.N.U.A.T.E. ne s'est pas montré - c'est le moins Que 36 �562 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE l'on puisse dire - très actif jusqu'à présent. C'est ainsi que le cadre normatif de la protection de l'environnement s'est constitué par des mesures législatives et réglementaires provenant pour l'essentiel de l'initiative des divers services ministériels, exerçant des compétences spécialisées en la matière. A - Depuis sa création, le C.N.U.A.T. n'a pu se réunir que trois fois. 1. Lors de sa première réunion, il s'est occupé du problème de la pollution atmosphérique dans les régions d'Athènes et de Salonique. Il a été ainsi à l'origine du Décret Présidentiel 922/1977, qui a interdit dans ces régions l'utilisation du mazout pour le chauffage des bâtiments publics et privés. Les deux autres réunions ont revêtu une importance particulière. Le 23.3.79, le C.N.U.A.T.E. a fixé des directives destinées à permettre l'élaboration d'un plan d'urbanisme et d'aménagement du territoire pour l'ensemble du pays. Ces directives prévoient notamment la mise en place d'un système de neuf « villes adversaires », à savoir des villes qui, au moyen de certaines mesures d'incitation, peuvent attirer en priorité l'attention de nouveaux habitants, afin de freiner la croissance démesurée de la Capitale ainsi que d'autres villes surpeuplées. A l'occasion de cette réunion a été annoncée la création d'un nouveau Ministère nommé « Ministère d'Urbanisme, d'Aménagement du Territoire et d'Environnement» qui sera l'appareil de l'élaboration future d'une politique cohérente et homogène dans ce domaine. Enfin, lors de sa troisième réunion (7.9.79), le C.N.U.A.T.E. a arrêté les grandes lignes d'un programme ambitieux, prévoyant une réorganisation complète du plan d'urbanisme de la Capitale, dans la région de laquelle les problèmes de la « construction sauvage» et de la dégradation de la qualité de l'environnement sont particulièrement pressants. 2. Il faut faire deux remarques supplémentaires à propos du fonctionnement du C.N.U.A.T.E. D'abord il faut rechercher les raisons de la rareté de ses réunions. Elle est due pour l'essentiel en premier lieu au fait qu'il s'agit d'un organe collégial comprenant un nombre excessif de Ministres, ce qui rend difficile l'organisation de chacune de ses réunions, et en deuxième lieu, au fait que des services ministériels spécialisés exercent parallèlement des compétences concrètes en matière de protection de l'environnement. Il faut ensuite signaler'que lors des deux dernières sessions, c'est le Premier Ministre, assisté du Vice Premier Ministre, qui a assuré la présidence. Pourtant, s'il est certain que sa présence a donné un poids particulier aux décisions qui ont été prises, il n'en reste pas moins qu'elle est contraire aux dispositions de la Loi 360/1976 (art. 3, al. 2) qui prévoit que c'est le Ministre de la Coordination qui préside les réunions du C.N.U.A.T.E. �GRÈCE 563 3. Comme nous l'avons déjà remarqué, plusieurs textes législatifs et réglementaires, relatifs à la protection de l'environnement, ont vu le jour depuis 1975, édictés sur l'initiative des divers services ministériels exerçant des compétences spécialisées en la matière. On peut mentionner notamment: a) la loi 743/1977 relative à la protection de l'Environnement Marin, b) les lois 742/1977 et 849/78 qui ont établi un système de décentralisation des entreprises industrielles, c) les lois 274/1975 et 669/1977 relatives à l'exploitation des mines et des carf/ëres etc. "est à signaler que plusieurs textes sont aussi en voie de préparation afin d'actualiser le régime juridique de la protection de l'environnement et de l'adapter aux prescriptions du droit communautaire. Parmi ces textes on peut mentionner le projet de loi sur la protection des espaces boisés ainsi que le projet de loi sur la protection de l'environnement et des travailleurs contre la pollution causée par l'activité industrielle. Si on veut faire rapidement le bilan du fonctionnement de l'Administration de la protection de l'Environnement en Grèce depuis 1975 on est contraint d'avouer que ce bilan est loin d'être satisfaisant. Les causes profondes de cet état de choses doivent être recherchées dans deux directions : d'abord la machine administrative mise en place pour assurer la protection de l'environnement n'est pas organisée d'une manière rationnelle. Elle est lourde, et elle est composée de secteurs qui exercent des compétences parallèles, ce qui paralyse souvent l'efficacité de leur action. Ensuite la crise économique mondiale, qui a des répercussions directes sur l'économie hellénique, ne facilite pas la définition d'une politique de protection de l'environnement de grande envergure, étant donné que les investissements destinés à assurer cette protection ne sont pas considérés comme productifs. Pourtant il nous semble que certains facteurs permettent d'espérer que la structure ainsi que le fonctionnement de l'Administration hellénique de la protection de l'environnement seront améliorés. D'abord la dégradation croissante de la qualité de l'environnement obligera les autorités politiques de prendre des mesures plus efficaces et de grande envergure. En deuxième lieu le Gouvernement hellénique doit adapter à l'avenir sa politique en matière de protection de l'environnement à celle qui résulte des dispositions du droit communautaire dérivé. Enfin la création d'un Ministère spécialisé - annoncé lors de la réunion du C.N.U.A.T.E. du 23.3.79 - permettra l'élaboration et la mise en application d'une politique de protection de l'environnement cohérente, coordonnée et efficace. �564 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE L'ADMINISTRATION CHARGÉE DES RELATIONS AVEC LES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (*) Au moment de l'ouverture des négociations avec les Communautés Européennes, en vue de son adhésion, la Grèce avait la possibilité de choisir entre trois modèles d'organisation des organes chargés de la gestion de ses relations avec ces Communautés. En premier lieu, on pouvait concevoir la mise en place d'un {( Secrétariat )} chargé des affaires européennes, soit sous la forme d'un ministère soit sous la forme réduite d'une petite unité de coordination. En second lieu, il était aussi envisageable d'habiliter un des ministères existants pour assurer les contacts avec les instances communautaires. Enfin, une troisième possibilité se dessinait par l'attribution à chaque ministère et administration compétente du pouvoir de gérer les affaires communautaires en application d'un critère matériel, lié au contenu des compétences propres à chaque ministère. Ce schéma pourrait être d'ailleurs complété par une instance de coordination interministérielle qui traiterait les dossiers relevant des compétences conjointes ou concurrentes des divers ministères, ou qui trancherait entre certains points de vue opposés et positions divergentes des administrations concernées. Dans ses grandes lignes, le premier modèle correspondait à celui appliqué par la France. Le second modèle était choisi par l'Italie, la Belgique et le Luxembourg et le troisième par l'Allemagne Fédérale, les PaysBas et le Danemark. Le choix grec a porté sur la seconde formule du fait que ce fût un des ministères en place, celui de la Coordination, qui fut chargé, à titre principal, de la gestion des relations avec les Communautés Européennes. On a cependant combiné ce modèle avec le troisième type d'organisation parce que, suivant le secteur concerné, les autres ministères se sont vus confier la tâche de gérer les dossiers en matière communautaire. La mise en place de ce système, qui répondait aux besoins des négociations impliquant inévitablement une gestion centralisée, fut l'œuvre de la loi 445 de 1976 récemment modifiée et complétée par la loi 992 du 21 décembre 1979. A - L'organisation en place. Elle concerne l'organe de coordination, les services spécialisés et les services de l'étranger. L'organe de coordination désigné par la loi 445/1976 est, on l'a vu, le « Ministère de la Coordination» qui a été chargé de représenter la Grèce lors de négociations, des consultations et des contacts avec les Communautés et, plus spécialement, de la fixation de la politique à suivre et des mesures à adopter, de l'application des accords et des conventions conclues et du contrôle de leur application ainsi que de l'adaptation de l'écono(*) Par A. CALOGEROPOULOS. �GRÈCE 565 mie et de l'administration au régime communautaire. Sous la « haute direction» du Premier Ministre, ce fut ainsi le Ministre de la Coordination, conjointement avec le Ministre des Affaires Étrangères et, le cas échéant, le Ministre compétent, qui portèrent le poids de la coordination des négociations. Tâche à laquelle s'est substitué très vite et dans une mesure très large, le ministre chargé des relations avec les Communautés dont les attributions ont été fixées par la décision 596 du 21 novembre 1977. Ministre « sans portefeuille », il doit administrer avec un appareil relevant du ministère de la Coordination composé d'organes consultatifs, comme les comités spéciaux de négociation, dont le plus important a été le « comité centrai des négociations» ainsi que le comité consultatif des relations avec les Communautés qui a remplacé la Commission de Coopération européenne ayant fonctionné dans le cadre des accords de l'association du pays avec les Communautés. Cependant l'appareille plus important est constitué par la Direction générale des relations avec les Communautés qui fait partie du ministère de la Coordination; elle est divisée en quatre directions, celle de la politique agricole, celle de la politique industrielle et commerciale, celle de la politique sociale et de l'enseignement et, enfin, celle de la politique financière et du crédit. On doit ajouter une direction des questions juridiques, plus un bureau d'informations et des relations publiques. Le personnel de ces services est d'une origine variable. A côté des fonctionnaires titulaires, la loi 445 a prévu la possibilité de recrutement, par contrat de travail régie par le droit privé, des juristes et des économistes spécialisés en matière communautaire, ainsi que l'utilisation des spécialistes que le ministère peut engager par contrat d'ouvrage pour réaliser des études et des travaux nécessaires à l'adaptation au régime communautaire. Il faut, enfin, mentionner un groupe composé de magistrats et de membres du Conseil Juridique de l'État dont l'expérience fût jugée utile pour l'effort entrepris. - Les services spécialisés sont constitués par les « services des relations avec les Communautés Européennes» dont la création fut, également prévue par la loi 445 dans la plupart des ministères dont celui de l'économie, de l'agriculture, de l'industrie et de l'énergie, du commerce, des travaux publics, des transports, des services sociaux, des affaires culturelles. Organisés par décision du Ministre de la Coordination, du Ministre à la présidence du Conseil et du Ministre intéressé, ces services disposent d'un personnel composé de fonctionnaires de chaque ministère ou de fonctionnaires en détachement, ainsi que du personnel recruté par le ministère de la coordination par contrat. Ils répondent aux nécessités d'une action verticale et spécialisée dans les secteurs relevant des attributions de chaque ministère et ils « collaborent » avec les services du ministère de la Coordination pour la gestion « en commun» des dossiers communautaires. Ils ont en particulier la charge de la composition des dossiers et de la réunion des documents nécessaires pour la définition des positions à adopter ainsi que de proposer les modifications du régime juridique et institutionnel en place, en vue de permettre aux structures juridiques, économiques et administratives de répondre aux normes communautaires. C'est dans leur cadre qu'un nombre important �566 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE de comités d'études, composés de juristes et de spécialistes, ont pu fonctionner pour étudier les mesures à adopter pour permettre les adaptations à l'acquis communautaire. - Les services de l'étranger sont constitués par la Représentation Permanente de la Grèce auprès des Communautés Européennes, organisée déjà, par la loi 4226 de 1962. Dirigée par l'ambassadeur-représentant permanent, elle est composée des fonctionnaires du corps diplomatique du ministère des Affaires étrangères, des fonctionnaires du ministère de la Coordination et du personnel subalterne nécessaire. Y sont rattachés des conseillers économiques et techniques du ministère de la Coordination et un conseiller commercial du ministère du Commerce. En outre, d'autres fonctionnaires peuvent servir à la représentation permanente de Bruxelles ainsi que le personnel contractuel du ministère de la Coordination sur décision portant détachement, prise par le Ministre de la Coordination et le Ministre intéressé. Enfin, un certain nombre d'emplois peuvent être occupés par un personnel engagé directement, par contrat de droit privé, sur décision du Ministre de la Coordination après proposition du représentant permanent. B - La réorganisation récente. Il s'agit en effet plus d'une réorganisation que d'une réforme réelle. Cette réorganisation a été jugée nécessaire dans les perspectives qui s'ouvrent avec l'entrée de la Grèce dans les Communautés Européennes, le 1er janvier 1981, sur la base du traité d'adhésion signé à Athènes le 28 mai 1979 dont la ratification par les parlements des partenaires de la Grèce se poursuit à un rythme satisfaisant. Le projet de loi, déposé au parlement Grec le 22 novembre 1979, pour devenir la loi 992 du 21/12/1979, apporte une réorganisation orientée vers deux objectifs. Le premier vise à régler les questions du personnel des administrations concernées. Le second cherche à réglementer les nouvelles attributions accordées au ministère de l'Agriculture qui est chargé de l'application de la politique agricole commune, tant pour accueillir l'acquis communautaire que pour participer à la formation en cours de l'ordre communautaire. - Les besoins qui se font jour, incontestablement, en ce qui concerne les effectifs des services des relations avec les Communautés Européennes ont conduit le législateur à créer un cadre nouveau (AT5) en prévoyant 100 postes nouveaux pour la Direction générale du ministère de la Coordination chargée des relations avec les Communautés Européennes. L'institution de ce nouveau cadre a été jugée opportune étant donnée l'exigeance d'une spécialisation accrue du personnel affecté à l'élaboration de la politique communautaire du pays et à l'application des normes communautaires. Les aptitudes nécessaires pour la titularisation consistent en une formation de haut niveau sanctionnée par des diplômes universitaires, des titres d'études supérieures ou de doctorat, quand il ne s'agit pas, tout au moins, de fonctionnaires, qui faisant déjà partie de l'administration, peuvent être reclassés dans le nouveau cadre. Par ailleurs, il est prévu un nombre de 50 postes qui seront occupés par un personnel engagé par contrat comme ce fut le .cas jusqu'à présent. �GRÈCE 567 En outre, et en dehors de la Direction générale du ministère de la Coordination chargée des relations avec les Communautés, ont été créés au ministère de la Coordination environ 81 postes nouveaux dont 60 % peuvent être également mis à la disposition de la Direction générale chargée des relations avec les Communautés Européennes, ainsi que quelques uns des 100 autres postes nouvellement créés dont le classement dans les divers cadres sera opéré par décret. Enfin, une quarantaire de spécialistes peuvent également être engagés sur contrat. En ce qui concerne les services spécialisés des autres ministères on a également prévu une augmentation des effectifs. C'est le cas du ministère des Affaires étrangères qui se voit doté de 28 nouveaux postes et du ministère de l'Économie qui se voit attribuer 70 nouveaux postes. En plus, par décision du Ministre à la présidence du Conseil, du Ministre chargé des relations avec les Communautés et du Ministre compétent, 100 emplois peuvent être occupés, dans les divers ministères, par des employés engagés par un contrat de droit privé. Les services de l'étranger et spécialement la Représentation Permanente de Bruxelles voient égaIement leurs effectifs s'accroître tant pour le personnel provenant du ministère de la Coordination (six postes dont trois seront occupés par des conseillers du ministère de l'Économie) que pour le personnel du ministère des Affaires étrangères (trois postes). Le deuxième objectif du nouveau texte, c'est-à-dire la réorganisation des compétences concerne avant tout le ministère de l'Agriculture qui, en dehors d'une augmentation importante de ses effectifs (360 postes nouveaux), reçoit les attributions relatives à : 1. l'application du système des garanties et, dans le cadre de la politique agricole commune, la gestion des dossiers de la production, la transformation, la standardisation, le contrôle sanitaire et de la qualité des produits agricoles ainsi que de leur écoulement, et de leurs prix. En plus il assume les subventions et les interventions concernant les produits agricoles, la formation des stocks et l'application des programmes de l'aide aux pays tiers (1). 2. La délivrance des certificats et documents nécessaires pour les importations et les exportations des produits agricoles et l'application des mécanismes de prélèvement des taxes et des subventions lors des importations et exportations de ces produits (2). 3. L'orientation et la modernisation de l'agriculture, la politique de restructuration de ce secteur, l'établissement des programmes, la qualification des régions défavorisées et l'adoption de mesures qui les concernent. (1) L'exercice de ces compétences ne porte pas atteinte aux attributions du Ministère du Commerce quant à la protection des consommateurs, la circulation des marchandises et l'exercice de la politique commerciale extérieure. (2) Les permis d'importation et d'exportation et les contingentements relèvent d'une-décision commune du Ministre de l'Agriculture et du Ministre du Commerce prise dans le cadre des règlements communautaires. �568 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 4. La gestion des Fonds nationaux et communautaires pour l'exercice de la politique agricole. 5. L'élaboration des informations et des données concernant le secteur agricole et leur diffusion vers les Communautés et tous les intéressés. Pour l'exercice de ces attributions il est créé, au sein du ministère, un service de gestion des marchés de produits agricoles (Y.D.A.GE.P.), relevant directement du Ministre de l'Agriculture et chargé de l'application du système des garanties et de la mise en œuvre des mécanismes des exportations-importations ainsi que du système des prélèvements des taxes et les subventions des produits du secteur agricole. Le nouveau service doit, plus particulièrement, coordonner l'application des mesures de la politique des garanties, gérer les fonds dans le domaine des garanties, dont il est le responsable exclusif à l'égard des organes communautaires, délivrer les certificats nécessaires pour les exportations-importations, diffuser l'information relative aux prix et aux marchés des produits agricoles, appliquer la politique des interventions pour les stockages communautaires en Grèce ainsi qu'appliquer les programmes d'aide alimentaire aux pays-tiers. Ce dispositif est accompagné par la création d'un comité consultatif en matière de politique des interventions et de la prévision d'un Fonds spécial de garantie des produits agricoles pour les dépenses causées par l'application de la politique communautaire des garanties, sous le contrôle de la Cour des Comptes. Pour appuyer les nouvelles tâches du ministère de l'Agriculture, est également prévue la création de 8 bureaux de conseillers agricoles établis à l'étranger et de 7 bureaux d'attachés agricoles en vue de faciliter l'application de la politique agricole et les relations avec l'étranger en cette matière. Ainsi limitée, la réorganisation se situe en deçà de ce qu'on pourrait croire, d'après les informations qui laissaient entendre soit la prise en main des relations avec les Communautés par le ministère des Affaires étrangères, soit la création d'un nouveau ministère des « affaires européennes ». Cependant, en renforçant la structure déjà en place, la réorganisation entreprise maintient la gestion centralisée des relations avec les Communautés et assure ainsi les conditions d'une action prompte et, par là, adaptée aux exigences de la matière. Elle réalise en même temps une décentralisation souhaitable dans la mesure où, sans supprimer les instruments de la coordination nécessaire, elle opère à un niveau satisfaisant un déplacement d'attributions en faveur du ministère de l'Agriculture dans un domaine qui occupe un secteur étendu des affaires communautaires. En outre par les délégations législatives qu'elle prévoit, la loi du 21 décembre ouvre la voie à de nouvelles réorganisations, à réaliser par décret, concernant les services du ministère de la coordination et du ministère de l'Agriculture. Une réforme profonde du système, par une répartition nouvelle des compétences en faveur des autres ministères, ne serait cependant possible que par l'intervention d'un nouveau texte de loi qui, après tout, serait prématuré avant que la structure actuelle, retouchée, fasse ses preuves. �GRÈCE 569 DÉONTOLOGIE ET RÉGIME DISCIPLINAIRE LE RÉGIME DISCIPLINAIRE DES AGENTS DE DROIT PRIVÉ DES PERSONNES PUBLIQUES (1) EN GRÈCE (*) Les Personnes Publiques en Grèce emploient un nombre d'agents qui accomplissent des tâches propres, soumis à des régimes soit de droit public, soit de droit privé. Parmi le personnel de l'État relevant du droit public, la place la plus importante revient assurément aux fonctionnaires publics soumis à leur tour à un régime particulier (2). Vu leur rôle prépondérant dans l'accomplissement de l'œuvre administrative, les fonctionnaires publics sont assujettis à un régime disciplinaire très strict, destiné en Grèce comme ailleurs à assurer la bonne marche des services publics. Ce régime, dont les points principaux sont exposés ici est aujourd'hui codifié dans le Décret Présidentiel nO 611/1977 (3) mais il était fixé plus ou moins bien depuis longtemps (4). Le régime disciplinaire, par contre, des agents des Personnes Publiques soumis au droit privé, n'était point uniforme, prêtant parfois même à discussion. Normalement, faute de dispositions spéciales, à ce personnel s'appliquaient les règles du droit du travail régissant les rapports entre les patrons et les ouvriers ou employés (5). Suivant ces règles (6), les questions disciplinaires relatives aux agents des Personnes Publiques soumis au droit privé, pouvaient faire l'objet de règlements de travail que celles-là - tout comme les entreprises privées d'ailleurs - étaient obligées d'élaborer, si elles employaient au moins un certain nombre de personnes (7 et 8). S'agissant cependant de certaines Personnes Publiques, ces mêmes questions étaient différemment traitées. Tel fut le cas par exemple des agents de droit privé de la Fondation des Assurances Sociales (en grec IKA), Établissement Public Administratif, qui relevaient en vertu du Décret Royal nO 993/66, en principe, du même régime disciplinaire que les agents de cet organisme soumis cependant au droit public, voire au droit des fonctionnaires publics (9). De même, par un Décret-Loi datant de 1971 (DL 972/1971, art. 2), l'Administration fut autorisée à élaborer par décrets, à l'égard du personnel de droit privé des Collectivités Locales, des règles disciplinaires pouvant se différencier du régime appliqué aux agents en service dans les entreprises privées (10). Une autorisation identique (11) fut enfin accordée à l'Administration, à l'égard du personnel relevant du droit privé de l'État ou des Établisse(*) Par Sotirios LYTRAS. (1) NDLR. Compte tenu de l'importance des notes, elles sont reportées ici à la fin de l'article. �570 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE ments Publics Administratifs, par l'art. 25 de la loi nO 417/1976 (12), mais les Décrets Présidentiels dont il y était question ne sont jamais parus. A ce régime disciplinaire peu cohérent des agents de droit privé des Personnes Publiques vient de mettre fin une très récente loi votée par le Parlement hellénique. Il s'agit de la loi nO 993/17.12.1979 qui n'étant pas par ailleurs limitée au seul droit disciplinaire (13), règle de façon définitive et sans équivoque les questions disciplinaires de ce personnel, et constitue ainsi un vrai statut. LES PRINCIPAUX TRAITS DU RÉGIME DISCIPLINAIRE DES FONCTIONNAIRES PUBLICS EN GRÈCE Fautes disciplinaires. Est considéré (14) comme faute disciplinaire du fonctionnaire: tout manquement fautif aux devoirs (de fonctionnaire) à condition que l'acte ou l'omission puisse lui être imputé (15). La loi disposant (16) que le devoir du fonctionnaire se précise en fonction des obligations lui étant imposées par les dispositions, circulaires, ordres, etc. en vigueur, aussi bien que de la conduite qu'il doit suivre en dehors du service, il est bien évident que faire d'une conduite quelconque du fonctionnaire une faute disciplinaire ne paraît pas difficile. La loi procède également (17) - cela à titre indicatif - à l'énumération de certaines conduites qu'elle considère comme des fautes disciplinaires. Parmi celles-ci, au nombre de 28, on relève notamment: 1. Manque de foi et de dévouement envers la Patrie et les idéaux de la nation; action tendant au renversement par la force (en paroles ou par écrit) du régime social ou politique établi. 2. Conduite indigne de fonctionnaire en dehors du service. 3. Toute sorte de manifestation du fonctionnaire en faveur d'un des partis politiques (immixion active de l'agent en faveur d'un des partis politiques, s'agissant des agents publics relevant des Établissements Publics Administratifs) . 4. Juger publiquement par écrit ou oralement les actes des supérieurs hiérarchiques par des expressions montrant un manque de respect de la part du fonctionnaire, ou par des arguments intentionnellement non fondés. 5. Participation à une grève illicite. 6. Conduite impropre envers les administrés, les supérieurs et les autres fonctionnaires. 7. Manquement fautif aux devoirs imposés par la loi pénale ou autres lois spéciales. La loi prévoit enfin (18) que les « Dispositions prévoyant des délits disciplinaires spéciaux restent en vigueur ». �GRÈCE 571 Sanctions disciplinaires. Les sanctions disciplinaires qui d'après la loi (19) peuvent être infligées aux fonctionnaires publics sont : a) le blâme par écrit, b) amendes allant jusqu'à 3 mois de traitement, c) déplacement disgracieux, d) interruption du droit à l'avancement de 1 à 5 ans, e) dégradation, f) cessation définitive des fonctions. Instances disciplinaires. a) Les sanctions disciplinaires sont infligées soit par les supérieurs hiérarchiques du fonctionnaire (Ministres, Secrétaires Généraux des Ministères, Directeurs Généraux, Directeurs, etc.) soit par des Conseils de Discipline (20) qui se composent de 3 ou 5 membres (21). Les Conseils de Discipline statuent soit en premier, soit en deuxième ressort et peuvent infliger toute sanction disciplinaire. Par contre les supérieurs hiérarchiques n'agissent qu'en premier ressort et ne peuvent infliger que des sanctions de moindre importance (blâmes et amendes) (22). b) Comme les sanctions disciplinaires constituent des mesures touchant le fonctionnaire dans sa carrière, elles sont « jugées}) à deux degrés: - les sanctions infligées par des supérieurs hiérarchiques (au même régime sont assujetties les sanctions infligées par les Conseils d'Administration des Établissements Publics Administratifs) peuvent faire l'objet d'un appel devant le Conseil de Discipline (23). Peut interjeter appelle fonctionnaire sanctionné, soit l'Administration elle-même. Dans ce dernier cas, le Conseil peut condamner le fonctionnaire plus sévèrement, ou le condamner alors qu'il fut relaxé lors du premier jugement (24) ; - les sanctions infligées par des Conseils de Discipline peuvent toujours être portées devant le Conseil d'État, que ce soit en premier ou en dernier ressort (25). Seul le fonctionnaire condamné peut porter l'affaire devant le Conseil d'État, qui en cette matière est compétent sur le fond. En aucun cas (26), la situation du fonctionnaire ne peut être aggravée suite à son recours devant le Conseil d'État. LE RÉGIME DISCIPLINAIRE DES AGENTS DE DROIT PRIVÉ DES PERSONNES PUBLIQUES INSTITUÉ PAR LA LOI N° 993/79 Fautes disciplinaires. Tout comme pour les fonctionnaires publics, la loi érige (26A) en faute disciplinaire pour ces agents « tout manquement aux devoirs de l'agent �572 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE commis par acte ou omission fautive pouvant lui être imputé }), tout en disposant par la suite (27) que le devoir de l'agent est précisé au moyen de règles, circulaires, ordres qui le concernent; il doit avoir également une conduite à l'intérieur et hors du service. Il s'agit ici encore d'une formule très générale au moyen de laquelle des agents de droit privé rattachés à des Personnes Publiques peuvent être poursuivis dans des cas extrêmement divers et imprévisibles. Appelant des réserves même pour les fonctionnaires publics, dont cependant la nature des services justifie la soumission à des obligations de service alors plus fortes, cette formule constitue une vraie menace pour les agents soumis au droit privé, y compris les agents techniques ou les ouvriers, pouvant même les toucher dans l'exercice de leurs droits syndicaux. En s'alignant toujours sur le droit disciplinaire des fonctionnaires, la loi énumère par la suite (28) et à titre indicatif, un certain nombre de fautes disciplinaires que les agents des Personnes Publiques soumis au droit privé peuvent commettre. A quelques exceptions près (29), ces fautes sont les mêmes que celles pouvant être commises par les fonctionnaires publics. Ce fait est toujours critiquable, étant donné qu'on ne peut pas soumettre les agents privés aux mêmes obligations que les fonctionnaires publics. A titre d'exemple, on relève parmi les fautes disciplinaires énumérées par la loi: - les manifestations de toute sorte en faveur des partis politiques de leur choix, sans même qu'il soit précisé si ces manifestations ont lieu à l'intérieur ou à l'extérieur du service (30) ; - le fait de critiquer publiquement (par écrit ou oral) et par des expressions manquant au respect dû à des autorités supérieures, les actes de ces dernières (31). S'agissant des agents de droit privé (ouvriers, agents à caractère technique ou auxiliaire) ce refus peut aller très loin dans la restriction de leurs droits, étant donné que les revendications que ces agents ont envers l'État peuvent souvent les conduire à des manifestations qui seraient facilement interprétées, et de bonne foi même, comme manquant au respect dû à des autorités supérieures; - le manque de foi et de dévouement envers la Patrie et les idéaux de la Nation aussi bien que l'action tendant au renversement par la force du régime social et politique établi (32). Bien que le patriotisme de chacun ne soit pas fonction de son rang social, de sa fortune ou de sa culture, on ne devrait pas s'attendre ici non plus à ce que de simples ouvriers aient les mêmes obligations de dévouement envers la patrie ou les idéaux de la nation que les fonctionnaires. D'autant plus que leurs vives revendications peuvent parfois facilement être interprétées comme des actions tendant au renversement du régime social ou politique établi. �GRÈCE 573 Sanctions disciplinaires. Les sanctions disciplinaires pouvant être infligées d'après la loi nO 993/79 aux agents de droit privé des Personnes Publiques sont: - le blâme écrit, - l'amende allant jusqu'au salaire d'un mois. Ces sanctions disciplinaires ne paraissent pas de prime abord être très graves. Hormis cependant le fait que d'après la loi (33), les sanctions disciplinaires sont infligées au seul cas où le comportement de l'agent ne justifie pas la dénonciation de son contrat de travail pour raisons d'importance (34), il n'en reste pas moins qu'une amende égale au salaire d'un mois, est de nature à paralyser toute action syndicale de sa part visant à améliorer les conditions de son travail et à le rendre docile à l'égard des ordres du gouvernement en place (35). Instances disciplinaires. Les sanctions disciplinaires sont infligées aux agents des Personnes Publiques soumis au droit privé, soit par les chefs hiérarchiques, soit par des conseils disciplinaires (36). Les premiers (Ministres, Secrétaires Généraux des Ministères et Directeurs simples, Préfets, Recteurs, Officiers en chef des Grandes Unités des Armées, s'agissant toujours du personnel civil rattaché aux services de l'armée) Gouverneurs des Établissements Publics Administratifs, Chefs de service de ces mêmes Établissements, etc. (37) ne peuvent infliger que le blâme et l'amende allant jusqu'au quart du salaire mensuel (38). Les conseils de discipline, par contre, peuvent infliger toute mesure disciplinaire prévue contre les agents dont il est question. A la différence du régime disciplinaire appliqué aux fonctionnaires publics, les affaires disciplinaires concernant les agents des Personnes Publiques soumis au droit privé, ne sont pas toujours « jugées)} à deux degrés. S'agissant en effet des affaires portées devant les conseils de discipline ou les Ministres même, les sanctions infligées par eux sont définitives (40). Peuvent par contre faire l'objet d'un appel et juger en deuxième ressort toutes les sanctions infligées par les chefs hiérarchiques autres que le Ministre (41). Les appels sont jugés par les Conseils de discipline (42). Seul peut interjeter appel contre une décision disciplinaire l'agent sanctionné. �574 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Cette particularité du régime disciplinaire des agents des Personnes Publiques soumis au droit privé, et surtout la possibilité accordée par la loi au Ministre de les sanctionner sans que ces derniers ne puissent porter l'affaire devant une instance supérieure (ne serait-ce qu'au tribunal) (43) est de nature à ajouter davantage au climat lourd qui règne à propos de la répression disciplinaire qui concerne ces agents. CONCLUSIONS Tel étant le régime disciplinaire des agents de droit privé des Personnes Publiques institué par la loi nO 993/79, les conclusion suivantes s'imposent: a) Au lieu d'instituer un régime disciplinaire propre pour le personnel soumis globalement au droit privé et - à quelques particularités près - semblable au personnel employé dans le secteur privé, le législateur grec n'a fait qu'étendre les dispositions disciplinaires applicables aux fonctionnaires publics (44). b) Ainsi, si sur le plan pratique, l'idée de soumettre tout le personnel en service dans les Personnes Publiques à un régime disciplinaire efficace, est réglée de façon définitive (on connaît en effet aujourd'hui avec quelle autorité et pour quels motifs les affaires disciplinaires des agents de droit privé de ces mêmes Personnes seront jugées) (45) ; sur le plan politique surtout, cette réglementation prête le flanc à de sérieuses critiques (46). Soumettre en effet les ouvriers de l'État ou des autres Personnes Publiques au même régime disciplinaire que les fonctionnaires publics (et sous certains aspects à un régime plus dur encore) risque en effet de les conduire à une obédience politique repoussée par le bon sens, l'esprit de démocratie et de liberté. D'autant plus que ceux-ci ne s'immiscent, dans la plupart des cas du moins, que dans des tâches d'importance mineure par rapport à celles des fonctionnaires, et n'exercent pas de fonctions administratives, au sens classique du terme. NOTES (1) Par Personnes Publiques on entend dans ce travail l'État même, les Établissements Publics Administratifs et les Collectivités Locales, régies toutes, en principe, par le droit public. On ne range pas, par contre, dans ce terme les Personnes morales, faisant toutefois partie de l'Administration publique, mais en principe régies par le droit privé (Sociétés d'État, Entreprises Publiques par ex.) dont il n'est ici question que de façon incidente. On fait par ailleurs, usage ici du terme Établissements Publics Administratifs comme synonyme du terme Personnes Morales de Droit Public (PMDP) utilisé par le législateur grec. Nous tenons à noter cependant que le terme PMDP est également utilisé par ce dernier pour désigner tant les Établissements Publics Administratifs que les collectivités locales même. �GRÈCE 575 (2) Au même régime juridique que les fonctionnaires publics sont soumis - à quelques particularités près - les fonctionnaires des Établissements Publics Administratifs, les agents des Collectivités Locales dits « fonctionnaires communaux ou municipaux» étant par ailleurs soumis à un régime en partie identique, en partie similaire à celui-ci. Ces derniers agents ne sont cependant pas considérés comme faisant partie de la Fonction Publique. (3) Ce Décret a codifié toutes les dispositions en vigueur relatives au statut des fonctionnaires publics aussi bien que celles régissant les fonctionnaires des Établissements Publics Administratifs. Les règles, par contre, régissant les « fonctionnaires communaux ou municipaux» sont contenues dans un texte différent (D.L. 1140/1972 comme il fut modifié). D'après l'article 69 de ce dernier, sous réserve des dispositions des articles 70-74 de ce même D.L., les règles disciplinaires appliquées aux fonctionnaires communaux ou municipaux sont les mêmes que pour les fonctionnaires publics. (4) Les principales règles de ce régime étaient en effet fixées par la jurisprudence, bien avant l'entrée en vigueur du statut des fonctionnaires publics (institué par la loi 1811/41). (5) D.L. 3789/1957. Ces mêmes dispositions régissent, en principe, en l'absence de règles spéciales instituées par la loi ou autre acte ayant force de loi, les agents rattachés à des Personnes Morales Publiques relevant du droit privé. (6) Article 1 § 1 D.L. 3789/1957. (7) 70 personnes (40 dans des cas d'exception). Un D.L. cependant datant de 1969 (DL 385/19/22.12.1969) a mis fin à tout critère numérique. (8) Voir par ex. arrêté ministériel nO 44648/7052 du 15.11.1974 portant sur le règlement du travail, et concernant le personnel civil du Ministère de la Défense Nationale relevant du droit privé. (9) Le DL 750/1970 a mis fin à ce régime. (10) En conformité avec ce DL fut émis le Décret Présidentiel nO 430/74 portant sur le « Droit Disciplinaire du Personnel relevant du droit privé des Collectivités Locales» (modifié par la suite par le DL nO 194/16.2. 19n) qui avait institué un régime disciplinaire pour ce personnel à plusieurs égards aligné sur le régime disciplinaire dont relevaient les fonctionnaires publics. (11) A ceci près cependant que la peine disciplinaire de cessation définitive des fonctions ne pouvait pas dans ce cas être prévue. (12) Art. 247 § 3 dans la codification faite -par le OP nO 611/19n. (13) Il s'agit en effet de la loi prévue dans l'article 103 § 3 de la Constitution, devant régler les questions juridiques relatives au personnel de droit privé occupant des emplois organiques dans les services publics. Notons cependant que la loi nO 993/79 s'applique par certaines de ses dispositions également au personnel de droit privé des Personnes Publiques, même si ce dernier y sert de façon temporaire ou épisodique. (14) Art. 205 § 1 OP nO 611/n. (15) Cette formule très générale est rendue possible par le fait qu'en droit grec - comme par ex. en droit français aussi - ne fut jamais admis que le principe fondamental du droit pénal: « Nullum crimen sine lege ». (16) Art. 205 § 2 OP nO 611/n. (17) Art. 206 OP nO 611/n. (18) Art. 206 § 2 OP nO 611/n. (19) Art. 207 § 1 OP nO 611/n. (20) Art. 216 OP nO 611 ln. Notons toutefois que d'après ce même article, font également partie des instances disciplinaires les Conseils d'Administration, s'agissant des fonctionnaires des Établissements Publics Administratifs, et le Conseil d'État. Nous nous empressons de souligner cependant que d'une part, le pouvoir disciplinaire des Conseils d'Administration n'est pas supérieur à celui des chefs disciplinaires dont certains - notamment les Ministres - peuvent même infliger des sanctions plus graves qu'eux, d'autre part que le Conseil d'État statue en matière disciplinaire en tant que tribunal. (21) Ce nombre est fonction du grade de l'agent poursuivi, les conseils de 5 membres étant compétents pour juger les affaires disciplinaires concernant les fonctionnaires situés plus haut dans la hiérarchie. Ces conseils sont par ailleurs constitués (voir art. 221 § 1 et 4 § 2,3 du DL nO 611 ln) en très grande majorité de fonctionnaires publics titularisés (membres de la Cour des Comptes, ou du Conseil Juridique de l'État ou même des Professeurs de l'Université) la Constitution disposant (art. 103 § 4) que les fonctionnaires publics ne peuvent se dégrader ou se mettre hors service sans décision d'un conseil constitué en majorité (2/3 au moins) des fonctionnaires publics inamovibles. Dans les conseils disciplinaires ne siègent pas toutefois les représentants du personnel même. (22) Les sanctions que les supérieurs hiérarchiques peuvent infliger sont par ailleurs graduées. Ils peuvent toujours infliger un blâme, mais s'agissant de l'amende, le Ministre ne peut infliger d'amende supérieure au traitement d'un mois, le Secrétaire Général au traitement de 15 jours etc. �576 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE (23) Art. 243 §§ 1 et 3 OP nO 611/77. Notons toutefois que les décisions infligées par les Ministres, le Gouverneur d'Athos (Montagne Sainte) les Gouverneurs, Sous-Gouverneurs ou Secrétaires Généraux des Établissement Publics Administratifs, enfin le Recteur de l'Université sont jugées en deuxième ressort par le Conseil d'État même, statuant, comme dit, en tant que tribunal (art. 22 §§ a et b OP nO 611/77). (24) D'après l'art. 243 § 2b OP nO 611177 en effet, l'appel en faveur de l'administration peut être interjeté même contre les décisions disciplinaires relaxant l'accusé. (25) Notons cependant que ne sont portées devant le Conseil d'État les décisions des conseils de discipline statuant en dernier ressort que si elles infligent des peines de dégradation, de cessation définitive des fonctions et d'interruption du droit à l'avancement, art. 222 OP nO 611/77. (26) Voir art. 244 § 5, OP nO 611/77. (26A) Art. 31 § 1 L nO 993/79. (27) Art. 31 § 2 L nO 993/79. (28) Art. 32 L nO 993/79. (29) Ne sont pas considérés comme fautes disciplinaires des agents soumis au droit privé, le refus de recevoir son traitement, le manquement aux obligations relatives au recours à la grève, le manque d'impartialité ou d'objectivité dans la rédaction des notes annuelles des fonctionnaires, enfin la réponse tardive à des demandes des administrés, activités qui pour la plupart sont étrangères aux devoirs de ces agents-là. (30) Art. 32 § 1 DL nO 993/79. Notons même que cette loi est allée ici plus loin que le code des fonctionnaires, étant donné que ce dernier comme nous venons de constater, s'agissant des agents fonctionnaires des Établissements Publics Administratifs, n'érige en faute disciplinaire que leurs manifestations actives en faveur des partis politiques. (31) Le mot « respect» résonnant mal même pour les fonctionnaires (on préfère voir les fonctionnaires accomplir leurs devoirs en pleine conformité avec la loi), il devrait être banni du vocabulaire de la loi, s'agissant des agents de droit privé, dont les liens avec l'État et les autres Personnes Publiques sont, dans la plupart des cas du moins, nettement fondés sur le rapport entre les patrons et leurs ouvriers ou employés. (32) Art. 32 § 1a L. nO 993/79. (33) Art. 33 § 2 L. nO 993/79. (34) D'après l'art. 47 de cette même loi, le contrat de travail des agents de droit privé rattachés aux Personnes Publique peut entre autres être dénoncé si celui-ci: Manque de façon fautive à ses devoirs envers la Patrie ou la Nation, à ses devoirs résultant du Code Pénal ou d'autres lois pénales spéciales, à son devoir de garder le secret professionnel, à son devoir de ne pas s'abstenir de l'accomplissement de son travail pendant plus de 15 jours consécutifs sans justification etc ... (35) Nous tenons à souligner ici que les amendes infligées aux agents en service dans les entreprises privées, soumis aux dispositions du DL 37'i1iJ/57 susmentionné, ne doivent en aucun cas dépasser les 25 % de leur salaire du jour. Notons toutefois qu'à l'encontre de ces agents peut être infligée une cessation provisoire de fonctions (10 jours au maximum dans une année) non envisagée pourtant par le législateur (L. 993/79) à l'encontre des agents des Personnes Publiques soumis au droit privé. (36) Art. 34 L. 993/79. La loi ne considère pas par contre comme instances disciplinaires, s'agissant de ce personnel, ni les Conseils d'Administration des Établissements Publics Administratifs, ni même le Conseil d'État comme c'est le cas pour les fonctionnaires publics. (37) Les chefs des agents relevant du droit privé des Personnes Publiques sont - à quelques exceptions près - les mêmes que pour les fonctionnaires publics. (38) Certains d'entre eux cependant, comme les Ministres, les Secrétaires Généraux des Ministères, les Chefs des Armées, le Recteur etc. mentionnés dans l'art. 36 de la loi nO 993/79 peuvent infliger des amendes égales au salaire de 15 jours de travail. (39) En fait, ces conseils ne peuvent infliger, en plus des autres instances disciplinaires, que des amendes égales au salaire de 15 jours de travail, les amendes infligées par eux pouvant en effet aller jusqu'au salaire d'un mois. (40) Part. 38 § 1 L. nO 993/79. (41) Art. 38 § 1 L. nO 993/79. (42) Art. 38 § 3 L. nO 993/79. Ces conseils sont les mêmes que pour les fonctionnaires publics (art. 37 et 30 L. nO 993/791. les conseils de 5 membres étant compétents pour « juger » les affaires concernant les agents ayant des diplômes d'enseignement supérieur, ou bien simplement des diplômes des Écoles dites supérieures. Cette règle n'est cependant pas valable s'agissant des agents subalternes des collectivités locales (art. 30 § 3 L. nO 993/79), « jugés » par des Conseils Municipaux, des Comités de Mairie ou des Conseils d'Administration des Établissements Publics Communaux. �GRÈCE 577 (43) Nous devons cependant noter que des actions en indemnités pour sanctions disciplinaires injustement infligées ou même tendant au remboursement des sommes retenues à tort, peuvent toujours, toutes conditions réunies, être intentées devant les tribunaux judiciaires. Il est évident alors qu'à l'occasion de ces actions, le bien-fondé de la sanction infligée par l'instance disciplinaire sera remis en cause. (44) Cet alignement est accentué par le fait que d'après l'art. 39 de cette même loi, les dispositions du OP nO 700/76 ayant codifié les règles relatives au statut disciplinaire des fonctionnaires, avant l'entrée en vigueur du OP nO 611/77 sauf celles qui en sont formellement exclues, s'appliquent par analogie au personnel de droit privé des Personnes Publiques, pourvu qu'elles soient compatibles avec ses propres dispositions. (45) Il arrivait parfois que, faute de dispositions formelles, le Directeur d'un service ne pouvait infliger de sanctions disciplinaires à des agents de droit privé rattachés de façon permanente au service dont il était pourtant le chef, alors même qu'il pouvait sanctionner tous ses subordonnés ayant la qualité de fonctionnaires, y compris ceux qui avaient des grades très élevés dans la hiérarchie. Il arrivait aussi que faute de ces mêmes dispositions, on ne savait point devant quel conseil disciplinaire on devait envoyer l'agent, même si le droit de le renvoyer existait. (46) Nous tenons à noter qu'à cause des dispositions disciplinaires surtout, la loi nO 993/79 fut sévèrement critiquée lors de son vote à l'Assemblée Nationale et il s'en est fallu de peu, à ce moment, qu'elle soit abandonnée par le Gouvernement. CHRONOLOGIE Prise de mesures portants modification à l'organisation et au fonctionnement des services publics (Loi (865/1979). - Modification de la législation relative au régime du marché des capitaux (Loi 876/1979). - Établissement d'une politique de grande envergure visant à porter remède à la surpopulation de la Capitale et de certaines autres villes et à réaliser un développement équilibré de l'industrie régionale (Décision du Conseil National d'Aménagement du Territoire d'Urbanisme et d'Environnement - CNUATE - du 23 mars 1979). - Modification du statut des fonctionnaires de l'État et des agents des établissements publics (Loi 887/1979). - Révision des prix de construction des travaux publics (Loi 889/1979). - Création d'un système complet de Coopératives Agricoles (Loi 921/1979). - Signature par les représentants des Neufs du Traité de l'adhésion de la Grèce aux Communautés Européennes (Athènes 28 mai 1979). - Création d'un nouveau régime juridique relatif aux zones à Urbaniser par Priorité-ZUP-. (Loi 947/1979). - Ratification par le Parlement Hellénique du Traité d'adhésion de la Grèce aux Communautés Européennes (Loi 945/1979), - Établissement d'un Plan d'Urbanisme de grande envergure concernant la capitale et sa région environnante ((Décision du CNUATE du 6 septembre 1979). 37 �CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 578 - Création d'une entreprise publique chargée de la gestion et de l'exploitation du domaine privé de l'État (Loi 973/1979), - Réglementation de l'organisation des services administratifs pour les adapter aux besoins de l'application du Traité d'adhésion de la Grèce aux Communautés Européennes (Loi 992/1979). - Réglementation du statut des salariés et des agents de droit privé de l'État et des établissements publics (Loi 99311979). BIBLIOGRAPHIE ALiVIZATOS (N.) : Les institutions politiques de la Grèce à travers les crises. Constantes et spécificités d'un parcours constitutionnel agité (1922-1974), Paris, LGDJ, 1979. 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Le comité comprend des représentants du Département, de l'Institut de l'Administration Publique, de l'Institut de Recherches économiques et sociales et des Universités. Il examine et coordonne les projets de recherche. Ceux-ci peuvent être exécutés par une des institutions appropriées. Compte tenu de l'existence d'un fonds spécial, l'Institut d'Administration Publique est supposé donner priorité aux projets du Comité, mais celui-ci est libre, de retenir les projets d'autres institutions citées, et il le fait. En 1979 le programme de recherche administrative conduit par l'Institut comprenait les projets suivants: (a) - analyse des facteurs de motivation du personnel; (b) - stage sur le lieu de travail aux divers niveaux de l'administration publique; (c) - étude des processus de fabrication, des tendances de la productivité et la planifiation de l'emploi en Irlande; (d) - étude du comportement des infirmières irlandaises à l'égard du développement de la profession et des stages; (e) - étude de la pauvreté et des politiques pour la combattre; (f) - étude des mécanismes institutionnels et organisationnels du planning social en Irlande; (g) - identifications des options de recherche et des priorités. (*) Directeur de 1'« Institute of Public Administration» de Dublin. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �580 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE a) Le but de cette recherche est, d'une part d'identifier ces aspects de situation de travail qui ont un impact important sur la motivation et la participation au travail du personnel dans les grades d'agent exécutif et d'agent exécutif supérieur (service général) ; d'autre part de délimiter les implications politiques des résultats en relation avec le niveau du travail, le stage, la promotion. En raison de l'importance du projet, une série de rapports sur l'impact de motivation des facteurs particulièrement importants a été préparée. En 1979, six de ces rapports ont été soumis au Comité de Recherche Administrative. Ils concernent la présentation du cadre de recherches pour l'étude, (méthodologie de recherche employée, degrés de réponse obtenus, classification par grades, analyse de l'impact du travail sur la motivation des agents dans ces deux grades). Des rapports sur l'impact des valeurs de travail d'un individu et les facteurs d'arrière-plan sont en préparation en ce moment. D'autres rapports sur l'impact de facteurs tels que la promotion départementale et la politique de nomination, les relations supérieurs-subordonnés et les caractéristiques de section (unité) seront présentés en 1980. b) Le but de cette étude est de fournir l'information qui sera utilisée par ceux qui élaborent les politiques et qui sont concernés par le stage de formation au grade d'agent exécutif. L'étude implique l'analyse de données obtenues par des questionnaires soumis à des agents exécutifs récemment nommés et à leurs supérieurs immédiats. Le contenu de ces questionnaires concerne largement la façon dont les agents exécutifs apprennent leur métier. c) Cette étude a été conduite par le Département du Travail. Complété pendant l'année, le rapport examine et décrit la relation à long terme entre le développement de la capacité de production irlandaise, l'emploi et la productivité entré 1953 et 1974. Il établit le développement évident de la productivité qui s'est accélérée ces dernières années. Les résultats sont utilisés pour évaluer le degré de développement de la production future. Cette étude est complétée par une comparaison des tendances de la main d'œuvre productrice, avec les degrés d'expansion de l'emploi désirés. d) L'étude de l'attitude des infirmières a été commandée et financée par le Département de la Santé. Elle a porté sur des infirmières de tous degrés, d'hôpitaux et libres, à l'exception des infirmières psychiatriques. Le rapport fournit des données sur la formation, le stage et l'expérience de travail des infirmières. Il confronte les aspirations professionnelles des infirmières et leur satisfaction générale avec les possibilités de promotion, de développement professionnel et de stage. Il présente également la perception qu'ont les infirmières des difficultés majeures à leur travail; la nature des relations avec les supérieurs, subordonnés et autres groupes importants ; leur point de vue sur les aménagements d'horaires .... e) Ce projet est exécuté à la demande de la Commission de la Communauté Européenne. Le programme pauvreté de la CEE consiste en deux schémas-pilotes et deux études trans-nationales. La Commission doit sou- �IRLANDE 581 mettre le rapport final en 1981 au Conseil, et le Parlement Européen doit établir les résultats obtenus. La Commission est d'avis que la compréhension et l'impact d'un tel rapport peuvent être accrus en donnant en même temps un rapport d'autorité sur la pauvreté dans chaque État membre. L'Institut a reçu pour mission de préparer le rapport national irlandais. L'étude examinera la nature, les causes et l'étendue de la pauvreté et les politiques nationales qui sont mises en œuvre pour combattre la pauvreté et qui inclueront les propositions de changement de politiques. Les cinq domaines d'action principaux sont: la santé, le logement, l'éducation, le maintien de revenus et l'emploi .... f) Cette étude a été commandée par le Conseil National Économique et Social. Elle se propose d'identifier ce qui est désigné par « planning social» et les problèmes relatifs au planning social en Irlande. Les problèmes, l'étendue, les structures et les procédés du planning social tels qu'ils sont perçus dans les pays choisis, seront examinés; des recommandations seront formulées. Réforme administrative. Programme de réorganisation de l'administration publique: Le personnel du Département du Service Public a été renforcé en vue d'un nouveau programme de réorganisation. Le premier but de ce nouveau programme est de simplifier les fonctions de tous les Départements de façon à rétablir une adéquation entre les structures et les fonctions, à éviter les dédoublements et les interférences. En même temps, dans tous les départements, les fonctions de support (finances, organisation et personnel) sont affinées; des unités séparées sont établies à cet effet, où l'expertise peut se développer plus facilement. Ayant établi la clarté fonctionnelle, la nouvelle tâche est de séparer la fonction exécutive de la fonction d'élaboration des politiques qui doit rester la prérogative des seuls ministres. Pour la plupart des autres fonctions non-commerciales des Départements, on envisage un type d'organisation associé de plus près au Département. Toute la question de la relation du domaine exécutif au Gouvernement sera un élément majeur de la deuxième étape du programme de réorganisation qui s'occupe des systèmes et des procédés. La complexité de l'introduction de ces changements dans une organisation aussi grande que l'administration publique ne peut être surestimée. Cela fait envisager un nouveau style de direction qui est très différent du système traditionnel de direction de service public. Pour l'administration publique, cela signifie une rupture avec le concept traditionnel de l'approche généraliste. A l'avenir, les gens devront acquérir et employer les techniques de direction que le progrès technique exige. �582 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Pour les secteurs d'exécution, celà signifie une liberté d'action mieux définie, tempérée par une plus grande discipline à l'égard du système d'action. La liberté d'action dans les secteurs exécutifs doit nécessairement, être exercée en considération des effets sur tout le système. La structure devra évidemment être corrigée par des systèmes améliorés et des procédés dont le développement sera une tâche de direction continue. Les systèmes et procédés seront désignés pour augmenter l'effectivité et le rendement et pour améliorer le niveau du service. En analyse finale, le maintien et l'amélioration du niveau de service supposent l'amélioration de la direction; le but de la présente réorganisation est de trouver les structures et les systèmes permettant une bonne direction. LES STRUCTURES DE L'ADMINISTRATION Réforme des circonscriptions électorales. La Commission de Circonscription de Dail Eireann : La Constitution de l'Irlande 1937 prévoit que Dail Eireann - La Maison du Parlement qui est élue directement par le vote populaire - sera composé de membres qui représentent les circonscriptions déterminées par la loi (article 16.2.1°). Depuis l'entrée en vigueur de la Constitution, la détermination des circonscriptions a été une fonction ministérielle exclusive. La faiblesse de ce système qui saute aux yeux est que la détermination des circonscriptions peut être influencée par des considérations politiques jusqu'à un point indésirable. Les grands partis politiques voyaient tour à tour leurs positions menacées par des révisions de frontières périodiques. Ainsi, le gouvernement a constitué en 1979 la Commission de Circonscription de Dail Eireann avec l'objectif suivant : {( conseiller et faire des rapports sur la formation des circonscriptions pour l'élection des membres au Dail Eireann ». En faisant son rapport la Commission devrait tenir compte des points suivants: (a) - Dail Eireann ne doit pas compter moins de 164 membres, ni plus de 168; (b) - d'un point de vue géographique, i/ faut éviter de rompre les frontières des comtés; les grandes circonscriptions doivent de préférence étre situées dans des régions à population dense ; (c) - prise en considération, lors de la formation des circonscriptions, des traits naturels clairement définis; (d) - prévoir des circonscriptions de trois sièges, quatre sièges et cinq sièges. Structures de l'Administration Centrale: Modifications au niveau des cabinets et des ministères: Vers la fin de 1979 le changement du Taoiseach (Premier Ministre) et celui de la direction du parti politique qui forme le gouvernement, étaient suivis par des changements de cabinets, de porte-feuilles ministériels et dans la structure départementale. �IRLANDE 583 Le Ministère de la Planification Économique et Sociale, qui a été créé en 1977, quand le parti gouvernemental actuel a pris le pouvoir, a été dissous. Ses fonctions ont été transférées au Ministère des Finances. En même temps, le secteur « énergie» du Ministère pour l'Industrie, le Commerce et l'Énergie a été transféré à un nouveau Ministère de l'Énergie. Le Ministre du Travail a également reçu le porte-feuille du Service Public qui avant faisait partie du Ministère des Finances. Télécommunications et service postal. Le rapport du groupe de révision des Postes et Télégraphes (19781979) a été publié. Les principaux éléments en sont les suivants: « 1. examiner et faire un rapport sur la possibilité de constituer un service de télécommunications tel qu'il, en tant qu'organisation autonome, puisse être le plus efficace pour répondre à la demande du public, et prévoir son expansion; faire des propositions spécifiques en ce qui concerne la nature, les pouvoirs et les fonctions de l'organisation recommandée. 2. examiner et faire des rapports sur les mesures nécessaires pour assurer la modernisation du système postal et promouvoir un système de livraison efficace dans tout le pays. » Voici les conclusions les plus significatives du rapport : Télécommunications. « La compétence de l'administration publique pour la transaction des affaires gouvernementales est évidente. Néanmoins, les restrictions, pratiques et conditions de fonctionnement rendent la structure inadaptée pour la direction d'un secteur tel que les télécommunications. Nous recommandons que le service de télécommunications soit détaché de l'administration publique et confié à un groupe financé par l'État, dans la forme d'une compagnie statutaire administrée selon les lignes commerciales. La nouvelle compagnie devrait avoir un conseil expérimenté en affaires, le Président et les membres de ce conseil seraient désignés par le Gouvernement. A la tête de la direction de la compagnie, il devrait y avoir un exécutif en chef qui serait choisi pour ses qualités en affaires, son expérience, ses attributs et ses réalisations ». « Notre recommandation sur la structure est de donner toute l'autorité de direction voulue et que de grandes libertés soient accordées au nouveau groupe par le gouvernement. L'autorité est nécessaire, pour faire appliquer la politique du gouvernement dans le domaine des rémunérations, des conditions d'emploi et de politique industrielle. Le service emploie 15.000 personnes représentées par onze syndicats et associations de personnel. Nous avons confiance que le niveau de direction et l'esprit de corps de tous les employés peut être développé suffisamment pour changer l'aspect des relations industrielles, pourvu que le nouveau groupe de télécommunications ait assez de liberté d'action dans la politique de personnel et des relations industrielles. Il est très significatif que, alors que l'équipement, la technologie et les techniques de direction et de supervision changeront �584 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE radicalement, les chances du service sur le marché seront si attrayantes que la surabondance paraît très peu probable. Nous envisageons le plein emploi pour les employés actuels ». Le rapport indique que le gouvernement, en contrôlant les groupes financés par l'État, doit atteindre un équilibre difficile entre deux objectifs opposés, tous deux nécessaires : déléguer au maximum les responsabilités de direction et assurer un contrôle central général. Dans le cas du service des télécommunications, il apparaît que le progrès nécessaire pour le sortir de la crise et l'introduire sur le marché sera proportionnel au degré d'autonomie accordé à la direction, chargée de cette mission. Service postal. Le service postal est également une affaire importante. Plus de 10.000 personnes travaillent dans le service - un cinquième de l'administration publique. Le rapport du Groupe de révision indique: {( Le service donné est, de l'avis général des usagers, efficace et répond à la demande courante. L'exception qui saute aux yeux est le malaise sérieux des relations industrielles. Le service postal a été plus intensif en travail qu'en capital. L'avancement de la technologie moderne y a peu d'impact. Il ya toutefois des indications que le changement dans le service postal s'accélèrerait. D'autres pays sont bien avancés dans le domaine de la planification des services postaux électroniques comme la transmission fac-simile, qui dépasse le stade du développement et devient plus largement accessible. Les effets sur la poste nationale pourraient être très significatifs. La relation travail-coût de la poste demandera des décisions difficiles et vraisemblablement des {( trade-off » affecteront les niveaux de charge ou d'emploi. La restructuration organisationnelle du service postal devrait intervenir maintenant. L'organistion des cent dernières années était appropriée à la progression des possibilités de transport et aux besoins sociaux et commerciaux. Le contrôle et la direction de l'administration publique, malgré les restrictions imposées par la structure organisationnelle, était capable d'opérer de façon efficace car le service postal subissait moins la technologie et la pression du marketing moderne que le monde des affaires en général. De plus, les relations industrielles et les besoins de contrôle du personnel ont eu jusqu'à récemment un caractère plus identifiable aux affaires qu'au gouvernement: ce caractère demande une différenciation du contrôle, de la flexibilité et de la technique. Nous considérons qu'il est temps de placer également le service postal dans les mains d'un organisme propre financé par l'État, du type d'une compagnie statutaire avec un conseil et un exécutif en chef. Leur tâche sera de donner une direction orientée sur le marché. Ils mettront en relation la technologie et les possibilités. Ils auront la liberté de direction pour �IRLANDE 585 former le personnel dans un esprit qui permettra des relations industrielles fructueuses. Ils mettront tout en œuvre pour aborder les problèmes complexes à l'avance par des politiques de marketing, de prix flexibles et d'identification de nouveau produit. }) Nous ne sommes pas en position pour donner notre point de vue sur le potentiel commercial de la nouvelle organisation dans la mesure où nous ne pouvons pas établir pour l'Irlande le temps et l'impact des changements futurs dus à la technologie ... » Le rapport continue à insister pour que des critères commerciaux normaux soient employés pour déterminer les profits et pertes, et pour que l'effet de toutes les décisions qui peuvent être imposées par le Ministre pour des raisons de politique sociale, soit identifié clairement et que le coût soit établi afin qu'il puisse être financé par le gouvernement ou spécialement déterminé par le gouvernement. Il rappelle qu'une discipline de ce genre sera essentielle pour permettre au conseil et à la direction d'être responsables et pour arriver à des objectifs commerciaux. Une autre recommandation suggère la création d'un conseil statutaire des usagers séparé, qui soit en relation avec la nouvelle organisation postale. Les recommandations majeures du Groupe de révision ont été acceptées par le gouvernement, et un programme d'exécution a été mis en marche. Institutions administratives spécialisées. Gaeltacht Authority. Un exemple intéressant de décentralisation administrative fut l'établissement d'une Autorité partiellement élue: - pour encourager la préservation et l'étendue de la langue irlandaise comme moyen de communication principal dans la Gaeltacht (les parties du pays où la langue irlandaise est largement parlée) ; - pour promouvoir le développement linguistique, social, culturel, physique et économique de la Gaeltacht. La Gaeltacht Authority est établie par la loi et compte 13 membres, dont 7 sont élus directement par les gens de la Gaeltacht et 6 sont nommés par le Ministre responsable pour la Gaeltacht. Son but est d'instaurer le contrôle démocratique par les gens de la Gaeltacht pour toute une série de services et pour institutionnaliser le processus politique actif qui a surgi dans la Gaeltacht durant ces dernières années. Agricultural Training Council (conseil de stages agricoles). En vertu d'un acte de 1979, les services nationaux des stages et de conseils agricoles ont été détachés de l'administration publique et ont été placés sous l'autorité d'un conseil de 16 membres choisis en raison de leurs compétences en matière agricole. Cette forme d'organisation du service �586 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE public qui confère à des représentants de clients une autorité située entre le Ministre et la direction locale est intéressante car elle témoigne de la volonté des gouvernements successifs de conduire une politique intermédiaire entre le centralisme d'État et l'autonomie bureaucratique, ou en d'autres termes d'encourager un concept de gouvernement comme « association sociale ». Le conseil remplit deux fonctions: d'une part il constitue un intermédiaire, une agence médiane entre le ministre et la bureaucratie et d'autre part, il laisse une grande place à la cooptation d'experts divers. L'établissement du conseil n'abolit pas le rôle de comités d'agriculture dans les comtés qui ont toujours le pouvoir de préparer un programme annuel de conseils et de stages pour leur comté. Ces programmes recevront l'attention qui leur est due de la part du Conseil National pour l'établissement de son programme annuel. D'autre part, ce programme, avec les estimations annuelles financières, doit être soumis pour approbation au Ministre; ensuite, le Conseil est libre d'opérer dans la limite de ses fonctions statutaires. National Hire Agency and National Enterprise Agency (Entreprise nationale pour la location et agence nationale pour l'entreprise). Durant l'année, la série de négociations sur la politique des paiements a abouti à un grand National Understanding for Economic and Social Development (Accord national pour le développement économique et social). Ceci implique des politiques d'emploi, de salaires et de taxes ainsi que d'éducation, de santé et de sécurité sociale; il est le résultat de discussions tripartites entre le gouvernement, les employeurs et les syndicats. Conforment à cet accord, le gouvernement a entrepris d'établir : - une agence nationale de location pour chercher et développer les possibilités de placement des personnes disponibles à des emplois temporaires, - une agence nationale d'entreprise pour: (a) faciliter l'exploitation commerciale de nouvelles possibilités de développement par l'État à défaut d'initiatives dans le secteur privé; (b) assurer que la recherche et le développement commercial soient effectivement appliqués à l'économie; (c) engager directement des activités de production, de service et du commerce, seule ou en association. Cette agence doit opérer sur une base commerciale et doit représenter les intérêts des employeurs et des syndicats. Irish National Petroleum Corporation L td. Pour répondre au souci du gouvernement pour les problèmes d'énergie, une compagnie d'État pour la livraison et la distribution de produits pétroliers a été créée le 2 juillet 1979. La corporation a prévu les moyens pour traiter avec les pays producteurs au niveau gouvernemental. �IRLANDE 587 LES AGENTS DE L'ADMINISTRATION Mobilité du personnel et planification de la carrière dans l'administration publique irlandaise. Le Département du Service Public (DSP) a travaillé pour le développement d'une politique cohérente de développement de la carrière pour le civil service (administration publique). Parmi les éléments de cette politique, ont attiré l'attention en 1979, l'évaluation du personnel, la mobilité du personnel, dans l'administration publique et entre l'administration publique et le secteur public au sens large. Un schéma pilote pour l'évaluation des Assistants Principaux et des Officiers Administratifs (grades de service administratifs généraux) a été complété récemment par le DSP. Après révision mixte direction/personnel du schéma pilote, on a introduit un schéma d'évaluation définitif des deux grades concernés. Il est probable que ce schéma se développe en un schéma pour tout le service des officiers seniors. Les associations du personnel de l'administration publique ont fait preuve de beaucoup d'intérêt pour l'évaluation du personnel et on a décidé que l'évaluation d'Officiers Exécutifs Supérieurs serait introduite et serait opérationnelle dans tous les départements pour le premier avril 1980. Il n'est pas question de limiter l'évaluation du personnel aux grades généralistes (Officier Exécutif, Officier Exécutif Supérieur, Officier Administratif et Assistant Principal) ; on envisage également d'étendre cette évaluation aux grades professionnels et techniques. La priorité actuellement est de mettre en place des schémas d'évaluation pour les postes clés dans la plupart des départements. Il est clair qu'il faudra du temps pour que le potentiel total du système comme outil de développement de la profession soit réalisé. La question d'une plus grande mobilité de personnel a été étudiée selon deux axes : - transferts temporaires (mobilité latérale) du personnel dans le secteur public, - mobilité promotionnelle (plan de promotion de tous les grades dans le service). Mobilité latérale. On est arrivé à un accord qui tient compte- des intérêts du personnel pour un plan de mobilité latérale. Ce plan couvre le transfert temporaire: a) du personnel de semi-direction de l'administration publique vers d'autres départements du secteur public (à l'intérieur ou à l'extérieur de l'État) et vers le secteu r privé ; b) du personnel non-fonctionnaire vers des postes dans l'administration publique. �588 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Outre que de donner aux fonctionnaires et autres employés du service public la possibilité d'élargir leurs capacités et d'acquérir de nouvelles expériences de travail, le plan de mobilité latérale veut donner aux départements et aux autres organisations le bénéfice des capacités spécifiques et de l'expérience des agents prêtés et promouvoir une meilleure communication, collaboration et compréhension entre les organisations. Les principales caractéristiques du plan sont les suivantes : - le plan s'applique aux Assistants Principaux, Officiers Administratifs, Officiers Exécutifs Supérieurs et Officiers Exécutifs et leurs homologues départementaux et professionnels. Les « officiers» d'autres niveaux ne sont pas nécessairement exclus. - il envisage différents types de transferts: - dans un département, entre les groupes de service général, départemental et professionnel; - entre départements, et encore une fois entre des groupes de service général, départemental et professionnel; - entre un département et une autre organisation du secteur public, y compris toute organisation du secteur public national ou international à l'extérieur de l'État; - entre un département et une organisation du secteur privé. (On s'attend à ce que ces transferts ne soient pas importants). - Les transferts peuvent se faire sur une base d'échange ou à sens unique seulement. (Ces derniers se feront sur une base surnuméraire et on consultera à l'avance les membres du personnel intéressés pour une telle affectation). - Les transferts peuvent intervenir à l'initiative du département de l'officier, ou d'un autre département ou organisation, ou de l'officier lui-même s'il s'adresse à son département. - Les transferts se font sur une base volontaire et n'excèderont pas normalement un minimum de six mois et un maximum de deux ans. Ces services de transferts comptent pour les droits de promotion etc. Pendant le transfert, l'officier restera subordonné au Official Secrets Act, 1963 et aux conditions concernant les fonctionnaires et les politiques. Aucun transfert d'un département à un autre ne pourra donner lieu à l'absorption par ce dernier de l'officier transféré. - Quand des officiers sont transférés, ils seront maintenus autant que possible dans les mêmes catégories de salaire. Toutefois, s'il y a un échange entre deux officiers ayant des salaires différents, ou dans le cas d'une affectation unilatérale d'un officier transféré à un poste avec un salaire plus élevé, une gratification correspondante sera payée à l'officier occupant le poste le mieux rémunéré. - Un comité, comprenant trois représentants du côté officiel, trois élus de la Commission du Conseil Général du Personnel pour représenter les grades �IRLANDE 589 dans le plan de Conciliation et d'Arbitrage et trois élus représentant les grades en dehors du plan de Conciliation et d'Arbitrage, contrôlera le plan. Comme le plan n'est opérationnel que depuis peu de temps, il n'est pas possible à ce stade de commenter son effet. Mobilité promotionnelle. Pour l'affaire importante de la mobilité promotionnelle, il y a à présent des discussions entre le DSP et le personnel intéressé en vue d'arriver à un accord rapide sur un plan général de promotions. Le DSP a proposé que à tous les niveaux entre ({ Assistant Principal » et ({ Secrétaire Assistant» (les deux grades étant inclus), chaque poste nouvellement créé et tout poste vacant pour la troisième fois devraient être pourvus par des candidats reçus au concours de la commission de l'administration publique, ouvert à tous les candidats éligibles indépendamment de leur département ou catégorie (service général, professionnel, départemental ou spécialisé). Le premier but du plan proposé est de favoriser un abaissement des barrières artificielles à la promotion, pour permettre à ceux qui ont le plus de talent de parvenir au sommet. LE CONTROLE DE L'ADMINISTRATION Homme de confiance (Ombudsman). Après une longue préparation, un texte a été adopté portant création d'un poste ({ d'homme de confiance ». - L'homme de confiance sera désigné par le Président après proposition par chacune des deux Houses of Parliament qui votent à la majorité des deux tiers. La durée de l'office est de 6 ans. - L'homme de confiance sera indépendant pour accomplir ses tâches. - La juridiction de l'homme de confiance s'étend sur: - tous les départements d'État; les autorités locales; les commissions de santé; toute une série d'organismes non-commerciaux financés par l'État. - L'homme de confiance devra analyser toutes les plaintes des citoyens concernant les actes administratifs relatifs aux individus. - Les plaintes ne peuvent intervenir que si l'action ou l'inaction administrative (y compris décision, délai ou omission) paraît avoir: - affecté une personne ou un organisme de façon individuelle; - été prise sans l'autorité appropriée ; - été prise sur des bases irrecevables; - été le résultat de négligence ou de nonchalance; - été basée sur des informations fausses ou une pratique administrative indésirable ; - été discriminatoire ou inutilement dure ou contraire à une bonne et juste administration. �590 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE - L'homme de confiance peut introduire une enquête sur les actes administratifs qui mécontentent les citoyens. Il aura d'amples pouvoirs d'investigation et de recherche, et en général, ces investigations seront faites en privé. - Il présentera au Parlement, au moins un fois par an, un rapport sur les résultats de sa mission. - Quand le projet de rapport sur les résultats d'une investigation met en cause une organisation ou une personne, cette organisation ou personne aura l'occasion de donner un commentaire avant que le rapport ne soit terminé. - Les affaires qui ne peuvent pas faire l'objet d'investigations sont : - des procédures devant une Cour de Justice; - les affaires relevant de la sécurité nationale ou d'activités diplomatiques ou gouvernementales; - les plaintes déposées à la suite de jugements médicaux, par le personnel des Commissions de Santé; - les activités de l'armée et de la police. BIBLIOGRAPHIE GILLMOR (D.) (éd.) : Irish Resources and Land Use. Ressources irlandaises et utilisation du sol. Dublin: Institut d'Administration Publique, 1979, p. viii, 295. Ce livre présente les caractéristiques, l'utilisation, le contrôle, les problèmes et les perspectives des principales ressources naturelles et sur l'utilisation du sol dans la République d'Irlande. HENSEY (B.) : The Health Services of Ireland. Les services de la santé en Irlande. 3e éd. Dublin: Institut d'Administration Publique, 1979, p. viii, 276. La première partie de ce livre décrit le développement des services de santé, leur organisation, personnel et financement avec des chapitres sur les principaux services. L'appendice fournit des détails sur des services spécifiques. O'DONNEL (J.) : How Ireland is Governed. Comment l'Irlande est gouvernée. 6e éd. Dublin : Institut d'Administration Publique, 1979, p. viii, 152. Cette édition revisée d'un livre, qui est devenu une référence standard pour les professeurs et étudiants d'instruction civique, fournit une description concise de chaque aspect du gouvernement irlandais. O'HALPIN (P.) : The Chief Executive in state enterprise. L'agent exécutif en chef dans l'entreprise d'État. Dublin: Centre irlandais de productivité, 1979, p. xii, 66. Ce livre, qui fait partie d'une étude plus large sur l'entreprise publique dans les corporations financées par l'État, et qui fut interrompue à la mort de l'auteur, résume une série d'entretiens avec les agents exécutifs en chef des corporations financées par l'État en Irlande. �IRLANDE 591 O'LEARY (C.) : Irish Elections 1918-19n : Parties, Voters and Proportional Représentation. Les élections irlandaises 1918-1977 : Partis, électeurs et représentation proportionnelle. Dublin: Gill & Macmillan, 1979, p. 134. C'est une réédition actualisée du livre (( La Républi- que Irlandaise et son expérience de la Représentation Proportionnelle )), publié en 1961. En étudiant les élections parlementaires et le système du vote un/que transmissible en représentation proportionnelle utilisé dans les élections irlandaises, l'auteur fournit une vue d'ensemble des développements politiques en Irlande. MCDONAGH (D.), CASEY (J.) : Personnel and Industrial Relations Directory 1979-1980. Annuaire des relations personnelles et industrielles 1979-1980. Dublin: Institut d'Administration Publique, 1979, p. viii, 363. Ce premier numéro d'un répertoire des personnes spécialisées dans la direction du personnel dans le secteur public et privé en Irlande et des services aux particuliers comporte des articles sur les aspects de la fonction du personnel en Irlande et des tableaux statistiques. Administration yearbook and diary 1980. Recueil annuel et agenda d'administration 1980. Dublin : Institut d'Administration Publique, 1979. Ce répertoire/journal qui paraÎt annuellement depuis 1967, est une source d'informations unique sur le législatif, l'exécutif et le judiciaire, central et local, les corporations financées par l'État, et les institutions commerciales professionnelles et financières comportant des statistiques nationales émanant de sources variées. Report of posts and telegraphs review group 1978-1979. Rapport du groupe de recensement des postes et télégraphes 1978-1979 présenté au ministre des postes et télégraphes, mai 1979. Président: Dr Michael J. Dargan. Dublin: Service des fournitures et des publications de l'Administration. Le groupe de recensement a recommandé que le service des postes et télécommunications soit exclu de l'administration publique et qu'il soit réorganisé en corps séparé financé par l'État sous forme de (( Statutory company)) (compagnie créée par législation spéciale pour assurer une entreprise de service publique). Review body on higher remuneration in the public sector. Groupe de recensement sur les rémunérations les plus élevées dans le secteur public. Rapport nO 20 au ministre du service public sur le niveau de rémunération approprié à des emplois supérieurs dans le secteur public. Président: Liam St. John Devlin. Dublin: Service des Fournitures et des Publications de l'Administration 1979. p. xxiv, 354. Ceci est le deuxième recensement général de la rémunération des emplois supérieurs dans le secteur public, le premier étant de 1972. Les emplois étudiés comprennent l'administration publique, les autorités locales, les Conseils de la santé, la police, Contr61eur et Vérificateur Général, les corporations financées par l'État, les autorités des ports, les membres du gouvernement et des (( Houses of the Oireachtas )) (Parlement) et les fonctionnaires de l'ordre judiciaire. ��ITALIE par Pierre FERRARI (*) L'année 1979 aura été en Italie ({ une année pauvre» pour l'administration et plus généralement pour le droit public italien. Les raisons paraissent être liées à une situation politique incertaine. Aussi on ne sera pas étonné de constater que notre intérêt a été tout entier tourné vers le rapport du Professeur M.S. Giannini sur ({ les principaux problèmes de l'administration de l'État» ; d'autant que ce membre éminent de la doctrine italienne est devenu Ministre de la Fonction Publique. Ce rapport sera présenté au Parlement afin que ce dernier définisse une véritable politique de l'administration publique et qu'il ne statue plus en la matière ({ au coup par COuP» comme il l'a fait jusqu'à présent. Partant de la constatation que les tâches d'un État industriel sont aujourd'hui multiples et variées, le rapport abordera dans un premier temps l'analyse des éléments fonctionnels de l'administration, avant de s'attacher à l'examen de certains de ces éléments structurels. LES ÉLÉMENTS FONCTIONNELS DE L'ADMINISTRATION Trois grandes questions ont attiré plus particulièrement l'attention du Professeur Giannini : Les techniques d'administration, la technologie administrative et le personnel. Pour chacune de ces questions, il n'est pas fait une analyse exhaustive, mais il est simplement indiqué les points sur lesquels il est nécessaire de porter son attention. Les techniques d'administration. Les techniques d'administration en Italie paraissent très en retard dans la mesure où les administrations publiques ignorent pratiquement leur propre productivité et connaissent des coûts occultes importants. (*) Recteur Chancelier de l'Académie de la Corse. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. 38 �594 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE La productivité. Pour mesurer l'application de cette notion, mieux connue du secteur privé, au secteur public, il faut préciser les deux sens qu'elle peut avoir. Au sens étroit, la notion de productivité se rapporte à la production de biens ou de services fournie par une personne dans un temps déterminé, on l'appellera la productivité-travail. Au sens large la productivité a deux séries d'indicateurs, les uns relatifs à l'efficacité entendue comme un rapport entre les objectifs poursuivis et les résultats obtenus; les autres relatifs au rendement qui exprime un rapport entre les ressources employées et les résultats obtenus. Certaines administrations italiennes ont essayé de mesurer leur rendement (administration des finances, des postes, des chemins de fer). Toutefois la plus grande partie de ces analyses reste élémentaire, car on n'a pas encore surmonté les trois difficultés que l'on rencontre en la matière. En effet, certaines activités se prêtent à une analyse de rendement mais non d'efficacité; ensuite une certaine interchangeabilité se produit entre le rendement et la productivité-travail; enfin les instruments de mesure de la productivité sont encore peu homogènes et bien pragmatiques. Ne maîtrisant pas bien ces instruments, des confusions apparaissent. A titre d'exemple on peut citer celle qui a trait aux charges de travail. La charge de travail, entendue comme une quantité de demandes reçues par une organisation (par exemple un nombre d'étudiants à inscrire) est une donnée objective dont le destinataire est un bureau compétent de l'organisme sollicité. Or souvent on déduit de la charge de travail mesurée en demandes une norme permettant de déterminer la quantité d'opérations à exécuter et le personnel nécessaire. Pourtant en aucun cas l'indication du volume de travail ne peut être accepté comme un indicateur de productivité, qui doit tenir compte d'éléments qualitatifs par exemple la satisfaction des usagers. Au total on constate en Italie une confusion entre les indicateurs de productivité et d'autres notions voisines, confusion bien souvent entretenue par les experts, ainsi il apparaît nécessaire d'unifier les instruments de mesure permettant l'utilisation d'une même méthode. A cette fin, un groupe d'étude a été mis en place. Son rapport pourra servir de base à la création éventuelle d'un bureau permanent des techniques d'administration. Les coûts occultes. Les économistes italiens ont souvent attiré l'attention sur le coût excessif des activités administratives qui résulte du fait que la fonction administrative s'exprime de plus en plus sous une forme procédurière à laquelle participent de nombreux organismes et partenaires de l'administration. Or les sources de cette forme d'action sont de valeur inégale. Certaines sont directement liées à la loi et répondent à la volonté d'associer les intéressés au processus de décision. Les coûts occultes ne peuvent être éliminés car ils font partie intégrante de l'ordonnancement juridique qui exprime l'un des principes fondamentaux de l'État démocratique: la participation des citoyens. On peut simplement noter que certaines procédures auraient pu être facultatives et non obligatoires. �1 TA LIE 595 Par contre il existe une multitude de procédures prévues par des règlements, donc des actes normatifs dérivés, qui sont génératrices de la plupart des coûts occultes. Il serait ici nécessaire de changer le fondement juridique de ces procédures en substituant aux actes normatifs des actes administratifs généraux (règlement des services). La garantie des intérêts n'en serait pas changée puisque désormais la jurisprudence considère sur un pied d'égalité la violation des actes administratifs généraux et des normes formelles, en revanche les administrations trouveraient dans ce système, les instruments de son action et non des contraintes paralysantes. Une collaboration avec les associations des syndicats ouvriers serait nécessaire pour déterminer cette nouvelle méthode d'action. Ces constatations amènent le Professeur Giannini à faire une proposition : sur la base du rapport du groupe d'études sur la méthodologie administrative, il serait nécessaire de créer auprès de chaque ministère un bureau d'organisation et de méthode chargé: d'individualiser les matières à délégaliser ; de prévoir, en accord avec les syndicats, des projets ministériels généraux d'organisation interne des services et d'action administrative; d'établir des prescriptions de productivité ; de simplifier les procédures existantes. Les résultats ne pourront être obtenus rapidement, une durée de cinq ans sera nécessaire si les responsables politiques, administratifs et syndicaux décident d'aller de concert. La technologie des administrations. Les problèmes généraux les plus importants en la matière peuvent être réduits à deux: le cadre de travail et l'informatique. Le cadre de travail: Il est généralement reconnu que les conditions de travail des administrations en Italie sont peu satisfaisantes. Il manque d'ailleurs pour les apprécier à leur juste mesure beaucoup de données précises. Ainsi en ce qui concerne l'État, l'administration des domaines qui est propriétaire des immeubles mais n'en a pas la gestion, ignore le plus souvent les modifications qui y sont apportées. L'administration des domaines a d'ailleurs de nombreuses fois annoncé qu'elle procèderait à l'étude d'une solution globale et programmée du problème en mettant l'accent sur l'importance des locations (en 1979 le montant des locations de l'État, - les armées et les administrations autonomes mises à part - s'élevait à 57.626.753.000 de lires). Mais elle rencontrerait de grandes difficultés à déterminer les besoins des administrations étatiques. Cependant certaines situations particulières pourraient être étudiées et un plan pluriannuel et indicatif de réorganisation de la construction publique serait souhaitable. Deux questions mériteraient d'en faire l'objet: l'implantation des services et de façon plus générale, les constructions publiques. L'implantation des services : On peut considérer comme acquis l'idée selon laquelle le siège des grands services publics doit être muni de �596 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE parkings, de cantines, de crèches et de lieux de promenade. Les ministères récents ont été installés avec toutes les infrastructures que les experts en organisation du travail considèrent indispensables si l'on veut mettre en place des journées non continues, des horaires libres, la semaine courte, des horaires adaptés aux usagers, ainsi que des équipes tournantes. Quant aux crèches et aux lieux de promenade, des conventions avec !es municipalités et les régions seraient nécessaires. Plus important est le problème des constructions de l'État. Les constructions publiques,' Le principal problème qu'elle pose est celui des marchés publics. En effet chaque administration a modifié en tout ou en partie le système fondé sur la loi de comptabilité de l'État si bien qu'en la matière, modifications, exceptions, dérogations aux principes de la loi étatique sont les règles applicables. Il apparaît donc nécessaire de procéder à une restructuration de cette question en tenant compte des règles· communautaires fortement inspirées, comme on le sait, de la législation française. La réforme des marchés publics pourrait se faire autour de cinq pôles: a) tenir compte de la réglementation européenne existante; b) délégaliser le système des marchés publics en laissant seulement à la loi la détermination des grands principes; c) création d'un organisme central de coordination chargé d'étudier et d'élaborer des propositions de modification du système actuel, l'exemple à suivre serait celui de la Caisse Nationale des Marchés de l'État; d) chaque administration devra posséder un service spécialisé des marchés compétent tant pour la conclusion que pour l'exécution des marchés avec une responsabilité correspondante pleine et entière; e) enfin une nouvelle réglementation des révisions de prix devra être élaborée afin de mettre fin aux retards d'exécution et au bénéfice illégitime de certains entrepreneurs; pour ce faire l'administration devra renoncer à la fiction de la notion du prix ferme et définitif. L'Informatique: L'activité informatique des administrations n'a pas fait l'objet d'une étude détaillée et l'administration possède peu de renseignements sur cette question. De source privée, pour l'année 1978, il y aurait en Italie 100 systèmes d'ordinateurs, tous en location, qui coûteraient annuellement 40 milliards de lires. Vingt de ces systèmes électroniques seraient de grande puissance. Le personnel employé serait constitué de 100 directeurs de centre, 600 analystes-programmeurs et 800 employés soit environ 1.500 personnes. Selon les calculs assez approximatifs, en Italie, la dépense globale pour l'informatique serait de 5 % alors que dans les autres États elle est en moyenne de 10 %. Ces données quantitatives doivent être rapprochées de données qualitatives très médiocres. Les administrations italiennes n'ont en effet pas du tout été préparées à cette mutation technologique car les personnes compétentes sont très peu nombreuses dans l'administration qui a dû avoir �1 TA LIE 597 recours au secteur privé. Toutefois une prise de conscience s'est opérée tendant à reconnaître que l'informatique sert aujourd'hui à administrer et la commission pour la mécanisation et l'amélioration des services publics s'est saisie de cette question. Mais il manque toujours une analyse permanente de l'efficacité de l'utilisation de l'informatique. Il serait donc nécessaire de créer un centre pour l'informatique avec pour tâche première de procéder à l'inventaire des moyens informatiques existants, de leur utilisation et de leur complémentarité. Cette étude devrait être menée avec le Conseil National de la Recherche. Les études devraient s'accompagner d'un plan de formation des personnels. Le personnel de l'État : Il est inutile d'insister sur l'importance de cette question dans le cadre d'une réforme de l'État. Elle a revêtu et revêt deux aspects en Italie. Le premier tient à la conclusion d'une convention collective pour l'emploi public, l'autre au problème de la privatisation de cet emploi. La convention collective sur l'emploi public. L'emploi public en Italie est désormais régi par le « long accord négocié » applicable de 1976 à 1979 qui a donné naissance à la loi cadre sur l'emploi public et à des mesures d'application. La loi cadre contient trois catégories de règles: les premières fixent la répartition entre les questions qui relèvent d'un accord et celles qui relèvent d'une disposition normative; les secondes définissent les principes déterminant le lien juridique entre l'administration et son employé; les dernières prévoient les diverses procédures conventionnelles. Deux questions toutefois méritent encore réflexion : la qualification fonctionnelle d'une part, les rémunérations d'autre part. La qualification fonctionnelle: Cette question paraît particulièrement confuse dans les accords qui ont été signés. En effet sont confondus à la fois les notions de qualification fonctionnelle, de qualification professionnelle, de niveaux fonctionnels, de niveaux de rémunération, de catégories. Dans sa conception de départ, la qualification fonctionnelle était entendue comme « un nouveau modèle d'organisation» devant répondre à deux fins: d'une part regrouper les prestations de travail qui ont un même contenu et fixer pour chaque regroupement une égale rémunération ; d'autre part, fixer pour chaque qualification une rémunération de base accompagnée d'une progression bi-annuelle selon des « classes de rémunérations», le passage d'une classe à l'autre étant fondée sur le mérite, mais avec une éventuelle rétrogradation de classe. L'.accès à chaque qualification devant se faire par concours avec une proportion d'emplois réservés à la promotion interne. �598 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Si l'on avait dû suivre le schéma ainsi tracé, on se serait aperçu que l'on n'était pas en présence d'un ({ modèle d'organisation» mais plus simplement d'un projet de réorganisation du personnel d'application difficile. La première limite du système est constituée par des prestations de travail professionnellement qualifiées mais difficile à classer car elles ne sont pas quantifiables. La seconde limite est relative aux qualifications professionnelles. En réalité, la qualification professionnelle est indépendante de la qualification fonctionnelle. La première se définit par rapport à un titre qui est conféré après un examen d'État, ou par rapport à l'appartenance à une carrière technique définie par spécialité. Elle est donc verticale et est un obstacle majeur à la mobilité interne tant à l'égard de la qualification professionnelle qu'entre les diverses administrations. Il faut alors se demander si le concours unique pour l'accès aux différentes qualifications est bien le mieux indiqué. Les rémunérations ont été bien abordées dans la loi cadre. L'introduction d'une péréquation des rémunérations entre les fonctionnaires qui rendent des prestations équivalentes met fin à ({ l'immense forêt des rémunérations ». La logique de ce principe devrait entraîner la suppression des indemnités spéciales; un même critère de changement d'indice, un même critère pour l'attribution des primes. Toutefois la seule énumération de ces conséquences démontre comment le principe étant admis, il n'aura qu'une valeur relative. Il sera impossible de supprimer les indemnités dues aux risques, aux inconvénients de l'environnement, ou aux conditions pénibles de travail. De même les critères de valeur ne seront pas les mêmes pour chaque administration. Ainsi la question qu'il faut se poser est celle de savoir si la voie choisie est la bonne. La qualification fonctionnelle pourra-t-elle réduire les quelques 500 catégories d'employés de l'État? Mettra-t-elle fin à la jungle des rémunérations? Alors, ne pourrait-on pas envisager une privatisation de l'emploi public ? La privatisation : Les rapports d'emploi avec les organismes publics ont été soumis tout au long de ces dix dernières années de plus en plus au droit public, et corrélativement la compétence du juge administratif s'est considérablement accrue. Le critère tant du droit applicable que de la compétence juridictionnelle est devenu exclusivement organique. Dans le même temps, les rapports de l'emploi privé se voyaient appliquer le régime d'assistance et de prévoyance déjà en vigueur en droit public. Un rapprochement s'est donc opéré et il ne faut pas s'en étonner. En effet, les rapports de service dans l'emploi public et privé sont identiques: les fonctionnaires, les techniciens, les ouvriers des chemins de fer de l'État, dispensent des prestations qui ne sont pas différentes de celles dispensées par les employés de l'office national de l'électricité dont le statut est de droit privé. Les ingénieurs, les comptables, tes archivistes de l'État ont une activité identique à leurs homologues du secteur privé. La seule différence entre le secteur privé et le secteur public tient au fait que dans ce dernier certaines personnes sont �1 TA LIE 599 titulaires d'un pouvoir de décision qui exprime la puissance publique. Il y a donc une catégorie d'agent public qui ont un statut spécial car ils sont détenteurs de la puissance publique. La question qui se pose alors est de savoir s'il ne faut pas privatiser les rapports entre l'État et ses agents à l'exception de ceux qui sont chargés d'exercer la puissance publique. Cette perspective amènerait à repenser d'une part les fonctions de direction, d'autre part le recrutement de personnel, enfin la formation et le perfectionnement. Les dirigeants publics: Il serait nécessaire de ne considérer comme des dirigeants que ceux qui détiennent un pouvoir de puissance publique. Il faudrait alors les distinguer des directeurs des services des administrations publiques qui ne seraient pas pour autant supprimés. Les dirigeants publics seraient peu nombreux et devraient être rémunérés comme le sont leurs homologues du secteur privé. Enfin certaines branc;hes de l'administration ne comporteraient pas de dirigeants, c'est le cas de l'enseignement, de la recherche. Le recrutement du personnel: L'actuel système de recrutement est loin d'être satisfaisant. Au niveau du contenu des épreuves de concours les aspects théoriques prévalent sur les épreuves pratiques. Les jurys d'examen sont composés de personnes à temps partiel ce qui est source d'une durée excessive des concours; les administrations centrales ne déconcentrent aucun concours au niveau régional ou interprovincial. Les titres requis marquent une formation trop générale. Le système devrait être modifié. En premier lieu il faudrait procéder à une analyse précise des postes à pourvoir et organiser les concours en conséquence. D'autre part changer la signification du concours, l'objectif serait non de désigner « un vainqueur» mais d'établir une liste de candidats classés par ordre de mérite et sur laquelle les administrations pourraient puiser au fur et à mesure de leurs besoins. Les épreuves seraient modifiées et consisteraient en trois types de questionnaires : des questions à réponses multiples, des questions demandant des définitions, des questions demandant une ou plusieurs réponses en forme construite mais ne comportant qu'une quantité limitée de lignes afin de juger la capacité de synthèse du candidat. A ces épreuves écrites s'ajoutera une épreuve orale. Ce système est en vigueur aux États-Unis, en Grande-Bretagne et dans certains lands de l'Allemagne fédérale; il est géré par un service central qui supervise des services locaux; son seul inconvénient est certainement son coût élevé. La formation et le perfectionnement sont en Italie peu efficaces dans la mesure où l'école supérieure de l'administration publique et les autres écoles particulières sont enfermées dans un réseau de contraintes qui limite considérablement leur action. Il serait souhaitable de procéder à une réforme qui transfère les compétences en la matière au pouvoir réglementaire afin de permettre une meilleure adaptation de la formation aux différents besoins des administrations. �600 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE A travers ces trois questions on peut mesurer le souci du rapporteur de remettre en cause le système existant après avoir au préalable procédé à une analyse précise des données qui commandent chaque question. L'idée principale qui domine sa démarche est double: d'une part il est recherché sur tous les points une comparaison entre le secteur public et le secteur privé avec une volonté d'aligner dans la plus grande mesure du possible le premier sur le second, d'autre part de procéder à une {( délégalisation )} c'est-à-dire redonner au pouvoir réglementaire une compétence que le législateur s'est appropriée. Ce dernier devrait se contenter de tracer les grandes orientations mais ne devrait en aucun cas rentrer dans les détails d'une question. Nul doute que si ces idées sont admises par le Parlement, l'administration italienne en sera changée et l'on peut faire confiance au Professeur N.S. Giannini pour appliquer ce programme de réforme du fonctionnement de cette administration aux destinées de laquelle il préside aujourd'hui. LES ÉLÉMENTS STRUCTURELS DE L'ADMINISTRATION Il s'agit ici d'examiner de nombreuses questions qui touchent à la structure de l'Administration de l'État beaucoup plus qu'à son fonctionnement. Le rapporteur se contente sur chaque point examiné d'indiquer les modifications nécessaires. Celles-ci ne sont pas en elles-mêmes toujours primordiales mais mises bout à bout elles modifieraient sensiblement l'image de l'administration étatique actuelle. Ainsi il apparaît nécessaire de constituer auprès de chaque administration centrale une structure de liaison avec les régions car depuis que ces dernières sont autonomes beaucoup de données précises échappent à l'administration centrale qui finit par décider intuitivement. Cette structure maintiendrait d'autre part un lien nécessaire entre l'État et les Régions qui aujourd'hui n'existe pas et qui s'avère de plus en plus nécessaire pour le bon fonctionnement du système. De même il serait souhaitable de procéder à une décentralisation régionale des administrations de l'État. A la limite, il ne devrait plus exister au niveau central que des orientations générales, des directives et des actes d'organisation. La fonction publique, à l'exception des dirigeants publics, pourrait aussi être totalement régionalisée quant à sa gestion notamment au niveau des rémunérations. Il serait aussi urgent de redonner vie au Conseil supérieur de l'Administration publique dont le fonctionnement est difficile aujourd'hui. Il aurait à examiner la création d'une inspection générale de l'administration, d'un organisme de recherche sur les administrations, l'organisation des ministères, la déconcentration interne, la collégialité dans l'administration, l'application des contrôles internes sur le personnel. Une autre réforme permettrait de compléter le contrôle de légalité des actes administratifs par un contrôle de l'efficacité qui serait confié à la Cour des Comptes; ce qui exigerait une modification de la Constitution. �1 TA LIE 601 D'autre part, tout le secteur des entreprises publiques devrait être réexaminé notamment celui des organismes para-publics. La raison d'être de beaucoup d'entre eux devrait amener à certaines suppressions car elles sont liées à l'incapacité de remplir les tâches qui leur sont confiées dans le cadre de l'administration existante. Il faudrait donc rendre celle-ci plus efficace en allégeant les contraintes financières et de procédure, mais aussi en constituant des centres de décision dotés de l'autonomie financière et de gestion. De même il paraîtrait nécessaire de réorganiser tout le secteur des organismes d'intérêt national en élaborant une loi sur les associations d'intérêt national à qui pourront être transférés les pouvoirs de nombreuses associations encore appelées organismes publics. Ces associations seraient soumises à un contrôle de l'État. Enfin la justice administrative devrait elle aussi être modernisée afin de mieux répondre à sa tâche. Il serait nécessaire de tripler la productivité globale des tribunaux administratifs régionaux en la faisant passer de treize mille sentences à trente neuf mille sentences par an. On pourrait atteindre cet objectif en fixant un minimum de sentences par magistrat. Celui qui n'aurait pas fait son minimum dans le T.A. d'affectation pourra être affecté temporairement à un autre tribunal administratif. Les mêmes problèmes se rencontrent au niveau du Conseil d'État où les mesures analogues pourraient être prises. Ce sont là quelques idées de réforme qui seront soumises pour la plupart au Parlement afin que ce dernier puisse modifier la législation existante ou donner pouvoir à l'administration après avoir indiqué les grandes orientations qu'elle devra suivre. L'immense mérite du rapport du Professeur Giannini n'est pas seulement d'avoir osé poser les vrais problèmes de l'administration centrale italienne, mais aussi d'avoir proposé des réformes logiques qui expriment une conception plus dynamique et plus efficace tout en maintenant les principes fondamentaux de l'administration publique, enfin de mettre le Parlement devant ses responsabilités en lui demandant d'effectuer certains choix; nul doute qu'il faudra suivre de très près cet examen pour l'avenir de l'administration publique italienne. �1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 �LUXEMBOURG par Simone BEISSEL (*) L'année 1979 n'a pas été marquée par un grand nombre d'événements importants en matière d'Administration Publique. La préparation des élections législatives et des élections du Parlement Européen au suffrage universel direct, qui se sont déroulées ensemble le 10 juin 1979, ont dominé le premier semestre. Par ailleurs, ce sont les problèmes économiques qui ont été au centre de l'intérêt général tout au long de l'année; les mesures prises dans ce domaine s'avèrent cependant être des compléments plutôt que des réformes véritables. Parmi les changements qui ont été réalisés, il convient de citer en premier lieu deux lois du 16 avril 1979, l'une fixant le statut général des fonctionnaires de l'État, l'autre réglementant la grève dans la fonction publique. Ensuite, le souci des gouvernements d'améliorer les relations Adminstration-Administrés, avait donné lieu à la création d'une institution spéciale relevant du Ministre de la Justice. Il est intéressant de publier les premiers résultats de cette institution qui ont été publiés en 1979. Enfin pour prévenir les atteintes potentielles aux libertés individuelles et à l'intimité de la vie privée résultant de l'utilisation de l'informatique, une loi, promulgée en mars 1979, a réglementé toutes les modalités de l'exploitation technologique des données nominatives. Les trois thèmes suivants seront donc examinés: - LES AGENTS DE L'ADMINISTRATION: Les Droits et Libertés Essentielles des Agents Publics : La Grève. - L'AMÉLIORATION DES RELATIONS AVEC LES ADMINISTRÉS: Le Centre d'Accueil et d'Information Juridique. - LA GESTION ADMINISTRATIVE: L'Informatique au Service de l'Administration. (*) Avocate au Barreau de Luxembourg. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �604 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE LES AGENTS DE L'ADMINISTRATION LES DROITS ET LIBERTÉS ESSENTIELLES DES AGENTS PUBLICS Quelques réflexions sur la loi du 16 avril 1979 portant réglementation de la grève dans les services de l'État et les établissements publics placés sous le contrôle direct de l'État. Jusqu'en septembre 1973, où le premier projet de loi portant réglementation de la grève dans les services publics fut déposé par le Gouvernement, la garantie du droit de grève n'était inscrite nulle part dans un texte. Il existe dans notre Constitution de 1868, révisée en 1948, un article 11, al. 5, qui est libellé comme suit: « La loi organise la sécurité sociale, la protection de la santé et le repos des travailleurs et garantit les libertés syndicales. » Cet article a soulevé de nombreuses discussions, étant donné que, pour certains, le terme« les libertés syndicales» renferme à la fois la liberté et le droit de s'associer et aussi le droit de s'affilier librement à un syndicat de son choix. Pour d'autres, au contraire, la liberté syndicale signifie autre chose que le simple droit de s'associer: d'une part, les syndicats ne poursuivent pas les mêmes buts que les associations; d'autre part, pour que la liberté syndicale ne soit pas vidée de son essence, elle doit contenir l'action syndicale et donc aussi la liberté de la grève. Le droit de grève doit être considéré comme un des attributs, un corollaire des libertés syndicales, du moment qu'il appuie des revendications professionnelles, peut-être non exclusivement salariales, mais dépourvues de caractère politique, c'est-àdire révolutionnaire. Malgré ces opinions soutenues avec ferveur, la Constituante de 1956 n'a pas non plus inscrit formellement le droit de grève dans les textes constitutionnels. Elle s'est bornée à voter une déclaration portant que « la garantie des libertés syndicales ... comprend le droit à la grève pour la sauvegarde des revendications sociales légitimes de ceux qui travaillent. » Les députés qui votaient cette déclaration étaient bien conscients qu'elle ne modifierait en rien la situation juridique existante; mais ils y voyaient une invitation adressée au Gouvernement de préparer un projet de loi réglementant la grève. Ce qu'il faut souligner par ailleurs, c'est que le libellé de l'art. 11, al. 5 de la Constitution prouve nettement (<< la loi organise ... et garantit ») que les constituants ont considéré les dispositions de cet article non pas comme des règles de droit positif mais comme des déclarations de principe réservant au législateur ordinaire la tâche d'en réglementer l'application. Dans cet ordre d'idées, il convient de mentionner l'art. 120 de la Constitution relatif aux principes constitutifs précités et qui décrète: « Jusqu'à la promulgation des lois et règlements prévus par la Constitution, les lois et règlements en vigueur continuent à être appliqués. » �LUXEMBOURG 605 Ce texte n'a pas son équivalent dans les constitutions française et belge. Son fondement réside dans le souci d'éviter une insécurité juridique pouvant résulter de la coexistence de règles positives de droit intégrées dans les lois et règlements avec des principes énoncés ultérieurement par la Constitution. La prééminence des principes proclamés permet d'expliquer ici le fait juridique suivant: l'action syndicale et, partant, la grève vise et aboutit généralement à la conclusion de conventions collectives réputées valables, alors qu'en droit civil, au contraire, les conventions conclues sous l'effet de la violence ou de la contrainte, fût-elle morale, sont entâchées de nullité. Si par exemple, en matière de sécurité sociale, de protection, de la santé et de repos des travailleurs etc ... , l'argumentation basée sur l'art. 120 de la Constitution, qui tend à asseoir la prééminence de la loi positive sur les principes constitutionnels, n'est pas contestée, la loi civile proprement dite semble cependant devoir « céder le pas» au principe général constitutionnel; car, au Luxembourg, aucune partie contrac'tante n'a jamais demandé l'annulation judiciaire d'une convention conclue par suite ou sous menace d'une grève importante. Avant d'aborder le problème proprement dit de la grève dans la fonction publique, ajoutons encore qu'on souligne le côté équivoque de la prédite déclaration de 1956 : les termes de « revendications sociales» paraissent nettement déborder le cadre des revendications salariales purement économiques et renfermer des éléments plutôt politiques. Si les termes employés avaient force de loi ou même, s'ils valaient seulement à titre de principe constitutionnel général, ils pourraient laisser croire que l'action syndicale se trouve maintenant autorisée à revendiquer des transformations « sociales» ayant trait à la forme des entreprises, l'étatisation etc ... Jusqu'à la promulgation de la loi du 16 avril 1979, différentes lois ont prohibé la grève dans le secteur public. Cette interdiction consistait certes davantage à menacer de sanctions les fonctionnaires « qui compromettent les intérêts du service public» qu'en dispositions formelles et expresses; mais la portée des termes employés ne faisait pas de doute. Il était cependant admis depuis longtemps que l'action syndicale comprend en principe le droit de grève. Au surplus, la Constituante avait maintenu ce principe pour le secteur privé; c'est sur la base de ces diverses considérations que le Gouvernement a compris que l'heure était venue pour réglementer la grève également dans les services publics. Mais il est apparu tout de suite que, pour être légale et admissible, la grève des fonctionnaires et des agents chargés du fonctionnement d'un service public ou d'un établissement public placé sous le contrôle direct de l'État, doit remplir plusieurs conditions, à savoir: elle doit d'abord être juste dans son principe, donc être de nature économique, sans être ni violente, ni politique, c'est-à-dire révolutionnaire. Ensuite, elle ne doit pas être excessive pour ne pas dégénérer en abus de droit. Finalement, la procédure de conciliation doit être un préalable nécessaire afin que le caractère exact et l'importance de la grève puissent être appréciés à l'avance. �606 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Énumérons d'abord les arguments généralement avancés à l'encontre de la grève dans la fonction publique (1), puis les thèses favorables à la grève (II) pour examiner enfin le contenu de la loi elle-même (III). -1Ceux qui s'opposent à la grève dans la fonction publique font valoir: 1) Le principe de la continuité du service public est incompatible avec le droit de grève ; en effet, le fonctionnement des activités du service public est considéré comme essentiel et l'intérêt général exige qu'il soit assuré sans interruption; 2) Les notions de subordination et d'obéissance hiérarchique, la situation juridique des agents publics, sont inconciliables avec la grève; 3) Les agents publics se trouvent juridiquement en situation statutaire; aussi n'y a-t-il pas de place pour un débat contractuel entre l'employeur et le salarié; 4) Les avantages que la situation statutaire confère aux agents publics leur impose en contrepartie non seulement certains devoirs, mais encore de renoncer à certains droits tel le droit de faire la grève; 5) Si l'État est employeur, il est aussi autorité publique; or, une grève des agents publics, par exemple, en vue d'améliorer leurs conditions de rémunération, si elle vise la loi afférente, prend en plus un aspect politique et constitue un acte de rébellion. Ainsi, la grève risque de détruire l'Étatpuissance publique, même si son objectif premier est de frapper l'Étatemployeur; 6) Contrairement au secteur privé régi par les règles de concurrence, l'État occupe une position de monopole dans maints domaines, et les citoyens ne peuvent de ce fait s'adresser ailleurs si une grève paralyse les activités des services publics primordiaux; 7) Étant donné que les règles de concurrence ne sauraient être appliquées au secteur public, une grève même « purement économique }) déclenchée dans ce dernier, n'est cependant pas comparable aux luttes salariales du secteur privé, pour lequel ce sont les chances de profits et pertes qui inspirent souvent les revendications des syndicats. L'État n'est pas commerçant; il ne peut donc pas faire faillite. A l'opposé, il est même réputé indéfiniment solvable ce qui signifie que l'élément régulateur gouvernant le secteur privé y fait défaut. Tels sont brièvement formulés les arguments qu'avancent les adversaires de la grève; mais ses défenseurs ne manquent pas non plus d'idées pertinentes. -111) On ne saurait refuser le droit de grève aux agents publics, disent-ils, alors qu'il est inscrit, du moins implicitement dans la Constitution. 2) Jusqu'à une époque récente, l'État travaillait surtout à maintenir et sa coordination et sa puissance, mais son action se bornait aux « matières �LUXEMBOURG 607 politiques» c'est-à-dire ordre public, finances sur le plan de la sécurité interne du corps social, diplomatie et défense sur celui de sa sécurité externe; Les « fonctionnaires », en nombre limité, « se sentaient représentatifs d'une partie de la puissance publique ». A l'heure actuelle, l'organistion efficace de la société a rendu nécessaire une mutation profonde du rôle de l'État qui a d'abord élargi, puis a constamment multiplié ses zones d'intervention. Pour faire face à de nouveaux objectifs, l'État a dû accroître ses effectifs et ainsi, accorder le statut de fonctionnaire avec les droits et les restrictions y afférents à des agents auparavant soumis au régime du secteur privé, régime comprenant le droit de grève. 3) En outre, le régime des fonctionnaires publics s'est rapproché de celui des salariés par l'évolution du droit du travail et de la sécurité sociale. Pour la fonction publique comme pour le salariat, les garanties et le pouvoir d'achat dépendent de la puissance publique et c'est à elle que s'adressent les revendications essentielles. 4) En fin de compte, les services d'intérêt primordial ne sont plus le monopole de l'Administration. Celle-ci ne se limite plus, en fait, à leur gestion. L'expérience nous a démontré que la grève des Postes n'atteint pas plus la nation en ses centres vitaux que la grève, par exemple, dans la sidérurgie, celle des médecins ou des boulangers; que par ailleurs un arrêt de travail dans les bibliothèques nationales ou les musées ne perturbe que quelques rares administrés. Si on fait la part des choses, les arguments soulevés pour et contre la grève se valent. Néanmoins, il ne faut pas perdre de vue que, si dans une optique sociale de la question, la balance penche absolument en faveur de la grève des fonctionnaires, l'impératif d'assurer continuellement l'activité des services publics s'y oppose en revanche radicalement. Une seule méthode permet de sortir de ce dilemme: il faut trouver une solution intermédiaire, transactionnelle qui garantisse l'égalité et le progrès socio-économique du secteur public, mais qui permette en même temps de faire fonctionner sans interruption les services publics indispensables. - III Le Contenu de la Loi du 16 avril 1919. Relevons tout de suite que le titre de la loi a été complété. En effet, le projet de loi initial élaboré par le Gouvernement était intitulé: « Projet de loi portant réglementation de la grève dans les services publics ». Or, le paragraphe 1de l'art. premier du projet réservait l'application de la loi au personnel de l'État et des établissements publics placés sous le contrôle direct de l'État. Comme il existe d'autre part des établissements dits publics, qui ne sont pas placés sous le contrôle direct de l'État ou sur lesquels l'État partage le contrôle avec un tiers, sur avis concordant du Conseil d'État et de la Commission de la Fonction Publique, l'intitulé actuel de la loi a été adopté. �608 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE L'analyse de la loi révèle que ce texte a donné la suite voulue à l'article 11 al. 5 de la Constitution, en consacrant par des règles de droit positif le droit de grève comme une des libertés syndicales, voire comme un attribut du droit à l'action syndicale. Cette loi couronne donc les efforts de longue date fournis par les agents publics. Néanmoins, il ne faut pas perdre de vue, comme le souligne le Conseil d'État dans son avis du 21 novembre 1978 « que le chemin vers la reconnaissance du droit à l'action syndicale des fonctionnaires publics et autres agents chargés du fonctionnement d'un service public est semé de nombreux obstacles, à caractère juridique, philosophique, psychologique et sociologique, obstacles qui peuvent se résumer dans les termes: « Le fonctionnaire ne saurait, en aucune manière, s'insurger contre l'application de la loi » ou « on ne fait pas la grève contre la loi. » Le texte de la loi a réussi à concilier des intérêts et impératifs opposés. Si le droit à la grève y est certes reconnu en principe, son exercice est néanmoins subordonné à des restrictions visant à atténuer ses répercussions dommageables face à l'ensemble des administrés qui ont droit au bon fonctionnement des services publics essentiels. A cet effet, le droit à la grève est cantonné dans les limites suivantes: En premier lieu, le recours à la grève est prohibé pour différentes catégories d'agents publics. Il s'agit en l'occurence des fonctionnaires les plus hauts placés et/ ou qui assument les plus lourdes responsabilités. Cette restriction viole sans doute le principe de l'égalité, mais la nature même de ces hautes fonctions la prescrit. A défaut de cette solution mitigée, l'ordre public entier risquerait d'être compromis. Par ailleurs, la loi pose le principe de la conciliation obligatoire préalable et prévoit l'intervention des syndicats les plus représentatifs; elle prescrit ensuite l'obligation de recourir à l'office d'un médiateur en cas de nonconciliation, et celle d'un préavis précédant la cessation concertée du travail au cas où les deux premières procédures échoueraient. En outre, afin d'éviter les abus, la loi, soit, exclut certaines formes de grève, soit, frappe d'illégalité des cessations concertées de travail inutilement nocives parce que accompagnées d'actes incriminables; aussi les abus éventuels sont-ils pénalement sanctionnés en dehors du renvoi aux dispositions pénales de droit commun. Au surplus, l'inobservation des dispositions légales entraîne l'application de sanctions disciplinaires et la privation de la rémunération proportionnellement au temps de l'absence de service. En dernier lieu, ce nouveau texte donne au Gouvernement le droit de réquisitionner le personnel nécessaire pour garantir le fonctionnement des services publics vitaux. �LUXEMBOURG 609 Notons ici que le projet de loi initial prévoyait qu'un « arrêté-loi pourrait interdire la grève)} dans les services dont le fonctionnement est considéré comme essentiel )}. Mais cette disposition n'a pas été reprise dans le texte final, peut-être parce qu'elle aurait laissé au Gouvernement une trop large liberté d'y englober la majorité des services publics et à vider ainsi la loi d'une partie de sa substance ... En réalité, le Gouvernement dispose, de par le texte, d'une marge de manœuvre très appréciable, étant donné que les critères requis pour qu'un service soit qualifié « d'essentiel )} ou « d'indispensable)} ne sont définis nulle part, ni même esquissés. Voilà un reproche sérieux que cette loi risque de se voir opposer. Tels sont quelques commentaires à propos de cette loi. Le droit luxembourgeois a donc enfin dépassé le stade de l'illicéité de la grève des agents de la fonction publique et a légalement consacré sa légitimité encore qu'elle soit restreinte par l'édiction de règles nouvelles. A l'heure actuelle, la jeunesse du texte ne permet pas encore de dresser un premier bilan. Quoi qu'il en soit, s'il est incontestable que cette loi répond à des besoins sociaux réels, on ne peut qu'espérer « que les bénéficiaires du droit de grève n'en feront qu'un outil exceptionnel et un ultime moyen pour appuyer leurs revendications professionnelles; que la modération dans l'emploi de cette arme collective dont ont fait preuve, dans le secteur privé, les organisations syndicales représentatives, incitera les intéressés du secteur public à n'en user qu'avec la retenue et dans les limites compatibles avec la sauvegarde des responsabilités en cause au sein de la puissance publique )}. (Avis du Conseil d'État précité) (1). * LES MOYENS DE L'ACTION ADMINISTRATIVE L'AMÉLIORA TION DES RELA TIONS ENTRE L'ADMINISTRA TlON ET LES ADMINISTRÉS Le Service d'Accueil et d'Information Juridique. Face à l'inflation législative et réglementaire que le fonctionnement de la société nécessite à l'heure actuelle, il arrive que les citoyens manquent des informations dont ils ont besoin pour réagir en présence des problèmes auxquels ils se trouvent quelque jour confrontés. Si la question de l'information des administrés se pose dans tous les domaines et à tous les niveaux de la vie politique et sociale, elle s'est avérée particulièrement lancinante dans le domaine juridique où la croissance prodigieuse des textes a fini par créer un certain malaise parmi ceux dont l'activité professionnelle ou le statut personnel ne permet pas de tenir à jour leur connaissance de la loi. 61) Sources: Mémorial A N° 31 du 17.4.1979. Document parlementaire N° 1726. 39 �610 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Fatalement, et au moins une fois dans sa vie, tout homme rencontre un problème de nature juridique, si minime qu'il puisse être. Si cet administré manque alors de l'information adéquate, que devra-t-il faire pour se la procurer, pour savoir quelle démarche entreprendre? Il peut certes aller consulter un avocat ou un conseil juridique; mais, souvent, le citoyen hésite à se rendre chez ces spécialistes, et cela pour les raisons suivantes: D'une part, il se peut que, mal informé, il pense que son problème ne nécessite nullement l'intervention d'un expert. Il aimerait seulement obtenir un renseignement sur quelque point précis pour se débrouiller ensuite lui-même. D'autre part, les conseils juridiques et les avocats ont la réputation de {( coûter très cher ». Pour remédier à cet état de choses et améliorer la situation des administrés face à la Justice, une institution a été mise sur pied auprès de laquelle les citoyens, aux prises avec quelque problème juridique ou judiciaire, peuvent venir recueillir les informations et explications afférentes. C'est par le règlement ministériel du 16 novembre 1976, que cette institution spéciale dénommée: {( Service d'Accueil et d'Information Juridique» a été créée. Pour cerner la finalité et le fonctionnement de ce service, il convient d'examiner d'abord le contenu du texte de base, avant de dresser un premier bilan de cette institution qui œuvre officiellement depuis 1977. 1- Le contenu du règlement ministériel. L'idée de base de ce texte était de créer un centre d'information destiné à aider le citoyen à se retrouver dans le labyrinthe de notre système juridique et de notre organisation judiciaire. Placé sous l'autorité du Ministre de la Justice, ce service a pour mission {( d'accueillir les particuliers et de les orienter vers les services compétents, en leur donnant les informations et moyens de nature technique nécessaires ». Cette information consiste à instruire les particuliers sur l'étendue de leurs droits par rapport à leurs problèmes et sur les moyens permettant de jouir de ces droits et de les réaliser. En pratique, le service est assuré, soit, en permanence, par un fonctionnaire du Parquet Général qui accueille les arrivants et les oriente vers les différents services; soit, une fois par semaine, par une commission composée d'au moins un avocat-avoué et d'un avocat-stagiaire qui peuvent s'adjoindre, suivant les besoins, un expert en certains domaines particuliers. Le service est placé sous la direction d'un bureau qui est chargé de son organisation et qui surveille son fonctionnement. Ce bureau doit, en �LUXEMBOURG 611 outre, « assurer la diffusion adéquate des textes législatifs et réglementaires de nature à intéresser la généralité des administrés, en proposant au Ministre de la Justice les mesures nécessaires pour assurer aux particuliers la connaissance de leurs droits, notamment par le moyen de brochures de vulgarisation ». Ce qu'il faut souligner, c'est que le règlement pose le principe de la gratuité des consultations. En revanche, ceux qui les donnent, c'est-à-dire les membres de la commission, perçoivent une indemnité de l'État. Enfin, le règlement prescrit que les consultations et informations données par le service sont exclusivement orales; que par ailleurs les membres de la commission doivent s'abstenir de conseiller le choix d'un avocat ou d'un officier ministériel. Tel est donc, en gros, le contenu du texte. Il s'agit maintenant, après deux ans de mise en œuvre du service, de présenter les premiers résultats concrets. Il - Le bilan. L'essor remarquable qu'a connu le Service d'Accueil et d'Information Juridique est la meilleure preuve que cette institution répond à un besoin réel des citoyens. Institué d'abord dans la capitale, puis après le succès initial, égaIement à Esch-sur-Alzette qui est la seconde ville du pays, le service a accueilli 1.149 personnes en 1977,2.238 en 1978 et 3.250 en 1979. Ces chiffres démontrent une progression très rapide et ne tiennent pas compte des innombrables informations données par téléphone. Parmi les personnes qui se sont présentées, le nombre de femmes égalise celui des hommes. Quant aux nationalités répertoriées dans les statistiques du service, il s'avère qu'elles reflètent la répartition entre nationaux et ressortissants étrangers au niveau de la population générale, et le même pourcentage s'y retrouve, à savoir: 74,20 % de Luxembourgeois et 25,80 % d'étrangers. Il importe de souligner aussi que· plus de la moitié des gens accueillis sont, soit des ouvriers, soit des crédirentiers. Voilà une constatation qui justifie à postériori l'idée de base de ladite institution destinée à faire profiter des informations qui leur sont indispensables ceux des citoyens qui risquent le plus de se perdre dans la jungle de la justice. Parmi les informations sollicitées, plus d'un tiers sont de nature purement juridique, suivies de celles relatives à des problèmes sociaux. Le pourcentage restant porte en majorité sur des questions de législation, sur le bail à loyer, sur les différentes procédures à suivre le cas échéant et sur les droits et devoirs des époux. Il faut mentionner encore que la disposition du règlement relative à la vulgarisation des textes d'importance primordiale a été mise en œuvre par �612 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE la distribution gratuite à tout intéressé de brochures de vulgarisation des lois et règlements, brochures rédigées en français ou en allemand. Aussi s'avère-t-il que la création de ce centre d'accueil et d'information, permettant de secourir et d'orienter les justiciables mal informés, a été une innovation positive. Cependant, comme les demandes d'information se multiplient rapidement, la question de l'élargissement nécessaire de cette institution se posera dans un proche avenir. L'agrandissement du centre a déjà fait l'objet de maints débats, ainsi qu'il ressort du rapport de l'année 1979 : « Dans cet ordre d'idées, il importe peut-être de se remémorer l'idée de la création, à l'instar de l'administration judiciaire, d'un bureau central de contact en vue de l'amélioration des relations entre les différentes administrations et administrés, idée ayant déjà fait l'objet d'une première réunion d'approche qui date maintenant du 22 février 1978. Ce service central « d'accueil» pourrait d'ailleurs utilement compléter et assister le futur « ombudsman» ou « médiateur ». Cette proposition mérite réflexion, car la création de ce bureau central de contact constituerait une étape supplémentaire vers l'amélioration des relations entre l'Administration et les administrés (2). * LA GESTION ADMINISTRATIVE L'INFORMA TIQUE AU SERVICE DE L'ADMINISTRA TlON La Loi du 31 mars 1979 réglementant l'utilisation des données nominatives dans les traitements informatiques. Nouvelle technique née il y a à peine trente ans, l'ordinateur atteint aujourd'hui presque tous les domaines de la recherche scientifique, de l'industrie, de l'administration publique et même de la vie de tous les jours; il s'impose partout où l'on a besoin de calculer, de gérer ou de prévoir. Au sein de l'administration publique, l'ordinateur, qui permet de collecter, de traiter et de transmettre des renseignements, est devenu un outil de rationalisation de l'action administrative. Il s'agit certes d'un « outil neutre en lui-même» (Exposé des motifs du projet de loi, Doc. ParI. 2131), outil qui évite aux administrateurs de devoir consacrer une partie de leur temps à des opérations compliquées et répétitives, mais outil travaillant selon des normes conceptualisées par les administrateurs. Grâce à ces puissants moyens techniques, l'administration peut stocker, dans un seul centre ou dans différentes banques reliées entre elles, toutes les informations dont elle dispose ou qu'elle réunit sur les administrés et sur les biens. Ce sont ces collections d'informations qui sont qualifiées de « Banques de Données ». (2) Sources: Mémorial A N° 74 du 8 décembre 1976. Journa! « Tageblatt » du 28 décembre 1979. �LUXEMBOURG 613 Si la profusion de ces banques de données permet une parfaite coordination des renseignements fournis, elle risque de présenter un danger considérable pour la sauvegarde de la vie privé des citoyens, au cas où ces données sont utilisées dans un but illégitime. Parmi les atteintes possibles dans ce domaine, il y en as trois qui paraissent très sérieuses : 1) Il peut arriver que soient traités des renseignements inexacts ou incomplets; 2) Des personness non habilitées ou non motivées pourraient accéder à ces renseignements; 3) Les informations recueillies pourraient être exploitées dans un autre contexte ou dans un but différent de celui initialement prévu. D'où la nécessité de réglementer l'exploitation par ordinateur de ces données dont certaines sont particulièrement délicates en raison de leur caractère intime. Pour donner suite aux inquiétudes exprimées par une multitude d'administrés, le Gouvernement luxembourgeois a déposé le 8 novembre 1977 un projet de loi intitulé: « Projet de loi réglementant l'utilisation des données nominatives dans les traitements informatiques ». Le dessein recherché consiste à protéger les personnes physiques· et morales face aux banques de données électroniques exploitées tant dans le secteur public que privé. Ce projet de loi a largement tenu compte des travaux accomplis dans le cadre du Conseil de l'Europe, des Communautés Européennes, ainsi que d'autres organisations internationales qui se sont précisément efforcées d'élaborer des principes garantissant la protection des libertés individuelles et de la vie privée contre les atteintes éventuelles résultant de l'exploitation des banques de données électroniques. En outre, les auteurs du projet luxembourgeois se sont principalement inspirés de la loi française N° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, de la loi allemande du 26 décembre 1977, de même que du projet de loi belge Vanderpoorten relatif à la protection de certains aspects de la vie privée. Il convient d'examiner d'abord les dispositions essentielles de la loi avant d'exposer différentes critiques formulées à son égard. 1- Le contenu du texte légal Ce texte se rapporte exclusivement aux données personnelles dites « nominatives », négligeant ainsi les données scientifiques et les données statistiques dépersonnalisées. Une donnée est considérée comme personnelle ou nominative si la personne en question peut être facilement identifiée. Selon cette définition, les données concernant une personne enregistrée par un numéro d'identification (Loi du 30 mars 1979) tombent sous l'empire de la loi nouvelle. �614 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE A l'opposé, les fichiers manuels sont exclus de son champ d'application. Rappelons que la loi a pour objectif d'éviter les atteintes soit intentionnelles, soit accidentelles pouvant se produire dans les diverses phases de l'utilisation de l'informatique, à savoir depuis la collecte et l'enregistrement jusqu'au traitement et à la transmission des données et des résultats. La lecture du texte permet de dégager divers principes fondamentaux: Le principe de l'autorisation préalable. Pour qu'une banque de données nominatives puisse être creee et exploitée, différentes conditions doivent être remplies: Il faut une autorisation préalable, soit octroyée par le ministre compétent (secteur nonétatique), soit émanant de l'application d'une loi ou d'un règlement grandducal, s'il s'agit du secteur public. Au surplus, l'avis d'une commission consultative est obligatoire dans les deux hypothèses. La loi distingue trois sortes de demandeu"rs d'autorisation: les propriétaires, les gestionnaires et les utilisateurs. Cette distinction est dictée par le fait que la loi est d'application territoriale et qu'il faut pouvoir accéder aux informations, soit auprès du propriétaire, soit auprès de l'utilisateur implanté au Luxembourg. « L'utilisateur », selon l'avis de la commission spéciale, « peut être défini comme la personne physique ou morale qui utilise sur le territoire luxembourgeois les moyens informatiques mis à sa disposition par des propriétaires ou gestionnaires éventuels implantés à l'étranger. Pour que l'utilisation d'une banque de données étrangère soit soumise à la loi, il faut que cette utilisation se fasse à l'aide d'un terminal qui est un périphérique ou un ensemble de périphériques d'entrée et/ou de sortie d'un ordinateur reliés à l'unité centrale par une ligne de trans~ission des données ». Du point de vue procédural, le ministre (secteur non-étatique) saisit la commission consultative de chaque demande d'autorisation. Après avis de cette commission, ou, à défaut, après expiration d'un délai de trois mois depuis la saisine de la commission, le ministre accorde ou refuse l'autorisation par décision motivée. Comme le ministre est investi d'une mission de contrôle et de surveillance à l'égard des banques de données, il peut aussi révoquer l'autorisation, si le titulaire n'en respecte pas les conditions. En cas de refus ou de retrait ministériel, l'intéressé peut exercer un recours au fond devant le Conseil d'État, Comité du Contentieux. Quant aux banques de données créées dans le secteur public, une loi est nécessaire, si dans une banque de données sont centralisées et traitées des données n'étant pas actuellement recensées dans un fichier manuel. Un règlement grand-ducal est au contraire suffisant pour le cas où la banque de données ne fait qu'exécuter une réglementation existante. �LUXEMBOURG 615 Second principe fondamental de la loi: création d'un répertoire national des banques de données. Ce répertoire constitue un inventaire ou un fichier descriptif de toutes les banques de données nominatives auto"risées. Il vise principalement à faciliter le droit d'accès des intéressés aux données en question. Le répertoire, en effet, est public, sauf pour les données afférentes à la sûreté de l'État, la défense nationale et la sécurité publique. La publicité, d'une part, est destinée à informer les intéressés de l'existence de la banque de données, d'autre part, à leur servir d'index de référence pour leur permettre d'exercer leur droit de consultation auprès du propriétaire ou de l' utilisateu r. Il convient d'ajouter encore que si les avis de la commission consultative relatifs aux banques de données du secteur privé et parastatal sont secrets, ils sont au contraire publics, s'ils se rapportent aux banques de données du secteur étatique. En pratique, les textes de cette deuxième catégorie d'avis sont annexés au répertoire, afin que l'opinion publique puisse, par ce biais, s'entourer d'un supplément d'information. La collecte des données par tout moyen frauduleux, déloyal ou illicite est prohibée. Par ailleurs, la loi interdit l'enregistrement de données nominatives relatives aux opinions ou activités politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses et celles relatives à l'intimité de la vie privée. Comme l'expérience a néanmoins démontré que le fait, par les employeurs, de connaître l'appartenance syndicale de leurs ouvriers, ne présente pas d'inconvénients majeurs pour ces derniers, la loi dispose que « les appartenances syndicales peuvent être collectées et enregistrées dans les banques de données en cas de demande expresse des intéressés ». En outre, l'enregistrement et le traitement de la plupart des inscriptions figurant au casier judiciaire ainsi que des mesures prises en application de la loi de 1971 relative à la protection de la jeunesse, sont réservés à l'État dans les seules limites légales ou réglementaires. Dans un ordre d'idées analogue, la collecte des données médicales, c'est-à-dire celles relatives aux examens et soins médicaux, aux traitements contre l'alcoolisme ou autres intoxications, est réservée aux instances médicales, aux organismes de sécurité sociale et au département ministériel de la Santé Publique. L'intéressé ne peut pas directement accéder aux données médicales le concernant, mais il doit recourir à un intermédiaire, à savoir un médecin de confiance qu'il désigne à cet effet. L'exercice du droit d'accès à des données nominatives. Le droit d'accès aux fichiers est un nouveau droit que la loi octroie aux citoyens. Ceux-ci peuvent se renseigner d'abord auprès du répertoire national des banques données pour vérifier s'il existe des données à leur sujet. Ils peuvent ensuite, par écrit, exercer un droit de consultation auprès du propriétaire ou de l'utilisateur de la banque pour apprendre le contenu de ces données. �616 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Rappelons que ce droit est toutefois restreint : il ne faut pas qu'il s'agisse des donnée~ nominatives dont la communication aux personnes exerçant le droit d'accès est prohibée par une loi ou un règlement grandducal. Le droit de consultation a pour corollaire le droit, pour l'intéressé, de demander que les données le concernant, qui sont inexactes, incomplètes, équivoques, périmées ou interdites, soient rectifiées ou supprimées. Il importe de souligner à ce sujet que la non-exécution de la correction ou de la suppression est frappée de sanctions pénales. Le secret professionnel. Parmi les obligations que la loi impose aux propriétaires et gestionnaires de banques de données, celle du secret professionnel à observer par le personnel informatique apparaît comme primordiale. Le secret professionnel s'avère impératif en raison du nombre impressionnant de données nominatives qui sont traitées par ordinateur dans le secteur privé aussi bien que dans le secteur public. Le texte dispose en outre qu'un règlement grand-ducal arrêtera les mesures à prendre pour « assurer la sécurité matérielle des banques de données et des traitements ». Nous avons vu plus haut que l'exécution de la présente loi est confiée au pouvoir exécutif. Le ministre compétent peut charger des fonctionnaires spécialisés, liés au secret professionnel, d'effectuer sur place des contrôles à l'égard de tout traitement. Alors que le ministre compétent est investi d'une mission de contrôle, la commission consultative qui émet des avis, possède avant tout une mission d'information générale. Relevons encore que l'organisation de la commission consultative a été définie par règlement grand-ducal du 2 août 1979. (Mémorial A. N° 69 du 29 août 1979). Il convient de mentionner aussi que, dans un souci de protéger les libertés individuelles, les prescriptions essentielles de la loi sont toutes assorties de sanctions pénales. Telles sont les dispositions fondamentales de cette nouvelle loi qui devraient permettre de garantir au citoyen la sauvegarde de sa dignité face à l'informatique. Il - Les critiques adressées à la loi Si l'objectif de la loi, visant à protéger les personnes physiques contre l'utilisation abusive de données nominatives, a été généralement approuvé, il n'en est point de même de l'extension de son champ d'application aux personnes morales. Ainsi, la Chambre de Commerce luxembourgeoise, dans son avis du 12 mai 1978, objecte que « notre loi est nettement plus sévère que les lois ou projets de loi analogues existant dans d'autres pays ». �LUXEMBOURG 617 Les auteurs de cet avis font valoir que les restrictions que la loi impose aux entreprises utilisant l'informatique, technique cependant indispensable, risquent de se répercuter au niveau de ces entreprises par le fait qu'elles amoindrissent « la compétitivité de notre économie nationale par rapport à celles des autres pays et, surtout, des pays voisins ». La Chambre de Commerce craint que ces dispositions n'enlèvent à des entreprises nouvelles toute envie de venir s'implanter au Luxembourg et que le niveau de l'emploi s'en trouve sérieusement menacé. C'est pourquoi elle avait proposé de procéder par étapes successives (ce qui n'a cependant pas été réalisé), à savoir d'élaborer dans un premier temps « une réglementation destinée à protéger l'individu contre les abus éventuels des administrations publiques ». La Chambre avait estimé, en effet, que les fichiers des autorités publiques, en raison de la nature même des données enregistrées, risquaient d'être plus préjudiciables aux administrés que les données exploitées dans les banques des entreprises privées. Dans un deuxième temps, des prescriptions plus flexibles pourraient être mises au point pour le secteur privé. A l'heure actuelle, le reproche fondamental qu'adressent les milieux financiers et commerciaux à la loi, c'est que l'inclusion des personnes morales dans un texte qui tend à protéger la vie privée, s'avère hautement préjudiciable à la position concurrentielle des entreprises luxembourgeoises. La loi, affirment-ils, englobe dans son champ d'application tous les fichiers d'ordinateurs relatifs aux fournisseurs, aux clients et aux concurrents d'une entreprise. Par conséquent, tous les partenaires commerciaux, y compris les concurrents d'une entreprise, pourraient prendre connaissance des renseignements commerciaux qui les concernent et qui portent notamment sur la solvabilité, la qualité des produits et, partant, la compétitivité. La stratégie commerciale et industrielle de l'entreprise concernée serait ainsi fatalement dévoilée ». Les réserves ainsi exprimées ne paraissent guère dénuées de fondement, si l'on se place dans l'optique du secteur privé. L'application pratique des dispositions légales risque, en effet, d'être en contradiction avec la loi du 26 décembre 1977 autorisant le Gouvernement à prendre les mesures destinées à stimuler la croissance économique et à maintenir le pleinemploi. La loi vient d'entrer en vigueur début septembre 1979. Or, faute d'échos répandus quant aux problèmes surgissant à l'occasion de son application pratique, on ne peut pas encore, aujourd'hui, prononcer un jugement définitif quant à ses incidences sur les rouages et de l'administration publique et du secteur privé (3). (3) Sources: Mémorial A N° 29 du 11 avril 1979. Document Parlementaire N° 2131. �618 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE CHRONOLOGIE Janvier 1979 Règlement grand-ducal du 24 janvier 1979 fixant l'organisation des services d'exécution de l'administration de l'enregistrement et des domaines (A N° 5). Règlement grand-ducal du 30 janvier 1979 concernant les sousofficiers et agents de police féminine (A N° 9). Loi du 31 janvier 1979 concernant l'organisation d'une filière administrative de la carrière supérieure dans les administrations de l'État (A N° 6). Février 1979 Règlement grand-ducal du 5 février 1979 fixant les conditions et les modalités de l'accès du fonctionnaire à une carrière supérieure à la sienne (A N° 12). Loi du 12 février 1979 modifiant et complétant la loi du 5 août 1969 concernant la taxe sur la valeur ajoutée (A N° 11). Texte coordonné. Rectificatif. Règlement grand-ducal du 27 février 1979 portant suspension de l'alimentation du fonds communal de péréquation con jonc tura le pour l'exercice budgétaire 1978 (A N° 21). Mars 1979 Loi du 1er mars 1979 portant modification de la loi du 30 juillet 1960 concernant la création d'un fonds national de solidarité (A N° 21). Loi du 15 mars 1979 concernant l'assistance administrative en matière d'impôts directs (A N° 22). Règlement grand-ducal du 15 mars 1979 concernant l'assistance administrative internationale en matière d'impôts directs (A N° 22). Loi du 15 mars 1979 relative au statut monétaire du Grand-Duché de Luxembourg (A N° 22). Règlement ministériel du 15 mars 1979 fixant les conditions et taxes d'accès et d'utilisation des réseaux publics de transmission de données (A N° 22). Loi du 15 mars 1979 sur l'expropriation pour cause d'utilité publique (A N° 25). Loi du 30 mars 1979 organisant l'identification numérique des personnes physiques et morales (A N° 46). Avri/1979 Loi du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l'État (A N° 31). �LUXEMBOURG 619 Loi du 16 avril 1979 ayant pour objet la discipline dans la Force Publique (A N° 33). Loi du 23 avril 1979 portant création d'un premier cycle intégré de l'enseignement postprimaire (tronc commun) (A N° 38). Juin 1979 Règlement grand-ducal du 7 juin 1979 fixant les modalités d'application de la loi du 30 mars 1979 organisant l'identification numérique des personnes physiques et morales (A N° 46). Règlement grand-ducal du 7 juin 1979 déterminant les actes, documents et fichiers autorisés à utiliser le numéro d'identité des personnes physiques et morales (A N° 46). Loi du 8 juin 1979 portant modification de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1978 autorisant le Gouvernement à subventionner l'exécution d'un troisième programme quinquennal d'équipement sportif communal et intercommunal (A N° 51). Règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'État et des communes (A N° 54). Loi du 13 juin 1979 portant révision de l'article 51, alinéa 6, de la Constitution (A N° 55). Loi du 13 juin 1979 portant révision de l'article 107 de la Constitution (A N° 55). Loi du 13 juin 1979 portant révision de l'article 116, dernier alinéa, de la Constitution (A N° 55). Loi du 30 juin 1976 portant: 1. création d'un fonds de chômage. 2. règlementation de l'octroi des indemnités de chômage, telle qu'elle a été modifiée. Texte coordonné du 30 juin 1979 (A N° 63). Juillet 1979 Règlement grand-ducal du 16 juillet 1979 concernant les officiers féminins de la Gendarmerie et de la Police (A N° 66). Octobre 1979 Règlement du Gouvernement en Conseil du 26 octobre 1979 déterminant la composition et le fonctionnement de la commission interministérielle à l'informatique (A N° 86). Décision du Gouvernement en Conseil du 26 octobre 1979 arrêtant un complément de plan d'aménagement partiel du territoire portant création de zones industrielles à caractère national dans le sud du pays. Complément de plan d'aménagement partie du territoire portant création de zones industrielles à caractère national dans le Sud du pays (A N° 97). �620 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Novembre 1979 Loi du 22 juin 1963 fixant le régime des traitements des fonctionnaires de l'État, telle qu'elle a été modifiée. Texte coordonné du 1er novembre 1979 (A N° 84). Règlement grand-ducal du 26 novembre 1979 déclarant obligatoire le complément de plan d'aménagement partiel portant création de zones industrielles à caractère national dans le Sud du pays (A N° 97). Décembre 1979 Règlement grand-ducal du 17 décembre 1979 concernant la composition, l'organisation et le fonctionnement du Comité interministériel de l'aménagement du territoire (A N° 98). Règlement grand-ducal du 17 décembre 1979 concernant la composition, l'organisation et le fonctionnement du Conseil supérieur de l'aménagement du territoire (A N° 98). Loi du 22 décembre 1979 concernant le bU9get des recettes et des dépenses de l'État pour l'exercice 1980 (A N° 95). BIBLIOGRAPHIE (Aucun ouvrage important n'a été publié en 1979) Annuaire Officiel d'Administration et de Législation 19n (42e Édition). Documentation Communale N° 19 de 1979 : Mémorial du Grand-Duché de Luxembourg. Pasinomie Luxembourgeoise. Pasicrisie Luxembourgeoise. la politique Économique au Grand-Duché de Luxembourg. (Relevé des principales mesures de politique économique prises en 1979, extrait des publications du Service Central de la Statistique et des Études Économiques STA TEC). Recueil des Lois Spéciales (Lettres A PO). �PAYS SCANDINAVES par André LEGRAND (*) L'amélioration des rapports de l'administration et du public. Le débat politique nourri sur les relations de l'État et du citoyen a eu un certain nombre d'effets sur l'administration. Ainsi, en Suède, plusieurs projets de lois, préparés dès l'année dernière et qui visaient au renforcement de la protection constitutionnelle des droits des individus, ont été votés par le Parlement et sont entrés en vigueur au début 1980. Plusieurs modifications des lois constitutionnelles ont eu pour effet de leur conférer un caractère partiellement rigide, en compliquant la procédure de vote de toute loi portant atteinte à une liberté fondamentale; elles ont interdit la rétroactivité des lois prises dans le domaine fis~al et amélioré les garanties procédurales offertes aux particuliers dans un certain nombre de domaines (Voir le texte des nouvelles dispositions constitutionnelles in Svensk f6rfattningssamlinq 1979, 932 à 936). De même, le dépôt en août du rapport du Comité d'enquête sur la liberté d'expression, Une liberté d'expression constitutionnellement garantie (Grundlagsskyddad yttrandefrihet S. O. U. 1979 : 49) témoigne de l'acuité du débat sur la protection juridique du citoyen. Dans l'orbite de cette discussion constitutionnelle, les dispositions sur le secret administratif font l'objet d'une révision d'ensemble (Voir Gôran Regner Le gouvernement propose une nouvelle loi sur le secret. Ny sekretesslag foreslSs av regeringen FT 1979 p. 237 et s.). Un projet de loi a été déposé le 15 octobre 1979 au Parlement (prop. 1979/80 : 2) pour remplacer la vieille loi de 1937 sur les limitations de l'accès aux documents publics. On sait qu'en Suède, le principe de l'accès aux documents publics est garanti par les dispositions d'une loi à valeur constitutionnelle, la loi sur la Liberté de Presse. Mais un certain nombre d'exceptions à ce principe sont établies par une loi ordinaire qui limite l'étendue du principe constitutionnel. Les liens étroits que cette loi entretient avec plusieurs principes posés (*) Professeur à la Faculté de Droit de l'Université de Lille. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �622 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE par la Constitution ont imposé sa révision à la suite de l'important mouvement de réforme constitutionnelle réalisé depuis 1974. Mais le législateur ne s'est pas contenté de tirer les conséquences des modifications antérieures : il cherche à renforcer les liens entre les principales questions qui dominent le problème de la publicité ou du secret de l'action administrative: les limites à la publicité des documents administratifs, l'obligation de discrétion des agents publics ou le secret des délibérations judiciaires, en s'efforçant de rassembler en un texte unique et sous des principes communs ces trois questions. La modification des lois sur la publicité des documents officiels est également à l'ordre du jour en Norvège et au Danemark. Dans ce dernier pays, un Comité nommé en 1973 par le Ministre de la Justice en présidé par Monsieur Niels Eilschou Holm a déposé le 16 janvier 1979 un rapport de 527 pages, proposant des modifications importantes de la loi actuelle relative à la publicité de l'action administrative. Le rapport s'efforce de faire le point sur les modifications apportées par l'introduction progressive du principe de publicité depuis 1970, de faire le point sur les enquêtes particulières qui ont pu être menées dans certains secteurs spécifiques de l'action administrative et de rendre compte d'une riche étude de droit comparé. Il propose une extension de la publicité de l'action administrative, rapprochant la législation danoise de celle des autres pays scandinaves. Le processus de réforme n'en est cependant qu'à ses débuts. La loi nO 92 du 14 mars 1979 a décidé de reporter la révision de la loi sur la publicité à la session 1980-81. De même, à la suite de discussions sur la validité de la pratique suivie dans l'application de la loi norvégienne portant sur le même sujet, le gouvernement norvégien a nommé, en décembre 1978 une Commission Cappelen pour étudier la possibilité d'une modification législative sur ce point. Le débat est donc général en Scandinavie et il devrait déboucher sur des réformes concrètes d'ici un à deux ans. La discussion sur les relations administration-administrés a cependant emprunté d'autres voies, en particulier en Suède. Il n'est pas sûr que les échéances électorales n'aient point eu leur part dans les mesures prises en la matière. C'est en août 1976, soit un mois avant les élections générales que le gouvernement social-démocrate de Monsieur Olof Palme avait mis en place une Commission d'experts chargée d'étudier les moyens d'améliorer les relations de l'administration et du public: les critiques contre la bureaucratie devenaient de plus en plus vives et certaines affaires, comme les démêlés d'Ingmar Bergman avec le fisc et son départ fracassant de Suède, avaient eu un retentissement certain. Mais il est juste d'ajouter que, dans un pays où le poids politique des fonctionnaires a toujours eu une dimension historique, l'opposition administration-administrés constitue une constante de l'histoire. Après avoir déposé deux rapports partiels, Service et information (Service och information Os Kn 1978 : 6) et Travail sur le langage administratif (SprSkarbete Os Kn 1979 : 1), cette « Commission d'études sur la bureaucratie », pour reprendre le nom qu'elle s'est elle-même donné a �PAYS SCANDINAVES 623 déposé un rapport d'ensemble en mai 1979, Pour de meilleurs contacts entre les particuliers et les autorités publiques (Battre kontakter mellan enskilda och myndigheter S.O.U. 1979 : 31). Sans même attendre le dépôt de ce rapport, le gouvernement avait déposé, dès le mois de mars, un projet comportant cent soixante douze mesures pour lutter contre la bureaucratie, dont vingt-huit nécessitaient l'approbation du Parlement et étaient insérées dans la proposition de loi nO 111 de la session 1978-79. L'intention électorale n'était peut-être pas tout-à-fait absente, même si les préoccupations du gouvernement (voir l'interview de Monsieur Olla Ullsten, Premier Ministre suédois, in Le Monde du 23 mai 1979), bien éclairées par le titre du projet de loi « Mesures contre /'inefficacité et la bureaucratie inutile )), ne peuvent se résumer à cette seule intention. Les mesures proposées s'inscrivaient dans deux directions principales: en premier lieu, le gouvernement affirmait son intention de développer la décentralisation et la délégation des tâches au sein de l'administration publique. Le Comité de Constitution, appelé à donner un avis au Parlement sur le projet, souligna avec force l'importance de cet objectif, en souhaitant que le rôle des autorités centrales se borne à un rôle de conception, de planification et de coordination. Il insista donc sur la nécessité de lutter par des mesures conscientes et importantes contre la tendance à la concentration de la gestion et d'accompagner les mesures de décentralisation d'un renforcement de la responsabilité politique des autorités locales envers les citoyens. Les autres objectifs du projet de loi peuvent se résumer par le mot de « simplification» : simplification et diminution de la charge matérielle des autorités publiques, simplification des lois et règlements, et de l'administration en général, une importance particulière étant attachée à la simplification du langage administratif. Tout en regrettant le caractère trop général des propositions qui lui étaient présentées et en indiquant son souhait de se voir présenter un programme plus concret, le Comité de Constitution donna un avis favorable au projet et le Parlement l'approuva le 22 mai. Un aspect particulier du programme gouvernemental mérite cependant une mention spéciale et c'est celui qui sera surtout développé par le rapport du Comité sur la bureaucratie. Tout en insistant sur la nécessité de la lutte contre la routine, le Comité souligna surtout l'importance de la notion de « service» dans l'activité administrative. Le « service », indiqua le Comité, comporte, entre autres éléments, les aspects suivants: - l'information sur les tâches des diverses autorités, les règles applicables et la désignation des personnes auxquelles s'adresser pour le traitement de chaque type d'affaires. A ce titre, le Comité fut associé à la rédaction d'un « Guide Social» analogue au Guide des Droits et démarches et à la rédaction des annuaires téléphoniques, où figurent désormais des informations du type de celles qu'on peut trouver dans les annuaires de service social. - l'accessibilité au public, à la fois dans le temps et dans l'espace. �624 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE - l'aide au public, tant pour la présentation des requêtes que pour leur examen au fond, - l'accueil de la part de l'autorité, qui implique en particulier un important effort d'information. Semblables sur de nombreux points aux projets qui se sont fait jour dans d'autres pays, les propositions du Comité apportent cependant quelque novations; les deux principales paraissent résider dans les recommandations suivantes: Le Comité souhaite une étude du problème de l'initiative; trop souvent, constate-t-il, c'est au particulier qu'il revient de saisir l'administration et de lui fournir l'information nécessaire au traitement de son affaire; il serait nécessaire de mener des études concrètes, pour vérifier s'il n'est pas possible, en certaines matières, d'inverser les rôles pour faciliter la tâche des administrés. Par ailleurs, il est très fréquent que plusieurs administrations exigent la communication des mêmes renseignements. L'échange d'informations entre elles aiderait cependant à la solution du problème précédent, en permettant dans certains cas à une administration de faire connaître à un particulier ignorant de ses droits les possibilités qui s'offrent à lui et de lui permettre d'en bénéficier. Certes, en la matière, le mieux est l'ennemi du bien, et chacun connaît les risques des échanges de fichiers informatiques. " serait néanmoins utile d'étudier dans quelle mesure un fonds commun d'informations ne pourrait pas être partagé entre autorités administratives sans remettre en cause la liberté des individus. L'avenir de ces propositions est encore incertain; mais, indépendamment de leur contenu, la question générale à laquelle elles se rattachent traduit l'impossibilité de séparer le débat sur les missions et les modalités d'action de l'administration du débat, politique et social, beaucoup plus vaste, dans lequel il s'insère. l'évolution des structures administratives. l'autonomie interne du Groênland. Le 1er mai 1979, en application d'une promulgation (Bekendtgorelse) du 21 février 1979, la loi du 29 novembre 1978 (nO 577) portant autonomie interne du Groënland entrait en vigueur. Elle avait donné le signal d'un important mouvement législatif de vingt textes différents révisant les dispositions applicables aux différents aspects de la vie groënlandaise. Cet ensemble conséquent est issu des travaux de la Commission d'études sur l'autonomie interne du Groënland. Issue d'une proposition présentée au Landsrad, Conseil provincial en 1972, cette Commission avait publié un rapport de quatre tomes en avril 1978. Les principales propositions de ce rapport (L'autonomie interne du Groën/and-Hjemmestyre i Gron/and Betaenkning nr 837/1978) ont été adoptées sans modifications profondes par le Parlement danois. �PAYS SCANDINAVES 625 Même sous l'empire du statut colonial, la province avait été dotée d'organes élus. Dès 1911, le législateur danois y avait décidé la mise en place de conseils municipaux élus et de deux Conseils provinciaux (Landsrad), fondus en un seul en 1950. La transformation du statut colonial devait cependant attendre le vote de la nouvelle constitution danoise en 1953. Le Groënland en avait tiré le droit de désigner deux représentants au Parlement danois. Mais la marge d'autonomie locale restait faible. Certes, depuis 1911, la consultation des autorités locales était obligatoire avant toute application au Groënland d'une législation ou d'une réglementation nouvelle. Ces autorités disposaient en outre d'un droit d'initiative ou de proposition aux ministres danois sur toute question intéressant le Groënland. Depuis 1964, un Conseil du Groënland (1) avait été instauré pour faire au Ministre du Groënland toute proposition utile concernant les problèmes de planification ou de coordination de la politique de développement de la province. Mais l'administration du Groënland restait largement centralisée à Copenhague, et la gestion de ses problèmes restait surtout entre les mains du Ministère du Groënland qui se trouvait dans la capitale danoise. Cela explique, parmi d'autres éléments, la montée des revendications d'autonomie locale. A la suite de la proposition de 1972, une première Commission restreinte, composée exclusivement de Groënlandais, élabora un rapport provisoire recommandant une extension des compétences du Conseil provincial dans les domaines suivants : détermination de l'organisation administrative, pouvoirs fiscaux, questions sociales et économiques, questions culturelles et enseignement, ressources naturelles. Sur cette base, des négociations entre le ministre danois et le Conseil provincial amenèrent, le 9 octobre 1975, la constitution d'une seconde commission, composée de sept représentants groënlandais, de sept députés danois et d'un président nommé par le Ministre. La tâche qui lui était impartie lui imposait de faire la liste des tâches actuellement assumées par l'État central et de déterminer celles qui pourraient convenir à un accroissement des compétences régionales, d'élaborer sur cette base un projet d'autonomie interne: il lui appartenait aussi de rédiger ce projet, de définir le rythme souhaitable de la mise en place des nouvelles institutions et d'envisager les modifications de l'organisation administrative danoise et groënlandaise rendues nécessaires par la réforme. La Commission a commencé par définir le cadre de son travail et déterminé de ce fait les limites de la législation future. L'autonomie interne ne devait s'inscrire que dans le cadre d'un royaume unitaire: elle était donc consacrée par une loi danoise, par laquelle le Parlement danois déléguait une partie de ses compétences à l'administration provinciale. Cette délégation ne pouvait porter que sur des questions spécifiquement groënlandaises, à l'exclusion de toute matière intéressant l'ensemble du Royaume. En (1) Composé d'un président nommé par le Ministre du Groënland, des deux députés groënlandais au Parlement danois et de cinq représentants de chacun des cinq principaux partis représentés au Parlement danois. 40 �626 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE particulier, les autorités nationales gardaient une compétence incontestée sur la conduite des affaires internationales, même si elles étaient désormais tenues de consulter les autorités locales avant toute décision internationale susceptible d'influer sur un domaine compris dans les compétences décentralisées (le problème principal étant celui des nouvelles règles concernant l'exploitation des ressources naturelles). Enfin, la Constitution danoise garantissant le principe de l'autonomie communale, la mise en place de l'autonomie interne ne saurait permettre une remise en cause de ce principe. Sur ces bases, la loi proposée par la Commission et votée par le Parlement danois se subdivise en trois parties. Elle définit d'abord les organes régionaux et décide que les autorités groënlandaises se composeront d'une assemblée élue au suffrage universel, le Landsting, organe essentiel, et d'un Exécutif élu par l'Assemblée, le Landsstyre. La loi détermine ensuite les compétences des autorités locales. La Commission s'était efforcée de distinguer des compétences régionales les matières réservées aux autorités nationales et elle rangeait parmi ces dernières la Constitution de l'État (détermination de la forme des autorités nationales, conditions d'électorat, d'éligibilité, droits fondamentaux, règles de la procédure pénale), les rapports avec l'étranger, les questions de finances nationales, de défense et les principes fondamentaux du droit des personnes, de la famille, de l'héritage et des biens). Sur cette base, la loi établit une liste de catégories de compétences délégables (organisation administrative groënlandaise, fiscalité régionale, Église groënlandaise, pêche, chasse, agriculture et élevage, protection de la nature et planification des sols, une partie de la législation sociale, dont la gestion du marché de l'emploi, éducation et culture, une partie de la réglementation des rapports professionnels, problèmes de santé, problèmes du logement, etc ... ). Les autorités provinciales pourront décider le transfert de tout ou partie de ces compétences à tout moment, ce transfert entraînant de plein droit l'exercice par ces autorités des compétences législatives et administratives. En vertu du principe de la liaison des compétences législatives et financières, ce transfert leur attribuera la responsabilité financière entière de ces matières. Le transfert peut aussi être décidé par les autorités nationales après négociations avec les autorités provinciales. Pour ne pas mettre en péril les finances groënlandaises, le processus de délégation de ces compétences peut cependant revêtir des formes plus souples. Les autorités nationales peuvent ne déléguer que des compétences administratives et garder les compétences législatives; en pareil cas, elles continueront de contribuer au financement des activités en cause par l'octroi de subventions. Enfin des transferts de compétences plus étendus que ceux précédemment énumérés pourront être décidés par une loi du Parlement danois, après accord entre le gouvernement national et les autorités provinciales. Un sort particulier est réservé au problème des ressources minières. La loi affirme les droits fondamentaux de la population groënlandaise sur les �PAYS SCANDINAVES 627 ressources naturelles du Groënland. Elle a donc imposé une réforme de la législation minière relative à la recherche, à l'exploration et à l'exploitation des ressources minières du Groënland, en renforçant considérablement le droit de regard et de contrôle des autorités provinciales sur les octrois de permissions ou de concessions (Voir sur ce point la loi nO 585 du 29 novembre 1978 Lov om mineralske rastoffer i Groënland). Enfin, dans une troisième partie, la loi fixe les principes des rapports entre autorités nationales et provinciales. Elle généralise le principe de la consultation des autorités provinciales avant toute discussion par le Parlement danois de dispositions législatives ou toute décision par le Gouvernement de mesures réglementaires concernant exclusivement le Groënland. Elle pose la même exigence avant toute application au Groënland de lois ou de règlements qui, sans concerner exclusivement la province, présentent pour elle une importance essentielle. Enfin, en matière de traités, les autorités provinciales doivent faire connaître leur avis sur tout accord international ayant une incidence sur le Groënland avant ratification; des dispositions particulières sont prévues s'agissant de la sauvegarde des intérêts du Groënland au sein de la Communauté Européenne, qui rappellent les dispositions de la loi du 11 octobre 1972 relative à l'entrée du Danemark dans la Communauté. Un Délégué du Royaume (Rigsombudsmand) représente l'État danois au Groënland. Il n'assiste aux délibérations de l'Exécutif provincial qu'à la demande de ce dernier. Les rapports des autorités locales et nationales ont ainsi largement été calqués sur ceux qui se rencontraient entre l'État danois et les îles Féroë. En cas de conflits sur la compétence, un Comité d'arbitrage composé de 2 représentants de chacune des parties et de 3 membres nommés par le Président de la Cour Suprême tranche le conflit. Le Gouvernement national a le pouvoir de suspendre l'application de la décision litigieuse dans l'attente de la décision du Comité. L'entrée en vigueur de la loi était subordonnée au résultat d'un référendum. Organisé le 17 janvier 1979, celui-ci a donné les résultats suivants : sur 28.759 inscrits et 18.202 votants (63,3 %), 12.756 voix se sont portées sur le OUI, 4.703 sur le NON, cependant qu'on comptait 743 bulletins blancs ou nuls. CHRONOLOGIE Janvier 1979 : SUÈDE. Présentation du rapport de principe du Comité d'Études sur les problèmes de la police, nommé en 1975 (Polisen. S.O.U. 1979 : 6). La réforme de la police réalisée en 1965 avait principalement consisté en une étatisation des services de police. La création du Comité avait eu pour but d'étudier si les orientations de l'activité des services de police établies au moment de l'étatisation correspondaient bien aux exigences sociales actuelles. Le Comité s'était vu confier l'étude de �628 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE l'orientation des activités de police, de l'adéquation de l'organisation aux missions des services et de la réforme des conditions de formation et de recrutement des agents. Le Comité justifie l'étatisation de 1965, en l'estimant adaptée aux modificiations des tâches policières entraînées par les mutations sociales. Il propose le maintien du découpage géographique actuel des services de police, mais souhaite un renforcement de la déconcentration en la matière, par le renforcement de la coordination au niveau des Préfectures, l'octroi de pouvoirs réels de direction de l'activité de police au bénéfice des autorités de districts et le transfert de tâches gérées actuellement au plan national aux autorités régionales et locales. Janvier 1979: SUÈDE. Le Comité sur la conduite de la Défense Nationale propose, dans un rapport partiel (Hôgre regional ledning. S.O.U. 1978 : 77) un maintien de l'organisation administrative actuelle de la Défense. Il recommande un maintien de la coïncidence entre limites administratives militaires et civiles pour favoriser la coopération entre autorités. Janvier 1979: SUÈDE. Un Comité sur le contrôle d'État recommande dans un rapport intitulé « Okat kommunalt vaghallningsansvar » (Os Kn 1979 : 3) une globalisation des subventions accordées par l'État pour l'entretien des routes et voies communales et un renforcement des responsabilités locales en la matière. Mars 1979 : SUÈDE. La première convention de cogestion concernant un peu plus de cent mille employés d'une entreprise d'État, a été conclue dans le cadre de la loi de 1966 sur l'emploi public, entre l'organisation syndicale et l'administration. Mars 1979: SUtDE. Dépôt du second rapport du Comité sur la protection de la nature, nommé en 1970 et qui avait déposé en 1974 un premier rapport (Naturvard 1 Os Jo 1974 : 1). Rapport final, ce second rapport vise à proposer des solutions aux problèmes posés par l'exploitation des carrières. Inspiré par un point de vue écologique, le Comité veut maintenir une exploitation aussi durable que possible des ressources naturelles tout en limitant les risques encourus par le milieu. Il propose donc un inventaire par région des ressources exploitables financé par la perception d'une sorte de taxe parafiscale perçue sur les entreprises de la branche concernée. Il suggère une enquête d'utilité publique analysant les besoins et les ressources nécessaires à leur satisfaction. Il recommande de refuser toute permission aux candidats n'apportant pas la preuve de l'impossibilité de recourir à des matériaux dont la disparition est moins nocive pour le milieu naturel. Il propose la reconnaissance d'un pouvoir pour l'administration de forcer les entreprises à collaborer pour éviter une concurrence sauvage nuisible à la conservation du milieu naturel et le renforcement du contrôle des communes sur les activités d'extraction (Naturvard och tiiktverksamhet. Protection de la nature et carrières. S.O.U. 1979 : 14). �PAYS SCANDINAVES 629 Mars 1979: DANEMARK. Le Parlement danois vote la loi nO 129 sur la prolongation des conventions collectives. Applicable à l'ensemble du marché du travail. elle s'applique donc à un grand nombre d'employés des collectivités publiques. Le Parlement décide une action pour limiter les inégalités entre le secteur privé et le secteur public en matière de salaires. Mai 1979: SUÈDE. Vote de la loi sur l'utilisation du traitement informatique des données dans l'administration d'État, dont le rapport avait été déposé en 1976 (S.O.U. 1976: 58), le projet de loi soulignait l'importance de ce problème sur le fonctionnement de l'administration et l'activité sociale en général. Le Comité de Constitution du Parlement a constaté que le projet ne faisait que systématiser les pratiques déjà suivies et en dégager les principes. Mais il a refusé, comme le proposaient plusieurs motions, la création d'une délégation parlementaire à l'informatique, estimant que le problème de l'utilisation de l'informatique dans l'administration relevait de la seule responsabilité des autorités administratives concernées. En revanche, il propose la mise en place d'une telle délégation auprès de l'équivalent du Secrétariat Général du Gouvernement. Le Parlement a approuvé les avis du Comité de Constitution le 22 mai. Mai 1979 : SUÈDE. Un projet de loi est présenté au Parlement en ce qui concerne la situation économique des communes. Il se défend de vouloir modifier de manière autoritaire les méthodes existantes de détermination des besoins communaux, mais il souligne la nécessité de garantir un niveau des dépenses locales compatible avec l'équilibre économique général. Tout en réaffirmant les responsabilités communales en la matière, tout en conservant la méthode des négociations annuelles ou bisannuelles entre l'État et les collectivités locales pour la définition des besoins économiques locaux, le projet souligne, au cas où des accords volontaires ne permettraient pas de stabiliser la ponction fiscale opérée par les collectivités locales, les risques d'un éventuel recours à des mesures législatives limitant autoritairement le montant de cette ponction. Dans l'état actuel des choses, le projet se contente de proposer une réforme du système de péréquation fiscale entre communes et départements. Une attribution de garantie sera complétée par des subventions variant en fonction de la pyramide des âges des communes concernées et l'importance des dépenses sociales ou d'enseignement qui en résultent. Le Parlement a approuvé ces propositions, ainsi qu'un certain nombre de mesures techniques, le 16 mai 1979. Juin 1979: DANEMARK. Le Parlement danois vote cinq lois (nO 252 à 256 du 8 juin 1979) modifiant le fonctionnement du système de subvention globale aux communes et départements et de péréquation de leurs ressources. Il réintègre les communes de Copenhague et de Frederiksberg dans le régime commun et simplifie le système d'appréciation des critères objectifs permettant l'application du mécanisme. �630 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Juin 1979 : SUÈDE. Le Gouvernement suédois nomme un Comité pour l'étude de la formation des fonctionnaires supérieurs de l'administration d'État. Ce Comité devra faire des propositions en ce qui concerne la formation aux emplois de niveau équivalent à celui de directeur ou de sous-directeur d'administration. Les propositions du Comité serviront de base à la mise en place d'une expérience de formation limitée, dont les résultats permettront d'apprécier l'opportunité d'une extension. Juin 1979: SUÈDE. Le Comité d'études sur les problèmes de la démocratie communale devra, selon les directives nouvelles qui lui sont don:nées, (Dir 1979 : 68), rechercher les moyens d'améliorer la participation des habitants à l'administration communale. Le Comité d'études sur les problèmes de la démocratie dans les départements (Dir 1979 : 80) devra étudier trois options possibles pour accroître la démocratie locale: décentralisation accrue des tâches administratives, poursuite de la démocratisation de l'administration régionale de l'État par le développement des rôles des représentants élus chargés d'assister le « Préfet », fusion de l'administration régionale de l'État et de l'administration décentralisée du département en une seule administration unitaire. Juin 1979: SUÈDE. Un long débat a eu lieu au Parlement suédois à propos de la politique régionale suédoise. Un projet de loi, approuvé par le Parlement le 8 juin, décide le découpage du pays en six secteurs (au lieu des trois existants) pour la gestion de la politique d'aide au développement économique. Cette réforme vise à permettre une action plus efficace contre l'exode des populations du Norland et la concentration des activités économiques autour de Stockholm. Les aides seront attribuées en fonction du développement démographique et de la situation de l'emploi dans chaque région. Le nombre de leurs formes sera diminué. �PORTUGAL par DIOGO DA SILVA (*) LA FONCTION PUBLIQUE DANS LA SOCIÉTÉ PORTUGAISE DEPUIS 1974 A partir de la Révolution d'avril 1974 la société portugaise a été secouée par de profondes transformations politiques, économiques et sociales. Pour mieux comprendre la portée de telles transformations, et pour ne citer que quelques exemples, il suffit de penser: - à un processus de décolonisation qui n'a pas pu se développer progressivement et qui, en quelques mois, fut à l'origine de cinq nouveaux pays d'expression portugaise et imposa le retour de centaines de milliers de personnes; - aux changements dans les secteurs public et privé dus à la nationalisation d'importantes entreprises; - à l'accroissement accéléré du taux d'inflation; - au développement brusque d'une activité politique et syndicale qui pendant 50 ans environ avait été refusée aux citoyens portugais. Le citoyen moyen se trouve ainsi devant un nouveau monde qui, d'une part l'attire, mais de l'autre le perturbe aussi à cause de l'extraordinaire vitesse de cette transition. Au niveau de l'organisation du gouvernement, pour ne pas parler des autres organes de souveraineté, on constate quelques innovations significatives, comme le changement de certaines désignations, la création de nouveaux ministères, l'administration publique restant, cependant, sans les modifications globales de fond indispensables pour répondre aux nouveaux problèmes posés par une nouvelle société. (*) Sub-Directeur Général de la Fonction Publique, exerçant les fonctions de Président de la Commission de Rationalisation des Effectifs de l'Administration Publique. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �632 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Dans le domaine de la Fonction Publique, comme d'ailleurs dans tout le secteur du travail, un changement important est intervenu : la liberté syndicale. Au-delà des nombreux syndicats qui représentaient les intérêts des groupes professionnels indépendamment de l'appartenance des travailleurs respectivement aux secteur public ou privé, de nombreux autres syndicats des travailleurs de la Fonction Publique sont créés (du Nord, du Centre et du Sud, des travailleurs de l'Administration locale, des Cadres techniques de l'État, des travailleurs des Contributions et Impôts, des professeurs etc ... ). Bien qu'ils ne défendent pas toujours des positions communes ou des solutions identiques pour les mêmes problèmes, on pouvait, cependant, découvrir une ligne de convergence dans les revendications présentées: l'amélioration des rémunérations. C'est ainsi qu'après la publication du Décret-loi numéro 923/76, du 31 décembre, qui a conduit à l'actualisation des traitements des travailleurs de la Fonction Publique, les différents syndicats n'étant pas d'accord avec la solution proposée, parce qu'elle ne suivait guère leur philosophie, et surtout, parce que les augmentations accordées aux catégories les plus modestes étaient considérées comme insuffisantes, ont revendiqué la ratification du texte ci-dessus mentionné par l'Assemblée de la République. Cette ratification a été accompagnée de la publication de la Loi numéro 47/77, du 8 juillet, dont les orientations fondamentales peuvent être ainsi résumées: - le Gouvernement est tenu de présenter à l'Assemblée de la République dans le délai de 12 mois un projet de texte légal pour restructurer le système des carrières des travailleurs du secteur public; - les rémunérations des travailleurs de la Fonction Publique doivent s'approcher progressivement des rémunérations pratiquées dans le secteur para-public et privé, lors des futurs réajustements des salaires; - l'audition préalable des organisations syndicales représentatives des intérêts des travailleurs sur les projets de textes à élaborer pour la réalisation des objectifs fixés doit devenir obligatoire. Le manque de continuité qui a caractérisé l'action des Gouvernements après la Révolution d'avril n'a pas permis l'accomplissement rigoureux de tout ce qui, en matière de Fonction Publique, était établi par la Loi 47/77 déjà mentionnée. Mais dans le cadre des organes de l'Administration Centrale responsables en ce domaine, un effort considérable a été fait pour trouver les solutions possibles. Effectivement, on sentait de plus en plus le besoin d'une innovation, renforcé par l'aggravation d'un désajustement provoqué par l'inertie, par la résistance au changement et même par un certain conservatisme caractéristique des administrations publiques, face à la publication de nombreux textes légaux d'application sectorielle (comme c'est le cas des Ministères de l'Agriculture et Pêches et de l'Industrie et Technologie). Ces textes ne �PORTUGAL 633 concernant que les travailleurs des secteurs indiqués ont donné lieu à des situations d'inégalité et, par conséquent, à des injustices relatives qui venaient renforcer la justification des revendications syndicales. LE PROJET DE LOI CADRE DE LA FONCTION PUBLIQUE Sous le premier Gouvernement Constitutionnel une grande activité s'est développée visant à l'élaboration du Projet de Loi Cadre de la Fonction Publique qui, en accord avec l'étude alors mise au point, avait la structure suivante: CHAPITRE 1 - Relation de Service Public Section 1 - Domaine Personnel Section /1 - Constitution de la relation de service public - Subsection 1 - Nomination - Subsection /1- Possession Section /II - Situations spéciales des fonctionnaires vis-à-vis des organismes et services. - Section IV - Cessation de la relation de service public CHAPITRE 11- Carrières et Cadres - Section Section Section Section Section V VI V/I V/Ii IX - Des carrières Recrutement Formation Mérite Professionnel Cadres CHAPITRE III - Droits et Devoirs Individuels - Section 1 - Section /1 - Droits - Devoirs CHAPITRE IV - Droits d'Exercice Col/ectif - Section 1 - Section 1/ - Section /II - Section IV - Droit d'association syndicale - Participation des associations syndicales à l'élaboration du régime légal des conditions de prestation de service. - Droit de grève - Commissions de personnel CHAPITRE V - Responsabilités et Garanties Section - Section - Section - Section 1 /1 /II IV - De la De la De la De la responsabilité responsabilité responsabilité responsabilité et des garanties en général civile pénale disciplinaire �634 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Sous le deuxième Gouvernement Constitutionnel, un climat extrêmement favorable à la modernisation de l'Administration Publique s'est installé et l'on voit apparaître le Ministère de la Réforme Administrative. Le Programme du Gouvernement est, sur ce point, extraordinairement ambitieux. Son objectif est la concrétisation d'un système intégré de réforme de l'Administration Publique, où la Loi Cadre de la Fonction Publique ne constitue qu'un sous-objectif. La prise de conscience que l'Administration Publique ne pourrait pas être transformée d'un jour à l'autre et que la réforme devrait résulter de réorganisations successives, nous a conduits à opter, dans le cadre de la Fonction Publique, pour l'élaboration de mesures moins ambitieuses, mais d'exécution plus sûre. On a pensé aussi que c'était le chemin le plus indiqué pour que les mesures ainsi adoptées et appliquées constituent une expérience susceptible d'éviter des erreurs qui pourraient conduire à l'échec de la Loi Cadre de la Fonction publique envisagée. L'objectif reste le même mais il sera poursuivi par étapes successives. Dans ce sens, on a opté pour l'élaboration de plusieurs textes qui, déjà sous le IVe Gouvernement Constitutionnel et sous couvert de l'autorisation législative accordée par le Parlement dans la Loi numéro 17/79 du 26 mai, ont pris la forme des Décrets-lois suivants: - Décret-loi numéro 191-A/79, du 25 juin, sur le statut de la retraite; - Décret-loi numéro 191-8/79, du 25 juin, sur les pensions; - Décret-loi numéro 191-C/79 du 25 juin, sur la structure des carrières dans la Fonction Publique; - Décret-loi numéro 191-D/79, du 25 juin, approuvant le nouveau Statut Disciplinaire des Fonctionnaires et des Agents de l'Administration Centrale, Régionale et Locale; - Décret-loi numéro 191-F/79, du 26 juin, fixant le nouveau régime de l'exercice des charges de direction. D'autres textes ont encore été publiés dans la perspective globale de la réforme comme système intégré, en marge de l'autorisation législative accordée par le Parlement, s'agissant de matières qui ne sont pas de sa compétence exclusive : - Décret-loi numéro 160/79, du 30 mai, créant, dans la dépendance du Premier Ministre, l'Institut National de l'Administration Publique; - Décret-loi numéro 204-A/79, du 3 juin, approuvant les nouveaux traitements pour la Fonction Publique; - Résolution numéro 86/79, du 27 avril, du Conseil de Ministres créant la Commission de Rationalisation des Effectifs de l'Administration Publique. �PORTUGAL 635 PRINCIPALES INNOVATIONS DANS LE CADRE DE LA FONCTION PUBLIQUE Si l'on doit reconnaître que l'Administration Publique reste inadaptée face aux transformations politiques, économiques et sociales qu'a subies la société portugaise depuis la Révolution d'avril 1974, on ne peut non plus ignorer que l'année 1979 fut celle de l'innovation dans le domaine de la Fonction Publique. L'analyse des transformations introduites par chacun des textes mentionnés, n'est pas l'objectif de cette chronique, mais il faut indiquer, étant donné leur importance pour les travailleurs du secteur public, les principales caractéristiques concernant: - la formation professionnelle; - la définition d'une politique de carrière; - le changement du régime d'exercice des charges de direction; - les modifications introduites dans le domaine de la discipline des fonctionnaires et agents. FORMATION La formation des travailleurs de la Fonction Publique n'est pas du tout une préoccupation récente au Portugal. Cette fonction incombait à titre exclusif, au Service Central du Personnel qui par le Décret-loi 385/79, du 19 septembre est devenu la Direction Générale de Recrutement et Formation. Cependant, on a compris que « l'élargissement des fonctions de l'État dans les domaines social, culturel et économique» et « la nécessité urgente d'assurer une convenable efficacité, traduite dans la capacité accordée aux institutions pour répondre aux besoins sociaux et individuels de la vie collective », exigeaient un nouvel effort dans ce domaine. Dans ce dessein, le Décret-loi numéro 160/79, du 30 mai, crée l'Institut National d'Administration qui, par l'enseignement, l'investigation scientifique et l'assistance technique spécialisée, essaie d'apporter une contribution décisive au processus de changement nécessaire et au perfectionnement de la gestion publique. Spécialement destiné à la formation des Cadres techniques et de direction, l'INA s'adresse non seulement au personnel du secteur public administratif, mais aussi au personnel des entreprises. Il ne s'agissait pas seulement de créer une institution destinée à la formation de Cadres techniques et dirigeants, et c'est pourquoi le texte qui lui donne naissance indique aussi que l'INA est constitué par une École Supérieure d'Administration, susceptible d'inclure dans l'avenir, d'autres départements spécialisés. Doté d'une autonomie administrative et financière qui lui permettra, en termes de gestion, une efficacité non affectée par la lenteur bureaucratique, l'INA est dirigé par un organe collégial composé d'un Président, d'un viceprésident et de trois membres; tous ces postes sont actuellement pourvus. �636 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE On espère que l'année 1981 verra le début de ses activités, soit dans le domaine de la formation, soit dans le domaine de la recherche scientifique, et on attend beaucoup de son assistance technique spécialisée aux organes de l'Administration Centrale et Sectorielle, responsables de la modernisation de l'Administration Publique. On pourra encore espérer de l'INA une action rajeunissante dans le domaine de la Coopération Internationale par la promotion de l'échange de l'information scientifique et technique en matière d'Administration Publique. Enfin, il faut mentionner que l'action de l'INA ne devra pas entrer en conflit mais devra au contraire compléter l'action de l'actuelle DirectionGénérale de Recrutement et Formation, l'ampleur de la réorganisation que l'Administration Publique devra subir laisse à chacune des institutions un large champ d'action. POLITIQUE DES CARRIÈRES Jusqu'à la publication du Décret-loi numéro 191-C/79, du 25 juin, il n'y avait aucun système de carrières institutionnalisé pour la Fonction Publique. Certes, beaucoup de textes d'application limitée prévoyaient que l'accès à des grades supérieurs de la hiérarchie - sauf pour les fonctions de direction - étaient fonction de la permanence dans la catégorie pour une période déterminée, variable selon les Ministères. Mais, dans une phase initiale, tous ces textes prévoyaient des exceptions qui, dans la pratique, conduisaient à l'annulation des règles de nomination normale. L'entrée en vigueur du Décret-loi mentionné a mis fin à cette situation et a imposé une discipline commune dans ce domaine. Tout en remarquant qu'il ne s'agit pas d'une situation définitive qui sera définie dans la loi cadre prévue pour la Fonction Publique, le texte contient les critères généraux institutionnalisant dès lors le système des carrières. Ce texte étant applicable dès le début au personnel de l'Administration Centrale et prévoyant son extension, avec les adaptations nécessaires, au personnel de l'Administration locale, établit un ensemble de normes communes à toutes les carrières. C'est ainsi que l'entrée dans la Fonction Publique s'observe maintenant dans le grade le plus bas de la carrière et toujours après épreuves de sélection. L'avancement dans la carrière s'effectue également à certaines conditions telles le maintien pendant un minimum de trois ans dans chaque grade de la carrière et une notation de service non inférieure à « Bon ». La période de maintien pourra être réduite d'un an si le candidat a obtenu pendant cette période une notation « Très Bon ». L'importance accordée au mérite est ainsi une des caractéristiques les plus évidentes du système des carrières. Les normes relatives à la première nomination qui, dans les textes spéciaux de chaque service ont abouti à l'annulation pratique du système de carrière, ne seront désormais plus permises. �PORTUGAL 637 En nous limitant seulement aux principes generaux, il importe de mentionner aussi qu'a été prévu un système de carrières ouvert assurant l'intercommunicabilité entre les carrières, la réglementation d'un système intégré de formation professionnelle fixant les cours appropriés pour chaque carrière et les principes généraux auxquels devrait être subordonnée la notation de service, principal critère de promotion. On a essayé d'uniformiser les principes d'accès et d'avancement des carrières spécifiques de l'administration publique. Les carrières techniques supérieures comportent quatre grades : des principes communs sont fixés pour l'admission, désormais subordonnée à la possession d'un grade universitaire équivalent à la licence, ainsi que pour le grade le plus élevé - assesseur - dont la promotion dépend à la fois de la notation de service « Très Bon» et de rigoureuses épreuves de sélection comportant une discussion de travaux spécialement préparés à cette fin. Les carrières du personnel technique se développent selon trois grades, l'admission étant soumise à la possession du Baccalauréat. Les carrières de personnel technique professionnel comportent deux groupes comprenant chacun aussi trois grades: font partie du premier groupe toutes les carrières qui nécessitent une formation équivalente à onze années de scolarité, tandis que le second concerne celles qui n'en requièrent que neuf. La carrière d'officiers administratifs, subordonnée à neuf années de scolarité, a un développement identique à celui des carrières techniques professionnelles moins qualifiées. Particulièrement important est le régime fixé actuellement pour les carrières du personnel ouvrier qui a été réparti selon trois grands groupes qualifié, semi-qualifié, non-qualifié - auxquels correspondent trois types de carrières. Tandis que la carrière du personnel qualifié se déroule selon six grades, les deux autres n'en comprennent que quatre; pour l'avancement des non-qualifiés, un service de cinq années dans chaque grade est exigé, alors que dans les deux autres groupes la durée est de trois ans. L'admission dans les carrières de personnel ouvrier est subordonnée au temps de scolarité obligatoire qui, au Portugal, est de six ans. Il est intéressant de noter qu'il y a déjà des règles de limitation des emplois ouvriers les plus qualifiés par rapport au total des effectifs dans chaque carrière. Les carrières de dactylo, téléphoniste, chauffeur et autre personnel auxiliaire font encore l'objet d'analyses. Pour ces carrières, la condition d'admission est la scolarité obligatoire, l'avancement étant dépendant de la durée de service dans chaque grade inférieur, fixée à cinq ans et d'une notation de service non inférieur à « Bon ». �638 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Pour terminer cette présentation du système de carrières, institué pour la première fois au Portugal, il importe de mettre en évidence, en terme généraux, les caractéristiques principales du système en phase expérimentale : - démocratisation de la Fonction Publique, uniformisation des conditions d'accès et d'avancement; - importance accordée au mérite, grâce au rôle décisif de la notation de service dans la promotion; - choix d'un système de carrières ouvert dans la mesure où l'on prévoit l'intercommunicabilité entre les carrières dès qu'elles se situent dans le même domaine fonctionnel ; - consécration, pour la première fois, des carrières « plates)} ; - fixation des carrières de façon à permettre une solution future définitive (qu'on espère voire inscrite dans la loi cadre de la Fonction Publique) qui permettra une meilleur cohérence à partir de niveaux, grades, échelons. RÉGIME DE L'EXERCICE DES FONCTIONS DE DIRECTION L'exercice des fonctions de direction, comme d'ailleurs les modalités d'accès à ces charges, étaient caractérisés par une diversité de solutions, fondées sur un système de choix cas par cas, consacrées dans les textes spécifiques des divers services, et non sur un système de modalités d'ordre technique. Ainsi, dans certains cas, la nomination avait lieu à titre provisoire tandis que dans d'autres, elle était définitive; le recrutement des Directeurs, était le fruit d'un compromis complexe entre les prescriptions des textes et le pouvoir discrétionnaire du ministre. Tout en reconnaissant l'importance prépondérante du dirigeant, accentuée, dans le cas du Portugal, par le processus de changement en cours, orienté vers la modernisation et la réorganisation de l'Administration, on a décidé d'uniformiser le régime de recrutement non seulement pour des raisons de justice, mais, en même temps, pour un choix optimal qui prenne en considération les objectifs inscrits dans le système de carrières institutionnalisé désormais. Ainsi, après l'identification des charges intégrées dans le groupe du personnel dirigeant - Directeur-général, Directeur de service et Chef de Division - on a défini les principes de sélection. Le recrutement est subordonné à la possession d'une maîtrise et à l'examen du curriculum vitae. Étant donné la relation qui existe entre le Gouvernement et le Directeur-général et le sous-directeur général, on a établi que les premiers seraient recrutés par le Premier Ministre et le Ministre de tutelle, tandis que les seconds le seraient par le Ministre responsable, sur proposition du Directeur général. �PORTUGAL 639 Le champ de recrutement des Directeurs de service et des Chefs de Division est plus limité. Les premiers ne peuvent être choisis que parmi les chefs de division et les techniciens supérieurs du grade le plus élevé de la carrière; les autres parmi les deux grades les plus élevés de la carrière technique supérieure. La délimitation du champ de recrutement ouvre de nouvelles perspectives aux fonctionnaires de la carrière technique supérieure ; par voie directe ou indirecte, ils ont vu accroître leurs perspectives d'accès aux charges de direction. En fait, quoique le recrutement se fasse au choix, le champ de son incidence apparaît fortement limité. Le régime de l'exercice des fonctions de direction se caractérise par des situations de précarité, la commission de service étant la seule forme de nomination. Celle-ci n'a pas, néanmoins, les mêmes caractéristiques pour tout le personnel dirigeant. En fait, si pour les Directeurs Généraux et sous-directeurs généraux elle peut cesser à tout moment, pour les Directeurs de Service et les Chefs de Division, la nomination est prévue pour une période de trois ans renouvelable et ne peut cesser avant terme qu'à leur initiative ou pour des raisons d'ordre disciplinaire. On cherche à conjuguer, dans cette phase de changement, la nécessité de garantir à l'action administrative une certaine stabilité avec le nécessaire processus de changement et de renouvellement d'une administration sclérosée. Étant donné les responsabilités du personnel dirigeant, dont les compétences devront être élargies afin de libérer les membres du Gouvernement des fonctions exécutives, on a prévu une amélioration de leurs rémunérations conformément à leurs charges (concrétisée d'ailleurs par le texte qui a actualisé les traitements en 1979), tout en interdisant, simultanément la rémunération pour des services accomplis hors de l'horaire normal et en limitant fortement les cumuls. Les activits privées sont considérées comme incompatibles avec les fonctions de Direction. Les lignes générales du Nouveau Régime qui caractérise maintenant l'exercice de fonctions de Direction sont peut-être discutables. Cependant, dans le cas portugais, elles devront être considérées à la lumière d'un processus de modernisation qui, pour des raisons déjà indiquées, ne peut durer trop longtemps. A notre avis, on a conjugué, dans la mesure du possible, les principes de la stabilité et de continuité de l'Administration avec les besoins de changements qu'il faut introduire d'urgence dans l'appareil administratif de l'État. DISCIPLINE DES FONCTIONNAIRES ET DES AGENTS Le nouveau Statut Disciplinaire des fonctionnaires et des agents de l'Administration Centrale, Régionale et Locale constitue le plus long des textes légaux approuvés par le Gouvernement sous couvert de l'autorisation législative accordée par le Parlement dans la loi 17/79 du 26 mai, déjà mentionnée. �640 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Bien que ce texte se situe pour l'instant, comme d'ailleurs les autres textes, dans une phase transitoire de la réforme de la Fonction Publique, {son préambule prévoit même sa substitution « dès que, dans le cadre de la Réforme Administrative en cours» sera promulguée la Loi cadre de la Fonction Publique), son importance dans le processus de démocratisation générale observée à présent dans la vie portugaise ne semble pas pour autant diminuer. De fait, après la promulgation de l'actuelle Constitution de la République Portugaise, la publication d'un nouveau Statut Disciplinaire devenait obligatoire. Le texte légal antérieur, bien que ne pouvant pas, dans son ensemble, être considéré comme anticonstitutionnel, contenait toutefois des dispositions isolées contraires aux principes constitutionnels ou certaines, d'une constitutionnalité douteuse. Nous nous sommes donc trouvés devant un vide qu'il était nécessaire de remplir. C'était le cas des droits, libertés et garanties consacrés par le texte constitutionnel qui dépassaient largement ce qui était prévu par le Statut précédent. Il ressort ainsi du nouveau texte légal, en lignes générales, d'un côté l'élimination des normes nettement anticonstitutionnelles, et de l'autre l'adaptation de celles qui, face au brusque processus évolutif de la société portugaise, se révélaient désuètes. C'est dans cette double perspective, que le nouveau régime disciplinaire élargi renforce les droits de défense de l'accusé, auquel d'une part est reconnu un droit de recours contentieux, et d'autre part est garanti, en toute plénitude, le droit de défense et d'audience. L'accusé peut maintenant faire appel à un avocat à toute phase du procès; il peut être présent à l'interrogatoire. De même, le caractère secret du procès, jusqu'à la phase d'accusation, ne lui interdit pas l'accès au dossier de l'instruction. La compétence en la matière, des Directeurs généraux a été élargie grâce à la délégation de compétence ministérielle consignée dans le texte légal lui-même, exceptés les cas de mise à la retraite d'office et de démission que l'on croit prudent de maintenir dans la compétence exclusive des ministres; les possibilités de défense de l'accusé sont alors plus grandes du fait du recours hiérarchique et contentieux. Les effets des événements les plus graves - retraites d'office et démissions - ont été atténués, et il ya une innovation du fait du droit à la pension de retraite. L'expulsion n'est possible que quand la faute commise rend impossible le maintien du statut juridique fonctionnel, et qui fonde le concept de « juste cause de renvoi» dans le droit du travail. Une innovation importante concerne le procès de réhabilitation, parallèle et indépendant de la révision du procès disciplinaire qui fait cesser les incapacités et les autres effets de la condamnation. Conséquence de la bonne conduite pendant l'exécution de la peine, « la réhabilitation» est un témoin de la capacité de tolérance d'un régime vraiment démocratique que le nouveau statut disciplinaire des travailleurs de la Fonction Publique portugaise met en relief. �PORTUGAL 641 D'AUTRES MESURES LÉGALES INNOVATRICES Les nouvelles bases pour la formation des cadres dirigeants et techniques, l'institutionnalisation, en termes généraux, du système de carrières, le nouveau régime de nomination et d'exercice des charges de direction et le nouveau régime disciplinaire auquel on vient de faire référence, constituent, à notre avis, les plus importantes innovations introduites dans le domaine de la Fonction Publique. De tels textes ne doivent pas, cependant, être analysés en dehors de l'objectif global qui est celui de la modernisation d'une administration qui, comme nous l'avons dit, ne semble pas avoir accompagné le changement de la société portugaise dans les cinq dernières années. D'autres mesures d'application générale, faisant partie intégrante du système, ont aussi été publiées. Méritent d'être signalés: a) le Décret-loi numéro 191-A/79 qui porte révision du Statut de la Retraite et qui concrétise les principes constitutionnels qui suggèrent un régime de sécurité sociale unifié et décentralisé. En ce qui concerne les changements concrets par rapport au régime précédent, il convient de souligner : 1) l'élargissement du champ d'application à tous les fonctionnaires et agents indépendamment de leur lien, y inclus les travailleurs des personnes collectives de droit public; 2) la réduction à cinq ans du délai de garantie, le temps partiel étant considéré comme complet à cet effet ; 3) la réduction à 36 ans du temps de service pour avoir droit à la retraite complète ; 4) la suppression de la condition relative à l'âge minimum de 40 ans pour que la retraite ordinaire puisse être accordée. b) le Décret-loi numéro 191-8/79 qui, en étroite liaison avec les changements opérés dans le Statut de la Retraite, introduit dans ce domaine, entre autres les innovations suivantes: 1) élargissement du domaine personnel de l'inscription obligatoire; 2) suspension dans certains cas spéciaux, du statut de contribuable, en accord avec les nouveaux principes prévus dans le Statut de la Retraite; 3) consécration du principe des unions de fait; 4) élimination en accord avec les principes constitutionnels, des discriminations basées sur le sexe; 5) prévision de l'attribution d'une subvention aux bénéficiaires des pensions alimentaires lorsqu'ils perdent ce droit à cause d'un nouveau mariage. c) La résolution numéro 86/79, du 27 mars qui a créé, auprès de la Présidence du Conseil des Ministres, la Commission de Rationalisation des Effectifs de l'Administration Publique dont l'objectif est la réalisation des études nécessaires à l'ajustement des effectifs aux besoins réels des servi41 �642 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE ces. En même temps, elle a des responsabilités particulières dans le domaine de la simplification de l'organisation. L'objectif est centré sur l'augmentation de la productivité dans l'Administration Publique, qui on le sait, est très faible. La Commission a commencé ses travaux, en mai dernier et, dans un délai d'un an, elle devra soumettre au Gouvernement un rapport sur la situation visant au perfectionnement et à la simplification de la machine administrative, en particulier par l'élimination des superpositions et du gonflement des structures et des effectifs. CONCLUSION On pourra mesurer le succès de toutes ces mesures par la réaction extrêmement favorable des principales forces syndicales, dont les organes de communication sociale se sont fait l'écho. Effectivement, ces forces ont considéré que leurs revendications principales ont été satisfaites. Nous souhaitons que les fondements posés dans le domaine de la formation et de la réorganisation des structures puissent avoir une suite concrète, faute de quoi ~es solutions déjà introduites pourront perdre une partie importante de leur efficacité en termes de changement, tout en rendant difficile les mesures de grande portée qu'il faut envisager dans le cadre du processus intégré de transformation. �PORTUGAL 643 CHRONOLOGIE Loi nO 1/79, du 2 Janvier - établit le principe d'autonomie financière des collectivités locales, fixe leurs recettes, en leur assurant les concours financiers indispensables pour la réalisation des objectifs directeurs de l'action décentralisatrice découlant des principes constitutionnels mêmes. Décret-loi nO 58/79, du 29 Mars - vise à accorder aux collectivités locales l'assistance technique et administrative, institutionnalise les bureaux d'Assistance Technique aux collectivités (GAT) en renforçant, donc, l'autonomie du pouvoir local prévue dans la Constitution: ce texte prévoit, d'ores et déjà, l'absorption des GAT par l'Administration Municipale, ce qui détermine sa révision pour la fin de 1980. Décret-loi nO 204/79, du 3 Juillet - approuve la grille des traitements des travailleurs de la Fonction Publique, actualise les pensions de retraite, améliore le montant fixé pour les primes d'ancienneté, régularise les rémunérations accessoires et révise les avantages sociaux. Décret-loi nO 466/79, du 7 Décembre - détermine l'application, après les adaptations nécessaires, des normes fixées par les décrets-lois nO 191-C/79 et 191-F/79, respectivement des 25 et 26 Juin, concernant le personnel de l'administration locale. En même temps il introduit quelques principes concernant le recrutement et l'avancement dans les carrières, en permettant la mobilité entre celles qui peuvent être considérées comme semblables. Décret-loi nO 494/79, du 21 Décembre - vise au renforcement du pouvoir local et cherche à créer les conditions d'assistance aux municipalités ayant en vue une action décentralisatrice élargie. En ouvrant le chemin pour un tel objectif, sont d'ores et déjà créées les Commissions de Coordination Régionale chargées de la coordination et de l'harmonisation des actions d'assistances technique, financière et administrative aux collectivités locales. ��RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGNE par Michel FROMONT (*) Heinrich SIEDENTOPF (**) LA PROTECTION DES INDIVIDUS CONTRE L'ABUS DU TRAITEMENT DES DONNÉES RELATIVES A LA PERSONNE Le Problème. Comme dans la plupart des pays européens (1), la République Fédérale d'Allemagne a éprouvé le besoin de protéger les individus contre l'abus des banques de données. En effet, la nécessité de disposer de nombreux renseignements caractérise de plus en plus les sociétés industrielles. Elle a suscité un développement considérable des possibilités techniques de collecte et de traitement de l'information. Tant dans le secteur des administrations publiques que dans celui des entreprises privées, les informations constituent aujourd'hui la base de presque toutes les décisions. L'État a besoin d'informations pour la planification de ses interventions, l'évaluation de ses recettes fiscales ou la lutte contre la criminalité, pour ne citer que quelques exemples. Des informations exactes et récentes sont égaIement nécessaires au fonctionnement des entreprises privées. Le besoin d'information est apparemment sans limite. L'individu n'est pas seulement un consommateur d'informations, mais il est également, et peut-être encore plus, l'objet des activités des banques de données, même en ce qui concerne sa vie privée. Qu'il soit citoyen, travailleur, client d'une banque ou d'une compagnie d'assurance, il n'est pas seulement inscrit sur un registre: toutes sortes de données sont recueillies sur lui, transmises à d'autres organismes et combinées entre elles sans qu'il en soit informé. Dans le système juridique allemand, un conflit apparaît ainsi entre deux droits également consacrés par la Constitution : la liberté d'information (article 5 de la Loi fondamentale) et le droit au respect et au libre dévelop(*) Professeur à l'Université de DIJON. (**) Professeur à l'École Supérieure des Sciences administratives de Spire. (1) Consulter à ce sujet le bulletin d'information sur les activités législatives au sein du Conseil de l'Europe et dans les États membres, 1979, nO 2, p. 29 (1), Suède et p. 30 (2), Royaume-Uni. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il. 1979. �646 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE pement de sa personnalité (article 2, AI. 1, combiné avec l'article 1, al. 1, de la Loi fondamentale). Seule une loi peut résoudre le conflit et empêcher que le progrès technique ne conduise à des atteintes intolérables portées à la vie privée. La République Fédérale d'Allemagne a fait un premier pas. dans cette direction en promulgant la loi fédérale du 27 janvier 1977 tendant à la protection des individus contre l'abus du traitement des données relatives aux personnes (Gesetz zum Schutz vor Missbrauch personenbezogener Daten bei der Datenverarbeitung ou Bundesdatenschutzgesetz ou BDSG) (2). L'objet de cette loi est de protéger les individus, plus précisément leurs personnes et leurs biens, contre les abus susceptibles d'être commis lors de la collecte, de la transmission, du traitement et de l'effacement des données. Avant la promultation de la loi fédérale du 27 janvier 19n. La volonté de protéger la vie privée des individus n'est pas nouvelle même si le progrès technique a renouvelé les données du problème. /1 existait déjà toute une série de dispositions en ce sens. Ainsi, à l'encontre de l'État, la Loi fondamentale avait déjà consacré le droit à la protection de la dignité de la personne et au libre développement de la personnalité. La Cour constitutionnelle fédérale avait déjà déclaré que la vie privée des individus constituait « un domaine inviolable qui était soustrait à l'emprise de la puissance publique ». Le principe de la soumission de l'administration à la loi, qui trouve son fondement dans la Constitution fédérale, exige que toute intervention de l'État dans la vie privée des individus soit prévue expressément par la Constitution ou la loi. De plus, de nombreuses limites sont imposées à la puissance publique par le droit de la responsabilité civile et pénale et par diverses dispositions législatives relatives à la protection du secret. Mais l'ensemble de ces dispositions comporte d'importantes lacunes. Par ailleurs, le citoyen doit supporter des actions de l'État qui sont prises dans l'intérêt général et dans le respect du principe de proportionnalité, du moins lorsque celles-ci ne pénètrent pas dans le domaine inviolable de la conduite de la vie privée. Dans ce cas, l'autorité publique ne peut rassembler que les informations qui lui sont strictement nécessaires pour prendre une décision, quoiqu'elle doive disposer d'une certaine marge d'appréciation en ce domaine. C'est à la loi qu'il revient de poser les règles applicables en ce domaine. /1 en va de même pour les banques de données du secteur privé. La loi fédérale du 27 janvier 1977 n'est pas la première loi relative à la protection contre l'abus des banques de données. La Hesse avait promulgué une telle loi dès 1970 et le Land de Rhénénie-Palatinat l'avait suivie en (2) Pour une analyse sommaire de la loi fédérale et sa comparaison avec la loi française, voir Fromont, Revue du droit public 1978, p. 1551. Pour une analyse plus détaillée, consulter: Ordeman et Schomerus, Bundesdatenschutzgesetz, :le éd., München 1978, Beck ; Simitis, Damann, Mallman et Reh, Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz, Baden-Baden 1978, Nomos (sur feuilles mobiles). La loi a été publiée dans BGBL, 1 1978, p. 201. �RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGNE 647 1974. La compétence législative de la Fédération ne résulte pas d'un titre de compétence unique qui serait la « protection des données relatives à la personne », mais d'un ensemble de titres variés de compétences. En premier lieu, dans le domaine de l'administration publique, le titre de compétence de la Fédération est la procédure administrative. En effet, le traitement des données est utilisé comme un moyen de travail et d'organisation et doit être ainsi inclus dans le domaine de la procédure administrative. Les dispositions de la loi fédérale sont donc applicables à l'action de l'administration fédérale. Elles s'appliquent également aux U~nder, aux communes et groupements de communes dans la mesure où elles appliquent le droit fédéral. Le Bundesrat a toutefois obtenu, lors de l'élaboration de la loi, que le § 7 de la loi ne prévoit son application que dans les cas où le Land n'a pas sa propre loi sur la protection des données: la loi fédérale ne s'applique donc aux autorités des Lander, communes et groupements de communes que « pour autant que la protection des données n'est pas régie par une loi du Land ». Les lois que les Lander ont promulguées jusqu'à présent ont un contenu très proche de celui de la loi fédérale. En ce qui concerne l'aménagement des organes de contrôle, il existe des différences appréciables. Par exemple, en Hesse et dans quelques autres Lander, la protection est assurée par un « Délégué à la protection des données relatives à la personne» alors que la Rhénanie Palatinat a institué une commission composée de représentants du Landtag et du Gouvernement du Land. En second lieu, pour le secteur privé, la compétence législative appartient exclusivement à la Fédération au titre des relations de droit privé. De fait, seule la loi fédérale contient des dispositions applicables aux « organismes non publics », c'est-à-dire à toutes les personnes physiques et à toutes les personnes morales de droit privé (§§ 22 et suivants). Le contenu de la loi fédérale. La préparation de la loi fédérale s'est révélée extrêmement complexe. Cinq années se sont écoulées entre le rapport des experts de 1972 et la promulgation de la loi en 1977. La difficulté majeure à laquelle s'est heurté le projet consistait dans la délimitation de la sphère de vie privée qu'il convenait de protéger: la loi l'a résolue en décidant qu'elle protège l'ensemble des informations relatives à la personne, c'est-à-dire celles relatives à la situation personnelle ou matérielle d'une personne physique déterminée ou déterminable. Le domaine protégé est ainsi très étendu puisqu'il va de données très simples telles que le nom et l'adresse jusqu'au secteur très sensible de la vie intime: il suffit que ces renseignements soient rassemblés dans un fichier et qu'ils soient traités selon des procédés automatiques, soit en vue de la cession à des tiers. Il ne comprend cependant pas les informations statistiques ou anonymes. De plus, une partie des informations relatives à la personne échappent au moins partiellement à l'emprise de la loi: ce sont celles qui sont diffusées par la presse, la radio ou la télévision ainsi que celles qui sont accessibles au public. Néanmoins le domaine d'application de la loi est très large: en particulier, il englobe à la fois les organismes publics et les organismes privés. �648 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE En principe, les informations relatives à la personne ne peuvent faire l'objet de traitement que dans les cas prévus par la loi ou avec le consentement des intéressés. Le § 2, alinéa 2, de la loi distingue quatre phases de traitement : - le stockage, c'est-à-dire la collecte, l'enregistrement, et la conservation de données en vue de leur utilisation ultérieure; - la transformation, c'est-à-dire les modifications apportées au contenu des données enregistrées; - la transmission, c'est-à-dire le transfert de données à des tiers ou leur mise à la disposition d'un tiers; - l'effacement, c'est-à-dire l'opération consistant à rendre inutilisables des données enregistrées. Tous les organismes traitant des données doivent respecter les droits des personnes concernées (§ 4) à savoir: le droit d'être informé, le droit d'en obtenir communication, le droit de faire rectifier les données inexactes, le droit de s'opposer à la conservation de données quand leur exactitude ou leur inexactitude ne peut pas être établie, le droit d'exiger l'effacement des données enregistrées. La loi réglemente également le secret des données et interdit à cet effet la transmission de renseignements personnels dans un but autre que celui qui correspond à une opération permise, la publication, etc ... Puis la loi édicte des règles particulières aux trois domaines suivants : le traitement des données par les autorités et les autres organismes publics (§§ 7 à 21), le traitement par les organismes privés pour leur propre usage (§§ 22 à 30) et enfin le traitement par des organismes privés au profit de tiers (§§ 31 à 40). Pour chacun de ces secteurs, la loi définit les cas dans lesquels le traitement des données est autorisé, les contrôles auxquels sont soumises ces opérations et la façon dont les droits des personnes concernées peuvent être exercés. Enfin la loi prévoit que la violation des obligations les plus importantes incombant aux organismes privés constituent une contravention administrative (Ordnungswidrigkeit) et sont passibles d'une amende n'excédant pas 50.000 DM (environ 120.000 FF.). Le § 45 précise que ces dispositions ne s'appliquent pas dans les cas où d'autres dispositions du droit fédéral sont applicables: à cet égard, la loi du 27 janvier 1977 ne s'applique qu'à titre subsidiaire. Le respect de cette législation est assuré au plan fédéral par le Délégué à la protection contre l'abus du traitement des informations relatives à la personne (Bundesbeauftragter für den Datenschutz). Il exerce ses fonctions pendant cinq ans et il peut être renouvelé une seule fois. Il n'est pas fonctionnaire et a un statut proche de celui des magistrats: il ne peut être révoqué par le Président de la Fédération que dans les cas prévus pour les magistrats. Il n'est pas soumis au pouvoir hiérarchique du Gouvernement, mais seulement à un contrôle de légalité exercé par celui-ci. Ses services �RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGNE 649 sont néanmoins rattachés organiquement à ceux du Ministère fédéral de l'intérieur, ce qui n'est pas sans être une source de friction entre les deux institutions. Ses compétences consistent à surveiller l'activité des autorités et organismes publics de la Fédération et à recevoir et instruire les plaintes qu'il reçoit. Il doit adresser au Bundestag chaque année un rapport sur son activité; on a parfois mis en doute l'opportunité de la rédaction de tels rapports à des intervalles de temps aussi rapprochés. Quant aux activités des autorités publiques des Lander, elles sont placées sous le contrôle de Délégués ou de Commissions institués par les différentes lois des Lander. Chaque organisme privé de traitement des données doit charger un membre de son personnel de veiller au respect de la loi fédérale (§ 38). Comme on l'a maintes fois relevé, cette solution n'est pas très satisfaisante puisqu'un salarié a ainsi pour mission de surveiller sa propre entreprise. Il est vrai que cette formule se rencontre également en France dans le domaine de la médecine du travail. Le premier rapport du Délégué à la protection contre l'abus du traitement des données. Dans son premier rapport, remis le 10 janvier 1979, le Délégué a présenté ses premières expériences, formulé quelques critiques et suggéré quelques réformes. Il n'a pas pu dresser un véritable bilan de l'application de la loi ; il a néanmoins relevé le fait que celle-ci avait obligé toutes les banques de données à rendre compte de leurs activités au regard de la loi. Quelques secteurs ont été particulièrement étudiés: les autorités chargées de la sécurité publique qui semblent éprouver quelques difficultés à appliquer la loi dans son esprit, les organismes de sécurité sociale, dont certains employés ont transmis des fichiers d'adresses à des compagnies privées d'assurance, les rapports avec la législation sur les déclarations faites aux autorités de police, l'application de la loi dans le secteur privé, notamment dans celui du crédit et des assurances. A ce dernier sujet, le rapport insiste beaucoup sur les dangers encourus par les individus du fait des organismes privés de traitement des données; il souhaite en particulier une plus grande transparence de leurs conditions de fonctionnement. Enfin, le Délégué à la protection contre les abus de traitement des données rappelle que la loi fédérale du 27 janvier 1977 est une loi-cadre qui doit être encore complétée par de nombreuses dispositions particulières. Néanmoins celle-ci confère déjà des droits importants aux individus et il importe que chacun en soit largement informé afin que ceux-ci soient effectivement exercés. LA RÉFORME DU DROIT DE LA RESPONSABILITÉ PUBLIQUE Histoire de la réforme. Le droit allemand de la responsabilité publique est l'aboutissement d'une longue évolution juridique faite d'innovations et d'hésitations. De ce fait, il ne satisfait plus aux exigences d'un État de droit moderne, non seulement parce qu'il comporte encore quelques restrictions regrettables, mais surtout parce qu'il présente une grande complexité et manque donc de transparence au regard des simples citoyens. �650 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE L'idée de cette réforme a été lancée par le Congrès des Juristes allemands (Deutscher Juristentag) de 1955 (3) et en 1964, l'Institut Max-Planck de droit public comparé et international organisait un colloque de droit comparé sur ce thème (4). En 1968, le Congrès des Juristes allemands formula le vœu qu'une telle réforme consacre l'unification du droit de la responsabilité autour du principe suivant: tout agissement juridiquement irrégulier entraîne pour la collectivité publique l'obligation de réparer (5). En 1970, le Gouvernement fédéral chargea une commission d'experts de préparer cette réforme. Celle-ci remit en 1973 son rapport « Réforme du droit de la responsabilité publique» (Reform des Staatshaftungsrechts) (6). Comme le Congrès des Juristes allemands, elle proposait l'abandon du principe de la responsabilité pour illégalité, ce qui avait pour effet d'étendre le domaine d'application de la responsabilité publique aux dépens de celui du dédommagement pour les atteintes portées intentionnellement aux biens et aux personnes (7). A la suite de ce rapport, les Ministres fédéraux de la justice et de l'intérieur préparèrent un avant-projet qui fut publié en 1976 (8) et qui fut légèrement modifié avant de devenir le projet de loi fédérale que le Gouvernement a transmis au Bundesrat le 5 mai 1978 (9) : celui-ci a déclaré être favorable à l'unification de cette branche du droit autour du principe de la responsabilité directe et exclusive de la collectivité publique pour ses agissements illégaux, mais il a estimé que le projet comportait beaucoup d'obscurités et que le coût de la nouvelle législation était probablement sous-estimé par le Gouvernement fédéral (15 millions D.M. par an) (10). Puis le projet a été transmis au Bundestag, le 20 septembre 1978 (11) et durant l'année 1979, il a été examiné par les commissions du droit, de l'intérieur et des finances de cette assemblée (12). Bien qu'il soit dépourvu de signification politique, le projet fait l'objet de critiques, soit de la part des responsables des Uinder et surtout des communes qui redoutent les répercussions financières de la réforme (13), soit de la part de la doctrine qui regrette bien des imperfections, voire des contradictions dans le projet (14). (3) 41. Deutscher Juristentag, tome Il C, p. 114. (4) Haftung des Staates für rechtswidriges Verhalten seiner Organe, Uinderberichte und Rechtsvergleichung, Beitrage zum auslandischen ôffentlichen Recht und Vôlkerrecht, tome 44, 1967. (5) 47. Deutscher Juristentag, Verhandlungen, tome Il L, p. 144. (6) Reform des Staatshaftungsrechts. Entwürfe eines Staatshaftungsgesetzes und einer Grundgesetzanderung mit Beggründung, Kommissionsbericht, édité par les Ministres fédéraux de la justice et de l'intérieur, 1973. (7) Sur les relations entre responsabilité et dédommagement, voir infra. (8) Reform des Staatshaftungsrechts, Referentenentwürfe, édité par les Ministres fédéraux de la justice et de l'intérieur, 1976. (9) Bundesrat-Drucksache 214/78 et 215/78. (10) Sur les débats au Bundesrat, voir notamment DEHM, Der Entwurf eines Staatshaftungsgesetzes, JZ 1978, p. 163* et SCHULZ, Reform des Staatshaftungsrechts, ZRP 1978, p. 242. (11) Bundestag-Driclsacje 8/2079 et 8/2(8). (12) Die Woche im Bundestag 8/16/78-1/57; 8/17/78-1/59; 8/23/78-1/67; 9/4/79-1/73; 9/6/79-1/77; 9/9/79-1/85; 9/12/79-1/91; 9/13/79-1/93; 7/17/79-1/105; 9/18/79-1/107; 9/19/79-1/108; 9/21/79-1/112; 9/22/79-1/113. (13) Voir, par exemple, les critiques présentées lors de l'audition publique organisée le 7 mai 1979 par la Commission du Droit, Die Woche im Bundestag 9/9/79-1/85. (14) Voir notamment Papier, Der Regierungsentwurf eines Staatshaftungsgesetzes, ZRP 1979, 67. Voir les réponses du Ministre de la Justice dans Vogel, Die Verwirklichung der Rechtsstaatsidee im Staatshaftungsrecht, Zur Reform des Staatshaftungsrechts, DVBL. 1978, p. 657. �RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGNE 651 L'État actuel du droit allemand. Avant de présenter les critiques que les juristes allemands adressent à leur système de réparation des dommages causés par l'autorité publique, il est nécessaire de rappeler les grandes lignes des solutions actuelles (15). Trois grandes institutions dominent ce système : la responsabilité de l'État pour la faute de ses agents, l'obligation de la collectivité publique d'indemniser ceux qui sont atteints plus que d'autres dans leurs biens ou leur personne, enfin le droit des administrés à obtenir l'élimination des effets d'un acte administratif illégal. La première théorie, celle de la responsabilité de l'État pour la faute de ses agents est simple à exposer. Quand l'agent d'une collectivité publique a causé par sa faute un dommage dans l'exercice d'une activité de droit public, cette collectivité publique doit indemniser intégralement la victime à la place de l'agent; l'action en dommages-intérêts doit être portée devant les tribunaux civils en vertu d'une longue tradition consacrée aujourd'hui par l'article 34 de la Loi fondamentale. Bien évidemment l'existence de la faute est appréciée par rapport à un agent d'une diligence et d'une intelligence moyennes. Ce système est le résultat de la substitution de la responsabilité de la collectivité publique à celle de l'agent public régie par le § 839 du Code civil. Or, selon cette disposition, cette responsabilité supporte quelques restrictions : d'une part, il n'y a pas d'obligation d'indemniser lorsque les dommages sont causés par la négligence de l'agent et qu'ils peuvent ou auraient pu être réparés d'une autre façon, ce qui est le cas notamment chaque fois que la victime est assurée (la compagnie d'assurances ne dispose d'ailleurs d'aucun droit à réparation) ; d'autre part, il n'y a obligation d'indemniser que si l'agent a violé une obligation qui lui incombait à l'égard de la victime, ce qui exclut en particulier la responsabilité dans les domaines où l'administration exerce ses activités exclusivement dans l'intérêt de la collectivité, ce qui est souvent le cas en matière de police ou d'urbanisme. La seconde institution est celle du dédommagement de droit public (ôffentlich-rechtliche Entschadigung). Les juristes allemands entendent par là l'indemnisation « appropriée)} d'un préjudice qu'une collectivité publique impose à un individu, non pas accidentellement à l'occasion de l'exercice de ses pouvoirs, mais volontairement au titre de l'exercice de ses pouvoirs. A l'origine, ce caractère intentionnel impliquait la régularité juridique de l'intervention administrative, mais la jurisprudence a étendu la notion aux atteintes irrégulières, puis aux atteintes à la fois irrégulières et fautives. Quand le dommage a été subi par un bien, l'indemnisation est fondée sur la garantie du droit de propriété qui est accordé par l'article 34 de la Loi fondamentale et l'acte dommageable est qualifié d'expropriation (Enteignung) s'il est régulier et de quasi-expropriation (enteignungsleicher Eingriff) s'il est irrégulier. Quand le dommage a été subi par une personne, l'indemnisation est fondée sur le principe traditionnel d'égalité devant les (15) Pour plus de détail, voir la présentation, toujours valable, que nous en avons faite dans: FROMONT, La répartition des compétences entre les tribunaux civils et administratifs en droit allemand, Paris 1960, p. 105-135. �652 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE charges publiques et il est qualifié de charge particulière (Aufopferung). L'extension du domaine de la théorie du dédommagement de droit public a été telle qu'elle a très largement pallié les insuffisances de la théorie de la responsabilité publique, qui demeure fondée, nous l'avons vu, sur la faute de l'agent. Cependant les origines mêmes de la théorie expliquent ses limites, plus particulièrement dans les cas où le dommage est subi par un bien: seules les valeurs déjà intégrées à celui-ci sont protégées, ce qui exclut l'indemnisation pour la perte de chances de gain et de toutes les possibilités d'utilisation future; de plus, seul le préjudice volontairement imposé par l'autorité publique est réparable, ce qui exclut toute indemnisation pour les simples conséquences dommageables d'un acte qui, par luimême, n'impose aucun préjudice; enfin, l'indemnisation n'est pas intégrale et doit tendre à compenser équitablement les pertes de substances subies par le bien endommagé. Malgré ces limites, l'obligation d'indemniser est fréquemment admise et cette théorie permet, par exemple, d'accorder une indemnité au propriétaire d'un immeuble dont la valeur est gravement diminuée du fait d'une interdiction de bâtir. Le contentieux relatif aux expropriations, aux quasi-expropriations et aux charges particulières appartient traditionnellement aux tribunaux civjls. La troisième théorie est plus récente. Elle a été imaginée par la doctrine du droit public et adoptée par la jurisprudence administrative. Selon celle-ci, toute personne qui a subi les effets d'un agissement illégal de l'administration a droit à ce que celle~ci élimine ceux-ci. Ce droit à la suppression des effets d'un agissement illégal (Folgenbeseitigungsanspruch) permet d'obtenir non pas une véritable restitution in integrum, du moins des mesures contraires à celles qui furent prises illégalement. Par exemple, le refus illégal d'une autorisation de bâtir sera effacé par l'obtention d'une autorisation, du moins si la réglementation urbaine n'a pas changé depuis; mais l'attribution illégale d'un permis de construire ne sera pas effacée par l'ordre de détruire ce qui a déjà été construit. Contrairement aux contentieux précédents qui appartiennent aux tribunaux civils, le contentieux de ces demandes appartient aux tribunaux administratifs, car seuls ils ont le pouvoir d'adresser des injonctions aux autorités administratives. Dans l'exposé des motifs de son projet de loi, le Gouvernement fédéral a présenté les défauts de ce système autour des idées suivantes: En premier lieu, l'article 19, alinéa 4, de la Loi fondamentale garantit aux individus qu'ils seront protégés contre tout acte de la puissance publique, c'est-à-dire qu'il leur garantit la possibilité d'en obtenir l'annulation en cas de violation du droit. Mais il n'existe pas de disposition constitutionnelle qui garantisse la réparation des préjudices ainsi causés. Certes, l'article 34 de la Loi fondamentale décide que la responsabilité des collectivités publiques est substituée à celle de leurs agents; mais cela ne suffit pas à garantir la réparation de tous les préjudices causés illégalement par l'autorité publique. Les autres institutions qui se sont développées pour pallier les insuffisances du système de responsabilité ne comblent pas toutes les lacunes; en l'état actuel du droit, certains agissements illégaux ne sont pas réparés ou ne le sont que de façon insuffisante. �RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGNE 653 En second lieu, il est illogique que les tribunaux compétents au titre de la responsabilité publique ou des dédommagements de droit public soient les tribunaux civils alors que les juridictions administratives (tribunaux administratifs, tribunaux sociaux, tribunaux financiers) ont pour mission de protéger les individus contre la puissance publique; compétentes pour annuler les mesures illégales, il serait normal qu'elles le soient également pour décider de la réparation des dommages causés par celles-ci. En troisième lieu, la responsabilité publique doit rompre tous ses liens avec la théorie civiliste de la responsabilité pour faute. Dans un État de droit, ce n'est pas la faute de l'agent, mais la violation du droit par l'autorité publique qui doit être prise en considération ; par exemple, il est illogique que l'État ne répare pas le dommage causé par l'acte illégal d'un agent parce que celui-ci n'a commis aucune faute, ayant agi sur instruction. De plus, le préjudice causé par la violation du droit doit dans toute la mesure du possible être réparé en nature et c'est seulement lorsque celle-ci est impossible ou trop difficile qu'une indemnité peut être accordée en remplacement. Le projet de loi portant réforme du droit de la responsabilité publique. A vrai dire, le Gouvernement fédéral a déposé deux projets de loi, l'un portant révision de l'article 34 de la Loi fondamentale, l'autre posant les nouveaux principes de la responsabilité de l'État. En effet, pour procéder à une réforme d'ensemble, il est nécessaire de commencer par modifier l'actuel article 34 de la Constitution. La rédaction actuelle est la suivante: « (1) Si dans l'exercice des fonctions publiques qui lui sont confiées, un agent viole les obligations que celles-ci imposent à l'égard des tiers, la responsabilité en incombe à l'État ou à la collectivité publique qui l'emploie. S'il ya faute intentionnelle ou faute lourde, l'action récursoire contre l'agent reste possible. Pour l'action en dommagesintérêts et l'action récursoire, la compétence des tribunaux civils ne peut pas être exclue par la loi ». Pour atteindre les objectifs de la réforme, à savoir l'abandon du principe de la responsabilité pour faute et de celui de la compétence des tribunaux civils, le Gouvernement fédéral propose de rédiger l'article 34 de la façon suivante: « (1) Le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire sont responsables de la violation des obligations de droit public qui leur incombent à l'égard des autres. En cas de violation intentionnelle ou grave de ces obligations, une action récursoire contre l'agent reste possible. En cas de litige, les tribunaux sont compétents. (2) Une loi fédérale exigeant l'accord du Bundesrat précisera le contenu et l'étendue de cette responsabilité ». Ainsi, selon le nouveau texte, ce n'est plus la faute de l'agent, mais la violation du droit qui est le fondement de la responsabilité. Plus précisément, le texte ne prend pas en considération la violation des règles du droit public, mais la violation des obligations qui incombent aux autorités publiques à l'égard des particuliers en vertu du droit public. En effet, alors que le droit administratif français est tout entier construit sur la notion de règle de droit, le droit administratif allemand est assez largement construit sur la notion de droit public subjectif et sur son corollaire, celle �654 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE d'obligation de droit public et de ce fait les rapports entre l'État et les individus sont analysés comme des rapports subjectifs. En second lieu, selon le nouveau texte, ce ne sont plus nécessairement les tribunaux civils qui sont compétents pour connaître des actions en responsabilité. Enfin, le projet déclare expressément que cette responsabilité concerne tout à la fois les agissements du pouvoir exécutif et ceux du pouvoir judiciaire; mais sur ce point, il n'y a pas véritablement innovation, car le § 839 du Code civil définissait tout à la fois la responsabilité des agents publics en général, et celle des agents exerçant des fonctions juridictionnelles. A vrai dire, le Gouvernement a renoncé à innover sur un autre point, comme il l'avait envisagé au départ; en effet, l'avant-projet organisait également la responsabilité de l'État du fait de l'exercice inconstitutionnel du pouvoir législatif. Il semble que le Gouvernement y ait renoncé pour tenir compte de la large liberté d'appréciation qui est généralement reconnue au pouvoir législatif dans le cadre de la Constitution (16). Le second texte est un projet de loi ordinaire comportant 53 paragraphes et subdivisé en 6 sections: 1 - La responsabilité publique. Il - Les relations entre la responsabilité publique et les autres sources de l'obligation de réparer. III - La responsabilité du fait des attroupements et rassemblements. IV - Contentieux. V - Modification de diverses lois. VI - Dispositions finales. Les innovations majeures sont contenues dans les sections l, Il et IV. Dans la section l, il convient d'analyser brièvement les §§ 1, 2 et 3. Le § 1 réaffirme dans son premier alinéa les principes posés par le nouvel article 34 de la Loi fondamentale, assimile dans son deuxième alinéa la défaillance d'une installation technique à une violation du droit {( lorsque l'autorité administrative confie l'exercice de son pouvoir à une installation technique au lieu de la confier à un agent et que la défaillance est équivalente à la violation d'une obligation par celui-ci» ; cette disposition vise le cas classique d'une panne affectant les feux de signalisation à un carrefour. Enfin le troisième alinéa du § 1 tire les conséquences du caractère initial et exclusif de la nouvelle responsabilité publique: - {( Les personnes qui ont violé les obligations incombant à l'autorité publique ne sont pas responsables à l'égard de la victime ». Les §§ 2 et 3 définissent respectivement les conditions de l'indemnisation et celles de la réparation en nature. En définissant les conditions de l'indemnisation, le § 2 reprend dans une large mesure ce que le § 1 vient d'accorder. En effet, après avoir posé le principe de la responsabilité pour violation d'un droit, le texte du projet lui apporte une restriction de taille: dans tous les cas où le droit violé n'est pas un droit fondamental, c'est-à-dire un droit consacré par la Constitution, la responsabilité de la collectivité publique demeure subordonnée à (16) Voir Vogel, op. Cft., p. 661 et Papier, op. cit., p. ôl. �RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGNE 655 l'existence d'une faute. Tout au plus la preuve de la faute est elle renversée: c'est à l'autorité publique de prouver qu'elle n'a pas commis de faute; mais un tel renversement de preuve n'a pas beaucoup de sens devant un juge qui, comme le juge administratif, suit une procédure inquisitoire. En définitive, c'est donc seulement lorsqu'il ya violation d'un droit fondamental que la condition de la faute est supprimée; encore le projet at-il précisé que la liberté générale d'agir, reconnue par l'article 2, al. 1, de la Loi fondamentale, ne donne pas droit à indemnisation lorsque la violation du droit repose sur une violation d'une règle de droit infraconstitutionnelle. Dans un système où les droits fondamentaux garantis par la Constitution sont nombreux, l'innovation apportée par la réforme n'en demeure pas moins considérable. Bien évidemment ces dispositions ne valent que pour les dommages causés par les activités administratives: pour les activités juridictionnelles, le § 5 limite, comme par le passé, la responsabilité de l'État aux cas où la violation du droit constitue une infraction pénale et où la décision juridictionnelle irrégulière a été annulée. Le § 3 définit les conditions de la réparation en nature, qui continue d'être appelée « élimination des effets de l'égalité» (Folgenbeseitigung). Paradoxalement pour un juriste français, celles-ci sont beaucoup moins restrictives que celles de l'indemnisation: l'existence d'une faute n'est pas nécessaire, il suffit que le retour à l'état antérieur soit possible en fait et en droit et ne soit pas déraisonnable. Il le fait dans les termes suivants: « (1) Lorsque le préjudice consiste dans une modification de la situation de fait antérieure de l'intéressé, la collectivité est te"nue d'éliminer ces effets en rétablissant la situation antérieure, ou si cela est inopportun, en établissant une situation équivalente ... (2). Ce droit à l'élimination des effets de la violation du droit disparaît lorsque celle-ci n'est pas possible en droit ou en fait ou est déraisonnable. Il disparaît également lorsque la situation actuelle correspond à un acte administratif ou une autre décision qui sont devenus inattaquables par la victime du dommage ». Ces dispositions aboutissent à confier un véritable pouvoir d'injonction au juge et devraient conduire à une multiplication des cas dans lesquels la réparation en nature pourrait être accordée par le juge. La section Il du projet de loi est consacrée aux rapports entre la nouvelle responsabilité publique et les autres sources de l'obligation de réparer. Le problème fondamental était évidemment celui des rapports avec le dédommagement de droit public. Dans le système actuel, il y a, en effet, concurrence entre les deux institutions chaque fois que l'acte dommageable est tout à la fois fautif et volontairement dommageable. Le projet maintient intégralement cette concurrence; on peut même dire qu'elle l'augmente dans la mesure où la responsabilité publique couvre désormais de nombreux cas de violation non fautives du droit. L'autre problème était celui des relations entre la responsabilité publique et la responsabilité privée de l'administration: à cet égard, le projet procède à des rectifications de frontières qui, pour n'être pas très intéressantes sur le plan théorique, n'en sont pas moins importantes sur le plan pratique. En effet, une jurisprudence contestable, que seule l'histoire explique, avait décidé que �656 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE l'administration répondait selon le droit privé pour l'état des routes terrestres et fluviables et inversement qu'elle répondait selon le droit public pour les dommages causés par la circulation de ses véhicules lorsque ceux-ci sont affectés à une activité régie par le droit public. Le projet inverse les solutions : après avoir rappelé le principe selon lequel les règles générales de la responsabilité civile sont applicables aux activités de droit privé de l'administration, il décide d'inverser les solutions jurisprudentielles que nous venons de rappeler : désormais les dommages dus au mauvais état des routes sont régis par les règles de la responsabilité publique et ceux dus aux véhicules de l'administration le seront dans tous les cas par les règles de la responsabilité privée. Enfin, la section IV du projet bouleverse l'organisation du contentieux de la responsabilité. Tout d'abord, elle subordonne la recevabilité de l'action en réparation à la formation préalable d'une demande grâcieuse à la collectivité auteur du dommage. Cette institution, qui rappelle la règle française de la décision préalable, n'existait qu'en Bavière: elle sera généralisée car le Gouvernement pense qu'elle évitera de nombreux procès au moment même où les conditions de la responsabilité publique sont sensiblement élargies. Bien évidemment, lorsque l'acte dommageable est un acte administratif, cette demande grâcieuse de réparation pourra être jointe au recours qui doit être adressé à l'autorité administrative préalablement à l'introduction d'une action en annulation devant le juge administratif. Ensuite et surtout, les règles de compétence sont bouleversées. Alors que dans le système actuel, le juge compétent pour connaître d'une action en responsabilité publique est toujours le tribunal civil, le projet prévoit dans son § 33 que ce sera désormais le juge qui est également compétent pour apprécier la validité de l'acte administratif ou juridictionnel dommageable. Cette réforme vise ainsi à confier au même juge le contentieux de l'annulation et celui de la réparation, ce qui est logique dans la mesure où la responsabilité est désormais subordonnée comme l'annulation à la seule violation des obligations incombant à l'autorité publique. Toutefois cette réforme aboutit à faire éclater le contentieux de la responsabilité administrative entre trois ordres de juridictions, les tribunaux administratifs, les tribunaux sociaux et les tribunaux financiers: à cet égard, l'unité de la jurisprudence ne sera plus assurée qu'imparfaitement par la Chambre commune aux cinq tribunaux fédéraux suprêmes; il est vrai que le contentieux de la légalité administrative est également réparti entre ces trois ordres. De plus, le Gouvernement fédéral estime que 70 % de toutes les affaires de responsabilité seront portées devant les tribunaux administratifs proprement dits. Il n'est pas possible dans le cadre de cette chronique de commenter les autres dispositions du projet, notamment celles relatives à la modernisation de la responsabilité de l'État du fait des attroupements et des rassemblements, ou à celle de la responsabilité des postes. Signalons seulement l'abandon, dans une disposition finale, d'une particularité du droit allemand de la responsabilité publique: dans le système actuel, les collectivités publiques ne répondaient des dommages qu'elles causaient à un �RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGNE 657 étranger que sous réserve qu'il y eût réciprocité dans l'État auquel il appartenait. Afin de tenir compte de l'interpénétration croissante des peuples, le Gouvernement fédéral a estimé souhaitable de renoncer à cette manifestation de nationalisme. Les controverses relatives au projet. Des controverses se sont développées tant dans les milieux politiques que dans les milieux scientifiques. Dans les milieux politiques, trois objections principales ont été soulevées. La première concerne l'opportunité de confier au législateur fédéral la compétence pour réglementer la responsabilité du fait des attroupements (Tumultschaden) : en effet, les Lander sont normalement compétents pour légiférer en matière de police et aucune raison ne justifie une entorse à ce principe. Le Bundesrat, qui représente les gouvernements des Lander, a fait sienne cette opinion. La seconde objection concerne la perte du monopole des tribunaux civils en matière de réparation des dommages causés par les activités publiques : tandis qu'ils conservent le contentieux de l'indemnisation en cas d'expropriation de quasi-expropriation et de charge particulière imposée par la puissance publique, ils perdent une grande partie du contentieux de la responsabilité publique puisqu'ils n'en connaîtront guère plus d'un cinquième. Beaucoup, notamment au Bundesrat, ont regretté que le contentieux de la réparation et de l'indemnisation soit ainsi partagé et cela d'autant plus que le contentieux de la responsabilité publique n'est pas confié aux seuls tribunaux administratifs, mais réparti entre les cinq ordres de juridictions. La troisième objection concerne le coût budgétaire de la nouvelle législation. Pour le Gouvernement fédéral, les dépenses supplémentaires ne devraient pas excéder au total 15 millions DM, dont 1,7 million DM pour l'abandon du caractère subsidiaire de la responsabilité publique et 1,3 million DM pour l'abandon de l'exigence d'une faute de l'agent en cas d'atteinte à un droit fondamental (17). Ces estimations ont été contestées tant par le Bundesrat (18) que par les experts et les représentants des communes qui ont été entendus par la Commission du Droit du Bundestag le 7 mai 1979 (19) : selon ces derniers, il en coûterait aux seules communes de 42 à 92 millions DM de charges supplémentaires (dont 10 à 16 du seul fait que les dommages causés par le mauvais état des routes seraient désormais réparés selon les principes de la responsabilité publique). Ce sont d'ailleurs ces considérations financières qui semblent avoir freiné l'élan réformateur du Gouvernement (20) et avoir conduit celui-ci à ne proposer qu'une demie réforme et par là même à un système encore trop complexe (21). Par exemple, la responsabilité du fait des lois est écar- (17) Vogel, op. cit., p. 662 et 663, ainsi que l'exposé des motifs du projet de loi. (18) Dehrn, op. cit., p. 165. (19) Die Woche im Bundestag, 9/9/79 - 1/85. (20) Bien que les dommages-intérêts versés par les différents organismes publics n'excèdent pas actuellement 1/10.000 de l'ensemble des dépenses publiques de la République fédérale d'Allemagne. (21) Les critiques ci-dessous présentées sont empruntées pour l'essentiel à Papier, op. cit. 42 �658 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE tée, mais la responsabilité du fait d'actes d'application d'une loi inconstitutionnelle est admise, ce qui ne manque pas de subtilité. De même, et surtout, l'abandon limité de l'exigence d'une faute conduit à une distinction très délicate entre les cas de responsabilité pour faute et des cas de responsabilité sans faute. En effet, selon le projet, la faute n'est plus exigée seulement dans les cas où il y a violation « spécifique» d'un droit fondamental (consacré par la Constitution) et la faute continue d'être nécessaire s'il y a seulement violation indirecte d'un droit fondamental. Certes, le projet a emprunté cette distinction à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle fédérale en matière de recevabilité du recours constitutionnel; mais imaginée pour régler un problème de procédure, est-elle utilisable pour régler un problème de fond, à savoir l'existence ou non de la responsabilité? Enfin en cas de violation d'un droit fondamental, la collectivité publique n'est pas tenue, selon le projet, d'indemniser l'ensemble du dommage, mais seulement « les pertes affectant les biens que protège le droit fondamental concerné» (die vermôgenswirksame Einbusse im Schutzgut des Grundrechts) : cette limitation, qui semble inspirée de la jurisprudence civile relative à la quasi-expropriation, aboutit pratiquement à ne protéger que les aspects patrimoniaux des libertés publiques. L'exemple donné par l'exposé des motifs est à cet égard très éclairant : le refus illégal d'autoriser l'exercice d'une profession est une violation de la liberté d'exercer la profession de son choix, mais comme il n'en résulte aucune perte de droits antérieurement acquis, il n'y a pas lieu à indemnisation ; il n'en serait autrement que dans le cas où l'administré aurait exposé des frais pour se préparer à la profession qu'il pensait devoir exercer. Cette disposition du projet montre clairement combien il est difficile de limiter la portée d'un principe aussi novateur que celui de la responsabilité du fait des agissements illégaux sa"ns entrer dans beaucoup de complications. Le nombre des objections et des critiques adressées au projet explique que les débats parlementaires vont encore se prolonger et que des modifications importantes risquent de lui être apportées. CHRONOLOGIE 2 décembre 1978 : la loi fédérale modifiant l'impôt sur le revenu, la taxe professionnelle et l'impôt sur le chiffre d'affaires, BDGI. 1978, l, 1849. 30 janvier 1979 : sixième loi modifiant la loi sur la formation des juristes de Rhénanie du Nord-Westphalie, GVBI. 1979, 26. 20 février 1979: loi modifiant la Constitution du Land de BadeWurtemberg, 6 février 1979 GBI. 1979,65, et loi relative à la Commission des pétitions, GBI. 1979, 85. 23 février 1979 : ving-cinquième loi modifiant la Constitution du Land de Rhénanie-Palatinat, GVBI. 1979, 65 (relative au pouvoir réglementaire du Gouvernement du Land). 7 mars 1979 : troisième loi modifiant la loi sur le statut des ministres du Land de Basse-Saxe, GVBI, 1979, 83. �RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D ALLEMAGNE f 659 6 avri/1979 : loi fédérale sur le statut des membres du Parlement européen qui représentent la République fédérale d'Allemagne, BGBI. 1979, 1, 413. 5 juin 1979 : deuxième loi modifiant la loi relative à l'Université du Land de Hambourg, GVBI. 1979, 129. Deuxième loi modifiant les lois sur les communes et les arrondissements du Land de Rhénanie du Nord-Westphalie, GVBI. 1979, 408. 16 juillet 1979 : seizième loi fédérale modifiant le code pénal (suppression de la prescription du crime de meurtre), BGBI. 1979, 1, 1046. 23juillet 1979 : loi fédérale tendant à aider les mères ou pères isolés, BGBI. 1979, 1, 1184. BIBLIOGRAPHIE ALTHOFF (U.), THIELEPAPE (M.) : Psychologie in der Verwaltung. Psychologie dans l'administration. Herford 1978, Maximilian, 316 p. BECKER (B.) : Planung und Organisation der Planung in der Offentlichen Verwaltung. Ein Verwaltungsplanspiel. Planification et organisation de la Planification dans l'administration publique. Stuttgart 1978, Kohlhammer, 81 p. BENZING (A.), GAENTZSCH (G.), MÀOING (E.), TESOORPF (J.) : Verwaltungsgeographie. Géographie administrative. Kôln/ Berlin/ Bonn/München 1978, Heymanns, 573 p. BERGER (H.) (u.a.) : Réform kommunaler Aufgaben. Réforme des tâches communales. Bonn 1978, Eichholz, 428 p. 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Pratique de la gestion du personnel. (Gesamtltg. Hubert Barns), Neuwied u. Darmstadt 1978, Luchterhand. �SUISSE par Yvo HANGARTNER (*) Entrée en vigueur de la Loi sur l'organisation de l'administration fédérale. La Loi fédérale du 19 septembre 1978 sur l'organisation du Conseil fédéral et de l'administration fédérale - qui fit d'ailleurs l'objet d'une présentation détaillée dans le volume 1978 de l'Annuaire Européen d'Administration publique (1) - est entrée en vigueur le 1er juillet 1979 (2). Révision de la Loi sur la Banque nationale suisse. Les travaux de révision de la Loi sur la Banque nationale suisse (3), ont pû être achevés en 1979. La nouvelle loi est entrée en vigueur le 1er août 1979 sur arrêté du Conseil fédéral (4). Elle fournit des instruments de politique monétaire dont on devait baser l'emploi jusque là sur les clauses d'urgence. Dans le domaine de la politique « open market », la Banque nationale suisse a maintenant la possibilité d'émettre pour son propre compte des bons productifs d'intérêts (art. 14 ch. 2 bis). Ainsi a-t-on la possibilité de créer un véritable marché de l'argent en Suisse. La compétence de prélever des réserves minimales sur l'état et l'accroissement de certains postes du passif du bilan des banques permet d'influencer l'évolution de la masse monétaire. Le contrôle des émissions (art. 16 g - h) a pour objectif la stabilisation du marché de l'argent et des capitaux. Pour limiter l'afflux des capitaux étrangers, le Conseil fédéral peut faire usage des instruments dont il s'est servi ces dernières années (art. 16 i). La Banque nationale est chargée de l'application des mesures, que la loi prévoit de façon exhaustive. Loi sur l'aménagement du territoire. Il ya 10 ans, le peuple et les cantons acceptaient les nouveaux articles 22 ter et 22 quater de la Constitution fédérale. Selon ces dispositions, la propriété est garantie d'une part en tant que droit constitutionnel. D'autre (*) Professeur de Droit public (1) (2) (3) (4) à l'Université de Saint-Gall (Suisse). P. 552 s. RO 1979, p. 114/679. Voir Annuaire Européen d'Administration publique, vol. 1, p. 551. RO 1979, p. 983. Loi complète: RS 951.11. �664 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE part, la Confédération a l'obligation d'édicter par voie législative ({ des principes applicables aux plans d'aménagement que les cantons seront appelés à établir en vue d'assurer une utilisation judicieuse du sol et une occupation rationnelle du territoire ». Une premier loi sur l'aménagement du territoire fut par la suite rejetée par vote populaire en 1976. L'Assemblée fédérale accepta une nouvelle loi sur l'aménagement du territoire le 22 juin 1979 (5) sans que le peuple ne s'y oppose par voie de referendum. Le nouveau texte légal se contente d'édicter des principes généraux pour la Confédération, les cantons et les communes de manière à ce que le ({ principe de subsidiarité » propre à notre système fédéral soit respecté : la loi ne règle que les questions vraiment d'intérêt général et nécessaires à l'uniformité du droit (6). Elle contient donc la définition de quelques objectifs (par exemple protection de la nature, art. 1 et 3) et surtout les instruments de planification (plans directeurs, plans d'exploitation, conceptions de la Confédération art. 6 - 27). Les cantons ainsi que les communes sont tenus de prendre leurs décisions concrètes à l'aide de ces instruments. législation en matière nucléaire. En 1979, le peuple suisse eut deux fois l'occasion de se prononcer sur des textes législatifs en matière nucléaire. L'initiative populaire ({ pour la sauvegarde des droits populaires et de la sécurité lors de la construction et l'exploitation d'installations nucléaires » fut rejetée le 18 février 1979 (7). L'échec est dû principalement à une disposition de l'initiative exigeant pour l'octroi de la concession l'accord des électeurs de l'ensemble de la commune du site et des communes adjacentes ainsi que l'accord des électeurs de chacun des cantons dont le territoire n'est pas éloigné de plus de 30 kilomètres de l'installation nucléaire (8). Sous la pression de cette initiative, l'Assemblée fédérale édicta un arrêté fédéral concernant la loi sur l'énergie atomique (9) réformant la procédure d'autorisation. L'octroi d'une concession par le Conseil fédéral est soumis à la condition du besoin (art. 3 al. 1 lit. b) et à l'approbation de l'Assemblée fédérale (art. 1 al. 1). Jusqu'alors, seuls les cantons de site devaient être entendus dans la procédure d'autorisation. Avec les nouvelles dispositions, chacun peut présenter des objections (art. 5 al. 2 et art. 7 al. 2). Les cantons, les communes et les personnes privées particulièrement touchées ont qualité de partie dans une procédure à deux phases (art. 5 al. 4 et 5, art. 7 al. 5 et 6). Le peuple exigea le referendum et la loi fut adoptée à une forte majorité le 20 mai 1979 (10). Cet exemple démontre quelle peut être l'influence du droit d'initiative: même lorsque la plupart des initiatives sont rejetées par vote populaire, elles expriment certaines préoccupations populaires et provoquent d'une façon ou d'une autre une modification de l'ordre juridique. (5) Feuille fédérale, 1979, p. 368, cf. message du Conseil fédéral, FF, 1978, p. 1006 55. (6) Conseiller national FRIEDRICH, Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale, Conseil national, 1979, p. 294. (7) FF, 1979 Il, p. 8. (8) Cf. message et projet dans: FF 1977 III, E 55. (9) En vigueur depuis le 1.7.1979, RO 1979, p. 816, cf. message du Conseil fédéral dans FF 1977111, p. 321 55. (10) FF, 1979 Il, p. 496. �SUISSE 665 Modification du Code Pénal et du Code de Procédure Pénale militaires. Le 23 mars 1979, le Parlement décida de diverses modifications du Code Pénal militaire (11) et d'une révision totale du Code de Procédure Pénale militaire (12), (13). Les modifications du Code Pénal militaire portent d'une part sur la limitation de son champ d'application et d'autre part sur les mesures disciplinaires, que l'on a adaptées aux exigences de la Convention Européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales. Dans les cas de peines d'arrêts, c'est maintenant un tribunal qui statuera sur les recours. Le recours disciplinaire aura de plus l'effet suspensif (art. 212). La révision totale de la Provédure Pénale militaire datant de l'année 1889 amène une amélioration de la position du prévenu correspondant aux exigences de la Convention Européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales. Nouvelles constitutions cantonales. La naissance du canton du Jura, décrite dans le volume 1978 de l'Annuaire Européen d'Administration publique (14), est devenue effective le 1er janvier 1979. La Constitution de ce canton entra donc en vigueur à cette date. Le 29 avril 1979, les citoyens du canton d'Argovie rejetèrent, au terme d'une brève campagne, un projet de révision totale de leur Constitution cantonale, projet qu'avait élaboré durant 6 ans un Conseil constitutionnel. Des projets rédigés de révision totale existent actuellement dans les cantons de Soleure, de Thurgovie et de Bâle-Campagne. Toutes ces tentatives de révision du droit constitutionnel cantonal démontrent bien que le système suisse est toujours très fortement fédéraliste, malgré la tendance évidente de conférer des compétences toujours plus étendues à la Confédération. Les cantons ont des pouvoirs législatifs étendus aussi bien dans les domaines où la Confédération n'est pas compétente que dans les domaines où les lois de principe de la Confédération doivent être mises en pratique. Toutes les constitutions cantonales règlent l'organisation de l'État, en particulier les processus démocratiques de prise de décision. Jusqu'à aujourd'hui, nous avions généralement à faire à une organisation démocratique directe, soumettant donc toutes les lois des parlements cantonaux au referendum. Les cinq constitutions cantonales mentionnées ici introduisent le référendum facultatif, concentrant les droits populaires sur l'essentiel. Ainsi, seuls les actes législatifs importants ou particulièrement controversés (15) passeraient en vote populaire. Quatre des cinq constitutions présentées contiennent un catalogue de droits fondamentaux. Le projet (11) Code Pénal militaire du 13 juin 1927, RS 321.0. Modifications dans FF, 19791, p. 584. (12) Procédure Pénale militaire du 23 mars 1979, FF, 1979 l, p. 606. (13) Cf. message du Conseil fédéral concernant les deux révisions dans FF, 1977 Il, p. 1 ss. (14) P. 550. (15) Par exemple, selon la Constitution du canton du Jura et le projet de Constitution du canton de Thurgovie, il s'agirait des révisions constitutionnelles et des actes législatifs ayant des conséquences importantes sur le plan financier. �666 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE thurgovien y renonce, partant du fait que la jurisprudence du Tribunal fédéral enlève toute signification propre aux droits fondamentaux des constitutions cantonales tant que ces dernières ne contiennent pas des droits différents ou allant plus loin que ceux garantis par la Constitution fédérale. Les cinq constitutions contiennent des droits sociaux, soit expressément soit implicitement sous forme de directives données à l'État, en particulier au législateur. Chacune des cinq constitutions définit les relations entre les différentes sphères étatiques : le principe de la fidélité confédérale se trouve cependant ancré seulement dans les projets de constitution des cantons d'Argovie, de Thurgovie et de Bâle-Campagne. Les cantons du Jura et de Soleure se contentent de la dénomination « canton de la Confédération ». On trouve cependant dans toutes ces constitutions la volonté expresse de collaborer avec les autres cantons. Les règles déterminant le statut, les tâches et l'organisation des districts et des communes autonomes diffèrent d'une constitution à l'autre. BIBLIOGRAPHIEKNOEPFEL (P.): « Oeffentliches Recht und Vollzugsforschung. Beitrage der sogenannten Implementationsforschung zur staats - und verwaltungsrechtlichen Parlamentsdiskussion ». Bern 1979. Peter Knoepfel analyse les vues de plusieurs auteurs suisses sur le phénomène qu'on appelle perte de contrôle de l'Assemblée fédérale. On parle aussi de ce problème sous le nom de (( crise d'application )) ou (( déficit d'application )). Il essaie de déterminer dans quelle mesure on doit compléter ces vues par une recherche aussi bien conceptuelle qu'empirique et quel rôle peut alors jouer la recherche scientifique sur le plan politique et administratif. KURMANN (M.) : Das personalmanagement in der Bundesverwaltung. Verfassungs - und verwaltungsrechtliche Grundlagen und Schranken ». Thèse Fribourg, 1979. L'ouvrage cherche à déterminer dans quelle mesure le droit de la fonction publique (régi par les lois sur l'organisation et le statut des fonctionnaires) est (ou peut être) influencé par les nouvelles connaissances économiques et sociales en matière de direction du personnel. L'auteur essaie de déterminer le fondement dogmatique des nouvelles formes de gestion et leurs conséquences sur le plan juridique. REDER (C.) : « Organisationsentwicklung in der ôffentlichen Verwaltung. Verantwortung, Resultate, Strukturen». BernStuttgart, 1977. L'auteur résume les idées en matières de développement d'organisation pour l'administration publique pour en tirer des règles pouvant être mises en pratique directement. 1/ cherche moins à présenter un �SUISSE 667 système qu'à fournir une méthode d'analyse permettant en particulier d'éviter les dangers de la surorganistion, les conceptions purement techniques ou systématiques des situations de travail ainsi que les théories s'avérant inadéquates en pratique. SCHAFFHAUSER (R.) : Die direkte Demokratie in den komplexen Formen der Gemeindeorganisation ». Thèse St. Gall, St. Galler Beitrage zum ôffentlichen Recht, Band 6, St. Gall, 1978. L'auteur est collatorateur scientifique à /'Institut suisse de cours administratifs de l'Université de Saint-Gall. 1/ analyse les conséquences de l'introduction de structures d'organisation complexes au niveau de la commune (entre autre par l'introduction d'un Parlement communal) sur les droits démocratiques directs des citoyens. 1/ s'agit là d'un ouvrage politologique et juridique, apportant une contribution précieuse au problème de la démocratie et au développement du droit de l'organisation communale. « Parastaatliche ëffentliche Verwaltung )). Dokumente und Informationen zur Schweizerischen Orts - Regional - und Landesplanung (DISP), Nr 55, 1979, p. 8-14. En juillet 1979, /'Institut de planification locale, régionale et nationale de l'École polytechnique fédérale de Zürich a organisé, en rapport avec les débuts d'un programme de recherche, une conférence sur le thème « Parastaatliche 6ffentliche Verwaltung)) (( administration publique paraétatique ))). Les exposés de cette conférence sont publiés dans DISP. le N° 55 contient les exposés de Werner Latscha « Die SBB im Spannungsfeld zwischen politischen Anforderungen und wirtschaftlicher Rentabilitat - Starkung des Autonomie-grades? )) (( Les Chemins de fers fédéraux entre les exigences politiques et les critères économiques de rentabilité - Accroissement du degré d'autonomie ? ))), de Leo Schürmann sur le thème « Die Kooperation zwischen Staat und Verbanden in der Wirtschaftspolitik )) (( La coopération de l'État et des associations en politique économique ))) et de Hans R. Rüegg sur le thème « Die Planungsregionen im Kanton Zürich - eine paras taa tliche L6sung? )) (( Les régions de planification dans le canton de Zürich - une solution paraétatique ? ))). ��CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE EUROPE ORIENTALE par Jean GUEIT (*) L'administration des pays européens socialistes est perçue généralement comme étant plus homogène que celle de l'ensemble des pays de l'ouest européen. Cet a priori est juste dans la mesure où l'administration socialiste obéit à des concepts et à un volontarisme communs : la finalité de l'action administrative n'est pas celle du « service neutre », mais d'une contribution majeure à la mise en place progressive d'une nouvelle société. Ce facteur n'exclut cependant ni des nuances entre pays socialistes, ni des similitudes avec les pays de l'Europe de l'ouest, notamment dans la formulation des problèmes. Une préoccupation retient l'attention des gouvernements socialistes de façon pratiquement permanente: le manque d'efficacité de l'action administrative. Le phénomène prend naturellement une dimension particulière dans des pays où, par delà les nuances juridiques, l'administration est de fait omniprésente. Deux types de réformes complémentaires semblent avoir la préférence des dirigeants: les réformes de structures et le renforcement des contrôles de l'administration. (*) Collaborateur scientifique C.N.R.S., Chercheur au Centre de Recherches Administratives. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �670 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Les réformes de structure peuvent être entendues au sens étroit: les regroupements des services ou des institutions avec suivant les cas, concentration ou déconcentration des décisions, mais toujours en vue d'une meilleure coordination de l'action administrative. On relèvera par exemple pour cette année des regroupements de communes intervenus en Pologne et en Hongrie. Mais si cette technique ne soulève pas de difficultés particulières, ni d'un point de vue théorique, ni d'un point de vue du pouvoir, elle ne semble pas en revanche donner pleine satisfaction. Se pose alors le problème d'un remaniement plus profond impliquant une redistribution des prérogatives : la plupart des pays évoquent la nécessité d'une plus grande autonomie locale. Théoriquement, quel que soit l'ampleur du transfert des compétences, celui-ci pourra toujours s'inscrire dans le cadre des mécanismes du « centralisme démocratique », puisque les deux termes du concept sont antinomiques et que toutes les pondérations sont virtuellement possibles. La réalité toutefois est plus complexe. Le « centralisme démocratique» n'est pas seulement une technique d'action administrative. C'est un mécanisme de pouvoir qui s'applique à l'ensemble des rouages de la société et qui assure le monopole de la décision au parti communiste. C'est aussi l'instrument qui est censé permettre, dans le cadre de la planification centralisée et impérative, la meilleure coordination possible et les meilleurs arbitrages lors des processus de décision et d'exécution. Modifier l'équilibre dans le mécanisme du centralisme démocratique, c'est dO[lc modifier la conception même de la formation du plan d'abord, et en fin de compte le système de pouvoir. Certains pays, comme la Roumanie, avancent la thèse selon laquelle l'autonomie locale est un leurre si elle ne s'appuie sur des ressources financières propres, distinctes du budget de l'État. Une décentralisation budgétaire, même partielle, ne risque-t-elle pas d'entraîner progressivement une décentralisation du pouvoir dans un système où, plus que dans tout autre, la décision économique est indissociable de la décision politique, le plan étant 1'« expression de la politique unique du parti» ? Pour l'heure, les règles du centralisme démocratique s'ajoutent en définitive aux tendances centripètes inhérentes à tout pouvoir politique et administratif et l'on peut à cet égard, s'interroger sur la marge de manœuvre des gouvernements socialistes. Cette situation délicate explique sans doute l'effort entrepris dans le domaine du contrôle de l'administration et plus particulièrement du contrôle exercé, selon des procédures variables, par les administrés (voir notamment Pologne, Tchécoslovaquie, Yougoslavie). Cette action s'inscrit, semble-t-il, dans une double perspective: d'une part, la réduction de l'arbitraire et du bureaucratisme, permettant d'améliorer simultanément l'efficacité et la légalité, d'autre part une participation plus large et plus consciente des citoyens à la gestion de la société. L'administration des pays socialistes est particulièrement sujette à la pesanteur bureaucratique et à son corollaire, l'abus du pouvoir. Ce phé- �CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 671 nomène est aujourd'hui largement dénoncé par les gouvernants: le renforcement de la légalité est souhaité, sinon réclamé, par presque toutes les catégories de citoyens. Dans un système institutionnel qui méconnaît la séparation des pouvoirs, le contrôle exercé par les citoyens prend une dimension particulière; il est le seul susceptible de corriger quelque peu la déviance bureaucratique. A la seule condition toutefois d'être fondé sur une réglementation juridique précise et, surtout, d'être réellement voulu par le pouvoir, c'est-à-dire par le parti communiste. Cette forme de participation des citoyens présente l'avantage, d'un point de vue de la logique socialiste interne, de contribuer effectivement à une amélioration de l'action administrative - la légalité de l'action étant la première condition de son acceptation par les administrés - et à intégrer les citoyens dans un processus d'auto-contrôle idéologique: le contrôle de l'administration par les citoyens, en effet, n'a de sens et n'est recevable que dans les limites idéologiques et politiques de la finalité socialiste. �j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j �BULGARIE par Thomas PETROFF (*) LA RÉFORME DE LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE Le processus de codification ébauché par la loi sur la procédure administrative en 1970 (1) a été poursuivi pendant les cinq dernières années par le législateur bulgare. C'est ainsi qu'en 1974 le Conseil d'État a chargé la commission des lois de l'Assemblée nationale d'examiner les résultats pratiques depuis 1970 et de présenter, si nécessaire, des suggestions concrètes pouvant contribuer à l'amélioration de la procédure administrative. Après un travail prolongé, la commission a fait plusieurs recommandations dans le but de renforcer la protection des droits et des intérêts légitimes des citoyens contre les actes des organes administratifs en contradiction avec la loi. L'aboutissement de cet effort a trouvé sa conclusion dans la nouvelle loi sur la procédure administrative adoptée par l'Assemblée nationale le 31 octobre 1979 (2). L'analyse de la nouvelle loi montre en premier lieu que le législateur bulgare a maintenu les principes essentiels de la loi de 1970, à savoir la clause générale de recours contre les actes administratifs individuels, une procédure contradictoire entre toutes les parties intéressées et qui se déroule, en principe, par écrit, et la responsabilité disciplinaire et pénale des fonctionnaires pour non observation des règles de la loi. On y trouve en second lieu des modifications importantes par rapport à l'ancien texte, qui améliorent d'une manière concrète la réglementation de la procédure lors de la promulgation et de l'exécution de l'acte administratif et en même temps offrent aux citoyens diverses possibilités de recours contre tout acte illégal ou irrégulier qui lèse leurs intérêts. D'après le rapporteur du projet de loi. .. « les dispositions de la nouvelle loi devraient (*) Collaborateur Scientifique C.N.R.S. (S.R.J.C.). (1) Journal officiel nO 53 du 7 juillet 1970; le texte en français dans l'ouvrage de Mme WIENER, Vers une codification de la procédure administrative, Presse Univ. de France, Paris, 1975, p. 356 et suiv. (2) Journal officiel nO 90 du 13 novembre 1979. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. 43 �674 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE contribuer à une protection plus efficace des droits et des intérêts des citoyens et des organisations, grâce à l'extension du champ d'application des nouvelles dispositions et le renforcement du contrôle juridictionnel sur la légalité des actes administratifs individuels}) (3). Nous ne pouvons, dans le cadre de cette chronique, faire une analyse détaillée de la présente loi par rapport à l'ancienne. On se contentera de signaler les modifications qui présentent un aspect positif dans le processus de l'évolution de la procédure administrative pour la défense des droits des citoyens. Les dispositions générales du Titre l, font apparaître clairement le souci du législateur de rendre la procédure d'instruction plus accessible aux citoyens et d'accélérer en même temps la prise de décision par les organes administratifs en ce qui concerne l'émission de l'acte et le processus du recours par voie administrative contre les actes contestés. On observe également une simplification de la procédure d'ouverture. Parmi les modifications importantes contenues dans la nouvelle loi, on relèvera les dispositions de l'art. 3 concernant le champ d'application de la présente loi: les actes du Conseil d'État et du Conseil des ministres sur la planification du développement socio-économique et sur la fixation des prix, ainsi que les actes des organes administratifs qui ont pour but de créer des obligations pour les organes subordonnés ou de régler des questions de service ne peuvent faire l'objet de recours. En revanche, une série d'actes administratifs exclus de la procédure du recours énumérés à l'art. 3 de la loi de 1970, ne figurent plus dans le nouveau texte. Il s'agit des actes concernant les impôts, les taxes d'État, les droits de douane, les actes portant sur l'attribution des pensions et de cotisation à la Sécurité sociale ou émis en vertu de la loi sur l'organisation territoriale et urbaine, ainsi que les actes infligeant des sanctions administratives et disciplinaires. Il convient de signaler également que les dispositions autorisant le Présidium de l'Assemblée nationale (4) d'exclure en tout ou partie du champ d'application de la loi sur la procédure administrative certains actes administratifs ont disparu dans la loi de 1979. Un autre changement important de l'art. 5 consacre la gratuité de la procédure d'ouverture et d'instruction en ce qui concerne l'émission, le recours et l'exécution des actes administratifs, à l'exception des cas prévus par une autre loi. Il faut remarquer que le nombre d'articles est sensiblement moins important par rapport à la loi de 1970, mais la nouvelle loi apporte plus de clarté en ce qui concerne la procédure à suivre pour l'émission et l'exécution de l'acte, ainsi qu'une meilleure définition de la compétence ratione materiae et loci de l'organe administratif, auteur de l'acte. On relève dans le Titre Il du nouveau texte une modification importante concernant le recours par voie administrative devant l'organe administratif supérieur, contre des actes qui violent les droits ou lèsent des inté- (3) Rabotni~esko Delo du 31 octobre 1979. (4) La Constitution de 1971 a supprimé le Présidium et fut remplacé par un Conseil d'État; voir Journal officiel nO 36 du 18 mai 1971. �BULGARIE 675 rêts légitimes des citoyens ou des organisations. Elle concrétise l'unification d'une manière plus rationnelle et en même temps plus favorable, du délai concernant la plainte ou la protestation du procureur. Aux termes de l'art. 22 l'une et l'autre doivent être déposées, dans un délai de deux semaines à compter du jour de la signification de l'acte prévue à l'art. 17, devant l'organe administratif supérieur compétent pour examiner l'acte contesté. Or, d'après l'ancien texte le délai était d'une semaine pour la plainte des citoyens et de deux semaines pour la protestation du procureur. En outre le législateur a renforcé, par des règles juridiques concrètes, la procédure contradictoire dans le but de sauvegarder les droits des citoyens et des organisations, tout en multipliant les possibilités de recours par voie administrative et juridictionnelle, recours pouvant être formé par tout citoyen ou organisation intéressée contre toutes les décisions explicites ou implicites des organes administratifs. On peut citer comme exemple parmi d'autres, les dispositions de l'art. 32 qui stipulent ... ({ en l'absence d'un organe administratif supérieur compétent pour examiner la plainte ou la protestation, on applique à la demande de l'intéressé ou du procureur les conditions prévues à l'article 231 du Code de procédure civite concernant l'annulation de l'acte incriminé ». Mais si l'acte a fait l'objet d'un recours judiciaire, on applique, dans ce cas, les dispositions du Code de procédure civile pour son annulation. En ce qui concerne le délai pour l'ouverture de la procédure d'annulation de l'acte contesté, prévu à l'alinéa de l'art. 32, on appliquera les dispositions des articles 232 et 233 du Code de procédure civile. Dans cet esprit se présente l'innovation des règles définissant la prolongation du délai. Aux termes de l'art. 25 si la plainte a été déposée après l'expiration du délai légal pour des raisons imprévues, l'intéressé dispose d'une semaine à dater du jour où sa plainte lui a été retournée pour demander la prolongation du délai. Si la demande est fondée, l'organe administratif supérieur ordonne la suspension de l'exécution de l'acte et met en marche la procédure pour l'examen de la plainte malgré la non-observance du délai initial. On constate également dans la nouvelle loi une définition plus précise de la compétence de l'organe administratif supérieur en tant qu'organe de contrôle sur les actes administratifs individuels. On observe en effet une meilleure répartition des actes administratifs qui peuvent être attaqués devant l'organe administratif supérieur s'ils ne sont pas conformes à la loi. C'est ainsi que les actes administratifs des comités exécutifs des arrondissements peuvent à présent faire l'objet d'un recours devant les comités exécutifs des conseils populaires des communes, ainsi que les actes émis par les municipalités et les maires (art. 27). Le Titre III traite du recours contentieux contre les actes administratifs individuels qui sont devenus définitifs. Certes la compétence du tribunal se limite à l'illégalité de l'acte, mais il faut rappeler que le recours juridictionnel contre les actes administratifs individuels n'a été institué qu'en 1970, de sorte que les dispositions de la nouvelle loi témoignent de l'intention du �676 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE législateur de perfectionner le recours judiciaire. On remarque, en premier lieu un renforcement de la compétence du tribunal en tant qu'organe de contrôle sur la légalité des actes administratifs individuels. C'est ainsi qu'aux termes des dispositions de l'art. 33 alinéa 2 peuvent être attaqués devant le tribunal des actes administratifs pour lesquels une loi spéciale prévoit par ailleurs une autre procédure de recours administratif. Dans le même sens vont les nouvelles dispositions de l'art. 43 tendant à accroître la compétence du tribunal. En effet, selon la loi de 1970, le tribunal ne pouvait qu'annuler l'acte contesté pour iIIégailité et en cas de deuxième recours, devait retourner le dossier à l'organe administratif qui a émis l'acte pour réexamen. Il en est autrement au terme de la nouvelle loi qui stipule: « lorsque le tribunal prononce l'annulation de l'acte contesté à la suite d'un second recours et si la question n'est pas laissée à l'appréciation discrétionnaire de l'organe qui a émis l'acte, mais concerne la légalité de l'acte, le tribunal statue sur le fond de l'affaire ... )}. Si l'application de ces dispositions présente de sérieuses difficultés, le tribunal peut, après avoir annulé l'acte, renvoyer le dossier à l'organe administratif supérieur pour qu'il se prononce sur le fond (Art. 43). L'extension du recours contentieux contre les actes administratifs individuels se traduit dans la pratique par le choix que la nouvelle loi laisse aux citoyens; ceux-ci peuvent faire un recours contre un acte entaché d'illégalité ou d'irrégularité soit d'abord devant l'organe administratif supérieur et ensuite devant le tribunal, soit s'adresser directement au tribunal sans passer par l'organe supérieur. Ce mécanisme juridique souple et efficace présente un important progrés par rapport à la loi de 1970, en plaçant l'administration dans l'obligation de se conformer aux prescriptions de la loi. Certes la procédure administrative présente encore des lacunes, étant donné qu'un grand nombre d'actes administratifs échappent au contrôle juridictionnel. On doit admettre, cependant, que la nouvelle loi présente un progrès important pour la protection des droits et des intérêts légitimes des citoyens. Il faut relever, à ce sujet, que la codification de la procédure administrative en Bulgarie est une réalisation originale et plus importante que dans les autres démocraties populaires. Bien sûr, dans un système socio-politique autoritaire la fonction de contrôle ne peut être, dans une certaine mesure, dissociée de la mise en œuvre d'une politique centralisée. Il n'en reste pas moins vrai que le rôle du tribunal dont la décision sur un acte administratif est définitive et ne peut être annulée qu'en vertu de la procédure des articles 225 ou 231 du Code de procédure civile dans un délai de six mois à compter du jour de la décision, est sérieusement renforcé en tant qu'organe juridictionnel de contrôle, sur les activités de l'administration. Les dispositions du Titre IV qui définissent la procédure d'exécution des actes administratifs ont subi certaines modifications par rapport au texte de 1970, dans le but de préciser l'obligation pour les fonctionnaires, chargés de l'exécution d'un acte définitif, de ne pas recourir à des mesures plus rigoureuses qu'il est nécessaire et ne doivent agir qu'après une injonc- �BULGARIE 677 tion comminatoire de mise en demeure restée sans effet (art. 49). Il convient de signaler également que, selon les dispositions de l'art. 52, les procédés d'exécution qui sont en contradiction avec la loi, peuvent faire l'objet de recours dans un délai d'une semaine à compter du début de l'exécution, devant l'organe administratif supérieur. Il est stipulé en outre que le recours ne suspend pas l'exécution de l'acte, sauf si l'organe administratif ordonne qu'il soit arrêté. Enfin, on terminera avec les responsabilités disciplinaires et pénales des fonctionnaires énumérées dans le Titre V de la loi. Pour donner plus de valeur et d'efficacité aux instruments de défense des droits subjectifs des citoyens, le législateur renforce la responsabilité des fonctionnaires qui ne se conforment pas aux règles juridiques lors de l'émission, du réexamen et de l'exécution de l'acte administratif: s'il n'avertit pas les intéressés de l'ouverture de la procédure, s'il ne se prononce pas dans un délai légal sur une demande concernant la délivrance d'un acte administratif ou sur une plainte ou protestation contre un tel acte, s'il ne transmet pas dans le délai fixé la plainte ou la protestation à l'organe administratif supérieur ou au tribunal, etc (art. 52). En plus, le texte prévoit des peines plus sévères pour tout fonctionnaire qui ne se conforme pas à l'ordre de l'organe administratif supérieur ou à l'injonction du tribunal. L'amende prévue peut atteindre 200 levas, la sanction pouvant être plus grave. On peut dire, en conclusion, que l'ensemble des dispositions de la nouvelle loi sur la procédure administrative se caractérise par le souci du législateur d'une meilleure harmonisation des intérêts légitimes des citoyens et de l'intérêt social par le renforcement de la légalité socialiste. Surtout en prévision d'une société socialiste avancée que le Parti communiste a promis aux travailleurs depuis 1971. Ainsi a été abandonnée la théorie suivant laquelle il n'y a, entre les intérêts individuels et la politique de l'administration, aucun antagonisme. Il est vrai que les abus commis par l'administration pendant la période stalinienne ont démontré que la théorie en question était inexacte et que le respect de la légalité n'est pas concevable dans une société organisée, si les citoyens ne jouissent pas d'une protection efficace de leurs droits et intérêts légitimes contre les abus de l'administration. Ceci explique l'effort constant du législateur bulgare pour renforcer, par des modifications successives la procédure administrative, dans le but d'assurer le strict respect des lois et des normes par les organes administratifs dans l'exercice de leurs fonctions, tout en améliorant les garanties accordées aux citoyens. ��HONGRIE par Sandor BERENYI (*) Le développement du système administratif hongrois durant l'année 1979 s'inscrit dans une période relativement longue commencée en 19701971. La direction suprême de l'État et de l'administration a pris conscience en 1970 qu'en raison des mutations internes et externes, le développement du système administratif n'était désormais possible que sur des bases scientifiques. En 1970-1971 furent adoptées les conceptions fondamentales devant présider aux décisions politiques relatives au développement du système administratif. Dans cette perspective, le gouvernement, a, d'une part accepté un plan à moyen terme de réglementation de l'administration, et d'autre part a élaboré des programmes à long terme dans des domaines tels que l'automatisation de l'administration ou le système d'information. Dès l'année 1972, ces objectifs considérés comme « les directions principales de recherche au niveau gouvernemental » ont été inscrits dans le plan national de recherche. "y a sept directions principales de niveau gouvernemental: trois relèvent des sciences sociales dont une s'intitule « L'élaboration scientifique complexe du développement de l'administration ». Ce plan définit le programme de recherches sur quinze ans divisés en trois tranches moyennes de cinq ans. En outre, le gouvernement a accepté plusieurs programmes importants décisifs pour le développement de l'administration, comme par exemple le schéma directeur de l'habitat jusqu'en l'an 2000. Durant l'année 1979, le Gouvernement a contrôlé l'exécution des plans de modernisation d'une part, les résultats des travaux de recherche d'autre part; il a défini les orientations du développement ultérieur. On retiendra plus particulièrement l'évaluation du plan de recherche de l'administration qui fut un événement particulièrement important de l'année 1979. Originairement, le plan de développement était centré sur douze thèmes. Les résultats les plus significatifs furent obtenus dans les domaines suivants: l'évolution de l'administration locale, le système de personnel de (*) Directeur de l'Institut des Sciences Administratives de la Faculté de Droit de l'Université de Buda- pest. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �680 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE l'administration, les effets de l'urbanisation sur l'administration, l'automatisation de l'administration. D'autres travaux de recherche ont également donné des résultats intéressants, notamment dans les domaines du système d'information de l'administration, de l'administration régionale, de la réglementation du droit administratif. La préférence accordée aux travaux de recherche administrative a suscité dans de nombreux secteurs scientifiques une plus grande attention pour ces questions. Toute une littérature scientifique sur l'administration s'est développée d'un point de vue de la théorie des organisations, de la sociologie et de la théorie systémique. Plusieurs autres secteurs scientifiques ont inclus l'administration dans leurs recherches: la géographie économique, l'urbanisme, la psychologie ... Dans le domaine des institutions et de leur réglementation en 1979, les précisions suivantes peuvent être apportées : - Le gouvernement a émis une réglementation à caractère général pour les organes centraux de l'administration, relative à leurs compétences notamment dans le domaine de la direction de l'économie. - Le système des organes locaux de l'administration a subit des modifications : des districts ont été supprimés, des villages ont acquis le statut de ville, d'autres ont obtenu la subordination directe à la ville (et non plus au district). La coopération entre les districts et les villes est devenue plus active: ils assurent ensemble certains services administratifs. L'intégration du réseau d'organes autonomes se poursuit, le processus étant plus accentué dans les établissements sanitaires : certains services spécialisés ont en effet été placés sous la direction des principaux hôpitaux. Ce processus touche également les établissements culturels. - 1979 a vu de nombreux remaniements dans la réglementation des relations entre l'État et les entreprises, ainsi que du régime économique des entreprises dirigées par l'administration. 60 % des règles juridiques sont ainsi concernées par ces remaniements. - Des modifications sont intervenues dans les dispositions du code du travail applicables aux fonctionnaires. Le directeur de chaque organe administratif émet une réglementation de travail comparable aux « contrats collectifs des entreprises », mais elle recquiert l'accord du syndicat. Certains droits syndicaux par ailleurs, jusqu'à présent réservés aux entreprises, ont été introduits dans les organes administratifs. Certains droits de participation notamment ont été développés et tendent vers une institutionnalisation. �HONGRIE 681 BIBLIOGRAPHIE BADACSONYI (G.), KAMARAs (J.), KovACS (1) : A vâllalatok és këltségvetési szervezetek ellenorzése. Budapest. 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La loi « sur la Cour Administrative Supérieure et les modifications du Code de procédure administrative non contentieuse}) votée le 31 janvier 1980 a maintenu la juridiction spéciale, conçue comme « un nouveau pas important sur la voie du renforcement des droits des citoyens (3). A cette occasion, le ministre polonais de la Justice a souligné la stricte interdépendance des droits et des obligations des citoyens, formule utilisée dans le projet de la Constitution de 1976 et contre laquelle s'étaient élevées de nombreuses voix, dont celles de l'Église catholique. A l'époque, cette formule avait été abandonnée, mais elle a été reprise depuis par la presse et par les personnalités officielles (4). (*) Chargé de recherche au CNRS; chargé de cours à l'Université de Paris Il. (**) Docteur en droit. Maître de recherche à l'Institut de l'État et du Droit de l'Académie Polonaise des Sciences. (***) Par Georges MOND. (1) J.O. N° 4 du 14 fév. 1980 (pp. 24-25). (2) Cf. Polityka, 3 novembre 1979, p. 7 et Panstwo i Prawo, septembre et novembre 1979; voir aussi: Jerzy WROBLEWSKI, « Aksjologiczne problemy sadowej kontroli administracji (Les problèmes axiologiques du contrôle juridictionnel de l'administration) Panstwo i Prawo nO 1 janvier 1980, pp. 13-25. (3) Cf. Trybuna Ludu, 19 mars 1980, p. 5. (4) Cf. Notes et Études Documentaires (Documentation Française) nO 4406-4409 (1976), p. 8 et, ibidem, nO 4467-4468 (19771, p. 32-33. - Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �684 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Le jour même du 31 janvier 1980, la Diète a voté les modifications de la loi sur la Prokuratura qui donne au procureur le droit et l'obligation de porter plainte devant la Cour Administrative Supérieure contre les décisions administratives non conformes à la loi (à la demande d'un citoyen ou de sa propre initiative). Cette fonction du procureur a été désormais introduite dans le Code en question, qui prévoit également la participation du procureur au procès devant la Cour (5). Le Code modifié reflète dans l'ensemble le souci de la haute direction d'améliorer l'administration (6) et de réduire les abus et les défaillances administratives (7) souvent dues à une situation économique très difficile. ({ Les citoyens ont, parmi d'autres droits, celui à une bonne administration » a dit le professeur Sylwester Zawadzki, rapporteur parlementaire du projet du nouveau Code. Ainsi, le délai donné à l'administration pour rendre des décisions demandées par un citoyen est réduit à un mois (deux mois au maximum dans les cas les plus complexes). Le recours au tribunal administratif est admis dans une vingtaine de cas mais uniquement pour illégalité. L'opportunité d'une décision conforme à la loi ne peut pas être jugée devant ce tribunal. Par contre, le silence de l'administration ou son inaction peuvent être poursuivis devant le tribunal, qui établit le délai nécessaire à la solution et attire l'attention de l'administration hiérarchiquement supérieure sur l'administration concernée. Les plaintes doivent être portées devant la Cour par l'intermédiaire de l'administration mise en question, pour lui donner la possibilité de modifier la décision contestée. Dans cette éventualité, la plainte n'est pas transmise au tribunal. La même procédure - très suivie est en vigueur en Hongrie et en Roumanie où la majorité des cas sont résolus sans procès. Dans ces pays, rares sont les plaintes tranchées par les tribunaux. Selon la loi, les juges de la Cour Administrative Supérieure peuvent être aussi bien des juges professionnels, que des scientifiques et des fonctionnaires ({ hautement qualifiés », qui tous, sont nommés par le Conseil (5) Cf. Trybuna Ludu, 31 janvier 1980, p. 1 et Perspektywy, 29 février 1980, p. 12-13. (6) Cf. Sylwester ZAWADZKI, Marian ORZECHOWSKI, « Przeslanki i Kierunki aktualizacji kodeksu postepowania administracyjnego » (Prémices et orientations pour actualiser le Code de procédure administrative non contentieuse), Panstwo i Prawo, août-septembre 1979, p. 9 et passim. (7) Zycie Gospodarcze et Tygodnik Powszechny du 23 mars 1980, p. 8 ont publié l'entretien de Pawel KAPUSCINSKI avec un maire (( chef de commune »), qui explique pourquoi il évite de voir une femme qui sollicite d'être reçue: « Elle m'ennuie en me demandant que je lui donne un permis de construire. Moi, je ne peux pas. Selon le règlement, seules les personnes domiciliées dans la commune ou bien qui travaillent dans la commune peuvent y construire une maison. Le terrain est destiné à la construction; elle l'a acheté par acte notarial en bonne et dûe forme certes, mais fondé sur une décision administrative non-conforme à la loi de mon prédécesseur ». - Ne pourrait-elle pas travailler quelque part dans la commune? demande le reporteur. - Elle a essayé de me tourner de différentes manières en disant que son mari ouvrirait une boutique artisanale ... Je ne peux pas y consentir. - Alors que fera-t-on? - Je sais seulement qu'au bout de trois ans, si elle ne commence pas à construire - et elle ne commencera pas, car je ne lui donnerai pas le permis de construire, - je serai obligé de l'exproprier ». �POLOGNE 685 d'État et couverts par l'immunité judiciaire. Les jugements de cette Cour une fois rendus, entrent en vigueur. Une décision de cette Cour ne peut être modifiée que par la voie d'une révision extraordinaire réclamée par le Ministre de la Justice, par le Procureur général ou bien par le Premier Président de la Cour Suprême. Ainsi que l'écrit l'auteur polonais, « les garanties qu'obtiennent les citoyens avec le renouvellement du Code de procédure administrative non contentieuse face à l'administration, auront une influence sur le climat existant dans les offices et bureaux, contre lequel nous nous plaignons souvent et non sans fondement» (8). Le contrôle de l'administration. Améliorer l'administration et élargir les droits des citoyens face aux gestionnaires, voilà la motivation officielle du nouveau Code qui, logiquement, conduit à un renforcement des contrôles: de la Prokuratura (9), de la Chambre Suprême de contrôle, du contrôle hiérarchique des ministères et des Conseils du peuple, des commissions de contrôle du Parti (10) et des « commissions de contrôle social ». Dès le début, des doutes ont été exprimés quant à l'efficacité des comités de contrôle social et à la réalité de la participation des citoyens à ce contrôle. Un an plus tard, il semblerait que ces doutes fussent fondés. Selon une analyse entreprise par les chercheurs de l'Institut de l'État et du Droit de l'Académie Polonaise des Sciences, l'on constate la présence d'une grande majorité de fonctionnaires, de procureurs et de miliciens ou autres spécialistes professionnels du contrôle dans ces commissions. La différence disparaît entre le contrôle étatique et professionnel d'une part, et celui devant être exercé par les simples citoyens d'autre part. Au lieu de coordonner les contrôles, les membres de ces commissions les effectuent eux-mêmes en confondant leurs compétences avec celles des commissions des Conseils du peuple. Par ailleurs, il manque dans leurs activités, un lien avec la société (11). Enfin, « les citoyens s'adressent de plus en plus aux présidents de ces commissions qui sont simultanément de hauts fonctionnaires et dirigeants du Parti ou de l'administration étatique. Un cinquième des commissions examinées n'avait déployé pendant cette année aucune activité» (12). Dans ce contexte, il est difficile d'accepter l'affirmation du ministre de la Justice insistant sur « le droit des citoyens d'exercer le contrôle social grâce aux réformes des années 70 » (13). Toujours est-il que la réforme (8) Cf. Przekroj, 10 février 1980. (9) Cf. Prawo i Zycie, 8 juillet 1979, p. 3-4 et Perspektyvy, 29 février 1980, p. 12. (10) Cf. Trybuna Ludu, 26 septembre 1979, p. 5. (11) Cf. « Komitety Kontroli Spolecznej : Portret bez upiekszen » (Les Comités de contrôle social: portrait sans fard), Polityka, 3 novembre 1979, p. 7. (12) Cf. Polityka, 3 novembre 1979, p. 7. (13) Cf. Trybuna Ludu, 19 mars 1980, p. 5. �686 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE polonaise est orientée dans un sens démocratique. Mais ce n'est que l'application pratique de ces dispositions qui permettra de l'apprécier équitablement. LE DROIT ADMINISTRATIF ET LES SCIENCES ADMINISTRATIVES EN POLOGNE (19n-1979) (*) Parlant du droit administratif polonais, on ne peut pas ne pas remarquer le développement particulier des recherches et de leurs orientations au cours des dernières années. La réforme de l'administration centrale et locale, à la préparation de laquelle ont pris une part active aussi bien l'Institut de l'État et du Droit de l'Académie Polonaise des Sciences que les savants des centres scientifiques de toute la Pologne, ter!'ninée en 1975, non seulement ne signifie pas la fin des recherches sur le perfectionnement du droit administratif, mais stimule de nombreux problèmes demandant de nouvelles études et solutions scientifiques. A l'heure actuelle, une quinzaine de centres scientifiques fonctionnant dans les écoles supérieures de Varsovie, de Poznan, de Lublin, de Wroclaw, de Gdansk, de Rzeszow et autres villes-centres universitaires effectuent des recherches dans le domaine, du droit administratif, ou plus précisément, de l'administration dans son ensemble. Les Instituts de Droit Administratif et les Instituts de Gestion créés dans les Facultés de Droit et d'Administration de ces universités, poursuivent, parallèlement aux enseignements didactiques universitaires, des recherches sur l'efficacité du système de droit et les solutions concrètes, en liaison permanente avec les organes locaux du pouvoir et de l'administration publique. Ils leur donnent des avis et organisent des études extra-muros, des études administratives professionnelles et des études post-universitaires formant des cadres employés dans l'appareil administratif. Un rôle particulier dans ce domaine est assumé par l'Institut de l'Organisation, de la Gestion et du Perfectionnement des Cadres relevant directement du Ministre de l'Administration, de l'Économie Territoriale et de la Protection de l'Environnement. L'Institut a pour tâche le perfectionnement des cadres professionnels actifs, principalement directeurs, les travailleurs de l'administration - non seulement dans le domaine du droit, mais aussi de l'organisation scientifique du travail, l'application de nouvelles techniques de gestion et le perfectionn~ment de l'administration locale à l'échelon des voïvodies et des communes, ainsi que de l'administration centrale. Si cependant les centres mentionnés peuvent être considérés comme des écoles d'administration formant des cadres, un rôle scientifique particulier revient à l'Institut de l'État et du Droit de l'APS et ses sections: de Droit Administratif, de Recherches sur les Conseils du peuple, de Droit constitutionnel. Les travaux qu'ils poursuivent prennent en considération les problèmes les plus essentiels de l'État et de l'administration, nécessitant (*) Par Jan Piotr PRUSZYNSKI. �POLOGNE 687 l'engagement de grands collectifs de chercheurs. Ces recherches aboutissent d'ordinaire à la publication de monographies sur des problèmes nouveaux. Ce n'est pas un hasard si environ 40 % des ouvrages juridiques sont publiés précisément par l'Institut de l'État et du Droit. L'Institut demeure en contact permanent avec les centres scientifiques territoriaux, dont les employés sont souvent des collaborateurs actifs de l'Institut. L'Institut de l'État et du Droit conjointement avec l'Institut de l'Organisation, de la Gestion et du Perfectionnement des Cadres favorise les recherches scientifiques et l'obtention de grades scientifiques par les membres les plus méritants de l'administration d'État. Le conseil scientifique de l'Institut réunit, à côté des professeurs dirigeant les travaux des groupes respectifs, les travailleurs scientifiques des écoles universitaires, de l'Académie des Affaires de l'Intérieur et des organes supérieurs possédant des grades scientifiques, ce qui permet l'échange science-pratique. Pour caractériser l'activité dans le domaine des sciences administratives et du droit administratif, il semble nécessaire de présenter trois domaines ayant une importance fondamentale pour l'administration publique: - l'activité législative, - les publications scientifiques fondamentales, - les conférences-rencontres scientifiques. L'activité législative de la Diète est en étroite relation avec les recherches scientifiques, et les travailleurs éminents de la science participent à ses travaux soit en tant que députés et membres des commissions parlementaires, soit en qualité d'experts. Dans de nombreux cas, lorsqu'il s'agit d'un acte juridique d'importance fondamentale, l'avis du collectif scientifique de l'Institut fait l'objet d'une discussion, pour ensuite être déposé à la Diète sous forme de résolution du Conseil Scientifique exprimant le point de vue du milieu scientifique sur le projet de loi. Les services de l'administration centrale s'adressent souvent à l'Institut pour solliciter un avis juridique. On peut dire que l'avis du milieu scientifique dont tiennent compte les centres du pouvoir d'État, influe sur la forme de la plupart des solutions juridiques adoptées. Au cours des trois dernières années, la réorganisation de l'administration centrale a conduit à créer plusieurs nouveaux ministères et services (14) ; à l'heure actuelle, les travaux législatifs portant sur l'amendement du code de procédure administrative et la publication de la loi sur la protection de l'environnement, touchent à leur fin. Ces deux problèmes ont demandé plusieurs années de travail préparatoire auquel a pris une part active l'Institut de l'État et du Droit, invité à participer aux travaux de la commission (14) Lois du 26 mars 1976: Sur la création du Ministère de l'Énergie et de l'Énergie Atomique, J. des Lois nO 12, texte 67. - Sur la création du Ministère des Mines, J. des lois nO 12, texte 68. - Sur la création du Ministère de la Métallurgie, J. des Lois nO 12, texte 69. - Sur la création du Ministère des Machines Lourdes et Agricoles, J. des Lois nO 12, texte 70. - Lois du 26 mai 1978 : sur la création du Comité Général de la Culture Physique et du Sport, J. des Lois nO 14, texte 59. - Sur la création du Comité Général du Tourisme, J. des Lois nO 14, texte 60. �688 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE ministérielle des experts pour la préparation du projet de loi sur la protection de l'environnement, et menant des recherches sur le perfectionnement des principes de procédure administrative et du contrôle judiciaire des décisions (15). Non moins importantes sont les réglementations, par ordonnances (16), des compétences de l'administration locale (17), du statut des organes de l'administration locale (18), de l'organisation des services (19) ainsi que de nombreux problèmes spécialisés (20). Une attention mérite d'être portée à la réglementation légale de la participation de la société au contrôle de l'activité de l'administration, (loi (21) sur les Comités du Contrôle Social), et à l'amendement de la loi sur l'obligation universelle de la défense de la R.P.P. (22) - aux travaux desquels l'Institut a également participé. Comme il a été dit, le but de l'Institut est de perfectionner l'administration en lui assurant l'accès aux résultats des recherches scientifiques publiées sous forme de monographies et d'articles insérés dans les périodiques scientifiques et professionnels. Mentionner l'acquis littéraire de la Pologne dans la période en question serait ici non seulement impossible, mais aussi inopportun, étant donné qu'il existe à l'Institut une bibliographie bilingue répertoriant tous les livres et articles publiés, classés analytiquement et alphabétiquement (23). (Voir bibliographie à la fin de la chronique) (24). L'Institut est une unité importante intégrant les sciences administratives, organisant des rencontres scientifiques nationales et internationales avec la participation d'illustres représentants de la science du monde entier. Cette année, on a animé l'activité de la Section Polonaise de l'insti(15) Amendement de la loi du 14 juillet 1960 - sur le Code de procédure administrative, interviendra au cours de la législature actuelle de la Diète. Pour la première fois depuis la fin de la guerre sera introduit le contrôle juridictionnel de l'administration en Pologne. (16) Ces ordonnances correspondent à la loi amendée de 1958 sur les conseils du peuple. (17) Ordonnance du Conseil des Ministres du 15 août 1977 sur la définition des affaires relevant de l'administration d'État, qui, sur autorisation des organes de l'administration d'État, peuvent être réalisées par les responsables des unions régionales, des entreprises, des établissements et des institutions, J. des Lois nO 27, texte 115. (18) Arrêté du Conseil des Ministres: du 13 janvier 1978 sur le statut du voïvode, J. des Lois nO 2, texte 4. - Du 18 août 1978 sur le statut du chef de commune, J. des Lois nO 20, texte 89. (19) Arrêté du Conseil des Ministres du 29 mai 1979 sur les principes d'organisation des Services des organes locaux de l'administration d'État, J. des Lois, nO 14, texte 92. (20) Loi sur l'organisation de l'artisanat du 8juin 1972, texte uniforme, J. des Lois 1977, nO 4, texte 20. Arrêté du Conseil des Ministres du 3 juin 1977 sur la surveillance et le contrôle de l'économie des eaux, J. des Lois nO 19, texte 78. - Arrêté du Conseil des Ministres du 2 juin 1978 sur les commissions pour les questions des dommages miniers, J. des Lois nO 15, texte 67. - Arrêté du Conseil des Ministres du 20 juillet 1979 sur les sociétés des eaux et de leurs « unions », J. des Lois nO 17, texte 109. - Arrêté du Conseil des Ministres du 4 mai 1979 sur les terrains miniers, J. des Lois nO 11, texte 75. - Loi du 8 février 1979 sur la qualité des produits, des services et des objectifs de construction, J. des Lois nO 2, texte 7. (21) Amendement de la loi sur les conseils du peuple - Loi du 26 mai 1978, J. des Lois nO 14, texte 61. (22) Loi du 28 juin 1979 amendant la loi du 21 novembre 1967 sur l'obligation universelle de la défense de la RPP, J. des Lois nO 18, texte 111. (23) Bibliographie juridique polonaise. Ossolineum. La Bibliographie sur le droit administratif figure dans le chapitre 10. Les titres sont indiqués en polonais et français. (24) Les principales éditions juridiques sont: les Éditions Juridiques, les Éditions Scientifiques d'État, Ossolineum. En outre, les ouvrages sont publiés dans des séries scientifiques des universités, dans des fascicules scientifiques et dans des éditions universelles. �POLOGNE 689 tut International des Sciences Administratives (IISA). Cette section, fonctionnant dans le cadre du Comité des Sciences Juridiques de l'APS, a réuni plus de cent représentants de la science et des praticiens intéressés par le développement du droit administratif et des sciences administratives, et par les recherches comparatives poursuivies avec l'appui de l'activité de l'Institut International des Sciences Administratives - centre contribuant essentiellement au développement d'une administration moderne dans le monde. Parmi les rencontres scientifiques organisées au cours des trois années écoulées, il convient de mentionner celles qui, à l'échelle nationale et souvent internationale, touchent les problèmes scientifiques résultant des besoins du perfectionnement du droit et de l'administration: - Les droits et les obligations des parties dans la procédure administrative, (Conférence polono-autrichienne, Vienne, 1977). - Le perfectionnement du droit administratif (Conférence nationale du Comité des Sciences Juridiques de l'APS, 1977). - La planification de l'activité législative dans l'État socialiste (Table Ronde de l'IED, 1978). - Le fonctionnement du droit dans la société socialiste (Congrès national des théoriciens de l'État et du droit, 1978). - Les droits civiques en Pologne et en Autriche (Lublin, 1978), - L'Éffectivité de l'action de l'administration (Congrès national des représentants de la science du droit administratif, Pulawy 1979). - Les problèmes actuels du contrôle administratif en Europe (Conférence internationale, Varsovie 1979). - Les principes démocratiques de l'administration en Pologne et au Mexique (Colloque polono-mexicain 1979). - La didactique de l'école supérieure (Congrès national des représentants des instituts de droit administratif, Poznan 1979). En outre, les représentants de la science polonaise ont participé à de nombreuses rencontres scientifiques dans le pays et à l'étranger; l'échange scientifique animé a permis, à de nombreux représentants de la science des pays occidentaux et socialistes, de séjourner à l'Institut, d'élaborer en commun des publications scientifiques (25), et a enrichi les expériences de la science polonaise de précieux résultats des recherches réalisées à l'étranger. Les recherches portant sur les systèmes du droit (26) permettent de présenter l'évolution du droit, les travaux sur les commentaires des arrêts (25) Récemment ont paru : Le contrôle de l'Administration en Pologne, par J. LETOWSKI, Paris 1979, CNRS. La responsabilité du travailleur de l'administration, Paris 1979. Die Gerechtigkeit in der Tiitigkeit von Staat/iche Organen. Duncker Rumb/ot, Berlin 1978. Die Rechte und Pf/ichten in VefWa/tungsverfahrens (Manz Vg Wien 1979). et est en cours de préparation: L'effectivité d'action du droit administratif en Pologne et en RDA. (26) Prochainement paraîtra le quatrième dernier tome du « Système du droit administratif de la RPP », ainsi que la publication: « Système du droit financier ». - 44 �CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 690 de la Cour Suprême constituent une interprétation scientifique, utile pour la pratique, des problèmes réels de l'administration publique, et les nombreuses monographies sont hautement appréciées, ce dont témoignent les prix nationaux, et le vif intérêt qui se traduit dans les critiques et les discussions sur les publications, qui disparaissent rapidement des rayons des librairies. Il est évident que les solutions les plus parfaites et les meilleures intentions des représentants de la science ne peuvent pas toujours être entièrement réalisées, pourtant si l'on compare les résultats avec les desseins, nous ne devons pas en éprouver de la honte, mais nous dire: teei quod potu;, teeiunt meliora potentes ! BIBLIOGRAPHIE BOGOMILSKI (B). : Obywatel a administracja (Le citoyen et l'administration). Ed. Juridiques, Varsovie 1977. BORKOWSKI (J.) : Organizacja zarzadzania szkola wyzsza (Organisation de la gestion des écoles supérieures), Ossolineum, Wroclaw 1978. CHWISTEK (J.) : Pozycja prawna gminnej rady narodowej i naczelnika gminy (La position juridique du conseil du peuple de commune et du chef de commune), KAW, Rzesz6w 1977. DAWIDOWICZ (W.) : Poiskie prawo administracyjne (Le droit administratif polonais), PWN, Varsovie 1978. DAWIDOWICZ (W.) : Zarys ustroju organ6w administracji terenowej (Précis du régime des organes de l'administration locale), Varsovie 1978, PWN. 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Plus que dans les autres démocraties populaires et plus que durant les années précédentes, cette activité administrative s'est déroulée cette année en liaison étroite avec la vie politique et juridique du pays, caractérisée par des mesures législatives, politiques et administratives limitant toute action civique non conformiste à tous les niveaux de l'État et des couches de la société. Les élections aux assemblées populaires locales. Les élections du 20 mai aux assemblées municipales, celles d'arrondissements urbains dans les grandes villes et les conseils municipaux ont donné 99,83 % des voix aux 201.570 représentants de la liste unique patronnée par le Front National où le Parti Socialiste Unifié d'Allemagne (Sozialistische Einheitspartei Deutschlands - S. E. D.) joue le rôle décisif (1). En 1957 le pourcentage des voix « pour}) était de 99,52 % en 1961 : 99,96 % ; en 1965 : 99,89 % ; en 1970 : 99,83 % ; en 1974 : 99,91 %. Ainsi, la possibilité légale depuis 1965 pour les électeurs, de rayer des candidats (plus nombreux sur la liste que le nombre de sièges à pourvoir) n'a pratiquement pas été utilisée. Les élus locaux ont été désignés pour une durée de 5 ans. Ils élisent les présidents, vice-présidents, secrétaires et membres des Conseils - organes du pouvoir local qui agissent généralement par l'intermédiaire de commissions. En 1979, ce système n'a pas été modifié. (*) Chargé de recherche au CNRS; chargé de cours à l'Université de Paris II. (1) Cf. Neue Justiz nO 3, mars 1979, p. 105 et nO 4 avril 1979, p. 154; voir également Staat und Recht nO 4, avril 1979, p. 290 et 297. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979, �694 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Les électeurs ont également désigné des juges et assesseurs des tribunaux de district et des commissions de conflit et d'arbitrage (2). Ces juges et assesseurs élus pour 5 ans sont la fierté « démocratique)} du régime et se situent entre l'appareil de la justice et celui de l'administration - (tous les deux contrôlés par le « SEO )}) - leur mission étant davantage de contrôler, d'arbitrer et de concilier que de sanctionner. Les Unions de Communes. L'année 1979 a une nouveauté intéressante dans l'administration locale est-allemande; les Gemeindeverbande, (Unions de communes), créées dans le souci d'une gestion plus efficace, d'un renforcement du rendement économique des entreprises (industrielles et agricoles) voisines, et d'une mise en commun des projets d'action sociale ou d'investissements (3), A propos de ces Unions de communes, l'organe théorique du Parti écrit: « Beaucoup de citoyens jugent la politique de l'État socialiste surtout selon la qualité et l'efficacité du travail des représentants populaires et de leurs organes dans leur ville ou dans leur commune. C'est de leur activité que dépend en grande partie la participation des citoyens à la vie spécifique de leur village natal ainsi que leur bien-être et leur environnement )} ... « Nous nous soucions dans ce contexte de l'amour de la patrie socialiste qui est rempli de patriotisme socialiste et d'internationalisme prolétarien)} (3). L'Affaire des « INTERSHOPS )). Il existe en R.D.A. un réseau spécial de magasins très bien approvisionnés où, jusqu'au 16 avril 1979, chacun pouvait acheter en payant en devises (généralement des marks ouest-allemand). Du fait de l'inégalité ainsi établie entre les citoyens de la R.D.A., les autorités administratives (le bureau de presse du Ministère du Commerce Extérieur) ont annoncé le 5 avril que désormais les citoyens de la R.D.A. détenteurs de devises et notamment d'un compte bancaire en marks ouest-allemands devraient acheter des bons permettant l'accès aux « Intershops )}. Cette mesure a soulevé le mécontentement d'une partie de la population, qui a été relaté dans la presse et à la télévision ouest-allemande. Ces informations ont entraîné une réaction gouvernementale en R.D.A. qui les ont qualifiées « d'immixion éhontée dans les affaires intérieures de la R.D.A. )} (4). Comme l'a souhaité le général Mielke ministre est-allemand de la Sécurité (5) il faut « mettre au pas les correspondants occidentaux en R.D.A. qui fabriquent de fausses nouvelles pour alimenter les campagnes de diffamation contre la R.D.A. )} (6). 1 (2) Cf. Staat und Recht nO 4, avril 1979, p. 304 ; Neue Justiz nO 6, juin 1979; Neue Zeit nO 79 du 3 avril 1979 ; Gesetzb/att der DDR 1. p. 252, 13 mars 1979, p. 65-68. (3) Cf. Die Einheit nO 3, mars 1979, voir également Gesetzb/att der DDR / nO 38, 13 novembre 1979, p.355. (4) Cf. Neues Deutsch/and, 7-8 avril 1979. (5) Cf. Der Spiegel, 26 février 1979. (6) Cf. Le Monde, 28 février 1979, p. 7. �695 RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE ALLEMANDE ORGANIGRAMME D'UNE UNION DES COMMUNES selon le mensuel Einheit nO 3, mars 1979 Assemblées des communes A Assemblées des communes B Assemblées des communes C Assemblées des communes D Assemblées des communes E Conseil Conseil Conseil Conseil Conseil Entreprises combinats Coop. Agricoles et fermes d'État Conseil de l'Union des Communes Commissions du Front National Organis. sociales Equipement Groupes permanents de travail Groupes permanents de travail Conseil central de clubs Groupes permanents de travail Bibliothèque centrale Groupes penranents de travail Coopération Universitaire Groupes permanents de travail �696 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Le règlement du statut des correspondants étrangers en R.D.A. L'Ordonnance du 21 février 1973 a été modifiée par l'arrêté du Ministre des Affaires Étrangères du 11 avril 1979 fixant de nouvelles conditions de travail aux correspondants étrangers en R.D.A. (7). Mis en vigueur au moment de sa publication (8) le 14 avril, cet arrêté a été officiellement motivé, entre autres, par l'ingérence de la télévision et de la presse ouestallemandes dans les affaires de la R.D.A. (l'affaire des « intershops ») et il a servi de fondement légal aux mesures administratives d'expulsion d'un corresfJondant de la télévision ouest-allemande, van Loyen (9). Bien que le Neues Deutschland affirme que la R.D.A. « donne aux journalistes étrangers les plus vastes possibilités de travail» et qu'aucune « modification essentielle n'a été introduite dans l'arrêté du ministre des Affaires Étrangères », l'article 3 de cet arrêté stipule que les correspondants étrangers travaillant en R. D.A. doivent désormais demander une autorisation préalable pour pouvoir réaliser l'interview de tout citoyen de la R.D.A. Ensuite, ces journalistes doivent avertir les autorités au moins 24 heures à l'avance s'ils souhaient quitter Berlin-Est et, de surcroît, ils doivent donner « des détails précis sur la destination et la raison de leur voyage ». Enfin (article 7), les correspondants étrangers doivent montrer leurs comptes aux autorités et signaler tous les revenus perçus et toutes les dépenses effectuées en R.D.A. L'exécution de cet arrêté a été confié au département de la presse du Ministère des Affaires Étrangères, au Ministère de la Sécurité et aux autres services compétents. Lorsque Stefan Heym, grand écrivain est-allemand, a publié « Collin» son roman, en R.F.A. car il avait été refusé en R.D.A., les autorités douanières lui ont intenté un procès pour violation des règlements de devises et de douane. Heym a été condamné à 9.000 marks d'amende; il a expliqué ce mécanisme d'abus et de non respect des lois constitutionnelles (art. 27 de la Constitution) par les procédés juridiques et administratifs devant sanctionner la publication à l'étranger d'un roman refusé par les censeurs en R.D.A. (10). Heym a donné cette explication dans son appartement berlinois à Peter van Loyen de la télévision ouest-allemande qui l'a fait diffuser le 12 mai en R.F.A. Dans cette déclaration, Heym critiquait les mesures administratives répressives contre les écrivains est-allemands et il protestait contre l'oppression des libertés justifiées par des mesures administratives et juridiques. Il se référait aussi à l'exemple du Professeur Havemann visé de la même façon que lui-même. (7) Cf. Gesetzblatt der DDR, Teil 1 nO 10/1979, p. 81-82. (8) Cf. Neues Deutschland, 14 avril 1979, p. 6. (9) Cf. Neues Deutschland, 16, 18 et 20 avril 1979, ainsi que Deutschland Archiv nO 5, mai 1979, pp. 449-450 ; et nO 6 juin 1979, p. 586. (10) Cf. Frankfurter AlIgemeine Zeitung, 26 avril 1979 voir Gesetzblatt der DDR, Teil l, nO 17/1979, pp. 147-148. �RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE ALLEMANDE 697 En conséquence, van Loyen a été invité à quitter la R.D.A. dans un délai de 24 heures (11). Il est ainsi le troisième correspondant ouestallemand expulsé de la R.D.A. Selon le Neues Deutschland, il y avait, en 1979, 149 correspondants étrangers dont 55 venant des pays capitalistes industrialisés, et dont la grande majorité d'entre eux diffuse des informations {( correctes» sur la R.D.A. Les journalistes ouest-allemands sont une exception; ils tentent d'utiliser et d'abuser de l'hospitalité de la R.D.A. en vue de sombres objectifs. L'enquête menée contre Stefan Heym et Robert Havemann par l'administration douanière et ensuite par les tribunaux de district pour infraction à la législation sur les changes (parce qu'ils ont publié à l'étranger sans autorisation préalable du Bureau des Droits d'Auteurs des écrits ou des émissions refusés en R.D.A.), ouvre le chapitre du détournement et abus de pouvoir par les autorités administratives et judiciaires, ces procédures {( douanières» ayant pour but d'exercer la censure et d'empêcher la publication à l'étranger de textes critiques refusés en R.D.A. Les explications et la défense présentées par Heym et Havemann n'ont pas été publiées en R.D.A. et ce sont les mass media occidentaux qui les ont diffusées atteignant ainsi également les téléspectateurs et auditeurs estallemands. Si l'on y ajoute les écrits de Rudolf Bahro et des autres écrivains et citoyens contestataires déjà expulsés en partie, l'on comprend l'idée maîtresse des règlements réstrictifs du 11 avril, de même que de la troisième transformation du code pénal introduisant des clauses fortement répressives. Troisième modification du Code Pénal. La promulgation par la Chambre du Peuple des modifications du Code pénal (12) est intervenue sans discussion publique préalable et sans débat au Parlement. Les nouvelles dispositions du code élargissent et complètent les cas possibles d'information critique concernant la R.D.A., diffusée en R.D.A. et à l'étranger, et renforcent la répression pénale. Les articles 99, 100, 106, 219 et 220, en particulier, pénalisent sévèrement (jusqu'à 12 ans de prison) toute {( excitation anti-étatique », toutes déclarations et activités pouvant {( ébranler les fondements de l'État et de la société socialistes» (l'identification de l'État et de la société est une nouveauté), toute diffusion (c'est-à-dire l'aide ou la préparation à la diffusion) des informations secrètes pouvant se révéler nuisibles à la R.D.A., mais aussi des informations non secrètes (art. 99). Toute information pouvant nuire aux intérêts de la R.D.A. diffusée à l'étranger est également punie (la peine s'élevant de 3 à 5 ans de prison). Comme le suggère F. Ch. Schroeder (13), ces modifications du code pénal répondent aux préoccupations des dirigeants politiques qui tendent à (11) 1979, p. (12) (13) Cf. Neues Deutschland, 15 mai 1979; voir aussi Bulletin Economie et Politique nO 269, 17 mai 1. Cf. Gesetzbuch der DDR, Teil l, nO 17, 2 juillet 1979, p. 139-146. Cf. Deutschland Archiv nO 10, octobre 1979, p. 1064. �698 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE riposter par les textes juridiques et réglementaires contre les opinions et comportements socio-politiques condamnables. En 1979, l'attention du pouvoir a été centrée sur la mobilisation judiciaire, administrative et politique contre la diffusion des informations défavorables au fonctionnement du système politique (et économique) de la R.D.A. D'où les restrictions administratives, légales et disciplinaires. C'est ainsi que Heym parle de la {( version prussienne du stalinisme (Preussische Stalinismus), caractérisée par la mise en vigueur de lois et règlements spéciaux qui remplacent la déportation des mal pensants et des opposants en Sibérie» (14). D'une manière générale, les nouvelles dispositions du Code pénal ont pour objectif majeur de limiter ou de sanctionner les voix critiques s'élevant aussi bien à l'étranger que dans le pays. Sera puni de privation de liberté pouvant aller jusqu'à 12 ans « tout citoyen de la R.D.A. qui répand ou laisse répandre des informations susceptibles de nuire aux intérêts de la R.D.A. ». Cela concerne aussi les écrits, manuscrits ou tout autre matériel. La loi relève le plafond des amendes de 10.000 à 500.000 marks. Remarquons que pendant longtemps la doctrine du droit pénal des pays socialistes a considéré l'amende comme une peine typiquement « capitaliste ». Ce n'est que dernièrement que les fortes amendes ont fait leur apparition, surtout en R.D.A. Selon certains observateurs, il s'agit d'exercer une pression sur les citoyens appartenant à la « nouvelle classe dirigea nte » du pays. Un très bon exemple du raisonnement officiel est-allemand au sujet de la libre circulation de l'information (restreinte par les modifications du code pénal) entre l'Est et l'Ouest, nous est fourni par certains auteurs estallemands (15). Comme autrefois Karl Edouard von Schnitzler (16), ils distinguent « l'information et la propagande normales traversant les frontières régulièrement» et « le mensonge, l'excitation et la diffamation touchant à l'action idéologique, qui sont une immixion idéologique venant de l'extérieur ». Tandis que la première (l'information et la propagande traversant régulièrement les frontières) « est évidemment un exemple de la vie naturelle de l'esprit », la deuxième « est une action diffamatoire et excitatoire qui constitue une immixion idéologique menaçant la détente, empêchant la coopération et entraînant une action idéologique aggressive ». Ainsi « il faut opposer l'information et la propagande aussi bien par des mesures idéologiques que politiques et administratives» affirment les auteurs (17). (14) Cf. Robert HEYM in New York Times, 8 mai 1979; voir aussi Melvin CROAN, professeur à l'Université Madison (Wisconsin) in Deutschland Archiv nO 10, octobre 1979, pp. 1037-1040. (15) Cf. G. GRASNICK, W. NORBERT in IPW Bericht nO 4, avril 1979, pp. 10-20. (16) SCHNITZLER polémiste attitré de la télévision est-allemande avait en effet, déclaré en 1973 : « A l'ère du développement du capitalisme, la liberté de penser se mesurait à la liberté de diffuser l'idéologie bourgeoise. La mesure suprême de la liberté d'expression au XX· siècle est la libre diffusion du marxismeléninisme. Notre critère du degré de liberté de penser porte aujourd'hui sur la possibilité de faire de la propagande, de l'idéologie de la classe ouvrière dans les pays capitalistes; et sur celle du libre développement des activités des États marxistes-léninistes. Cf. NOVINAR nO 8, août 1975, pp. 14-15. En 1968 SCHNITZLER avait encore déclaré à la télévision est-allemande: « Quant aux opposants nous ne discuterons pas avec eux devant les caméras de notre télévision; ils auront plutÔt à s'expliquer devant les tribunaux de notre pays ». Ce qui était également vrai en 1979. (17) Cf. IPW Bericht nO 4 avril 1979, p. 17. �RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE ALLEMANDE 699 Le commentateur est-allemand y ajoute: ({ Lorsque les moyens idéologiques ne suffisent plus, il faut, en effet, avoir recours aux mesures politiques mais surtout administratives. Cette pratique a été récemment appliquée en R.D.A. en liaison avec les limitations de mouvement en R.D.A. même des journalistes ouest-allemands» (18), Les modifications du code pénal ici présentées, sont l'apogée de cette action administrative. Conclusion. 1979 a été pour l'administration de la R.D.A. une année difficile du fait des lourdes tâches politiques à remplir. Sa structure et son organisation n'ont pas subi de modifications. Sa discipline l'a rendue une fois de plus la plus efficace des administrations des pays socialistes. Mais l'ampleur de la contestation intellectuelle et du mécontentement des couches populaires ont eu une incidence sur le comportement de l'administration. Et ce d'autant plus que la R. D.A. est le seul pays de l'Ést européen où le programme de la télévision occidentale (R. F.A.) couvre plus de 80 % du territoire (19) tandis que la radio atteint pratiquement toute la R.D.A. Les informations, les commentaires ({ Est» et ({ Ouest» allemands s'affrontent constamment, ce qui favorise la formation d'une opinion publique plus lucide. Cet aspect tend à prendre des dimensions considérables dans la vie politique et socio-administrative du pays. CHRONOLOGIE 28 février: Arrêté du Conseil d'État fixant la commission électorale pour les élections communales et départementales du 20 mai 1979. 21 mars: L'Académie Est-Allemande des Sciences crée une commission linguistique d'études sur la langue et la culture sorabes (slaves vivant en R.D.A.). 20 mars: Création du Ministère des Houillères et de l'Énergie; publication de son statut dans le J.O. du 10 avril 1979, assortie d'une ordonnance précisant les tâches des Commissions à l'Énergie auprès des Conseils départementaux et de district. 30 mars: Création d'un nouveau (neuvième) arrondissement à Berlin (Est) Marzahn. 5 avril: Neues Deutschland annonce qu'à partir du 16 avril les citoyens de la R.D.A. ne pourront acheter dans les magasins ({ Intershop » qu'avec des bons spéciaux vendus dans les banques. w. (18) Cf. BRUNS in Deutschland Archiv, juillet 1979, p. 700. (19) Cf. Encounter nO 4, avril 1979, p. 87 ; The Economist, 30 septembre 1979, p. 57; Der Spiegel (rapport du ministre MIELKE) nO 9,26 février 1979, voir aussi: R.L. HUTCHINGS « The GDR since 1949 » in Radio Free Europe Research Bulletin/Report nO 225 du 16 octobre 1979, p. 5. �700 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 6 avril: Réunion des recteurs des Universités et des autres écoles supérieures avec le secrétaire d'État au Ministère des Universités sur « l'amélioration de la formation militaire et de la capacité des étudiants à remplir des tâches de défense ». 11 avril: Arrêté du Ministre des Affaires Étrangères imposant de nouvelles restrictions aux activités des journalistes et correspondants étrangers en R.D.A. (publié dans le J.O. le 14 avril). 14 mai: Le correspondant de la télévision ouest-allemande, Peter van Loyen, est renvoyé en R.F.A. pour avoir « secrètement interviewé l'écrivain est-allemand, Stefan Heym, au sujet de l'action judiciaire qui a été intentée contre lui pour la publication de son roman en R. F.A. (( Collin ») - van Loyen a ainsi enfreint l'arrêté ministériel du 11 avril 1979 interdisant toute interview avec les citoyens de la R.D.A. sans autorisation préalable. 20 mai: Élections aux assemblées municipales, assemblées d'arrondissements urbains dans les grandes villes et aux conseils municipaux. Ces assemblées ont élu leurs Conseils: organes locaux du pouvoir d'État. Les candidats de la liste unique ont obtenu 99,83 % de voix. 22 mai: Stefan Heym est condamné par le Tribunal de district de BerlinKopenick à une amende de 9.000 marks pour avoir enfreint la loi sur les règlements financiers de devises liés aux droits d'auteur (c'est-àdire pour avoir publié son roman sans autorisation à l'étranger). 25 mai: Le Professeur Robert Havemann est condamné par le Tribunal de district Fürstenwalde à une amende de 10.000 marks pour le même déli. Havemann interjette l'appel et est condamné à la même amende le 20 juin. 7 juin: Exclusion de l'Union des Écrivains de neufs écrivains non conformistes, dont Heym, par 160 voix environ contre une cinquantaine de voix (dont Christa Wolf, Stefan Hermlin, Ulrich Plenzdorf, Huyn, etc). 28 juin : Modification (pour la troisième fois) du Code pénal élargissant le champ d'application de la répression pénale pour les délits d'opinion, et élevant les peines pour ces crimes. Désormais, ceux qui commettent le délit de « livraison traîtresse d'information» en R.D.A. et à l'étranger, encourent des peines de deux à douze ans de prison. Ces modifications entrent en vigueur le 1er août 1979. 28 juin: La Chambre du Peuple décide que les représentants de la ville de Berlin (Est) à la Chambre du Peuple ne seront plus nommés par le Conseil Municipal, mais directement élus par le peuple de la R.D.A., ce qui est contraire aux dispositions de l'Accord quadripartite. 5 juillet: Décision sur le statut, les tâches et les modalités de fonctionnement de la Commission centrale pour le charbon et l'énergie. 6 juillet: Deuxième ordonnance sur les tâches des Conseils locaux dans le domaine de l'éducation des citoyens dangereux du point de vue de la criminalité (le paragraphe 2 contient la définition de tels citoyens). �RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE ALLEMANDE 701 20 septembre: Le Conseil des Ministres ordonne l'application des mesures d'économie d'énergie en R.D.A. 24 septembre: Le Conseil d'État décrète l'amnistie à l'occasion du 30e anniversaire de la R.D.A. qui toucherait environ 20.000 condamnés. 28 septembre: Les rentes des retraités et des invalides en R.D.A. seront augmentées de 40 marks à partir du 1er décembre 1979 et atteindront 270 marks par mois. 7 octobre: A l'occasion du 30e anniversaire de la R. D .A. se déroule à Berlin (Est) un défilé militaire contrairement au statut quadripartite de Berlin. Les protestations des puissances occidentales sont rejetées par le gouvernement de la R.D.A. 7 octobre: Interview du Professeur Havemann pour Mundo Obrero et pour Paese Sera où l'auteur demande, entre autres, une juridiction spéciale pour trancher les conflits des citoyens avec l'administration et pour examiner la légalité des actes administratifs et judiciaires, ainsi que l'introduction d'élections véritablement démocratiques où les candidats ne seraient pas nommés d'en haut; enfin, la liquidation du bureau de protection des droits d'auteur servant en réalité à museler l'opinion des intellectuels, etc. 8 novembre: Ordonnance sur le statut des combinats et des entreprises appartenant aux combinats (VEB) - Volkseigene Betriebe. 11 novembre: Modification du statut du Ministère des Houillères et de l'Énergie (décision du Conseil des Ministres), ainsi que de la Deuxième ordonnance sur l'économie de l'énergie en R.D.A. 31 décembre: Bilan de l'amnistie décrétée à l'occasion du 30e anniversaire de l'existence de la R.D.A. : 21.928 détenus libérés. 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La loi au service du peuple. �ROUMANIE par lordan GRUIA (*) l'ADMINISTRATION D'ÉTAT ET lE ROlE DIRIGEANT DU PARTI Les dirigeants communistes roumains ne se contentent plus de la simple expectative de la majorité de la population du pays, à l'égard de leur politique et de leur idéologie, le matérialisme dialectique et historique. Ils requièrent la participation active de tous les citoyens. D'une part, la formation des citoyens, dès leur plus jeune âge, est orientée dans ce sens, par un système d'enseignement et de formation permanente idéologique. D'autre part, les dirigeants élargissent leurs propres effectifs et développent la grande organisation politique, subordonnée et dirigée directement par le parti, le Front de l'Unité Socialiste, à laquelle, par des méthodes spécifiques, la totalité de la population devra adhérer. C'est l'antichambre de l'intégration de toute la population dans le parti communiste, la voie de l'osmose entre le parti et toute la société. l'administration d'État dans le domaine de l'enseignement, de la culture, de la presse. La loi de l'enseignement et de l'éducation, entrée en vigueur durant l'année scolaire 1979-1980 (1), a comme but déclaré « la formation d'un homme nouveau », c'est-à-dire d'un homme avec une culture basée sur le socialisme marxiste. L'assimilation obligatoire du matérialisme dialectique et historique et de la politique du parti « qui puisse assurer la mise en œuvre de la politique du parti et de l'État» (art. 1er , art. 10 et art. 115-122) consacre le principe de la politisation de l'école. Cela représente une sorte de conversion obligatoire au matérialisme, et donc un empiètement sur la liberté de conscience. (*) Ancien avocat au Barreau de Bucarest et ancien vice-président de la Caisse d'Assurances des Avocats de Roumanie. (1) 1. Gruia - Annuaire Européen d'Administration Publique, 1978, p. 587 et suiv. (loi nO 28/26 déc. 1978 - Bull. Off. 1 nO 113, p. 619). Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �704 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Tout ce système d'enseignement obligatoire matérialiste est surveillé, contrôlé et coordonné, non seulement par les organes de l'administration d'État, mais aussi par un complexe de direction, associant des spécialistes, des parents et des travailleurs, placé sous la direction du parti. A tout cela s'ajoute l'enseignement idéologique, permanent, organisé par le parti, par chaque organisation de base, enseignement dans lequel sont inscrits tous les salariés, membres ou non, du parti. De même, le rôle important attribué à la presse et à la télévision qui ont mission de mettre en œuvre la politique générale du P.C.R. (exposé de motifs et art. 1er ) et qui développent leurs activités sous la direction du parti (art. 2.), sur la base des principes du matérialisme dialectique et historique (art. 7 et suivants) (2). La même tâche incombe aussi aux unions d'art, culture et création, aux écrivains qui doivent assurer « la promotion ferme, dans la sphère de la culture, de la conception philosophique matérialistedialectique et historique sur le monde et la vie» (3). La politique des cadres et le fonctionnaire public; (4) sélection, préparation et promotion. La politique de « renforcement numérique» des membres du P.C.R. s'explique par la transformation graduelle du parti, de « noyau », en masse. Dans les dernières années, on a inscrit 580.000 nouveaux membres, en moyenne 120.000 par an, leur nombre total étant de 2.842.000 au 31 décembre 1978 (5) et de 2.930.000 en novembre 1979, représentant 25 % de la population active et 15 % de la population totale du pays, répartis en 67.400 organisations du parti (6). En comparant ces pourcentages à ceux d'autres pays communistes, U.R.S.S., Chine, etc. (qui se maintiennent entre 3 - 5 % du total de la population), la voie roumaine qui semble vouloir identifier le parti avec toute la société est ainsi mise en évidence. Pour renforcer « le caractère de classe », plus de 84 % de ceux qui sont recrutés, sont travailleurs ou paysans. Les comités départementaux du parti ont reçu la directive « d'orienter », de cette manière les inscriptions dans le parti. L'un des moyens d'attirer un grand nombre de personnes dans le parti communiste est constitué par le monopole absolu que le parti détient pour la sélection, la préparation et la promotion dans n'importe quelle fonction administrative. Pour les fonctions de responsabilité, le principe est affirmé sans ambiguïté de « la direction immédiate par le Comité Central du P.C.R. (2) La loi sur la presse de la R.S.R., nO 3/1974, modifiée par le décret nO 471/24 déc. 1977 et republiée dans le Bull. Off. 1 nO 3 du 19 janvier 1978 (en roumain). (3) Le rapport du C.C. - op. cit. - Chap. V. (en roumain). (4) Le cadre est un activiste qui détient une fonction de responsabilité dans l'appareil du parti, ou un fonctionnaire qui détient des responsabilités dans l'appareil de l'État ou des organisations collectives; - sur ce problème voir M. LESAGE - La Fonction publique en Union Soviétique - P.U.F., 1973, p. 6 et suiv. (5) Documents du Plénum du C.C. du P.C.R. - 29 mars 1979 « Concernant l'effectif, la composition et la structure organis. du parti au 31 déc. 1978 ». Bull. Off. 1 nO 37/79. (6) Le rapport du C.C. - op. cit. - Chap. IV. (en roumain). �ROUMANIE 705 et par les organes locaux du parti de tout le travail de sélection, préparation et promotion des cadres du parti, de l'État et économiques, des organisations de masse et collectives » (7). Ce système de sélection et de promotion sur la base de la nomenclature du parti est traditionnelle et bien connue des soviétologues (8). En Roumanie, pour l'année 1978 seulement, on a ainsi « promu dans les organes du parti, environ 7.000 cadres », dont 5.000 pour l'administration (7). La particularité roumaine sur ce point est que le rôle du parti est résolument absolu. La participation collégiale de l'administration à la prise de décision pour le recrutement et la promotion a été supprimée. Étant donné par ailleurs l'action directe du parti dans la direction de l'administration d'État, c'est toujours lui qui décide directement aussi de la sélection et de la promotion de n'importe quel autre agent d'exécution, simple employé (comptable, caissier, etc.). Cela se fait de manière préférentielle, en fonction de l'appartenance au parti. Une grande partie de la population et des fonctionnaires restant encore en dehors de l'influence directe du parti, le P.C.R. a décidé, à la proposition du secrétaire général, un nouveau processus, qui conduise à « l'homogénéisation politique» totale. Il s'agirait d'intégrer le reste de la population active, y compris tous les fonctionnaires, dans le parti, et d'animer toute la population, pour la faire sortir de la passivité dans laquelle elle a trouvé refuge, à la différence peut-être de la Pologne ou de la Tchécoslovaquie (9). En relevant « la nécessité d'une participation de plus en plus active à la vie politique, M. N. Ceausescu a montré « qu'il s'impose d'adopter des formes d'organisation correspondantes ». « Il apparaît nécessaire de constituer dans le cadre du Front de l'Unité Socialiste, des organisations propres composées de citoyens non membres du P.C.R. », « qui se conduiront conformément aux lois du pays et aux décisions du P.C.R. » (10). Sur cette base, on doit créer des organisations propres, ou des comités, qui vont fonctionner sur tout le territoire du pays (départements, villes, communes, villages, quartiers), dans toutes les unités de l'administration d'État ou des organisations collectives et qui doivent englober tous les citoyens à partir de 18 ans. Le Plénum du F.U.S. a adopté une décision dans ce sens et a commencé la campagne pour organiser sur tout le territoire des assemblées générales pour inscrire en masse les citoyens et pour (7) Documents du Plénum du C.C. du P.C.R. - 29 mars 1979 - « Concernant l'activité des organes de parti, d'État, des organisations de masse, au cours de l'année 1978, pour mettre en œuvre la politique de cadres du parti» - p. 4 - BUll. Off. 1 nO 37 du 6 avr. 1979 (en roumain!. (8) M. LESAGE - op. cit., p. 21. (9) G. MONO - L'évolution comparée de la Tchécoslovaquie et de la Pologne depuis 1968 - POLITIQUE,1970. (10) Réunion du Comité Politique Exécutif du Comité Central du P.C.R. - Bull. Off. III nO 213 du 31 octobre 1979 (en roumain). 45 �706 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE organiser des conférences locales départementales, en vue de convoquer le Congrès du F.U.S., pour janvier 1980. Peu de personnes peuvent s'opposer, directement, à ce processus de conversion en masse, étant donné que le P.C.R. contrôle la totalité des ressources vitales, matérielles et spirituelles du pays. Toutes ces organisations vont développer leur activité « sous la direction des organisations du parti ». Ainsi, le Président du Conseil communal et urbain du F.U.S. est un secrétaire ou secrétaire-adjoint du comité de parti respectif, et dans les départements et municipalités, il sera l'un des secrétaires du parti ou un membre du bureau correspondant. Le Président du F.U.S. sera le secrétaire général du P.C.A., M. N. Ceausescu. On a créé un poste de président exécutif, qui est occupé toujours par un cadre du parti. Ce véritable sous-parti, prolongement du parti, dirigé par le parti, sur la base de la même philosophie et des mêmes méthodes, est destiné à faire l'éducation politique marxiste de toute la population adulte, y compris de tous les employés et ensuite, quand les autres conditions économiques et sociales seront remplies (et cela est prévu pour la fin de la décennie), par la technique bien connue de « l'unification », à introduire toute la population adulte dans le P.C.R. C'est le long processus de la conversion en masse, de l'entrée de toute la société dans le parti communiste, et le P.C.R. va assumer directement toutes les fonctions de l'État, y compris les fonctions administratives. Centralisme excessif ou autonomie locale. M. N. Ceausescu a affirmé dans le rapport au XIIe Congrès du P.C.R. (nov. 1979) que « l'application conséquente du principe du centralisme démocratique s'impose », mais aussi que « l'initiative et l'autonomie des organes locaux du pouvoir d'État et de l'administration s'accentuent ». Dans la résolution finale du Congrès, l'idée de l'autonomie locale n'est pas reprise, mais uniquement l'idée générale, souvent utilisée, du perfectionnement de l'administration de l'État et de « la liquidation des manifestations de centralisme excessif et de bureaucratisme ». y a-t-il une autonomie des organes locaux de l'administration d'État dans la R. S. de Roumanie? On sait que les organes du pouvoir de l'État sont la Grande Assemblée Nationale, le Conseil d'État et le Président de la R.S. de Roumanie, sur le plan central. Sur le plan local (pour les départements, les municipalités, les villes et les communes), il y a les conseils populaires qui ont comme mission « l'exercice du pouvoir de l'État, c'est-à-dire la direction générale ». Les organes de l'administration d'État sont centraux et locaux et ils assurent « l'administration de l'État, qui consiste en l'exécution et l'organisation de la mise en exécution des lois, décrets et décisions des organes du pouvoir de l'État» (11). (11) N. PRISCA, Droit constitutionnel. Ed. didactique et pédagogique, Buc., 1977, p. 2f:rl (en roumain). �ROUMANIE 707 Le système de l'administration locale dans la R.S. de Roumanie, comme d'ailleurs tout le système administratif roumain, n'est pas très différent du système soviétique. Il est cependant vrai que la terminologie est partiellement différente (soviet ou conseil, etc.), mais les concepts sont les mêmes (centralisme démocratique, etc.) et à juste titre affirme M. P. Gelard, « les choses sont bien semblables» (12). Les particularités qui existent dans le système administratif roumain sont, d'une part, dues à la simplification par rapport aux impératifs du fédéralisme soviétique, et d'autre part, aux nuances dans le processus d'intégration graduée du parti communiste roumain dans l'administration d'État, ainsi que du nouveau mécanisme d'auto-direction économiquefinancière. En même temps, il faut faire la distinction entre les conseils populaires (les soviets) que certains chercheurs considèrent comme organes « délibérants » de l'administration locale et les comités exécutifs ou les bureaux exécutifs des conseils populaires, qu'ils considèrent comme organes de l'administration locale « de conception et d'exécution ». En réalité, les conseils populaires, avec tout le système politique local sur lequel ils sont basés, ne sont pas des organes de l'administration d'État. Quoiqu'ils agissent sur le plan local, ce sont des organes du pouvoir de l'État, avec les conséquences importantes qui découlent de cette qualité. Les dispositions légales vont dans ce sens (art. 86, al. 1 de la Constitution de la R.S. de Roumanie, art. 1 de la loi nO 57/1968 pour l'organisation des conseils populaires) et les chercheurs roumains sont du même avis (13). La" situation est identique en U.R.S.S. (Constitution de l'U.R.S.S. art. 2, al. 2 et art. 145). M. M. Lesage précise que « les soviets sont les assemblées représentatives des citoyens. Par rapport à leurs homologues occidentales, elles présentent des traits distinctifs tant en ce qui concerne leur composition que leur organisation et le rôle des députés» (14). Par contre, « l'administration est constituée par l'ensemble des organes, services et personnels qui assurent la direction et la gestion de l'ensemble des entreprises et établissements publics et qui réglementent ou contrôlent les autres activités », parmi lesquels, sur le plan local, il mentionne « les comités exécutifs des soviets locaux ». Les organes locaux de l'administration d'État, dans la R.S. de Roumanie sont les comités et les bureaux exécutifs des conseils populaires. Ils ont une compétence matérielle générale, au niveau de l'unité territoriale où le conseil populaire correspondant a été élu (art. 87 de la Constitution de la R.S.R.). Il ya 4 unités territoriales de ce genre: le département (judet), y compris la municipalité Bucarest; la municipalité (toutes les capitales de (12) P. GELARD : L'administration locale en U.R.S.S. P.U.F., 1972, p. 94. (13) N. PRISCA, op. cit., p. 456 et suiv. (en roumain) ; T. DRAGANU : Droit constitutionnel. Ed. Didactique et pédagogique, Buc., 1972, p. 397 et suiv. (en roumain). (14) M. LESAGE: Les institutions soviétiques. P.U.F., 1975, p. 63 et 48. �708 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE département (judet) sont des municipalités - (voir chronologie législative pour 1979), la ville et la commune. Le président du comité exécutif ou du bureau exécutif est appelé aussi le maire de la municipalité, de la ville ou de la commune respective (art. 31 de la loi nO 57/1968). Subordonnés aux comités et aux bureaux exécutifs, il ya les organes locaux spécialisés de l'administration d'État (art. 93 de la Constitution, art. 56 et suiv. de la loi nO 57/1968), pour les domaines financier, agricole, eaux, commercial, tourisme, enseignement, santé, travail, sécurité sociale, culture et arts, portant différentes dénominations, comme « directions, inspections, comités, offices ». Ils ont la compétence matérielle dans leur domaine respectif et la compétence territoriale liée à celle du comité exécutif auprès duquel ils fonctionnent. Enfin, à la base, il y a d'autres institutions administratives, les organisations économiques et les entreprises d'État qui fonctionnent, comme secteur plus ou moins étendu, relevant du domaine d'activité des organes spécialisés. Ce sont des unités directement opérationnelles comme les écoles, les organisations commerciales locales, les centrales industrielles, les entreprises cinématographiques, etc. (15). Les comités et les bureaux exécutifs sont subordonnés horizontalement au conseil populaire respectif et verticalement, au comité exécutif de l'unité territoriale supérieure (art. 32). Les départements et Bucarest sont subordonnés verticalement, directement au Conseil des Ministres. Les organes locaux spécialisés de l'administration d'État sont subordonnés horizontalement au conseil populaire et à leurs comités et bureaux exécutifs verticalement à leurs homologues hiérarchiquement supérieurs et en dernier ressort aux organes centraux de l'administration d'État (ministères, etc.), de même spécialité (art. 93 de la Constitution de la R.S.R., art. 57 de la loi nO 57/1968), Les décisions des comités ou des bureaux exécutifs des conseils populaires peuvent être annulées par les organes hiérarchiquement supérieurs pour illégalité ou inopportunité. Celles des départements et de Bucarest, par le Conseil des Ministres (art. 35). A leur tour, les conseils populaires, ainsi que les comités ou les bureaux exécutifs, peuvent annuler les dispositions des organes locaux de spécialité de l'administration subordonnés, et les ministres ou autres dirigeants des organes centraux de spécialité peuvent les suspendre. En cas de divergence entre un département (judet) ou entre Bucarest et un ministère, le conflit peut être soumis au Conseil des Ministres, qui décidera (art. 61). Le droit constitutionnel et le droit administratif roumains, en vertu de la théorie de l'unicité de pouvoir, ne prévoient aucun recours contre les décisions du Conseil des Ministres. Cela signifie, en fait, la négation de l'autonomie locale administrative. (15) R. INOSCU : Droit administratif. Ed. didactique et pédagogique, Buc., 1970, p. 157 et suiv. (en roumain). �ROUMANIE 709 Les comités exécutifs et les bureaux exécutifs des conseils populaires sont obligés d'assurer, en premier lieu « l'exécution des décisions du parti» (art. 25 de la loi nO 57/1968) (16). Cette disposition « légale» est manifestement anti-constitutionnelle, parce que, les· décisions du parti ne sont pas des actes normatifs prévus par la Constitution. Mais, cette disposition « glissée» était nécessaire pour subordonner totalement, par l'intermédiaire de la loi, l'administration locale aux organes du parti. Ces décisions, à l'exception de certaines décisions du Comité Central du P.C.R., ne sont pas publiées dans le Bulletin Officiel ou ailleurs. Elles sont inconnues des administrés, et sont utilisées uniquement dans le « double circuit », secret. C'est un des aspects de la « partocratisation », de la direction directe, de l'administration d'Etat, par le parti. Que peut être dans ces conditions « le principe de la légalité socialiste », qui implique la seule exécution des lois? Les organes locaux spécialisés de l'administration d'État, (ainsi que les autres institutions d'État, unités économiques et culturelles) doivent exécuter les décisions des comités exécutifs ou des bureaux exécutifs, ainsi que les décisions de la Chambre législative des conseils populaires (art. 57). En même temps, ils doivent exécuter « les indications techniques et spéciales» des ministères, mais aussi les actes à caractère normatif émis par ces derniers et approuvés par la Chambre législative (art. 59), La notion « d'indications techniques et spéciales» est une notion floue, non-précisée. Elle est utilisée par l'administration centrale pour la direction centralisée de l'administration locale. A juste titre, un juriste roumain remarquait que « ces textes soulèvent de nombreux problèmes juridiques théoriques et pratiques, dont on ne peut même pas entrevoir la juste solution» (17). Outre les dispositions de l'art. 75 de la loi nO 57/1968, qui prévoient que « les Comités exécutifs des Conseils populaires départementaux et celui de Bucarest, vont émettre des règlements de fonctionnement pour leur propre appareil, ainsi que pour l'appareil des comités et des bureaux exécutifs hiérarchiquement inférieurs », dispositions qui sont considérées par les auteurs roumains, comme « affirmant le principe de l'autonomie locale» (18), toutes les autres dispositions légales, analysées ci-dessus, indiquent l'application stricte du centralisme le plus rigoureux. Pour les mêmes raisons, on ne peut parler non plus de la déconcentration administrative, en raison des excès du contrôle hiérarchique et de l'exercice du pouvoir de substitution. On peut parler d'une division du travail, réparti entre les unités territoriales, rigoureusement contrôlé par le centre. « Des échelons successifs» formant relais et permettant à l'autorité d'être présente sur place », comme le dit M. Prélot (19), ce qui implique, simultanément, « la concentration », car les décisions proviennent uniquement du centre. (16) 1. IOVANAS, A. BALOGH, N.R. PETRUSCU : L'organisation etle fonctionnement des organes locaux du pouvoir et de l'administration d'État. Ed. scientifique et encyclopédique, Buc., 1979, p. 103 (en roumain). (17) R. IONESCU, op. cit., p. 156 (18) 1. IOVANAS et al., op. cit., p. 286. (19) N. PRELOT, op. cit., p. 239. �710 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Par contre, il est vrai que le principe de l'autonomie locale est affirmé pour les conseils populaires « dans l'exercice du pouvoir d'État sur le plan local )} (art. 7 de la loi nO 57/1968) mais, ainsi qu'il résulte du texte, ceux-là sont des organes locaux du pouvoir de l'État. Ils n'entrent pas dans la sphère des organes de l'administration d'État, organes d'exécution des lois. L'on considère que l'autonomie locale de certains organes du pouvoir de l'État implique, ainsi que l'affirme M. Prélot (20) « non seulement l'autonomie administrative, c'est-à-dire l'exécution des lois entendues au sens le plus large, mais l'autonomie législative, le droit de faire des lois et l'autonomie judiciaire, c'est-à-dire le droit d'appliquer celle-ci par le moyen des tribunaux propres )}. Ces notions en Roumanie sont entendues dans un tout autre sens. Les chercheurs roumains considèrent l'autonomie locale des conseils populaires comme « une institution juridique)} comprenant une série de normes)} qui confèrent de larges attributions, dans la direction de l'activité économique-sociale des unités administratives-territoriales)} (21). Ces « attributions)} ne sont pas exercées librement, de manière indépendante, car les conseils populaires sont subordonnés totalement aux organisations locales du P.C.R .. L'art. 2 de la loi nO 57/1968 prévoit que « le conseil populaire développe son activité sous la direction du P.C.R. )}. Il s'agit donc d'une conception particulière de l'autonomie locale! Les chercheurs roumains considèrent l'autonomie locale aussi comme « une institution politique - juridique)}, dans le cadre de laquelle ils essayent d'établir et de justifier le mode d'action des organes territoriaux du parti. Ils constatent « l'action directe des organes et des organisations du parti dans la direction et la solution de tous les problèmes du développement économique et social des unités administratives-territoriales)} (21). Cette action directe est assurée par le cumul des fonctions, le cumul d'attributions, la création de certains organes de l'administration d'État, comme organes mixtes du parti et de l'État (ex. Comités de culture et d'éducation, Conseils départementaux de contrôle des travailleurs, etc.), la pratique des sessions communes ou de réunions communes des organes d'État avec les organes territoriaux du parti et par le contrôle complexe du parti et de l'État. Évidemment aussi par la promulgation des décisions du parti, le plus souvent à caractère secret, superposées aux lois. RÉFORMES ET CONTROVERSES Le droit administratif et le droit économique. Selon l'opinion dominante, font partie des organes de l'administration d'État roumaine aussi bien les organes prévus sous ce nom dans la constitution (Conseil des ministres, ministères et autres organes centraux de l'administration d'État, ainsi que les Comités et les bureaux exécutifs des (20) N. PRÉLOT, op. cit., p. 253. (21) 1. IOVANAS et al., op. cit. p. XX et XXVII. �ROUMANIE 711 conseils populaires), que les organes locaux spécialisés de l'administration d'État et les organisations économiques, les entreprises et les institutions d'État. On considère que ces trois dernières, en assurant l'activité d'exécution des lois dans la sphère de la production et du commerce ou d'une activité sociale-culturelle, sont certes subordonnées aux organes cités, prévus dans la Constitution, mais elles ont la même nature juridique (22). Pour certains auteurs cependant, « les unités économiques d'État (les centrales, les entreprises, les unités composantes à gestion économique, sans personnalité juridique, ne sont pas des organes de l'administration d'État» (23). Plus récemment, pour ceux qui soutiennent la thèse de la formation d'une nouvelle discipline « le droit économique », les unités de l'administration d'État, organisées sur le principe de l'autogestion économiquefinancière, changeraient leur nature, devenant des unités à nature double, économique et administrative» (24). Il en résulte qu'on doit les traiter de manière différenciée, en fonction de leur nature et de leur finalité respectives. Le droit économique serait ainsi distinct du droit administratif, d'un point de vue des règles de subordination en particulier, une distinction étant nécessaire entre la direction administrative et la direction économique, « du fait que la décision économique est le fruit d'une volonté collective, concertée et non de la volonté strictement unilatérale, de celui qui commande, opposée à celui qui exécute» (24). Le nouveau principe de l'auto-gestion économique-financière confèrerait aux unités économiques, dans le cadre de leurs relations de subordination à l'organe hiérarchique, « une certaine indépendance », puisque le sujet serait dans la situation « de poursuivre la promotion de ses propres intérêts », en vue d'assurer ses impératifs de gestion et ses obligations de plan. L'organe de direction, quand il prend des décisions à caractère économique, doit tenir compte des conséquences économiques de ses solutions, sur la gestion des unités en subordination. Ces éléments constitueraient des différences dans la position des parties, entre les règles de subordination en droit administratif, et le « rapport hiérarchique en droit économique » (24). Les grandes difficultés de direction d'un appareil administratif, fondé sur les principes du centralisme, mais soumis en même temps à la triple direction, politique (de parti), administrative et de l'auto-direction des travailleurs, sont évidentes. C'est pourquoi, les tenants du droit économique tentent de faire sortir de la sphère de l'administration d'État les unités éco(22) N. PRISCA, op. cit., p. 496-497; R. IONESCU, op. cit., p. 105 et suiv. (23) S. GHIMPU, I,T. STEFANESCU, S. BELIGRADEANU, Gh. MOHANU : Droit du travail. Traité. vol. l, Ed. scientifique et encyclopédique, Buc., 1978, p. 25. (24) V. STANESCU, M. CONSTANTINESCU : Droit économique. Ed. de l'Académie de la R.S.R., Buc., 1978, p. 105, 195, 197 (en roumain). �712 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE nomiques, pour leur donner une « certaine indépendance», pour leur assurer l'efficience. Les exigences d'ordre fonctionnel, de perfectionnement de la direction économique, constituent le facteur principal qui détermine les défenseurs du droit économique, encore en minorité, à demander avec insistance « la création et la délimitation d'un droit économique », dans le cadre duquel on pourrait s'éloigner du dogmatisme des principes du droit administratif roumain. Cette controverse qui est en cours, est parallèle à l'introduction progressive du principe de l'auto-gestion économique-financière dans l'administration d'État proprement dite (au sens restreint). Le processus a commencé depuis un certain temps, par la création de certaines directions générales des ministères, qui ont acquis la personnalité juridique et « l'auto-gestion ». Cette année, par le décret nO 552/1978, a été créé un Département dans le cadre du Ministère de l'industrie des constructions mécaniques, doté de la personnalité juridique et de 1'« auto-gestion ». En ce qui concerne les organes de direction, le décret apporte certaines dérogations, en tenant compte de la nature de cet organe central de l'administration d'État. Les organes de direction du- département restent de nature administrative, étant soumis aux décrets nO 76/1973 et nO 308/1978, relatifs à la direction des ministères et des autres organes centraux de l'administration d'État, sur la base de la direction collective (25). Le type de l'organe de direction n'est donc pas déterminé par le principe de financement, mais par sa nature, par le système d'organes dont il fait partie (26). Le même principe a commencé à être appliqué aussi à l'administration locale, ainsi qu'en a décidé le Plénum du C.C. des 23-24 juin 1978. Chaque unité administrative devra avoir un budget propre de revenus et dépenses, de telle manière que toutes les localités « puissent s'auto-financer et qu'on n'attende plus de dotations du budget de l'État» (27). On espère que les revenus nécessaires seront réalisés par une utilisation plus intense des ressources humaines, mais aussi des ressources matérielles locales et par le développement économique sur le plan local. Pourtant, dans le budget pour l'année 1980, une somme d'environ 4 milliards de lei continue d'être affectée pour les départements (judete) déficitaires, sans compter les sommes allouées toujours par l'État, provenant de l'imposition sur le fonds de rétribution et de circulation des marchandises, ce qui représente environ les deux tiers des budgets locaux (art. 12 du Budget pour 1980). On essaye de limiter le processus par lequel on fait appel au budget de l'État, processus spécifique au système, aux secteurs et aux unités administratives-territoriales vraiment déficitaires, et de localiser les déficits, tandis que, simultanément, on tente de rendre « rentables» certains secteurs et circonscriptions administratives. On considère que le principe de (25)1. GRUIA, op. cit., p. 618. (26) v.o. ZLATESCU : Nouvelles formes d'organisation des unités économiques d'État. Revista Româna de Drept nO 4/1979, p. 14 (en roumain). (27) N. CEAUSESCU : Discours lors de la (( Conférence des présidents des conseils populaires JJ. Ed. politique, Buc., 1978, p. 37 (en roumain). �ROUMANIE 713 l'auto-gestion est utile pour tendre vers ce résultat, pour éviter les « trous noirs» de l'administration et de l'économie, vers lesquels sont attirés de manière permanente tous les secteurs. Il convient de signaler en conclusion les nombreux changements de ministres, ministres adjoints et autres responsables de l'administration de l'État, particulièrement dans les domaines économiques clés, comme le secteur de l'approvisionnement technico-matériel de l'industrie et dans l'agriculture. Également dans le domaine de la justice (changement du Ministre de la Justice, du procureur général et du président du Tribunal Suprême). Ces remaniements semblent traduire un renforcement général de l'autorité de l'État. CHRONOLOGIE Les décisions de la Chambre Législative des Conseils Populaires, concernant l'approbation du plan national unique, à profil territorial, pour l'année 1979 et des budgets locaux, pour 1979 (Bull. Off. l, nO 98 du 10 novembre 1978), D'amples charges reviennent à l'administration locale, pour mettre en œuvre le plan territorial, pour « le développement économiquesocial équilibré des localités, pour l'augmentation du niveau de vie des citoyens, pour une bonne gestion et pour l'embellissement des villes et des communes, pour la réalisation des travaux d'intérêt commun », également pour l'exécution des budgets locaux. D'autres tâches doivent conduire, peu à peu, à l'auto-financement des unités administratives territoriales, par l'augmentation de leurs propres revenus, par le développement en sus du plan de l'activité industrielle, artisanale et des services. Le code douanier (loi nO 30/1978 - Bull. Off. 1 nO 115 du 28 décembre 1978). Pour la première fois, les règlements douaniers, répartis dans un grand nombre d'actes normatifs, sont unifiés et systématisés dans un code. Le code douanier concrétise, sur le plan législatif, la politique douanière de la République Socialiste de Roumanie, considérée comme un moyen pour stimuler le développement et la modernisation de l'économie du pays. Le commerce extérieur demeure un monopole d'État (art. 2). On prévoit les conditions dans lesquelles les importations et les exportations sont autorisées, les unités de production habilitées pour de telles opérations, la douane à laquelle elles sont soumises, la création d'unités spéciales de douane auprès de ces dernières (art. 14, 19,62). Le régime douanier s'applique aussi aux sociétés mixtes, ayant leur siège dans la République Socialiste de Roumanie. Le recouvrement des taxes de douane est prévu uniquement pour l'importation de marchandises, à quelques exceptions près (tels que �714 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE les échantillons, etc.). Les problèmes concernant l'application de la clause de la nation la plus favorisée sont traités par le principe de la réciprocité et celui de l'avantage réciproque (art. 21, 22). Les personnes physiques peuvent entrer ou sortir de Roumanie, en payant les taxes de douane correspondantes, avec quelques exceptions limitatives, pour les biens à usage personnel, familial ou ménager, qu'ils n'ont pas le droit de commercialiser (art. 8,28). On prévoit les prohibitions et restrictions, à caractère énonciatif, des biens qui intéressent le patrimoine national culturel, des armes, des stupéfiants, des devises en lei, des timbres, des métaux et pierres précieuses, etc. (art. 55, 56). D'autres dispositions réglementent l'entrée ou la sortie du pays par des personnes juridiques de certains biens, en dehors des activités de commerce extérieur, tels les biens destinés aux manifestations politiques, économiques, culturelles, scientifiques, etc. Une disposition de principe prévoit que la responsabilité du nonrespect du régime douanier peut être disciplinaire ou pénale, matérielle ou civile. La contrebande (art. 72), èst punie de prison de 2 à 7 ans et de la confiscation partielle des biens. Les autres infractions sont punies conformément aux lois spéciales (par exemple, le décret nO 244/1978, concernant le régime des métaux et pierres ' précieuses). Le prélèvement d'une partie de la valeur de la production nette (Décret nO 429/1978 - Bull. Off. 1 nO 103 du 15 nov. 1978), qui représente la contribution de chaque unité économique d'État à la formation des fonds nécessaires à l'ensemble de la société et qui assure la régulation du niveau de rentabilité des unités, par l'établissement de certains quotas différenciés. Les bénéfices. (Formation, planification, destination et versement des bénéfices). Loi nO 29/1978 - Bull. Off. 1 nO 114 du 27 décembre 1978). Les bénéfices caractérisent l'efficacité économique, en tant que principale source de formation des fonds de développement et consommation, sur lesquels doit être basée l'auto-gestion économiquefinancière et le co-intéressement des travailleurs. (Notons que cette approche n'est pas très lointaine de la théorie du profit capitaliste). La répartition au travail, (de ceux qui ont terminé des instituts d'enseignement supérieur médical et pharmaceutique - (Décret nO 436/1978 Bull. Off. 1 nO 95 du 4 novembre 1978). Disposition spécifiquement socialiste pour le recrutement des cadres, et leur répartition ; un séjour en milieu rural est obligatoire pendant trois années. Le Comité d'État pour la planification (Décret du Conseil d'État nO 1/1979 Bull. Off. nO 3 du 8 janvier 1979, qui modifie la loi nO 65/1969), organe de l'administration centrale de l'État, a été modifié du point de vue de la nomenclature, de la direction et de sa structure d'organisation. �ROUMANIE 715 Le Ministère de l'industrie des constructions mécaniques, incluant la recherche scientifique et le développement (Décret du Conseil d'État nO 522/1978 - Bull. Off. 1 nO 4 du 9 janvier 1979 qui modifie le Décret du Conseil d'État nO 107/1975 - republié dans le Bull. Off. 1nO 16/20 février 1979). C'est le processus de pénétration du principe de l'auto-gestion dans l'activité administrative proprement dite, qui - à l'avenir - pourrait se généraliser. Le processus a commencé depuis un certain temps, de manière expérimentale, par la création de certaines directions générales dans les ministères, qui ont acquis la personnalité juridique et l'{( auto-gestion ». Aux trois catégories d'unités économiques prévues par la loi nO 5 1978 (28), le nouveau décret ajoute, comme nouvelle catégorie, le {( département », dans le cadre du ministère. Ce département a une nature mixte, administrative - économique, et est organisé comme toute autre unité économique, à la différence que, ses organes de direction sont de nature administrative, relevant du décret 76/1973. La source de l'auto-financement est formée par les quotes-parts des budgets des unités économiques subordonnées. Une autre innovation est constituée par la création d'un nouveau type d'unité économique {( le groupe d'entreprises », greffé sur une entreprise-pilote de même profil. Bilan du Plan 1979. En février 1979 ont été publiées les données sur la réalisation du plan pour l'année 1978 (29). Tout en affirmant que de grands succès ont été réalisés dans tous les domaines, le plan n'a été exécuté qu'à 99,7 % et la situation demeure critique. La liste des indicateurs non atteints est curieusement impressionnante: {( industrie alimentaire et chimique, certains produits de l'industrie extractive, métallurgie, industrie de constructions mécaniques et d'autres branches. Les causes de ces déficiences seraient la non-réalisation des quantités de matières agricoles planifiées, l'accident technique du Combinat pétrochimique Pitesti, le mauvais approvisionnement du matériel technique, une coopération insuffisante entre les entreprises, l'entrée en fonction tardive de certaines capacités de production, la sous-productivité de certaines installations etc ... ». Trop de justifications semble-t-il pour une non-réalisation de 0,3 % ! Au reste, il est dit que {( le plan a été réalisé et dépassé » ! Direction et planification unifiée de l'agriculture, l'augmentation de la production agricole et la création des conseils uniques agro-industriels (Décision du Plenum du Comité central du Parti communiste roumain - Bull. Off. 1 nO 12 du 3 février 1979). (28) 1. GRUIA - Roumanie - Annuaire Européen d'Administration Publique, vol. l, 1978, pages 597,611. (29) Communiqué concernant la réalisation du plan national unique pour l'année 1978 - Bull. Off. III, nO 22 du 6 février 1979. �716 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Les mesures font partie du processus de socialisation totale de l'agriculture - concentration, spécialisation et intégration de la production agricole - indépendamment de la forme de propriété, et de création de certaines formes d'organisation d'État, comme le Conseil unique agro-industriel, mis en place dans les unités territoriales-administratives et dirigé directement par un cadre du parti. Brevets (Décret du Conseil d'État nO 81/1979 - Bull. Off. 1nO 22 du 8 mars 1979). La ratification du traité de coopération dans le domaine des brevets adopté à la conférence diplomatique de Washington, 19 juin 1970, avec des réserves concernant la compétence de la Cour Internationale de Justice, à laquelle on peut faire appel pour résoudre les différends, uniquement avec l'accord de toutes les parties en litige. Le Comité d'État pour l'énergie nucléaire (Décret du Conseil d'État nO 85/1979 - Bull. Off. 1 nO 23 du 8 mars 1979) est organisé et fonctionne comme organe central de l'administration d'État. Le contr61e de la fortune (Décret du Conseil d'État nO 92/1979 - Bull. Off. 1 nO 25 du 12 mars 1979, concernant la modification de la loi nO 18/1968, republié dans le Bull. Off. 1nO 29 du 19 mars 1979). Procédures spéciales - Chap. VI. Nouvelles dispositions, concernant le contrôle de la fortune des dignitaires, modifiant la composition de la commission d'enquête; celle-ci peut faire des recherches uniquement avec l'accord du Conseil d'État (art. 15-16). Les biens acquis ou leur valeur en argent deviendront propriété de l'État (art. 1). La commission d'enquête est formée de 2 juges du Tribunal Suprême, un procureur de la Procurature Générale, un délégué de la Cour Supérieure de contrôle financier, un délégué du Ministère des Finances, 2 députés de la Grande Assemblée Nationale et 4 travailleurs. Le jugement est prononcé par le Tribunal Suprême, section civile, dans la composition suivante : 3 juges et 4 travailleurs (art. 17). Toute l'activité déployée dans ce domaine par les organes financiers, par la milice, par la procurature, par la justice et par la direction des unités socialistes, est dirigée et contrôlée, sur le plan central, par une commission placée sous la direction du président du Conseil central de Contrôle des Travailleurs de l'Activité Économique et Sociale (art. 19-20). Lors de la réunion du bureau exécutif du Conseil National des Travailleurs (Bull. Off. III nO 243 du 20 décembre 1978) a été discuté le « projet de loi concernant l'obligation du personnel travailleur, ayant des fonctions de responsabilité, de déclarer les biens de valeur, propriété personnelle ». M. Manea Manescu a été relevé de la fonction de premier ministre du gouvernement (Décision de la Grande Assemblée Nationale nO 1 du 2 avril 1979 - Bull. Off. 1 nO 34), « pour raisons de santé ». �ROUMANIE 717 L'élection de M. /lie Verdet dans la fonction de premier ministre du gouvernement (Décision de la Grande Assemblée Nationale nO 2 du 2 avril 1979 - Bull. Off. 1 nO 34). Documents du Plenum du Comité central du P. C. R. du 29 mars 1979 (Bull. Off. 1 nO 37 du 6 avril 1979), relatifs à la composition et à la structure d'organisation du parti, au 31 décembre 1978, à l'activité déployée dans le domaine de la politique de cadres (membres du parti) et la prise en compte des lettres, réclamations et requêtes des travailleurs. Au cours de l'année 1978, 119.000 nouveaux membres ont été reçus au P.C.R., dont 70 % provenaient de l'Union de la Jeunesse Communiste, desquels 84 % sont travailleurs ou paysans et 39,44 % femmes. Le nombre total des membres du parti au 31 décembre 1978 était de 2.842.000, soit 25,09 % de la population active du pays. 69,54 % des membres du parti travaillent dans l'industrie, le bâtiment, les transports et l'agriculture. Dans les conseils de direction des ministères et des organes centraux de l'État, à la suite de l'application des nouvelles dispositions concernant la direction collective, 20 % des membres de ces organes collectifs de direction sont des travailleurs, des contremaîtres, des techniciens. Il est rappelé que le Comité central du P.C.R. et les organes locaux du parti dirigent directement la sélection, la préparation et la promotion des salariés pour l'appareil d'État et pour les organisations collectives. Ainsi, pour la seule année 1978, environ 7.000 personnes ont été promues dans des fonctions de la nomenclature des organes du parti. En ce qui concerne les lettres, les réclamations et les demandes des travailleurs, pour apprécier l'ampleur du problème, il est indiqué qu'au cours de l'année 1978, plus de 1.754.000 lettres, réclamations, demandes, ont été adressées, ce qui représente à peu près 17 % de la population active du pays. 180.272 citoyens se sont adressés, au Comité central du P.C.R., par écrit ou verbalement, dont 31.980 ont été reçus en audience. Pour répondre à ces demandes et requêtes, 16.000 commissions travaillent, regroupant environ 80.000 membres, chacune d'entre elles étant dirigée par un secrétaire adjoint du parti. Leur activité est considérée comme positive, notamment pour les informations ainsi recueillies. Mais « il y a des domaines d'activité dans lesquels depuis longtemps, les réclamations et les demandes des travailleurs se maintiennent au même niveau ou même ont augmenté, car les problèmes soulevés n'ont pas trouvé de solution ». Stimulation de la production d'exportation, par de plus grands bénéfices (Décret du Conseil d'État nO 144 - Bull. Off. 1 nO 39 du 12 avril 1979). L'augmentation des bénéfices des entreprises se fait par la réduction correspondante du prélèvement - pour la société - d'une partie de la valeur de la production nette. �718 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Mesures pour stimuler l'exportation (Décret du Conseil d'État nO 153 - Bull. Off. 1 nO 41 du 16 avril 1979). On a créé des unités spécialisées pour la production destinée à l'exportation et il est interdit de donner une autre destination à ces produits. Ministère du commerce extérieur et de la coopération économique internationale (Décret du Conseil d'État nO 164 - Bull. Off. 1 nO 45 du 8 mai 1979), Organisation et fonctionnement de ce ministère qui dirige et coordonne toute l'activité dans le domaine du commerce extérieur. Majoration des prix de certains biens de consommation. (Décret présidentiel nO 151 - Bull. Off. 1 nO 46 du 14 mai 1979). Les prix de détail, particulièrement pour certains produits alimentaires ont augmenté « en moyenne de 32,8 % ». Essence et fuel. La Roumanie tient la « cadence» mondiale des prix des produits pétroliers. Alors que le pays est producteur de pétrole, l'essence a augmenté, par deux fois, (le super est passé de 3,50 lei à 7,50 lei soit 0,70 dollars) ; il en fut de même pour les dérivés du pétrole. La loi sur les contrats économiques (la loi nO 3/1979 - Bull. Off. 1 nO 60 du 14 juillet 1979, pour modifier et compléter la loi nO 7/1969), Dans l'économie socialiste, le contrat économique a pour rôle de réglementer la réalisation de la production, les rapports financiers entre les différentes unités, le respect des prix de revient et des indices économiques et financiers, sur la base du plan national unique, pour l'accomplissement des objectifs du développement économique - social et de l'activité d'exportation et de coopération économique internationale (art. 1). Les contrats économiques sont de deux sortes: entre les unités socialistes, internes (art. 14-52) et externes (art. 53-81). De même on réglemente les attributions et les responsabilités des organes de l'administration d'État, centrale et locale, et des unités économiques, pour le parachèvement et l'exécution des contrats (art. 82-96). Le rationnement de la consommation de carburants et du parc de voitures (Décret du Conseil d'État nO 277/1979 - Bull. Off. 1 nO 64 du 26 juillet 1979). Le parc des voitures de tourisme, propriété de l'État et des collectivités, de l'administration d'État, en général, est réduit de 50 %. Les taxis sont réduits de 50 %. On réduit, de manière correspondante, les quotas d'essence. L'importation de voitures ayant une consommation au-dessus de 11 1/100 km est interdite. Est interdite la circulation des voitures de l'État ou des collectivités, à partir du samedi au lundi matin. Les voitures privées devront circuler de manière alternative, le week-end, toutes les deux semaines, en fonction du numéro d'immatriculation, pair ou impair. �ROUMANIE 719 Les excursions en autobus sont admises pour des distances qui ne dépassent par 200 km. Pour des distances plus grandes, il faut utiliser les trains. Pour les excursions à l'étranger, elles devront être organisées par groupes, avec des moyens de transport en commun, particulièrement avec le train. Les prix des carburants sont fixés à 7,50 lei (0,70 dollars) pour l'essence à indice d'octane 96-98, à 6,80 lei (0,65 dollars) pour l'essence à indice d'octane 88-90 et à 41ei (0,55 dollars) pour le fuel; le prix des autres produits pétroliers a été modifié de manière correspondante. L'augmentation de la rétribution du personnel travailleur (deuxième étape prévue pour 1976-1980) (Décret du Conseil d'État na 280/1979 - Bull. Off. 1 na 66 du 30 juillet 1979). L'opération commence le 1er août 1979 et sera terminée le 1er décembre 1980. A noter que le personnel de l'administration, des unions, des associations, c'est-à-dire la plupart des salariés recevront la majoration à cette dernière date. L'administration et la réduction de la consommation d'énergie électrique, thermique et des gaz naturels (Décret du Conseil d'État na 283(1979 Bull. Off. 1 na 67 du 31 juillet 1979). Le décret a pour objectif la réduction de la consommation et l'établissement d'une corrélation avec les prix du marché mondial. L'administration d'État est obligée de réduire sa propre consommation de 40 %, par rapport à 1978 ; la température maximale admise dans les bureaux et dans les espaces administratifs est de 180 C. L'éclairage public est réduit de 30 %. Les citoyens sont obligés de réduire leur consommation de 20 % et les prix sont établis en fonction du nombre de personnes et de la dimension du logement; les tarifs sont majorés pour la consommation qui dépasse les normes calculées. Le message de M. Nicolae Ceausescu, à l'occasion de la fête de la récolte (Bull. Off. III na 213 du 31 octobre 1979), dans lequel il affirme que la récolte de céréales atteindra cette année entre 19.500.000 et 20.000.000 tonnes, alors que le plan initial prévoyait une production de 24.695.000 tonnes. Décision du Plénum du Conseil National du Front de l'Unité Socialiste Bull. Off. III na 215 du 2 novembre 1979) concernant l'augmentation de son r61e dans la vie sociale - politique et l'amélioration de son organisation. Le 31 octobre 1979, M. Nicolae Ceausescu, secrétaire général du P.C.R. a proposé au Comité politique exécutif du Comité central du P.C.R. de débattre le problème de ({ l'augmentation du rôle du Front de l'Unité Socialiste dans la vie sociale-politique de la Roumanie et de l'amélioration de son organisation }). (Les propositions ont été approuvées et rendues publiques - Bull. Off. III na 213 du 31 octobre 1979). �720 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Le Conseil National du F.U.S. a adopté une décision par laquelle il prend des mesures afin de constituer ses propres organisations (au niveau des villages, des villes, des quartiers, des entreprises, des institutions) et leurs comités et de commencer l'admission de membres individuels. Dans ce but, il organise des assemblées générales, des conférences locales et réunira le Ile Congrès du F.U.S., où seront élus les nouveaux organes de direction. Toute l'activité et tous ces organes seront dirigés par le P.C.R. ; à l'avenir, le président du F.U.S. sera le secrétaire général du P.C.R., M. Nicolae Ceausescu ; pour les comités locaux, un des secrétaires ou secrétaires adjoints du Comité ou du bureau du comité de parti correspondant. BIBLIOGRAPHIE MREJERU (1.) : La technique législative. Ed. de l'Académie de la République Socialiste de Roumanie, Bucarest, 1979, 223 pages (en roumain). Le travail représente un effort de recherche sur le perfectionnement de l'activité législative et la systématisation de la législation. Le processus législatif est étudié, à partir de la motivation sociale, l'élaboration des projets de loi et jusqu'à leur débat et adoption. L'auteur examine également les organes d'élaboration et de proposition des actes normatifs (les ministères et les autres organes centraux prévus par la Constitution et par les lois), la formation du programme législatif, la participation des juristes à l'élaboration des projets, etc... PRISCA (N.) : Les droits et les devoirs fondamentaux des citoyens dans la République Socialiste de Roumanie. Ed. scientifique et encyclopédique, Bucarest, 1978, 326 pages (en roumain). L'ouvrage paraît à l'occasion du 3Qe anniversaire de la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme (10 décembre 1948), C'est le premier ouvrage de ce genre dans la littérature juridique roumaine d'après la 2e guerre mondiale et qui pourrait marquer un tournant absolument nécessaire, semble-t-il, dans le problème du respect des Droits de l'Homme dans la R.S. de Roumanie. Charge difficile pour un scientifique qui a le devoir de respecter la vérité, surtout en ce qui concerne l'évolution de ce problème dans la R. S. de Roumanie. Plein de principes et de considérations générales, ce travail n'aborde pas les problèmes pratiques. L'auteur n'a pas le courage - ou ne lui a-t-on pas permis de l'avoir - d'analyser de façon critique le problème. Cacher la vérité dans ce domaine crée le danger de la perpétuation d'une situation anormale, que certains pensent endémique, propre au socialisme, sans pouvoir toutefois convaincre /'opinion publique mondiale que les choses sonr en cours de changement. �ROUMANIE 721 STEFANESCU (loT.) : La discipline du travail et la responsabilité disciplinaire du personnel travailleur des unités socialistes d'État. Ed. de l'Académie de la République Socialiste de Roumanie, Bucarest, 1979, 189 pages (en roumain). Le livre actualise les connaissances concernant les règles générales de discipline dans les unités d'État, de méme que la responsabilité disciplinaire, basé sur les modifications intervenues par /'introduction de l'auto-gestion et de l'auto-direction des travailleurs. Pour la première fois, la littérature juridique roumaine fait la présentation des régimes disciplinaires spéciaux et donne la motivation de cette réglementation différenciée. A noter les nombreuses propositions de lege ferenda, faites par l'auteur, qui constituent de véritables critiques ala loi nO 1/1970, sur l'organisation et la discipline du travail. L'ouvrage comporte aussi des informations sur ce qu'en occident on appelle le statut disciplinaire des fonctionnaires publics. ZLATESCU (V.O.) : L'unité économique d'État et la personnalité juridique. Ed. scientifique et encyclopédique, Bucarest, 1979, 210 pages (en roumain). La préoccupation du législateur socialiste roumain, dans la dernière période, concernant la réorganisation et la direction des unités économiques d'État, partie intégrante de l'administration d'État, se reflète dans le travail du professeur Zlatescu. /! était tout à fait naturel que les principes du nouveau mécanisme économique-financier, les principes d'auto-direction et auto-gestion des unités économiques d'État, apportent des transformations importantes au cadre juridique de l'organisation et de la direction de ces entreprises, questions que l'auteur traite d'une manière remarquable dans sa monographie, basée sur une vaste documentation. /! étudie, d'une part, le régime juridique des unités économiques d'État (l'entreprise, la centrale, l'unité de gestion économique sans personnalité juridique), ainsi que les modalités de création, de réorganisation et de suppression de telles unités et d'autre part, le rapport entre l'unité économique et la personnalité juridique. Le sujet, que l'auteur nomme aussi, à juste titre, (( le droit de l'entreprise », est abordé sur des bases interdisciplinaires, de telle façon que la réglementation juridique puisse étre comprise par la connaissance des principes et thèses du management, de la science de l'organisation et de direction des entreprises, ce qui représente une illustration des efforts de l'auteur pour /'introduction des concepts modernes, dans les domaines respectifs. Ouvrages collectifs : IllE (A.L), OLAN (1) : Recueil des décisions du Tribunal Suprême, pour l'année 19n. Ed. scientifique et encyclopédique, Bucarest, 1978, 406 pages (en roumain). 46 �CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE 722 La collection contient des sélections de la jurisprudence du Tribunal Suprême pour l'année 1977, dans tous les domaines. Y figurent deux cas relatifs au contr61e de la légalité des actes administratifs, ce qui démontre la faible application de la loi sur le contentieux administratif (loi nO 1/1967). La pratique judiciaire relative à la procédure civile applicable dans le contentieux administratif présente aussi un intérêt, car le contentieux administratif général est de la compétence des tribunaux ordinaires. OLARU (Gh.), MANDICESCU (V.) : le cadastre foncier. Ed. Ceres, Bucarest, 1978, 447 pages (en roumain). L'ouvrage traite des problèmes techniques, mais aussi ceux à carac- tère économico-administratif et juridique. Il analyse toutes les formes de propriété du sol, leur utilisation et leur gestion, leur régime juridique et le problème des livres fonciers (le système de publicité, le contenu des livres fonciers, l'inscription des droits, la rectification des inscriptions, etc.). STANESCU (V.), CONSTANTINESCU (M.) : Droit économique. Ed. de l'Académie de la République Socialiste de Roumanie, Bucarest, 1978, 310 pages (en roumain). Les auteurs sont les adeptes de la théorie de l'autonomie du droit économique, bien qu'une grande partie de la littérature juridique roumaine y soit opposée. Les transformations sociales-économiques intervenues dans la République Socialiste de Roumanie déterminent certaines mutations dans la structure même du système juridique, de nouvelles branches et de nouvelles institutions apparaissent et il est donc nécessaire de les délimiter et de les intégrer dans le système. Revues LA REVUE ROUMAINE DE DROIT pour l'année 1979 (en roumain) contient une série d'études, d'actes normatifs et de textes de jurisprudence dont les plus importants sont: GHIMPU (S.) : « Aspects de la codification du droit du travail en Roumanie» (nO 1), dans lequel l'auteur traite aussi le problème de la corrélation du droit du travail et du droit administratif. ANDRONE (N.) : « Le code douanier de la R.S. de Roumanie» (nO 3). ZLATESCU (V.D.) : « Nouvelles formes de l'organisation des unités économiques d'État» (nO 4). VRABIE (G.) : « Le sens de l'évolution du droit à l'étape actuelle du développement social-économique de notre société socialiste» (nO 5), où est développée la thèse de la nécessité d'effectuer un nouveau saut qualitatif, c'est-à-dire de la « réorientation générale », du « changement radical» qui ait pour effet le passage « à une étape supérieure de développement », y compris dans le domaine juridique. ANGHENE (M.) : « Les traits juridiques des sanctions administratives» (nO 5), qui traite de la responsabilité administrative considérée comme �ROUMANIE 723 forme de la responsabilité juridique, et des causes qui ont mené à la multiplication des sanctions administratives. CONDOR (1.) : « Eviter la double imposition internationale» (nO 6). - « La Résolution du XIIe Congrès du P.C.R. » (nO 12). SCIENCES JURIDIQUES (Série de la Revue Roumaine des Sciences sociales) - année 1979 - (en français, anglais, allemand, russe) contient des études, des actes normatifs, des chroniques, des comptesrendus. Relevons notamment: CETERCHI (1.), ANDRONE (N.) : « Les coordonnées réelles de la coopération internationale pour l'affirmation des droits de l'homme », dans lequel les auteurs présentent le point de vue des juristes socialistes roumains sur ce problème très controversé, qui constitue, en occident, un motif de préoccupation (nO 1). MREJERU (1.) : « Le rôle de la méthodologie générale de technique législative dans le processus d'élaboration des lois et d'autres actes normatifs» (nO 1), où on reprend certaines des thèses de l'ouvrage du même auteur, présenté ci-dessus. ZLATESCU (V.O.) : « L'auto-gestion des travailleurs et l'auto-administration économique-financière ainsi qu'elle apparaît dans la loi sur l'organisation et le fonctionnement des unités socialistes d'État» (nO 1) (en anglais), dans lequel l'auteur fait une synthèse de ses études sur ce problème (voir ci-dessus). CETERCHI (1.) : « La conception du P.C.R. concernant l'État socialiste à l'étape de l'édification de la société socialiste multilatéralement développée et de la marche de la Roumanie vers le communisme» (nO 2) (en français) ; l'auteur soutient la thèse de l'augmentation du rôle de l'État, dans les conditions historiques actuelles. NICOLCIOIU (E.) : « Le droit socialiste roumain à l'étape de l'édification de la société socialiste multilatéralement développée (nO 2) (en français), après avoir fait l'historique de l'évolution du droit socialiste roumain, l'auteur considère que « le présent juridique de la Roumanie se caractérise par un droit adapté à la société socialiste multilatéralement développée ». STEFANESCU (I.T.) : « Caractéristiques de la nouvelle loi sur l'éducation et l'enseignement » (nO 2) (en français) ; l'auteur fait une analyse de la loi nO 28/1978, entrée en vigueur durant l'année scolaire 1979-1980. Dans la rubrique des actes normatifs, sont publiés, en anglais, la loi nO 1/ 1978, sur le traitement des propositions, des réclamations et des requêtes des travailleurs (nO 1) et en allemand, le Code douanier, (nO 2). �j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j �TCHÉCOSLOVAQUIE par Robert AIGNER (*) LES COMITÉS DE CONTROLE POPULAIRE En Tchécoslovaquie, les assemblées représentatives suprêmes (l'Assemblée fédérale et ses Chambres ainsi que les Conseils nationaux tchèque et slovaque) organisent fréquemment de grands débats sur l'état de la légalité socialiste, précédés de rapports soumis par les présidents de Cours suprêmes (fédérale, républicaines) ou les procureurs généraux. Mais c'est pour la première fois en 1979 que la Chambre des nations de l'Assemblée fédérale, lors de sa session d'automne, le 23 octobre, s'occupe de « la mission, l'activité et le renforcement de l'efficacité du système de contrôle tchécoslovaque et de ses différents échelons, surtout du point de vue de sa contribution au maintien des décisions du XVe Congrès du Parti communiste tchécoslovaque, et cela notamment en vue de garantir l'exécution des tâches essentielles du développement économique et social et d'imposer les intérêts de la société tout entière ... » (Rudé Pravo du 24 octobre 1979). Les débats commencèrent après les explications de M. Frantisek Ondrich, ministre-président du Comité de contrôle populaire de la République socialiste tchécoslovaque, qui compléta son rapport écrit. Auparavant, le rapporteur commun à toutes les commissions de la Chambre avait résumé les constatations et recommandations émises par elles sur le contrôle. Dans sa résolution relative à cette question, la Chambre des nations rappelle que le contrôle devient de plus en plus partie intégrante du travail de direction et d'organisation et suppose la participation croissante des travailleurs, ce qui contribue à l'approfondissement de leur participation à la direction et à l'administration de l'État. La résolution recommande au gouvernement de la République socialiste tchécoslovaque d'influencer et d'unifier encore davantage l'activité de tout le système de contrôle et (*) Collaborateur scientifique au C.N.R.S. (Service de Recherches juridiques comparatives). Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �726 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE d'accroître l'efficacité de son travail. Elle recommande également aux ministères et autres organes centraux de veiller à éliminer les carences découvertes et à en tirer les conséquences. Au cours des débats, le rapporteur commun à toutes les commissions de la Chambre souligna que le système de contrôle étatique tchécoslovaque était notamment représenté par les comités et commissions de contrôle populaire, ainsi que par les organes de contrôle spéciaux, sectoriels et d'entreprises, de même que par les organes spécialisés et les diverses inspections. Il ne fait aucun doute que parmi les systèmes et organes de contrôle en République socialiste tchécoslovaque, de même que dans d'autres pays socialistes sous une autre dénomination, ce sont les comités et commissions de contrôle populaire qui sont les plus importants. En effet, leur tâche ne consiste pas seulement à organiser et exécuter des actions de contrôle directes, mais également à coordonner le travail des autres organes de contrôle étatiques et sociaux. Simultanément ils représentent l'instrument de contrôle des gouvernements (fédéral et des républiques) et du Parti communiste tchécoslovaque qui constitue la force dirigeante de l'État et de la société. Quelles sont les caractéristiques, la mission, les structures et l'organisation de ce système de contrôle étatique socialiste? Les fondements juridiques. Les comités de contrôle populaire sont des organes de contrôle extérieur exerçant leur activité au sein des organes et organisations indépendamment de leurs appartenance et subordination hiérarchique. Ce sont donc des organes de contrôle spécialisés. Le contrôle constitue leur fonction fondamentale et non une activité annexe. Ils agissent en tant que comités, donc organes collégiaux, ce qui, selon la doctrine juridique tchécoslovaque, facilite l'examen des questions essentielles dans les collectifs composés de citoyens, nommés ou élus, possédant la pratique et les connaissances spéciales requises pour l'exercice du contrôle. C'est la raison pour laquelle on les a appelés comités de contrôle populaire. En fait l'adjectif populaire ne peut s'appliquer qu'à une partie de ce système de contrôle assez complexe possédant des structures particulières et dont la subordination est double. Ce système est composé d'un appareil possédant les caractéristiques d'un organe de l'administration d'État d'une part, de collectifs collégiaux de citoyens élus ou nommés qui ne sont pas des employés d'État d'autre part. Il s'agit donc d'un organe de l'administration d'État exerçant une partie de son activité par l'intermédiaire des comités ou commissions dont les membres sont nommés ou élus. Ce système d'organes de contrôle subordonnés aux gouvernements (fédéral et des républiques), à l'exception des comités de contrôle populaire des comités nationaux, est simultanément dirigé par le Parti communiste tchécoslovaque. �TCHECOSLOVAQUIE 727 En effet la loi nO 103/1971 Sb. sur le contrôle populaire de l'Assemblée fédérale tchécoslovaque stipule dans ses règles fondamentales (al. 1) que « l'activité du Comité de contrôle populaire est dirigée par les instructions du Parti communiste tchécoslovaque, force dirigeante de l'État et de la société ... ». Les dispositions suivantes (al. 3) soulignent l'obligation des organes de contrôle populaire d'informer des résultats de leur activité, selon la nature des faits, les organes compétents du Parti communiste tchécoslovaque, ceux des organisations sociales, dont en premier lieu les organes du Mouvement révolutionnaire syndical, éventuellement les collectifs de travailleurs des organes et organisations contrôlées. Les lois sur le Comité de contrôle populaire, promulguées respectivement par le Conseil national tchèque et slovaque, contiennent des dispositions analogues. Cette obligation d'informer les organes du Parti implantés dans les organisations où le contrôle est effectué'ainsi que les organes territoriaux du Parti à laquelle sont soumis tous les organes exerçant le contrôle est également inscrite dans les « Principes pour assurer le contrôle dans l'économie nationale et l'administration d'État, approuvés par la décision du gouvernement de la République socialiste tchécoslovaque du 9 janvier 1975, nO 3, publiés dans le Recueil des lois sous le nO 5/1975 Sb. ». Pourtant selon le droit actuellement en vigueur, le Comité de contrôle populaire est conçu également comme un organe central de l'administration d'État dans le domaine du contrôle (entre autres art. 3 de la loi constitutionnelle nO 126/1970 Sb. sur les mesures prises dans le système des organes fédéraux à la tête desquels se trouve un membre du gouvernement de la République socialiste tchécoslovaque). A l'origine, en Tchécoslovaquie, après l'introduction du régime de démocratie populaire, puis socialiste, les organes de contrôle spécialisés, ont été constitués comme des organes propres, indépendants des assemblées représentatives, des organes professionnels dirigés verticalement. Après la création du ministère du Contrôle d'État, ils ont été créés par le décret gouvernemental nO 75/1951 Sb. Après le XIIIe Congrès du Parti communiste tchécoslovaque en 1967, parallèlement au renforcement des pouvoirs des Assemblées élues, des commissions de contrôle populaire ont été constituées en tant qu'organes de contrôle des Assemblées représentatives de tous échelons (loi nO 70/1967 Sb.). Par la suite, la ligne du développement doctrinal du contrôle manque de précision. Après la fédéralisation de l'État tchécoslovaque, le législateur a dû procéder à une refonte de la législation du système des organes des Comités de contrôle populaire en considérant ces derniers comme des organes de contrôle du gouvernement. Par contre les Comités de contrôle populaire des Comités nationaux restent basés sur les principes fixés par la loi sur les Comités nationaux antérieure à la modification des années 70 (loi nO 69/1967 Sb.) qui les considère comme des organes de contrôle du Comité national (plus précisément de son plenum). Ce n'est pas un hasard si en parlant du contrôle populaire en Tchécoslovaquie, on emploie la plupart du temps le terme de « système de con- �728 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE trôle ». En effet, il ne s'agit pas d'organes de contrôle isolés, reliés uniquement par des rapports horizontaux aux organes qui les ont créés et devant lesquels ils sont responsables. Ils sont également reliés par des rapports verticaux, ce qui devrait permettre de diriger et de coordonner l'activité de tous les organes de contrôle populaire avec celle des organes d'État et leurs organes de contrôle. La position, les compétences, de même que les rapports entre ces différents maillons du système de contrôle populaire, sont déterminés par différentes lois et règles juridiques, reliées entre elles et se complétant. Pour comprendre le fonctionnement de ce système il est nécessaire de se référer à plusieurs sources de droit. En premier lieu la loi constitutionnelle nO 126/1970 Sb. en vertu de laquelle le Comité de contrôle de la République socialiste tchécoslovaque a été constitué. Ensuite la loi de l'Assemblée fédérale de la République socialiste tchécoslovaque nO 133/1970 Sb. sur les compétences des ministères fédéraux pose les principes généraux de son champ d'action, tandis que la loi nO 103/1971 Sb. promulguée par l'Assemblée fédérale contient déjà les dispositions fondamentales du contrôle populaire sur le plan fédéral. Les positions et compétences des comités de contrôle populaire des républiques sont stipulées, d'une part dans la loi du Conseil national tchèque nO 116/1971 Sb. pour les Pays tchèques, dans la loi du Conseil national slovaque nO 121/1971 Sb. pour la Slovaquie d'autre part. De même les {( Principes pour assurer le contrôle dans l'économie nationale et l'administration d'État approuvés par la décision du gouvernement de la République socialiste tchécoslovaque du 9 janvier 1975, nO 3 », publiés dans le Recueil des lois (Sb.) sous nO 5/1975 Sb., contiennent quelques dispositions générales concernant les comités de contrôle. Comme nous l'avons déjà mentionné, la position et les compétences des Comités de contrôle populaires des Comités nationaux (unités de l'administration d'État régionales, d'arrondissement, de ville et locales) sont fixées partiellement dans les deux lois précitées ainsi qu'aux articles 58 à 60 des lois sur les comités nationaux (nO 28/1972 Sb. en République socialiste tchèque, nO 27/1972 Sb. en République socialiste slovaque qui modifient la loi nO 69/1967 Sb. sur les Comités nationaux dans la République socialiste tchécoslovaque avant la fédéralisation). Les fonctions et les tâches. La fonction essentielle du contrôle populaire réside dans le renforcement de la légalité socialiste et de la discipline d'État ainsi que dans l'amélioration du rendement de la production. Les Comités de contrôle populaires doivent également contribuer à rationaliser l'effort de travail, les sources matérielles et financières ainsi qu'à renforcer la protection des biens de la propriété socialiste, à participer au perfectionnement du travail dans les organes d'État et l'économie, de même que dans les autres organisations, à contribuer à l'amélioration du niveau de leur activité dirigeante et du rendement de leur travail dans le système de contrôle intérieur. Ils doivent également inciter les organes de l'administration d'État et des organisations sociales à respecter les droits des citoyens et à veiller à ce que leur �TCHECOSLOVAQUIE 729 activité contribue à la satisfaction des besoins de la société. Avertir les organes et leurs dirigeants, attirer leur attention sur les carences existantes au sein de leur activité dirigeante, telles sont les tâches principales de ces comités. Enfin, les Comités de contrôle populaire ont également pour obligation de veiller à ce que les plaintes des citoyens soient examinées dans les délais légaux, que les informations et les suggestions fournies par les travailleurs ou les organisations soient prises en considération, tout en vérifiant eux-mêmes les plus importantes. Dans le souci de bien préciser les tâches et leurs limites, le législateur stipule dans les dispositions sur les obligations et tâches des comités de contrôle que leurs organes ne peuvent en aucun cas assumer une responsabilité relevant des organes d'État ou de ceux de l'économie, ainsi que des organisations sociales dans le cadre de leur activité de contrôle qui représente une partie de leur travail de dirigeants. Ils n'interviennent pas plus dans l'activité des travailleurs et des organes dirigeants, exception faite des cas stipulés par la loi. Les Comités de contrôle populaire n'ont pas le droit de vérifier les décisions de tribunaux, ni l'activité de la procurature, ni celle des organes de l'arbitrage économique, des notariats d'État et des organes chargés d'enquêtes et investigations. Par contre des liens étroits de collaboration existent entre les divers organes de contrôle. Les procuratures, par exemple, communiquent aux autres organes de contrôle les données recueillies au cours de l'exécution de la surveillance générale par la procurature. Par exemple, les procureurs qui, dans le cadre de la surveillance de la légalité socialiste, constatent des carences (p. ex. gestion dispendieuse et irrationnelle des moyens financiers) sans pouvoir intervenir directement, informent les organes de contrôle compétents (les organes du Comité de contrôle populaire notamment). Les autres organes de contrôle - dont les Comités de contrôle populaire - ont, de leur côté, pour obligation d'attirer l'attention des procureurs sur la violation des lois et autres prescriptions juridiques qu'ils ne peuvent éliminer dans le ressort de leur propre compétence. Le rôle fondamental des Comités de contrôle populaire réside dans la prévention des carences et des fautes. Il ne leur appartient pas d'engager des poursuites ou d'infliger des sanctions. Ils sont tenus, en premier lieu, de vérifier l'état réel des faits contrôlés, de déceler les anomalies et d'en trouver les responsables. Ils signalent les résultats de leur contrôle aux fonctionnaires et travailleurs responsables des erreurs découvertes et exigent des explications écrites. En cas de contestation des erreurs, ils en recherchent à nouveau les causes et les responsables. Ils ont également pour obligation de tenir au courant des résultats obtenus au cours du contrôle, les dirigeants des organes ou organisations contrôlés, éventuellement les dirigeants des organes supérieurs et de demander leur avis sur le contrôle effectué ou d'obtenir des explications écrites. Dans l'exercice de leurs fonctions, ils collaborent avec les autres organes du contrôle populaire et s'entr'aident dans leur action de contrôle. �730 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Les organes des comités de contrôle populaire sont dotés des pouvoirs nécessaires pour exercer leur fonction à l'encontre des sujets contrôlés. Ils peuvent, en vertu de l'article 12 de la loi nO 103/1971 Sb., exiger l'entrée dans tous les bâtiments et installations des lieux contrôlés, d'avoir à leur disposition les documents et dossiers nécessaires, d'obtenir des explications verbales sur les carences décelées, et cela également s'ils tombent dans le domaine du secret économique ou professionnel. Munis d'une autorisation exceptionnelle d'un organe dirigeant du Comité de contrôle populaire, ils peuvent exiger la présentation de documents ayant trait aux secrets d'État. Si les dirigeants ou les travailleurs des organes ou des organisations contrôlés se soustraient à l'obligation découlant des pouvoirs conférés au Comité de contrôle populaire, ils peuvent leur infliger des amendes jusqu'à concurrence de 1.000 couronnes. Ces amendes peuvent être infligées à nouveau si l'obligation n'a pas été remplie dans le délai nouvellement fixé. Durant l'exercice du contrôle les organes des comités de contrôle populaire peuvent exiger la collaboration des organes de contrôle et autres organes étatiques, s'adjoindre des collaborateurs, et, éventuellement créer des groupes de contrôle composés de ces derniers. Les structures et l'organisation. En raison de la structure fédérale de la Tchécoslovaquie, le système des organes de contrôle populaire comporte: - le Comité de contrôle populaire de la République socialiste tchécoslovaque, - le Comité de contrôle populaire de la République socialiste tchèque, - le Comité de contrôle populaire de la République socialiste slovaque, - les comités de contrôle populaire des comités nationaux, - les comités de contrôle populaire dans les unités économiques de production, - les commissions de contrôle populaire dans les entreprises. A) Le Comité de contr61e populaire de la République socialiste tchécoslo- vaque est, selon la législation actuellement en vigueur, conçu en tant qu'organe central de l'administration d'État dans le domaine du contrôle. Il représente simultanément l'organe suprême du système de contrôle populaire. En outre il fixe, en collaboration avec les comités de contrôle des républiques et autres organes centraux compétents, les principes de la coordination de l'activité de contrôle spécialisé (décision gouvernementale nO 5/1975 Sb., art. 28, intitulée ({ Principes assurant le contrôle dans l'économie nationale et l'administration d'État approuvés par la décision du gouvernement de la République socialiste tchécoslovaque en date du 9 janvier 1975, nO 3), C'est le gouvernement fédéral qui dirige son activité suivant un projet qu'il approuve et qui oriente le contrôle vers les problèmes actuels du domaine fédéral. En ce qui concerne la Défense nationale, le plan de travail �TCHECOSLOVAQUIE 731 du Comité de contrôle populaire est approuvé par le Conseil de la Défense nationale. C'est également le gouvernement qui nomme les membres du Comité de contrôle populaire et les révoque si nécessaire. A sa tête, se trouve, un président-ministre nommé par le Président de la République socialiste tchécoslovaque. En ce qui concerne les relations du Comité de contrôle populaire de la République socialiste tchécoslovaque avec l'Assemblée fédérale, il n'existe aucun rapport de subordination ou de responsabilité. Pourtant selon la loi nO 133/1970 Sb., article 84, al. 3, la présidence de l'Assemblée fédérale est en droit d'exiger que le Comité de contrôle populaire fédéral lui fournisse les informations sur les données recueillies au cours des contrôles et de demander l'exécution des contrôles nécessaires à l'activité de l'Assemblée fédérale ou de ses organes. Il va de soi que le Comité de contrôle populaire, en tant que coordinateur de l'exécution du contrôle sur le plan fédéral, de concert avec le gouvernement de la république respective, peut charger le Comité de contrôle populaire de la République d'exercer le contrôle dans les domaines et activités qui sont par ailleurs de la compétence fédérale. Si nécessair~, le Comité de contrôle populaire de la République peut conférer cette charge aux comités de contrôle populaire régionaux ou aux comités de contrôle populaire d'arrondissement. Le Comité de contrôle populaire de la République socialiste tchécoslovaque édicte, en -accord avec les comités de contrôle populaire des républiques, les prescriptions juridiques fixant la procédure du contrôle. Ces prescriptions ne sont pas valables pour le contrôle exercé en vertu de prescriptions spéciales. B) La position des Comités de contrôle populaire des deux républiques (tchèque et slovaque), créées sur la base du fédéralisme, est analogue à celle du Comité de contrôle populaire fédéral mais dans le ressort des compétences des républiques respectives. Ce sont des organes centraux de l'administration d'État de la République pour le secteur du contrôle. Ils font partie du système des organes de contrôle populaire en République socialiste tchécoslovaque et coordonnent l'activité des comités de contrôle populaire des comités nationaux et dirigent de façon méthodique des actions communes. Il leur appartient également de contrôler les organes et organismes de la compétence de la république. Dans ce cas leur compétence est élargie du fait qu'ils contrôlent également (art. 5 de la loi nO 116/1971 Sb. et 121/1971 Sb., sur le contrôle populaire en République socialiste slovaque) : - les organes centraux et subordonnés de l'administration d'État, - les organes exécutifs des comités nationaux, - les organisations économiques d'État, les autres organisations étatiques et budgétaires dirigées, éventuellement administrées, par les organes centraux de la république ou par les comités nationaux, - les organisations coopératives, sociales et autres, leurs entreprises et installations économiques dans la mesure où il s'agit de l'exécution de tâches �732 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE fixées par le plan d'État du développement économique. Il en va de même s'il s'agit d'activités relatives au budget d'État ou aux budgets des comités nationaux et s'il s'agit de respecter les autres obligations découlant des lois et autres règles juridiques. A l'instar du Comité de contrôle populaire fédéral, celui de la République soumet également le projet du plan de son activité au gouvernement de la République, de même qu'il lui présente les rapports relatifs à ses actions de contrôle importantes. Il présente éventuellement ces rapports au conseil de la Défense de la République socialiste tchèque ou slovaque si les actions de contrôle entreprises sont de la compétence de ce dernier. Les rapports avec les Conseils Nationaux sont identiques à ceux du Comité de contrôle populaire de la République socialiste tchécoslovaque avec l'Assemblée fédérale. Les présidents du Conseil national tchèque, et du Conseil national slovaque, sont en droit de réclamer des informations sur celles acquises au cours du contrôle et d'effectuer une vérification rendue nécessaire pour l'exécution des tâches du Conseil national et de ses organes. Le Comité de contrôle de la République unifie le procédé des comités de contrôle populaire des comités nationaux, notamment la planification de l'activité de contrôle. Il organise des actions de contrôle communes, édicte des directives méthodologiques, donne des instructions et remplit égaIement d'autres tâches relevant des organes centraux de l'administration d'État. Il est également qualifié pour fixer les grandes lignes des tâches du contrôle pour les commissions de contrôle dans les entreprises. D) La situation juridique des comités de contrôle populaire des comités nationaux repose sur une conception toute différente, contenue dans les lois des Conseils nationaux tchèque ou slovaque sur le contrôle populaire (art. 10 à 13 de la loi nO 116/1971 Sb., du Conseil national tchèque et articles 10 à 14 de la loi nO 121/1971 Sb., du Conseil national slovaque) qui déterminent le champ d'activité, les compétences ainsi que la structure de leur système. Leurs constitution, composition et activité font l'objet des dispositions contenues dans les lois des Conseils nationaux tchèque et slovaque sur les Comités nationaux. Selon les deux dernières lois, les Comités de contrôle populaire du Comité national (art. 58 à 60) sont créés et dirigés par les Comités nationaux, régionaux ou d'arrondissement. Ils peuvent être créés également par un Comité national de ville ou un Comité national local après accord du Comité de contrôle populaire d'arrondissement. Le Comité de contrôle populaire du Comité national est composé de députés et autres citoyens ayant les connaissances requises. Les président (obligatoirement un député), vice-président et autres membres sont élus et révoqués par la réunion plénière du Comité national. Les travaux spécialisés sont effectués par un appareil dont le nombre des membres et le budget sont fixés au cours de la réunion plénière du Comité national sur proposition du Comité de �TCHECOSLOVAQUIE 733 contrôle populaire. Le Comité de contrôle populaire et son appareil sont simultanément des organes du Comité national qui les a constitués et du système des organes de contrôle populaire de la République. Selon les lois sur les Comités de contrôle populaire des républiques ce sont, en tant qu'organes du Comité national, des services de contrôles spécialisés du Comité national. Ils effectuent les contrôles pour les besoins de la réunion plénière du Comité national et de son Conseil, de même que les tâches fixées par le plan de travail approuvé par le plenum du Comité national. Toutefois ces plans sont élaborés par les Comités de contrôle populaire du Comité national de l'échelon supérieur et par le Comité de contrôle populaire de la République. Les Comités de contrôle populaire du Comité national exercent donc leurs fonctions sur la base des lois et des instructions des organes supérieurs et non sur la base des décisions du plenum du Comité national ou de son Conseil, ni même sur la base du plan qui n'est qu'un instrument de travail. Le Conseil du Comité national ne dirige pas directement leur activité, mais il peut leur demander d'effectuer un contrôle. En tant que maillon du système des organes de contrôle populaire ils sont subordonnés aux Comités de contrôle populaire du Comité national de l'échelon supérieur ainsi qu'au Comité de contrôle populaire de la République. Les Comités de contrôle populaire des Comités nationaux sont en droit de contrôler l'activité des organes et organisations dirigées ou gérées par les Comités nationaux aux échelons inférieurs ainsi que celles de leurs organes et organisations dirigées ou gérées par eux. Ils contrôlent notamment l'exécution des plans économiques, des budgets, des tâches découlant des lois et autres règles juridiques généralement obligatoires et des décisions des gouvernements des républiques. Ils contrôlent également la réalisation des décisions prises par le Comité national ou par son Conseil, l'état et le niveau du règlement des plaintes, des propositions et suggestions des citoyens et des organisations. Parfois ils se chargent même d'examiner certaines plaintes. Il leur appartient également de contrôler les organisations économiques, coopératives et autres, dirigées de façon centrale, et ce dans la mesure où le Comité national y exerce en vertu de prescriptions spéciales la fonction d'administration d'État. Comme nous l'avons déjà mentionné, ils peuvent être également chargés par les organes du Comité de contrôle populaire fédéral ou républicain de contrôles au sein de diverses organisations coopératives et sociales. E) Les Comités de contr61e populaire au sein des unités économiques de production dirigés par les organes fédéraux sont constitués sur décision du gouvernement fédéral et en collaboration avec les organes fédéraux centraux de l'administration d'État. Ces Comités sont composés d'un président, d'un vice-président et de huit membres au minimum, nommés et révoqués par le Comité de contrôle populaire fédéral en collaboration avec l'organe fédéral de l'administration d'État compétent. Ils exercent le contrôle de l'activité des organes et organisations des unités économiques de production au sein desquels ils ont été constitués. Leur activité consiste �734 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE notamment à vérifier l'exécution des tâches essentielles de l'unité économique de production. En outre, ils règlent l'activité des commissions de contrôle créées dans les entreprises, autres organisations et établissements des unités économiques de production, collaborent avec elles, leur fournissent une aide opérationnelle et les soutiennent. Enfin, les Comités de contrôle populaire dans les unités économiques informent les Comités de contrôle populaire des Comités nationaux des résultats de contrôle concernant l'activité des Comités nationaux. F) Les commissions d'entreprise du contrôle populaire sont régies soit par la loi sur le contrôle populaire fédéral, soit par les lois respectives des Conseils nationaux selon qu'il s'agit d'entreprises dirigées par des organes fédéraux ou républicains. Les textes les concernant sont pourtant analogues. Ces commissions sont créées avec l'accord, soit du gouvernement fédéral ou républicain (par leurs organes, Comités de contrôle populaire) au sein des entreprises, organisations, établissements où se présentent les conditions optimales requises pour leur fonctionnement. Leur fonction réside dans le contrôle de l'activité économique et la vérification de la réalisation des tâches confiées aux entreprises, organisations et établissements où elles siègent. Les gouvernements compétents fixent l'étendue de leur activité, les droits des commissions d'entreprise des Comités de contrôle populaire ainsi que les conditions de leur création. Les Comités de contrôle populaire des Comités nationaux régionaux ou d'arrondissement dirigent leur activité et leur fournissent une aide méthodique. La direction et la prise de décision au sein des Comités de contrôle populaire. A la tête du Comité de contrôle populaire fédéral on trouve un président qui fait partie du gouvernement fédéral. Il est nommé par le Président de la République socialiste tchécoslovaque. Le Comité est composé de douze à treize membres nommés et révoqués par le gouvernement fédéral. Les présidents des Comités de contrôle populaire des républiques sont, par contre, nommés par la présidence du Conseil national de la République. Le nombre des membres de ces Comités est le même que celui du Comité de contrôle populaire fédéral. C'est le gouvernement de la tépublique qui les nomme et les révoque. Les présidents ont leurs adjoints (vice-présidents). Ils dirigent les travaux du Comité de contrôle populaire et de son appareil, et publient les décisions. Le Comité de contrôle populaire (fédéral ou républicain) prend collectivement les décisions relatives aux questions essen. tielles de sa compétence. La décision doit être adoptée à la majorité absolue des membres. Si le président n'est pas d'accord avec la décision, il est en droit d'en suspendre l'exécution et de soumettre le cas au gouvernement compétent qui tranchera. Les décisions relatives aux autres questions de la compétence du Comité de contrôle populaire sont prises par le président, les vice-présidents et les travailleurs dirigeants sur la base de la répartition des fonctions fixée par les statuts établissant également les principes de base des activités des Comités de contrôle populaire. �TCHECOSLOVAQUIE 735 Le président d'un Comité de contrôle populaire du Comité national est un député. S'il n'est pas membre du Conseil du Comité national, il a droit de prendre part aux réunions avec voix consultative. Il est assisté d'un viceprésident. Le Comité de contrôle populaire du Comité national se réunit en cas de nécessité. Lors de ses réunions, il décide des questions essentielles de sa compétence. Les décisions sont prises à la majorité simple des voix de tous les membres. Si le président du Comité considère qu'une décision n'est pas conforme aux règles juridiques en vigueur ou aux décisions du Comité national, il peut en suspendre l'application et soumettre le cas à la réunion plénière du Comité national pour décision. Les décisions relatives aux autres questions sont prises au nom du Comité par son président, son vice-président, éventuellement par les membres autorisés dans la mesure des pouvoirs qui leur sont conférés. CHRONOLOGIE AVIS N° 135/1978 Sb. DU 16 OCTOBRE 1978 DU MINISTÈRE FÉDÉRAL DE L'INTÉRIEUR sur les dispositions détaillées concernant les cartes d'identité, entré en vigueur le 1er avril. Les deux premiers articles de cet avis indiquent les catégories de citoyens auxquels peut ou doit être délivrée la carte d'identité, éventuellement les personnes ne pouvant la détenir, tels les militaires de carrière, les citoyens résidant de façon permanente à l'étranger, les citoyens privés de leur capacité juridique par décision du tribunal. La carte d'identité tchécoslovaque est en fait un document qui récapitule toute la vie civique et professionnelle du citoyen tchécoslovaque. Parmi les documents exigés pour sa délivrance ne figurent pas seulement la fiche d'état civil ou l'acte de naissance, mais également tous renseignements concernant la situation professionnelle, le casier juridique, le certificat de mariage, l'acte de divorce s'il y a lieu, le certificat de décès du conjoint, le numéro d'immatriculation porté sur le registre des naissances, tous les papiers militaires et, le cas échéant, le document attestant la nationalité du demandeur. Le propriétaire de la carte d'identité est en droit de demander l'inscription de ses diplômes ainsi que celle de ses enfants au-dessous de .quinze ans (y compris les enfants adoptifs). La carte d'identité remplit également la fonction de livret de travail existant dans les autres pays socialistes car le citoyen demandant qu'on lui délivre une carte d'identité doit fournir les documents concernant sa vie professionnelle (attestation de l'employeur, certificat d'apprentissage, attestation d'appartenance à une coopérative ou à une profession libérale). �736 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Après avoir énuméré aux articles 3 et 4 les modalités de renouvellement de la carte, les documents nécessaires à sa délivrance, les articles suivants stipulent toutes les inscriptions qui doivent y figurer. Après avoir obtenu sa carte d'identité (ou une nouvelle), le détenteur est tenu de la présenter à son employeur qui y porte la mention de la naissance ou de l'extinction de la relation de travail (d'apprentissage, d'appartenance à une coopérative), ainsi que, en second lieu, à l'Institut de la Santé publique qui y portera les vaccinations. L'administration d'arrondissement du Corps de la Sécurité inscrit sur la carte d'identité les peines d'interdiction de séjour, éventuellement l'interruption conditionnelle de l'exécution de la peine, infligées par le tribunal. Seront de même portées sur la carte d'identité toutes les inscriptions concernant la surveillance judiciaire. Le citoyen qui a exécuté sa peine ou en a été exempté peut demander la délivrance d'une nouvelle carte d'identité sur laquelle ces inscriptions ne seront pas portées. Le citoyen détenteur de la carte d'identité est tenu de veiller à ce que toutes les inscriptions répondent à tout moment à la réalité. " doit donc, en cas de changement de nom ou de numéro d'immatriculation de naissance, demander dans un délai de quinze jours la délivrance d'une nouvelle carte d'identité (démarche à faire auprès de l'administration d'arrondissement de la police). Les inscriptions de toute modification de l'état civil (mariage, divorce, veuvage) doivent être effectuées dans les quinze jours par l'officier de l'état civil, tandis que le changement de domicile doit être signalé à l'office compétent (selon l'art. 3 de la loi 52/1949 Sb.). Selon les dispositions finales sur la carte d'identité il est interdit de l'emporter à l'étranger, sauf si elle fait partie du titre de voyage. En cas d'expédition par la poste, elle doit être acheminée comme envoi recommandé d'une valeur de 1.000 couronnes. La carte d'identité d'un défunt doit être restituée à l'officier de l'état civil. En cas de perte de la capacité juridique, le détenteur doit la restituer à l'office d'arrondissement de la police. Les cartes sont également retirées aux personnes purgeant une peine de privation de liberté. AVIS N° 12/1979 Sb. DU 18 JANVIER 1979 DU MINISTÈRE FÉDÉRAL DE L'INTÉRIEUR sur /'identification des membres du Corps de la Sûreté d'État dans l'exercice de leurs fonctions. Les membres du Corps de la Sécurité nationale dans l'exercice de leurs fonctions et pouvoirs déterminés par la loi 40/1974 Sb., et autres règles juridiques justifient de leur appartenance à la police par plusieurs moyens: a) le port de l'uniforme; b) la carte d'identité professionnelle, la plaque de la police judiciaire et, enfin, par déclaration orale. La façon dont ils justifient de leurs pouvoirs dépend des circonstances dans lesquelles ils exercent leurs fonctions (s'ils sont en uniforme ou en civil). Selon l'avis du ministère de l'Intérieur, les membres du Corps de sûreté d'État exerçant leurs fonctions en uniforme justifient de leurs pou- �TCHECOSLOVAQUIE 737 voirs par une déclaration orale ou, éventuellement par leur carte d'identité professionnelle, et cela à l'entrée des entreprises, établissements, administrations auprès des gardiens de l'établissement, de même que sur demande dans l'exercice de leurs fonctions. Les membres du Corps de sûreté d'État en uniforme ne justifient de leurs pouvoirs que par le port de l'uniforme ou, éventuellement, par une déclaration verbale en intervenant sur commandement dans des circonstances exceptionnelles ou contre des actes menaçant l'ordre public, en gardant les bâtiments publics ou des services similaires, ainsi que contre toute personne en état d'ébriété troublant l'ordre public, contre les malfaiteurs détenteurs d'armes à feu, d'armes blanches, etc., contre les détenus en fuite ou ceux qui, sur ordre du tribunal ou du procureur, doivent être arrêtés, mis en détention ou purger des peines de privation de liberté; il en va de même vis-à-vis des personnes qui se présentent dans les bureaux du Corps de la sûreté nationale. Les policiers en civil justifient de leur appartenance au Corps de la sûreté d'État avant d'entrer en action par une déclaration verbale et en présentant leur carte professionnelle ou la plaque de la police judiciaire. La loi sur le Corps de la sécurité nationale nO 40/1974 Sb. reconnaît également aux membres d'autres organes, le droit d'exercer les fonctions de la police. Ces derniers justifient de leurs pouvoirs par le port de l'uniforme adéquat et le port extérieur d'une bande rouge munie d'un sigle, par une carte professionnelle leur donnant le droit d'exercer ces fonctions et par déclaration verbale. Les militaires des corps du ministère de l'Intérieur, de l'armée populaire tchécoslovaque, des milices populaires et du corps pénitentiaire, des pompiers se justifient par leurs uniformes, des déclarations verbales et, le cas échéant, par leur carte professionnelle. Les membres du Corps de la sûreté d'État, ainsi que les personnes appelées à exercer les fonctions de la police, ne peuvent en aucun cas lâcher des mains leur carte professionnelle. Sur demande ils peuvent en montrer la première page, éventuellement en communiquer le numéro. Toutefois ils ne sont pas tenus de communiquer leur nom, prénom, grade ou fonction. AVIS N° 63 DU 23 MAI 1979 DU MINISTÈRE FÉDÉRAL DU COMMERCE EXTÉRIEUR publiant la liste de tous les bureaux de douane, de leurs filiales et des circonscriptions territoriales de la douane. Les bureaux de douane, leurs filiales et les circonscriptions territoriales de la douane sont énumérés en annexe nO 1 de l'avis. La liste des bureaux de douane et leurs filiales situés sur les frontières de la République socialiste tchécoslovaque font l'objet de l'annexe 2 de cet avis, tandis que la liste des bureaux de douane et de leurs filiales dans les aéroports sont contenus dans l'annexe 3. Enfin la liste des bureaux de douane sis dans les postes sont publiés dans l'annexe nO 4 de l'avis. 47 �738 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE L'A VIS N° 70 DU 6 JUILLET 1979 DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR modifiant le texte de l'article 12 de l'avis nO 13611978 Sb. stipule que ({ le conducteur du véhicule est obligé d'adapter la vitesse de son véhicule, notamment, à ses aptitudes, aux caractéristiques et à la charge de son véhicule, aux conditions météorologiques et autres circonstances. Il peut rouler seulement à la vitesse lui permettant d'arrêter son véhicule à la limite de son champ de visibilité. Sont admises les vitesses maxima suivantes: pour les motocycles 80 km/h, les voitures catégories touristes et commerciales sur autoroutes 110 km/h et 90 km/h sur les autres routes. Les camions et véhicules spéciaux jusqu'à 6.000 kg, 70 km/h, les engins de transports longue distance 90 km/h, les véhicules de transports publics ou d'entreprise 70 km/ho Ces limitations de vitesse ne s'appliquent pas aux conducteurs des véhicules des forces armées et aux conducteurs des prototypes dans la mesure où ils sont équipés de signes distinctifs spéciaux. L'AVIS N° 6011979 Sb. DU MINISTÈRE DE L 'ÉDUCA TIaN NA TlONALE DE LA RÉPUBLIQUE SOCIALISTE TCHÈQUE ET L'A VIS N° 7011979 Sb. DU MINISTÈRE DE L 'ÉDUCA TIaN NA TIONALE DE LA RÉPUBLIQUE SOCIALISTE SLOVAQUE sur /'inspection de l'éducation et de /'instruction déterminent les attributions de l'inspection de l'éducation et de l'instruction et les structures organisationnelles. L'inspection de l'éducation et de l'instruction assure l'inspection des écoles et la surveillance d'État de la préparation de la jeunesse aux professions manuelles. L'inspection des écoles est exercée par les ministères de l'Éducation nationale et les Comités régionaux et d'arrondissement tandis que la surveillance d'État sur la préparation de la jeunesse aux professions manuelles est exercée par les ministères de l'Éducation nationale et les Comités nationaux régionaux. Les 13 articles de ces avis règlent en détail les fonctions et compétences des différentes inspections et surveillances, celles des Comités nationaux régionaux et d'arrondissement ainsi que celles du ministère de l'Éducation nationale. L'article 9 est consacré aux droits et obligations des inspecteurs des écoles, tandis que l'article 10 détermine les obligations des organisations sur lesquelles s'exerce l'inspection de l'éducation et de l'instruction. �TCHECOSLOVAQUIE 739 BIBLIOGRAPHIE BALIK (H.) : Narodni vybory a politika KSC, (Les Comités nationaux et la politique du Parti communiste tchécoslovaque), Praha, Horizont, 1979, 160 p. BEDRNA (J.) - CIZKOVSKA (V.) : Obcan v druzstevnim byte (Le citoyen dans un logement de coopérative) Praha, Panorama, 1978, 236 pp. Guide pratique des droits et obligations des propriétaires des logements de coopérative dans un système socialiste. DEMEK (J.) : Zivotni prostredi Ceske socialisticke republiky, (L'environnement en République socialiste tchèque), Praha, SPN, 1979, 158 p. DUSAN (H.) (sous la direction de) : Zaklady ceskoslovenske socialistique statni spravy, (Les fondements de l'administration d'État socialiste tchécoslovaque), Praha, USS, 1978, 227 pp. HEGENBART (M.), LANC (J.), SAKAR (B.) : Stavebni zakon a predpisy souvisici, (La loi sur le bâtiment et les prescriptions annexes), Praha, Panorama, 1978, 424 p. La refonte, en 1976, de la Loi sur l'aménagement du territoire et du code du bâtiment nO 50/1976 Sb., a inspiré plusieurs auteurs spécialistes de la législation sur le bâtiment à expliquer cette 10/ qui ne contient pas moins de 145 articles. Le même sujet est traité dans un ouvrage en langue slovaque: DUROVCIK (J.), LEPULICA (P.), Stavebny zakon a suvisiace predpisy, (Loi sur le bâtiment et prescriptions annexes), Bratislava, Obzor, 778 p. KIESEWETTER (Z.) et collaborateurs: Vliv urbanizace na statni spravu v CSSR, (Influence de l'urbanisation sur l'administration d'État en République socialiste tchécoslovaque), Academia, 1979, 76 p. L'étude est consacrée à la solution des problèmes posés par les processus d'urbanisation, l'amélioration de la qualité et du perfectionnement du système et du fonctionnement des organes de l'administration d'État dans les plus petites unités territoriales de l'administration. MADAR (Z.) et collaborateurs: Pravni ochrana zivotniho prostredi v Praze, (Protection juridique de l'environnement à Prague), Praha, Faculté de droit de l'Université Charles, 1978. Cette étude faite par les spécialistes de la protection de l'environnement et de la nature de la Faculté de droit de l'Université Charles à Prague traite surtout des mesures juridiques prises pour la protection de l'environnement dans la capitale tchécoslovaque. �740 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE MADAR (Z) et collaborateurs: Zivotni prostredi, (L'environnement), Praha, Horizont, 1978, 255 pp. L'ouvrage traite de façon plus générale des questions de la protection de l'environnement et des dispositions juridiques la concernant. NEMEC (M.): Vinitrozemske plavebni pravo, (Le droit de la navigation fluviale intérieure), Praha, Nadas, 1978, 321 pp. STOLINOVA (J.) : Pravni postaveni a odpovednost lekare, (La position juridique et la responsabilité du médecin), Praha, Avicenum, 1978,98 pp. VIDLAKOVA (O.) : Statni sprava CSSR a zivotni prostredi, (L'administration d'État en République socialiste tchécoslovaque et l'environnement), Praha, Academia, 1978, 116 p. �YOUGOSLAVIE par Marc GJIDARA (*) ADMINISTRATION ET PROBLÈMES POLITIQUES L'année écoulée a connu deux temps forts qui ont marqué profondément l'action et l'évolution administratives en Yougoslavie, sinon directement tout au moins par ricochet, en raison de la polarisation de la vie administrative qui en a résulté et de leur répercussion sur les règles et la pratique autogestionnaires en général et sur les processus en vigueur dans l'ordre administratif en particulier. La vie publique tout entière a résonné en effet, des échos de la mise en place progressive des directions collégiales, là où leur instauration a été prévue à la fin de 1978 et ensuite elle a été agitée par les éclats de la difficile gestation et de la pénible adoption du Plan pour 1980. Car celui-ci a été adopté (et pour la première fois), en application de procédures tout à fait exceptionnelles au regard des principes autogestionnaires réaffirmés ou posés par la nouvelle Constitution du 21 février 1974 et par la loi plus récente encore sur le travail associé, du 25 novembre 1976. Ces deux événements marquants ont confirmé - mais les Yougoslaves· en sont tout à fait conscients - que la pratique autogestionnaire dans l'ordre administratif y compris, n'est pas au niveau des intentions antibureaucratiques, anti-technocratiques et anti-étatistes inlassablement proclamées. Les directions collégiales tout d'abord, sont sans conteste le nouveau moteur du système socio-politique et économique en vigueur actuellement. Le rôle qui leur est assigné est de rompre définitivement avec les idées et les pratiques héritées du socialisme administratif, du parlementarisme et de la représentation classiques, qui sont oblitérés par l'étatisme et la professionnalisation. L'objectif est de faire en sorte que toutes les instances dirigeantes de ce que l'on appelle en Yougoslavie les organisations sociales (la Ligue des communistes, l'Alliance socialiste, les syndicats, les mouvements de jeunesse et autres) et les organes du pouvoir (fédéraux, (*) Chargé de conférences à l'Université de droit, d'économie et de sciences sociales de Paris II. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �742 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE républicains, provinciaux, communaux) soient dotés d'une direction collégiale. En vertu du principe de rotation, le responsable placé à la tête de chaque direction collégiale devra changer tous les ans et jusqu'à expiration du mandat (en principe quatre ans). En général, le mandat des directions collégiales des organes du pouvoir coïncide avec celui des élus aux différentes assemblées (de la commune à la fédération) et en ce qui concerne les organisations sociales le renouvellement des directions collégiales intervient à chacun des Congrès respectifs. Telles sont les grandes lignes du système de la délégation. Mais chaque république ou province autonome peut les adapter localement. Ceci est évidemment de nature à compliquer un peu plus un système institutionnel et politique dont la simplicité et la clarté ne sont sans doute pas les qualités majeures; mais la cohésion de l'ensemble et le vouloir vivre en commun sont à ce prix. C'est ainsi que par dérogation à la règle de la rotation, les membres du Conseil Exécutif fédéral des gouvernements républicains et provinciaux, ne sont pas soumis à un renouvellement annuel. La raison en est que ces ministres, qui dans la terminologie et la conception juridiques yougoslaves sont considérés comme des fonctionnaires (1), ne sont que les exécutants des assemblées correspondantes. Au contraire, les présidents de ces assemblées sont soumis à la règle de la rotation annuelle, car il s'agit d'organes représentatifs du pouvoir populaire. Une autre conséquence fâcheuse de cette complexification nouvelle du système yougoslave, est que cinq ans à peine après une profonde réforme constitutionnelle, les constitutions tant fédérales que républicaines et provinciales, devront encore être remaniées. L'explication de ce nouveau train de réformes est la suivante: d'une part l'autogestion impose la collégialité à tous les niveaux et dans tous les domaines, et d'autre part la collégialité passe pour être le meilleur rempart contre la technocratie, la bureaucratie, les phénomènes de pouvoir personnel et de confiscation de l'autogestion au profit de quelques individus ou de groupes. Car une pratique autogestionnaire maintenant trentenaire n'a pas pu éviter certains ratés, comme l'apparition d'une véritable caste politique, composée de responsables qui parviennent à se perpétuer au pouvoir en passant d'une instance à l'autre, ou en obtenant que leur soient ménagées des rentes de situation, avec tous les avantages matériels afférents aux fonctions collectives. Ces professionnels de la politique, ceux que l'on désigne sous le terme de travailleurs socio-politiques, évitent ainsi au terme de leur mandat, l'inconfortable retour à la base et dans la production, où les rémunérations sont plus modestes et le prestige moins grand que ceux des fonctions politiques et électives. Ce sont là de sérieux obstacles à une autogestion authentique et à une pr;:ttique véritable de la délégation, qui supposent la participation effective ou virtuelle de tous les citoyens et une ouverture et une transparence plus grandes des instances du pouvoir, afin d'éviter toute monopolisation. (1) Pour une étude détaillée et claire des différentes catégories d'agents publics et de fonctionnaires en Yougoslavie, se reporter à l'ouvrage de Miodrag JOVICIC, Odgovornost nosilacajavnih funkcija (La responsabilité des titulaires de fonctions publiques), Beograd, 1968, Institut de droit comparé. L'analyse comparative de la notion de fonctionnaire dans les différents systèmes juridiques dégage très bien les spécificités des conceptions yougoslaves sur ce point. �YOUGOSLAVIE 743 Un autre fait important, qui n'est que la conséquence logique des nouveaux principes autogestionnaires systématisés en 1974 et en 1976, mais qui est lourd de conséquences pour l'avenir et révélateur de tensions persistantes, a été l'adoption par des voies administratives et contraignantes du Plan pour 1980. De longue date, tous les observateurs ont aperçu le caractère problématique de la planification autogérée, particulièrement en Yougoslavie, en raison de son fédéralisme spécifique et de la nécessaire décentralisation poussée qu'il implique. Depuis plusieurs années l'économie yougoslave affronte de redoutables difficultés, qui ne pourront être surmontées qu'au prix d'une réduction drastique des importations, d'un développement accru des exportations et d'une limitation sérieuse de l'inflation qui dépasse souvent le taux de 20 % l'an. Les remèdes préconisés sont classiques et se ramènent aux mesures de blocage des salaires et des dépenses de consommation et à la compression de certains investissements (2). Si un accord général a pu se réaliser sur les objectifs à atteindre et même sur les moyens d'y parvenir, l'entente n'a pu se faire sur la répartition des sacrifices à consentir; chaque république ou province autonome veille jalousement à l'intérêt général qu'elle représente et ce d'autant plus qu'elle y est autorisée et encouragée par la consécration constitutionnelle depuis 1974 et 1976 de l'idée de pluralisme des intérêts autogestionnaires. L'assainissement de la balance des paiements en particulier, dont le déficit est constant, implique une réduction de certaines importations, mais celleci serait plus préjudiciable à telle république qu'à telle autre. Dans certains cas et s'agissant des républiques les plus industrialisées notamment, c'est toute l'économie qui risque d'être entravée par le projet gouvernemental de ramener le déficit de la balance des paiements avec l'extérieur, de plus de 3 milliards de dollars en 1979 à deux milliards de dollars en 1980. Selon la procédure normale, il appartient au Conseil des républiques et des provinces autonomes (l'une des deux chambres de l'Assemblée fédérale) d'accepter le Plan annuel, dont la mise en œuvre est ainsi subordonnée à l'accord unanime des huit entités fédérées (six républiques et deux provinces autonomes). D'ailleurs, aux termes de la Constitution du 21 février 1974 (articles 298 à 304) toute loi ou tout acte général relevant de la compétence de cette chambre ne peut être adopté qu'à l'unanimité des délégations républicaines et provinciales, le veto d'une seule délégation pouvant bloquer tout le processus. Néanmoins, compte-tenu des risques représentés par ce système de législation par consensus et pour éviter toute paralysie de l'activité législative, l'article 301 de la Constitution permet de mettre en œuvre certaines procédures exceptionnelles en cas de besoin. Si l'accord des républiques et des provinces autonomes ne peut pas se faire sur un texte, le Conseil Exécutif fédéral peut demander à la Présidence de la fédération de prendre des mesures provisoires, qui auront force de loi. Cette procédure dérogatoire peut être mise en œuvre lorsque (2) Rapport annuel de l'O.C.D.E., « Yougoslavie », 1979. �744 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE la non adoption d'un texte risque de perturber le marché, d'avoir des conséquences fâcheuses pour la collectivité, d'altérer les rapports économiques internes, de mettre la fédération dans l'impossibilité de faire face à ses obligations internationales, ou de préjudicier à la défense nationale. Les mesures exceptionnelles sont élaborées par le gouvernement et après examen par la Présidence collégiale elles sont transmises à l'Assemblée fédérale. Si le projet de loi portant mesures provisoires n'est pas adopté par le Conseil des républiques et des provinces à la majorité des deux tiers (des délégués cette fois et non plus des délégations comme précédemment), la présidence pourra promulguer la loi dans le texte qui aura été adopté par la majorité des délégués. L'accord unanime des républiques et des provinces devra tout de même être recherché encore pendant une période d'un an, au terme de laquelle la loi portant mesures provisoires devra être confirmée. Ce qu'il convient de retenir de cette péripétie, c'est que l'autogestion généralisée peut conduire à des impasses et que la seule issue consiste à recourir en fin de compte à des solutions contraignantes, décidées d'en haut, mises en œuvre du sommet, caractéristiques du socialisme administratif privilégiant la décision centralisée. C'est précisément cela que les Yougoslaves prétendaient renier et c'est de cela que l'autogestion se veut l'antithèse. LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES Il a été déjà rendu compte de la loi du 19 avril 1978 sur la création, le fonctionnement et la compétence des organes fédéraux de gouvernement et des organisations fédérales, chargés de l'exécution des décisions du Conseil Exécutif et des décisions des autres instances de l'Assemblée fédérale (3). Le second semestre de 1978 et l'année 1979 ont vu se concrétiser les dispositions de cette loi. Celle-ci, qui renvoyait à des mesures d'exécution, a été complétée en particulier par une ordonnance du 30 novembre 1979, qui sera analysée plus loin. A l'occasion du renouvellement du Conseil Exécutif fédéral, à l'expiration du mandat de quatre ans des membres désignés en 1974 à la suite de la réforme constitutionnelle, plusieurs modifications sont intervenues. Elles ont visé à mettre en place toutes les conditions susceptibles de faciliter la socialisation de l'administration, la démocratisation des rapports entre les administrés et l'administration et à mettre en œuvre au plan administratif les principes autogestionnaires et les prérogatives républicaines et provinciales inscrits dans les nouvelles dispositions constitutionnelles et législatives intervenues depuis peu. Si la Constitution a étoffé les pouvoirs des entités fédérées, elle a aussi précisé et étendu les compétences du gouvernement fédéral et des instances administratives fédérales, dans tous les domaines importants pour l'unité du pays et la cohérence de son droit. La (3) Se reporter au numéro 1 du présent Annuaire, 1978, pp. 635 et suivantes et à l'analyse faite de ce texte par M. Thomas PETROFF. �YOUGOSLAVIE 745 loi du 19 avril 1978 a développé le rôle du gouvernement central et de son administration, en vue de garantir l'unité du pouvoir et sa cohésion. Sous l'apparence assez anodine d'une restructuration technique et organisationnelle, il s'est agit en réalité d'une valorisation du système d'administration d'État face aux tensions autogestionnaires décentralisatrices. La meilleure preuve en est la transformation de certains organes administratifs et leur remplacement par des corps communs à la fédération, aux républiques et aux provinces autonomes. La seule limite posée à cette reprise en main par le pouvoir central (et utilisant le biais organisationnel) est l'attachement proclamé à la codécision, à la concertation et à la collaboration au sein des nouvelles instances administratives et sur toutes les questions touchant à l'intérêt commun. De cette réforme on attend un meilleur sens des responsabilités de la part des décideurs en vue d'une action plus efficace, mieux réfléchie, plus rationnelle, plus soucieuse de l'intérêt général fédéral, mais dans le respect des différences et des règles démocratiques spécifiques de l'autogestion. Le double mouvement parallèle qui a consisté, assez paradoxalement d'ailleurs, à accroître théoriquement les prérogatives républicaines et provinciales, mais aussi à augmenter très concrètement le rôle des organes de l'administration centrale, a soulevé certaines critiques, qui ont souligné le poids d'un appareil administratif dont l'efficacité est discutée et vis-à-vis duquel les producteurs du secteur autogéré manifestent un certain agacement. D'aucuns mettent en évidence en les dénonçant, les blocages administratifs, les lenteurs bureaucratiques, l'inefficacité des fonctionnaires, le formalisme croissant de leurs interventions et des procédures administratives d'une part et d'autre part la croissance continue des effectifs de l'administration fédérale qui est loin d'être innocente et qui n'est pas sans signification (4), et dont on doit dire qu'elle étonne dans un cadre autogestionnaire qui est présenté comme le meilleur instrument du dépérissement de l'État. Certains observateurs s'interrogent en particulier sur la fréquence de la remontée vers le centre et dans la capitale, des dossiers et des personnels. Très curieusement relève-t-on ça et là, les fonctionnaires n'ont jamais autant dépendu du centre et n'ont jamais eu besoin autant d'en référer aux services centraux, que depuis que les prérogatives des républiques et des provinces autonomes sont censées avoir été accrues et les pouvoirs transférés du centre à la périphérie (en principe) par la nouvelle constitution. La conséquence la plus évidente des changements intervenus a été l'aggravation des bureaucraties tant républicaines et provinciales que fédérales. Ceci n'est pas le moindre paradoxe ni la seule curiosité de l'autogestion yougoslave, même depuis que sa régulation est réputée moins procéder du som- (4) Le nombre des effectifs de l'administration fédérale a crû de + 22 % à la fin de 1976, par rapport à 1974; de + 25 % à la fin de 1977 par rapport à 1976. Quant au nombre des agents d'autorité, des hauts fonctionnaires, c'est-à-dire dans la conception yougoslave des titulaires de fonctions dirigeantes, il a augmenté de 45 % pour la seule année 1977. �746 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE met et du centre et plutôt fondée sur le principe associatif et la concertation que sur la hiérarchie et les mesures unilatérales (5). L'ordonnance du 30 novembre 1970 (6), pose les principes généraux d'organisation interne des organes fédéraux d'administration et des organisations fédérales. L'objectif visé est d'améliorer la régularité juridique, l'efficacité pratique et la qualité technique de l'action des administrations fédérales. La mission des fonctionnaires, c'est-à-dire des chefs de départements ministériels ou organismes assimilés et la tâche des autres agents placés à la tête des organes et organisations administratifs fédéraux, consiste à contrôler, superviser, coordonner et organiser l'activité des services, compte-tenu de la dynamique autogestionnaire prévalant aussi dans l'administration. En particulier obligation est faite aux intéressés, d'harmoniser l'action des administrations fédérales, républicaines et provinciales entre elles d'une part, et d'autre part l'action administrative dans son ensemble avec l'activité des organisations et des entités autogérées, ainsi que des associations de citoyens et autres. Le rôle des responsables chargés de mettre en œuvre les mesures édictées, consistera aussi à introduire et à adapter les formes modernes de gestion, à faciliter l'accès du public à l'information, à promouvoir l'initiative et la créativité à tous les niveaux et à développer le sens de la solidarité. Chaque service administratif est égaIement invité à harmoniser son activité avec celle de ses démembrements et à s'assurer de la conformité de la pratique suivie par ces démembrements vis-à-vis de celle des organes et organisations auxquels ils sont rattachés. Une série de suggestions figurent dans ce texte et qui sont destinées à vérifier le rendement des services. Les cas et les conditions d'appel à des concours extérieurs (extra-administratifs) et provenant du secteur autogéré ou associatif, sont également prévus, de même que sont développées les modalités du contrôle interne et administratif et de la participation des services administratifs aux procédures consultatives et aux différentes formes de l'activité gouvernementale dans les domaines réglementaires, de la gestion et autres. Compte-tenu de l'introduction jusqu'à un certain point des principes autogestionnaires (du principe d'associations relativement aux structures organisationnelles et aux modalités de la décision) dans la conduite et l'agencement de l'appareil administratif fédéral et considérant l'autonomie relative des entités constitutives de l'administration fédérale, l'ordonnance du 30 novembre 1979 précise la façon dont ces entités peuvent être constituées et regroupées sous l'autorité du fonctionnaire fédéral (au sens précité) chargé du secteur administratif dont relèvent fonctionnel(5) Sur le développement des pratiques contractuelles dans les rapports avec l'État en système autogestionnaire, se reporter aux travaux des 13e Journées Juridiques Franco-Yougoslaves, Paris-ClermontFerrand; 4-9 mai 1979, organisées par la Société de Législation Comparée. Pour un résumé des rapports yougoslaves présentés par V. JOVANOVIC (Les sources du droit autogestionnaire et le rôle des accords sociaux), S. CIGOJ (L'accord de volonté en tant que source des effets juridiques vis-à-vis des tiers; les nouvelles techniques contractuelles), B. LlCENOSKI (Le droit pénal et la protection de l'autogestion), cf. le compte-rendu publié dans la REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ, N° 3, Juillet-Septembre 1979, P. 654 et s. (6) Uredba 0 opcim nacelima 0 unutrasnjoj organizaciji saveznih organa uprave i saveznih organizacija (Ordonnance relative aux principes d'organisation interne des organes administratifs fédéraux et des organisations fédérales), Journal Officiel, nO 61/1979, pages 1781 à 1786. �YOUGOSLAVIE 747 lement lesdites entités organisationnelles. Par souci de cohérence et d'homogénéité, certaines dénominations bien définies sont imposées (section, secteur, groupe, centre, etc.), afin que la spécialisation fonctionnelle et l'application des principes autogestionnaires et associatifs ne conduisent pas à l'atomisation, à la pulvérisation de l'appareil administratif et à son éclatement. En particulier l'organisation, la constitution et l'utilisation des Cabinets et des bureaux au niveau des Secrétariats et des Comités fédéraux, sont précisées dans leurs grandes lignes (rôle, compétences, effectifs). Ce ne sont pas seulement les structures, mais aussi le fonctionnement et l'activité des administrations fédérales qui sont réglementés. Ainsi l'adoption d'un programme annuel et de plans de travail mensuels et trimestriels est désormais imposée au fonctionnaire placé à la tête de chaque administration fédérale. Pour mettre sur pied ces plans et programmes d'action, ce fonctionnaire est assisté d'un collège dont les compétences sont consultatives, mais dont le rôle de donneur d'avis va bien au-delà de la seule élaboration des plans et programmes précités et touche à toute l'activité normative ou autre de l'administration concernée. Compte-tenu du principe de la responsabilité expressément posé et pesant sur certaines catégories de personnels administratifs, la notion d'agent exerçant des fonctions de direction à la tête des unités organisationnelles faisant partie intégrante de l'administration, fait l'objet d'une définition assez complexe, dont le but essentiel est d'individualiser à chaque niveau les responsables de la bonne marche des services, dans un domaine (celui de l'administration) où l'autogestion pourrait avoir un certain effet diluant et désagrégateur. La coordination de l'action administrative est une préoccupation majeure et plusieurs dispositions concernent d'abord la façon dont les services extérieurs des administrations centrales doivent collaborer entre eux et ensuite la manière dont il convient d'assurer l'application uniforme des règles fédérales dans un cadre aussi décentralisé qu'est la collectivité yougoslave, autogestionnaire, fédérale et plurinationale. Ce sont les mêmes impératifs qui sont à l'origine de l'obligation qui est faite aux organes et organisations administratifs fédéraux d'avoir leur {( règlement}) intérieur (Pravilnik 0 organizaciji i radu) conformément à l'article 94 al. 1 de la loi précitée de 1978. Ce document relatif à l'organisation et à l'activité de chaque administration fédérale, doit se préoccuper de problèmes tels que la rédaction des textes administratifs, compte-tenu du multilinguisme, la publicité et la transparence de l'action administrative, les effectifs etJes attributions des différentes catégories de personnels. L'adoption de ces règlements intérieurs doit suivre une procédure assez stricte et formalisée et ils sont obligatoirement soumis pour avis à plusieurs instances (Conseil Exécutif fédéral, Secrétariat fédéral pour la Justice et l'organisation administrative fédérale, Comité fédéral pour la législation). �748 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE LES CONTROLES DE L'ADMINISTRATION Au cours de l'année 1979 et durant le second semestre de 1978, ont aussi été mises en place plusieurs instances de contrôle dont le champ d'action englobe tantôt directement mais tantôt indirectement l'administration. Contrôle politique et social. La principale nouveauté a été la création des Conseils sociaux placés auprès des organes administratifs, qui constituent une forme de contrôle politique et une instance démocratique d'aide à la décision administrative, tant en ce qui concerne sa préparation que sa mise en œuvre. Par ailleurs, et afin d'éviter tout repliement de l'administration sur elle-même, pour parer à toute déviation bureaucratique et pour empêcher que les organes administratifs ne fonctionnent en vase clos en développant leur propre logique, diverses instances de coordination ont été mises en place. Leur tâche est d'assurer la liaison avec le secteur autogéré et leur mission consiste à faire prévaloir la logique autogestionnaire dans l'administration fédérale. Les organes d'État de rang administratif sont aussi exposés à un contrôle social et politique. En particulier le Conseil Exécutif fédéral doit faciliter l'ouverture de l'appareil administratif fédéral à l'influence, aux initiatives et aux propositions émanant du secteur des activités associées, afin d'éviter que l'administration ne dégénère en système fermé fonctionnant en marge de l'autogestion et soustraite à son rayonnement. Contrôle juridique externe par l'Avocat social de l'autogestion. Plusieurs lois républicaines et provinciales ont été adoptées en 1979 (Journal Officiel numéro 14/1979) touchant à cette nouvelle institution qu'est l'Avocat social de l'autogestion. Ces dispositions ne contiennent que des mesures de détail à propos de ce type de contrôle, sans rien changer ou modifier de fondamental aux textes intervenus en 1975. C'est en effet la Constitution de 1974, dans son article 374, qui a créé ce nouvel organe exerçant une forme de contrôle spécifique sur l'administration et dans lequel certains auteurs n'hésitent pas à voir une espèce d'Ombudsman yougoslave (7). C'est au cours de l'année 1975 que la fédération d'une part, les républiques et les provinces autonomes d'autre part, ont établi chacune pour ce qui la concernait, un avocat social de l'autogestion. De tels avocats sociaux de l'autogestion peuvent même être créés localement, au niveau communal ou intercommunal. Cet organe de contrôle est une émanation des Assemblées politiques et rend compte annuellement dans un rapport public de son activité et des difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de la pratique quotidienne de l'autogestion notamment du fait de l'administration. Son rôle est de proté(7) Pour une étude générale, récente et accessible aux lecteurs français, de cette institution; D. DENKOVIC, « L'Avocat social de l'autogestion », Revue Internationale de Droit Comparé, nO 4, octobredécembre 1978, pages 969 à 983. �YOUGOSLAVIE 749 ger les droits autogestionnaires des travailleurs et la propriété sociale, contre toute atteinte, y compris de la part de l'administration fédérale, républicaine, ou provinciale. Il peut être saisi, mais il peut aussi se saisir d'office, de toute violation des droits autogestionnaires et de la propriété sociale, prendre toute mesure prévue par la loi, engager des procédures même devant la Cour Constitutionnelle et devant les juridictions administratives (article 2 al. 7 de la loi sur le contentieux administratif, du 14 janvier 1977, Journal Officiel numéro 4/1977). Si sur certains points l'Avocat social de l'autogestion peut être considéré comme une institution qui se cherche, des incertitudes planant encore sur ses possibilités réelles d'action, sur son champ d'intervention et l'étendue de ses compétences, il ne faut pas sousestimer l'importance de son rôle au sein des institutions yougoslaves en général et parmi les modalités de contrôle auquel est soumise l'administration yougoslave. Protecteur de la légalité autogestionnaire, il remplit aussi un rôle éducatif, contribuant à instaurer l'idée qu'il n'est de bonne administration dans ce pays que conforme au droit et respectueuse des principes autogestionnaires qui fondent la vie sociale et le système politique yougoslave. Intervenant à titre préventif ou curatif, les avocats sociaux de l'autogestion connaissent annuellement de plus de 25.000 affaires, dans lesquelles l'administration n'est pas toujours mise systématiquement en cause certes, mais cela donne une idée de la vitalité de l'institution, du besoin auquel elle correspond et du rempart que l'on y voit face aux velléités bureaucratiques et technocratiques d'où qu'elles viennent et susceptibles de mettre en danger l'acquis autogestionnaire. BIBLIOGRAPHIE CENTRE UNIVERSITAIRE INTERNATIONAL DES SCIENCES SOCIALES de l'Université de Belgrade, « Le socialisme dans la théorie et la pratique yougoslaves », vol. Il, Belgrade, 1978, p. 359. Cet ouvrage contient les rapports présentés et discutés lors de la XXe session du Centre, qui s'est tenue en septembre 1978 à l'Université de Belgrade. Parmi les thèmes traités, il convient de signaler plus particulièrement les études suivantes rédigées en français et touchant à l'administration; - « L'autogestion socialiste et les libertés de l'homme» (J. DJORDJEVIC), - « Le caractère du fédéralisme yougoslave et la prise de décision dans la fédération» (M. STROBL), - « La commune, son développement et la réalisation de son contenu autogestionnaire» (V. SIMOVIC), - « La défense populaire générale dans la République socialiste fédérative de Yougoslavie» (M. VUCINIC), - « L'autoprotection sociale dans la république socialiste fédérative de Yougoslavie» (M. MILUTINOVIC). COLANOVIC (B.) : « Les investissements communs en Yougoslavie », in Questions Actuelles du Socialisme, nO 9/1979, Edit. Komunist, Belgrade, p. 45 et s. �750 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE DIMITRIJEVIC (M.) : « Uvod u pravo » (Introduction au droit), Edit. Savremena administracija, Beograd, 1978, p. XVI + 367. DJORDJEVIC (J.) : « Sam ou pra vi jan je i politicki sistem » (L'autogestion et le système politique), Edit. Marksisticki Centar, Rijeka, 1978, p.400. INSTITUT DE DROIT COMPARÉ: « Podela zajednickih nadleznosti izmedu Federalnih jedinica » (La répartition des compétences entre la fédération et les entités fédérées), Edit. Institut za uporedno pravo, Beograd, 1978. JANKOVIC (D) : « Istorija drzave i prava jugoslovenskih naroda » (Histoire de l'État et du droit des peuples yougoslaves), Edit. Naucna knjiga, Beograd, 1977, p. 514. KARDELJ (E.) : « La Yougoslavie dans les relations internationales et le mouvement de non-alignement », Edit. Aktuelna pitanja socijalizma, Beograd, 1979, p. 249. 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Ce groupe a été formé en janvier 1979, la Commission a fait appel à cinq personnes dont l'expérience du {( management}) offrait un grand intérêt dans la perspective d'une réflexion sur le fonctionnement de la Commission: M. l'Ambassadeur Dirk Spierenburg (président), (ancien viceprésident de la Haute Autorité de la C.E.C.A. et ancien représentant permanent des Pays-Bas auprès de la C.E.E. et de l'Euratom), M. Karl Buschmann (président de la Fédération internationale des travailleurs du textile, de l'habillement et du cuir, ainsi que du Comité syndical européen du textile et du cuir), M. Paul Delouvrier (ancien président du Conseil d'administration d'Électricité de France), M. Giuseppe Petrilli (ancien membre de la Commission de la C.E.E. et ancien président de l'Institut pour la reconstruction industrielle), M. Dick Taverne (directeur général de l'institute for Fiscal Studies). Le rapport a été remis le 24 septembre à la Commission. Il faut également signaler que le fonctionnement des Institutions européennes a fait l'objet d'un rapport des {( trois sages}) demandé par le Conseil européen à sa session de Bruxelles en décembre 1978 à MM. Barend Biesheuvel, Edmond Dell et Robert Marjolin et achevé en 1979. (*) En raison de l'abondance des matières et des contraintes d'édition, les auteurs ont décidé de ne plus traiter systématiquement des arrêts relatifs à la Fonction publique européenne qui ne seront plus examinés que dans la mesure où ils présenteront un intérêt exceptionnel pour l'administration européenne. (**) Professeur à la Faculté de Droit et des Sciences économiques de Nice. (***) Professeur à la Faculté de Droit et de Science politique de l'Université d'Aix-Marseille III. (****) Par Joël RIDEAU. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. 48 �754 CHRONIQUE EUROPÉENNE Ce rapport rejoint, pour l'essentiel, en ce qui concerne la Commission, les conclusions du rapport Spierenburg. Il n'entre pas dans le cadre de cette chronique d'analyser le rapport des Trois Sages, le fonctionnement des institutions européennes tel qu'il y est abordé dépasse en effet le champ de « l'administration européenne» et se situe au niveau politique. Il en est ainsi du rapport Spierenburg dans sa partie relative à la Commission elle-même puisqu'elle ne peut être réduite, comme certains l'ont souhaité et le souhaitent, à un organe administratif mais qu'elle a été conçue et doit être, comme le rappellent à plusieurs reprises les auteurs du rapport, un organe politique. La réflexion du rapport Spierenburg imbrique cependant de façon si étroite les aspects « politiques» et « administratifs» qu'il apparaît indispensable d'en faire un compte rendu d'ensemble. Une première Partie du rapport est consacrée à des observations générales sur le rôle de la Commission « vital et unique dans les institutions de la Communauté ». Elle a pour mission d'exprimer les intérêts de la Communauté dans son ensemble. Elle établit des propositions, assure des fonctions de gestion. Après ce rappel des missions confiées à la Commission par les traités, le rapport analyse les difficultés de la Commission dans l'exercice de sa tâche qui expliquent que, malgré de' remarquables succès, on puisse constater un certain déclin durant la dernière décennie de l'influence, de l'efficacité et de l'image dans l'opinion de la Commission. Trois types de causes ressortent de l'analyse du Comité Spierenburg. Tout d'abord des difficultés échappant au contrôle de la Commission qui découlent du changement d'environnement politique et économique. Ensuite des causes qui tiennent à la nature même du collège. Ses membres ont des traditions politiques diverses. Ils ne se connaissent pas avant leur nomination et ont des compétences qui ne se complètent pas nécessairement. On note un certain manque de cohérence au sein du collège. Le président n'a qu'une autorité personnelle. L'augmentation de l'importance de certains portefeuilles (chaque membre de la Commission a autorité sur un domaine d'attribution et, par voie de conséquence, sur les activités des services compétents) une certaine « personnalisation» du pouvoir des commissaires nuisent à la cohésion du collège et à l'image collective de l'action de la Commission. Le rapport dénonce également le nombre excessif des commissaires et des portefeuilles (respectivement 13 et 12) en soulignant, à juste titre, l'aggravation qu'entraînerait l'extension des Communautés européennes (compte tenu des leçons du premier élargissement) provoquant le passage à une Commission composée de 17 membres avec 16 portefeuilles. Enfin, l'organisation interne de l'administration proprement dite de la Commission présente d'importantes imperfections. Il est évident que la Communauté rencontre les difficultés de toute organisation internationale à faire cohabiter en son sein des fonctionnaires de nationalité différente (9 pour la Communauté avec 6 langues officielles). Ces difficultés sont sans �ADMINISTRATION EUROPÉENNE 755 doute plus sensibles en raison du caractère plus directement opérationnel de la Communauté et le rapport souligne l'effort d'équilibre entrepris pour fondre ces agents dans une Fonction publique européenne. Face aux accusations souvent dirigées contre l'Eurocratie et dénonçant l'excessive bureaucratie communautaire, les chiffres (8.300 fonctionnaires de la Commission dont 40 % sont affectés à des tâches linguistiques) témoignent d'une situation qui peut être considérée comme normale en rapport avec le volume des tâches à accomplir. Ni excessifs ni insuffisants, ces chiffres ne rendent pas compte de la répartition déséquilibrée des fonctionnaires entre des services surchargés et d'autres qui le sont moins sans que ces déséquilibres puissent être compensés par une mobilité inexistante entre les directions générales et même, dans une moindre mesure, à l'intérieur des directions générales d'une division à l'autre. La carence du sens de l'action collective au niveau de la Commission se traduit au plan administratif par le manque de coordination structurelle entre les directions générales tandis que se développe indûment le rôle des membres des cabinets des commissaires qui jouent un rôle de filtre entre l'administration et la Commission contribuant ainsi à élargir la distance entre les fonctionnaires et ceux qui décident. De là naît un certain malaise de la Fonction publique européenne que viennent aggraver le sentiment de frustration dû au non aboutissement de propositions élaborées au prix de grands efforts par les fonctionnaires de la Commission pour lesquels d'ailleurs les perspectives de carrière sont peu prometteuses en raison d'une structure des âges telle que les départs à la retraite des fonctionnaires de grade élevé sont peu nombreux. Le rapport Spierenburg estime urgentes les réformes qu'impose ce constat. Concernant la Commission il insiste sur la nécessité pour celle-ci de jouer pleinement le rôle politique qui lui est dévolu par les traités. Son rôle de proposition ne doit pas se traduire par la recherche de compromis à tout prix. Ses propositions au Conseil ne doivent pas être déjà des compromis. Elle doit, en élaborant les programmes de travail présentés au Parlement, indiquer clairement les objectifs qu'elle poursuit et ses priorités et d'une manière générale, indiquer clairement les politiques qu'elle entend suivre. Le rapport propose qu'elle soit composée de douze membres seulement, dans la perspective de l'entrée de la Grèce, puis du Portugal et de l'Espagne. Une telle composition peut seule répondre aux impératifs d'une meilleure coordination à l'approfondissement des délibérations et au dégagement de conclusions permettant la constitution d'une véritable équipe et d'un meilleur esprit collégial que détruirait à coup sûr une commission composée de dix-sept membres. Les mêmes finalités animent les propositions relatives à la distribution des portefeuilles qui devraient être ramenés à douze: le rapport proposant les huit portefeuilles suivants: relations extérieures, affaires économiques �756 CHRONIQUE EUROPÉENNE et financières, affaires industrielles; concurrence et transports, affaires sociales et régionales, agriculture et pêche, énergie et recherche; développement. La fixation du découpage devrait être assurée de façon formelle par insertion dans le règlement intérieur de la Commission de manière à éviter les remises en cause périodiques aux conséquences déstabilisantes. De façon à maintenir (ou accentuer) le caractère collégial de la Commission le rôle du Président devrait être accru par l'exercice d'une forte coordination. Ce président, assisté d'un vice-président exercerait des compétences « horizontales» les autres membres de la Commission détenant chacun un portefeuille « vertical)}. Le système est ainsi présenté : « Ensemble ils constitueraient une présidence renforcée, pouvant intervenir activement dans l'arbitrage des ressources, dans le choix des priorités et dans l'amélioration du fonctionnement de la Commission. Ils détiendraient l'autorité sur l'ensemble des services horizontaux. La répartition de leurs tâches pourra varier en fonction du style personnel des deux personnalités mais il est logique que le président soit chargé de présider et de représenter la Commission (pour les questions importantes aussi bien à l'extérieur qu'à l'intérieur de la Communauté), tandis que le vice-président aurait la charge de la programmation, de la coordination et de la surveillance de l'organisation (adaptation des moyens aux tâches). De plus, il assurerait la suppléance permanente du Président. A côté du Président, la clé du système est donc la fonction de coordination qui reviendrait au viceprésident. Des procédures appropriées de coordination, à mettre au point et à adopter formellement par la Commission le conduiront notamment à de nombreux contacts et réunions avec les Commissaires et les Directeurs généraux et au recours souple à des groupes de travail ad hoc pour les dossiers importants )}. Dans le domaine de la « politique administrative» le rapport propose d'abord une réduction à dix en deux étapes du nombre des unités administratives autonomes (au nombre de 29 actuellement et qui sont pour la plupart des directions générales) de façon à les faire coïncider avec le nombre de « portefeuilles)} préconisés pour la Commission. Le rôle des directeurs généraux devrait être revalorisé de façon à ce que chacun d'eux puisse « assurer pleinement la direction de son département en contact direct et régulier avec le membre de la Commission responsable du secteur; veiller à la coordination de ses travaux avec ceux des autres directions générales, ceci éventuellement, en cas de nécessité d'arbitrage, à travers des réunions de coordination présidées par le viceprésident ». Cette revalorisation implique naturellement un retour du rôle des membres des Cabinets à la conception initiale de leurs fonctions : être le collaborateur de confiance du commissaire pour lui faciliter la gestion de son portefeuille; l'aider dans son travail politique personneL .. assurer au commissaire une bonne connaissance des secteurs d'activité confiés à ses collègues, de manière à lui permettre de participer aux responsabilités collégiales ». �ADMINISTRATION EUROPÉENNE 757 Les autres propositions de politique administrative poursuivent une utilisation plus rationnelle des effectifs disponibles et l'organisation de carrières plus régulières. Le rapport préconise la réduction là où cela est nécessaire du nombre des divisions et des services spécialisés, qu'une importance accrue soit attachée aux qualités de management des fonctionnaires destinés à des postes de responsabilité. Quant à la dotation en personne, différents thèmes sont abordés par le rapport: nécessité d'une certaine planification du travail des directions générales; contrôle renforcé de l'établissement des programmes de travail et de leur coordination; meilleur emploi des ressources en personnel; création « d'un répertoire du personnel» et établissement de descriptions des emplois; établissement d'un meilleur système de notation. Pour augmenter le rendement, les procédures de recrutement devront être améliorées notamment par l'organisation de concours en commun avec d'autres institutions (actuellement les concours ont lieu séparément pour chaque institution européenne) par l'assouplissement du passage à une catégorie supérieure et enfin par l'extension de la durée du stage après recrutement à un an (actuellement de six mois). La mobilité devra être encouragée grâce notamment à une formation appropriée tandis que la carrière sera améliorée par une promotion plus régulière et la définition de profils de carrière indicatifs, ce que devrait notamment faciliter l'encouragement à la retraite anticipée à l'âge de 60 ans déjà proposée au Conseil et destinée à remédier aux conséquences mentionnées de la structure de la pyramide des âges et aux problèmes posés par l'entrée de nouveaux États membres qui entraînera l'arrivée de fonctionnaires grecs, puis espagnols et portugais (notons à cet égard que la Commission n'envisage pas de procéder à des mesures de dégagement du type de celles prises lors du premier élargissement) . Le rapport évoque également l'intérêt d'apports extérieurs que permettrait le recrutement de fonctionnaires temporaires pour une durée strictement limitée et l'utilisation d'experts nationaux détachés pour une période d'un mois à un an de leur administration d'origine. L'intérêt de ce rapport n'est pas niable. Il convient de souligner, après d'autres, le mérite de ceux qui l'ont établi, mais aussi le courage de la Commission qui s'est ainsi engagée non pas dans une autocritique à proprement parler, mais dans un processus qui débouchait nécessairement sur une remise en cause de son fonctionnement décidée spontanément. Ce courage est confirmé par la publication presqu'immédiate du rapport. Il a été une source de réflexions pour la Commission qui l'a longuement étudié (après une première déclaration lors de sa remise) à l'occasion de sa réunion informelle des 6 et 7 octobre 1979 à Villen-Ie-Temple, M. Jenkins a fait, le 8 octobre un compte rendu de ces réflexions en se félicitant du contenu général du rapport. �758 CHRONIQUE EUROPÉENNE Il a fait part de l'acceptation globale par la Commission de la partie du rapport relative aux fonctionnaires et de son intention de préparer un programme tendant à leur mise en œuvre en étroite consultation avec le personnel. Elle approuve également l'idée d'une réduction des unités administratives de base et s'emploiera dans ce sens. Quant aux problèmes proprement institutionnels, M. Roy Jenkins a déclaré qu'ils devraient être envisagés dans le cadre du rapport des Sages et qu'il n'appartenait pas à la Commission de les trancher. Celle-ci fera connaître ultérieurement son sentiment sur ces questions. Il est évident que ces réactions ne sont que le point de départ d'une réflexion qui de toute façon, doit être située dans le cadre plus vaste de l'évolution institutionnelle de la construction européenne. LES AGENTS DE L'ADMINISTRATION Agitation du personnel du Parlement européen. Le personnel du Parlement européen a.témoigné vers la fin de l'année d'un mécontentement qui n'avait cessé de croître depuis le mois de juillet et qui s'est traduit notamment par le dépôt d'un préavis de grève à la suite d'une assemblée générale, le 20 novembre, pour le 13 décembre, jour où l'assemblée devait voter son budget. Cette situation est liée à une cause ancienne: les déplacements pour les sessions à Strasbourg et le surcroît de travail provoqué par l'augmentation du nombre des parlementaires depuis l'élection du nouveau Parlement. La résolution adoptée à l'unanimité dénonce la dégradation inacceptable des conditions de travail, l'accroissement exagéré du volume et de la durée des prestations et la nécessité de déplacements multiples dûs à l'absence d'un lieu de travail unique. Les revendications relatives au siège ne sont pas nouvelles. Les fonctionnaires supportent de plus en plus mal la multiplication des déménagements entre Luxembourg et Strasbourg pour les sessions qui ont lieu dans cette dernière ville dont on ne dira jamais assez les perturbations et les pertes de temps qu'ils provoquent dans les services du Secrétariat de l'Assemblée. Il semble que le mouvement d'opposition soit entré dans une phase concrète puisque, le 20 novembre, le personnel a décidé à l'unanimité de ne pas siéger plus de six fois sur douze à Strasbourg en 1980. Aux arguments habituels d'opposition à Strasbourg (intérêts du service - inconvénients pour les fonctionnaires) sont venus récemment s'ajouter la mention des différentes ({ bavures policières» qui ont défrayé l'actualité et que ne manque pas de joindre au dossier le Syndicat général des personnels des organismes européens. La détérioration des conditions de travail est également la cause de ce mécontentement. L'augmentation du nombre des parlementaires a entraîné un allongement des débats et un accroissement des interventions, que supportent de plus en plus malles 1.700 fonctionnaires de l'institution et particulièrement ceux dont les fonctions sont liées étroitement à la tenue des sessions. �759 ADMINISTRATION EUROPÉENNE L'un des points de cristallisation de ces difficultés a été, en novembre 1979, la politique d'obstruction menée par Marco Pannella (radical italien non inscrit) au Parlement européen contre le rapport Nord (libéral irlandais) qui prévoyait l'augmentation du nombre minima des parlementaires exigé pour constituer un groupe. Ce parlementaire a déposé 5.160 amendements (dont seulement plus d'une centaine ont été déclarés recevables par la présidente du Parlement européen). Le Syndicat du personnel a protesté contre ces manœuvres et menacé de cesser le travail si les débats se prolongeaient au-delà de 21 heures. M. Pannella a déclaré qu'il comprenait la volonté de limiter les horaires de travail mais qu'il n'admettait pas le refus d'imprimer et de traduire des amendements. On notera, en effet, qu'en quelques occasions, certains amendements rejetés par le Parlement n'ont pas été traduits. Dans les premières semaines de 1980 les menaces du personnel ont d'ailleurs provoqué dans les conditions d'adoption de la résolution relative à l'intervention soviétique ou Afghanistan un télescopage du débat, qui n'a guère rehaussé le prestige de l'Assemblée. Le 20 novembre le personnel a chargé le Comité du personnel d'organiser un referendum l'autorisant à recourir aux modalités d'action les plus énergiques. Le personnel a aussi demandé au Parlement d'adapter « son fonctionnement aux moyens dont il dispose, ce qui entraînerait, compte tenu de la teneur du budget pour 1980, une autolimitation des travaux parlementaires ». Tableau extrait du rapport de la Cour des Comptes (exercice 19n) sur les 13.925 fonctionnaires et agents temporaires (13.022 au 31 décembre 1976, plus 6,93 0/0) Effectifs en fonction au 31 décembre Parlement ........................... Conseil .............................. Comité économique et social ........... Commission de Contrôle ............... Commission aux Comptes de la C.E.C.A .. Commission : fonctionnement .......... Recherches et investissement .......... Cour de Justice ...................... 1976 19n 1.339 1.354 288 26 5 7.670 2.100 240 1.440 1.378 298 25 5 7.952 2.573 254 13.022 13.925 Augmentation 1976-1977 en % 7,54 1,77 3,47 3,85 + + + + - + 3,68 + 22,52 + 5,83 + 6,93 �760 CHRONIQUE EUROPÉENNE Agents auxiliaires, agents locaux et conseillers spéciaux au 31/12/77 Agents auxiliaires Agents locaux 78 2 14 12 83 77 32 11 724 Parlement ........................... Conseil .............................. Comité Économique et social ........... Cour des Comptes .................... Commission : - fonctionnement ..................... - recherches et investissement .......... Cour de Justice ...................... Conseillers spéciaux n 7 20 7 Répartition du personnel de la Commission Dans une réponse à une question nO 849/78 (1) posée par Mme Dunwoody, la Commission a publié le tableau suivant de la répartition par nationalité des directeurs généraux et directeurs: Grade R.F.A. Fr. Il PB Belg. Lx. R.U. A 1 A2 3 3 3 5 3 6 2 1 4 3 - 3 3 2 Irl. - 1 Ok - - Total 18 24 Elle a également répondu en donnant les chiffres de la répartition générale: répartition par grade: A : 2.825 B : 2.570 C : 3.765 D: 467 L : 1.095 par nationalité: R.F.A. : 1.699 Fr. : 1.438 It. : 2.588 P.B.: 664 B : 2.474 L: 462 G.B.: 826 Ir.: 158 Dk.: 323 autre nationalité : (J.D.C.E. nO C 60/19 du 5/3/79. 90 �761 ADMINISTRATION EUROPÉENNE En réponse è une autre question (2), la Commission a donné les chiffres suivants sur la ventilation du personnel au 2/3/79. D A 581 B 478 C 429 D 25 L 186 F 1 515 419 382 16 106 590 525 1.076 221 176 NL B 173 374 217 588 153 1.207 144 9 161 112 L UK IRL 69 117 230 36 10 364 138 135 10 179 62 24 54 3 15 Dk 77 51 77 1 117 Autres Total 20 13 22 2 33 2.825 2.570 3.765 467 1.095 La ventilation du personnel de catégorie A du Conseil apparaît dans la réponse è une question écrite nO 82/79 (3). (Voir tableau page ci-contre). Proportion des hommes et des femmes dans le personnel des institutions communautaires. En réponse aux inquiétudes manifestées sur ce point par Mme Dablerup (4), la Commission a donné les chiffres suivants: Sur 7.932 fonctionnaires et agents è la fin de 1977 il Y avait 3.490 femmes dont 2.710 au grade C. Sur 2.113 fonctionnaires de grade A on comptait seulement 150 femmes. La situaation qui s'améliore est cependant caractérisée par le maintien d'une cause constante de déséquilibre è savoir le manque de candidates aux concours de recrutement (environ 20 % de candidates féminines). Elle n'est pas due è une discrimination de la part de la Commission. M. Vredeling, membre de la Commission, a cependant admis qu'un nombre plus élevé de candidates devraient être nommées aux postes supérieurs. Interprétation du danois. L'année 1979 témoigne de la persistance des inquiétudes de parlementaires danois quant è l'interprétation de cette langue (5). La commission a répondu è M. Dahlerup que 36 interprètes ayant commencé è travailler è partir du danois avaient réussi les examens de la Commission et qu'elle disposait de 25 interprètes permanents pouvant travaillers è partir du danois. Sur ces 25 interprètes 13 sont fonctionnaires et 12 ont un contrat d'agent temporaire leur permettant d'atteindre le niveau de qualification requis pour être fonctionnaire. Elle a également la possibilité d'avoir recours è 11 interprètes. La Commission reconnaît cependant que ce nombre ne suffit pas pour l'interprétation de toutes les conférences. (2) Question nO 848/78 Dunwoody J.a.C.E. nO C 57/28 du 2/3/79. Voir aussi question 81/79 Mc Donald, J.a.C.E. nO C 158/11 du 25/6/79. (3) Question nO 82/79 de M. Mc Donald J.a.C.E. nO C 178/5 du 16/7/79. (4) Question orale Dahlerup J.a.C.E. nO C 140/18 du 5/6/79. Voir aussi question orale Dahlerup J.a.C.E. nO C 57/13 au 2/3/79. (5) Question nO 735/78 Dalherup J.a.C.E. nO C 72/1 du 16/3/79. Voir aussi question nO 679/78 Petersen J.a.C.E. nO C 68/3 du 12/3/79. J.a.C.E. nO 726/78 Petersen J.a.C.E. nO C 00/7 du 5/3/79. �-..,J ~ PAYS GRADES TOTAL EN PLACE Nombre % A2 A1 Nombre % Nombre A4 A3 % Nombre % Nombre A5 % Nombre A7 A6 % Nombre % Nombre % (") I :::IJ Belgique ........... Danemark .......... Allemagne (RF) ...... France ............. Irlande ............ Italie .............. Luxembourg ........ Pays-Bas ........... Royaume-Uni ........ Autres pays ......... 17 5 34 32 8 29 2 13 27 - Total .............. 167 10,2 3,0 20,3 19,1 4,8 17,4 1,2 7,8 16,2 - 1 - 1 1 - 1 - 1 1 - 6 16,7 6,7 1 3 3 1 3 20,0 20,0 6,7 20,0 - - - 16,7 16,7 1 3 - - 6,7 20,0 - - 16,7 16,7 - 16,7 15 - 3 1 5 5 2 4 1 3 5 10,3 3,5 17,2 17,2 6,9 13,8 3,5 10,3 17,2 4 1 8 6 1 7 - - - 29 - 1 3 31 12,9 3,2 25.8 19,4 3,2 22,5 2 - 3,2 9,7 - 1 2 7 7 1 3 - 6 6 2 4 1 3 4 - 7,1 - 28 21,4 21,4 7,1 14,3 3,6 10,7 14,3 - 3,5 6,9 24,1 24,1 3,5 10,3 - - - - 8 - 29 5 1 4 4 1 7 - 4 3 27,6 - - 29 17,2 3,5 13,8 13,8 3,5 24,1 13,8 10,3 - o z 6 c m m C :::IJ o \J m· m Z Z m �ADMINISTRATION EUROPÉENNE 763 CONTROLE DE L'ADMINISTRATION Rapport de la Cour des Comptes, exercice 19n. La Cour des Comptes, entrée en fonction à la suite de la mise en vigueur du traité de Bruxelles du 22 juillet 1975, le 1er juin 1977, a remis au Parlement, autorité de décharge, son premier rapport sur l'exercice 1977 à la fin de 1978. La Cour est chargée du contrôle de la légalité et de la régularité des recettes et des dépenses qui doivent être conformes aux dispositions des traités et aux décisions de la communauté. Elle assure également le contrôle de la bonne gestion financière (6) qui s'effectue sur pièces et si nécessaire sur place auprès des institutions et des États membres. Le contrôle peut être effectué avant la fin de l'exercice budgétaire. La présentation du rapport est ainsi conçue: la Cour fait figurer ses observations en intercalant les réponses de la Commission ou des autres institutions dans le texte qu'elle fait éventuellement suivre de ses propres répliques. Après ces observations figure en annexe la totalité des réponses des Institutions (7). Une controverse a opposé la Commission à la Cour à propos des répliques. La Commission a contesté le droit de la Cour à ces répliques estimant qu'elles constituaient de nouvelles observations restant sans réponse contrairement au Traité. La Cour n'a pas admis ce point de vue. La première partie du rapport porte sur l'exécution du budget général des Communautés, la seconde sur la gestion des Fonds européens de développement gérés hors budget par la Commission. La Cour a souligné dans son rapport le caractère contradictoire entre les délais rapprochés du calendrier mis en place [cinq mois aux institutions pour faire leurs comptes (jusqu'au 1er juin), un mois et demi pour la Cour pour faire ses observations (jusqu'au 15 juillet), trois mois et demi pour les réponses des institutions (jusqu'au 31 octobre), un mois pour la mise au point définitive du rapport (jusqu'au 30 novembre)] et la volonté des institutions de renforcer le contrôle. Elle note que les problèmes ont été aggravés pour le contrôle de 1977 en raison de l'insuffisance des effectifs, les nouveaux agents recrutés (164) étant en effet pour la plupart entrés en fonction alors que la rédaction du projet était déjà terminée. L'essentiel du travail a donc été accompli par les agents des anciennes institutions de contrôle (Commission de contrôle et Commissaire aux comptes C.E.C.A.) auxquelles la Cour a été substituée, soit une trentaine de personnes (une vingtaine seulement étant affectée au contrôle). (6) Que la Cour définit provisoirement non seulement comme le contrôle de l'orthodoxie financière, mais aussi de leur coût et de leur efficacité. J.O.C.E. nO C 313 du 30 décembre 1978. Le rapport a été achevé le 30 novembre 1978. �764 CHRONIQUE EUROPÉENNE La Cour a examiné le problème de la fraude dans les institutions (détournement délibéré de fonds ou de biens dans les Communautés) en insistant sur la nécessité d'améliorer les contrôles financiers permettant d'identifier les fraudeurs et de les dissuader en remarquant d'ailleurs que leur impact est plus grand sur les fraudes internes à l'organisation que sur les fraudes commises par des tiers. La Cour a également mentionné les nécessités de la lutte contre la fraude dans les États membres en raison de la participation des autorités nationales à la mise en œuvre de certaines politiques communautaires (agricole particulièrement). La Cour a vigoureusement critiqué la présentation du bilan, notamment de la Commission, non conforme aux principes généralement admis en matière de préparation de comptes financiers consolidés et ne reflétant par conséquent pas fidèlement le passif et l'actif de la Communauté. L'appréciation a été contestée par la Commission qui s'est d'ailleurs attirée une réplique de la Cour. La Cour a dénoncé à propos du F.E.a.G.A. (Section garantie) les retards mis à la transmission des pièces justificatives qui ont considérablement gêné son contrôle. La Cour n'a pas admis toates les explications données par la Commission et a contesté certaines des intentions de celle-ci qu'elle a qualifiées de laxistes en se référant à la volonté de la Commission d'assouplir les règles relatives à la transmission des dossiers par les États membres. Elle s'est intéressée aux fraudes et irrégularités en suggérant un certain nombre de modifications destinées à les éviter. Sur la section orientation, la Cour, qui n'a pu donner en raison de son insuffisance de personnel, toute l'attention voulue aux comptes a toutefois rappelé la nécessité d'une étude plus approfondie des subventions qui sont destinées à aider les producteurs plutôt que les industriels. La Cour a également fait état de difficultés pour son contrôle quant au Fonds social européen dues, en plus des causes générales, à une modification du fonctionnement budgétaire du Fonds en 1977 et à un retard dans la transmission des documents, que la Commission a notamment justifié par le fait des États-membres. Ce dernier type de difficultés est également dénoncé par la Cour à propos du Fonds européen de développement régional, la Cour mettant en lumière les différences qui existent entre les contrôles dans les différents pays sur les projets financés par le Fonds. L'appréciation des comptes relatifs aux crédits de recherche et d'investissement fait apparaître des critiques de la Cour portant sur les modalités de divers projets. Le rapport souligne la faible utilisation des crédits prévus pour'la politique énergétique pour les années 74 à 77. La Cour a relevé dans les dépenses relatives à la coopération avec les pays en voie de développement et les pays tiers des retards dans la clôture �ADMINISTRATION EUROPÉENNE 765 financière des campagnes d'aide, l'absence de remboursements de frais supplémentaires par les pays ou organismes bénéficiaires dans les cas où ceux-ci doivent assurer la responsabilité des frais de retard, la lenteur de décision et d'exécution des aides, des déficiences dans la mobilisation et l'acheminement des aides, des manques de contrôle de l'utilisation des aides. Les réponses sur ce point font apparaître les difficultés bien connues, inhérentes aux conditions mêmes de l'aide et à la situation des pays qui en sont les bénéficiaires faisant peser de lourds handicaps sur la régularité des opérations. Le chapitre 8 concerne les dépenses du personnel. La Cour a envisagé la question des aides aux personnes à charge en formulant un certain nombre de remarques critiques relatives notamment aux modalités d'attribution de l'allocation communautaire. La Commission a rappelé que les disparités géographiques remarquées étaient notamment imputables aux disparités entre les législations nationales dans la définition des divergences entre les législations nationales. Le rapport comporte aussi diverses remarques ponctuelles sur différents aspects de la situation des fonctionnaires. La Cour a également repris les critiques de l'ancienne Commission des comptes sur les fonctionnaires recrutés dans des conditions non prévues par les règlements sur lequel un groupe de travail doit remettre un rapport, dont la Cour a regretté qu'il n'ait pas encore été présenté. Pour les dépenses de fonctionnement la Cour a relevé les difficultés dues à l'absence d'uniformité des réglementations financières des institutions qui doit être redressée le plus rapidement possible car elle ne permet pas toujours l'application des principes inhérents à un contrôle budgétaire et financier adéquat. Cette absence de cohésion va même, dans certains cas, jusqu'à des différences de pratiques comptables à l'intérieur d'une même institution. Le rapport fait également un certain nombre de remarques et suggestions sur la politique immobilière étudiée d'ailleurs plus à fond dans un rapport spécial de 1979 (voir cette chronique). La Cour critique aussi les dépenses téléphoniques qui révèlent des disparités entre les institutions, elle met en cause les contrôles existant en matière d'appels privés à partir de postes de la Communauté en posant la question de l'utilisation des postes débloqués (postes permettant les appels extérieurs sans passage par les standards). Les contrats d'études font aussi l'objet d'analyses qui en font apparaître certains défauts quant aux conditions d'engagement des dépenses et de réalisation des études. Le rapport examine également les comptes des organismes extérieurs: Agence d'approvisionnement Euratom; Ecoles Européennes, Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail, Centre européen pour le développement de la formation professionnelle. Suivent diverses remarques sur la comptabilité générale : contrôle interne et présentation des comptes. �766 CHRONIQUE EUROPÉENNE Un chapitre consacré aux recettes achève enfin la première partie du rapport dans lequel la Cour se livre à une analyse d'ensemble des recettes et présente diverses observations sur des exemptions de droits de douane. La deuxième Partie du rapport porte sur les Fonds européens de développement. La première section analyse les trois premiers Fonds européens de développement. La Cour relève des retards de clôture et de nombreux dépassements de crédit que la Commission s'efforce d'expliquer en faisant état des tentatives de redressement. La Cour formule ensuite diverses observations sur certaines catégories d'aides. Elle a procédé, en raison des conditions de son intervention, à des sondages faisant apparaître des retards dans la transmission des dossiers, des délais trop importants entre les décisions de financement et leur mise en œuvre et entre les procédures d'appel d'offres et l'exécution des marchés qui ont des répercussions défavorables sur l'évolution des coûts entraînant des dépassements importants par rapport aux prévisions et des réductions de prestations. A l'origine de ces phénomènes les circuits administratifs des États bénéficiaires et des modifications tardives dans la conception des projets auxquels s'ajoutent parfois les insuffisances des études préalables dont le rapport fournit quelques exemples. Le quatrième Fonds européen de développement est lié à la mise en œuvre de la Convention de Lomé entrée en vigueur le 1er avril 1976. Les comptes s'y rapportant font apparaître aussi diverses insuffisances retards et erreurs. L'examen s'achève par des observations relatives à quelques opérations d'aides et notamment au Stabex (système de soutien aux prix) et à la coopération industrielle. Dans sa conclusion générale sur les F.E.D. la Cour admet la contradiction devant laquelle se trouve fréquemment la Commission si souvent confrontée, d'une part à l'obligation de respecter des procédures de gestion et de contrôle indispensables à une bonne gestion financière et, d'autre part, à la nécessité d'accomplir sa mission dans les délais impartis, malgré l'éloignement des lieux où s'accomplissent les réalisations concrètes et les diverses contraintes locales qui, trop souvent, sont à l'origine des difficultés rencontrées, ce qui explique sans doute que la Cour juge, dans l'ensemble, saine la gestion des opérations F.E.D. Contrôle de la politique immobilière des Communautés Cour des Comptes. La Cour des Comptes a examiné dans un rapport spécial la politique immobilière de la Communauté (8). Le rapport dresse un constat de cette politique dans les différentes villes où existent des activités communautaires (9). (8) J.a.C.E. nO C 221 du 3/9/79. (9) Voir aussi question écrite nO 628/78 Notenboom. J.a.C.E. nO C 5/22 du 8/1/79. �ADMINISTRATION EUROPÉENNE 767 A Bruxelles la Communauté loue 25 immeubles d'une superficie de 358.623 mètres carrés. Elle paye 948,9 millions de FB de loyers auxquels s'ajoutent 36,9 millions pour la location de bâtiments sociaux magasins et entrepôts (loyer annuel de l'immeuble Berlaymont 284,4 millions de FB, Charlemagne 144,2 millions, Joyeuse-Entrée-Cortenberg 123,6 millions, entrepôts Zaventem 34,7 millions). A Luxembourg la Communauté loue 23 immeubles d'une superficie de 214.519 mètres carrés. Elle paye 514 millions. A Strasbourg le Parlement européen loue 2.300 mètres carrés au Conseil de l'Europe et occupe à titre gracieux 4.300 mètres carrés. La Communauté occupe aussi dans divers implantations 13 bâtiments (bureaux de représentation, Centres de recherche). Le constat que dresse la Cour est plutôt celui d'une absence de politique immobilière de la "communauté. La Communauté, à l'exception d'un complexe sportif à Overijse, n'est propriétaire d'aucun immeuble. Un pourcentage de 68 % des loyers sont payés au secteur privé. La Cour note que le Charlemagne, le Berlaymont, sont déjà amortis par le paiement des loyers cumulés indexés et que les institutions auraient certainement la possibilité d'obtenir de meilleurs conditions de location notamment par l'inclusion dans les baux de clauses prévoyant des réductions de loyer après paiement sur une longue période. Elle critique les modalités d'indexation des baux. Elle estime également qu'il serait nécessaire d'envisager, dans certains cas, la substitution d'acquisitions aux locations d'immeubles. La Cour conteste aussi le paiement avec les loyers du précompte immobilier et de la T.V.A. (en 1978,51,7 millions ont été ainsi payés à l'État belge) et préconise la restitution des sommes versées. La Cour critique également l'absence de contacts officiels et réguliers entre les institutions sur la prévision en matière de locaux source possible de doubles emplois voire même de compétition. La Cour donne l'exemple de l'absence d'examen d'un projet de centre commun de conférences à Bruxelles alors qu'elle constate que les institutions possèdent à Bruxelles 41 salles de réunion d'une capacité de 3.395 places. Dépenses des membres de la Commission des Communautés européennes, Cour des comptes. L'année 1979 a donné lieu à d'importantes critiques quant au montant et à la nature des dépenses des membres de la Commission. Au début de l'année un article du journal « Economist » a attaqué la politique de M. Haferkamp et mis en cause ses dépenses de voyage et de représentation. Cette question a été examinée par la commission de Con- �768 CHRONIQUE EUROPÉENNE trôle du Parlement européen qui a demandé un avis écrit à la Commission européenne, le Président du Parlement européen, M. Colombo a demandé un rapport spécial à la Cour des Comptes tandis que M. Haferkamp procédait à un certain nombre d'explications et de rectifications devant la presse. L'affaire a repris pendant l'été à la suite du rapport remis par la Cour des Comptes. Alors que celui-ci n'avait pas encore été transmis officiellement à la Commission par le Président du Parlement européen (la Cour avait cependant remis un exemplaire par courtoisie et à titre confidentiel au Président de la Commission) un journal allemand « le Stern» a publié des accusations (qui ont été reprises par d'autres journaux) aux termes desquelles la Commission aurait dépassé de 23 % le montant alloué pour les frais de représentation en 1978 et mettant en cause la nature de certaines dépenses effectuées. Dans une déclaration à la presse le président Jenkins a contesté le 16 août ces affirmations (10). Selon lui, le montant initial alloué s'élevait à 11,44 millions de francs belges pour les dépenses collectives et individuelles. Le montant des dépenses réalisées a atteint seulement 11 millions 281, 745 F.B. soit un dépassement de 1,5 %. Ces dépenses n'ont augmenté que de 16 % depuis 1973 alors que l'augmentation du coût de la vie a été de 64 %. Le Président Jenkins a par ailleurs fait remarquer que la principale source d'augmentation était due au recours accru aux avions taxis qui ne constituait pas un luxe. M. Jenkins a alors annoncé que la Commission examinerait ses pratiques et procédures à la lumière des conclusions de la Cour des Comptes et qu'elle communiquerait au Parlement ses observations sur les suggestions et recommandations particulières de la Cour. Le 4 octobre, la Commission du contrôle budgétaire a entendu le Président de la Commission qui a repris les informations données à la presse en ajoutant que le rapport de la Cour des Comptes risquait, par les critiques formulées, de donner une idée fausse de ce que devait être le rôle d'un membre de la Commission et que les chiffres produits faisaient apparaître une erreur de calcul de la Cour, l'excédent étant finalement de 3 % et non de 1,5 %. Il a mis ces chiffres en parallèle avec les augmentations des dépenses du Conseil depuis 1973 (86 %) et du Parlement européen (167 %). Les observations du rapport de la Cour des Comptes ont été présentées par un membre de celle-ci, M. Johansen, qui a, entre autres, constaté que l'absence de règles rendait le contrôle impossible pour les frais de représentation, que la dépense annuelle pour les frais de mission était passée de 12,43 millions de F.B. en 1973 à 30,27 millions en 1978, les dépenses pour les avions-taxis passant à 4,65 à 18 millions de F.B .. Les critiques ont (10) Voir aussi question écrite nO 502/79 de M. TAYLOR. J.O.C.E. nO C 275/15 du 31/10/79. �ADMINISTRATION EUROPÉENNE 769 également porté sur les fleurs pour les bureaux de deux commissaires 14.000 et 23.000 F.B. par semaine sur les écarts entre les notes d'hôtel de 2.400 F.B. pour un commissaire à 3.000 F.B. pour un autre. M. Jenkins a transmis un memorandum contestant certains de ces chiffres, qui souligne les nécessités pour la Commission d'une politique de représentation propre ne pouvant être soumise aux mêmes règles que celles adoptees par la Cour de Justice en raison de la différence des missions. Le memorandum indique les points sur lesquels il lui paraît difficile de mettre en œuvre les recommandations de la Cour des Comptes, concernant les frais de représentation: difficultés de réduire les coûts des repas offerts à Val Duchesse, impossibilité de facturer les repas de travail pour les fonctionnaires et de fixer un plafond absolu. En ce qui concerne les frais de mission le memorandum, tout en admettant la nécessité de certains efforts, a contesté les critiques formulées contre l'utiliation des avions-taxis et la combinaison entre les engagements officiels et les week-ends dans un pays membre d'origine (utiles pour le maintien des contacts). Le memorandum estime qu'il est difficile de fixer un plafond par nuit d'hôtel pour les commissaires qui n'ont pas d'ambassade et ont souvent besoin d'un lieu de réunion mais qu'il est, par contre, possible d'établir un total annuel des dépenses d'hôtel. Le débat ultérieur devant la Commission parlementaire a permis le rétablissement de certaines erreurs commises par la Cour des Comptes ou résultant d'affirmations de presse: erreurs sur le montant du dépassement, dépenses de fleurs s'élevant en réalité à seulement 270 et 450 F.B. par semaine. Il en est résulté une certaine détente mais, au-delà des erreurs et de la vivacité de certaines réactions, il apparaît clairement que cette affaire aura, sans doute, eu pour conséquence d'éveiller une incontestable vigilance des institutions de contrôle sur ce point et d'inciter sans doute certains des commissaires à un peu plus de ... modération. PROCESSUS BUDGÉTAIRE (*) L'étude du processus budgétaire a permis de signaler, lors de la précédente chronique (cet annuaire 1978 p. 650 et s.) le conflit d'interprétation de l'article 203 du Traité (dans sa rédaction du 22 juillet 1975) opposant le Parlement européen et le Conseil des Ministres. Le Parlement avait proposé de nombreuses modifications tant en matière de dépenses obligatoires que de dépenses non obligatoires notamment au sujet du Fonds Régional. Le budget avait été ainsi porté de 520 millions d'unité de compte à un milliard, auquel s'ajoutait une réserve de 500 millions. Le Conseil s'y était opposé malgré quelques compromis. Toutefois, en l'absence de majorité qualifiée nécessaire pour repousser valablement les amendements parlementaires, le Conseil n'avait pu (*) Par Christian BIDEGARAY. 49 �770 CHRONIQUE EUROPÉENNE qu'indiquer son désaccord avec les positions du Parlement Européen. Pour ce dernier, ce désaccord exprimé en dehors des majorités exigibles n'avait pas valeur juridique. Aussi le budget majoré issu des propositions parlementaires était-il considéré comme adopté par les parlementaires (puisque non repoussé valablement) alors que le Conseil par l'entremise de M. Lanhstein, président en exercice, considérait comme illégale une telle interprétation. L'année civile 1978 s'est ainsi terminée sur un blocage, mais cette situation désagréable s'est peu à peu débloquée au cours du premier semestre 1979 grâce aux volontés de compromis manifestées par toutes les parties intéressées et notamment par la Commission. Pour parvenir à débloquer la situation recours fût fait à la fois aux bonnes volontés et aux menaces de coercition. Trois pays faisaient la sourde oreille quant au budget: la France, la Grande-Bretagne et le Danemark. Aussi ne versèrent-ils début 1979 que des douzièmes provisoires calculés sur la part budgétaire leur incombant dans le projet de budget adopté par le Conseil. La République Fédérale Allemande, la Belgique et le Luxembourg acquittèrent le montant décidé par la Commission mais en l'assortissant de réserves quant à la légalité du budget, l'Italie, les Pays-Bas et l'Irlande versèrent leur contribution sans réserve. Début février, le Conseil assouplit sa position et décida de prévoir pour l'avenir de nouvelles modalités budgétaires le concernant, sans empiéter sur les compétences propres au Parlement européen. La Commission, quant à elle, donna son accord à cette volonté de clarifier pour l'avenir les procédures budgétaires tout en prenant acte de l'existence du budget pour 1979 et des difficultés y afférant. Le COREPER œuvra également dans ce but en laissant notamment à la Commission le soin de décider du moment opportun pour présenter un budget supplémentaire. C'est par le biais de ce budget supplémentaire et rectificatif qu'est passé le règlement du conflit entre le Parlement et le Conseil. Dès la mi-février 1979, la commission proposa un compromis entre les 620 millions d'unités de compte demandés par le Conseil et le milliard exigé par le Parlement. Elle fixa en effet à 945 millions d'unités de compte le montant de la dotation du Fonds régional, en prévoyant des bonifications d'intérêts dans le cadre de la mise en place du système monétaires européen - avec en outre création d'une réserve opérationnelle. A la mi-mars, la Commission déclencha la procédure d'infraction à l'encontre de la France, de la Grande-Bretagne et du Danemark. Si au sein du Conseil des attitudes différentes se firent sentir (la France s'abritant derrière les décisions des chefs d'États et l'Italie derrière celles du Parlement) il semblait, dès la fin du mois de mars, qu'un compromis pouvait être atteint. En effet, fin mars, le Conseil avalisa le chiffre de 945 millions d'unités de compte pour le Fond régional ainsi que les dispositions quant aux bonifications d'intérêt. La commission des budgets du Parlement accepta également le compromis, seule restait en discussion la question de savoir si les sommes affectées au Fonds et aux bonifications étaient des dépenses obligatoires ou non obligatoires. Quant aux procédures d'adoption de futurs budgets, huit pays acceptèrent au sein du Conseil de nouvelles dispositions - à l'exclusion des Pays-Bas. Il a été prévu en effet, pour permettre une saine application de l'article 203, �ADMINISTRATION EUROPÉENNE 771 de nouvelles procédures permettant « la concordance entre les taux maximum de dépenses non-obligatoires, retenues par le Conseil, et les votes sur les différents crédits» (M. Papon). La signification des dispositions retenues est la suivante : si la somme des différents crédits budgétaires dépasse le taux prévu d'augmentation du budget, le Conseil doit d'abord examiner la possibilité de modifier le taux maximum d'augmentation du budget; si des dépassements subsistent quand même, il doit s'efforcer d'établir un ordre de priorité dans le vote des crédits, afin de faire passer ceux qui sont considérés comme les plus importants (tout en tenant compte des solidarités communautaires, des objectifs de convergence des économies et du soutien aux économies moins prospères) ; si, après cet exercice, des dépassements subsistent encore, le Conseil procèdera en dernier ressort à une réduction proportionnelle de chacun des crédits en cause, afin de rester à l'intérieur du taux maximum retenu. Cette derniè~ règle (dite de la réduction proportionnelle) a été considérée comme inacceptable par les Pays-Bas. Début avril, la phase de règlement du conflit s'accéléra. La France, la Grande-Bretagne et le Danemark complétèrent leur versement pour les quatre premiers mois de l'année en se basant sur le projet de budget arrêté par le Conseil et complété par le budget rectificatif et supplémentaire approuvé fin mars par cette même instance. Les trois pays rattrapèrent donc leur retard au-delà même de ce qui leur était demandé, ce qui mit fin à la procédure d'envoi de lettres d'infraction par la Commission. Après l'affirmation de positions conciliantes par la Commission des budgets au Parlement européen, fin mars, le Parlement adopta finalement fin avril le budget rectificatif et supplémentaire, mettant fin ainsi à la querelle de procédure qui l'opposait au Conseil. L'adoption du budget rectificatif permit en effet de financer les bonifications d'intérêts des activités de prêt liées au système monétaire européen ainsi que des mesures de remboursement au Royaume-Uni. Le Parlement s'est prononcé en faveur de cette solution car elle permet d'augmenter globalement les crédits destinés à la politique régionale. En outre, le Parlement ratifia la solution adoptée par le Conseil dans la mesure où elle ne remettait pas en cause la répartition des pouvoirs entre le Parlement et le Conseil au cours de la procédure budgétaire et prenait acte de l'existence du budget tel qu'il avait été arrêté le 14 décembre 1978. Devant la bonne volonté du Conseil (acceptation que le projet de budget rectificatif soit discuté selon les procédures budgétaires) le Parlement s'est prononcé contre la présentation de demandes supplémentaires dans le secteur agricole et dans la lutte contre le chômage. Quant à la Commission, elle souligna son désir de mettre en œuvre le SME et de résoudre le différend Conseil-Parlement en matière budgétaire. Si elle indiqua sa préférence pour le Fonds régional, elle accepta cependant le transfert d'une partie des fonds prévus aux prêts pour les régions les moins favorisées. Seules divergences avec les conceptions parlementaires, elle considère ces dépenses comme obligatoires (alors qu'aux yeux du rapporteur du Parlement elles sont non-obligatoires) et souligne que les amendements et propositions supplémentaires sont très importants dans le cadre des politiques communautaires. �772 CHRONIQUE EUROPÉENNE Ainsi se résolvait une crise qui a considérablement augmenté la durée de la procédure budgétaire, mais a' pu trouver une solution à raison de la volonté de compromis manifestée par chacune des parties intéressées. On aurait donc pu s'attendre à ce que l'adoption du projet de budget pour 1980 se passât sans difficultés - ne serait-ce qu'à cause des efforts de clarification des procédures mis en œuvre tout au long du premier semestre 1979. Il n'en a cependant rien été tant, sans doute en raison des difficultés propres à toute procédure budgétaire, qu'à cause des problèmes politiques délicats qui se sont manifestés à l'occasion du débat budgétaire. On aurait pu penser, à la suite du conflit budgétaire de 1978, qu'il était désormais établi que, dans le cadre de l'article 203, le Conseil et le Parlement sont placés tous deux sur un pied d'égalité, la Commission s'interposant pour présenter un nouvel avant-projet.en cas de désaccord. Il n'en a rien été et tout le débat du budget pour 1980 semble avoir été grevé d'une hypothèque de suspiscion réciproque entre Conseil et Parlement et entre partisans de l'élargissement ou du maintien des compétences parlementaires. Le débat était d'une particulière importance puisque le Parlement est désormais élu au suffrage universel. Il semble que les membres du Conseil n'ont pas su, ou pu, prendre conscience de la nouveauté de la situation. Au départ de l'affaire se trouvent plusieurs difficultés. Tout d'abord l'avant projet de Budget établi par la Commission ne prévoyait que de très modestes accroissements de la masse budgétaire réduisant à fort peu les discours activistes prononcés pendant la campagne électorale européenne. En même temps, les décisions du Conseil agricole de juin 79 bouleversaient les prévisions de la Commission à raison de leurs conséquences financières considérables. L'augmentation très importante des dépenses agricoles prévues venait gonfler considérablement la masse des dépenses obligatoires. C'é.tait réduire d'autant les dépenses non-obligatoires, c'està-dire celles qui reflètent le dynamisme des politiques communautaires et permettent de contribuer à la convergence des économies et des solutions aux problèmes économiques et sociaux les plus importants. Ces considérations en matière de dépenses se doublaient bien évidemment de conséquences analogues en matière de recettes. On sait que les dépenses obligatoires ont un caractère automatique et concernent essentiellement le secteur agricole. En revanche les dépenses non-obligatoires correspondent aux actions structurelles (Fonds Régional, Fonds Social etc ... ) aux actions nouvelles à développer (restructuration industrielle, énergie, recherche ... ) et à la coopération avec les pays tiers (aide alimentaire, subventions aux pays du tiers-monde non associés). Cette partie du budget correspond à moins de 30 % du total mais peut être effectivement déterminée par l'autorité budgétaire. A la mi-septembre, le Conseil réduisit très sensiblement les crédits proposés par la Commission pour les dépenses non-obligatoires dans son projet de Budget, et notamment en ce qui concerne le Fonds Régional. Ce projet devait être soumis, fin septembre, à la discussion du Parlement. Ce dernier ne manqua pas d'amender considérablement le projet du Conseil. Cet examen budgétaire fût particulièrement marqué par le vote de deux amendements du socialiste néerlandais Pieter Dankert. L'un �ADMINISTRATION EUROPÉENNE 773 visait à diminuer les dépenses de soutien au marché laitier, l'autre augmentait la taxe de corresponsabilitépayée par les producteurs laitiers. En même temps, le Parlement refusait d'avaliser les coupes sombres effectuées par le Conseil dans l'avant projet de la Commission. Ce vote du Parlement marquait ainsi le début du différend budgétaire. Du point de vue institutionnel, le Parlement attaquait de front les Gouvernements. La Commission des budgets du Parlement ne proposait-elle pas une augmentation de près de 6 milliards de francs par rapport au projet du Conseil en matière de crédits affectés aux politiques communautaires en matière régionale sociale etc? .. Mais, du point de vue politique, la décision parlementaire portait atteinte à certains dogmes jusque là intangibles. En demandant une réduction de 1,6 milliards de francs des dépenses (d'environ 30 milliards de Francs) consacrées par les neuf au seul soutien de leur marché laitier, la Commission du budget attaquait de front le gouvernement français pour qui le soutien automatique et sans limite accordé aux producteurs de la Communauté est un principe fondamental. Les députés français des communistes aux giscardiens ont d'ailleurs voté dans ce sens. Par la même occasion, ces discussions donnaient aux Britanniques l'occasion de demander une nouvelle fois une diminution de leur contribution au budget de la Communauté, et une réforme de « l'Europe verte ». Face aux amendements parlementaires, le Conseil, fin novembre, adoptait une attitude sévère en refusant toute modification. Il n'acceptait qu'ul1e augmentation considérée par tous comme le strict minimum auquel avait droit le Parlement. Cette intransigeance du Conseil a été ressentie comme une humiliation infligée au Parlement alors que celui-ci estimait venu le moment de corriger les déviations des politiques laitières et agricoles. Face à l'augmentation d'environ 6 milliards de francs réclamée par le Parlement, le Conseil n'acceptait en effet qu'1,5 milliard de francs de dépenses, le 23 novembre. Sur 125 amendements ou propositions de modification le Conseil n'en retenait que 13, en modifiait largement 24 et en rejetait 88. La politique de l'énergie, des transports, de la restructuration industrielle, de l'aide alimentaire était ainsi complètement bouleversée. Un tiers seulement de l'accroissement des crédits pour le Fonds social était acceptée, la moitié pour le fonds régional. Quant à la budgétisation du FED et des opérations d'emprunt et des prêts, elle était purement et simplement refusée, sans parler du refus des modifications en matière agricole cherchant à faire naÎtre un processus d'assainissement de ces politiques. Une telle attitude conduisait la plupart des groupes politiques à envisager le rejet pur et simple du budget (procédure exigeant les 2/3 des voix exprimées, 206 voix au moins). Devant le mécontement parlementaire, le Conseil se contentait de déclarations parlant de bienveillance compréhension le 11 décembre, mais ces déclarations lénifiantes ne désarmaient pas pour autant les parlementaires. Alors qu'en matière budgétaire, les parlementaires ont estimé toutà-fait injurieuse la première concertation puisque le Conseil n'avait rien accordé ni sur les crédits ni sur la politique agricole. Il eût donc été souhaitable que la deuxième concertation, le 13 décembre fût abordée par les �774 CHRONIQUE EUROPÉENNE membres du Conseil avec moins de raideur, or de nombreuses critiques se sont fait jour quant à sa désinvolture à l'égard du Parlement et quant à la qualité des membres représentants les gouvernements (ni un ministre ni un secrétaire d'État en ce qui concerne la Belgique par exemple) voire même quant à l'insuffisante préparation des dossiers. Il n'est donc pas étonnant que le Budget ait été repoussé à une écrasante majorité de 288 députés contre 64. Ce ne sont donc pas les deux tiers nécessaires mais les quatre cinquième des députés qui l'ont repoussé. Ainsi, après une interminable nuit de négociations entre le Conseil et les représentants de la Commission du Budget du Parlement, après quinze heures de débats à huis clos et de navettes, tout compromis fût repoussé. Les ministres avaient cependant fait de nombreuses concessions sur certains points litigieux, notamment en matière de dépenses non obligatoires. Par exemple, alors que le Parlement demandait une augmentation de 900 millions d'unités de compte correspondant aux dépenses supplémentaires résultant des amendements Dankert, les ministres acceptaient un accroissement de 454 millions d'unités de compte. Ces concessions ont été jugées insuffisantes et, probablement trop tardives. Les raisons du rejet sont à la fois techniques et politiques et s'expliquent très probablement par la conjonction d'arrièrespensées très différentes. A côté des Britanniques qui ont profité de l'occasion pour ébranler la politique agricole commune à laquelle ils sont hostiles, les autres députés ont agi vraisemblablement pour trois types de raison. Un certain nombre a voulu affirmer, sinon renforcer, les pouvoirs du Parlement par le biais de sa participation à la procédure budgétaire. En même temps l'occasion était bonne pour certains d'obliger les neuf à corriger la politique agricole commune, étant donné le gouffre financier qu'elle peut constituer. Beaucoup, enfin voulaient tenter d'élaborer de nouvelles politiques communautaires, en matière énergétique, sociale ou régionale. C'est pour cette dernière raison que la majorité des socialistes français ont voté le rejet malgré leur hostilité aux amendements Dankert sur la politique de soutien agricole et laitier (Cf. Edith Cresson, Charles Josselin et Georges Sutra: Pourquoi nous avons rejeté le budget européen, Le Monde, jeudi 3 janvier 1980, p. 6). Quatre socialistes français n'ont toutefois pas suivi leurs collègues à raison des concessions effectuées par le Conseil et de leur crainte de voir renforcer les pouvoirs de l'Assemblée (trois membres du CERES et Gérard Jacquet). Les gaullistes ont adopté la même argumentation. Le détail du vote est significatif. Il montre les nuances entre les partis mais aussi en leur sein. Sur 410 députés européens, 353 ont pris part au vote. 288 ont voté pour le rejet: 93 socialistes de toutes nationalités, 85 chrétiens démocrates (dont les Allemands et les Italiens), 60 démocrates européens (principalement les conservateurs britanniques), 21 communistes italiens (sur 24), 15 libéraux (dont les Allemands), 14 non inscrits ou appartenant au groupe de la coordination technique. Inversement, 64 députés ont voté contre le rejet: 4 socialistes français, 4 chrétiens démocrates, 2 démocrates européens, 12 communistes (tous français), 15 libéraux (tous français), 19 démocrates européens de progrès et 5 non inscrits. Il y eut une abstention �ADMINISTRATION EUROPÉENNE 775 volontaire. Au niveau français, sur 81 députés, 62 ont donc pris part au vote (19 étaient absents), 16 ont voté pour le rejet, tous socialistes; 46 ont voté contre: 18 UDF (sur 25), 12 PC (sur 19), 12 RPR (sur 15), 4 PS (sur 22), (étaient absents 7 communistes, 6 UDF, 4 RPR et 2 socialistes). Ainsi l'année 79 s'est achevée comme celle de 1978 sur un blocage. Un nouveau budget doit être mis sur pied et dans l'intervalle, on va utiliser à nouveau la procédure des douzièmes provisoires. Comme l'année passée, il est désormais clair que Parlement et Conseil sont sur un pied d'égalité dans le cadre de la procédure budgétaire. Toutefois, par-delà le strict problème d'intensité des compétences, il semble qu'un pas ait été franchi par rapport à la situation de 1978. Ici le débat ne porte plus sur la question de savoir si le budget est adopté dans sa version parlementaire ou dans celle du Conseil. Il a été clairement repoussé par un Parlement élu au suffrage universel soucieux à la fois de préserver ses prérogatives institutionnelles et d'influer sur les politiques communautaires qui demandent réexamen (agriculture) ou initiatives nouvelles (politique sociale, énergétique, aide alimentaire, etc ... ). Il Y a là une problématique tout-à-fait classique. Les Parlements n'ont-ils pas conquis leurs prérogatives politiques par le biais du débat budgétaire? On comprend dès lors les inquiétudes ou les arrières-pensées qui se font jour de part et d'autres. Tout dépend en définitive, du bon vouloir de chacune des instances communautaires, mais aussi, en dernière analyse de la volonté politique claire que manifesteront les diverses parties intéressées. �j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j �CHRONIQUE COMPARATIVE ��U. R. S. S. par Michel LESAGE (*) En raison du rôle fondamental que joue l'État en URSS, l'administration soviétique a une compétence très étendue. Elle comprend de nombreux organes hiérarchisés : - L'administration centrale, dans la conception soviétique du terme, comprend à la fois l'administration centrale de l'URSS et celle des 15 Républiques fédérées: Conseils des Ministres, ministères, comités d'État et services divers. Les comités d'État et les ministères jouent un rôle essentiel dans la direction de l'économie; les ministères ont en particulier autorité sur 3.300 « unions de production}) et unions de recherche et de production qui regroupent des dizaines de milliers d'entreprises industrielles. - L'administration locale est constituée par les comités exécutifs des Soviets et leurs services. Elle est directement subordonnée à l'administration centrale. Les budgets des Soviets locaux font partie du budget de l'État et représentent environ 20 % de son montant. Ils correspondent surtout aux dépenses socio-culturelles : 90 % des crédits de l'État en matière de santé, 90 % des crédits de construction de logements et d'équipements collectifs, 75 % des dépenses d'éducation sont exécutés par les Soviets locaux (1). Au niveau des administrations centrales, l'année 1979 a été surtout marquée par un ensemble de mesures relatives à la planification et au mécanisme économique. Les Soviets locaux n'ont pas connu de changements notables, mais les mesures adoptées à leur égard illustrent parfaitement leur situation au sein du système administratif. (*) Professeur à l'Université de Paris l, Directeur de l'Institut de recherches juridiques comparatives du C.N.R.S. (1) T.A. TOKAREVA, Mestnye bjudzety na sovremennom etape Finansy SSSR, 1979, nO 4, p. 29. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �780 CHRONIQUE COMPARATIVE La Constitution soviétique du 7 octobre 1977 a marqué la volonté d'accroître et de mieux protéger les droits des citoyens (2). Les lois prises pour son application témoignent de cette orientation. Mais ce mouvement qui, comme on le sait, ne s'étend pas aux « dissidents », ne permet pas non plus de mettre largement en œuvre les objectifs fixés à Helsinki en 1975 : « faciliter sur le plan individuel et collectif, tant privé qu'officiel, un mouvement et des contacts plus libres entre personnes, institutions et organisations (3). L'ADMINISTRA TION CENTRALE La direction de l'économie. L'amélioration du mécanisme économique. Le Comité Central du P.C.U.S. et le Conseil des Ministres de l'URSS ont adopté le 12 juillet 1979 un arrêté sur « l'amélioration de la planification et le renforcement de l'influence du mécanisme économique sur l'élévation de l'efficacité de la production et la qualité du travail» (4). Dans un arrêté du même jour sur « le perfectionnement du mécanisme économique et les tâches des organes du Parti et de l'État» (5), le Comité Central du Parti a commenté l'arrêté du CC. du PCUS et du CM de l'URSS en en dégageant les grandes lignes et en montrant l'importance qu'il attachait à son application. Augmentation du rôle du plan d'État, et avant tout du plan quinquennal, renforcement de la concentration des ressources pour l'exécution de programmes finalisés, amélioration du système des indices du plan, établissement d'une relation directe entre la stimulation matérielle et l'efficacité et la qualité du travail, telles sont les principales orientations des amendements apportés au mécanisme économique. Le CC insiste sur la nécessité de lier étroitement la solution des problèmes futurs et des problèmes actuels, les objectifs du développement sectoriel et du développement territorial, de tenir pleinement compte des intérêts des consommateurs dans la formulation des objectifs de la production. Et il invite les organisations du Parti, les organisations des Soviets, les organisations économiques, les organisations des syndicats et du Komsomol à considérer « la réalisation des mesures prévues pour le perfectionnement du mécanisme économique comme une tâche économique et politique importante ». L'arrêté du CC du Parti et du CM de l'URSS du 12 juillet 1979 couvre trois domaines: planification et liaison économiques (art. 1 à 30), planification et mise en œuvre des investissements (art. 30 à 45), stimulants (2) Cf. M. LESAGE, La Constitution de l'URSS, 7 octobre 1977, texte et commentaires, Notes et Études documentaires, La Documentation française, nO 4493-4495 (12 décembre 1978). (3) Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe. Acte final. Documents d'actualité internationale, numéro spécial, La Documentation française, 1975, p. 139. (4) Sobranine Postanovlenij Pravitelstva SSSR (S.P. SSSR), nO 18,1979, art. 118. (5) Kommunist, 1979, nO 12, p. 3. �U. R. S. S. 781 économiques et productivité (art. 46 à 59). Il prévoit l'intervention d'une quinzaine d'actes réglementaires d'application. Le système de planification comprend des plans et des programmes finalisés. 1) L'Académie des Sciences de l'URSS, le Comité d'État de l'URSS pour la science et la technique et le Comité d'État pour la construction (GOSSTROÏ) élaborent un programme complexe du progrès scientifique et technique pour 20 ans (et divisé en périodes de 5 ans), qui est présenté au CM de l'URSS et au Comité d'État du plan au plus tard deux ans avant le début du plan quinquennal. Ce programme est amendé tous les 5 ans. 2) Le Parti fixe les objectifs économiques et sociaux à long terme et en partant à la fois de ceux-ci et du programme complexe du progrès scientifique et technique, le GOSPLAN de l'URSS élabore, conjointement avec les ministères et services de l'Union et les Conseils des Ministres des Républiques fédérées, le projet d' « orientations principales du développement économique et social de l'URSS» pour 10 ans, divisé en 2 quinquennats. Le premier quinquennat comporte des indices répartis par année, le second fixe les indices les plus importants pour la dernière année. Les projets d'orientations principales doivent comprendre des variantes pour les solutions des grands problèmes économiques et sociaux. Le projet doit être présenté au Conseil des Ministres au plus tard 6 mois avant le début du plan quinquennal. Dans son discours au C.C. du Parti le 27 novembre 1979, le Secrétaire général du Parti, L. Brejnev a expliqué que « la base principale du nouveau plan quinquennal (1981-1985) était claire» ; qu'il n'y avait pas d'alternative à l'orientation fixée par le Parti: augmenter l'efficacité et la qualité et que celle-ci devait donc être mise en œuvre sans déviation dans le 11 e plan quinquennal. « Il est important pour le CC de voir à l'avance comment concrètement il est proposé d'incarner dans les objectifs du plan et la politique du Parti, ses décisions, par quelles méthodes, avec quels moyens il est proposé d'accroître l'efficacité de la production. Nous voulons savoir comment il est envisagé de résoudre à la fois les problèmes existants et ceux auxquels nous pouvons nous heurter dans les années 1980. C'est pourquoi le GOSPLAN a été chargé de présenter au CC en janvier prochain (1980), la conception générale du 11 e plan quinquennal en tenant compte des perspectives jusqu'en 1990. A cette fin, il lui a été demandé d'élaborer sur les principaux problèmes, non pas une, mais plusieurs variantes de leur solution en appréciant objectivement les aspects positifs et négatifs de chacune d'elle» (6). 3) Lorsque le projet d'orientations fondamentales du développement économique et social de l'URSS est adopté, le GOSPLAN élabore les chiffres de contrôle pour les principaux indices et les normes économiques relatifs au quinquennat, avec répartition par année, et les transmet aux (6) Kommunist, 1979, nO 17 (novembre), p. 16. �782 CHRONIQUE COMPARATIVE ministères de l'URSS et au CM des Républiques fédérées dans l'année qui précède le plan quinquennal. Ceux-ci doivent à leur tour, dans le mois qui suit leur réception, les transmettre aux unions, entreprises et organisations. Les unions, entreprises et organisations élaborent leur projet de plan en se fondant sur ces chiffres de contrôle. A cette fin, conjointement avec les organismes de répartition des produits, elles entament avec les clients et les fournisseurs les contacts préalables à la conclusion des contrats économiques pour les types de produits déterminés. Les ministères et services de l'URSS et les CM des Républiques fédérées, en se fondant à la fois sur les chiffres de contrôle et les projets de plans des unions, entreprises et organisations, élaborent par secteur et par République les projets de plans quinquennaux, avec répartition des objectifs par année et les présentent au GOSPLAN. Le GOSPLAN, en tenant compte de ces projets, est chargé d'élaborer un projet de plan quinquennal de développement économique et social de l'URSS, avec répartition des objectifs par année, et équilibré pour tous les indices, et de le présenter au CM au plus tard cinq mois avant le début du plan quinquennal. Des programmes finalisés doivent être élaborés en tant que partie composante la plus importante des plans prospectifs de développement économique et social : programmes scientifiques, techniques, économiques et sociaux complexes finalisés, programmes de développement de régions déterminées et de complexes territoriaux de production. Il est prévu d'élaborer en premier lieu des programmes pour l'économie de combustible et de métal, pour le développement de la Zone du BAM (ligne Baïkal Amour), pour la recherche de l'utilisation du travail manuel, l'augmentation de la production de nouveaux articles de consommation nationale. Les plans doivent comprendre également dans chaque unité (circonscriptions administratives territoriales et entreprises et ministères), des chapitres généraux de mesures complexes dans le domaine du développement social (conditions de travail, perfectionnement, conditions de vie, assistance médicale, etc .. ). L'arrêté du CC et du CM précise également la procédure d'établissement des plans annuels et insiste particulièrement sur les problèmes d'équilibre et d'harmonie entre tous les éléments du système, problèmes classiques de la planification soviétique. Les plans reposent toujours sur un système de {( balances» de ressources matérielles qui, pour chaque produit, doit prévoir un équilibre entre la production et la répartition en fonction des demandes. La nomenclature de ces produits ne concerne que les {( principaux types de productions » dans les orientations principales du développement économique et social pour 10 ans; elle est {( élargie» dans les plans quinquennaux, {( détaillée» dans les plans annuels. �U. R. S. S. 783 Le GOSPLAN joue le rôle principal dans l'établissement de ces balances. Les balances des produits les plus importants et leur plan de répartition sont approuvés par le Conseil des Ministres; celles d'une autre série de produits le sont conjointement par le GOSPLAN, le GOSSNAB (Comité d'État à l'approvisionnement matériel et technique, chargé de la répartition des produits) et les Ministères de l'URSS et Conseils des Ministres des Républiques fédérées; d'autres encore sont approuvées par le GOSSNAB. Le premier problème est donc celui de la correspondance, de l'équilibre entre les plans et les ressources matérielles, et le GOSSNAB est chargé de proposer au GOSPLAN des plans de mesures pour éliminer le déficit par rapport à la demande de certains types de produits afin que le GOSPLAN prévoit dans les projets de plan les ressources nécessaires. Afin de faciliter la régularité des approvisionnements, le GOSSNAB est chargé d'achever, pour l'essentiel en 1980, l'établissement de liaisons économiques directes à long terme entre les unions de production et les ministères industriels, de développer le réseau de magasins de firmes pour la vente des produits de consommation nationale. Le Comité Central du Parti et le Conseil des Ministres insistent égaIement sur l'équilibre entre la planification sectorielle et la planification territoriale et sur l'amélioration de la planification territoriale. Ils chargent à cet effet le GOSPLAN d'élaborer des balances territoriales de production et de répartition des principaux types de produits, et d'examiner conjointement avec le Conseil des Ministres de la RSFSR et les ministères intéressés, un schéma de développement et de répartition des forces productives dans les zones de Sibérie et d'Extrême-Orient. La deuxième partie de l'arrêté est consacrée aux « mesures pour accélérer l'entrée en service des capacités de production et accroÎtre l'efficacité des investissements ». L'objectif est d'élaborer à partir du 11 e plan quinquennal un plan stable de constructions, équilibré avec les ressources matérielles, les équipements technologiques et énergétiques, les ressources en main-d' œuvre et les ressources financières, et avec les capacités des organisations de construction et de montage. La planification doit d'autre part envisager la construction et la production existantes comme un ensemble unique. Afin de remédier aux déficiences classiques des secteurs de la construction en URSS - dispersion des moyens et retards considérables dans la mise en service - des entreprises industrielles en cours de construction, plusieurs mesures sont envisagées: la mise en service des capacités de production devient un des principaux indices de la planification et de l'appréciation de l'activité des organisations de construction et de montage et aussi de la fixation du montant des primes accordées; la part des dépenses pour la reconstruction et le rééquipement technique des entreprises �784 CHRONIQUE COMPARATIVE existantes est accrue; le volume des constructions nouvelles est limité; le système de crédits et de paiement des travaux est réformé, la structure interne des ministères de la construction de l'URSS et des ministères de l'URSS ayant des organisations est modifiée afin d'introduire en 1979-1981 un système à deux ou trois niveaux, analogue à celui des unions de production établis depuis 1973 pour l'industrie. La troisième et dernière partie de l'arrêté est consacrée aux stimulants économiques et à la productivité, c'est-à-dire à tout ce qui concerne la définition et le calcul du bénéfice des entreprises, sa répartition entre les versements au budget de l'État, les fonds sociaux de stimulation des travailleurs (primes) et les pénalités pour inexécution ou mauvaise exécution des contrats de livraison. Afin de renforcer la responsabilité de l'entreprise et de son personnel, l'arrêté du 12 juillet 1979 met l'accent sur la nécessité d'une stabilité des normes: stabilité des prix de gros (art. 3), conclusion de contrats pour 5 ans entre les entreprises et entre les entreprises et les services du GOSSNAB, les organisations de transport et les organisations du commerce d'État et coopératif (art. 17), stabilité des plans annuels et trimestriels approuvés (art. 30), des normes de prélèvement sur les bénéfices (art. 50), des normes de salaires par rouble de production (art. 53). L'arrêté du 12 juillet 1979 accroît la responsabilité contractuelle des unions et organisations de production. Les sanctions prévues par la loi ou le contrat pour violation des obligations contractuelles en matière de livraison doivent être appliquées sans compensation mutuelle. L'exécution des contrats économiques et des plans de livraisons doit être le principal critère d'appréciation de l'activité des services de l'approvisionnement matériel et technique et l'indice principal pour l'attribution de primes au personnel de ces services. L'attribution à ces services de l'autonomie financière doit être achevée en 1980 et leurs relations avec les unions, entreprises et organisations doivent être fondées sur les contrats économiques et la responsabilité contractuelle. Le GOSSNAB est chargé d'autre part d'élaborer conjointement avec le GOSPLAN et l'Arbitrage d'État près le Conseil des Ministres de l'URSS, un projet prévoyant l'accroissement de la responsabilité contractuelle des organisations de transports pour l'inexécution des plans de transports ayant fait l'objet d'un accord (art. 56). L'arrêté fixe les règles fondamentales relatives à l'établissement des différents fonds de l'entreprise et de ceux des ministères et à l'attribution des primes. L'équipe doit devenir pendant le 11 e plan quinquennal, la principale forme d'organisation et de stimulation du travail. L'équipe de production se voit attribuer le droit de fixer, dans les limites des normes et des moyens établis, le volume des primes et salaires payés pour le résultat du travail de toute l'équipe, en tenant compte de la contribution réelle de chaque membre de l'équipe aux résultats d'ensemble du travail. Elle reçoit également le droit de proposer les membres de l'équipe pour des majorations de salaires et de recommander à l'administration et à l'organisation �U. R. S. S. 785 syndicale le changement de catégorie d'un travailleur en fonction de la qualité de son travail (art. 54). L'arrêté précise également que les primes doivent être calculées sur la base du travail de l'ensemble des travailleurs et de chacun d'eux, sans permettre de nivellement (art. 59). Un arrêté du Comité Central du PCUS, du Conseil des Ministres de l'URSS et du Conseil fédéral central des syndicats du 13 décembre 1979 sur « l'affermissement de la discipline du travail et la diminution de la mobilité des cadres dans l'économie nationale» (7) prévoit un ensemble de normes politiques, économiques, sociales et juridiques visant à renforcer la discipline du travail, l'utilisation plus complète du temps de travail par équipe, éducation et propagande en faveur de la discipline du travail, modification du système de salaire de façon à récompenser l'ancienneté dans la même entreprise, amélioration des conditions de logement et des services, congés supplémentaires et majoration de pensions pour ancienneté. Parallèlement, des sanctions sont prévues pour violation caractérisée de la discipline du travail: absence d'attribution de bons de séjour en maison de repos, modification de l'ordre d'attente pour l'attribution d'un logement, modification de la date des vacances (art. 16). Le droit pour les ouvriers et employés de résilier le contrat de travail est maintenu, mais en cas de renouvellement d'une résiliation dans la même année sans raison valable, l'ouvrier ou l'employé perd son ancienneté. L'arrêté propose également, selon la version résumée publiée dans la presse, « aux Conseils des Ministres des Républiques fédérées et autonomes, aux Comités exécutifs des Soviets de territoire, de région et de ville des Soviets des députés du peuple, de prendre des mesures concrètes pour l'amélioration du travail relatif aux personnes qui s'abstiennent d'un travail spécialement utile» (8), mais le Recueil des Arrêtés du Gouvernement de l'URSS n'a pas reproduit cette disposition (art. 17) en considérant qu'elle contenait une mission temporaire (nazavoe zadanie, mission ou tâche qui ne s'exécute qu'une seule fois). L'arrêté du 13 décembre 1979 adopte également des dispositions relatives aux statistiques sur les violations de la discipline et la perte du temps de travail et à l'étude et à l'analyse de l'efficacité des mesures sociales, économiques et juridiques qu'il prévoit. Le Comité Central du PCUS, le Conseil des Ministres et le Conseil fédéral central des syndicats invitent à considérer l'amélioration du travail d'organisation et d'éducation politique, visant à affermir la discipline du travail, à éliminer les pertes de temps de travail à la production, à utiliser rationnellement les ressources en main d'œuvre, à former des collectivités de travail stable « comme la tâche la plus importante» des organes du Parti, des Soviets, des syndicats et du Komsomol et des dirigeants économiques (9). (7) S.O. SSSR., 1980, nO 3, art. 17. (8) Vedomosti Verkhovnogo Sovets SSSR, 1980, nO 3, pp. 46-47. (9) Ibid, SP., SSSR, 1980, nO 3, art. 17. 50 �CHRONIQUE COMPARATIVE 786 Structures administratives. L'administration de l'URSS. Au 31 décembre 1979, le Conseil des Ministres de l'URSS comprend 33 ministères fédéraux, 30 ministères fédéraux républicains, 6 comités d'État fédéraux, 12 comités fédéraux républicains et plusieurs autres services relevant directement de son autorité (Banque d'État, Direction centrale de la Statistique, etc ... ). Dans un article publié à la suite du décret du 12 juillet 1979 sur la planification et le mécanisme économique, M. Kossyguine a expliqué qu'en raison de l'importance croissante des régions de la Sibérie et de l'Éxtrême Orient dans l'économie du pays et de la formation sur leur territoire de complexes industriels, il fallait accroître l'attention portée à l'étude complexe des problèmes de développement et de répartition des forces productives (10). Par la suite, un ministère fédéral de la construction dans les régions de l'Extrême Orient et au-delà du lac Baïkal a été créé par un décret du 23 novembre 1979 (11). L'administration de la RSFSR. Le Conseil des Ministres de la RSFSR comprend 21 ministères fédéraux républicains, 9 ministères républicains, 10 comités d'État fédéraux républicains et un Comité d'État républicain. Plusieurs autres services relèvent également de l'autorité du ConSeil des Ministres de la RSFSR (12). La différence entre le nombre des ministères fédéraux républicains de la RSFSR (21) et celui de l'URSS (33) s'explique par le fait que plusieurs ministères fédéraux républicains de l'URSS ont directement autorité sur les services en RSFSR, c'est le cas notamment du Ministère de l'Intérieur, du Ministère des Travaux de montage et de constructions spéciales, de l'Industrie de la transformation du pétrole et de la pétrochimie; de la construction industrielle, de la construction, de la construction des entreprises de l'industrie lourde, de l'industrie de la houille, de la sidérurgie, de la métallurgie non ferreuse et du ministère de l'énergétique et de l'électrification. C'était le cas également pour le ministère des télécommunications, mais un ministère des télécommunications de la RSFSR a été créé le 17 juillet 1979 (13). En revanche, à l'unique ministère fédéral républicain de l'URSS de l'industrie légère correspondent en RSFSR à la fois le ministère fédéral républicain de l'industrie légère et celui de l'industrie textile. (10) (11) art. 807) (12) (13) Kommunist, 1979, nO 12, p. 21. Décret du Presidium du Soviet Suprême de l'URSS du 23 nov. 1979. (WS, SSSR 1979, nO 48, ratifié par la loi du 30 nov. 1979, (WS, SSSR, 1979, N° 49, art. 850). Loi du 3 août 1979 sur le Conseil des Ministres de la RSFSR. Vedomosti Verkhovnogo Soveta RSFSR, 1979, nO 29, art. 709. �U. R. S. S. 787 Les ministères républicains de la RSFSR gèrent les services économiques et sociaux qui n'ont pas besoin d'être centralisés au niveau fédéral et qui agissent au niveau de la République ou à celui des Soviets locaux: routes, transport automobile, marine fluviale, industrie des combustibles, industrie locale (14), assurances sociales (15), construction civile (16), économie communale (17), services courants destinés à la population (18). L'ADMINISTRA TION LOCALE La division territoriale de l'URSS. Sur les 15 républiques, 8 sont divisées en régions qui sont à leur tour divisées en arrondissements ; les 7 autres sont divisées directement en arrondissements. Selon leur importance, les villes sont rattachées soit au Gouvernement de la République (exemple, en RSFSR, Moscou, Leningrad) soit au Soviet de région, soit à un arrondissement. Les Soviets d'arrondissements assurent la direction des Soviets de village et de bourgs (agglomérations de type urbain). Les grandes villes sont divisées en arrondissements. En outre, 3 Républiques fédérées ont sur leur territoire une République autonome et la RSFSR en a 3. Il ya également en RSFSR 10 arrondissements autonomes qui sont rattachés à des Soviets de région ou de « territoire )} (régions de grande superficie). La liste des territoires (kraj), régions (oblast') et villes de subordination républicaine est fixée pour chaque République par la Constitution de la République. La Constitution de la République fixe également la liste des régions autonomes et la Constitution de la RSFSR fixe la liste des arrondissements (okrug) autonomes établis au sein des territoires et régions. Dans les Républiques divisées en régions, la division en arrondissements (rajon), la formation des villes et des arrondissements urbains et la subordination administrative des villes est de la compétence du Presidium du Soviet suprême de la République fédérée. Celui-ci est également compétent pour les changements de nom de ces collectivités locales, dont la procédure a été fixée par un arrêté du Presidium du Soviet suprême de l'URSS du 17.9.1979. (14) (15) (16) (17) (18) Plastiques, objets en bois et en métal, instruments de musique, etc ... Pension, invalides. Constructions d'immeubles. Urbanisme et équipements collectifs. Services de réparation, de nettoyage, etc ... �'-1 ~ CIRCONSCRIPTIONS ADMINISTRATIVES DE L'URSS ET DES RÉPUBLIQUES FÉDÉRÉES (au 1er janvier 1979) (19) VILLES U.R.S.S ................. R.S.F.S.R ................ UKRAINE ................ BIELORUSSIE ............ OUZBEKISTAN ........... KAZAKHSTAN ........... GEORGIE ................ AZERBAïDJAN ........... LITUANIE ................ MOLDAViE .............. LETTONIE ............... KIRGHiZiE ............... TADJIKiSTAN ........... ARMENIE ................ TURKEMENIE ............ ESTONIE ................ Répub. aut. Région auto Arrond. aut. Territ. & rég. Arrondissements Arrond. urbains Total 20 16 8 5 10 127 605 360 118 928 55 3.160 1.800 2.061 10 999 406 96 548 90 47 49 14 11 11 9 7 16 12 21 12 6 25 6 11 19 1 2 1 (19) Narodnoe Khozjajstvo SSSR, v. 1978, p. 28. 1 1 4n 117 142 218 65 61 44 36 26 1 3 3 38 5 43 42 36 15 22 17 29 10 10 7 4 6 4 4 7 3 4 82 51 60 92 21 56 18 18 24 15 33 dont villes de su bor- Bourgs dination républide type caine et régionale urbain 131 34 3.845 2.046 901 111 95 191 61 125 22 44 36 31 49 33 74 26 Soviets ruraux 41.258 () I 22.683 ~ 8.503 1.5081 1. 003 2.237 925 1.061 532 748 481 370 302 471 240 194 o z i5 c m () 1 o ~ ""U ~ ~ ~ -l <: m �U. R. S. S. 789 Les attributions des Soviets locaux (20). Les attributions des Soviets locaux ont été augmentées dans les années 1970 à la suite de l'adoption de l'arrêté du Comité central du Parti du 5 mars 1971 « sur les mesures pour" l'amélioration de l'activité des Soviets d'arrondissement et de ville ». Un nombre important d'entreprises et d'organisations économiques, avant tout celles qui s'occupent des services destinés à la population ont été rattachées au Soviet de ville et d'arrondissement. De 1971 à 1977, les budgets des Soviets locaux ont augmenté de 39,5 % et ceux des Soviets des villes où se trouvaient le plus grand nombre d'entreprises relevant jusqu'alors de l'autorité centrale, ont augmenté de 45,3 %. Mais une tendance inverse s'est dessinée à partir de 1973, avec la création des usines de production et unions industrielles. Des entreprises et organisations économiques ont été intégrées dans les unions régionales ou républicaines et ont cessé de verser aux budgets de ville et d'arrondissement un prélèvement sur leurs bénéfices. Les Soviets locaux disposent de deux types de recettes. Les recettes « consolidées» ou recettes propres perçues directement (prélevées sur les bénéfices des entreprises relevant de leur autorité) et les recettes « de régulation » (prélèvements sur les impôts et recettes de l'État). De 1960 à 19n, les recettes de régulation ont plus que triplé et leur part relative dans les budgets locaux est passée de 57,3 % à 63,3 %. Si on y ajoute également les subventions et crédits provenant des budgets supérieurs, la part des ressources perçue pour équilibrer les recettes et les dépenses des budgets locaux représente 75 % de l'ensemble, et elle représente pour les villages 93,1 %, pour les bourgs 81,5 %, les arrondissements 88,1 %, les régions n,1 %, les villes 64,8 %. La part des recettes propres est passée de 24,8 % à 28,4 %. Elle est pour les villages de 6,9 %, les arrondissements de 11,9 %, les bourgs de 17,5 %, les régions de 22,7 %, les villes de 35,2 %. Au sein des budgets des Soviets locaux, les dépenses socioculturelles représentent les 2/3 et le financement des secteurs de l'économie relevant de l'autorité locale 1/3. Les dépenses d'éducation (plus de 1/3) sont supérieures aux dépenses de santé (plus de 1/4). Les Soviets locaux assurent sur leurs crédits le développement des secteurs de l'économie locale relatifs aux services destinés à la population de leur circonscription: entreprises industrielles locales, organisations de commerce, entreprises de services courants destinés à la population, infrastructure des villes et agglomérations, économie rurale et communale, voierie et communications. Les 4/5 des crédits destinés aux secteurs économiques sont affectés à l'économie communale, à la construction et à la réparation des logements d'habitation, aux équipements et espaces verts des agglomérations. Les crédits destinés à l'industrie locale sont répartis entre les budgets régionaux des villes et des arrondissements en fonction du rattachement (20) Sur les budgets des Soviets locaux, cf. A. TOKAREVA, Mestnye bjudzety na sovremannom etape Finansy SSSR, 1979, nO 4, pp. 29-34, G. POLJAK, 0 pravovom regulirovanii finansovoj dejatel'nosti mestnykh Sovetov, Sovetskoe gosudarstvo i pravo, 1979, nO 2, pp. 55-58. �790 CHRONIQUE COMPARATIVE des entreprises. Les dépenses d'économie communale sont en général assurées par les villes, les bourgs et les villages. Les dépenses des organisations économiques agricoles d'importance régionale sont prises en charge par les budgets régionaux, le financement des marchés locaux, selon leur rattachement, par les budgets régionaux, de ville ou d'arrondissement. Les budgets des villes consacrent 39 % de leurs crédits à des dépenses d'équipement, alors que les arrondissements et les villages consacrent la plus grande partie de leurs crédits à des dépenses socioculturelles: respectivement 90,4 % et 86,8 % (1976). Dans les budgets de l'ensemble des Soviets locaux, les crédits des services régionaux représentent 1/5, les budgets des villes la moitié et le reste est réparti entre les arrondissements, les villages et les bourgs. En RSFSR, 4 lois du 3 août 1979 ont fixé le statut des Soviets locaux (21). La loi sur les élections aux Soviets locaux des députés du peuple de la RSFSR fixe les normes relatives au nombre de membres pour chaque catégorie de Soviet : Moscou-ville : 1.000 députés, Leningrad-ville : 600, Région: de 150 à 500, Ville de subordination républicaine: de 75 à 500, Région autonome : de 100 à 250, Arrondissement urbain de 75 à 350, Arrondissement, de 75 à 150, Arrondissement autonome de 75 à 200, Ville surbordonnée à un arrondissement, de 50 à 150, Bourg et village: de 25 à 75. Le nombre précis est fixé, selon le cas, par le Presidium du Soviet Suprême de la RSFSR ou le Comité exécutif du Soviet suprême. Les députés sont élus individuellement dans chaque circonscription électorale. Les trois autres lois relatives respectivement aux Soviets d'arrondissement, aux Soviets de ville et d'arrondissement urbain et aux Soviets de village et de bourg, définissent (1), les Principes fondamentaux de formation et d'activité, (II) les droits et obligations, (III) l'organisation des Soviets : (1) services, (2) Comités exécutifs, (3) commissions permanentes, (4) députés, (5) participation de la population. Le Comité exécutif d'un Soviet est composé du Président, des viceprésidents, du secrétaire et de membres. Le nombre de membres est yariable : de 4 à 9 pour l'arrondissement, de 5 à 15 pour la ville et l'arrondissement urbain, de 2 à 5 pour le Soviet de bourg et de village. La direction de l'activité des Soviets locaux. Le Présidium du Soviet suprême de la République {( assure la direction de l'activité des Soviets locaux des députés du peuple» (art. 115.7° de la Constitution de la RSFSR et articles correspondants des Constitutions des 14 autres Républiques fédérées). Mais, dans la pratique soviétique du fédéralisme, cette même direction est également assurée au niveau fédéral par le Présidium du Soviet suprême de l'URSS. A propos de questions particulières, le Présidium du Soviet suprême de l'URSS adresse des directives aux Presidium des Soviets suprêmes des Républiques fédérées ou directement aux Soviets locaux. Quatre arrêtés du Présidium du Soviet suprême de l'URSS de 1979 illustrent ces pratiques. (21' Vedomosti Verkhovnogo Soveta RSFSR, 1979, nO 32, art. 784, 785, 786, 787. �U. R. S. S. 791 Le premier arrêté (22) concerne l'application par les Soviets des députés du peuple de l'arrêté du Comité Central du Parti du 26 avril 1979 « relatif à l'amélioration de l'activité idéologique et d'éducation politique ». Rappelant qu'aux termes du préambule de la Constitution, l'éducation de l'homme de la société communiste est une tâche essentielle de l'État socialiste de tout le peuple, le Presidium du Soviet suprême de l'URSS demande aux Presidium des Soviets locaux d'élaborer et d'appliquer les mesures visant à perfectionner l'éducation pour assurer « l'unité d'éducation politique, professionnelle et morale des citoyens en tenant compte des particularités des différents groupes de la population ». Le second concerne l'application de l'arrêté du Comité Central du 12 juillet 1979 relatif à « l'amélioration du mécanisme économique et aux tâches des organes du Parti et des Soviets» (23). Le Presidium du Soviet suprême de l'URSS invite les Presidiums des Soviets suprêmes des Républiques fédérées et les Soviets locaux des députés du peuple à considérer la réalisation des mesures prévues par les deux arrêtés du 12 juillet 1979 comme « une grande tâche économique et politique ». Il demande aux Soviets d'utiliser pleinement les compétences qui leur sont attribuées de façon à contribuer à la réalisation des objectifs fixés, en particulier pour la participation au processus d'élaboration des plans et de contrôle de leur exécution. Les deux autres arrêtés concernent respectivement la réception de la population par les Comités exécutifs des Soviets, les entreprises, établissements et organisations de la tenue des réunions des Soviets. Ils sont pris l'un et l'autre à la suite de l'examen de ces problèmes dans une région ou une République fédérée. Ils contiennent des recommandations qui s'adressent aux Soviets visés, et à travers eux, à tous les Soviets de l'Union soviétique. L'arrêté du 3 juillet 1979 relatif à la « participation et à la réception de la population dans les comités exécutifs, les entreprises, établissements et organisations de la région de Tcheliabinsk» (24), a été adopté à la suite de la discussion d'une communication du Président du Comité exécutif de la Région de Tchéliabinsk. L'arrêté relève quelques insuffisances: attitude superficielle à l'égard des propositions, demandes et réclamations des citoyens, non respect des délais, non-élimination des causes, analyse insuffisante des propositions, demandes et réclamations, demande au Comité exécutif de la région de Tcheliabinsk de prendre les mesures indispensables pour éliminer ces défauts et de rendre compte des mesures prises avant le premier janvier 1980. L'arrêté attire l'attention sur ces problèmes du Soviet des députés du peuple et de leur Comité exécutif ainsi que des dirigeants des organes d'État, entreprises, établissements et organisations et demande aux Presidiums des Soviets suprêmes des Républiques fédérées et aux organes de la Procurature et du contrôle populaire de renforcer la surveillance du respect des procédures établies. (22) Vedomosti Verkhovnogo Soveta SSSR, 1979, nO 23, art. 408. (23) VVS, SSSR 1979, nO 35, art. 572. (24) VVS, SSSR, 1979, nO 28, art. 478. �792 CHRONIQUE COMPARATIVE L'arrêté du 5 septembre 1979 relatif à la {( pratique de la tenue des sessions des Soviets des députés du peuple en RSS d'Ouzbekistan » (25) a été adopté à la suite de la discussion d'une communication du Président du Presidium du Soviet suprême d'Ouzbekistan. L'arrêté relève différentes manifestations de superficialité dans l'activité des Soviets (problèmes portés devant la session sans analyse approfondie de la situation, participation insuffisamment active des députés et des commissions permanentes, aide insuffisante des comités exécutifs des Soviets responsables de l'organisation et de la préparation de la tenue des réunions) et définit les missions du Presidium du Soviet suprême, des Soviets des députés du peuple et des comités exécutifs des Soviets d'Ouzbekistan dans l'élimination des défauts. En même temps, le Presidium du Soviet suprême de l'URSS recommande aux Presidiums des Soviets suprêmes des Républiques fédérées et autonomes, de prendre à partir de son arrêté, des mesures complémentaires visant à perfectionner la préparation et la tenue des sessions des Soviets, à accroître l'effectivité des décisions prises par eux, à faire participer plus activement les commissions permanentes et les députés à la discussion et à la solution de tous les problèmes relevant de la compétence des Soviets des députés du peuple. DROITS ET OBLIGA TIONS DES CITO YENS La protection des droits des citoyens. La Constitution de l'URSS avait prévu l'adoption d'une loi sur la Procurature (art. 168) et d'une loi sur le contrôle populaire (art. 126). Ces lois ont été adoptées le 30 novembre 1979 (26). La Procurature a pour mission de veiller à l'application uniforme des lois par les fonctionnaires, les organisations et les citoyens. Elle a le droit d'adresser des {( protestations» à l'administration contre les actes qu'elle estime illégaux, mais elle n'a pas le droit de les annuler elle-même. Lors de la discussion constitutionnelle, la proposition avait été faite de lui donner le droit de suspendre les actes illégaux afin de préserver les droits des citoyens. Cette proposition, si elle n'a pas été retenue par le constituant, l'a été par le législateur. La loi du 30 novembre 1979 sur la Prokurature de l'URSS donne aux Procureurs le droit de prononcer {( la suspension d'un acte qui viole les droits et libertés des citoyens protégés par la loi ». La loi du 30 novembre 1979 sur le contrôle populaire en URSS accroît également la protection des droits des citoyens en matière de sanctions infligées par les comités de contrôle populaire: les arrêtés des Comités de contrôle populaire infligeant à un fonctionnaire un blâme ou prononçant la mise en débet ou la suspension des fonctions, peuvent faire l'objet d'un appel au Comité de contrôle populaire supérieur ou d'un autre organe (25) VVS, SSSR, 1979, nO 37, art. fJJ7. (26) VVS. SSSR, 1979, nO 49, art. 840 et 843. �U. R. S. S. 793 assurant la direction du Comité dans les 10 jours (art. 24). La loi précise également que si aucun nouveau blâme n'est adressé dans l'année, le premier est effacé et qu'il peut également être effacé avant l'expiration de ce délai par le Comité de contrôle populaire. Droits à verser pour les documents officiels de voyage et les demandes de renonciation à la citoyenneté soviétique. La Déclaration de la conférence d'Helsinki sur la coopération dans les domaines humanitaires et autres avait précisé (1. Contacts entre les personnes; d.) Déplacements pour raisons personnelles ou professionnelles), que « les États participants entendent faciliter de plus larges déplacements de leurs ressortissants pour des raisons personnelles ou professionnelles », et qu'à cette fin, ils s'efforceront d'abaisser progressivement, là ou nécessaire, le montant des droits à verser pour les visas et les documents officiels de voyage» (27). Un arrêté du Conseil des Ministres de l'URSS du 29 juin 1979 (nO 648) (28), pris en application d'un décret des Presidium du Soviet suprême de l'URSS du même jour (29), a fixé les droits fiscaux valables à partir du' 1er juillet 1979 sur les actes judiciaires, notariaux, les actes d'état-civil, les passeports, etc ... Les nouveaux droits fixés pour l'attribution de documents permettant de se rendre à l'étranger ainsi que ceux relatifs aux demandes de renonciation à la nationalité soviétique maintiennent une importante discrimination entre les voyages ou la résidence dans les pays socialistes et dans les autres pays. Pour l'attribution aux citoyens soviétiques de documents leur permettant de se rendre à l'étranger, le droit fiscal est de 30 roubles pour les pays socialistes et de 200 roubles pour les autres pays. Le droit afférant à une demande de renonciation à la citoyenneté soviétique est de 50 roubles pour les personnes ayant l'intention de résider ensuite dans un pays socialiste, alors qu'il est de 500 roubles pour celles qui ont l'intention de résider dans un autre pays. (27) Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe. Acte final. Documents d'actualité internationale. Numéro spécial. La Documentation française, p. 41. (28) SP. SSSR, 1979, nO 20, art. 122. (29) V. V.S., SSSR, 1979, nO 28, art. 477. ��CHRONIQUE SCIENTIFIQUE �j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j �LE CENTRE DE RECHERCHES ADMINISTRATIVES (*) D' AIX-MARSEI LLE Directeur: Ch. DEBBASCH (**) Créé au sein de la Faculté de Droit et de Science Politique de l'Université de Droit, d'Économie et des Sciences d'Aix-Marseille en 1966 (1), le Centre de Recherches Administratives (C.R.A.) a pour objet d'apporter, par ses activités de recherche et pédagogiques, ses publications et les rencontres scientifiques qu'il suscite ou auxquelles il participe, une contribution au développement de la science administrative. L'axe central de ses préoccupations est l'étude, aux niveaux national et européen, de l'incidence des mutations contemporaines, économiques, sociales, techniques, sur le fonctionnement et le comportement de l'administration. Quels facteurs ou changements externes influencent l'administration, quelle est la part respective de ces facteurs dans l'évolution de l'activité administrative, comment l'administration se comporte-t-elle face aux changements, pour les surmonter, les accepter, les refuser? Telles sont les principales interrogations qui guident les travaux du C.R.A. Depuis sa création, les chercheurs du C.R.A. ont porté leurs efforts dans trois directions: les structures de l'administration (centrales et locales), les problèmes de gestion administrative (agents, méthodes, informatique, finances), l'évolution des relations entre l'administration et les administrés. Plus récemment, le développement du fait européen, « l'internationalisation » de certaines réalités administratives ont conduit le C.R.A. à ajouter une quatrième direction à ses recherches, ou plus exactement à ouvrir son champ d'étude et de réflexion sur une perspective comparative. (*) Présenté par J. BOURDON, J. GUEIT, J.-M. PONTIER, J.-C. RICCI. (**) Président honoraire de l'Université de Droit, d'Économie et des Sciences d'Aix-Marseille. (1) A cette date, la dénomination de l'établissement était « Faculté de Droit et des Sciences Économiques d'Aix-en-Provence ». Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �798 CHRONIQUE SCIENTIFIQUE AXES DE RECHERCHE Structures administratives: Le Centre de Recherches Administratives a fait du thème des structures administratives un domaine privilégié de recherches. Partant de l'étude des structures actuelles de l'administration, il a effectué une réflexion orientée vers l'évolution de l'organisation administrative et partagée entre les structures des administrations centrales et les structures des administrations locales. Quant aux administrations centrales, les études tendent à faire prévaloir les rapports entre la politique, le domaine constitutionnel et l'organisation administrative. A ce titre les travaux portent principalement sur les rapports entre les structures administratives et la politique. L'instauration d'un nouveau régime politique en 1958 et le fonctionnement de ces institutions depuis vingt ans a-t-il une influence sur les relations entre l'administration et la politique? La mention de l'administration dans l'article 20 de la Constitution du 4 octobre 1958 se traduit-elle par une autre conception des rapports entre l'administration et la politique? La réponse à ces questions implique une double recherche. D'une part il est nécessaire d'étudier les modifications de l'organisation administrative à travers notamment les structures gouvernementales, les formes et les méthodes de l'action gouvernementale. Ainsi les recherches visent-elles à dégager les conséquences de la politique sur les structures administratives. D'autre part, il convient d'essayer de mesurer l'influence de l'administration sur la politique. Dans ce cadre les études auront pour champ principal d'investigation le domaine aux contours imprécis des structures de nature mi-politique et mi-administrative. Ensuite quant aux structures territoriales de l'administration, le C.R.A. dispose d'une expérience continue en ce domaine sanctionnée par la tenue de colloques et la publication d'ouvrages. Ici l'orientation des études se situe dans le cadre du thème du changement des structures locales. Il ne s'agit point d'affirmer a priori celui-ci mais de mettre en lumière les éléments de l'évolution et les facteurs de blocage des institutions locales. La démarche suit donc un cheminement simple: elle tend d'abord à la connaissance réelle des structures existantes, tant dans leur contenu que dans leur agencement avec les autres institutions. Ce faisant elle ne se limite pas à un recensement mais dans une deuxième étape tend à la découverte audelà des schémas traditionnels des nouvelles formes de l'organisation administrative. Dans un troisième temps l'analyse permet de déboucher sur des propositions (Colloque sur la décentralisation pour la rénovation de l'État ... ; v. infra). Dans le domaine relatif aux structures administratives locales, le C.R.A. a le statut de formation associée au groupement de recherches coordonnées du C.N.R.S. dénommé Groupe de recherches sur l'administration locale (G.R.A.L.). Au sein de ce groupement national, le C.R.A. à travers sa section « Administration locale» est chargé de trois domaines d'études: comparer les statuts de la fonction publique d'État et des agents �FRANCE 799 communaux, établir l'historique des agents communaux, faire une étude comparée du statut des agents des collectivités locales dans les principaux pays occidentaux. Les problèmes de gestion. Le C.R.A. s'est intéressé depuis ses débuts aux problèmes de gestion. Celle-ci est devenue un nouvel impératif de l'administration contemporaine: l'administration traditionnelle a toujours « fait» de la gestion, mais c'était de manière empirique, sans que les problèmes de gestion soient pris en considération en tant que tels. Aujourd'hui « l'impératif de gestion» est devenu un des maîtres-mots de l'administration. Le C.R.A. a développé ses études à la fois sur un plan théorique et sur un plan plus concret. Sur le plan théorique il s'est efforcé de dégager les finalités de la gestion administrative. La réflexion sur ces finalités est essentielle : il n'y a pas de gestion pour elle-même, la gestion est subordonnée à un certain nombre d'objectifs. Parmi ces finalités les différentes études menées dans le cadre du C.R.A. ont montré le caractère essentiel de la défense des finances publiques: la gestion est conditionnée par le souci d'une protection et de la meilleure utilisation possible des finances publiques. Un autre aspect théorique de la gestion est la nécessité d'intégrer parmi les principes du droit administratif de nouveaux principes tels celui d'efficacité et de rationalité. Parallèlement le C.R.A. s'est interrogé sur les différentes formes de gestion de l'activité administrative. Inséré dans un cadre régional déterminé, il a en particulier favorisé la réflexion sur les nouvelles formes d'administration dans la région Provence Méditerranée, en collaboration avec d'autres organismes tel l'Institut Français des Sciences Administratives (LF.S.A. présenté dans le précédent Annuaire). Différentes études ont été conduites sur la gestion de divers types d'équipements, (universitaires et culturels notamment). Le problème essentiel aujourd'hui est celui de l'utilisation par l'administration de nouvelles techniques, en particulier des techniques informatiques. Le C.R.A. a largement favorisé les études sur cette question, tant par le développement de la documentation que par la multiplication des travaux sur l'application de l'informatique à l'administration. En ce domaine, la réflexion théorique est inséparable des applications concrètes et cette unité a été permise grâce aux contacts entretenus par le directeur du C.R.A. avec les utilisateurs et les praticiens de la gestion. Le C.R.A. a également développé son action dans des domaines particuliers. Il est ainsi chargé du contentieux des agents des collectivités locales auxquels on porte un intérêt renouvelé. Relations administration-administrés. Le Centre de Recherches Administratives consacre une part importante de ses activités à l'étude des relations administration-administrés. Cela est normal dans la mesure où les préoccupations de science administrative y sont essentielles. �800 CHRONIQUE SCIENTIFIQUE Cette recherche passe d'abord par une investigation sur l'état actuel de ces rapports sur les plans sociologique, juridique ou même psychologique. Pour cela il faut déterminer avec précision l'image de l'administration dans le public, la façon dont elle est perçue, la manière selon laquelle elle est censée agir aux yeux des administrés. L'analyse du plan juridique n'est jamais absente dans cette quête de l'identité administrative selon les citoyens auxquels elle s'adresse. Les recherches effectuées par le Centre montrent que tantôt le droit positif conforte le bien-fondé des idées reçues à l'endroit de notre appareil administratif, tantôt l'infléchit, voire même le contredit. Des études menées sur divers points résultent parfois des observations critiques ou des propositions concrètes touchant les réformes législatives ou réglementaires qu'appellent certaines matières. Cette recherche suppose ensuite que soit clairement posée la conception qui sous-tend l'action quotidienne ou normative de l'administration. Une importante place est accordée, dans le cadre du Centre de Recherches Administratives, à l'examen des rapports entre la politique et l'administration. La finalité aussi de l'action administrative permet de déterminer quelle idée poursuit l'administration dans le suivi de son action journalière. De là découle l'idée qu'elle se fait de l'homme auquel elle prétend s'adresser. Cette analyse est capitale en ce qu'elle permet de mener une double vérification, celle de la cohérence interne de l'action administrative entre ses fins, ses moyens, ses pouvoirs, ses normes et son résultat effectif, celle aussi du caractère démocratique de son comportement. On sait que c'est un débat essentiel que celui de savoir si la France, démocratie politique au moins séculaire, est également une démocratie administrative. C'est dans ce cadre que se placent des études consacrées à la rationalisation de l'action administrative, au pouvoir discrétionnaire de l'administration, aux libertés publiques. Le Centre de Recherches Administratives étudie toutes les dispositions et tous les projets relatifs aux relations du public et de l'administration. Ce faisant, il vise à une constante amélioration desdites relations ce qui est, en définitive, le but de toute science administrative : description, critique, propositions et progrès. Pour cette raison, les chercheurs du Centre ont été et seront particulièrement attentifs aux textes et projets concernant les rapports de la liberté et des fichiers informatiques. De la même façon ils relèveront tous les efforts faits pour sortir le contribuable français d'une condition de sujet pour le porter à celle de citoyen. La motivation des actes administratifs désormais rendue obligatoire à certaines conditions entre aussi dans le champ d'études ainsi défini. De la sorte, se dégage de ces diverses approches et de la prise en considération de ces diverses problématiques un appareil destiné à l'évaluation d'aspects de l'action administrative difficiles à appréhender. Ainsi des concepts aussi délicats à manipuler et à mettre en œuvre que la rationnalité d'une décision, l'efficacité d'un acte juridique, la rentabilité d'une opération sont progressivement reconnus sinon cernés. Par là s'en trouvent �FRANCE 801 améliorées les relations entre la puissance publique personnifiée par l'Administration et les citoyens, pourvoyeurs, juges et utilisateurs de cette même Administration. De cette évolution, des hauts et des bas qui l'affectent, porte témoignage l'orientation des travaux entrepris dans le cadre du Centre de Recherches Administratives. Administration comparée. Les problèmes de l'administration publique se posent chaque jour davantage à l'échelle européenne. Les solutions proposées par chacun des pays sont souvent comparables, sinon semblables. En effet, aux côtés des facteurs historiques spécifiques, des traditions nationales, s'imposent de plus en plus des facteurs objectifs communs, techniques, sociologiques, psychologiques. Les structures de l'administration connaissent des transformations déterminées principalement par le « courant régionaliste » appelé à améliorer l'efficacité de l'action administrative et à permettre une nouvelle forme de participation des citoyens. Les méthodes de gestion sont influencées par les techniques modernes telles l'informatique et la rationalisation des choix budgétaires (R.C.B.). Les relations entre l'administration et les administrés sont caractérisées par des aspirations et des impératifs contradictoires : l'interventionnisme étatique est souvent souhaité et combattu simultanément. La convergence des réalités administratives suscite un besoin de coordination des recherches. Le C.R.A. entend apporter une contribution essentielle au développement de cette coordination et de la recherche comparative à l'échelle européenne. Une place de choix revient donc à « l'administration comparée» qui constitue à la fois un domaine de recherche propre (étude de l'interaction des mutations et des structures étatiques par exemple) et une approche spécifique, adaptable à l'ensemble des thèmes étudiés. Cette perspective comparative est à l'origine de deux réalisations majeures du Centre de Recherches Administratives : l'organisation de Tables Rondes européennes sur des sujets ponctuels et la publication d'un Annuaire Européen d'Administration Publique (v. infra). Grâce à la collaboration des plus éminents spécialistes des problèmes administratifs, provenant de la plupart des pays européens, les Tables Rondes permettent une confrontation des expériences, un échange d'idées contribuant à une meilleure connaissance des réalités administratives. Le présent Annuaire pour sa part peut être un important outil scientifique dans le domaine de l'administration comparée. RENCONTRES SCIENTIFIQUES Conformément à ses préoccupations, le C.R.A. a organisé à Aix même, dans le cadre de la Faculté de Droit et de Science Politique à laquelle il est rattaché, plusieurs rencontres nationales et internationales sur les thèmes suivants: - « Administration et Secteur Privé» (1972) ; - « La décentralisation pour la rénovation de l'État» (1975) ; 51 �802 CHRONIQUE SCIENTIFIQUE - « Le domaine de la loi et du règlement, l'application des articles 34 et 37 de la Constitution» (1977) (2). Depuis 1978, le C.R.A. organise annuellement, avec le concours de la Délégation aux Relations Universitaires Internationales du Ministère des Universités et du C.N.R.S., des Tables Rondes européennes sur des thèmes d'actualité. Les deux premières rencontres ont été consacrées respectivement à « l'Administration devant les transformations économiques et sociales contemporaines dans les pays européens» (1978) et à « La politique de choix des fonctionnaires en Europe» (1979) (2). La troisième rencontre, en préparation (1980), portera sur les « compétences du pouvoir local dans les pays européens ». Les chercheurs du Centre de Recherches Administratives, notamment les Doyens Ch. Debbasch et L. Favoreu et M. le Professeur J.-L. Mestre, ont en outre participé à de nombreux congrès auxquels ils ont présenté des rapports: « Colloque de l'Association nationale des docteurs en Droit» (Strasbourg, 1975), « Journées nationales d'Histoire du Droit» (Perpignan, 1975; Rouen, 1974; Narbonne, 1976; Paris, 1977), « Congrès international des Sciences Administratives» (Mexico, 1976), « Les formes nouvelles de l'administration dans la région provençale» (Aix, 1976), « Entreprise ou bureaucratie» (Marseille, 1976), « Symposium de l'O.C.D.E. » (Cologne, 1976), « Institut H.G. Porthan » (Finlande, 1977). PUBLICA TIONS Les travaux du C.R.A. sont publiés, soit dans les publications de l'Université, soit dans les revues spécialisées, soit encore avec le concours d'éditeurs au premier rang desquels se trouve le CNRS. Il convient de mentionner notamment (3) : BOURDON (J.) : Administration et monde rural. (LGDJ 1980). BONNAUD (J.), DROUOT (G.) : Deux entreprises publiques devant leur avenir. Air France et SNCF. P. U. F. 1973. DEBBASCH (Ch.), PERRIN (J.-C.): Le système de décision en matière de régionalisation du plan (Bilan de la réforme de 1964 dans le cadre de la région Provence-Côte d'Azur-Corse), par le Centre d'Économie Régionale et le Centre de Recherches Administratives de l'Université d'Aix-Marseille. Recherche financée par la Délégation Générale à la Recherche Scientifique et Technique, décembre 1968. DEBBASCH (Ch.), PINET (M.): Les grands textes administratifs. Sirey, 1970. DEBBASCH (Ch.) : Science administrative, collection des Précis Dalloz. 18r8 édition, 1971 ; 2 8 édition, 1973; 3 8 édition, 1976; traduction espagnole, 1975. (2) Pour la publication des travaux de ces colloques, voir infra. (3) On pourra se procurer la liste exhaustive des publications en la demandant directement au C.R.A., Faculté de Droit et de Science Politique, 3, Av. Robert Schumann, 13628 Aix-en-Provence. �FRANCE 803 DEBBASCH (Ch.) : Contentieux administratif. Dalloz, 1975; 2 e édition 1978. DEBBASCH (Ch.) : Procédure administrative contentieuse et procédure civile. (( Bibliothèque de droit public )), L GDJ, 1962. DEBBASCH (Ch.) : Institutions Administratives. LGDJ 1ere édition, 1966; 2 e édition, 1972; 3 e édition, 1975. DEBBASCH (Ch.) : Traité du droit de la radiodiffusion (radio et télévision), LGDJ 1967. DEBBASCH (Ch.) : Institutions et Droit Administratifs. P.U.F. Thémis. Tome 1: Les structures administratives, 1976; tome 1/: L'action et le contrtJle de l'administration, 1978; tome /II : sous presse. DEBBASCH (Ch.) : L'administration au pouvoir, fonctionnaires et politiques sous la Ve République. (( Questions d'actualité )). CalmannLévy. 1970. DEBBASCH (Ch.) : Droit administratif, Cujàs. 1ere édition, 1968; 2 e édition 1972 ; 3 e édition, 1974. DEBBASCH (Ch.), BOURDON (J.), PONTIER (J.-M.), RICCI (J.-C.): Institutions et Droit Administratifs. Textes et documents. PUF. Thémis 1980. DROUOT (G.): Les fonctionnaires députés sous la Ve République. (LGDJ 1980). FAVOREU (L.) : La réforme du statut du personnel communal, AJDA 1973 FAVOREU (L.) : Le personnel communal en 1976, AJDA, 1976. FA VOREU (L.) : La formation à la gestion urbaine en France. Rapport au Symposium de l'OCDE, Cologne, 22-24 septembre 1976 (publié in Cahiers du CFPC, nO 1, 1977). FA VOREU (L.) : Le Conseil constitutionnel, l'autonomie communale et le CFPC, Cahiers du CFPC, nO 1, 1977. FA VOREU (L.) : Rapport de synthèse du Colloque sur (( les formes nouvelles de l'administration: le cas de la région provençale )). Revue française d'administration publique, nO 3, 1977. FRA YSSINET (J.), GUIN (J. -P.) : Le Tribunal Administratif. PUF 1972. FRAYSSINET (J.) : L'administration française et l'informatique (BergerLevrault - 198O). LAMARQUE (M.) : La Fonction Publique Fédérale aux États-Unis. PUF 1971. NEGRIN (J.-P.) : L'intervention des personnes morales de Droit privé dans l'action administrative. LGDJ 1971. PONTIER (J. -M.) : La répartition des compétences entre l'État et les collectivités locales, L GDJ, 1978. �804 CHRONIQUE SCIENTIFIQUE RICCI (J.-C.) : Le pouvoir discrétionnaire de l'administration fiscale. Presses Universitaires d'Aix-Marseille 1977. COLLOQUES: - (( Administration et Secteur Privé )), Dalloz 1973. - (( La décentralisation pour la rénovation de l'État )), PUF 1976. - (( Le domaine de la loi et du règlement, l'application des art. 34 et 37 de la Constitution )). Presses Universitaires d'Aix-Marseille 1978. - L'administration et les transformations économiques et sociales en Europe. CNRS 1979. Le Centre s'est vu confier en outre la tenue d'une chronique régulière sur la vie administrative en France et à l'étranger à la Revue de Droit Public et de Science Politique. ACTIVITÉS PÉDAGOGIQUES • Le C.R.A. sert de cadre de recherche pour les étudiants de la Faculté de Droit et de Science Politique qui préparent des mémoires et des thèses de Science administrative. Il dispose à cet effet d'un important fonds de documentation spécialisée, comportant notamment la plupart des revues de science administrative françaises et étrangères. • Le Centre est associé aux Diplômes d'Études Approfondies (D.E.A.) de Droit Public et de Science Administrative pour lesquels il représente un important support documentaire et pédagogique. • Depuis sa création, plus de 50 thèses et 150 mémoires ont été préparés et soutenus dans son cadre. *** Le développement du Centre de Recherches Administratives se poursuit régulièrement. Grâce à ses contacts scientifiques internationaux, à l'ardeur de ses collaborateurs et à son profil comparatif, il est appelé à devenir un des principaux centres européens de Science Administrative. �DOCUMENTS LOI nO 79-587 du 11 juillet relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public. L'Assemblée nationale et le Sénat ont adopté, Le Président de la République promulgue la loi dont la teneur suit: Art. 1er • - Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui: restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police; - subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions; - retirent ou abrogent une décision créatrice de droits; - opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance; - refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir. Art. 2. - Doivent également être motivées les décisions administratives individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement. Art. 3. - La motivation exigée par la présente loi doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. Art. 4. - Lorsque l'urgence absolue a empêché qu'une décision soit motivée, le défaut de motivation n'entache pas d'illégalité cette décision. Toutefois, si l'intéressé en fait la demande, l'autorité qui a pris la décision devra, dans un délai d'un mois, lui en communiquer les motifs. Les dispositions de la présente loi ne dérogent pas aux textes législatifs interdisant la divulgation ou la publication de faits couverts par le secret. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume Il, 1979. �806 DOCUMENTS Art. 5. - Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués. Art. 6. - Les organismes de sécurité sociale et les institutions visées à l'article L. 351-2 du code du travail doivent faire connaître les motifs des décisions individuelles par lesquelles ils refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir. Art. 7. - Des décrets en Conseil d'État précisent, en tant que de besoin, les catégories de décisions qui doivent être motivées en application de la présente loi. Art. 8. - L'alinéa 1er de l'article 1er de la loi nO 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, est rédigé ainsi qu'il suit: « Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par le présent titre en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs de caractère non nominatif. » Art. 9. - Il est inséré, après l'article 6 de la loi nO 78-753 précitée du 17 juillet 1978, un article 6 bis ainsi rédigé: « Art. 6 bis. - Les personnes qui le demandent ont droit à la communication, par les administrations mentionnées à l'article 2, des documents de caractère nominatif les concernant, sans que des motifs tirés du secret de la vie privée, du secret médical ou du secret en matière commerciale et industrielle, portant exclusivement sur des faits qui leur sont personnels, puissent leur être opposés. « Toutefois, le ,nformations à caractère médical ne peuvent être communiquées à l'intéressé que par l'intermédiaire d'un médecin qu'il désigne à cet effet. » Art. 10. - 1. La première phrase de l'alinéa 1er de l'article 7 de la loi nO 78-753 précitée est rédigée ainsi qu'il suit : « Le refus de communication est notifié au demandeur sous forme de décision écrite motivée. » II. Au deuxième alinéa de l'article 7 de la loi nO 78-753 précitée, les mots: « l'administré» sont remplacés parles mots: « l'intéressé ». Art. 11. - Les dispositions des articles 1er à 4 ci-dessus entreront en vigueur à l'expiration d'un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi. Celles de l'article 6 entreront en vigueur à l'expiration d'un délai d'un an à compter de la promulgation de la présente loi. La présente loi sera exécutée comme loi de l'État. Fait à Paris, le 11 juillet 1979. VALÉRY GISCARD D'ESTAING Par le Président de la République : Le Premier ministre, RAYMOND BARRE. Le Garde des Sceaux, ministre de la Justice, Le ministre de /'Intérieur, CHRISTIAN BONNET. ALAIN PEYREFITTE. �INDEX ALPHABÉTIQUE Actes administratifs (voir Procédure administrative non contentieuse) • procédé contractuel 1 72, 74, 76, 93 • directives 1 76-77, 302 • motivation des actes administratifs. France 1 304-305, Il 430-446, 807 Communautés européennes 1 668-669 Administration - et organisation 1 36 - et pouvoir politique 1 17, 30, 35, Il 383, 544 • démocratisation de - 1 14-15, 69 s ... Administration centrale (voir Déconcentration, Ministères, Organisations gouvernementales quasi-autonomes). • Belgique 1 90, 91,94 • Espagne 1 240, 243, Il 386 • Finlande 1 127, 255 • France 1 63 s., 268 s., 307 s. • Grande-Bretagne 1, 396, 414, Il 524 • Grèce 1 56, 446 s., Il 559 s. • Irlande 1 459, Il 583 • Italie 1 465 • Luxembourg 1 485 • O.N.U. Coordination 1 173-175, 179-181 • Pologne 1 577-578 • Portugal 1 499-501 • R.F.A. administration des Liinders 1518, 524 • Roumanie 1600-601, 614, 615, 616, 618, Il 712 • Suède 1 116, 121 • Suisse 1 557 s., 745 s. • U.R.S.S. Il 779, 782, 786-787 • Yougoslavie 1 635-36, Il 746 Administration concertée 1 71 Administration consultative 1 70 Administration Économique • Roumanie nature juridique des unités économiques d'État Il 711 • U. R. S. S. amélioration de la planification 11780-786 (*) Administration locale (voir Administration territoriale décentralisée, Pouvoir d'État). Administration horizontale (voir Coordination administrative). Administration territoriale décentralisée (voir Régionalisation). • problème de la réforme de l'administration territoriale 127-28 • Belgique 183, 88, 228 • Espagne Il 386-387 • Finlande 1 135, 135-136, 253, Il 414-415 • France réforme des collectivités territoriales 1316 s., Il 447 s. • Grande-Bretagne 1417 • Irlande finances locales 1460 • Italie 1 461 s. • Luxembourg 1486-488 • Portugal 1503, Il 169 • R.F.A. réforme territoriale 1 108, 518 réforme fonctionnelle 1524-525 • Suède 1 117, 542-43, Il 629, 630 Administration de mission • France 16fKi7, 69, 315-316 Administrés (voir Contrôle, Information) • Suède soutien à l'égard de l'administration 1 123 Aménagement du Territoire • France 1 267 s., services publics polyvalents en milieu rural Il 459-464 • Suisse 663-664 Agences administratives • Irlande, 1 459 • Suède 1 116, 121 Assemblées • Autriche 1211-212, Il 401-403 • Belgique services administratifs Il 121 • Communautés Européennes services administratifs Il 275, 758 • Espagne rapport avec le gouvernement 11401 s. • Etats-Unis 1730-731 (*) Établi par Jean-Yves CHEROT, assistant à l'Université de Droit d'Économie et des Sciences d'AixMarseille. �808 1 N DE X • France pouvoir législatif 1 653 S., questions Il 495-496, procédure budgétaire Il 497-499, commission d'enquête Il 499505 • Grande-Bretagne commission d'enquête 1418-420, Il 545 • Irlande législation électorale Il 582 • R. F. A. parlementaires fonctionnaires 11239 Associations administratives • France 1 67-68 • Suède 1 541-42 Auto-gestion • Roumanie Il 711-713, 714, 715 • Yougoslavie 11741-742, 748 Autonomie (voir Administration territoriale décentralisée, Auto-gestion, Collectivités autonomes, Fédéralisme). Autriche • vie administrative 1 218 s. Banque Européenne d'Investissement 1640 Belgique • Traits généraux 1 80 • processus de la décision 1 81 • histoire 1 84-85 • Pacte d'Egmont (mai 19n) 1226 s., Il 369 Budget (voir procédurf' budgétaire) Bureaucratie 1 12 s., 160 s., Il 670 • simplification des formalités France 1 271, 288 s. Suède Il 623 Cabinets ministériels • Belgique 182 Capitalisme 1 24 Centre de Recherches administratives Il 797-004 Centralisme démocratique Il 670 Collectivités autonomes • Belgique 189 s., 230, Il 369 s. • Danemark autonomie interne du Groënland Il 624-627 • Espagne Communautés autonomes 1 38-39 46-47, 48, 245-46, Il 393-400 • Grande-Bretagne loi de dévolution aux assemblées régionales - Scot/and Act et Wales Act 1397-398 • Italie 1 461 s. • Portugal 1 502, Il 169-170 Collectivisation 1 24 s. Collégialité • Communautés européennes fonctionnement de la Commission Il 754, 755, 756 • Suisse règle de fonctionnement du gouvernement 1 554-555 • Yougoslavie Direction collégiale Il 741-742 Communautés Européennes • administration de conception Il 271 • commissions Il 753 s. • conseil économique et social 1 640 • conseil des ministres 1649 • cour des comptes 1 664, Il 763-769 • directives 1653 • fonction publique 1 641 s., Il 269 s., 758 s. • fond européen de développement Il 766 • parlement européen Il 769 s. Constitution • constitution espagnole 1978, 139,243, 735744, Il 381 s. • constitution grecque (art. 20) 1 428 (art. 103-104), Il 200 • mission constitutionnelle en Belgique 1970, 188 • Suède Il 621 • Suisse révision de la Constitution de 1874 1549-550 • Yougoslavie, Constitution de 1974 1 631, 634 Contrôle de l'Administration (voir Contrôle populaire, Cour des Comptes, Information, Juridiction administrative, Légalité socialiste, Médiateur, Ombudsman, Procédure administrative contentieuse). • contrôle parlementaire de l'administration: Autriche 1 211-212 ; Espagne Il 401-403 ; France Il 494-505 ; Grande-Bretagne 1418420, Il 545 ; Irlande 1460 Contrôle de constitutionnalité des lois • Espagne Il 400, 403-404 • Finlande 1252 • France Il 493-494 Contrôle populaire • Bulgarie 1 565 s. • Pologne 1 579-581, Il 685 • Tchécoslovaquie Il 725-735 • U.R.S.S. Il 792 Coordination administrative • Belgique 1 91 • France 1 268, 269 • Grèce coordination ministérielle 1448 s. • O.N.U. 1 173-175 • Yougoslavie Il 746-747 Cour des comptes • Autriche 1 213 • Communautés européennes 1 664, Il 763769 �1 N DE X • France 1 373 s. • Portugal 1 507 Coûts du contrôle administratif • Finlande 1 128-129 Décentralisation (voir Administration territoriale, Établissements publics) • O.N.U. 1 169 Déconcentration • Finlande 1 127 • France 1 271 • Grèce 1 453 • Suède 1 122 • Roumanie Il 706-710, 712 809 Enseignement • Autriche réforme des études en droit 1219, Institut d'Études Administratives 1222 • Belgique Il 121 • Finlande 1258, Il 415 • Grèce Il 197 • Roumanie 1 619-621, Il 703-704 • Suède bilinguisme 1 539 • Tchécoslovaquie 1625-629 Démembrements de l'administration 165 s. Entreprise publique • notion 1 25 s., 284 • France, Charbonnages de France 1378-379 Compagnie des Potasses du Congo 1379, S. N. C. F. 1375-377 • Grande-Bretagne 1415 • Irlande 1460, Il 586 • Roumanie 1607-610 Droit administratif • France responsabilité de l'administration 174 • R.F.A. régime de la responsabilité de l'administration Il 649-658 Environnement • Autriche protection des monuments et des sites historiques 1219, Il 359, 360, 364 • France 1268 s. • Grèce Il 559 s. Démocratie directe • Autriche Il 363 Etablissement public • Belgique 183 • France 165-66 • Irlande Il 585 Domaine public • archives publiques Il 425 s. Droit commercial • Autriche 1 221-222 Droit pénal • Suisse Il 665 Droit du travail • Autriche formation professionnelle 1 220 Droits individuels (voir Libertés publiques) Efficacité administrative • efficacité et Liberté 134 • définition 149 Eglise • statut de l'Église de Suède 1 536 Elite politique • France Il 477-491 • Yougoslavie professionnalisation de la classe politique Il 741-42 Elus • Espagne origine sociale des parlementaires 11393 • France Statut des élus locaux 1 325-326 • R.F.A. origine sociale des parlementaires 11239 Énergie atomique • Autriche 1223, Il 361 • Suisse Il 664 État pluriclasse 1 19 Expropriation • Finlande 1251 Fédéralisme - et régionalisation 189 • R.F.A. 1 101-102, 113 - et enseignement 1 530-33 - et fonction publique Il 231 • Autriche 1224, Il 362 • Suisse fondation du canton du Jura 1 550 • U.R.S.S. Il 779 • Yougoslavie Il 743, 744-745 Finances publiques (voir Cour des Comptes, Procédure budgétaire) • Autriche contrôle parlementaire 1212 • Communautés européennes 1650,11769 s. • France 1 286, finances locales 1 322-325, 11448-459 • Grande-Bretagne taux de croissance des dépenses publiques 1414, plafond des dépenses Il 540-541 • Italie conséquence du transfert de compéces 1468 • Roumanie budget 1978 1614 Fiscalité • France fiscalité locale 1322-325, Il 448-454 • Grande-Bretagne Il 540 • Roumanie 1 607 �1 N DE X 810 Finlande • Histoire politique 1 129-130 • Vie politique Il 410 Fonctions de l'administration • fonction de police 1 20 • fonction d'incitation 1 73 • fonction d'orientation 1 75 Fonction publique • avancement (voir carrière) • carrière Belgique 1 93-94, 230-232, Il 371, politisation de la promotion Il 113-115 ; Communautés européennes Il 273-274, 282,757 ; Espagne Il 153, 390-391 ; États-Unis 1 713-715 ; Finlande 1 132 ; France propositions de réforme Il 467 s. ; Grande-Bretagne 1 409, Il 203, 206, 210 ; Irlande Il 587-589 ; Italie Il 597-598 ; Portugal Il 171, 636-638 ; R.F.A. Il 229-230, 232-233. • catégorie de fonctionnaires Norvège,' fonctions supérieures, fonctions subordonnées Il 16 Danemark,' fonctions supérieures, fonctions subordonnées Il 18 Suède " fonctionnaires subalternes, moyens, supérieurs, Il 27 Espagne " fonctionnaires de carrière et fonctionnaires d'emploi Il 154, fonctionnaires politique Il 157 Grande-Bretagne,' Il 206, 208 R.F.A. 11229, fonctionnaire politique 11230, 235-236 • droit de concourir Belgique Il 115 France Il 84 Grande-Bretagne Il 218 • droit de grève dans les services publics (voir libertés publiques) • féminisation de la fonction publique Il 330 Belgique Il 131 Communautés européennes Il 276, 761 Finlande Il 41 Grande-Bretagne Il 208 Grèce Il 182 Norvège Il 25 Italie Il 141 Suède Il 24, 27-29 Nations-Unies Il 300-301 Pays-Bas Il 58-59 • Fonction publique locale France 1 326-327 Belgique Il 121 Danemark Il 22, 26 Espagne Il 152, 155, Institut d'Étude de l'Administration locale Il 165 Finlande Il 41 Grèce Il 180, 185 Suède Il 19, 20, 22, 24 • emploi système de l'emploi Il 40, 258 emplois à mi-temps Il 79 emplois réservés Il 50, 83, 173 emplois discrétionnaires Il 157, 211, 477 s. • formation initiale des fonctionnaires place des juristes Il 331, Belgique Il 113, 116, Danemark Il 35, Finlande 1 129, Grande-Bretagne Il 222, Italie Il 146-147, Nations-Unies Il 314, R.F.A. 1 110, Il 243, Suède 1 117, Il 35, 36 spécialistes-généralistes, Belgique Il 113, 116-117, 374, Communautés européennes Il 280; Espagne Il 161-162, France Il 90, Grande-Bretagne Il 221, Italie Il 138, Nations-Unies Il 313, Pays-Bas Il 55, Irlande Il 581 • formation des fonctionnaires Grandes Écoles Il 334 Problèmes de la formation dans les pays en voie de développement 1 51 Autriche Il 362 Belgique Institut Administration-Université Il 118,378 Communautés européennes Il 282-283 Danemark Ecole supérieure d'administration Il 36 Espagne Institut National d'Administration Publique Il 165 France E.N.A. 1192, I.R.A. 92 s., 466, principales écoles administratives Il 109 Grande-Bretagne Il 223-225 Grèce Il 198 Italie Il 599-600 Nations-Unies Il 315 Pologne Il 686 Portugal Il 177, 635, 636 R. F.A. Il 240, 244-245 Suède Il 630, comité de formation du personnel de l'État Il 36 Suisse Il 262 • hauts fonctionnaires Belgique Il 112 France Il 89, 477 s. Nations-Unies Il 289-290, 302 R.F.A. 1 110, Il 236-237, 238 • Institutions de la fonction publique États-Unis Commission de la fonction publique 1 717, Office of personel manage- �1 N DE X ment 1 718 S., merit system protection board 1 719 s., special council 1 719 s. France direction générale de l'administration et de la fonction publique Il 97 Pays-Bas Il 68-72 Portugal Il 168-169 • Magistrats Belgique Il 120 Danemark Il 19 Espagne Il 152 Grèce Il 186 Nations-Unies Il 288-298 R.D.A. 1585-589 Suède Il 16, 19 811 • notion de fonctionnaire Belgique Il 111 Communautés européennes Il 273 Pays scandinaves Il 19 Espagne Il 152 Finlande Il 39 France Il 74 s. Grèce Il 179 Italie Il 137 Nations-Unies Il 287-288 Pays-Bas Il 47 s. Portugal Il 170-171 R. F.A. Il 228-229 Suisse Il 257 • Militaires Belgique Il 120 Espagne Il 152 • notion de politisation de la fonction publiIl 113, 332-333 • Neutralité de la fonction publique Belgique politisation du recrutement 1232-233 Communautés européennes 1 665-670, équilibre géographique Il 278-279, 762 Espagne Il 392-393 États-Unis 1 709 s. Finlande politisation du recrutement 1 131133, 253-254, Il 42-44, 411-412 France fonctionnalisation des emplois Il 468, 491, emplois à la discrétion du gouvernement Il 477-491 Grande-Bretagne Il 210, 537-538 Grèce Il 188 s. Italie recrutement politique informel Il 147 Nations-Unies 1 165-166, choix politique officieux Il 302-304, choix géographique Il 305-307, 317-321 Pays-Bas Il 49-50, 55 R. F.A. Il 238-239 Roumanie Il 704-705 Suisse Il 258-259 Suède politisation du recrutement Il 30-32 • obligation des fonctionnaires France Il 84-85 Grande-Bretagne obligation de neutralité 11203 Grèce neutralité Il 194, diverses obligations Il 570 R.F.A. Il 232, 238 • nombre de fonctionnaires Belgique Il 119 Communautés européennes Il 271, 275, 759, 760 Danemark Il 26 Espagne Il 155 s. Finlande 1 128, 40-41 France 1 339, Il 78, 98, 99 Grande-Bretagne Il 205-206, 535 Grèce Il 182, 183, 184, 185 Italie Il 139, 140 NONège 1125 Nations-Unies 1 165, Il 297, 298 Pays-Bas Il 57-62 Portugal Il 174-176 R.F.A. 1 110, Il 234, 246 s. Suède 1 115, 536, Il 22, 23-24 Suisse Il 257 Yougoslavie Il 745 • origine sociale des fonctionnaires Belgique Il 112 Grande-Bretagne Il 209, 219 Suède Il 30 • politique de rémunérations Espagne Il 391-392 France rémunérations accessoires 1 343345,11465,470 s., grille indiciaire 1341-342, 11465 Grande-Bretagne 1402-407, Il 533 Italie Il 598 Pays-Bas Il 64-67 • procédure disciplinaire États-Unis 1 723 France contrôle juridictionnel des sanctions disciplinaires 1 332 s. Grèce Il 571 Portugal Il 639-640 R. D.A. Procédure disciplinaire à l'encontre des juges 1585 s. • recrutement (voir aussi neutralité) Belgique concours Il 115-116, 373 Communautés européennes, concours 280-281, 757 Danemark Il 34 Espagne concours Il 159-161 Finlande Il 44 France concours Il 85-89 Grande-Bretagne Il 207-208, 212-218 Grèce concours 1 190 s. Italie Il 599 Nations-Unies Il 308 Pays-Bas Il 51-55 �1 N D EX 812 Portugal Il 172 Norvège Il 33-34 Informatique • informatisation de l'administration. Grèce R.F.A. Il 240-241 Suède Il 34 Suisse Il 260-261 1 57 ; Italie Il 596-597 ; Suède Il 629 • informatisation de la société. France rapport Nora-Mine 1275 s. • protection de la vie privée. Autriche 1218 ; France 1295 s. ; Luxembourg Il 612-617 ; R. F. A. Il 645-649 • responsabilité pénale Suède 1 536 • service fait France définition du - 1 328-332 • statut de la fonction publique Belgique 1 93-94, 230-232, Il 371 Autriche Il 360 Danemark Il 17 États-Unis 1708 s. Communautés européennes Il 273 Finlande Il 413 Nations Unies Il 290 Norvège Il 16 Portugal 1 504 s., Il 631 s. R. F.A. 1 526-529, Il 231 Suède Il 17 • syndicalisme Belgique Il 375 s. Formation professionnelle - Italie 1 474-477 France • Commission nationale de l'informatique et des libertés 1298 • Ministère de la Culture et de la Communication 1 312 • Ministère de l'Économie et des Finances 1307 s. • Ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie 1268-269, 308 s. • Plan de sauvetage de la sidérurgie 1 283- 285 • Premier Ministre 1 69, 268 Grande-Bretagne • Civil Service Department 1 414 • Vie politique 1 395-96, Il 525 Grèce • Centre de formation continue des fonctionnaires (S.E.D.Y.) 1 51 • Conseil Consultatif de politique économique et sociale (S.K.O.P.) 152 • Conseil National d'urbanisme, d'aménagement du territoire et d'environnement Il 560 s. • Ministère de la Coordination 1 56-57, 449451, Il 564 s. • Vie économie 1 54 Habilitations législatives • Etats-Unis 1 707 Information des administrés (voir Bureaucratie) • Autriche simplification de l'ordre juridique 11364 • Finlande accès aux documents publics 1 134, 254-255 • France monopole de l'information Il 502 ; comportement de l'administration 1 270 ; • • • • accès aux documents administratifs 1 299 s. ; communication des archives Il 425 s. Grande-Bretagne accès aux documents administratifs 1416, Il 543 Grèce communication du dossier 1 434 ; comportement de l'administration 1435 Luxembourg Service d'Acceuil et d'Information Juridique Il 609-612 Suède accès aux documents publics Il 621622 ; simplification de l'administration 11623 Institut de l'État et du Droit de l'Académie polonaise des sciences 1 701-702 Institut français des sciences administratives 1 689-695 Institut suisse de cours administratifs 1697-700 Irlande • Gaeltacht Anthority Il 585 • Agricultural Training Council Il 585 Italie • Comité interministériel pour la programmation économique 1 478 • Comité pour la construction résidentielle 1478-79 • Ministère de l'Agriculture et des Forêts 1468-469 Juridiction administrative • Autriche organisation, procédure, moyen de contrôle 1215-216 • Communautés européennes création d'un tribunal administratif des communautés européennes 1 661 • Finlande 1 134, 135 • Luxembourg compétences du Conseil d'État 1484 • Pologne Cour Administrative Supérieure Il 683, 684-85 �813 1 N D EX • Portugal 1502 • Roumanie 1610-611 • Suède 1 537 Légalité socialiste • Bulgarie contrôle d'État et du peuple 1 567 s. ; réforme de la procédure administrative Il 673-677 • Pologne contrôle de l'administration Il 685 • Tchécoslovaquie Il 725 s. Libertés publiques • Autriche protection de la vie privée 1218 • Belgique droit de grève dans les services publics Il 375, 376 • Communautés européennes liberté d'opinion des fonctionnaires 1644 s., Il 279-280 • Danemark droit de grève dans les services publics Il 18 • France 1 295 s. protection de la vie privée 1/ 425 s. ; droit de grève dans les services publics Il 491-494 • Grande-Bretagne Il 547 • Luxembourg protection de la vie pflvee Il 612-617 ; droit de grève dans les services publics Il 603-609 • Portugal droit de grève dans les services publics Il 171 • R.D.A. Il 696-699 • R.F.A. protection de la vie privée Il 645 ; droit de grève dans les services publics 11232 • Roumanie Il 703 s. • Suède droit de grève dans les services publics Il 17 ; régime de la presse 1 537 • U.R.S.S. Il 793 Marchés publics • Italie Il 596 Médiateur 1 353-373 Merit system protection board (États-Unis) 1719 s. Méthodes de gestion (voir Planification) • Belgique 191-92 • O.N.U. 1 176 s. Ministères • Espagne 1240-243 • France 1268-69, 307-308 • Grande-Bretagne 1414, Il 524 • Grèce organisation des Ministères 1 451- 453 • • • • • • Irlande Il 583 Portugal 1499 Roumanie 1 614, 615, 616, 618 Suède 1116 Suisse 1 558 U.R.S.S. Il 700-787 Modernisation administrative 1 50 • Grèce 1 50 s. Nations Unies • Comité administratif de coordination (CAC) 1 163, 174, 175 • Conseil Économique et Social 1 171 • organes de coordination 1 163, 173 s. • résolution de l'A.G. 32/197 du 20 décembre 1977 sur la « restructuration des secteurs économique et social des Nations Unies» 1 157 s. Nationalisations • France programme commun de la Gauche 1279 s. Normes juridiques (voir Constitution) • Espagne hiérarchie des normes Il 383-385 Ombudsman (voir Médiateur) • Autriche Barreau du Peuple 1 216-217, 11363 • Espagne Défenseur du Peuple Il 382 • Finlande 1 134 • Grande-Bretagne Délégué parlementaire pour l'administration 1 422-423, Il 546 • Irlande « homme de confiance)) Il 589-590 • Luxembourg commissaire général 1 491- 494 • Portugal-I 502 • Suède 1 538 • Yougoslavie Avocat social de l'autogestion Il 748-749 Ordre public • Suisse 1 551 Organisation et méthodes • Grèce 1 57 • Italie Il 594 s. Organisation gouvernementale nationale quasi-autonome • Grande-Bretagne 1400-401, Il 530 Partis politiques • Communautés européennes financement des campagnes électorales des partis 1656 s. • Finlande financement des partis Il 411 • Roumanie rôle du parti dans l'État 1599 s., Il 704 s. ; composition et organisation du parti Il 717 Parlement (voir Assemblée, l'administration) Contrôle de Participation • France 1 17 • Grande-Bretagne 1415; démocratie industrielle Il 530 • Irlande 1 460 �814 1 N D EX • Roumanie 1 612-613 • Suède participation des employés aux décisions des organes communaux 1 542 Planification 1 28, 41 S., 47 • France nature juridique des plans 1 76 • R.F.A. 1 104 s. • Roumanie 1 606, 613 • U.R.S.S. Il 700-786 • Yougoslavie Il 743-744 P.N.U.D. 1 170 Portugal • Secrétariat d'État à l'Administration Publique 1 007, Il 168-169 Postes et Télécommunications • Irlande Il 583 s. Pouvoir d'État • Organe local du - R.D.A. Il 694 - U.R.S.S. Il 7ffl-792 Pouvoir discrétionnaire 193, 436 Pouvoir exécutif • Espagne Il 382, 401 • Finlande dualisme 1 249-200 • Grèce organisation et compétences res- pectives des organes 1 455-457 du Conseil fédéral • Suisse collégialité 1553 s. Pouvoirs publics à forme privée (voir Associations administratives) 1 23, 84, 113 Procédure administrative contentieuse • Bulgarie Il 673-6n • Cour de Justice des Communautés européennes sursis à exécution 1 683-84 • Espagne Il 404 • Finlande Il 411 • France Il 438-439 • Grèce recours pour excès de pouvoir 1438, 440-445 Procédure administrative non contentieuse (voir Information des administrés) • Autriche pouvoir hiérarchique 1 213 • Finlande 1 134, Il 411 • France 1 299 s., obligation de motiver 1304-305, Il 430 s., 007 • Grèce respect du droit de la défense 1428 s. ; recours administratif 1 437 s. • Luxembourg codification 1488 s. • Pologne 1 579 Procédure budgétaire • Communautés européennes Il 769-n5 • France Il 497-499 • O.N.U. 11n Procédure parlementaire • Parlement européen obstruction Il 759 Procurature • U.R.S.S. Il 792 Propriété privée • classement des archives privées Il 427-430 Protection sociale • conception de la protection sociale 1200 Radio-Télévision • France Il 491-494, 002 • Suède 1543 Recherche • France Institut Français des Sciences Administratives 1 689-695 ; Centre de Recherches Administratives Il 797-004 • Grande-Bretagne Science Administrative 1393-394 • Hongrie programme de recherche sur le développement de l'administration Il 679- 600 • Irlande Science Administrative Il 579 s. • Pologne Institut de l'État et du Droit de l'Académie Polonaise des Sciences 1 701702, Il 686-690 • Suisse Institut de Cours Administratifs 1697-700 Réforme administrative • Communautés européennes Il 753 s. • Irlande Il 581-582 • Italie Il 593 s. Régime constitutionnel • Espagne Il 401-403 • France présidentialisation Il 4ffl • Luxembourg 1 481 • Yougoslavie Il 742 Régions (voir Collectivités autonomes) • Suède politique régionale Il 630 Relations industrielles • Grande-Bretagne Il 532 Relations publiques • Grèce 1 53 Santé • Italie mise en œuvre du droit à la protection de la santé 1 471 s. • Roumanie 1 616 • Suède contrôle du personnel médical 1540 Service public • Continuité du - Il 421-494 Suède • vie politique 1 535-36 Syndicats 1 23 Télécommunications • R.D.A. transmission de données 1589-591 Tribunal constitutionnel • Espagne Il 403-404 Typologie des systèmes administratifs 129 UNESCO 1 162, 164, 165, 167, 170 Yougoslavie • vie politique 1631 s. �TABLE DES MATIÈRES ÉTUDES LA POLITIQUE DE CHOIX DES FONCTIONNAIRES EN EUROPE Ch. DEBBASCH: Introduction..................................... La politique de choix des fonctionnaires dans les A. LEGRAND pays scandinaves ............................... . T. MODEEN La politique de choix des fonctionnaires en Finlande .. H. SCHRAMA La politique de choix des fonctionnaires aux Pays-Bas S. SALON La politique de choix des fonctionnaires en France ... F. MEYERS La politique de choix des fonctionnaires en Belgique. La politique de choix des fonctionnaires en Italie ..... G. BERTI F. MODERNE La politique de choix des fonctionnaires en Espagne .. J. PEREIRA DE ALMEIDA La politique de choix des fonctionnaires au Portugal. E. SPILIOTOPOULOS La politique de choix des fonctionnaires en Grèce .... F.F. RIDLEY La politique de choix des fonctionnaires en GrandeBretagne ....................................... . H. SIEDENTOPF La politique de choix des fonctionnaires en République Fédérale d'Allemagne ........................ . B. RÜEGG La politique de choix des fonctionnaires en Suisse .. . L. DUBOUIS La politique de choix des fonctionnaires dans les Communautés Européennes ...................... . M. BETTATI La politique de choix des fonctionnaires dans le système des Nations Unies ....................... . J. RIVERO La politique de choix des fonctionnaires. Rapport de synthèse ....................................... . ABSTRACTS .... 11 15 39 47 73 111 137 149 167 179 201 2Zl 2fil 269 285 32J 339 �816 CHRONIQUES CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE EUROPE OCCIDENTALE Autriche (Heinz SCHAFFER). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Belgique (Francis DELPEREE). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Espagne (Jose Maria GARCIA MADARIA). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Finlande (Tore MODEEN). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . France (Michel REYDELLET, Guy DROUOT, Jean FRAYSSINET, Jean-Pierre GUIN, Gilbert ORSONI, Jean-Marie PONTIER, Jean-Claude RICCI, Christian DUVAL, France RAPHEl). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Grande-Bretagne (Nevil JOHNSON, Michael LEE) ..... '. . . . . . . . . . . . . . . . . . Grèce (Procopios PAVLOPOULOS, André CALOGEROPOULOS, Sotirios LYTRAS) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Irlande (Colm O'NUALLAIN). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Italie (Pierre FERRARI). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Luxembourg (Simone BEISSEL). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pays Scandinaves (André LEGRAND). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Portugal (Fernando DIOGO DA SILVA). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . R.F.A. (Michel FROMONT, Heinrich SIEDENTOPF). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Suisse (Yvo HANGARTNER). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359 369 381 409 EUROPE ORIENTALE (Jean GUEIT). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bulgarie (Thomas PETROFF). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hongrie (Sandor BERENYI). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pologne (Georges MOND, Jan Piotr PRUSZVNSKI) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . R.D.A. (Georges MOND). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Roumanie (lordan GRUIA). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tchécoslovaquie (Robert AIGNER) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Yougoslavie (Marc GJIDARA). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 669 673 679 683 693 703 725 741 CHRONIQUE EUROPÉENNE - Administration Européenne (Christian BIDEGARAY, Joël RIDEAU). . . . . . . 753 CHRONIQUE COMPARATIVE - Urss (Michel LESAGE) ............... '" ...... " .. . . .. . . . . . . . . . .. . . 779 CHRONIQUE SCIENTIFIQUE - Le Centre de Recherches Administratives d'Aix-Marseille (J. BOURDON J. GUEIT, J.-M. PONTIER, J.-C. RICCI).. . . .. . . ... . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . 797 421 521 559 579 593 603 621 631 645 663 DOCUMENTS - Loi relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 007 INDEX ALPHABÉTIQUE - Vol 1 et Il. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IMPRIMERIE PAUL ROUBAUD 16, rue Maréchal-Joffre 131()() AIX-EN-PROVENCE Juin 1980 - Dépôt légal Ile trimestre 1980 809 � https://odyssee.univ-amu.fr/files/original/2/246/BUD-51450_AEAP_1980.pdf efa7eb801e5f1ea0849533bac5106e46 PDF Text Text , ANNUAIRE EUROPEEN D'ADMINISTRATION PUBLIQUE 1980 III 1980 ÉDITIONS DU CENTRE NATIONAL DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE 15, Quai Anatole-France, 75700 PARIS -1981- �, ANNUAIRE EUROPEEN D'ADMINISTRATION PUBLIQUE III 1980 ÉDITIONS DU CENTRE NATIONAL DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE 15, Quai Anatole-France, 75700 PARIS -1981- �ÉDITIONS DU CENTRE NATIONAL DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE 15, Quai Anatole-France, 75700 Paris ANNUAIRE EUROPÉEN D'ADMINISTRATION PUBLIQUE publié par LE CENTRE DE RECHERCHES ADMINISTRATIVES Université de Droit, d'Économie et des Sciences d'Aix-Marseille Faculté de Droit et de Science Politique 3, Avenue Robert Schuman, 13628 Aix-en-Provence Comité de rédaction: MM. G. BRAIBANT, Conseiller d'État, Directeur général de l'Institut International des Sciences Administratives. Ch. DEBBASCH, Président honoraire de l'Université de Droit, d'Économie et des Sciences d'Aix-Marseille, Directeur du Centre de Recherches Administratives. l. FAVOREU, Président de l'Université de Droit, d'Économie et des Sciences d'Aix-Marseille. M. FROMONT, Professeur à l'Université de Dijon. M.S. GIANNINI, Professeur à l'Université de Rome. N. JOHNSON, Professeur au Nuffield College de l'Université de Londres. M. LESAGE, Professeur à l'Université Panthéon-Sorbonne, Directeur de l'Institut de Recherches juridiques comparatives du C.N.R.S. l. LOPEZ-RODO, Professeur à l'Université de Madrid, Président de l'Institut International des Sciences Administratives. A. MOLITOR, Professeur à l'Université catholique de Louvain. P. SABOURIN, Professeur à l'Université René Descartes de Paris. J.C. VENEZIA, Professeur à l'Université de Droit, d'Économie et des Sciences sociales de Paris. Direction: M. Ch. DEBBASCH, assisté de J. GUEIT. Collaborateurs: R. AIGNER ; N. ATANASSOVA ; S. BEISSEL ; P. BELTRAME ; M. BETTATI ; C. BIDEGARAY ; F. BLANC; J. BOURDON; J.-J. BOUSQUET; M.-C. BRUNEAU; M.-B. de CEROU ; J.-Y. CHEROT ; O. DANIEL; O. DEBBASCH ; F. DELPEREE ; F. DIOGO DA SILVA; G. DROUOT; L. DUBOUIS ; J. DUTHEIL de LA ROCHÈRE ; C. DUVAL; S. FLOGAITIS ; J. FRAYSSINET; P. GARANT; M. GJIDARA ; 1. GRUIA ; J. GUEIT ; J.-P. GUIN ; Y. HANGARTNER ; R. JAGMETTI ; W. KONIJNENBELT ; M. LEE; A. LEGRAND; L. LDRINCZ ; F. MERLONI ; J.-L. MESTRE; T. MODEEN ; F. MODERNE; G. MONO; L. MOURRE; C. O'NUALLAIN ; G. ORSONI ; P. PAVLOPOULOS ; T. PETROFF ; L. PHILIP; J.-M. PONTIER; Y. PRATS; F. RAPHEL ; M. REYDELLET; J.-C. RICCt ; J. RIDEAU; F. RIDLEY ; H. SCHÂFFER ; O. SEPE; H. SIEDENTOPF ; E. SPILIOTOPOULOS. Secrétariat: M.C. DANJAUME. Correspondance : Rédaction: C.R.A., Faculté de Droit et de Science Politique, 3, Avenue Robert-Schuman, 13628 AIX-EN-PROVENCE. Abonnements et ventes: Éditions du C.N.R.S., 15, Quai AnatoleFrance 75700 PARIS. �ANNUAIRE EUROPÉEN D'ADMINISTRATION PUBLIQUE �© Centre National de la Recherche Scientifique. Paris 1981 1 S B N 2.222.02923-6 - 1 S S N 0-221-5918 �PRÉFACE Avec ce troisième volume, l'Annuaire Européen d'Administration Publique atteint son rythme de croisière. Préparé par le Centre de Recherches Administratives d'Aix-Marse!1le et édité par le C.N.R.S., le présent tome confirme la structure principale retenue pour les deux premiers. La première partie Études est consacrée, dans cette livraison, aux (( compétences du pouvoir local dans les pays européens )). Les chroniques de vie administrative comportent, pour chaque pays, des analyses, une brève chronologie et une bibliographie sommaire. La chronique européenne est consacrée, cette année, aux questions budgétaires. La chronique scientifique présente un centre de recherches en administration publique et l'état de la science administrative en Suède. La chronique comparative analyse le système administratif canadien. Deux chroniques complémentaires viennent enrichir cet ouvrage: une chronique fiscale et une chronique portant sur l'histoire de l'administration. Quelques documents essentiels sont présentés. Un index alphabétique, enfin, aidera les chercheurs. L'équipe de Rédaction de l'Annuaire remercie les lecteurs de leur confiance. Elle souhaite continuer à bénéficier de leurs observations pour les prochaines livraisons. Charles DEBBASCH Jean GUEIT �j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j j �ÉTUDES LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL DANS LES PAYS EUROPÉENS ��INTRODUCTION par Charles DEBBASCH (*) Il Y a peut-être une Europe de la décentralisation, si l'on s'en tient au {( consensus)} qui semble caractériser les pays européens en ce domaine. Ces pays s'affirment favorables à la décentralisation, ils prétendent vouloir la réaliser. Au-delà d'une diversité de situations très compréhensible, ce qui frappe l'observateur, c'est la similitude des problèmes rencontrés et l'approche pour les résoudre. La diversité des situations tient d'abord à la terminologie utilisée: les compétences du pouvoir local sont envisagées dans une perspective de décentralisation, mais la notion de décentralisation ne recouvre pas partout le même contenu. Est-il possible de soumettre à une même grille d'analyse les pays d'Europe orientale et les pays d'Europe occidentale? Et même si l'on se borne aux États occidentaux, on observe que l'idée du {( pouvoir local )} est plus ou moins bien reçue selon les pays, tantôt rejetée, tantôt acceptée. Les difficultés sont la traduction de la diversité dans l'organisation politique de l'État. Si l'on suit les schémas juridiques classiques, il faut distinguer, selon qu'il s'agit d'États fédéraux ou d'États unitaires. Dans ces derniers, la problématique paraît, au départ, assez simple: il ya d'un côté le {( pouvoir local)} représenté par un certain nombre de collectivités locales, il ya surtout de l'autre côté l'État, et l'État seul. Les forces centripètes l'emportent souvent, dans ces Etats, sur les forces centrifuges. L'organisation fédérale implique une volonté de mettre l'accent sur les {( communautés)} qui composent l'État. Les diversités locales paraissent devoir l'emporter sur la centralisation que réalise le pouvoir central. Le système fédéral paraît plus favorable au développement du pouvoir local que l'État unitaire. Cette diversité est encore soulignée par la différence de nature entre les textes qui régissent l'organisation locale. Dans certains pays, comme la Belgique, les dispositions constitutionnelles relatives à l'organi- (*) Président honoraire de l'Université de Droit, d'Économie et des Sciences d'Aix-Marseille, Directeur du Centre de Recherches Administratives. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume III, 1980. �12 ETUDES sation locale sont très nombreuses. Dans un État, comme la France, au contraire, les dispositions constitutionnelles sont assez réduites, l'essentiel des textes est représenté par les lois et leurs textes d'application. Comme le problème de la garantie des compétences, cette différence soulève la question de la nature de la décentralisation: celle-ci relève-t-elle de l'ordre politique ou de l'ordre administratif? Il n'est pas certain qu'une réponse unique puisse se dégager. L'organisation locale varie également d'un pays à un autre. Les niveaux de décentralisation y sont différents. Tantôt on trouve deux niveaux de décentralisation, parfois trois niveaux, parfois encore une organisation de type non pyramidal. Les compétences du pouvoir local ne se trouvent pas définies de la même manière, selon la situation dans laquelle on se trouve. L'existence de plusieurs niveaux de décentralisation retentit sur la définition même du pouvoir local. Car la question qui se pose est alors de savoir si le niveau de décentralisation le plus élevé, le plus proche de l'État, peut être considéré comme relevant du pouvoir local - tel est le cas des régions italiennes - et s'il n'agit pas lui-même, à l'égard des collectivités inférieures comme un niveau de contrôle. * * * Mais à côté de cette diversité bien explicable, il y a aussi, en matière de décentralisation, une unité certaine dans l'approche des problèmes et des solutions qui peuvent y être apportées. On trouve tout d'abord dans ces données communes toute une série de principes ou de postulats de base. Deux de ces postulats sont relatifs à la notion de décentralisation. Le premier est que la décentralisation est bonne en soi, qu'il faut maintenir ou accroître la décentralisation. On en tire la conséquence que le pouvoir local doit disposer de compétences suffisamment larges pour que l'on puisse véritablement parler de décentralisation. Un deuxième postulat de base est le lien que l'on établit entre décentralisation et démocratie. S'il ya plusieurs conceptions de la démocratie, on constate une volonté de réaliser, par la décentralisation, la démocratie dont on se réclame. Les compétences du pouvoir local c'est la décentralisation envisagée sous l'angle de l'organisation de la répartition des attributions entre les différentes personnes publiques. Deux autres principes de base sont ici invoqués par la plupart des pays d'Europe. Le premier principe consiste à dire que l'État, comme le pouvoir local, doivent intervenir dans certaines affaires qui leur sont propres. Il y a, quels que soient les critères utilisés, des affaires locales et des affaires nationales: c'est le principe qui sous-tend la division des compétences. En conséquence, chaque collectivité doit voir ses compétences protégées dans les matières qui lui sont remises. �INTRODUCTION 13 Le deuxième principe exprime une volonté d'approche des réalités, et non plus seulement d'examen des formes juridiques. C'est un changement de perspectives. Quelles que soient les modalités de fonctionnement des collectivités locales, on s'intéresse, dans tous les pays d'Europe, à l'examen concret des situations. En même temps, cette perspective est beaucoup plus large: elle n'examine plus seulement les procédures, elle recherche la place de chaque collectivité au sein de la communauté nationale. Un autre point commun aux pays d'Europe, c'est l'importance attachée à une collectivité particulière, la commune. La commune est peut-être l'essence du pouvoir local. C'est en elle qu'il paraît le mieux se concrétiser, s'enraciner. La commune est la collectivité de base et, sous des noms parfois différents, on la trouve dans tous les pays d'Europe. La commune est un signe de contradiction. En même temps que l'on reconnaît son caractère indispensable, on en constate les limites. C'est précisément l'analyse pragmatique de l'exercice des compétences qui a pu faire prendre conscience de cette difficulté: toutes les compétences ne se concentrent plus dans le cadre communal. Celui-ci apparaît souvent dépassé, parce que trop étroit. Dès lors, la plupart des pays sont amenés à rechercher un cadre nouveau, ce qu'en termes économiques on qualifie d'« optimum dimensionnel ». Or, tous les efforts tendent à concilier le respect de l'entité communale avec le souci de l'efficacité de l'action publique. Plusieurs pays sont encore, en Europe, à la recherche de ce difficile équilibre. Une autre contradiction se retrouve dans de nombreux pays, c'est celle qui résulte de l'écart entre les affirmations et les pratiques suivies. A peine, les États ont-ils reconnu le pouvoir local ou un certain pouvoir local, qu'ils dressent des barrières pour le contourner, en limiter le domaine d'application, comme s'ils craignaient de ne pouvoir maîtriser le développement de ce pouvoir local. Les législations ne limitent pas directement les compétences. Les atteintes sont indirectes, elles affectent souvent la détermination des ressources. Nulle part ces ressources ne sont entièrement libres. Dans les pays où le pouvoir local dispose d'une fiscalité directe antérieure, par la possibilité, par exemple, d'établir un impôt sur le revenu de ses habitants, comme en Finlande, la garantie des ressources, et par voie de conséquence des compétences, paraît relativement assurée. Mais dès lors que se manifeste le mécanisme des subventions, il entraîne une dépendance financière plus ou moins forte du pouvoir local au pouvoir central. Les subventions peuvent être une arme puissante pour contrôler les compétences des autorités locales. Dans plusieurs pays d'Europe, comme l'Italie ou la France, on assiste à une augmentation de ces sources de transfert en provenance du budget de l'État. Le problème des compétences du pouvoir local renvoie, mais il s'agirait d'un autre débat, au problème de l'existence d'une fiscalité locale autonome. \1 apparaît aussi que dans beaucoup de pays, on retrouve le « poids de l'histoire» : le domaine de la décentralisation est l'un de ceux dans lesquels les considérations historiques pèsent le plus lourdement. De cet enracinement historique, on peut tirer trois conséquences importantes pour �14 ÉTUDES les compétences du pouvoir local : c'est d'abord, très fréquemment, la diversité et la multiplicité des textes applicables que l'on a tenté de réunir, à l'époque contemporaine, en compilations ou en codes. Sur un texte « d'origine» sont venus se greffer de nombreux autres textes. Cela aboutit à une stratification des règles qui ne permet pas toujours de se faire une idée claire des compétences des différentes collectivités. Une deuxième conséquence, c'est la difficulté, et une certaine complexité dans la détermination des compétences du pouvoir local: la distinction effective, concrète, des compétences des différentes collectivités publiques ne s'impose pas d'une manière évidente, des considérations extrêmement variées peuvent entrer en ligne de compte dans l'établissement d'une frontière. Enfin, la troisième conséquence que l'on peut tirer, et qui présente un caractère quasi universel, c'est l'existence de conflits entre le pouvoir central et le pouvoir local. Ces conflits portent notamment sur la possibilité et les conditions de l'intervention du pouvoir local. Il semble que, alternativement, ils jouent, l'un le rôle d'accélérateur, l'autre de frein. Si cela était, le caractère conflictuel des relations entre l'État et le pouvoir local pourrait apparaître comme un élément positif, et pas seulement négatif. L'accent mis sur la détermination et la répartition des compétences est nouveau. En démontant les mécanismes de cet aspect essentiel de la décentralisation, peut-être aurons-nous facilité une meilleure confiance entre les partenaires et, en définitive, favorisé la décentralisation et donc l'harmonie sociale. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGNE par Michel FROMONT (*) Comme dans tout État fédéral, la notion de pouvoir local est double en République fédérale d'Allemagne: tantôt, elle désigne un pouvoir étatique, celui que détiennent les États fédérés; tantôt, elle désigne un pouvoir communal, celui qui est attribué aux communes et aux collectivités pluricommunales. A cette dualité de notions correspond une dualité de traditions, celle du fédéralisme et celle du communalisme. Le fédéralisme n'est pas très ancien, mais il l'est autant que l'unité allemande elle-même, c'est-à-dire qu'il remonte à la Confédération de l'Allemagne du Nord de 1866. En effet, même à l'époque où la Prusse était l'État dominant, il ne fut jamais question de créer un Êtat unitaire et de fait, Berlin ne fut jamais l'unique centre politique et économique de l'Allemagne comme le fut de tout temps Paris pour la France. A cet égard, le fédéralisme qui donne son nom à la République fédérale d'Allemagne n'est pas seulement une structure politique imposée par les vainqueurs de 1945, ni même une réaction contre le régime hitlérien: il est dans le droit fil de la tradition allemande, même si les frontières des actuelles Lander n'ont plus rien de commun, sauf exception, avec celles des États allemands qui ont peu à peu émergé des ruines du Saint-Empire romain de la nation allemande. Quant au communalisme, il repose sur une tradition un peu plus ancienne, puisqu'il remonte pour l'essentiel à la grande réforme de l'État prussien qui fut réalisée dans les années 1807 à 1810. C'est en effet le Code communal prussien du 19 novembre 1808 qui constitue le point de départ de l'actuel droit communal. Dans l'esprit du baron Von Stein, l'autonomie communal devait permettre d'associer la bourgeoisie montante à la monarchie en lui confiant la gestion des affaires communales. Au cours du XIXe siècle, le progrès des idées libérales devait contribuer au développement du système communal. Ainsi, en garantissant l'autonomie locale, la Loi fondamentale ne réagit pas simplement contre les égarements des années hitlériennes et ne répond pas simplement au désir des vainqueurs de confier aux communes les compétences les plus étendues; elle renoue avec une tradition à laquelle tous les allemands sont très attachés. (*) Professeur à l'Université de Dijon. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume III. 1980. �16 ÉTUDES Toutefois le fédéralisme et le communalisme allemands n'ont plus aujourd'hui la même signification: ils ont pour objet non plus de sauvegarder les particularismes locaux, mais de réaliser une véritable séparation horizontale des pouvoirs: il s'agit d'éviter une trop grande concentration des compétences. Il convient de souligner que l'idée de démocratie ne joue en cette matière qu'un rôle assez effacé: ce qui importe, c'est de réaliser une nouvelle forme de séparation des pouvoirs, ce n'est pas de parvenir à une plus grande participation des citoyens à la vie politique. C'est d'ailleurs pourquoi le fédéralisme et le communalisme sont beaucoup moins placés sous la protection de l'opinion publique et des parlements que sous celle des juges constitutionnels et plus particulièrement sous celle de la Cour constitutionnelle fédérale. A cet égard, on ne mettra jamais assez en lumière l'importance du rôle joué par le droit dans le système politique de la République fédérale d'Allemagne: la majeure partie des problèmes politiques se résolvent sur le plan juridique, tant le droit apparaît une source de légitimité aussi importante que l'élection démocratique. C'est dire l'importance des aspects juridiques des compétences du pouvoir local. Cependant, au-delà de cette identité de fonction, le fédéralisme et le communalisme, qui correspondent à des traditions distinctes, se réalisent selon des techniques bien différentes du seul fait que les compétences des États fédérés sont de nature étatique, tandis que celles des collectivités communales sont de caractère administratif. LES COMPÉTENCES ÉTATIQUES DES LANDER Les Lander de la République fédérale sont de deux catégories: il ya, d'une part, les Lander territoria'ux, qui sont au nombre de 7 : BadeWurtemberg, Basse Saxe, Bavière, Rhénanie du nord-Westphalie, RhénaniePalatinat, Sarre et Schleswig-Holstein; d'autre part, les villes-Lander, qui sont deux, à savoir Hambourg et Brême, si l'on exclut Berlin qui ne fait pas pleinement partie de la République fédérale. Si l'on excepte le cas de la Bavière et des deux villes, ces Lander ont des frontières artificielles, issues des découpages des zones d'occupation, et ne sont plus les héritiers des anciens États allemands; même lorsque leurs frontières coïncident avec celles de l'histoire (cas de la Bavière), leur population n'est plus aussi attachée aux particularismes locaux du fait de l'immense brassage qui a suivi la dernière guerre mondiale (14 millions de refoulés et de réfugiés). C'est dire que le découpage actuel apparaît principalement fonctionnel même s'il présente à cet égard des défauts du fait de l'inégalité des surfaces, des populations et des richesses. Ces transformations dues aux séquelles de la dernière guerre mondiale n'ont cependant pas conduit à une conception nouvelle du fédéralisme: les techniques de répartition des compétences entre la Fédération et les Lander sont dans une large mesure celles de Bismark et de Weimar; elles sont cependant corrigées par le développement de la coopération entre la Fédération et les Lander. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN R.F.A. 17 Les Lander sont des États fédérés bénéficiant d'une clause générale de compétence: selon l'article 30 de la Loi fondamentale, « l'exercice des compétences étatiques et l'accomplissement des tâches de l'État appartiennent aux Lander, sauf lorsque la Loi fondamentale édicte ou autorise une règle contraire ». Ce principe qui s'applique aux compétences législatives, juridictionnelles et administratives, devrait normalement conduire à un fédéralisme dualiste à la manière américaine. En fait, il n'en est rien et diverses techniques font du fédéralisme allemand un fédéralisme unitaire dans lequel la Fédération jouit d'un certain pouvoir de direction comme nous allons le constater. La répartition des compétences législatives. Dans le système allemand, la répartition des compétences législatives est très inégalitaire: la Fédération est pratiquement compétente dans toutes les matières à l'exception de trois: le droit communal, le droit de la police, le droit de l'enseignement et de la culture. Encore existe-t-il dans les deux dernières matières une compétence législative limitée de la Fédération. Comme la loi allemande doit contenir selon la jurisprudence constitutionnelle toutes les règles essentielles relatives à une matière, il en résulte qu'une telle répartition des compétences aboutit à conférer à la Fédération le pouvoir d'édicter tous les textes de base, c'est-à-dire un véritable pouvoir de direction de toute la vie publique allemande. Néanmoins une telle conclusion serait erronée si une correction importante ne lui était pas apportée. En effet, toutes les lois fédérales qui exigent des mesures administratives d'application de la part des Lander doivent recueillir l'accord du Bundesrat, c'est-à-dire d'un collège composé des représentants des gouvernements des Lander. De ce fait, la plupart des lois fédérales ne peuvent être promulguées contre la volonté des Lander. Lorsque la majorité du Bundesrat appartient à l'opposition, comme c'est le cas depuis cinq ans, un tel système oblige le Gouvernement fédéral à obtenir l'appui de l'opposition pour l'adoption des lois qu'il pro"pose. Or bien souvent les Gouvernements des Lander dirigés par des chefs de l'opposition font valoir les intérêts de leur Land pour s'opposer aux projets de la coalition gouvernementale à Bonn. C'est dans cette mesure qu'il est permis de parler d'un exercice conjoint des compétences législatives par la Fédération et les Lander. Quant aux compétences législatives appartenant exclusivement aux Lander, elles doivent être exercées conformément aux principes de fond posés par la Loi fondamentale tels qu'ils sont interprétés par la Cour constitutionnelle fédérale, ce qui limite d'autant l'autonomie du législateur fédéré. De plus, il est fréquent que les Lander se concertent entre eux pour adopter des lois sinon identiques, du moins semblables. C'est pourquoi le fédéralisme allemand est plus unitaire que dualiste. Cela est encore plus vrai dans le domaine de la justice. La répartition des compétences juridictionnelles. Dans le domaine de la justice ordinaire, les compétences ne sont pas réparties par matières, mais par instances: les juridictions fédérées sont les juridictions du fond, les juridictions fédérales sont seulement chargées d'examiner les recours fondés sur la violation du droit fédéral (article 95 de 2 �18 ETUDES la Loi fondamentale). Ainsi les tribunaux des Lander sont-ils soumis au contrôle des juridictions fédérales; certes les recours doivent être fondés sur la violation du droit fédéral et non sur celle du droit fédéré, mais cette restriction est de faible portée puisque la quasi-totalité de la législation allemande est fédérale. L'existence de juridictions fédérées n'est cependant sans conséquence sur le poids respectif de la Fédération et des Lander. En effet, les Lander gèrent eux-mêmes la quasi totalité du personnel judiciaire et cela est important dans la mesure où le recrutement et l'avancement des juges est, comme en France, placé sous l'influence du pouvoir politique. Dans le domaine de la justice constitutionnelle, la Cour constitutionnelle fédérale et les Tribunaux constitutionnels des Lander ont en principe des compétences semblables: les uns examinent les recours fondés sur la violation de la constitution fédérale, les autres ceux fondés sur la violation des constitutions fédérées. Mais, chaque fois que la Loi fondamentale et les constitutions des Lander énoncent les mêmes principes, la Cour constitutionnelle fédérale est généralement saisie car seule elle peut rendre une décision valable pour toute la République fédérale. Mais c'est évidemment surtout dans le domaine de l'administration que les Lander disposent de compétences étendues. La répartition des compétences administratives. Le principe posé par la Loi fondamentale est la compétence générale des Lander. La portée de ce principe est atténuée non pas par le nombre des exceptions, car celles-ci sont assez rares (outre l'armée et la diplomatie, elles ne concernent guère que les impôts), mais par l'importance relative des ressources financières de la Fédération. En effet, ces dernières se sont élevées en 1979 à 167 miliards DM alors que celles des Lander ne se sont élevées qu'à 120 milliards (1). Or, comme la Fédération ne dispose pratiquement pas de services extérieurs, elle est amenée à utiliser ses ressources financières avec l'aide des Lander. Si l'on tient compte du fait que la Fédération a le quasi-monopole des compétences législatives, il en résulte que les administrations centrales de Bonn ont essentiellement deux fonctions. La première est une fonction législative et règlementaire : préparer les projets de loi du Gouvernement fédéral et confectionner les règlements fédéraux d'application. La seconde fonction est de programmation financière : établir des programmes financés en tout ou en partie par la Fédération. Au contraire, les administrations des Lander ont essentiellement des tâches de gestion. C'est d'ailleurs pourquoi l'immense majorité de la fonction publique relève des Lander et non de la Fédération : en effet, au 30 juin 1979, on recensait respectivement 331 085 agents fédéraux et 1 801 637 agents des Lander. Un tel partage des tâches résulte de mécanismes très complexes portant sur la répartition des ressources financières publiques, d'une part, et sur celle des responsabilités en matière de dépenses, de l'autre. (1) Presse und Informationsamt der Bundesregierung nO 20, (21 février 1980), p. 157. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN R.F.A. 19 La Loi fondamentale attribue expressément aux Lander le produit de certains impôts: impôts sur la fortune, sur les successions, les véhicules automobiles, principalement; mais surtout elle attribue aux Lander la moitié du produit de l'impôt sur le revenu (personnes physiques et sociétés) ; enfin, elle prévoit qu'une loi fédérale prise après accord du Bundesrat partagera entre la Fédération et les Lander le produit de la taxe sur la valeur ajoutée en respectant les principes suivants: permettre à chacun de couvrir ses dépenses nécessaires, constituer un compromis équitable entre les parties, et assurer l'unité des conditions de vie sur l'ensemble du territoire fédéral. Dans la pratique, tous les deux ans, une loi fédérale effectue cette répartition pour les deux années à venir; actuellement les parts respectives de la Fédération et des Lander sont de 67,5 % et 32,5 % ; le Gouvernement fédéral se plaint régulièrement de ne pas être suffisamment doté, mais les Lander repoussent jusqu'à présent ses demandes d'augmentation. Le système est encore compliqué par la règle selon laquelle les Lander les plus riches doivent assurer un minimum de ressources aux moins riches, ce qui aboutit à une certaine uniformisation des ressources financières des Lander. En matière de dépenses, les compétences se répartissent selon un principe très simple : la Fédération et les Lander supportent chacun les dépenses qui résultent de ses responsabilités (article 104, alinéa 1, de la Loi fondamentale). Par exemple, la Fédération doit supporter les dépenses de l'armée et des Lander, celles de l'enseignement. Toutefois, la Loi fondamentale a prévu deux séries de dérogations à cette règle. D'une part, les lois fédérales relatives à des prestations financières peuvent décider que la Fédération supportera la moitié ou plus des dépenses en résultant; elles doivent avoir l'accord du Bundesrat si plus du quart des dépenses est mis à la charge des Lander (article 104, alinéa 2 de la Loi fondamentale). D'autre part, tant l'article 104 a, alinéa 4, que les articles 91a et 91 b de la Loi fondamentale, qui résultent de la révision constitutionnelle de 1969, permettent à la Fédération et aux Lander d'établir des programmes communs de financement. L'article 104a, alinéa 4, autorise la Fédération à accorder aux Lander des aides à l'investissement dans un but conjoncturel ou en vue de l'aménagement du territoire et dans la pratique, les lois adoptées (après accord du Bundesrat) ont organisé expressément une planification en commun des investissements pouvant être réalisés (2) dans ces domaines ; à cette occasion, la Cour constitutionnelle fédérale a été amenée à juger les 4 mars 1975 et 10 février 1976 que lors de l'établissement du plan d'aide, la Fédération ne pouvait pas s'immiscer dans le choix concret des investissements à réaliser et qu'elle ne pouvait imposer que le respect de principes généraux (3). Quant aux (2) Loi du 18 mars 1971 relative au financement des transports urbains, loi du 27 juillet 1971 relative aux opérations d'urbanisme, loi du 29 juin 1972 relative au financement des hôpitaux, loi du 27 juin 1956 sur l'aide aux logements sociaux (modifiée ultérieurement) ; l'ensemble des aides fédérales de ce type a dépassé 4 milliards DM en 1975. (3) Cour constitutionnelle fédérale, 4 mars 1975, BVerfGE, tome 39, p. 97 ; commentaire Fromont dans R.D.P. 1977, p. 360. Cour constitutionnelle fédérale, 10 février 1976, BVerfGE tome 41, p. 291 : commentaire Fromont dans R.D.P. 1978, p. 429. �20 ÉTUDES articles 91 a et 91 b, ils prévoient expressément que la Fédération et les U:inder doivent programmer et financer en commun certains investissements: constructions universitaires, soutien des économies régionales, amélioration des structures agricoles, protection des côtes. De nombreux esprits ont regretté que ces programmations communes aboutissent à une sorte d'administration mixte qui n'est ni fédérale, ni fédérée, bien qu'en principe, il s'agisse encore d'une activité administrative des Lander. D'autres, au contraire, ont salué la consécration par la constitution du fédéralisme coopératif (4). Ce qui est certain, c'est qu'on assiste à un développement tendant à uniformiser l'action administrative des Lander sous l'impulsion plus ou moins bien acceptée de la Fédération. Si l'on résume la situation en Allemagne, on peut dire que la Fédération a le quasi-monopole de la législation, que les Lander ont le quasimonopole de l'administration et qu'ils se partagent à parts presqu'égales les charges financières qui en résultent. Ainsi est réalisé un certain équilibre entre le pouvoir fédéral, principalement politique, et les pouvoirs fédérés, principalement bureaucratiques. La même volonté de décentralisation des centres de décision se retrouve dans les relations entre l'État et les communes. LES COMPÉTENCES ADMINISTRA TIVES DU POUVOIR COMMUNAL En République fédérale d'Allemagne, le pouvoir communal appartient aux communes (Gemeinden) et aux arrondissements (Kreise). Les communes constituent des collectivités locales au sens moderne du terme depuis la Réforme prussienne du début du XIXe siècle. Les arrondissements sont des cellules d'administration locale beaucoup plus récentes puisque la Prusse ne leur donna une véritable autonomie qu'en 1872 et que la constitution de Weimar ne les mentionne pas encore. Au contraire la Loi fondamentale a accordé autant d'importance aux arrondissements qu'aux communes en posant des principes communs aux deux catégories: élection au suffrage universel de l'assemblée représentative et la gestion autonome des affaires locales (article 28). Le second de ces principes, celui de l'autonomie locale, ne vise à vrai dire que les relations entre les collectivités locales et les Lander, car la Fédération ne doit pas avoir de relations directes avec les communes, même lorsqu'elle leur apporte son concours financier. Bien que les élus locaux et les juristes se plaignent de ce que le juge constitutionnel ne parvient pas à protéger efficacement les communes et les arrondissements contre les ingérences des Lander, l'autonomie locale nous semble plus grande qu'en France du fait de la plus grande étendue des attributions et des ressources si l'on compare les communes allemandes aux communes françaises et les arrondissements allemands aux départements français. La comparaison n'est d'ailleurs pas aisée du fait que leur statut relève de la compétence législative des Lander et que les traditions historiques pèsent de tout leur poids, ce qui aboutit à des solutions souvent très différentes de Land à Land. (4) Voir Leymarie C., Le fédéralisme coopératif allemand, thèse Caen 1979. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN R.F.A. 21 Les communes. Les communes allemandes nous semblent jouer un plus grand rôle dans l'administration du pays que les communes françaises. Cela tient tout à la fois à la plus grande étendue de leur territoire, à l'ampleur de leurs attributions et de leurs pouvoirs et enfin à l'importance de leurs moyens. En revanche, il ne semble pas que les différences d'organisation jouent un rôle en ce domaine: peu importe que le maire soit un Conseiller municipal élu par son conseil comme en France ou un fonctionnaire choisi par la population ou le Conseil municipal pour une période qui n'excède jamais 12 ans comme en Allemagne. • Le territoire. La commune allemande (Gemeinde) avait, avant la réforme, une superficie assez voisine de celle de la commune française puisqu'il y avait 24 585 communes en 1966 pour un territoire de 248 000 km 2 alors que la France a 36 394 communes pour une territoire de 551 607 km 2 (recensement de 1975) ; mais, compte-tenu de la densité de la population allemande, elle avait déjà une population moyenne double de celle d'une commune française. La réforme territoriale des communes qui a été réalisée entre 1964 et 1978 a eu pour objet de mettre en place des unités administratives plus grandes. Pour atteindre cet objectif, deux techniques ont été employées. La première, qui est celle de la Rhénanie-Westphalie, de la Hesse et de la Sarre, a consisté à réaliser exclusivement des fusions, ce qui a abouti à une réduction spectaculaire du nombre des communes: de 2 362 à 396 en Rhénanie-Westphalie, de 2 693 à 427 en Hesse et de 347 à 50 en Sarre (5). La population moyenne de ces communes atteint de ce fait environ 28 000 habitants. La seconde technique, qui est celle des autres Lander, est moins radicale : elle a consisté tout à la fois à effectuer des fusions et à regrouper les communes issues des fusions dans des « communautés administratives» (Verwaltungsgemeinschaften, Samtgemeinden, Verbandsgemeindenl. .. De ce fait, le nombre des communes a été réduit dans des proportions tout à fait semblables à celles des Lander de la première catégorie: par exemple, en Bavière, les 7 097 communes ont fait place à 752 communes autonomes et 388 communautés administratives et en Basse-Saxe, les 4 245 communes ont été remplacées par 271 communes autonomes et 43 communautés administratives. Il résulte de cette réforme territoriale des communes que le nombre des unités administratives locales en R.F.A. est aujourd'hui de 3 261 ; c'est un nombre comparable à celui des cantons français; de fait la population moyenne d'une unité administrative locale allemande (18 000 habitants sans compter Berlin, Brême et Hambourg) est assez semblable à celle d'un canton français (15000 habitants sans compter Paris). Cette réforme territoriale a eu pour effet de priver les communes de leur caractère historique et, par conséquent, de retirer à leurs habitants le (5) Statistisches Jahrbuch Deutscher Gemeinden 1979, p. 92. �22 ÉTUDES sentiment d'appartenir à une même collectivité. En revanche, elle a permis de donner aux communes des dimensions qui permettent un fonctionnement efficace: les circonscriptions communales ont donc acquis un caractère fonctionnel comme l'avaient déjà les Lander depuis 1949. • Les attributions et les compétences. Aux termes mêmes de l'article 28 de la Loi fondamentale, les communes ont des attributions universelles: elles ont vocation à prendre en main toutes les affaires d'intérêt local, pourvu qu'elles n'aient pas été attribuées à la Fédération ou aux Lander. Parmi ces attributions, les juristes allemands distinguent traditionnellement les attributions propres (eigene Angelegenheiten) et les attributions déléguées (übertragene Angelegenheiten). Les premières sont assumées par les communes sous leur propre responsabilité, qu'elles soient tenues ou non de les assumer. Parmi les attributions obligatoires, figurent en particulier l'entretien des écoles, la construction et l'entretien des voies publiques, l'établissement d'un plan d'urbanisme. Parmi les attributions facultatives figurent divers services sociaux et culturels ainsi que l'alimentation en eau et en énergie. Les autorités du Land, en général le Directeur régional (Regrerungsprasident) ou le Directeur d'arrondissement (Landrat) n'exercent qu'un contrôle de légalité sur l'ensemble de ces activités. Il est vrai que ce contrôle de légalité est parfois très poussé: par exemple, la loi sur l'urbanisme impose à la commune de tenir compte de différentes considérations lorsqu'elle établit le plan d'urbanisme et les autorités du Land peuvent ainsi déclarer illégal un plan qui ne respecte pas ces exigences légales, le dernier mot restant évidemment au juge administratif. Quant aux attributions déléguées, elles portent principalement sur l'état civil, la délivrance des passeports et l'inscription des habitants, la surveillance des bâtiments, certaines questions d'hygiène: en ce domaine, les autorités du Land exercent sur les communes un pouvoir hiérarchique, en particulier un pouvoir d'instruction et un pouvoir de contrôle hiérarchique. Pour assumer ces fonctions, la commune dispose de compétences de décision: pouvoir réglementaire (notamment en matière de voirie, d'impôts locaux, d'urbanisme, d'utilisation des services publics communaux), pouvoir de prendre des décisions administratives individuelles, pouvoir de conclure des contrats fiscaux avec des entreprises désireuses de s'implanter, etc ... • Les moyens des communes. Les communes allemandes sont dotées de moyens considérables. Les moyens sont tout d'abord financiers. La Loi fondamentale garantit aux communes des ressources fiscales suffisantes; du moins est-ce la règle que la Cour constitutionnelle fédérale (6) déduit de l'article 28 qui proclame l'autonomie des communes. La loi fondamentale énumère ellemême les principales ressources fiscales des communes: impôts sur les (6) BVerfGE tome 23, P. 369 ; tome 26, p. 244. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN R.F.A. 23 propriétés foncières, impôt sur les activités professionnelles (dans la proportion de 60 %), quelques impôts locaux de consommation (sur les spectacles, les boissons et débits de boissons, les chiens, la chasse), une partie de l'impôt sur le revenu des personnes physiques qui habitent sur leur territoire (14 % des recettes selon la loi sur les finances locales du 8 septembre 1969), En 1975, l'impôt foncier représentait 12 % des recettes fiscales des communes, tandis que l'impôt sur les activités professionnelles et l'impôt sur le revenu des personnes physiques représentaient chacun 40 % de celle-ci; quant aux impôts locaux de consommation, ils représentaient à peine 4 %. L'ensemble de ces recettes fiscales représentait en 1978, 40 milliards DM, soit un peu moins du sixième de l'ensemble des recettes fiscales en République fédérale et environ un tiers des ressources totales des communes. Les recettes fiscales ne sont évidemment pas les seules ressources des communes. A celles-ci s'ajoutent tout d'abord les versements des Lander et même de la Fédération qui représentaient en 1978, 34 milliards DM soit environ 30 % de l'ensemble des recettes communales. En effet, les Lander sont tenus par la Loi fondamentale de leur reverser une partie du produit des impôts qui sont communs à la Fédération et aux Lander, à savoir l'impôt sur le chiffre d'affaires, l'impôt sur les sociétés et l'impôt sur le revenu des personnes physiques (7) et la Fédération doit accorder des compensations pour les charges qui sont imposées aux communes par une loi fédérale. Bien évidemment les versements des Lander sont de beaucoup les plus importants: définis par des lois fédérées, les uns sont des versements forfaitaires tendant à assurer une adéquation aussi exacte que possible des ressources aux besoins de chaque commune (8) ; les autres sont constitués par des subventions affectées à des dépenses précises, telles que l'entretien des écoles, de la voirie, des hôpitaux ou des services de lutte contre l'incendie. Quant aux versements de la Fédération, ils sont liés à la réalisation des dépenses prévues par les programmes de la Fédération ou les programmes communs à la Fédération et aux Lander (voirie et transports, hôpitaux, principalement) ; ils s'élevaient en 1978 à 5 milliards de DM. Une autre ressource des communes est l'emprunt. Pendant longtemps, les communes ont été entièrement libres d'emprunter quand elles voulaient, mais depuis la révision constitutionnelle de 1969, leurs emprunts ne doivent plus être en contradiction avec la politique conjonc tue Ile de la Fédération et des Lander (article 109, alinéa 4 de la Loi Fondamentale). L'importance des ressources financières explique l'ampleur des dépenses: en 1979, celles-ci s'élevaient à 189 milliards de DM. Ce chiffre doit être rapproché du montant des dépenses des communes françaises en 1976 ; 160 milliards de francs français (9), Cela signifie que les communes allemandes dépensent au moins 50 % de plus que les communes françaises. (7) La part ainsi reversée aux communes varie de 11 % (Bavière) à 30 % (Rhénanie du nordWestphalie) selon les U:inder. (8) 24 milliards DM en 1978. (9) Cf. J. Moreau, Administration régionale, locale et municipale, 5" éd. 1980, p. 35. �24 ÉTUDES Parmi ces dépenses figurent en particulier celles de personnel. Le contraste entre la France et l'Allemagne est également remarquable en ce domaine: au 30 juin 1979, les communes allemandes employaient 1 174929 personnes (la) alors que les communes françaises n'employaient en 1975 que 350 000 agents environ. La composition de ce personnel est révélatrice : on y trouve, en particulier 43 000 agents pour les écoles (surtout les écoles maternelles) et 221 000 pour la santé, le sport et les loisirs. Malgré cette relative aisance des communes allemandes, les doléances ne manquent pas: les charges croissent plus vite que les ressources et l'autonomie est de plus en plus illusoire du fait de la multiplication des aides financières affectées et du développement de la planification et de la législation au niveau des Lander. Les arrondissements. Aboutissement d'une évolution qui a commencé au début du XIXe siècle, l'arrondissement (Landkreis) est devenu une collectivité locale de première importance. L'article 28 de la Loi fondamentale garantit son autonomie au titre des « associations de communes ». En effet, l'arrondissement est traditionnellement présenté comme un groupement de communes bien que ces dernières ne participent plus à sa gestion. Comme pour les communes, les Lander disposent d'une grande liberté pour organiser ces collectivités locales; en général, ils ont adopté des systèmes assez voisins les uns des autres. Nous présenterons successivement le territoire, les attributions et les moyens, enfin l'organisation des arrondissements. • Le territoire des arrondissements. Le mouvement de réforme des années 1965-1975 a également affecté les arrondissements. Les réformateurs des différents Lander avaient un double objectif : d'une part, augmenter les dimensions des arrondissements, d'autre part, intégrer les villes dans les arrondissements qui les entourent afin de concrétiser la solidarité économique qui les unit aux communes environnantes. Néanmoins, ce deuxième objectif ne pouvait pas être atteint chaque fois que la ville était trop importante, car la fusion de la ville et de l'arrondissement qui l'entoure aurait conduit à la constitution d'un arrondissement trop grand: de fait, il ne le fut que pour les villes moyennes, c'est-à-dire pour celles dont la population est inférieure à 100 000 habitants. Les résultats ont été les suivants. D'une part, le nombre des arrondissements est passé de 425 en 1960 à 230 en 1976 et a donc été réduit à peu près de moitié. La population moyenne d'un arrondissement est de 160 000 habitants et sa superficie, de 1000 km 2 • De tels chiffres sont apparemment comparables avec ceux de l'arrondissement français: 150 000 habitants et 1800 km 2 • D'autre part, le nombre des villes non intégrées à un arrondisse- (10) Wirtschaft und Statistik 4/1975, p. 262. Le chiffre ne comprend pas le personnel des Villes-États. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN R.F.A. "25 ment (ou villes-arrondissements) est tombé de 141 à 86 : celles qui le sont restées sont en général des villes de plus de 100 000 habitants, mais dans certains Uinder, tels que la Bavière et le Rhénanie-Palatinat, ce sont souvent d'assez petites villes qui ont défendu victorieusement leur autonomie. La République fédérale comprend donc 230 arrondissements territoriaux ayant une population moyenne de 165 000 habitants et 86 villesarrondissements ayant une population moyenne de 100 000 habitants. • Les attributions et les moyens des arrondissements. Les arrondissements n'ont pas une compétence générale comme les communes: selon la Cour constitutionnelle fédérale (11), l'article 28 de la Loi fondamentale n'oblige les législateurs des Lander qu'à leur conférer des attributions et des compétences correspondant à celles dont elles bénéficient traditionnellement. En fait, les lois des Lander ont accordé aux arrondissements une compétence générale. C'est pourquoi, outre les attributions obligatoires (surveillance des routes et des activités économiques, protection civile, etc), les arrondissements assument volontairement de nombreuses tâches. De fait, les arrondissements entretiennent 56 000 km de routes, 258 hôpitaux avec 60 000 lits, 100 écoles d'infirmières, 300 centres de consultation médicale, 900 écoles professionnelles, 800 écoles techniques, 344 écoles agricoles ainsi que 250 établissements d'enseignement secondaire (12). De plus, ils complètent généralement l'activité des communes dans les secteurs de l'assainissement, de la collecte des déchets, des transports locaux et même de la distribution de l'eau et de l'énergie. Enfin, ils assurent une certaine péréquation financière entre les communes en accordant une aide aux moins favorisées. L'ensemble de ces activités a représenté en 1979 trente milliards DM, ce qui correspond au quart des dépenses des communes. Pour assurer ces tâches importantes, les arrondissements ne bénéficient que de recettes fiscales très réduites (en général, impôts sur les débits de boisson et sur la chasse, taxe additionnelle à l'impôt foncier, ce qui a représenté moins d'un milliard DM en 1979). L'essentiel des ressources est constitué par des subventions provenant soit du Land ou de la Fédération (7 milliards DM en 1979) soit des communes qui en font partie (8 milliard DM en 1979). En particulier, les communes sont généralement tenues de reverser à l'arrondissement 20 à 30 % des recettes procurées par l'impôt foncier et l'impôt sur les établissements professionnels; l'arrondissement assure ainsi une fonction de péréquation financière entre les communes qu'il regroupe. • Les organes de l'arrondissement. Les Lander ont tous organisé leurs arrondissements selon un schéma identique ou du moins semblable. Dans tous les Lander, en effet, il existe (11) BVerfG, tome 21, p. 117 (121). (12) Besonderes Verwaltungsrecht, sous la direction d'Ingo von Münch, 4" éd., Berlin, de Guyter 1976, p.134. �26 ÉTUDES deux organes majeurs, l'assemblée représentative (Kreistag) et un exécutif monocratique, le directeur de l'arrondissement (Landrat). L'assemblée représentative est élue au suffrage universel, comme l'exige la Loi fondamentale. Sa durée varie de 4 à 6 ans selon les Lander. Elle ne comprend aucun représentant des communes bien que l'arrondissement soit généralement présenté comme un groupement de communes et qu'il soit considéré comme une collectivité communale. Le statut du directeur (Landrat) varie selon les Lander. Sur la rive gauche du Rhin, l'influence française explique probablement qu'il soit un fonctionnaire d'État prêté par le Land: ce système rappelle d'autant plus celui du département français que l'exécutif de l'arrondissement a aussi la charge de coordonner les services du Land installés dans le cadre de l'arrondissement. Dans le reste de l'Allemagne, le directeur de l'arrondissement cumule également les deux fonctions, mais il est un fonctionnaire local désigné pour une durée de 6 à 12 ans selon les Lander. Quel que soit son statut, cet administrateur n'est toutefois jamais choisi par les autorités supérieures du Land: en Bavière, il est élu par le peuple et ailleurs, il est désigné par l'assemblée représentative de l'arrondissement. Cependant, dans plusieurs Lander, le Gouvernement du Land doit soit proposer des noms (Bade-Wurtemberg), soit approuver la désignation (Rhénanie du nord-Westphalie et Schleswig-Holstein) et bien entendu dans les Lander de la rive gauche du Rhin (Rhénanie-Palatinat et Sarre), le directeur nommé par le Gouvernement du Land avec l'accord de l'assemblée. Bien que l'organisation de l'arrondissement rappelle à certains égards celle du département français, elle se caractérise dans l'ensemble par une moindre influence de l'État. CONCLUSION Deux impressions de dégagent de l'Étude des compétences du pouvoir local en République fédérale d'Allemagne. La première est une impression d'équilibre entre le pouvoir fédéral et le pouvoir local. En effet, le pouvoir local est loin d'être démuni de toute influence dans la vie publique allemande: la quasi totalité des fonctionnaires est à son service et la majeure partie des ressources financières publiques est à sa disposition. Le découpage territorial est tel que les Lander ne sont pas trop inégaux entre eux et que les communes sont de dimensions suffisantes pour être efficaces. A cela s'ajoute une répartition équilibrée de l'influence politique entre les deux grands partis, à savoir le contrôle de la Fédération par la coalition sociale-libérale et celui de la majorité des Lander par les chrétiens-démocrates, sans que ce partage conduise à des affrontements stériles, tant est grand le consensus en Allemagne, même s'il s'est sensiblement affaibli ces dernières années. La deuxième est une impression d'efficacité. Le système fédéral et le système communal permettent d'éviter toute concentration exagérée des compétences et des moyens et inversement, toute dispersion inutile de �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN R.F.A. 27 ceux-ci au profit de trop petites collectivités. Cette organisation fonctionne d'autant mieux que la bureaucratie contrôle les rouages majeurs de l'Etat: elle prépare et exécute les lois, elle gère la coordination de l'action administrative de la Fédération et des Uinder, elle assure la liaison entre l'État et les communes. Ce rôle de la bureaucratie contribue d'ailleurs à une certaine dépolitisation de la vie publique et, également à une certaine uniformisation des conditions de vie sur le territoire allemand. Ainsi, en Allemagne, le fédéralisme et le communalisme ont moins pour effet d'équilibrer des influences politiques et de respecter des particularismes locaux que d'organiser de façon aussi rationnelle que possible l'accomplissement des tâches qui incombent aux autorités publiques dans une société industrielle développée. ��LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN SUISSE par Riccardo JAGMETTI (*) DÉFINITIONS ET CONCEPTS La décentralisation Le plan politique La Suisse a adopté au XIXe siècle un système de décentralisation fondé sur l'existence de collectivités publiques aux trois niveaux de la Confédération, des cantons et des communes. Ce concept n'a pas été abandonné. Bien qu'à la suite de l'engagement accru de l'État dans le domaine économique et social le pouvoir central ait été renforcé, les cantons et les communes ont conservé d'importantes compétences de décision. Comme les prérogatives même des collectivités locales ne se limitent pas à l'exercice de la fonction administrative, on pourrait parler d'un fédéralisme à trois niveaux. - Le système est parfois complété à titre secondaire par la division des cantons en districts et des communes en fractions ou arrondissements. Ces unités supplémentaires ne sont que rarement des collectivités publiques. Elles n'ont en général que la fonction de délimiter le champ d'activité territorial d'autorités administratives décentralisées (ou déconcentrées selon la terminologie classique). Les districts sont en général aussi des circonscriptions judiciaires. Cette répartition du pouvoir public sur un grand nombre de collectivités relativement petites correspond à la situation de fait. La Suisse n'a pas seulement une population peu nombreuse (6 314 000 habitants) et une étendue territoriale restreinte (41 293 km 2 ), mais est en plus fractionnée en petites unités topographiques. Elle ne dispose pas d'une très grande agglomération (celle de Zurich comprend environ 700 000 habitants) et a une structure polycentrique. La diversité culturelle des différentes parties du pays a été un des motifs essentiels pour l'organisation de l'État sous forme fédérative, mais n'a pas été déterminante pour la création de communes jouissant d'une autonomie considérable. (*) Professeur à l'École polytechnique fédérale de Zurich. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume III, 1980. �30 ÉTUDES Le mode de décentralisation tel qu'il résulte du droit constitutionnel correspond dans une large mesure à la volonté de la grande majorité de la population. La conscience politique est particulièrement forte au niveau local. Ainsi le taux de participation aux élections communales est, du moins en dehors des grandes villes, plus grand que celui aux élections cantonales et fédérales. Les carrières politiques commencent le plus souvent au niveau local, avant de se poursuivre à l'échelon cantonal ou fédéral. C'est sur le plan communal que les citoyens se sentent le plus concernés par les décisions politiques, car ils connaissent eux-mêmes les faits et se rendent compte des avantages et des désavantages des solutions envisagées. La commune tient ainsi une place importante dans la vie politique de la nation. Le plan économique Si la Suisse dispose d'un produit national brut relativement élevé (65000 francs français par habitant en 1979), il Y a néanmoins des régions peu favorisées (surtout en montagne), la répartition des ressources étant assez inégale. La situation économique ne varie pas seulement d'un canton à un autre, mais même entre des communes proches. Le pourcentage des personnes occupées dans les trois secteurs économiques illustre cette diversité, telle qu'elle se présente par exemple dans le Canton de Zurich: la plus petite commune (207 hab.) centre régional Ville de Zurich (22 700 hab.) (365 000 hab.) ensemble du canton (1 105 000 hab.) 58% 25 % 17 % 3% 59% 38% 0% 31 % 69 % 3% 40% 57 % Agriculture Industrie .. Services ... Comme les cantons et les communes disposent d'une autonomie financière considérable, les finances publiques reflètent les situations économiques des régions et des localités. Le plan juridique Le pouvoir local n'est pas considéré en Suisse comme contrepoids à l'État. Les communes ne disposent pas de compétences dont s'est désaisi le pouvoir central et qu'il a cédées à des collectivités distinctes jouissant d'une certaine autonomie. Elles constituent, au contraire, un des niveaux d'organisation de l'État lui-même et n'ont pas de statut fondamentalement différent de celui des collectivités qui leur sont superposées. La Confédération qui dispose du pouvoir suprême a, certes, une autre position. Entre les cantons et les communes la différence est, par contre, plutôt graduelle. Juridiquement le statut des cantons et celui des communes se distinguent de trois manières. Tandis que la délimitation des compétences entre �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN SUISSE 31 la Confédération et les cantons est une prérogative du constituant fédéral, le partage des attributions cantonales et communales est fait par le législateur cantonal. Si les cantons participent à la formation de la volonté fédérale (par leur représentation au parlement, par la majorité des cantons requise pour les modifications de la Constitution fédérale etc.), les communes n'ont pas de droits comparables institutionnalisés. Finalement, la fonction judiciaire n'est, en principe, qu'exercée aux niveaux du canton et -en dernière instance - de la Confédération, mais non par les communes. Ces différences n'empêchent que les communes ne soient pas seulement des unités de décentralisation administrative, mais aient des attributions aussi dans d'autres domaines et exercent de plein droit une partie des fonctions de l'État. Inspirée par les théories françaises et allemandes, la doctrine a longtemps hésité à le reconnaître et à désigner les communes comme un des trois niveaux d'organisation de l'État qui ne se distingue pas essentiellement des autres. C'est le Tribunal fédéral qui s'est d'abord engagé dans cette voie et a abandonné la distinction entre les compétences propres et les compétences déléguées des communes. La jurisprudence a évolué dans cette direction dès 1963 et a été précisée dans des arrêts de 1968 (ATF* 94 1456 et 544), Se fondant sur ce concept, le Tribunal fédéral a constaté que l'attribution de compétences législatives aux communes n'était pas à considérer comme délégation de pouvoir, mais représentait une délimitation des compétences entre le canton et les communes (ATF 104 la 340). Une des conséquences de cette jurisprudence est que les communes peuvent édicter elles-mêmes et sans y être autorisées expressément par le législateur cantonal les règles de droit servant de base à leur activité administrative, à condition évidemment qu'elles soient compétentes en la matière selon la répartition des tâches éntre les collectivités publiques (ATF 971796 pour des restrictions de la propriété, 102 la 10/11 pour les contributions publiques). La notion de l'autonomie communale L'existence et l'autonomie des communes Les communes suisses jouissent de la garantie de leur existence. Elles sont en particulier protégées contre leur suppression (par l'intégration d'une commune à une autre ou par la fusion de deux communes) et contre la réduction de leur territoire (ATF 104 la 387). Cette garantie n'est cependant pas absolue. Le droit cantonal, qui prévoit les communes et en fixe le régime, peut déterminer les conditions auxquelles des modifications de leur nombre et de leur territoire sont admissibles. Les solutions varient considérablement. Des mesures de ce genre ne peuvent être prises dans certains cantons que par le constituant, dès que les communes concernées s'y opposent. Dans d'autres cantons un simple arrêté du parlement suffit. L'autonomie communale peut être considérée comme le droit de ces collectivités d'exercer les compétences qui leur sont attribuées et de le faire (*) Arrêts du Tribunal Fédéral Suisse, Recueil officiel. �32 ÉTUDES sous leur propre responsabilité. La définition que donne la jurisprudence est un peu plus limitative et n'englobe - du moins actuellement - pas toutes les compétences dont disposent les communes. « " y a autonomie communale - déclare le Tribunal fédéral - non seulement lorsque la commune agit dans un domaine qui lui est exclusivement réservé, mais également dès qu'une liberté de décision relativement importante lui est laissée dans l'accomplissement de tâches d'intérêt public, et cela sans égard à l'étendue du pouvoir de contrôle qu'une autorité étatique peut exercer. L'autonomie communale est alors lésée non seulement lorsque l'autorité cantonale s'attribue une compétence réservée à la commune, mais aussi lorsque cette autorité, tout en statuant dans les limites de ses attributions, abuse de manière insoutenable de son pouvoir d'appréciation)} (ATF 102 la 161/162). Comme le champ et la portée de l'autonomie communale sont déterminés par le législateur cantonal, ce ne sont pratiquement que les gouvernements cantonaux, les autorités administratives et les tribunaux qui peuvent y porter atteinte. L'autonomie est lésée, comme il résulte de la jurisprudence citée: - si une autorité cantonale décide à la place d'un organe communal sans y être autorisée par une loi, - si elle exerce un contrôle de l'opportunité quand elle ne peut revoir les actes communaux que sous l'angle de la légalité, ou encore - si, en ne pas dépassant son pouvoir de contrôle, elle restreint la liberté d'action de la commune sans se fonder sur des motifs sérieux et agit ainsi d'une manière arbitraire. La garantie de l'existence de la commune et de son autonomie L'existence des communes et leur autonomie sont considérées comme des droits constitutionnels, assimilables aux droits individuels. Ce ne sont cependant pas les particuliers qui peuvent les invoquer, mais uniquement les communes elles-mêmes (ATF 105 la 47/48), La garantie de leur existence et de leur autonomie ne résulte pas du droit fédéral, mais du droit constitutionnel cantonal. En effet, la Constitution fédérale ne contient pas de disposition y relative et le Tribunal fédéral a évité jusqu'à présent de déclarer qU'il s'agissait d'un droit constitutionnel fédéral non-écrit comme il l'a par exemple fait pour la liberté personnelle ou la liberté d'expression. Cela n'empêche pas que les communes puissent défendre leurs droits en s'adressant en dernière instance au Tribunal fédéral. Par le recours de droit public elles peuvent exiger que les décisions cantonales portant atteinte à leur existence ou à leur autonomie soient annulées. Les 21 jugements publiés concernant l'autonomie communale que le Tribunal fédéral a rendus de 1975 à 1979 se rapportaient aux matières suivantes: organisation communale (2), contributions publiques (3), règlement de cimetière (1), fermeture des magasins (1), urbanisme et droit des constructions (11), service des eaux (1), élimination des ordures (2). �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN SUISSE 33 LES NIVEAUX DE DÉCENTRALISATION L'organisation des collectivités décentralisées Les niveaux de décisions Le système de décentralisation de la Suisse se caractérise, comme il a déjà été exposé, par un fédéralisme à trois niveaux, qui est complété, le cas échéant, par une décentralisation secondaire qui consiste le plus souvent en une déconcentration de certaines autorités cantonales ou communales. - La Confédération suisse exerce le pouvoir suprême sur le territoire national. Sa constitution est la base directe aussi bien des lois fédérales que des constitutions cantonales. - Les 26 cantons se considèrent eux-mêmes comme États et disposent d'attributions importantes législatives, administratives et judiciaires. Ils sont toutefois soumis au pouvoir fédéral. Celui-ci leur impose une organisation assurant « l'exercice des droits politiques d'après des formes républicaines » (art. 6 al. 2 lettre b Cst.), les oblige à respecter les droits constitutionnels et les règles du droit fédéral en général, délimite les compétences et prévoit une certaine surveillance de la Confédération. - Les districts n'ont qu'exceptionnellement le statut de collectivités publiques autonomes. Dans la majorité des cantons qui les ont institués, ils sont des circonscriptions administratives et judiciaires. Ils peuvent servir aussi de cadre à l'élection du parlement cantonal ou d'autorités des districts euxmêmes (conseil de district en tant qu'autorité administrative de surveillance et autres). - Les 3 029 communes sont des collectivités publiques dotées de la personnalité morale, de la puissance publique et d'autonomie. Elles exercent les fonctions que le droit fédéral et le droit cantonal n'ont pas réservées aux échelons supérieurs. Bien que le droit fédéral ne prescrive pas de telles collectivités au niveau local, tous les cantons les ont instituées. - De grandes communes sont parfois divisées en fractions ou en arrondissements dont le statut n'est pas uniforme. La commune de Davos (254 km 2 ), par exemple, comprend cinq fractions qui sont dotées d'organes propres et qui disposent d'attributions dans différents domaines (urbanisme, écoles, etc.). La Ville de Zurich a créé 12 arrondissements administratifs et 7 arrondissements scolaires avec des organes spéciaux. Les organes communaux Comme les communes suisses n'exercent non seulement des compétences administratives, mais disposent aussi d'autres attributions, elles sont dotées d'organes législatifs et d'autorités exécutives. Si on évite en général de parler du législateur communal, c'est que certains auteurs hésitent encore à reconnaître au droit établi à ce niveau la même valeur qu'à celui de la Confédération et des cantons. De plus, l'ensemble des citoyens qui jouissent des droits politiques ou le parlement d'une commune ont des 3 �34 ÉTUDES prérogatives qui dépassent l'établissement des règles de droit. Ils sont égaIement appelés à se prononcer sur certains plans d'urbanisme, à approuver des crédits, à voter le budget, à fixer les taux annuels des impôts directs et parfois à décider sur l'octroi de concessions ou sur d'autres actes administratifs. Les compétences ne sont donc pas réparties strictement d'après le principe de la séparation des pouvoirs, sur lequel les procédés démocratiques l'emportent parfois, particulièrement au niveau local. Les citoyens qui disposent des droits politiques exercent en commun les compétences de décision les plus importantes. C'est le droit cantonal qui détermine quelles sont les personnes ayant la qualité de « citoyens actifs » en matière cantonale et communale. Il n'y a que peu de cantons qui ont autorisé les communes à régler cette question elles-mêmes. Tandis que le suffrage féminin a été introduit presque partout, les solutions diffèrent quant à l'âge auquel les droits politiques en matière cantonale et communale s'acquièrent. Cette limite varie entre 13 et 20 ans. Les citoyens exercent leurs droits en assemblée (assemblée communale ou conseil général) ou par voie de scrutin. La première des deux modalités s'applique aux communes dont la population est peu nombreuse, sans que la limite soit partout la même. - Les citoyens participent à la formation de la volonté commune: - par l'élection du parlement communal, de la municipalité, d'organes exécutifs spéciaux (par exemple du conseil de surveillance des écoles) et même de certains fonctionnaires; - en prenant part aux votations sur les décisions sujettes au référendum obligatoire ou facultatif (qui peut être demandé par un certain nombre de citoyens) ; - en exerçant le droit d'initiative qui permet à un groupe de citoyens (rarement à une seule personne) de proposer qu'une décision déterminée soit prise. Ce droit s'étend normalement aux mesures sujettes au référendum et autorise les citoyens à proposer en particulier de nouvelles règles de droit ou des crédits pour des ouvrages publics. Les communes relativement grandes où les citoyens n'exercent pas leurs droits politiques en assemblée disposent d'un parlement, qui est dénommé conseil communal, conseil municipal ou conseil général (terme utilisé par d'autres cantons pour l'assemblée communale). Cet organe représentatif ne regroupe dans certaines communes que peu de membres. Il a des attributions qu'il exerce seul (dans certains cantons l'établissement du budget), délibère sur les projets de décisions soumises au référendum et contrôle la gestion. Le pouvoir exécutif est détenu par la municipalité, qui porte parfois la désignation de conseil administratif ou de conseil communal (à ne pas confondre avec les parlements désignés ainsi dans d'autres cantons). Comme il est d'usage en Suisse, il s'agit d'un collège présidé par le syndic ou maire. Ce n'est que le Canton de Genève qui connaît partiellement (c'est-à-dire pour les petites communes) un système monocratique avec un maire et des adjoints. La municipalité dirige l'administration communale. Celle-ci �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN SUISSE 35 peut se limiter dans de petites communes rurales à un secrétaire communal exerçant ses fonctions à temps partiel, une grande partie des travaux étant accomplis par les membres de la municipalité eux-mêmes. Les communes plus grandes disposent évidemment d'une administration mieux dotée, comprenant parfois un nombre considérable de fonctionnaires. Les communes ne participent que d'une manière marginale à l'exercice de la fonction judiciaire. Ainsi, les juges de paix ont dans certains cantons le statut d'organes communaux. De plus, quelques autorités administratives communales décident sur recours, et d'autres sont appelées à juger des infractions. Dans plusieurs cantons, les préposés des offices de poursuite sont également des fonctionnaires communaux. Les rapports entre les niveaux de décisions Les rapports verticaux En Suisse, les collectivités décentralisées ne servent pas de contrepoids à l'État, mais exercent une partie de ses attributions. Il n'y a donc, en principe, pas d'opposition entre le pouvoir central et les pouvoirs décentralisés. On hésitera néanmoins à parler de collaboration pour caractériser l'ensemble des rapports entre la Confédération, les cantons et les communes, car il n'y a pas de vraies tâches communes, mais plutôt une répartition des compétences entre les collectivités des différents niveaux. Cela n'implique pas que la délimitation soit nette. Au contraire, dans un grand nombre de matières, la Confédération, les cantons et les communes disposent d'attributions partielles. La protection des eaux contre la pollution, par exemple, est régie par une loi fédérale à laquelle viennent s'ajouter des lois d'introduction cantonales et des règles de droit communales sur les égoûts et éventuellement sur les secteurs de protection d'eaux désignés par les communes elles-mêmes. L'application du droit et l'aménagement des installations publiques ressortissent aux cantons et aux communes, mais la Confédération s'est réservée une certaine surveillance. Bien que toutes les collectivités soient engagées, on ne saurait parler ici d'une tâche commune au sens strict du mot, car chaque niveau d'organisation détient une partie des compétences. Une forme de collaboration toujours plus répandue est la procédure consultative. Avant de présenter un projet de loi au parlement, le gouvernement fédéral consulte les gouvernements cantonaux et ceux-ci s'adressent d'une manière analogue aux organes exécutifs des communes quand il s'agit d'un projet de loi cantonale ou d'un plan d'aménagement. Cette consultation n'est prescrite que pour certaines matières, mais s'applique effectivement à presque tous les grands projets. Les collectivités des niveaux inférieurs peuvent par ce moyen exprimer leur opinion avant que le parlement soit saisi du projet et influencer considérablement les décisions prises aux échelons supérieurs. L'action commune peut être conçue de deux manières. La première a déjà été exposée. Elle consiste en la réglementation partielle d'une matière par la Confédération ou le canton avec l'attribution de compétences de �36 ÉTUDES décision aux collectivités des niveaux inférieurs. On obtient ainsi une certaine unité du régime sans ôter aux communes toute leur autonomie. Le deuxième genre de collaboration est celui de l'aide financière accompagnée de conditions déterminées. L'encouragement de la construction de logements, par exemple, n'a pas été imposé aux cantons par la Confédération et aux communes par les cantons (exception faite de l'équipement des terrains). Les collectivités des échelons supérieurs se sont contentées de définir les conditions de leur participation à l'accomplissement de cette tâche et ont, par ce moyen, encadré les activités des collectivités locales de règles qui s'appliquent à l'ensemble du territoire cantonal ou même fédéral. Rarement les collectivités de différents échelons ont créé des entreprises publiques qu'elles gèrent en commun. Le cas des transports régionaux dans l'agglomération de Zurich auxquels participent les communes intéressées et le canton est l'exception qui confirme la règle. La collaboration verticale se limite là aussi le plus souvent à l'encouragement de l'action au niveau inférieur par le versement de subventions. Les rapports horizontaux Les rapports entre les communes ont été développés d'abord dans le cadre du voisinage en vue d'accomplir des tâches déterminées qui présupposaient une action commune de deux collectivités locales adjacentes (cimetière commun, réseau de distribution d'eau etc.). L'étendue territoriale de cette collaboration s'est peu à peu agrandie. Actuellement certaines fonctions sont assumées par un grand nombre de communes agissant ensemble. Toutefois, la coopération ne concerne toujours qu'une seule tâche ou un nombre restreint. Les propositions faites dans différents cantons de créer des groupements de communes à vocation multiple ou même générale n'ont pas été accueillies d'une manière favorable par les communes. L'opposition a été encore plus accentuée par rapport aux projets d'instituer un niveau de décentralisation supplémentaire entre le canton et les communes avec le statut de collectivités publiques. Celle des formes de collaboration qui est la moins préjudicielle pour les communes est la consultation réciproque des municipalités. Elle aboutit parfois à l'élaboration de projets communs, réalisés ensuite séparément par chacune des communes intéressées. Cette manière de coordonner les efforts est particulièrement importante dans le domaine de l'urbanisme. La collaboration est plus poussée si une commune conclut avec une autre un contrat d'adhésion en la chargeant d'un service ou de l'exploitation d'une entreprise en sa faveur et s'engage à participer aux frais. Ce sont surtout les villes qui utilisent cette forme pour coopérer avec les communes voisines. La collectivité plus grande, qui dispose de services et d'entreprises publics (théâtres, musées, hôpitaux et homes, transports de malades, transports publics, eaux, gaz, électricité, élimination des ordures etc.), les met à la disposition des communes plus petites de la région. Celles-ci peuvent naturellement aussi exercer une activité dont profite la ville voisine en ouvrant, par exemple, une place de sports ou une piscine à la population �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN SUISSE 37 urbaine à condition que la ville participe aux frais. Ce genre de collaboration est très efficace, en tant qu'il s'agit d'un service qui puisse être rendu sans faire usage de la puissance publique. Les communes suisses ne coopèrent par contre pas de cette manière dans le cadre de l'exercice de la fonction législative (une commune ne se soumet pas au régime adopté par une autre), de l'établissement de plans ou de l'application du droit aux cas individuels (en chargeant une commune voisine de l'octroi de permis, de la taxation des contribuables, etc.). Les associations de communes ont essentiellement les mêmes buts et concernent, elles aussi, plutôt la prestation de services et l'exploitation d'entreprises que l'exercice de fonctions présupposant la puissance publique. Comme il a déjà été exposé, il ne s'agit pas de groupements à vocation multiple. Pour chaque tâche les communes intéressées créent un nouvel organisme de ce genre dont l'étendue territoriale est délimitée d'après les données particulières. Ces associations peuvent avoir un statut de droit public. Les lois cantonales sur les communes contiennent les bases nécessaires et prévoient parfois aussi que les communes peuvent être obligées par un organe cantonal à s'unir de cette manière. La contrainte n'est cependant guère appliquée. Les organes de ces associations sont en générai l'assemblée des délégués (ou conseil intercommunal) et le comité (de direction). Si les citoyens sont parfois appelés à prendre part à la formation de la volonté commune, cette forme de décision n'est pas très logique, car ce ne sont pas les habitants qui sont membres de l'association, mais les communes elles-mêmes. Celles-ci peuvent s'unir aussi sous une forme de droit privé pour accomplir ensemble une tâche déterminée. - La collaboration entre les communes par la création d'une association de droit public ou de droit privé est très répandue. Dans le Canton de Zurich, qui compte 171 communes, il existe 155 associations de communes avec statut de droit public auxquelles viennent s'ajouter celles organisées selon le droit privé. Les tâches les plus importantes dont s'acquittent les communes de cette manière sont l'aménagement du territoire, l'éducation, l'élimination des ordures, l'évacuation des eaux usées et la gestion des hôpitaux (l'énumération étant faite selon le nombre de communes engagées). LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES Le mode d'attribution des compétences La répartition des compétences entre la Confédération et les cantons Comme il est d'usage dans les États fédéraux, la répartition des compétences entre le pouvoir central et les États-membres est faite par le constituant. La Constitution fédérale du 29 mai 1874 énumère les attributions de la Confédération et stipule: « Les cantons ... exercent tous les droits qui ne sont pas délégués au pouvoir fédéral }) (art. 3). Par de nombreuses modifications partielles de la constitution le champ d'activité de la Confédération a été considérablement élargi. Les cantons ont néanmoins conservé des compétences importantes. �38 ÉTUDES Une grande partie des attributions du pouvoir central sont des compétences dites concurrentes. Tant que le législateur fédéral n'a pas réglé le domaine en question, les cantons gardent la faculté de le faire. Mais même l'existence d'une loi fédérale n'exclut pas toute activité cantonale. Les États-membres sont parfois autorisés par le législateur à compléter par de propres prescriptions le régime fédéral, et ils sont très souvent chargés de l'appliquer aux cas particuliers. En 1969 le constituant a pour la première fois limité une nouvelle compétence fédérale à la législation sur les principes. Il s'agissait de l'aménagement du territoire, où les cantons ont conservé le droit de légiférer sur les détails, d'établir les plans et d'appliquer le droit aux cas particuliers. Une répartition analogue des tâches a pris place plus tard pour le régime des eaux. La répartition des compétences entre les cantons et les communes Le pouvoir fédéral ne s'est pas préoccupé de la répartition des compétences entre les cantons et les communes. Si certaines lois fédérales chargent les communes de tâches précises, le législateur fédéral n'est pas intervenu pour autant dans l'organisation interne et n'a pas exclu qu'un canton s'acquitte lui-même de la mission. Les constitutions cantonales prévoient les communes et fixent leur organisation de base. Quant à la délimitation des compétences, le droit constitutionnel cantonal est en général très bref. Les formules sont fort différentes et chargent par exemple les communes d'assumer les tâches qui n'incombent ni à la Confédération ni au canton ou au moins d'administrer leurs biens et de gérer les services publics locaux. Les constitutions ne déterminent donc pas les attributions qui sont dévolues aux communes dans les divers secteurs de l'activité publique. La répartition plus détaillée des compétences entre le canton et les communes résulte des lois cantonales. Il ne faut cependant pas que le législateur ait expressément chargé les collectivités locales d'assumer une certaine tâche. En matière législative les communes sont compétentes si le domaine n'est pas régi du tout par le droit fédéral ou cantonal (ce qui est rare), si la loi cantonale n'est pas exhaustive ou si le législateur cantonal a chargé les communes de compléter les règles qu'il a émises. Les communes ne peuvent évidemment pas aller, dans l'exercice de leur fonction législative, à l'encontre du droit fédérai ou cantonal qui l'emporte en cas de conflit. Les attributions administratives des communes sont déterminées par le canton, qui charge souvent les autorités locales d'appliquer le droit cantonal ou même le droit fédéral aux cas particuliers. Il est évident que les communes exercent les fonctions exécutives dans les domaines où elles ont des attributions législatives. La nature des compétences communales La création et l'application du droit Il résulte des remarques relatives à la répartition des compétences entre les cantons et les communes que celles-ci n'ont pas seulement des attributions administratives, mais exercent aussi des fonctions législatives. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN SUISSE 39 Elles connaissent en général deux à trois formes d'actes, qui portent éventuellement la même désignation (la plus répandue est celle de « règlement »), mais ont une valeur différente. L'organisation de la commune est souvent fixée dans un acte qui tient lieu de constitution communale et qui est soit adopté par l'assemblée communale, soit sujet au référendum obligatoire. Les actes législatifs ordinaires sont également soumis à une procédure à laquelle participent les citoyens ou du moins le parlement communal. L'autorité exécutive de la commune peut être habilitée par un acte législatif ordinaire à édicter une ordonnance. Les matières auxquelles se rapporte l'activité législative des communes sont la police, l'urbanisme et le droit des constructions, certaines contributions publiques perçues par les communes, le statut du personnel communal et l'activité de fait de la commune. Dans le domaine de l'urbanisme, les communes sont appelées à établir des plans qui se rapportent à l'ensemble du territoire communal ou à une de ses parties. Du moins les plans de zones communaux sont assimilés par la jurisprudence aux règles de droit (ATF 104 la 185/186) et soumis le plus souvent à la même procédure d'adoption que les actes législatifs ordinaires. Certains autres plans (plans d'alignements, plans de quartier etc.) sont établis par les autorités exécutives. Le droit est appliqué aux cas particuliers par des actes administratifs et par des contrats administratifs. L'activité administrative communale se rapporte d'une part aux matières pour lesquelles les communes établissent elles-mêmes les règles de droit. D'autre part, les autorités exécutives locales sont chargées d'appliquer un nombre considérable de lois cantonales et fédérales. Les communes peuvent jouir d'une certaine autonomie protégée en tant que droit constitutionnel même dans l'accomplissement de cette tâche (ATF 103 la 477 à 479), L'activité de fait Les communes ne sont évidemment pas seulement chargées d'adopter des règles de droit et de les appliquer aux cas concrets, mais exercent aussi une activité de fait importante. Les prestations de services concernent l'éducation (avec les écoles des différents degrés, mais sans les lycées et les universités), les institutions culturelles (théâtres, salles de concerts, musées), les sports et les loisirs, les hôpitaux et le transport de malades, les services sociaux, la police, le service des pompiers, les constructions publiques, la voirie et les cimetières. Les entreprises publiques des communes sont chargées de distribuer l'eau, l'électricité et le gaz, d'évacuer et d'épurer les eaux usées, d'éliminer les ordures, d'assurer les transports publics urbains et éventuellement de créer et d'exploiter des installations de chauffage collectif. Au niveau communal ces entreprises n'ont en général pas d'autonomie de gestion et ne sont pas non plus dotées de la personnalité morale, mais elles sont intégrées à la hiérarchie administrative. Le contrôle et la garantie de la répartition des compétences Les communes sont soumises à une surveillance générale des autorités cantonales, qui doivent cependant respecter l'autonomie communale. �40 ÉTUDES Elles ne peuvent par conséquent donner des directives aux communes ou agir en leur lieu et place que dans la mesure dans laquelle la législation cantonale le prévoit. Le contrôle des actes se fait de deux manières. Le droit cantonal soumet certaines règles de droit adoptées par les communes à l'approbation par une autorité cantonale. Pour les plans d'urbanisme cela est même prescrit par le droit fédéral. L'autre moyen de contrôle sont les voies de droit ouvertes contre les règles de droit, des plans et des actes administratifs des communes. Ces actes peuvent être revus sur recours des intéressés par une autorité administrative cantonale, par une commission de recours ou par le tribunal administratif du canton. L'étendue du contrôle est fixée par le droit cantonal. Si une autorité n'est chargée de se prononcer que sur la légalité de l'acte et qu'elle exerce un contrôle de l'opportunité, elle lèse l'autonomie communale. Il en est de même si la décision de l'instance de recours est arbitraire. Le droit cantonal détermine également les voies de droit dont disposent les communes pour faire respecter leur autonomie. Le Canton de Zurich a adopté une solution avec deux possibilités de recours: - Le recours en matière communale est en premier lieu un moyen par lequel le canton surveille les communes, mais permet aussi à celles-ci de défendre leur autonomie. La procédure est ouverte par le recours d'un particulier qui s'adresse à l'autorité de surveillance (le conseil de district) et attaque un acte législatif, un plan ou un acte administratif de la commune. A qualité pour agir celui qui est affecté dans ses droits politiques (droit de vote etc.) ou dans ses droits subjectifs (par exemple sa propriété). Il peut faire valoir que l'acte en question viole le droit fédéral, cantonal ou communal. La décision rendue par l'autorité de surveillance est sujette à recours au gouvernement cantonal. Dans cette deuxième phase de la procédure, non seulement l'intéressé, mais aussi la commune a le droit d'interjeter le recours et de s'opposer à une atteinte à son autonomie. - Dans le cadre de la procédure administrative ordinaire, la commune a, dans certains cas, également qualité pour recourir contre la décision d'une instance qui lui est superposée. Elle ne peut cependant intervenir de cette manière que si l'autorité supérieure s'est prononcée sur une question par rapport à laquelle la commune dispose d'une certaine liberté de décision. Les cas les plus fréquents sont les permis de construire, où les communes peuvent s'opposer aux décisions des autorités de recours et faire valoir que le point de vue défendu par elles lors de l'octroi ou du refus du permis était justifié. En dernière instance la commune peut s'adresser par voie de recours de droit public au Tribunal fédéral et demander l'annulation de la décision qui porte atteinte à son autonomie en tant que droit constitutionnel. LES FINANCES PUBLIQUES Les compétences et les charges Les collectivités des trois niveaux sont, en principe, tenues d'assumer leurs tâches par leurs propres moyens. Il ya dans ce sens correspondance �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN SUISSE 41 entre les compétences détenues et les charges supportées. Les communes doivent se doter des organes, des services et des infrastructures nécessaires à l'accomplissement de leurs fonctions. Ce parallélisme des attributions et des charges n'exclut pas les conflits. Ils surgissent particulièrement dans les domaines où les compétences ne sont pas concentrées auprès d'une collectivité, mais réparties entre les différents niveaux de décisions. L'aménagement du territoire peut servir d'exemple. La loi fédérale prescrit que les rives des lacs doivent être attribuées à des zones de protection ; les cantons établissent les plans directeurs, dans lesquels ils désignent les parties du territoire qu'ils considèrent comme dignes de protection; les communes fixent les plans de zones et y délimitent définitivement les zones protégées. Si une telle mesure équivaut à une expropriation, le propriétaire a droit à une indemnité qui est due par la collectivité ayant pris la mesure. Or, l'échelonnement des décisions ne permet pas de désigner clairement la collectivité « responsable ». La solution adoptée dans le cas décrit est la suivante: si le plan directeur du canton délimite le territoire à protéger, c'est le canton qui en supporte les conséquences; sinon c'est la commune qui doit verser l'indemnité pour la zone qu'elle fixe sans y être tenue en raison d'une mesure cantonale. Pour supporter les charges qui leur incombent les collectivités des trois niveaux disposent de recettes propres. Les ressources des cantons et des communes ne suffisent cependant pas pour financer l'ensemble de leurs activités. C'est la raison pour laquelle un certain transfert est indispensable. Il s'opère essentiellement du haut en bas, c'est-à-dire de la Confédération aux cantons et des cantons aux communes. Comme la situation des différentes régions est inégale, le transfert est accompagné d'un système de péréquation qui est conçu de manière à ne pas porter atteinte, dans la mesure du possible, à l'autonomie des collectivités qui sont au bénéfice des prestations. Les recettes et les dépenses Les imp6ts La Confédération perçoit un impôt direct (qui a rapporté 36 % des recettes fiscales de la Confédération en 1979) et différents impôts indirects (dont le résultat correspond à 64 % des recettes fiscales fédérales). Les Cantons prélèvent des impôts directs d'après une législation qu'ils établissent eux-mêmes. Ce sont leurs ressources essentielles, les impôts indirects cantonaux n'ayant pas de grande importance (en 1978 ils n'ont rapporté que 7,4 % des recettes fiscales des cantons). Les communes perçoivent également des impôts directs. Dans la majorité des cantons elles ne sont cependant pas compétentes de définir elles-mêmes le système fiscal. Les impôts communaux reposent, au contraire, sur les lois fiscales cantonales qui établissent le barème dont résulte l'impôt de base. Les communes fixent annuellement les taux en pourcents de cet impôt de base qui sert aussi au calcul de l'impôt direct cantonal. A titre d'exemple, le contribuable de la Ville de Zurich verse, à côté de l'impôt direct fédéral, en 1980 : �ÉTUDES 42 un impôt direct cantonal de 120 % de l'impôt de base un impôt direct communal de 136 % de l'impôt de base 11 % de l'impôt de base un impôt ecclésiastique de (s'il appartient à une communauté ecclésiastique reconnue par l'État). En plus, les communes peuvent percevoir dans certains cantons des impôts fonciers spéciaux, tandis que les impôts indirects communaux ne jouent guère de rôle. La répartition des recettes et des dépenses En 1978 les recettes propres (sans celles provenant d'autres collectivités) et les dépenses (sans le transfert à d'autres collectivités) se sont réparties comme suit entre la Confédération, les cantons et les communes: Recettes Confédération ............ Cantons ................. Communes ............... Dépenses Fiscales Autres Totales 42 % 33% 25 % 17 % 37 % 46% 36 % 34% 30 % 27 % 41 % 32 % Il en résulte que les cantons et les communes ne peuvent pas couvrir leurs dépenses par des recettes propres. En effet, la Confédération met a la disposition des collectivités des niveaux inférieurs des fonds considérables. Il mérite d'être retenu que les dépenses des collectivités publiques atteignent environ 28 % (27,2 % en 1978) du produit national brut. Les transferts et la péréquation La participation des cantons aux recettes fédéra/es Les cantons participent au produit des impôts fédéraux, dont un certain pourcentage (variant selon l'impôt) leur est réservé. De plus, la Confédération verse des subsides aux cantons pour l'accomplissement de tâches déterminées. En 1979, elle a transféré aux cantons à titre: de participation au produit des impôts: de subsides FS 1'275 mio. FS 4'525 mio. en tout FS 5'800 mio. correspondant à environ un tiers des dépenses totales de la Confédération. Afin d'obtenir une certaine péréquation, la Confédération procède à une partie de ces transferts en tenant compte de la situation financière des cantons. Le gouvernement fédéral établit à cet effet un classement détaillé �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN SUISSE 43 qui est remplacé pour certaines mesures de péréquation par la répartition des cantons en trois groupes (cantons financièrement forts, de capacité financière moyenne et financièrement faibles). La péréquation financière cantonale Les cantons ont également adopté un système de péréquation pour éviter de trop grandes différences entre les communes et limiter l'écart des charges fiscales. Le résultat voulu est obtenu par le versement de subsides échelonnés selon la capacité financière des communes et par une péréquation directe. Les solutions adoptées par les cantons sont assez différentes. Celle du Canton de Zurich, modifiée par la loi du 2 septembre 1979, sert ici d'exemple. Le canton participe dans une large mesure aux dépenses des communes en accordant aux collectivités locales des subsides pour l'accomplissement de tâches déterminées. La plus grande partie de ces versements s'effectuent d'après la capacité financière des communes. Le montant global annuel des transferts qui s'opèrent sous ce titre est d'environ FS 500 mio. sur un budget total du canton de FS 3'670 mio. La péréquation directe est basée sur trois piliers: - Le rapprochement de la capacité fiscale est la mesure de base. On entend par capacité fiscale les recettes qui résulteraient par habitant si la commune appliquait l'impôt de base. Le rapprochement se fait par des versements aux communes de capacité fiscale faible. Celles-ci disposent librement du montant qu'elles reçoivent. Les moyens proviennent de contributions auxquelles sont astreintes les communes ayant une capacité fiscale élevée. En 1980 le montant perçu a été de FS 50 mio., tandis que les versements n'ont atteint que FS 43 mio. - Des subsides d'investissements peuvent être versés aux communes financièrement faibles et à celles qui accomplissent des tâches dont profitent d'autres communes sans compensation intégrale des frais. Les moyens pour ce genre de subsides sont mis à disposition par le canton, qui a versé sous ce titre FS 42 mio. en 1980. - Le rapprochement des taux fiscaux n'a qu'une fonction subsidiaire. Il sert à abaisser les taux dépassant de plus de 5 % la moyenne cantonale. Cette aide aux communes financièrement faibles est également financée par le canton. Elle a atteint FS 6 Mio. en 1980. Tandis que les collectivités qui versent des subsides pour l'accomplissement de tâches déterminées peuvent, le cas échéant, exercer une certaine influence sur l'emploi de ces moyens, la péréquation est établie de manière à respecter l'autonomie communale, qui n'est pas seulement un droit garanti par les constitutions cantonales, mais qui correspond aussi au concept suisse de laisser autant de responsabilité que possible aux collectivités locales. ��LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN AUTRICHE par Heinz SCHAFFER (*) DÉFINITIONS ET CONCEPTS La décentralisation La décentralisation en tant que principe d'organisation des phénomènes sociaux et publics définit un régime administratif et politique dans lequel les décisions importantes sont prises non seulement par le pouvoir central, mais aussi par plusieurs organes, et spécialement par les collectivités territoriales. Si ces collectivités territoriales qui exercent le pouvoir local se trouvent sur le même échelon, on parle de la décentralisation horizontale, si elles se trouvent sur des échelons différents, on parle de la décentralisation verticale. Ce modèle de décentralisation court le risque de l'isolation des différentes unités territoriales. Pour éviter une telle isolation, une coordination soutenant et résorbant la division de travail et de fonctions est indispensable. Le concept de la décentralisation se manifeste sous des formes et des nuances diverses dans certains modèles socio-philosophiques qui, d'une part, se sont liés aux différentes conceptions socio-politiques fondamentales et qui d'autre part ont bien sûr produit des effets au plan économique et juridique. • Le plan politique Sur le plan politique, deux principes fondamentaux s'opposent depuis longtemps. Le principe de la subsidiarité (priorité et pouvoir de décision de l'ordre social plus petit par rapport à l'unité sociale plus grande) est un élément important de la doctrine sociale chrétienne - démocratique. Ce modèle se soutient tout consciemment sur les unités historiques naturelles (par exemple les Laender, les communes et la famille). D'après cette idée, tout ce qui peut être réalisé par l'unité moins grande ne devrait pas être exécuté par l'unité plus grande ou supérieure. A côté de ce modèle, il ya la (*) Doyen de la Faculté de Droit de Salzbourg. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume III, 1980. �46 ÉTUDES conception d'une décentralisation à plusieurs étages, un modèle plutôt méchanistique - constructif, qui depuis quelque temps est représentée comme technique d'organisation sociale par les partis sociaux-démocrates de l'Europe occidentale. Aujourd'hui, ce sont ces deux conceptions qui en Autriche dominent les débats socio-politiques sur la régionalisation (sur l'échelon entre les communes et les Laender) respectivement sur le projet de réaliser une « fédéralisation interne)} des Laender par les communes. Ces débats concernant les différentes positions fondamentales, dont les résultats n'étaient pas trop différents, ont relégué au second plan une autre distinction décisive. Je pense à la distinction fondamentale entre l'État et la société, parce que la transmission de certaines tâches à la société peut également être considérée comme une forme fondamentale de la décentralisation. Le libéralisme du XIXe siècle a défendu l'opinion que la société s'organise elle-même et que la société n'a pas besoin d'une organisation de l'État à moins que ses forces et ses instruments ne soient pas suffisants pour réaliser les buts proposés (surtout le maintien de « lawand order)}). En Autriche aussi, cette idéologie était la base historique de l'organisation municipale, même si par la suite on a complètement oublié cette idée. Déjà en 1848, la commune était considérée comme pierre fondamentale et cellule germinale de l'État moderne et bien organisé dans la monarchie constitutionnelle, d'après la devise de la « commune libre dans l'État libre )}. C'était la même conception qui - au moins sous sa forme programmatique - trouvait accès dans la Loi de la Monarchie austro-hongroise sur les communes de 1862 (dite Reichsgemeindegesetz). Il est donc bien remarquable que les formes actuelles de l'autonomie administrative procèdent de l'opposition libérale contre le centralisme absolutiste - malgré les racines d'autrefois comme les États et les corporations. On a délégué à certaines communautés territoriales l'exécution des affaires publiques concernant en premier lieu ces communautés elles-mêmes. En exerçant ce pouvoir, les communautés étaient relativement autonomes et l'État n'était limité qu'à quelques fonctions de surveillance. On a donc soutenu l'idée d'une sphère libre de l'État, voire même celle d'une sphère non-délivrée de l'État; du point de vue juridique, la concession d'une telle sphère libre n'est rien d'autre qu'un type de décentralisation extensive. • Le plan économique Sur le plan économique, on peut observer, que vers la fin du XIXe siècle par suite d'une vague de communalisation, justement, les communes ont été chargées de plusieurs tâches. Aujourd'hui, on considère ces tâches suplémentaires des communes comme les tâches typiques de l'Étatprovidence de notre siècle. Ce sont avant tout les communes urbaines qui se sont chargées du maintien des entreprises importantes pour la population, par exemple le tramway et les entreprises d'approvisionnement en gaz et énergie. Petit à petit, ce champ d'activité s'est élargi par beaucoup d'autres fonctions importantes que l'on considère aujourd'hui comme typiquement communales: par exemple le ravitaillement en eau, la canalisation, le service de nettoiement, la construction d'hôpitaux, de jardins d'en- �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN AUTRICHE 47 fants, d'écoles, de maisons de retraite etc. La seconde moitié du XXe siècle est caractérisée par la tendance à charger les communes de nouvelles tâches publiques qui ne sont pas typiquement communales. Cette méthode de décentralisation de la réalistion des tâches publiques a mené les communes à la limite du financement par suite de la surabondance de leurs tâches publiques. Tout récemment, des débats concernant la « re-privatisation » et la « remise dans le secteur privé » en sont la conséquence. Cette discussion, elle aussi, doit être considérée du point de vue de la décentralisation des décisions politiques et économiques dans le système social. Le développement économique des communes était particulièrement favorisé par une nouvelle compétence communale, c'est-àdire la compétence de l'aménagement du territoire local. Cette compétence se dérive de la compétence classique des communes pour régler les activités architecturales dans leur territoire. Cette forme de planification est plus qu'une planification négative dans le sens de l'empêchement des développements architecturaux et économiques non-souhaités. Elle veut au contraire diriger activement le développement des possibilités géographiques dans la commune. La théorie moderne de l'aménagement du territoire défend particulièrement le concept de la « concentration décentralisée ». Ce slogan exprime que les communes occupent les différents étages d'une hiérarchie de décentralisation selon les faits économiques, sociologiques et démographiques de chaque commune. • Le plan juridique Il a déjà été souligné, que la position juridique des communes comme corporations de droit public était étroitement liée au développement du libéralisme de l'État de droit bourgeois. Quant au développement historique en Autriche, je voudrais mentionner quelques détails: C'était déjà la Constitution de Pillersdorf de 1848 (les §§ 56, 57), qui chargeait la législation de la tâche de prévoir des institutions municipales dans chaque province afin de défendre les intérêts des districts et des cercles. De plus, les statuts municipaux devaient défendre tous les intérêts de la commune et de leurs membres (Idée de la démocratie représentative). Le projet de la constitution de Kremsier de 1848/1849 - jamais mise en vigueur - contient un article spécial concernant les assemblées délibérantes des cercles et des communes. Les mesures relatives aux communes contiennent (§§ 130, 131) des garanties de l'autonomie communale. Ces garanties concernent le droit d'autodétermination dans toutes les affaires relatives aux intérêts de la commune et le droit des communes d'administrer elles-mêmes ces affaires à l'intérieur des frontières déterminées par le « Reichsgemeindegesetz )) et le statut municipal. A part cette garantie fondamentale, il y avait déjà une règle sur le partage des compétences, qui était concédée aux communes comme « droit inaliénable )). La Loi provisoire sur les communes de 1849 contenait la phrase célèbre: « Le fondement de l'État libre, c'est la commune libre )). Avec la réapparition du néo-absolutisme, on a oublié ces promesses. La Patente de Sylvestre de 1851 (points 6 à 17 de l'annexe « Principes applicables aux institutions organiques dans les provinces royales -les Kronlaender - de l'empire autri- �48 ÉTUDES chien ») traçait une organisation communale qui donnait au pouvoir centralla possibilité d'intervenir dans le domaine des communes. Les instruments d'intervention étaient la nomination des magistrats par l'autorité supérieure et la réserve de l'approbation concernant certaines mesures des communes. Puis il y avait quelques projets de réforme, comme par exemple le modèle d'une administration autonome en plusieurs étages (provinces, cercles, districts, régions, communes locales). Finalement en 1862, on a adopté la Loi de la Monarchie sur les communes, qui a ancré le principe de l'administration autonome des communes. La Constitution Fédérale de l'Autriche de 1920 (Articles 115 à 120) ne contient que quelques dispositions fondamentales concernant les communes parce que les grands camps politiques ne pouvaient se mettre d'accord. D'ailleurs, notre Constitution de 1920 déterminait (§ 8, alinéa 5 lit.f de la Loi sur la transition à la constitution fédérale) qu'un amendement de la Loi de la Monarchie sur les communes de 1862 n'est possible que par une loi constitutionnelle. Par ce moyen, l'organisation communale existante et aussi les garanties des compétences autonomes des communes ont été placées sous la protection de la Constitution (pétrification 1). La Constitution de 1920 parlait d'une structure d'organisation en quatre étages : la commune dite (( locale )), la commune dite (( territoriale )), le Land et la Fédération (les villes dotées d'un statut propre auraient un rang au-dessous des communes territoriales). La création et l'organisation des communes dites (( territoriales )) rentraient dans la compétence de la législation constitutionnelle de la Fédération. Cette loi n'a jamais été adoptée, de la méme manière que l'établissement des parlements du district (§ 34 de la Loi de 1920 sur la transition du droit): (les deux dispositions n'étant que programma tiques). Il reste à mentionner que l'ancienne capitale de l'empire autrichien, Vienne, formait d'abord un des États-membres (Land) ensemble avec la province de Basse Autriche, malgrè la position de Vienne comme commune urbaine. L'organe législatif de ce Land était composé d'une curie de Basse Autriche et d'une curie de Vienne. Les curies mentionnées étaient compétentes chacune pour sa part de la région. Pourtant elles décidaient ensemble des affaires communes. La méme procédure a été appliquée à l'administration des Laender par une commission commune administrative. En 1922, des lois constitutionnelles identiques (No. LGBI. No. 346/1921; Wr. LGBI. No. 153/1921) constituaient la séparation de Vienne de la Basse Autriche. Depuis cette année, Vienne occupe en même temps la position d'une commune locale, d'une ville dotée d'un statut propre et d'un Land. La Constitution de 1934 qui peut étre caractérisée comme corporative-autoritaire, assurait aux communes l'administration autonome avec un domaine d'action propre, mais malgré cette garantie formelle, l'élection du maire nécessitait l'approbation des autorités publiques: pour les villes, c'était le gouverneur du Land; pour les autres communes, c'était le chef d'administration d'un district (Bezirkshauptmann). En ce temps-là, Vienne a obtenu la position d'une ville rattachée directement à la Fédération, dont le maire était investi par le Président de la Fédération. Les causes de cette position extraordinaire étaient évidemment politiques. Pendant �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN AUTRICHE 49 l'occupation allemande de 1938 à 1945, l'organisation administrative autrichienne était bouleversée du fait de son alignement sur celle du Ille Reich. Au moment du rétablissement d'un État autrichien indépendant en 1945, la situation juridique redevenait celle de mars 1933, où la vie parlementaire avait été paralysée par l'approbation de la Constitution corporative - autoritaire. En l'occurence, la Loi de la Monarchie sur les communes de 1862, qui était valable sous la Première République, retrouvait sa validité, qu'elle a gardé jusqu'à l'amendement de la Constitution de 1962. En 1962, les partis politiques sont finalement parvenus à une réforme importante. Le droit communal d'aujourd'hui est néanmoins fondé sur les principes et le concept de 1862. Les provisions sont caractérisées par la persistance de /'idée de l'administration autonome, l'élargissement des tâches communales et par un règlement très clair du droit de surveillance de l'État. La création des communes dites (( territoriales )) (qui comprennent un territoire plus large que les communes locales) autant que leur organisation comme organisme autonome n'est qu'une loi-programme. La notion d'autonomie locale La Constitution Fédérale de l'Autriche ne contient pas de disposition générale concernant ces phénomènes que l'on appelle « l'autonomie », ou bien « l'administration autonome ». Mais il y a une exception, à savoir le règlement relatif à l'administration autonome des communes (Art. 115-120 B-VG). La notion juridique de l'administration autonome a peu à peu dominé la doctrine et la pratique de l'Etat en Autriche. L'administration autonome est une forme particulière de l'administration indirecte et décentralisée. Nous parlons d'une administration indirecte, si une autorité administrative accomplit les tâches d'une autre autorité administrative. Par l'administration décentralisée, nous entendons l'administration par l'autorité compétente, et ceci sous sa propre responsabilité (malgré certains instruments de surveillance). Le caractère le plus essentiel de la notion juridique de l'administration autonome en Autriche est que les organismes autonomes ne sont liés dans l'exercice de leurs fonctions autonomes par aucune instruction. Cette sphère de compétence, qui se trouve sous la responsabilité des organismes autonomes, est appelée « le domaine d'action propre» de l'organisme concerné et est considéré comme élément essentiel de l'administration autonome. A côté de ce domaine, les organismes autonomes sont souvent chargés par loi des tâches d'autres autorités. Nous appelons cette sphère, où les organismes autonomes doivent remplir des tâches de subordination sous une autre autorité, « le domaine d'action déléguée ». Dans ce domaine, les organismes autonomes travaillent de manière fonctionnelle comme des organes du Land ou de la Fédération. Dans ce cas, ils sont liés par les instructions des organes compétents de la Fédération, s'il s'agit des matières relevant de la fédération et par les instructions des organes compétents du Land, s'il s'agit des matières relevant du Land. Le critère fondamental d'un organisme autonome est l'existence d'un domaine d'action propre, dans lequell'administration est remplie sans instructions et normalement aussi sans voie d'instances au dehors de l'organisme autonome. Tout au plus, y a-t-il une procédure de tutelle. 4 �50 ÉTUDES Selon l'article 116 alinéa 1 de la Constitution Fédérale, la commune est une collectivité territoriale dotée de l'autonomie administrative et en même temps une circonscription administrative. Tout bien foncier doit faire partie d'une commune. La commune possède d'une part un domaine d'action propre et d'autre part un domaine d'action déléguée par la Fédération ou par le Land (art. 118 alinéa 1 B-VG)' L'article 116 alinéa 2 prévoit explicitement que la commune est aussi une entité économique autonome. Elle a le droit, dans les limites tracées par la législation fédérale et du Land en générai, de posséder des biens de toute nature, d'en acquérir et d'en disposer, d'exploiter des entreprises économiques et également de gérer son budget de façon autonome dans le cadre de l'organisation financière, et d'établir des taxes en conformité avec la constitution financière. La commune est donc un organisme administratif dont la sphère de compétence consiste en un domaine où trouvent à s'exercer des prérogatives de puissance publique (compétence exclusive) aussi bien qu'en un domaine d'administration économique privée (compétence concurrente). La Constitution Fédérale ne contient que des principes généraux. Ce sont les Laender qui développent la législation d'application (c'est pour cette raison qu'il ya neuflois municipales et plusieurs statuts municipaux). Selon l'article 117 B-VG, il doit être prévu dans tous les cas pour les communes les organes suivants: a) Le conseil municipal, qui est un organe représentatif général élu par les personnes qui ont le droit de vote dans la commune; b) Le directoire municipal (dit conseil de la ville dans les communes urbaines) ; et, pour les villes dotées d'un statut propre, le sénat municipal; c) Le bourgmestre. La législation des Laender peut en plus établir d'autres organes. Le Conseil municipal est l'organe décidant et surveillant le domaine d'action propre de la commune. Les lois municipales des Laender en délimitent plus précisément les compétences envers les autres organes communaux. Les élections au conseil municipal ont lieu sur la base du suffrage égal, direct, secret, proportionnel et personnel de tous les citoyens qui ont leur domicile régulier dans la commune en question. Le directoire municipal est l'organe administratif et exécutif en ce qui concerne le domaine d'action propre de la commune. Les partis représentés au sein du conseil municipal ont droit à être représentés suivant leur importance au sein du directoire municipal. Le bourgmestre préside les séances du conseil et du directoire municipal. " y a quelques lois municipales, qui ont élargi les attributions des bourgmestres. Le résultat en est le fait que c'est le bourgmestre lui-même Qui est le chef de l'administration et non le directoire municipal. Le bourgmestre représente la commune à l'extérieur. " gère et il surveille toute l'administration communale; il lui incombe l'accomplissement de toutes les tâches publiques du domaine d'action propre (en première instance), �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN AUTRICHE 51 sauf disposition contraire expresse. Les matières entrant dans le domaine d'action déléguée ne sont administrées que par le bourgmestre. En ce qui concerne les décisions du conseil municipal sur le plan du domaine d'action propre, le bourgmestre doit normalement les exécuter directement. Le bourgmestre est élu par le conseil municipal. Dans quelques Laender, il existe la possibilité d'établir par décision du conseil municipal, des commissions administratives, dont la tâche est l'administration des entreprises et des établissements publics de la commune. Les principes fondamentaux de la Constitution sont applicables égaIement à la gestion de l'administration par les communes, parce que cette gestion de l'administration participe d'un certain caractère public et au sens large étatique (car établie par l'État). Ces principes fondamentaux sont: le principe de légalité, le principe de se tenir obligatoirement aux instructions - ce principe est valable pour tous les organes administratifs dans la hiérarchie administrative, le principe de la discrétion professionnelle et le principe d'assistance administrative. Quelques stipulations de la Constitution autrichienne donnent aux communes une position extraordinaire. L'article 118 alinéa 6 autorise les communes à édicter, de façon libre et autonome, des décrets de police locale (praeter legem, mais jamais contra legem). Le § 7 alinéa 5 et le § 8 alinéa 5 de la Loi constitutionnelle de finances autorisent aussi les communes à édicter de tels décrets; dans ce cas, nous parlons du « droit des communes de décider librement)} en matière des Taxes communales. En ce qui concerne l'administration autonome des communes, elles sont soumises à la tutelle étatique. Selon la matière, la tutelle est attribuée à la Fédération, ou aux Laender. La Fédération et les Laender exercent le droit de tutelle sur les communes pour éviter une violation par celles-ci des lois et des décrets dans leurs domaines d'action propre et en particulier pour éviter que les communes n'outrepassent les limites de leurs domaines d'action, et pour qu'elles remplissent les fonctions qui leur incombent aux termes de la loi. Quant aux actes de la gestion économique, il y a en outre un contrôle financier du point de vue de l'économie, de la rentabilité et de l'opportunité. Comme moyens de la surveillance on peut mentionner : - le droit de demander des informations et le droit d'inspection ; - le contrôle de la gestion financière; - le contrôle de la légalité des décisions d'un organe communal. Il faut que la personne qui prétend être lésée dans ses droits par une telle décision, après l'épuisement des voies de recours communales, formule une requête contre cette décision auprès de l'autorité de contrôle; - le contrôle de la légalité des décrêts ; - la dissolution du Conseil municipal; - l'exécution d'office (ultima ratio !) ; - quant aux mesures communales, qui affectent spécialement des intérêts qui débordent le cadre local ou qui sont d'une importance financière particulière, la législation compétente peut se réserver l'approbation par l'autorité de contrôle. �52 ÉTUDES La gestion des communes d'au moins 20 000 habitants est soumise au contrôle de la Cour des Comptes. Elle doit également contrôler la gestion des communes de moins de 20 000 habitants sur requête motivée du Gouvernement du Land compétent. Le domaine d'action délégué comprend l'administration par les communes conformément à ce que prévoient respectivement les lois fédérales et les lois du Land compétent, sur délégation, et suivant les instructions respectives de la Fédération et du Land compétent. Les matières entrant dans le domaine d'action déléguée sont administrées par le maire. Le maire y travaille fonctionnellement comme organe exécutif ou de la Fédération ou du Land. C'est pourquoi il est soumis à leurs instructions - c'est la grande différence par rapport au domaine d'action propre. De plus, quant au domaine d'action déléguée, la hiérarchie des instances administratives va aux organes étatiques, sauf disposition contraire expresse. LES NIVEAUX DE DÉCENTRALISATION Le nombre de niveaux de décision Tout d'abord il faut se rappeler que l'Autriche n'est pas un État unitaire décentralisé, mais un État fédéral composé de 9 Laender. D'après la théorie juridique de l'État fédéral de Kelsen, on peut considérer les différents ordres juridiques - différents à cause des différents niveaux territoriaux - comme des phénomènes d'une décentralisation en plusieurs étages. La Fédération et les Laender sont des formations dites (( étatiques )) (selon Kelsen : des ordres juridiques partiels). Elles sont basées sur un ensemble de normes qui embrasse ces deux ordres juridiques partiels; de plus, elles sont dotées de pouvoirs législatifs et exécutifs. Sous ces deux niveaux de décentralisation, c'est-à-dire au-dessous de la Fédération et des Laender, il ya un troisième niveau territorial, celui des communes. Bien qu'elles soient dotées de certains pouvoirs créateurs de droit (l'édiction des décrets !), leur conception fondamentale est celle d'une institution administrative, à savoir remplir des tâches exécutives en subordination à la Fédération et aux Laender. J'ai déjà mentionné, qu'aujourd'hui, au cours des discussions politiques concernant la Constitution, on parle beaucoup de l'insertion d'un quatrième échelon entre les Laender et les communes dites {( locales ». Ce débat a déjà eu lieu au siècle dernier. Ce quatrième échelon territorial se manifeste sous forme de {( circonscriptions politiques )}. Depuis la monarchie, ces circonscriptions ne constituent que le ressort d'une autorité étatique, monocratiquement organisée, à savoir les {( services administratifs du district» (Bezirkshauptmannschaft). C'est une autorité et non une personne morale de droit public; ce n'est surtout pas une collectivité territoriale avec personnalité juridique, des biens ou le pouvoir autonome de créer du droit. Au siècle dernier, on a essayé de constituer ces districts indépendants, mais on n'y a pas réussi. Aujourd'hui, on discute beaucoup le slogan de la {( démocratisation de l'administration des districts ». Ce slogan n'est qu'une autre expression de la constitution des communes dites {( ter- �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN AUTRICHE 53 ritoriales » selon le modèle d'administration autonome. Pour des raisons manifestes ce modèle n'a jamais été réalisé. En effet, la création d'un quatrième échelon territorial en Autriche ne serait pas économique du point de vue de l'administration, parce que l'Autriche est un État plutôt petit. De plus, il faudrait que les Laender aussi bien que les communes dites « locales» se désistent de compétences pour en doter les communes dites « territoriales », mais par dessus tout, il y a le risque d'une violation constante du principe de légalité, en l'occurence une exécution des lois « contra legem ». La croissance démesurée de l'appareil administratif est un autre problème non résolu. Sur le plan de l'aménagement du territoire, il y avait - pendant les dernières années - une certaine « régionalisation» des Laender. Mais les organes créés à cet effet, les conseils de planification et les régions, ne sont pas des personnes juridiques, mais des organes consultatifs. Ils exercent une fonction consultative et coordinative en ce qui concerne les activités de l'aménagement du territoire ressortissant du gouvernement du Land au plan régional et en ce qui concerne les mêmes activités ressortissant au plan inter-communal. De plus, ces organes rendent possible une certaine participation de la population du territoire en question. En ce qui concerne les différentes espèces des communes, on doit dire que la Constitution ne règlemente que la commune dite « locale ». Les stipulations constitutionnelles ne tiennent pas compte de l'étendue de la structure sociologique ou démographique, de la capacité financière etc. des communes. Cela signifie qu'en Autriche chaque commune - la plus grande et la plus petite - occupe la même position juridique. C'est pourquoi toutes les communes ont le même champ d'action. Nous appelons ça le principe de la (( commune abstraite )). Quelques fois, les lois des Laender sur l'organisation municipale prévoient l'octroi d'un titre, à savoir « commune urbaine» ou « commune-marché », ce qui en général n'a pas une grande importance au plan juridique. (Certains Laender distinguent entre la position légale des employés des communes rurales et ceux des communes urbaines). C'est seulement la ville qui est dotée d'un statut propre possédant une position juridique extraordinaire parmi les communes. Son administration dispose des mêmes pouvoirs et attributions que celle d'un district. Le particularisme de certaines communes ne peut être expliqué qu'historiquement. Bien que la Constitution (art. 116, alinéa 3) donne la possibilité de doter - par une loi du Land compétent - toute commune d'au moins 20 000 habitants sur sa demande d'un statut propre du droit municipal. Jusqu'ici, on n'a pas fait usage de cette possibilité. Malheureusement, le droit administratif autrichien ne connaît pas de règles spéciales pour les agglomérations. Il y a seulement des règles pour la fusion des communes. Naturellement les communes se sont développées historiquement dans le cadre des Laender; pour cette raison elles montrent une grande diversité sous l'angle de leur étendue et de leur nombre d'habitants. Comme conséquence de la réforme du droit communal en 1962, la moitié des Laender �54 ÉTUDES (Burgenland 1971, Carinthie 1973, Styrie depuis 1968, Basse Autriche depuis 1965) a décisivement réformé la structure communale. Cette réforme consistait en une nouvelle formation de circonscriptions plus rationnelles que les unités historiques. Le but général était la création de communes plus grandes (1 500 habitants environ). La réforme mentionnée plus haut était une des activités des Laender sur le plan de l'aménagement du territoire, basée sur des expertises concernant l'infrastructure et sur des programmes pour l'amélioration de la structure communale. Un autre motif était l'augmentation de la situation financière des communes, parce que les communes plus grandes participent dans une mesure plus forte à la péréquation financière. Au total, aujourd'hui le nombre des communes est descendu presque à la moitié de celui de 1960. La fusion des communes produisait l'effet suivant sur le nombre total des communes dans les Laender : Burgenland Carinthie Basse Autriche Haute Autriche Salzbourg Styrie Tyrol Vorarlberg Vienne 1951 1961 320 244 1 584 445 118 319 229 1 652 445 119 851 287 946 285 96 1 4039 1966 1968 1971 1973 138 1 600 1 338 814 626 551 121 573 1980 138 121 559 442 119 543 278 96 96 1 1 3999 2656 2297 A ce point il faut mentionner que la capitale autrichienne jouit d'une position juridique particulière. En premier lieu, elle est déterminée - par la Constitution - comme siège des organes suprêmes. En outre, Vienne est en même temps commune dite ({ locale» et État-membre (Land). (Le statut juridique de Vienne est stipulé dans les articles 108-112 de la Constitution; en qualité de Land, on applique subsidiairement les articles 95-106 et en qualité de commune locale les articles 115-125), Par conséquent, les organes de Vienne sont en même temps ceux de la commune et ceux du Land. C'est par une cause historique que le caractère communal se trouve au premier plan. De plus, quant à la structure communale, Vienne est divisée en ({ arrondissements ». Mais les arrondissements ne sont pas des organes administratifs autonomes. La mairie de Vienne est une autorité unitaire, dont les sections ne sont pas indépendantes. Les « bureaux du magistrat dans les arrondissements» ne sont pas non plus des autorités autonomes, parce qu'ils ne sont que des offices extérieurs dépendant du magistrat unitaire. La population des 23 arrondissements viennois doit élire, à l'occasion des élections municipales, un organisme représentatif pour chaque arron- �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN AUTRICHE 55 dissement. Au sommet de cette représentation, se trouve le chef de services municipaux d'un arrondissement. L'organisme représentatif de l'arrondissement est chargé des tâches que le conseil municipal lui a transmises. En diverses circonstances, la représentation de l'arrondissement doit être consultée ou bien informée (§§ 3, 20, 61b, 89, 104, 104a du statut viennois). Tout récemment, on a concédé à ces représentations une position un peu plus indépendante. Par exemple, la législation viennoise sur la construction prévoit depuis 1974, que c'est en principe le conseil municipal, qui décide des modifications importantes du plan d'urbanisme. Mais les modifications les moins importantes peuvent être votées par l'organisme représentatif de l'arrondissement concerné. Cette définition des compétences n'est pas très claire et c'est pourquoi les compétences pourraient être interprétées arbitrairement. A partir de 1979, les représentations des arrondissements pourront disposer d'une petite part du budget communal viennois. Quant au succès de ces mesures de décentralisation, nous ne possédons pas encore d'information. Les rapports entre les niveaux de décisions • Opposition ou collaboration entre les collectivités décentralisées et l'État Sur le plan de la politique de l'aménagement du territoire, les communes se trouvent dans une position plus faible envers l'État, parce que la Fédération et les Laender ne peuvent pas tenir compte des désirs et problèmes de chaque commune. C'est aussi par stipulation constitutionnelle, que les intérêts locaux doivent céder aux intérêts qui débordent le cadre local. Il peut arriver par exemple qu'une route fédérale contrarie la planification locale d'une commune. Il est possible qu'un schéma directeur d'aménagement d'une commune ne soit pas approuvé par le Land, parce que ce schéma-là est contraire au programme de développement du Land. La coordination nécessaire ne peut être effectuée que par une communication permanente et le fait que les communes prévoient les plans supérieurs. Une autre possibilité pour les communes est la présentation des recommandations à la planification des collectivités territoriales supérieures. En outre, la Fédération et les Laender peuvent diriger les initiatives communales par des dotations financières (spécialement moyennant des subventions pour des projets importants et chers concernant l'infrastructure communale). C'est aussi sur le plan financier qu'il y a un conflit naturel d'intérêts. La Fédération, les Laender et les communes sont les parties de la péréquation financière, qui est débattue périodiquement tous les 5 ou 6 ans. Les communes autrichiennes se sont associées dans la ({ Ligue des Communes Autrichiennes}) et la « Ligue des Villes Autrichiennes}) dont le but est la meilleure représentation des intérêts communaux et urbains envers les collectivités territoriales supérieures (Fédération et Laender). Les délégués de ces ligues qui représentent les communes, négocient avec les représentants de la Fédération et des Laender sur la péréquation financière. Naturellement, la Fédération y prend la position la plus forte, parce que c'est elle-même qui possède la « compétence de la compétence }). Ce �56 ÉTUDES qu'on appelle la « garantie des négociations» est seulement une loi ordinaire et non une garantie du droit constitutionnel et par conséquence pas plus qu'une promesse politique. Enfin, c'est le législateur fédéral, qui partage les droits d'imposition et les revenus des taxes entre les diverses collectivités territoriales. Ce partage est effectué par la Loi sur la péréquation financière. Pendant les dernières années, la situation des communes était un peu améliorée, parce que le centime additionnel au profit d'un Land (Landesumlage : taxe, que les communes doivent payer aux Laender) était réduit de 12 % à 10,5 % de revenu communal. De plus on a concédé aux communes des parts plus considérables de quelques impôts importants. • Relations inter-communales (Opposition ou collaboration entre les collectivités décentralisées elles-mêmes) Il a déjà été souligné que les communes locales et les villes se sont associées dans la « Ligue des Communes Autrichiennes» ou bien dans la « Ligue des Villes Autrichiennes» pour obtenir une meilleure coordination et articulation de leurs intérêts. Ces ligues sont des associations volontaires de droit privé et non des corporations de droit public avec affiliation obligatoire. Sur le plan de l'aménagement du territoire il faut, également au point de vue juridique, que les communes voisines coordonnent leurs mesures relatives. Cela s'applique aussi à la politique infra-structurale des communes. Par exemple, les lois des Laender sur l'aménagement du territoire obligent les communes à prendre en considération les faits des communes voisines. De plus, les plans locaux des communes ne sont pas approuvés par les Laender, s'ils ne remplissent pas l'obligation mentionnée avant ou s'ils ne tiennent pas compte des buts du développement territorial du Land. En outre, la création de syndicats intercommunaux peut être prévue pour différents buts, particulièrement le fait pour l'administration d'assurer le fonctionnement des services publics à caractère industriel ou commercial, comme par exemple: le service de nettoiement, l'approvisionnement en énergie, le trafic de banlieue). • Modèles d'organisation de droit public Sur ce plan-là, il y a les communautés d'administration, les associations d'améganement hydraulique, les syndicats intercommunaux généraux et certains syndicats intercommunaux particuliers. Les communautés d'administration sont prévues dans presque toutes les Lois des Laender sur l'organisation municipale. Elles sont constituées par décisions identiques des organes communaux compétents. Elles consistent dans la gestion commune de quelques affaires communales, soit de l'administration publique, soit de l'administration économique-privée. La sphère propre des communes n'en est pas touchée, parce que la communauté remplit ces affaires au nom de la commune concernée. On établit de telles communautés d'administration en vue de la gestion commune des mairies, des tenues des comptes, pour la perception d'impôt foncier et parfois aussi pour l'institution et le maintien des établissements d'approvisionnement hydraulique. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN AUTRICHE 57 Les associations d'aménagement hydraulique servent à l'organisation de l'approvisionnement en eau et à la gestion des eaux usées. La Loi fédérale sur le droit des eaux et cours d'eau B.G.B.L (Journal Officiel Fédéral) nO 215/1959 offre trois possibilités: les associations en question peuvent être constituées volontairement, semi-volontairement (c'est-à-dire par l'accession obligatoire des refusants) ou même obligatoirement par l'autorité exécutant le droit des eaux. Ces associations sont légalisées par une décision de l'autorité mentionnée plus haut. C'est la même autorité qui approuve ses statuts. De cette façon, les associations deviennent des personnes juridiques comme corporations de droit public. Les syndicats intercommunaux sont les seuls modèles prévus par la Constitution fédérale. Les syndicats ne peuvent être établis pour une collaboration universelle mais seulement pour l'accomplissement de tâches exactement définies. Dans ce cas, les tâches des syndicats ne tombent plus dans le domaine communal, mais dans celui du syndicat. Le syndicat réalise ses buts à l'aide des organes propres et en son nom propre. (Quant aux communautés d'administration, la sphère propre des communes n'est cependant pas touchée). Les lois de quelques Laender constituent des syndicats intercommunaux spéciaux. Ces derniers sont institués pour accomplir des buts spéciaux. Par exemple: l'approvisionnement en eau et le maintien des établissements nécessaires; l'entretien des écoles publiques obligatoires (communauté scolaire) ; l'accomplissement des tâches de la police sanitaire communale (communauté sanitaire) ; les buts d'assistance publique (communauté d'assistance publique) ; la tenue des registres d'état-civil (communauté de service de l'état-civil) ; finalement aussi les communautés exécutant la Loi sur la nationalité autrichienne de 1965, qui tiennent le fichier de nationalité et qui délivrent les certificats de nationalité. Toutes ces possibilités de collaboration dont j'avais parlé plus haut ne sont pas considérées comme suffisamment flexibles mais comme trop restreintes. • Modèles d'organisation de droit privé Par rapport aux modèles de droit public, ceux de droit privé sont plus flexibles. C'est pourquoi on peut les trouver fréquemment. Il n'y a pas d'empêchements par les stipulations administratives, la question financière est souvent plus simple à résoudre et normalement la gestion d'affaires montre plus d'initiative. Le fait que cette collaboration de droit privé n'est apte qu'à l'accomplissement des matières du domaine d'action propre, constitue une limitation importante de cette collaboration. De plus, pour les charger des fonctions d'autorité, il faudrait une autorisation spéciale stipulée par une loi. Ces modèles de collaboration de droit privé peuvent quand même s'acquitter des services auxiliaires aux autorités communales. Parmi ces formes d'organisation de la collaboration intercommunale, il ya les contrats de coopération qui ne sont pas accompagnés d'un équipement institutionnel), puis des associations d'après la Loi portant sur l'orga- �58 ÉTUDES nisation des associations et même les sociétés de droit commercial. Là, il s'agit particulièrement des sociétés de capitaux comme la société à responsabilité limitée et la société anonyme, qui - au moyen de la participation financière - rendent possible un « dosage» d'influence. Ces formes de droit commercial sont utilisées pour la coopération communale, la collaboration des communes avec d'autres collectivités territoriales (la Fédération et les Laender) et aussi pour la coopération avec des personnes privées. On trouve ce genre de coopération avec des personnes privées dans des domaines très importants comme par exemple : l'approvisionnement en gaz et énergie, la construction et le soutien des centres de culture et de conférences, des aéroports, des ports et aussi le préfinancement des institutions publiques (rues, écoles, etc.). En Autriche, les syndicats d'initiatives, c'est-à-dire les bureaux de tourisme sont organisés sous forme d'associations. Au niveau supérieur se trouvent les associations concernant la planification régionale (par exemple, « l'association régionale de la ville de Salzbourg et des communes voisines »). D'après la Loi portant sur l'organisation des associations, les associations en question n'ont pas le droit de tirer profit. C'est pourquoi il peut arriver que deux formes de coopération concernent une seule matière. L'une est organisée sous forme d'association et est chargée de la planification; l'autre est organisée comme société de droit commercial et accomplit des tâches relevant du développement économique du territoire. J'ai déjà indiqué l'extension politique en vue de la coordination d'intérêts sur l'échelon communal et régional. Le but des communes dites « locales» est l'acquisition d'une influence favorable sur les recettes d'impôts, pour empêcher le chômage dans la commune et assurer le financement de nouveaux projets. Les communes essaient de réaliser ces objectifs par deux méthodes: d'une part, elles peuvent renoncer à certaines recettes, d'autre part elles peuvent concéder des privilèges (par exemple des facilités concernant l'établissement des entreprises ou des mesures pour stimuler l'économie). La pression de la concurrence entre les diverses communes en est le résultat. C'est en particulier la ville de Vienne et ses communes voisines en Basse Autriche dont la situation est caractérisée par cette concurrence. En effet, ces communes font - partiellement avec l'assistance financière du Land Basse Autriche - une politique économique sous certains rapports contraire à celle de Vienne. LES PRINCIPES DE RÉPARTITION DES COMPÉTENCES Existe-t-il un ou plusieurs critères d'attribution des compétences? • Une clause générale de compétence ? La zone d'action des communes est stipulée dans l'article 118 alinéas 2 et 3. L'article 118 alinéa 2 contient une définition générale de ce domaine, l'alinéa 3 une énumération démonstrative des affaires qui tombent dans ce domaine. Sans aucun doute, c'est l'administration économique-privée qui relève de ce domaine (Art. 116 alinéa 2). En outre, le domaine d'action propre des communes comprend conformément à l'article 118 alinéa 2, toutes �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN AUTRICHE 59 les affaires qui concernent de manière exclusive ou prédominante les intérêts de la collectivité locale organisée en commune et qui sont aptes à être traités par cette collectivité dans le cadre de ses limites territoriales (cet article parle des fonctions d'autorités communales). Bien sûr, la définition des notions « intérêt exclusif ou prédominant )} et « aptitude)} entraîne des difficultés, parce qu'on ne doit pas partir d'une commune particulière (envisagée « in concrete )} d'une opinion courante de la commune autrichienne. Une telle interprétation mènerait à des résultats arbitraires. La jurisprudence ainsi que la doctrine dominante défendent l'avis que la norme d'appréciation doit être la commune dite (( abstraite )} et que l'accomplissement d'une certaine tâche dépend du degré de difficulté inhérent à celle-ci. D'ailleurs, cette stipulation exprime l'ensemble des problèmes du droit communal d'Autriche. D'une part, on ne différencie pas entre la force de prestation des différentes communes (ces communes peuvent être de caractère rural ou urbain, périphérique ou central) ; d'autre part, la circonscription du « domaine d'action propre)} est dynamique, c'est-à-dire qu'il peut s'adapter aux conditions changeantes. Cette adaptation est transmise à la législation ordinaire, qui malheureusement jusqu'à présent, n'a pas tiré les conséquences nécessaires. • Une liste énumérative d'attribution ? Outre la clause générale de l'article 118 alinéa 2, l'article 118 alinéa 3, contient une énumération démonstrative, qui ne concerne que les fonc- tions d'autorité. Ces matières sont : 1. Désignation des organes communaux sans préjudice de la compétence d'autorités électorales dont le ressort déborde le cadre local; réglementation des institutions intérieures destinées à permettre l'accomplissement des fonctions communales; 2. Désignation des personnes au service de la commune et exercice du pouvoir hiérarchique sur ces personnes, sans préjudice de la compétence des commissions disciplinaires, d'avancement et de contr61e dont le ressort déborde le cadre local ; 3. Police locale de sécurité (article 15 alinéa 2), police locale des réunions; 4. Entretien des voies de communications communales; police locale des rues; 5. Police de protection des champs et des cultures; 6. Police locale des marchés ; Z Police locale en matière sanitaire, en particulier dans le domaine des secours et ambulances et dans celui concernant les morts et les enterrements ; 8. Police des mœurs; 9. Police locale des constructions, sauf le cas où Hs'agit d'édifices qui sont la propriété de la Fédération et sont utilisés dans des buts publics (article 15 alinéa 5) ; police locale en matière d'incendie; aménagement du territoire de la commune; �60 ÉTUDES 10. Institutions publiques destinées au règlement extrajudiciaire des litiges; 11. Mise en vente à l'amiable d'objets mobiliers. Ce sont donc des matières d'organisation et de police locale. C'est en premier lieu la compétence de l'aménagement du territoire de la commune qui a pris de l'importance. Car la décision concrète sur le schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme (c'est-à-dire le plan d'urbanisme) est prise par la commune elle-même. Il y en a quelques exceptions comme par exemple la planification des rues, si elle déborde le cadre local, la planification sur le plan forestier (compétence fédérale) et sur la protection de la nature (compétence du Land). Le rapport entre la clause générale et l'énumération démonstrative n'a jamais été parfaitement clair. La doctrine prépondérante dit que l'on doit interpréter l'une de ces deux dispositions par l'autre. Ça veut dire que la compétence particulière s'explique à la lumière de la clause générale, mais que la clause générale elle aussi, doit être comprise sous l'aspect historique des significations des compétences particulières (par exemple: les compétences communales ne contiennent ni la compétence pénale ni celle d'expropriation, car elles ont toujours relevé des autorités étatiques. Au-delà, il ya une spécialité formelle: le législateur compétent en un certain domaine est obligé de définir expressemment les matières entrant dans le domaine d'action propre des communes. Cette qualification a l'effet constitutif, car si une matière n'est pas tellement qualifiée, elle ne doit pas être exécutée dans le domaine d'action propre. Une telle disposition légale est contraire à la Constitution et peut être rescindée par la Cour Constitutionnelle. Par conséquent, l'étendue du domaine d'action propre des communes résulte in concreto de nombreuses lois des Laender ou bien de la Fédération. Valeur et portée de cette répartition • S'agit-il de compétences de décision ou d'exécution? L'exposé précédent a démontré que, du moins du point de vue formel, les communes n'ont que des compétences d'exécution (les décrets et les décisions administratives). Du point de vue matériel, on doit modérer cette déclaration parce qu'il y a quelques champs où les communes jouissent d'une considérable liberté formatrice. . * On a déjà parlé de la compétence de la police locale des communes. Les communes sont autorisées, soit pour la protection d'un certain bien protégé par le droit administratif, soit pour la suppression des dangers en vue de certains domaines, à édicter, de façon libre et autonome, des décrets de police locale pour supprimer et écarter les entraves à la vie de la collectivité locale et à statuer que leur inobservation constitue une contravention administrative. De tels décrets ne doivent pas être contraires aux lois et décrets en vigueur de la Fédération et du Land. Du fait de cette possibilité, les communes ont pris l'initiative spécialement dans le champ de protection de l'environnement et ont édicté de nombreux décrets à cet effet. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN AUTRICHE 61 * Les communes peuvent gréver les impôts qu'on leur a attribués, ou même y renoncer, dans la proportion de l'autorisation contenue dans les lois fiscales de la Fédération ou du Land. (C'est ce qu'on appelle le droit des communes de décider librement conformément au § 7 alinéa 5 et 8 ainsi qu'au § 8 alinéa 5 de la Loi Constitutionnelle de Finances). * Pour l'établissement des schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme, que l'on peut qualifier de décrets, les communes doivent tenir compte des décisions et des buts stipulés par la Loi d'aménagement du territoire du Land ainsi que du programme de développement fait par le gouvernement du Land. Elles ont pourtant une liberté considérable quant à la planification. * Sur le plan de l'administration économique-privée, les communes ont le pouvoir de décision (libre et autonome) en ce qui concerne la nature et le sujet des tâches dont elles se sont chargées volontairement ainsi que la technique et la forme juridique nécessaires à leur accomplissement. • Comment cette répartition est-elle contrôlée et garantie? On a déjà souligné que le domaine d'action propre des communes est garanti par la Constitution. Le critère de ce contrôle est la clause générale (voir supra 3.1.1.). Les lois contraires à ce critère sont en même temps contraires à la Constitution et peuvent être rescindées par la Cour Constitutionnelle. En cas de doute, on doit interpréter une attribution de compétence faite par une loi ordinaire selon le principe que l'interprétation d'une loi doit être compatible avec la Constitution. Ce problème joue avant tout un rôle en vue des fonctions des autorités de l'État. Malgré la clause générale (art. 118 alinéa 2 B-VG) et l'énumération dans l'article 118 alinéa 3 B-VG, il ya souvent des difficultés pour déterminer les compétences. La Cour Constitutionnelle en effet se prononce sur l'inconstitutionnalité des attributions des compétences (par une loi ordinaire), mais en vérité elle prend une décision politique en' dernier ressort. En outre, les autorités publiques ne peuvent disposer que des moyens de tutelle explicitement prévus par la Constitution. En ce qui concerne les tâches économique-privées des communes, il y a une discussion pour déterminer si le législateur (la Fédération ou le Land) est compétent pour charger les communes de plus en plus de nouvelles tâches qu'elles doivent remplir sous forme d'administration économiqueprivée. Par exemple: le législateur du Land a-t-il le droit de forcer les communes à établir et à maintenir des stades ou des institutions de tourisme etc ... ? La Constitution Fédérale est muette à ce sujet. En effet, les critères de 1'« intérêt exclusif ou prédominant» ainsi que celui de « l'aptitude» (article 118 alinéa 2 B-VG) ne sont pas explicitement valable pour l'administration économique-privée. De plus, on n'arrive pas à comprendre pourquoi il faudrait juger les tâches économique-privées selon la norme de la « commune abstraite », dont j'ai déjà parlé. Conformément à une interprétation qui s'oriente vers la distribution des rôles entre la Fédé- �62 ÉTUDES ration, les Laender et les communes, on trouvera une solution plus objective différenciée selon la grandeur, la fonction et la capacité financière de la commune en question. Le contrôle de l'accomplissement des tâches du domaine d'action propre des communes est effectué au moyen des instruments de tutelle dont j'ai déjà parlé. Quant à l'administration exerçant des prérogatives de puissance publique, les instruments les plus importants sont: la requête contre la décision d'un organe communal auprès de l'autorité de contrôle et le pouvoir de cette autorité d'annuler les décrets illégaux des communes par voie de décret. En ce qui concerne l'administration économique-privée, le contrôle de l'autorité de tutelle s'étend surtout à la gestion des comptes. De plus, toute mesure des communes (soit-elle d'administration publique, ou d'administration économique-privée) susceptible d'affecter des intérêts qui débordent le cadre local, peut être soumise à l'approbation de l'autorité de contrôle. Cette approbation est une décision administrative (vis-à-vis de la commune). Dans la procédure de tutelle, la commune possède la qualité d'une partie au procès. Si elle prétend être lésée par une décision illégale de l'autorité de contrôle, elle peut s'adresser aux Cours de droit public, c'est-à-dire à la Cour Administrative ou à la Cour Constitutionnelle. LA RÉPARTITION DES CHARGES y a-t-il une correspondance entre les compétences détenues et les charges supportées par les collectivités locales 7 D'après le droit autrichien, la portée de la notion « tâche» est plus ample que celle de « compétence ». Par compétence, nous entendons l'autorisation et l'obligation d'accomplir des affaires publiques. Au-delà, une tâche peut être aussi une affaire qui est remplie par les corporations de droit public, mais sans puissance publique; c'est-à-dire sous les formes du droit privé ou même sans aucune forme juridique - seulement par la réalisation effective. Cette différenciation n'est pas complètement compatible avec la distinction entre les tâches obligatoires et les tâches volontaires. Car les tâches publiques doivent en tout cas être remplies obligatoirement. Quant aux autres tâches, leur accomplissement n'est obligatoire que si la législation le stipule. En dehors de cela, la commune peut en décider librement. En réalité, cette distinction n'est pas toujours très claire, parce que la législation déclare à forfait une tâche étant obligatoire sans dire quels résultats devront être obtenus. Néanmoins, la Constitution stipule une correspondance entre les tâches et les charges publiques, à savoir les coûts de l'accomplissement des tâches. Voilà la partie correspondante de la Loi constitutionnelle de finances de 1948 : § 2. La Fédération et les autres collectivités territoriales supportent ellesmêmes les frais, qui résultent de l'accomplissement de leurs tâches, sauf disposition contraire expresse. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN AUTRICHE 63 § 3 (alinéa 1). La législation fédérale règle la distribution du droit d'imposition et des revenus des taxes entre la Fédération et les Laender (les communes). En outre, la législation fédérale peut concéder aux collectivités territoriales mentionnées avant des subventions financières pour financer leurs frais administratifs en général ou bien des subventions destinées pour un certain but. Ces subventions sont financées par les moyens fédéraux généraux. § 3 (alinéa 2). Les Laender sont autorisés à répartir par loi leur besoin qui n'est pas couvert par d'autres recettes, aux villes dotées d'un statut propre, aux communes ou, le cas échéant, aussi aux syndicats intercommunaux. Un maximum de ce centime additionnel au profit du Land peut être déterminé par la législation fédérale. S',l y a, au moment de l'entrée en vigueur de cette loi, des syndicats intercommunaux, la répartition de leurs besoins est réglée par la législation du Land compétente. § 4. La répartition prévue dans les §§ 2 et 3 doit être effectuée conformément à la distribution des charges de l'administration publique. Elle doit avoir égard à la limite économique des collectivités territoriales concernées. En effet, la capacité financière des communes dépend des moyens qui leur sont attribués par la péréquation financière et aussi par les subventions de la Fédération ou du Land compétent. La commune doit du moins payer les frais des tâches obligatoires. En partie, les communes participent aux taxes qui sont attribuées au Bund ou aux Laender. De plus, il y a quelques taxes qui sont accordées exclusivement aux communes. Parmi ces taxes, on doit mentionner la taxe foncière, la taxe professionnelle et l'impôt sur les boissons. Il en résulte des produits des impôts différents pour chaque commune. Par conséquent, la possibilité des communes de prendre des activités sur le plan économique dépend des différentes recettes fiscales. Le caractère problématique de la distribution des taxes s'aggrave à long terme, parce que les Laender et les communes n'arrivent pas à maîtriser leurs frais. En 1958, les Laender ont couvert 70 % de leurs frais par des recettes fiscales, en 1978, ce pourcentage est descendu à 60 %. En ce qui concerne les communes, les chiffres correspondants sont 54 % et 42 %. Quant aux tâches volontaires, leur financement dépend des moyens encore disponibles à ce moment. Finalement, les communes peuvent grever des dettes pour financer d'importants investissements d'avenir, possibilité souvent choisie au cours des dernières années. En tout cas, cet endettement est soumis à la tutelle de l'autorité de contrôle. �64 ÉTUDES Mds 450 Total 400 350 Fédération 300 250 200 150 100 Laender (sauf Vienne) ...- 50 ,..- ct e3I .. ~ ...- . . .- .. . . .. ... ~e C C /' ... _ 0" ~ , ••• • Communes (sauf Vienne) vienne ~ 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 Ce diagramme montre le développement de la distribution de la participation aux produits des impôts dans la péréquation financière. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN AUTRICHE 65 Quels sont les critères d'appréciation? L'autonomie communale en Autriche est caractérisée par un « troP» et un « trop peu» de compétences, c'est-à-dire de tâches. Le jugement suivant s'articule selon une critique du Droit Constitutionnel et une évaluation concrète des moyens des communes pour réaliser leurs objectifs . • Nous rencontrons un trop de compétences particulièrement sur le secteur de l'aménagement du territoire. Là, les communes ne sont presque pas en mesure de dresser, sans l'aide de l'État, une planification assez moderne et solide du point de vue scientifique. La proximité immédiate des autorités communales à la population des communes constitue - le cas échéant - un problème considérable. Des interdépendances d'intérêts, des dépendances économiques, des amitiés personnelles etc. (par exemple quant à la planification, mais aussi quant aux décisions subjectives par exemple dans le bâtiment peuvent être la cause de décisions subjectives qui ne sont pas toujours à corriger par la voie de tutelle! • D'autre part la restriction de l'autonomie communale résulte d'une législation et d'une jurisprudence restrictive - au moins du point de vue de l'idée de l'administration autonome. Ce n'est pas dans tous les domaines que la législation a effectué l'attribution requise des tâches publiques dans le domaine d'action propre des communes. C'est avant tout valable en ce qui concerne les lois de police des Laender dont le but est la codification du droit de police locale. La nouvelle jurisprudence de la Cour constitutionnelle contient une restriction distincte de l'autonomie communale. La Cour ne déclare illégales que des mesures de l'autorité de contrôle, qui tout simplement désavouent l'existence d'un droit d'administration autonome. La restriction la plus grave de l'autonomie communale consiste en la dépendance financière des communes par rapport aux Laender et à la Fédération, parce que ce sont eux qui peuvent diriger les activités des communes aux moyens des subventions. Ces subventions ne sont attribuées que pour certaines tâches, c'est-à-dire de manière très spécialisée et non comme des subventions globales. Il n'y a qu'un seul moyen de tutelle qui n'est pas prévu par la loi, à savoir la surveillance financière du crédit pris par les communes. Cette surveillance s'effectue par les banques accordant ces crédits qui sont dominées par l'État. D'autre part, les communes sont souvent forcées, dans l'intérêt de leurs citoyens, à financer d'avance des tâches qui, proprement dit, sont celles de la Fédération ou d'un Land. (Par exemple le préfinancement des rues, des lycées, collèges d'enseignement général, des trains rapides etc.). D'autres restrictions de l'autonomie des communes résultent de la coordination des communes par des autorités supérieures. Cette coordination est réalisée par des plans du développement des Laender ainsi que par des activités politiques des citoyens (les initiatives populaires et les listes des citoyens). Il se manifeste en général la tendance d'un lent minage de l'autonomie communale dont la raison est le surmenage des communes par l'État et aussi par les citoyens. La Fédération et les Laender chargent petit à petit les communes de nouvelles tâches sans leur attribuer les moyens financiers 5 �66 ÉTUDES nécessaires: par exemple les communes doivent créer des parkings pour camions afin de réaliser selon le code de la route l'interdiction de circuler pendant la nuit. En même temps, les citoyens formulent de plus en plus de vœux et des demandes sans s'inquiéter de leur réalisation et financement (par exemple la commune doit créer plus de « zones vertes »). D'une manière récapitulative, on peut dire que le défaut essentiel de l'autonomie des communes en Autriche est celui de la répartition des tâches selon le modèle juridique de la « commune abstraite» qui ne prend pas en compte les différences concrètes des réalités communales. Ce défaut est particulièrement évident en ce qui concerne les communes urbaines dans les zones de concentration économique, dont le champ d'activité est immense. QUELQUES EXEMPLES DE RÉPARTITION La justice En Autriche, toute juridiction est exercée par la Fédération. Ni les Laender ni les communes n'obtiennent donc des pouvoirs de juridiction. Les communes n'ont que des tâches d'exécution. Dans ce contexte, on pourrait à la rigueur mentionner les bureaux communaux de conciliation (RGBI. nO 150/1869 et nO 59/1907 et aussi les lois d'exécution des Laender promulguées à cet effet). Ces bureaux sont des établissements institués en vue de régler de façon extrajudiciaire des différends au sens de l'article 118 alinéa 3 chiffre 10 de la Constitution. En réalité, ces bureaux ne jouent pas du tout un rôle important. La police Par « police au sens matériel », nous entendons une fonction administrative dont le but est la suppression ou l'éloignement des dangers sous peine d'exécution forcée. Les autorités chargées des tâches mentionnées ci-dessus constituent la police au sens organique. La création d'autorités de police fédérales est effectuée par des décrets-loi du gouvernement fédérai (article 102 alinéa 6). Les organismes auxiliaires des autorités dans le domaine de la sécurité publique sont les commandos de la gendarmerie, les gardes fédérales de sécurité auprès des autorités de police fédérales et dans quelques communes les soi-disant gardes communales. Ces gardes communales sont permises - selon l'amendement constitutionnel de 1929 seulement hors les circonscriptions locales des autorités de police fédérales et ne doivent pas être réorganisées ou modifiées sans l'approbation du Ministre de l'Intérieur. Il s'est trouvé quelques communes pour renoncer à ce régime et qui alors paient leur quote-part à l'organisme chargé des tâches auparavant remplies par les gardes communales. Il s'agit soit de la gendarmerie fédérale, soit de la garde fédérale de sécurité. Les tâches de la police locale des communes sont celles de la police locale de sécurité (par exemple la suppression du bruit dérangeant, le maintien des mœurs et la surveillance de la prostitution). De plus, la police locale doit accomplir les tâches de ce qu'on appelle en Autriche « la police �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN AUTRICHE 67 locale d'administration ». Ce sont en particulier les affaires de la police des bâtiments et de l'incendie, des marchés, des denrées alimentaires et de la police en matière sanitaire et vétérinaire. L'éducation et l'instruction Une des tâches les plus coûteuses et les plus importantes des communes est la construction et le maintien des écoles publiques obligatoires. Les écoles professionnelles et les écoles secondaires ainsi que les universités tombent sous la responsabilité de la Fédération. Pourtant de facto, la Fédération s'adresse souvent aux communes intéressées en vue de les faire prendre part au financement sous forme des prestations en argent et en nature. La culture Les tâches concernant la promotion culturelle sont presque toutes des tâches dont les communes se sont chargées volontairement (promotion des beaux-arts par des acquisitions et des subventions, promotion du théâtre, de la musique et de la littérature; l'éducation populaire; la culture nationale; la gestion et la subvention des quelques activités culturellepolitiques qui ont pour but d'avoir un effet qui déborde le cadre communal. Cela est valable pour la construction des bâtiments culturels (salles de concert, théâtres) et tout particulièrement pour les fêtes et les animations culturelles dans les grandes villes (par exemple les festivals de Salzbourg, de Vienne et de Bregenz). L'action sociale et la santé Autrefois, les communes ont joué un rôle très important sur le plan social. Aujourd'hui, ce rôle est relégué en arrière-plan car la nouvelle législation sociale charge les Laender de l'accomplissement de l'assistance sociale. Toujours est-il que les communes sont obligées de participer au plan d'action en cas de cataclysme et à l'assistance de la jeunesse. Les communes doivent aussi établir les jardins d'enfants dans la mesure de la carence de jardins d'enfants privés. La construction des maisons de retraite est une tâche volontaire des communes et subventionnée par le Land compétent. Sur le plan de la santé, les communes sont responsables de l'engagement des médecins contrôleurs, de certaines vaccinations obligatoires et de l'assistance de la jeunesse dans le domaine de la santé. L'administration d'un hôpital n'est obligatoire que dans ce cas où des hôpitaux existent déjà. Autrement, ce sont les Laender qui doivent garantir l'approvisionnement, élargir et moderniser les hôpitaux. Un autre objectif de grande importance est la protection contre la pollution de l'air. Il incombe aux commu nes de contrôler le degré de pollution et de favoriser, ensemble avec le Land, la protection contre la pollution de l'air. La promotion du sport est avant tout une tâche volontaire des communes. L'urbanisme et le bâtiment Les lois modernes des Laender sur l'aménagement du territoire chargent les communes de dresser une planification. Elles doivent créer un �68 ÉTUDES programme universel d'aménagement du terrrtoire local, du moins un schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme. Toute la planification communale doit être compatible avec celle du Land concerné et avec les buts des programmes de développement dressés par les gouvernements des Laender. Dans ce cadre, les communes ont le champ libre pour diriger leur propre politique de développement au moyen des avantages fiscaux, des facilités concernant l'établissement des nouvelles entreprises etc. D'après l'exemple de la loi du Land Salzbourg sur la conservation de la vieille ville, la Styrie, la Tyrol puis Salzbourg ont adopté des lois portant sur la protection du caractère particulier des viJlages, dont le but est la promotion et la conservation des qualités typiques des villages. Institutions d'utilité publique et promotion économique L'éclairage des rues, leur nettoiement, l'enlèvement des eaux d'écoulement, le service de nettoiement, les corps des pompiers et le maintien des cimetières - constituent des tâches des communes. Il y a aussi des communes qui soutiennent volontairement des abattoirs, des foires, des établissements de bains, des jardins publics, des centres de congrès, des cuisines et des blanchisseries publiques etc. Les mesures volontaires sur le plan de la promotion économique concernent avant tout le tourisme, l'agriculture et la sylviculture ainsi que le commerce. Beaucoup de communes urbaines s'occupent des tâches communales sous forme d'entreprises économiques et de participations, comme par exemple: le ravitaillement en eau, l'approvisionnement en gaz et en énergie, les moyens de transport, l'entretien des portes, des entreprises des pompes funèbres etc. BIBLIOGRAPHIE BERCHTOLD (K.) : Gemeindeaufsicht. (La tutelle sur les communes) (1972). BAU ER (H.), van KALDENKERKEN (K.H.) : Mëglichkeiten der interkommunalen Zusammenarbeit in Osterreich. (Les possibilités de la coopération intercommunale en Autriche). Schriftenreihe Kommunale Forschung in Osterreich, Band 30 (1977). 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En insistant tout particulièrement sur les compétences ou sur les fonctions peu à peu attribuées ou à attribuer aux différents échelons d'administration locale, nous abordons le problème d'un point de vue très intéressant et très nouveau, mais il nous oblige à laisser de côté certains éléments fondamentaux, tels que les divers aspects de l'organisation (structures, organes, fonctionnement des collectivités locales), ou les aspects financiers qui ont eux aussi fait l'objet de très nombreuses interventions législatives au cours des dernières années, lorsque s'est aggravé le problème fiscal des collectivités locales. Il faut signaler en particulier la divergence croissante entre le processus de centralisation des recettes fiscales et le processus de décentralisation des fonctions de l'État en faveur de l'administration locale, qui a placé les budgets des collectivités locales en position de déficit chronique et, quoi qu'il en soit, de dépendance croissante par rapport à l'administration centrale. En effet, le gouvernement fixe des conditions précises pour l'assainissement des budgets, mais il réduit les marges d'autonomie locale dans l'exercice des fonctions transférées, par une législation souvent minutieuse et détaillée. Si, donc, une analyse des fonctions des collectivités locales ne constitue pas un cadre suffisant - en soi - pour éclairer la condition actuelle de l'administration locale en Italie, elle permet d'en saisir certains éléments centraux. Problèmes de définition du concept du pouvoir local Quels sont les échelons d'administration qui constituent l'administration locale en Italie, et qui doivent donc être considérés dans l'analyse des fonctions? (*) Chargé de recherches à 1'« Istitu'to di Studi su Ile Regioni » de Rome. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume III, 1980. �72 ÉTUDES Le problème est particulièrement complexe en Italie, vu la présence d'un échelon d'administration régionale. En effet, si l'on considère les Régions telles qu'elles sont représentées abstraitement dans la Constitution, il ne fait aucun doute qu'elles sont construites comme des organes de décentralisation politique de l'État central, pourvus surtout d'un pouvoir législatif autonome dans les matières qui leur sont directement confiées par la Constitution (art. 117). L'attribution aux Régions de fonctions administratives dans les matières qui ressortissent à leur compétence législative sert à donner de la substance au projet de décentralisation politique de l'État, mais est tempérée par l'indication explicite de la Constitution même (art. 118, second alinéa) : elles exerceront normalement ces fonctions par délégation aux collectivités locales. De sorte qu'on peut dire, toujours sur le plan de la prévision constitutionnelle, que les Régions se présentent, par rapport à l'activité administrative attribuée à l'administration locale, comme des sujets assignataires de fonctions d'orientation et de coordination qui peuvent se matérialiser soit par l'activité législative de discipline des matières attribuées, soit par le maintien d'un nombre limité de fonctions administratives d'orientation et de contrôle. D'autre part, les expériences des autres pays européens semblent incliner également vers une nette séparation entre la création des Régions et les tentatives de réformes du pouvoir local (1). Si donc, au plan constitutionnel, et pour ce qui a trait aux caractères fondamentaux des expériences de régionalisation, on peut fort difficilement inclure les Régions dans le concept de pouvoir local, il faut considérer certains caractères de l'expérience pratique italienne qui peuvent amener à une solution différente, tout au moins sous l'aspect qui nous intéresse ici, d'une analyse globale des fonctions. Ces raisons de caractère historique peuvent se synthétiser comme suit: • La configuration constitutionnelle abstraite des Régions est en contradiction avec l'énumération des matières qui leur sont attribuées. Sous réserve de ce que l'on précisera plus avant sur le type de fonctions attribuées à l'administration locale, il ne fait pas de doute que les matières de compétence régionale n'apparaissent pas, trente ans après la Constitution, comme des matières « stratégiques)} aptes à déterminer un échelon effec(1) Dans l'expérience anglaise de ces dernières années, une distance évidente est apparue entre le problème de la dévolution des pouvoirs (devolution of powers) par le gouvernement central aux Régions, alors que le pouvoir local était déjà chargé de fonctions publiques primordiales, et avait une longue tradition d'auto-administration, et le problème de la réforme de l'administration locale (reform of local government), qui a affecté la configuration, le mode de fonctionnement et les dimensions des collectivités locales, mais dans les limites des fonctions qui leur étaient déjà attribuées, sans aucune possibilité de transfert de nouvelles fonctions de l'État central au pouvoir local. L'expérience française constitue un modèle encore différent, en ce sens qu'il n'y a ni dévolution de fonctions ni réforme du pouvoir local (du moins dans l'acceptation qui nous intéresse ici, d'une redistribution importante des fonctions), mais création d'établissements publics ayant surtout des pouvoirs de coordination des fonctions existantes, mais dans lesquels la tendance à une planification économique et territoriale plus conformes aux situations locales réelles est très forte. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN ITALIE 73 tif de gouvernement autonome par rapport à l'État central. Elles sont liées surtout au territoire et aux services sociaux, domaines d'intervention traditionnels de l'administration locale, tandis que les pouvoirs d'intervention dans le secteur du développement économique, aptes à donner du poids à une planification régionale effective, sont très rares. La configuration est si limitée que M. S. Giannini a défini la Région, compte tenu des pouvoirs qui lui sont attribués, comme une sorte de « gigantographie » de la commune. • L'ampleur et la portée de l'affrontement politique né de la création des Régions a eu ce résultat que la bataille plus générale pour la dévolution des pouvoirs de l'État aux Régions et aux administrations locales s'est concentrée dans la lutte pour le transfert des fonctions aux Régions et en partie seulement, et en un second temps, pour l'attribution directe de fonctions aux Provinces et aux Communes. • Les rapports étroits entre les deux processus d'attribution de fonctions invitent presque naturellement à une évaluation d'ensemble. • Les Régions ont gardé le contrôle de nombreuses fonctions qui, dans le cadre d'une analyse globale, doivent être considérées sans aucun doute comme « locales ». Soit que la tendance naturelle des appareils les pousse à retenir le plus grand nombre possible de fonctions, soit qu'il soit objectivement difficile d'utiliser l'instrument de la « délégation» aux administrations locales, bloquées par de sérieuses difficultés, en l'absence d'un projet de réforme générale du pouvoir local. • Le phénomène signalé, de centralisation accentuée des recettes et de dépendance du gouvernement central, a intéressé non seulement l'administration locale, mais aussi les Régions elles-mêmes; l'expérience régionale au cours des dernières années, à partir justement des contraintes du budget, a fini par être fortement conditionnée par l'activité législative et administrative centrale ; la législation régionale elle-même - qui est l'expression du plus haut niveau d'autonomie obtenu et qui pourrait représenter un élément de différenciation par rapport à une simple autonomie politico-administrative comme celle qui est reconnue au pouvoir local - a fini par perdre son élan et sa capacité d'innovation, à tel point que les nouveautés les plus intéressantes sont toutes dues à l'initiative et à l'application de lois du Parlement national. Sur le plan de l'autonomie financière également, dans l'expérience pratique de ces dernières années, il n'est certainement pas arbitraire de souligner 1'« homogénéisation» des Régions par rapport à l'administration locale. Cette option méthodologique est aussi celle de notre Institut dans l'étude sur les fonctions des collectivités locales qui va achever le relevé de toutes les fonctions légalement attribuées aux Régions, Provinces, Communes et autres collectivités locales, des fonctions attribuées à des organes périphériques de l'administration centrale ainsi que des fonctions des administrations de l'État dans l'exercice desquelles interviennent, à quelque titre que ce soit, les collectivités locales. �74 ÉTUDES Examen des modes d'attribution des fonctions à l'administration locale. L'analyse des formes d'attribution de fonctions aux différents échelons d'administration locale qui comprend également, comme on l'a dit, le problème des garanties de ces attributions, se présente comme particulièrement complexe à cause de la survie d'une législation sur l'administration locale antérieure à la Constitution et fondée sur des bases politiques et conceptuelles très différentes. Le dernier d'une longue série de Textes Uniques de la loi communale et provinciale remonte en effet à 1934 et, en ce qui concerne les fonctions, suivait le schéma des précédents: aucune indication, aucune énumération des tâches attribuées aux collectivités locales, il ne les considérait que du point de vue des dépenses, divisées en dépenses obligatoires et dépenses facu Itatives. Pour ce qui est de la première loi (art. 91 pour les Communes, art. 144 pour les Provinces), elle énumère un groupe de postes qui est évidemment le noyau fondamental des fonctions attribuées jusqu'en 1934 (2) ; d'autre part, elle qualifie d'obligatoires « toutes les autres dépenses placées par des dispositions législatives à la charge des Communes et Provinces )}. Nous verrons plus avant comment les fonctions attribuées par la suite revêtent une grande importance, au point qu'une analyse des seules fonctions prévues par le T.U. donnerait un tableau complètement faux des caractères de l'administration locale. Ce qu'il faut souligner, sur les modes de l'attribution, c'est qu'elle est basée sur une loi ordinaire générale et des lois ordinaires sectorielles; mais cela ne constitue en soi aucune garantie, ni sur le maintien de l'attribution d'une fonction donnée, ni sur le contenu des fonctions, car une loi ordinaire ultérieure peut parfaitement modifier l'une ou l'autre. A côté de ces fonctions, vues sous l'angle des dépenses, il existe des fonctions que les collectivités locales peuvent s'attribuer ellesmêmes sous forme de la prise en charge de services publics. Cette matière est disciplinée par le T.U. de 1925 dont l'art. 1 établit la liste des services en question (3). Cette énumération est justement intéressante parce qu'elle permet de définir des fonctions publiques potentielles. Quelques explications sont nécessaires sur ce point: (2) Voir annexe 1. (3) Pour une série de services, il ya coïncidence avec l'énumération des dépenses obligatoires contenue dans la loi communale et provinciale de 1934 : dans ce cas, il n'y a pas de doutes sur l'attribution de la fonction. Il s'agit des domaines suivants : - ouvrages pour la fourniture d'eau potable (aqueducs de distribution) ; égoûts ; ouvrages d'éclairage public; voirie; transports funèbres; abattoirs publics; marchés de gros et de détail. La prise en charge de services dans les secteurs du transport urbain, de la construction de réseaux téléphoniques, qui a été ensuite reprise par l'État, des pharmacies, de la construction de moulins et de fours, de bains et lavoirs publics, de la production et distribution de force motrice hydraulique et électrique, des affichages publics, demeurait facultative. Naturellement, pour ce qui concerne également la prise en charge des services publics, le champ d'intervention des collectivités locales a été développé par la législation ultérieure que nous examinerons dans une perspective unitaire. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN ITALIE 75 • l'énumération ne peut être considérée comme limitative, et l'on connaît de nombreux cas où les collectivités locales ont pris en charge des services publics ne figurant pas sur la liste; • l'énumération est antérieure à la définition des dépenses obligatoires des Communes et Provinces; dans certains cas les services que peuvent librement prendre à leur charge les collectivités locales sont devenus des dépenses obligatoires; • le caractère facultatif ou obligatoire de la prise en charge d'un service public ne modifie pas le jugement; dans tous les cas on est en présence d'une fonction de caractère public et de dimension locale. Jusqu'à la Constitution de 1947, par conséquent, la distribution de compétences ne suit pas un projet global préorganisé et rigide; nous sommes assurément hors de toute hypothèse de décentralisation et les fonctions attribuées au pouvoir local ont un cadre et un rôle étroitement locaux (comme nous le verrons en évaluant le type de fonctions attribuées). L'absence d'une quelconque garantie répond non seulement à la ligne politique du fascisme, la forte compression des autonomies locales, mais aussi au fait que pour faire face aux besoins nouveaux et aux tâches économiques et sociales nouvelles, on crée des organismes nationaux sectoriels ad hoc plutôt que de développer la sphère de l'administration locale. La Constitution Républicaine apporte des modifications profondes à cette situation par un vaste projet de réorganisation, dont on attendit d'ailleurs longtemps l'application. Les modifications constitutionnelles suivent deux lignes fondamentales: la reconnaissance de garanties essentielles à l'administration locale et sa transformation par l'insertion de l'échelon régional d'administration. Parmi les garanties, une série d'affirmations solennelles voulaient distinguer clairement le changement par rapport à la période fasciste. Pour l'art. 5, par exemple, {( la République, une et indivisible, reconnaît et assure la promotion des autonomies locales ». Les dispositions les plus significatives sur les fonctions locales sont: a) celles de l'art. 118 qui fixe deux principes: - l'attribution par lois de la République aux Provinces, Communes et autres collectivités locales de fonctions d'intérêt exclusivement local au sein des matières de compétence administrative régionale; - l'exercice normal des fonctions administratives régionales par délégation aux collectivités locales; b) celles de l'art. 128 établissant une réserve de loi pour la détermination des fonctions des Provinces et Communes; c) celles de la Ville disposition transitoire qui conservent aux Communes et Provinces les fonctions actuellement exercées jusqu'au réaménagement et à la distribution des fonctions administratives entre les collectivités locales. Si nous considérons globalement ce groupe de dispositions, il apparaît évident que, plus qu'à une {( garantie» absolue et rigide, le Constituant �76 ÉTUDES pensait à un « processus}) de transformation rapide qui aurait dû se produire dans des temps très brefs et avoir comme noyau fondamental la dévolution des pouvoirs et la décentralisation administrative liée à la création des Régions. En effet, la Constitution a écarté l'indication rigide des fonctions des collectivités locales, et la « stabilité de la situation}) évoquée dans la Ville disposition transitoire ne pouvait être garantie du moment que n'avait jamais été mis en œuvre le processus de rénovation prévu. De sorte que la législation suivante a modifié le cadre des fonctions attribuées, en augmentant dans la plupart des cas le nombre des fonctions locales, mais en octroyant dans certains, des fonctions locales à l'État ou à des établissements publics nationaux (service contre l'incendie, énergie électrique). La garantie de la réserve de loi nationale n'a donc pas couvert les collectivités locales contre tous les risques de se voir « confisquer}) certaines fonctions et surtout ne peut empêcher l'évidement substantiel de l'autonomie que l'on peut obtenir en définissant le contenu spécifique des activités comprises dans des fonctions maintenues au niveau local. Ce n'est que récemment que la réserve de loi semble avoir retrouvé son importance: de nombreuses collectivités locales y voient aujourd'hui une garantie contre l'ingérence de la législation régionale, quoi que celle-ci ne puisse éventuellement opérer que sur les contenus et procédures d'exercice des fonctions mais ne puisse pas modifier les attributions décidées par une loi nationale. Donc, en schématisant à l'extrême les formes d'attribution de fonctions aux collectivités locales, dans le système actuellement en vigueur, on peut rappeler que : - au niveau constitutionnel il n'existe pas de principe de répartition de compétences aux collectivités locales, ni sous forme de clause générale, ni comme liste de fonctions; cette dernière solution est adoptée pour les seules matières de compétence législative régionale auxquelles correspondent (mais pas complètement, voir les fonctions d'intérêt exclusivement local) les compétences administratives; - au niveau de la législation ordinaire il existe une forme de définition de fonctions locales, contenue dans des lois de caractère général (T.U. loi communale et provinciale; T.U. sur la prise en charge des services publics) sous la forme d'une énumération de fonctions; mais cette énumération n'est pas limitative et peut être complétée et même modifiée par la législation ordinaire relative à certains secteurs ou matières pris isolément; la législation ordinaire peut modifier le contenu des fonctions locales ; - au niveau de la législation régionale, il est possible soit de compléter l'ensemble des fonctions locales par l'instrument de la délégation, soit de modifier le contenu des fonctions des collectivités locales; par contre, il n'est pas possible de modifier l'attribution des fonctions. Comme nous l'avons vu, il existait donc dans le projet constitutionnel une liaison étroite entre la dévolution supposée des pouvoirs de l'État aux Régions et la réorganisation de l'administration locale. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN ITALIE 77 Il n'est donc pas étonnant que la non-application de la réforme régionale jusqu'en 1970 ait, au plan de l'administration locale, assuré une continuité du modèle libéral et fasciste basé sur le système binaire: administration centrale - collectivités locales, dans laquelle on a attribué des fonctions à ces dernières de façon inorganique, en les maintenant en position nettement subordonnée, tandis que l'on continuait à créer des établissements publics ad hoc, détachés de l'appareil traditionnel de l'État, pour faire face aux nouvelles tâches publiques. Cette lente croissance inorganique des seules fonctions d'intérêt local, en l'absence d'un processus de dévolution, empêche de parler, pour toute cette période, d'une décentralisation au sens propre du terme. Elle n'empêche pas, par contre, l'existence d'une certaine forme d'autonomie locale. En effet, les collectivités locales se voient reconnaître une autonomie normative (pouvoir de promulguer des actes administratifs de contenu général et des règlements pour la discipline de l'exercice des fonctions), ainsi qu'une autonomie d'orientation politico-administrative (possibilité de décider de priorités de dépense et de budget différentes de celles qui ont été décidées ou suggérées par le gouvernement central). Tout cela, naturellement, compte tenu des limites essentielles déjà signalées à plusieurs reprises: possibilité de soustraire des fonctions, d'évider les fonctions de leur contenu, crise financière d'une extrême gravité et constante dépendance du gouvernement central pour le rééquilibre des budgets, outre une autonomie d'organisation très limitée, puisqu'une véritable autonomie statutaire n'a jamais été reconnue aux collectivités locales. Avec la création des Régions, leur condition, pour ce qui concerne les fonctions, commence à changer, lentement en un premier temps, puis à un rythme accéléré. Mais, soulignons-le encore, les changements se produisent sur le plan des options fondamentales, sans atteinte aux principes généraux de répartition des compétences que nous venons de résumer. " n'est pas à exclure, toutefois, que la nécessité d'une redistribution globale des compétences puisse amener à modifier également ces critères: certains souhaitent par exemple que, dans le respect de principes généraux fixés par une nouvelle loi sur les autonomies locales, une marge de manœuvre plus large soit accordée aux Régions jusqu'à l'attribution (et à la modification) de fonctions aux collectivités locales. Les deux rythmes de modification des fonctions locales correspondent aux deux temps du transfert des fonctions administratives de l'État aux Régions. Dans les premières ordonnances de transfert de 1972, le problème central était la création des Régions (et les résistances centralistes qui s'y opposaient) ; on a procédé à un transfert incomplet (en ce sens que dans de nombreuses matières régionales l'État conservait des fonctions isolées ou des groupes de fonctions) et tout orienté vers les Régions, en négligeant presque totalement la portée de l'art. 118, premier alinéa, qui imposait la définition des fonctions d'intérêt exclusivement local. �78 ÉTUDES Lors du second transfert de 1977 on a cherché à corriger ces déviations en complétant le transfert de façon organique et en augmentant le nombre des fonctions locales. Le débat qui s'ouvrit au moment de la formation des décrets, sur les formes à adopter pour cette attribution de fonctions, ne manqua pas d'intérêt. On soutenait la nécessité d'attribuer des fonctions aux Régions en contraignant ces dernières à utiliser la délégation, de façon à permettre la naissance de processus d'agrégation des collectivités locales pour l'exercice de fonctions de dimension certainement supérieure à la dimension actuelle; d'autre part, et cette dernière tendance prévalut, on soutenait la nécessité d'une attribution directe, sans moyen terme, due justement au fait que les Régions répugnaient à faire usage des pouvoirs de délégation; pour répondre aux besoins de changement des cadres territoriaux optimaux, on permettait aux Régions, non pas pour toutes les matières et fonctions mais seulement pour certaines, de promouvoir des formes d'associations entre collectivités locales. La qualité des fonctions attribuées à l'administration locale. Compte tenu du cadre tracé jusqu'ici sur les formes et les sources d'attribution de fonctions aux collectivités locales, l'analyse du type des fonctions attribuées suivra la tripartition suivante : • les fonctions prévues par des lois générales (T.U. de la loi communale et provinciale; T. U. sur la prise en charge des services publics) ; • les fonctions attribuées par les lois sectorielles les plus importantes; • les fonctions attribuées à des Régions et collectivités locales mineures lors de la dévolution des pouvoirs. Une première remarque générale s'impose: il est évident que les fonctions du premier et du troisième groupe, étant liées à une période historique précise et définie, suggèrent des réflexions et des reconstitutions plus nettes. Pour les fonctions attribuées au fur et à mesure par la législation de secteur, on ne pourra pas faire une analyse unitaire ni tenter de reconstruire les différentes phases. Une seconde remarque générale portera sur l'uniformité de l'administration locale, sans considérer les différences historiques et territoriales, ni les dimensions des collectivités locales. Et cela pour tous les aspects fondamentaux de la discipline et donc, également, pou r les fonctions. Fonctions locales prévues par les lois générales Comme on l'a vu en lisant la liste des fonctions attribuées sous forme d'énumération des dépenses obligatoires, deux éléments fondamentaux peuvent être dégagés : a) le seul niveau d'administration locale pensé au plan général est celui de la Commune, à laquelle sont reconnues des fonctions dans une vaste gamme de matières, encore qu'il s'agisse de fonctions ou d'intérêt « étroitement )} local, ou instrumentales par rapport à des fonctions étatiques; b) les Provinces, bien qu'elles se voient également reconnaître la possibilité d'engager des dépenses facultatives, et donc d'étendre le domaine de leurs �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN ITALIE 79 compétences, sont conçues comme des organes sectoriels, investis de fonctions d'importance mineure; entre autres, le caractère instrumental des provinces est évident par rapport à l'organisation périphérique de l'État central: les limites territoriales coïncident avec celles des Préfectures, les fonctions sont encore plus décidemment subordonnées à des fonctions étatiques. Le T.U. de 1925 sur la prise en charge des services publics, énumère (à l'art. 1) les services que les Communes, et dans certains cas plus limités les Provinces, peuvent prendre à leur charge et gérer en constituant un établissement spécial. Comme on l'a dit, cette énumération constitue l'indice de l'existence de fonctions publiques, en ce sens que l'intervention des pouvoirs publics est purement potentielle. Fonctions locales prévues par la législation de secteur (1934-1972) En suivant le cadre d'étude déjà indiqué, qui nous a permis de souligner une continuité fondamentale dans la situation des fonctions du pouvoir local, de la période fasciste jusqu'à la création des Régions, nous prendrons comme dates limites celle de l'entrée en vigueur du dernier T.U. de la loi communale et provinciale (1934) et celle du premier transfert de fonctions aux Régions (1972) (4). Durant la longue périOde de continuité fondamentale liée à l'absence d'une décentralisation effective, une nouvelle subdivision est cependant possible, si l'on prend comme élément déterminant le problème de la planification. Jusqu'au début des années 60 (naissance du Centre-Gauche), la croissance des fonctions locales n'est qu'une partie infime du phénomène global de la croissance des fonctions publiques, à laquelle, nous l'avons vu, on répondait surtout en créant des établissements publics (nationaux et locaux) ad hoc. Cette croissance est presque spontanée, hors d'un cadre global déterminé. Tandis que les fonctions que nous avons qualifiées d'instrumentales par rapport à l'exercice de fonctions étatiques demeurent substantiellement inchangées, surtout dans les secteurs de l'éducation, de la justice et de la sécurité publique, de même que demeure immobile le secteur de l'assistance sanitaire et sociale, les modifications les plus importantes se produisent dans les secteurs du territoire et des services publics locaux. Par la loi d'urbanisme de 1942, qui en réalité généralisait l'expérience de planification commencée aux termes de lois spéciales pour certaines villes, commence un processus qui va progressivement attribuer aux Communes des pouvoirs très importants de planification et de contrôle de tous les usages possibles du territoire, tout en développant le domaine des inter- (4) Cette dernière date, en effet, du fait même de la dévolution des pouvoirs de l'État et malgré les limites posées à l'attribution de fonctions aux collectivités locales mineures, a représenté un véritable tournant. Toute la périOde successive est dominée par le problème des fonctions locales, en ce qui concerne tant le second transfert de fonctions de 1977 que la législation de secteur, que l'hypothèse de réforme du pouvoir local. �80 ÉTUDES ventions actives des communes dans l'infrastructuration et l'urbanisation du territoire. Ainsi s'est peu à peu développée également la compétence en matière d'ouvrages publics non plus limités aux seuls ouvrages hygiéniques et sanitaires. Dans le domaine des services publics, des lois ultérieures ont étendu la possibilité de prise en charge directe par les collectivités locales dans les secteurs des services des poids et mesures (1931), centrales du lait (1938), ramassage des ordures ménagères solides (1941), services de parking gardé (1959), commerce de gros des fruits et légumes, des viandes et des produits de la pêche (1959). La législation de la dernière période (du début des années 60 au début des années 70) semble modifier le cadre, tout au moins parce que les fonctions locales continuent à se développer. Mais, en l'absence d'un projet institutionnel global de décentralisation, on trouve également dans les nouvelles tâches des collectivités locales un type nouveau de subordination au gouvernement central. On voit naître dans cette période certaines fonctions parfois importantes, attribuées comme fonctions propres aux collectivités locales, mais dont l'exercice pratique s'insère dans des modèles de planification correspondant pleinement à la volonté de mettre sur pied, pour la première fois, des instruments effectifs de planification. Quelques exemples. La tentative pour relancer la planification territoriale consista à définir, au niveau central, des contenus minima (standards) pour les plans d'aménagement des communes, ou à revitaliser certains instruments de planification, les plans territoriaux de coordination qui serviraient à contrôler et à orienter, au plan national, l'activité des collectivités locales. La tentative pour relancer l'action publique dans le bâtiment consista (loi nO 167 de 1962 et loi nO 865 de 1971) à attribuer aux Communes la tâche de découvrir et d'urbaniser les aires nécessaires, tout en maintenant à l'échelon central la planification et surtout le financement des actions. La loi nO 615 de 1966 sur la pollution atmosphérique, la loi nO 717 de 1965 sur la rénovation de la « Cassa per il Mezzogiorno» (Fonds pour l'aide à l'Italie méridionale), la loi nO 132 de 1968 sur le plan hospitalier, la loi nO 444 de 1968 sur l'école maternelle nationale, la loi nO 641 de 1967 sur les constructions scolaires (la loi nO 1044 sur les jardins d'enfants) se prêtent à des considérations analogues. Fonctions locales prévues dans les décrets de transfert et dans la législation de secteur contemporaine. Comme on l'a déjà dit, c'est avec les premiers décrets ministériels de transfert de fonctions étatiques aux Régions que s'instaure la véritable inversion de tendance dans l'attribution de fonctions aux collectivités locales, encore que de nombreux problèmes aient été posés par l'attribution initiale aux Régions de fonctions d'intérêt local. Et cela tant pour la correction apportée lors du deuxième transfert (1977) par l'attribution directe de nouvelles fonctions que parce que, même dans le cas où les fonctions des collectivités locales n'étaient pas accrues, le déplacement de compétence législative et administrative de contrôle aux �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN ITALIE 81 Régions dans des matières relatives aux fonctions locales comporte un accroissement substantiel de l'autonomie des collectivités locales (comprise comme autonomie d'orientation politico-administrative) comme capacité accrue de négociation politique. Ce changement global a fini - non sans beaucoup de résistances et de reculs - par influer également sur de nombreuses lois de secteur promulguées durant la dernière période. Dans la rude bataille menée pour l'élargissement de leurs compétences, les Régions cherchèrent l'alliance des Communes et Provinces, attribuant à cette démarche la signification générale d'un développement de l'importance et du rôle des assemblées électives par rapport à l'entrelacs compliqué d'établissements publics ad hoc (nationaux ou locaux), souvent porteurs d'intérêts corporatifs et sectoriels, souvent puissants au point d'empêcher la représentation autonome et entière des collectivités administrées. Et durant les dernières années, les quelques résultats obtenus ont suivi deux lignes parallèles: - en ramenant nombre de fonctions publiques d'établissements ou organes sectoriels à l'intérieur du processus de planification ou, de toute façon, à l'intérieur de fonctions attribuées aux différents échelons d'administration ; - en attaquant directement la jungle des établissements publics par: • la suppression de nombreux établissements nationaux inutiles (Loi nO 70 de 1975) ; • la suppression d'établissements nationaux dont les fonctions avaient été complètement transférées; • la suppression des mutuelles; • la suppression par certaines Régions (pas toutes) de certaines catégories d'établissements publics locaux. En évaluant, très brièvement, l'ensemble des fonctions actuelles de l'administration locale, compte tenu des fonctions déjà assignées aux Communes et Provinces par la législation précédente, on peut établir un classement très schématique : 1 - fonctions nouvelles des Communes et Provinces, c'est-à-dire attribuées à celles-ci indirectement, et aptes à modifier de façon substantielle l'autonomie des collectivités locales mineures (5) ; Il - fonctions transférées aux Régions sans attribution aux collectivités locales, mais aptes à produire des modifications dans l'exercice de fonctions locales déjà existantes (6) ; III - fonctions résiduelles des Communes et Provinces, qui, vu leur rapport avec des fonctions de l'État non transférées, peuvent être considérées comme non modifiées. (5) Voir annexe 2. (6) Voir annexe 3. 6 �82 ÉTUDES Comme nous tenons compte surtout des innovations positives introduites par les décrets de transfert (en particulier le D.P.C. 616 de 1977, sorte de Grande Charte des autonomies locales) et par certaines lois sectorielles, nous donnons ici un bref aperçu des seules fonctions des deux premières catégories, les autres ont été précédemment énumérées. Les fonctions sont regroupées par « secteurs organiques de matière» selon la répartition du décret qui applique en cela une directive précise de la loi de délégation promulguée afin de permettre l'analyse globale et organique des fonctions dont nous parlions au début du présent rapport. Considérations finales et problèmes posés. Essayons à présent de dégager la signification des grandes lignes des problèmes apparus dans l'évaluation du processus d'attribution des fonctions à l'administration locale. La première considération est qu'il s'est agi d'une distribution de fonctions non organique, souvent motivée plutôt par la dialectique entre distinctions préliminaires politico-idéologiques que par une connaissance réelle de l'administration locale. Les fonctions, comme il ressort de l'analyse effectuée jusqu'à présent, se sont concentrées surtout autour des Régions (qui ne devraient pas, rigoureusement parlant, être considérées comme un échelon de l'administration locale) et des Communes. Les Provinces traditionnellement liées à des fonctions sectorielles et, de par leur dimension, mieux adaptées à l'exercice de tâches par les organes périphériques de l'État (avant tout le préfet) que comme échelon effectif de l'administration locale, sont décidément pénalisées. Il existe donc deux échelons d'administration à compétence potentiellement générale: les Régions et les Communes, assignataires de fonctions souvent sous - ou sur-dimensionnées, et un échelon intermédiaire, la Province qui, vu son extension territoriale, ne peut exercer les fonctions (de planification économique, de planification territoriale, de fourniture des « services réels ») improprement confiées aux autres échelons d'administration. Deux lois ont encore compliqué ce cadre, en créant de nouvelles catégories d'organismes locaux: l'une aux fins de la planification spécifique de territoires à caractéristiques particulières (Communautés montagnardes, loi nO 1102 de 1971), l'autre pour étendre la participation des citoyens aux options publiques (Organes de décentralisation des communes, quartiers, Loi nO 268 de 1976). Ce sont surtout les Régions qui ont jusqu'à présent cherché les remèdes à cette situation complexe. Négligeant pour le moment les solutions de type contractuel ou qui affectent les procédures, la plus intéressante nouveauté structurale a été la tentative pour instituer un échelon d'administration intermédiaire, par la création des Comprensori (Zones d'intervention concertée) qui ont des configurations juridiques et, malheureusement, des dimensions territoriales très diverses d'une Région à l'autre, mais un élément commun: ils sont presque toujours chargés de coordonner des fonctions existantes et ont donc des fonctions nouvelles, mais on a évité la simplification consistant à leur attribuer entièrement des fonctions que les collectivités locales actuelles n'étaient pas capables d'exercer. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN ITALIE 83 Une autre tendance des Régions a été de répondre aux limitations territoriales de nombreuses communes par la promotion de diverses formes d'association entre communes, tantôt générales, tantôt monofonction nelles. De sorte que de nombreuses Régions comportent encore aujourd'hui 7 échelons d'administration locale : Région, Province, Comprensorio, Communauté montagnarde, Association entre Communes (dans bien des cas l'unique exemple est l'Unité sanitaire locale), Commune et Quartier. La situation risquant de se compliquer encore, le Parlement et les forces politiques les plus représentatives semblent avoir sérieusement repris l'initiative, encore que dans des délais difficilement prévisibles, d'une loi générale de réforme des collectivités locales. Au début de 1980, un accord a été réalisé au sein de la Commission parlementaire compétente, sur un texte unifié de réforme: mais ce texte ne paraît pas capable de résoudre tous les problèmes posés. En effet, sa caractéristique essentielle est la confirmation du rôle primaire des Communes, à travers des fonctions pratiquement généralisées à tous les secteurs attribués à l'administration locale (et donc également pour les actions sur les secteurs de production et la fourniture de « services réels ») sans modification directe des cadres territoriaux actuels. Du point de vue des dimensions, l'exercice des fonctions repose sur les simples instruments de type contractuel (accords, unions, associations de Communes). La seconde caractéristique du texte est le maintien de la Province, en vue, très justement, de permettre un seul échelon intermédiaire entre Région et Communes, et de ne pas modifier la Constitution qui prévoit expressément cet échelon d'administration. Les problèmes surgissent lorsque l'on examine les fonctions et, par rapport à ces fonctions, les dimensions territoriales de la Province. Les fonctions sont qualifiées de « planification » mais comme il n'y a pas attribution de fonctions d'administration active, le rôle de la Province semble être celui d'une simple coordination de l'activité des collectivités locales qui conservent toutes leurs fonctions. Un échelon d'administration dont la représentativité découle de l'électricité directe, mais sans pouvoirs effectifs. Des planificateurs sans bras ni jambes, sans même un bureau d'études. Les dimensions territoriales des Provinces sont définies d'après des critères très discutables, par exemple la limitation du nombre des Provinces, qui ne doit pas être supérieur à un tiers ou inférieur à un tiers de celles qui existent actuellement. Comme on le voit, aucune tentative pour rattacher la définition des sphères territoriales aux nécessités réelles d'exercice des fonctions à transférer, ou à la connaissance des caractères objectifs du territoire, au plan historique, économique, démographique, géographique. La timidité des propositions affleure également dans la définition du sort des Communautés montagnardes, que beaucoup considèrent comme des instruments désormais inutiles de planification de leur propre isolement et sous-développement relatif, alors qu'elles devraient être des collectivités �84 ÉTUDES intermédiaires pourvues de capacités réelles de planification et d'action. Le texte unifié se limite en effet à ôter aux Communautés montagnardes les fonctions de planification territoriale et économique, sans préciser ce que ces collectivités doivent faire. De sorte que, si l'on veut traduire le cadre tracé par ces propositions et échelons d'administration locale et en distribution des fonctions, on s'aperçoit que bien peu de choses changeraient: il y aurait encore 6 échelons d'administration au lieu de 7 et la tendance à concentrer les fonctions autour de la Commune serait accentuée, sans transfert aux échelons mineurs des nombreuses fonctions régionales dont la dimension est assurément locale. Quelles voies choisir? Avant tout, abandonner les considérations politico-idéologiques qui n'ont rien à voir avec la situation de l'administration locale, et entreprendre un travail sérieux et méthodique de recherche et de recueil de données réelles et significatives. En second lieu, il faut définir certains points qui conditionnent toute la réflexion, et avant tout le problème de la Région. La Région doit retourner à son rôle constitutionnel, de collectivité de décentralisation de l'État et d'orientation par grandes lignes de l'administration locale; elle ne peut plus être un échelon de l'administration locale. Une fois cette garantie obtenue par la dévolution des fonctions locales, on aura fait un progrès d'une extrême importance. Une autre difficulté est le nombre d' échelons d'administration ; les expériences d'autres pays, surtout celle de l'Angleterre, parlent en faveur de deux échelons au maximum. Pour ce faire, l'Italie doit doter d'efficacité l'échelon intermédiaire (Province et « Comprensorio »), et oser une modification profonde des sphères territoriales des collectivités primaires (Communes). Les formes contractuelles auront naturellement leur importance dans des actions spécifiques ou pour l'exercice de fonctions particulièrement complexes, mais ne peuvent devenir la forme habituelle d'exercice des fonctions dépassant la dimension actuelle des Communes. Car il naÎtrait alors des complications très graves de coordination et d'accord entre un nombre souvent fort élevé de Communes. La dernière difficulté à affronter est l'uniformité de l'administration locale. Il s'agit de voir si la loi voulue par les collectivités locales (en particulier l'ANCI -Association Nationale des Communes Italiennes) contenant un tableau de leurs attributions, est la forme de garantie la plus sûre de leur fonctionnement. Ou s'il ne serait pas plus opportun de permettre aux Régions - dans le cadre de principes généraux très clairs sur le nombre, le rôle et les fonctions caractérisant les différents échelons d'administration - une flexibilité ou une possibilité d'expérimentation plus larges dans la distribution des fonctions. Il suffit de penser à l'énorme différence de situations entre des Régions à développement déjà étendu des services publics locaux, et les Régions plus arriérées ; entre des Régions composées d'un très grand nombre de Communes (Piémont, Lombardie) et des Régions dont les communes sont très étendues (Pouilles, Toscane) ; entre des Régions aux implantations urbaines équilibrées (EmilieRomagne, Toscane) et des Régions caractérisées par la présence de zones métropolitaines (Latium, Campanie, Lombardie). �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN ITALIE 85 ANNEXE 1 COMMUNES: La loi définit 8 secteurs de compétence: • Dépenses générales: Les plus importantes sont sans aucun doute les fonctions afférentes à l'étatciv!1, au registre de la population, aux services électoraux et à la statistique, tandis que d'autres fonctions ont un caractère décidément instrumental par rapport à l'exercice de fonctions nationales (fourniture de locaux pour les conseils de révision, pour les carabiniers et les services des douanes et du contrôle financier, etc.). • Police locale, santé et hygiène: Outre les tâches de police locale proprement dite, ce groupe comprend des fonctions qui peuvent peut-être aujourd'hui être classées différemment; dans le secteur de la santé, non pas des fonctions d'assistance sanitaire (n'oublions pas l'extension qu'avaient les institutions privées, surtout religieuses, dans le secteur hospitalier) mais de prévention (vaccination, pharmacies, dispensaires pour le traitement de la syphilis, prévention des maladies infectieuses, prévention et traitement de la pellagre, surveillance des chiens errants) ; dans le secteur de l' hygiène des fonctions d'entretien (voirie, convois funèbres) à classer aujourd'hui parmi les ouvrages publics (ouvrages hygiéniques et sanitaires, aqueducs, égoûts, cimetières, abattoirs, éclairage public) et des fonctions à reclasser aujourd'hui comme intervention de contrôle et de correction du marché (marchés en gros, foires et marchés). • Sécurité publique et justice: Les fonctions sont ici tout à fait secondaires et instrumentales (bureaux pour le conciliateur, formation de listes de citoyens qui peuvent devenir juges populaires). A rappeler que selon le T.U. sur la sécurité publique, la Commune n'est pas chargée du maintien de l'ordre public, tandis que le Maire peut adopter des mesures en qualité d'officier du gouvernement. • Ouvrages publics : Les fonctions prévues par la loi dans ce secteur sont extrêmement réduites et ne constituent qu'une infime partie des pouvoirs actuellement exercés par les Communes en vertu de la législation ultérieure en matière d'urbanisme et d'ouvrages publics. La compétence communale directe s'applique aux seules rues, places et jardins ; pour d'autres catégories d'ouvrages publics (ouvrages hydrauliques mineurs, ouvrages pour les voies navigables secondaires, ouvrages d'entretien des ports) il est prévu que les Communes pourront contribuer aux dépenses. • Éducation : Dans ce secteur, qui comprend à la fois l'instruction et la culture, aucune fonction directe n'est prévue, mais uniquement des fonctions de soutien à l'exercice des fonctions nationales: fourniture et entretien de locaux scolaires, des classes élémentaires aux cours moyens supérieurs (à l'exception, chose curieuse, des lycées scientifiques et des instituts techniques pour lesquels la fourniture de locaux est une tâche de la Province), aides aux universités, fourniture de bureaux pour les inspecteurs scolaires et directeurs pédagogiques, etc. La législation ultérieure apportera des modifications dans le secteur de l'instruction, en ce qui concerne uniquement l'école maternelle, tandis que dans celui des activités culturelles le développement des fonctions des collectivités locales prendra surtout la forme de l'intervention facultative et donc de l'auto-attribution de fonctions. �86 ÉTUDES • Agriculture: Les fonctions liées à la production agricole proprement dite et à l'intervention sur le marché sont pratiquement inexistantes (dans ce secteur, le développement d'organes sectoriels et catégoriels a été remarquable, et avant tout celui des Consortiums agricoles). Les fonctions relatives à l'usage des emplacements collectifs et à l'aménagement des domaines communaux, souvent assez importants, présentent un certain intérêt. • Assistance et bienfaisance: Dans ce cas encore, aucune fonction directe pour la création d'institutions séparées d'assistance et de bienfaisance; quelques interventions d'importance secondaire, destinées aux seuls citoyens pauvres, aux enfants illégitimes ou abandonnés, aux personnes inaptes au travail. • Culte: La fonction est la conservation des édifices destinés au culte. PROVINCE L'impression de la limitation des fonctions augmente si l'on examine les prévisions de la loi communale et provinciale pour la Province. Ici, on ne peut pas même dire que l'on se trouve devant une collectivité locale à compétence générale, comme dans le cas de la Commune. Les groupes de fonctions prévues par l'art. 144 de la loi sont au nombre de 6 : • Dépenses générales: Dans ce domaine, de nombreuses fonctions, presque toutes instrumentales par rapport à des fonctions nationales, ont été reprises en charge par l'État avec la loi nO 1014 de 1960 (fourniture de locaux pour les archives de l'État, bureaux de préfecture, corps armés de police, bureaux des conseils de révision). Il ne reste que la possibilité de contribuer à la formation d'un nouveau cadastre (œuvre d'ailleurs jamais réalisée). • Santé et hygiène: Outre les tâches de prévention à considérer comme concurrentes de celles des communes, la fonction relative aux laboratoires provinciaux d'hygiène et de prophylaxie est importante: ces laboratoires ont constitué jusqu'à présent, l'unique modeste moyen public de lutte contre la pollution de l'environnement. • Ouvrages publics : Là encore on retrouve la distribution entre compétences diverses (construction de routes départementales, de berges contre les fleuves et torrents, de routes d'accès à des gares ferroviaires et à des ports) et fonctions indirectes (contribution à la construction d'ouvrages publics secondaires). • Éducation: Seules des fonctions instrumentales ou indirectes : fourniture et entretien d'édifices, contributions à des patronages scolaires et à l'université. • Agriculture : Une seule fonction directe mais mineure (lutte contre les sauterelles et la fourmi argentine) et une fonction indirecte : aides aux inspections agricoles provinciales. • Assistance et bienfaisance: Il fallait considérer comme unique fonction importante l'assistance aux infirmes mentaux jusqu'à la récente loi qui a aboli les hôpitaux psychiatriques pour transférer l'assistance aux structures hospitalières normales. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN ITALIE 87 ANNEXE 2 • Services sociaux : Les nouveautés les plus importantes concernent l'assistance sociale et l'assistance sanitaire, compte tenu entre autre des coupes sombres faites pour les établissements publics. Pour l'assistance sociale, outre l'extension de fonctions liée à la dissolution des Organes communaux d'assistance (ECA) et à l'absorption des Institutions publiques d'assistance et bienfaisance (lPAB), il ya de nouvelles fonctions en matière d'assistance aux familles des détenus et des victimes de la criminalité, d'assistance post-pénitentiaire, d'assistance aux mineurs, de protection sociale de la femme. Pour l'assistance sanitaire il faut signaler la récente loi qui a institué le service sanitaire national. Il n'entre pas dans notre propos d'examiner cette loi (très complexe, et dont la phase de mise en œuvre est encore laborieuse). Il convient de rappeler que, contrairement à ce qui s'est produit en Angleterre pour le National Health Service, il n'y a eu aucune expropriation des fonctions des organes locaux qui sont les premiers protagonistes de la réforme, encore qu'à travers les Unités sanitaires locales, structures portantes du Service sanitaire, organes créés par les Communes par cadres territoriaux autonomes (dans la plupart des cas supra-communaux, dans les grandes communes infra-communaux). Pour l'assistance scolaire, la nouveauté est l'unification de toutes les fonctions qui convergent sur la Commune et la soustraction aux Provinces de l'assistance aux écoles supérieures. Dans le secteur des biens culturels et de la promotion de l'éducation et de la culture, le développement des fonctions des collectivités locales ne s'est pas fait directement par décret mais il ya renvoi à des lois nationales de secteur (tutelle des biens culturels, activités théâtrales, cinématographiques, musicales) qui devront fixer les fonctions des Régions et des collectivités locales mineures. • Développement économique: Dans le secteur du Commerce il ya la nouveauté relative à la possibilité de gestion des marchés de gros des Communes, du pouvoir de déterminer les horaires des boutiques. Dans le secteur du tourisme et du sport, les nouvelles fonctions sont d'une certaine importance; promotion d'activités récréatives et sportives; gestion d'installations et services complémentaires pour le tourisme; refuges de montagne, campings et villages de vacances. • Territoire: Les nouvelles fonctions des collectivités locales sont plutôt rares dans un secteur où le transfert aux Régions a atteint son expansion maximum. On été directement atttribuées : aux Communes les fonctions en matière de protection de la nature, encore que certaines dispositions de loi contradictoires attribuent ces fonctions aux Régions (en particulier les parcs et réserves naturelles et la tutelle des zones sismiques) ; aux Communes et Provinces les fonctions importantes de tutelle de l'environnement contre la pollution, entre autres d'après la récente législation spéciale sur la pollution des eaux. Il faut toutefois souligner qu'il s'agit de contrôler si les limites établies au plan national pour les décharges sont respectées, ou de gérer les services d'écoulement et d'épuration des eaux; aux Communes les fonctions en matière d'attribution des logements appartenant à la construction résidentielle publique. �88 ÉTUDES ANNEXE 3 • Services sociaux : Le transfert en matière de police locale, urbaine et rurale, est très vaste, avec des répercussions immédiates sur les fonctions traditionnellement confiées aux Communes. Dans le secteur de l'instruction artisanale et professionnelle, les conséquences sont moins importantes car on reconnaît surtout aux collectivités locales un pouvoir d'initiative et de promotion, non de gestion. • Développement économique: A signaler le transfert aux Régions en matière d'agriculture et d'artisanat, encore que les fonctions locales dont l'exercice ne peut être conditionné soient l'administration des biens d'usage collectif et du domaine communal et le pouvoir des communes de définir et d'équiper les aires à destiner à des implantations de production artisanale. Les fonctions régionales sont également importantes en matière de foires et marchés, qui influent sur des fonctions et services attribués depuis longtemps au pouvoir local, et de tourisme, qui se reflètent surtout sur les nombreuses tâches locales de police administrative. • Territoire: En matière de planification territoriale, le transfert de fonctions aux Régions a été très vaste, et il est intéressant de voir l'usage que les Régions ont fait des nouveaux pouvoirs: la tendance s'est accentuée à ramener dans les plans généraux d'aménagement du territoire toutes les options jusqu'alors sectorielles ou confiées à des sujets autres que les collectivités locales. Toutefois, le problème du pouvoir de contrôle des localisations les plus importantes n'est pas clairement résolu: localisations industrielles ou celles des grands ouvrages publics relevant de la compétence de l'État. La solution actuelle vise à maintenir cette fonction sous la direction de l'État, mais avec une large participation de l'administration locale: entente nécessaire avec les Régions qui doivent consulter les Communes intéressées. En matières d'ouvrages publics également, les changement ont été nombreux pour les fonctions locales (non plus liées, comme on l'a vu, aux seuls ouvrages hygiéniques et sanitaires, mais à tous les services publics les plus essentiels afférents à la résidence et à la qualité de la vie), à la suite du transfert de fonctions aux Régions, mis en œuvre par le décret de 1977 et, pour les Régions méridionales, par la loi nO 193 de 1976; cette loi a tenté d'enrayer l'intrusion de la Cassa per il Mezzogiorno dans ce que l'on définit comme « l'action ordinaire », c'est-à-dire dans les fonctions incombant normalement aux collectivités locales, pour orienter l'activité de cet organe vers une action extraordinaire effective par ses dimensions financières et par ses caractéristiques intrinsèques (projets spéciaux). De même, pour la tutelle de l'environnement contre la pollution, les nouveautés les plus importantes introduites par le D.P.R. nO 616 de la loi nO 319 de 1976 sont: - les nouveaux pouvoirs régionaux pour la pollution atmosphérique; - le pouvoir de contrôle des décharges dans les eaux marines; - le pouvoir de déterminer par les plans régionaux d'assainissement des eaux les seuils de tolérance des décharges des particuliers (pour les décharges industrielles les seuils sont fixés à l'échelon national, directement par la loi). �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN YOUGOSLAVIE par Marc GJIDARA (*) Une idée simple prévaut à propos de la Yougoslavie, qui veut que ce pays constitue un défi au centralisme, à tel point que d'aucuns s'interrogent sur la cohérence d'un système qui pousse à l'extrême la logique de l'autonomie et dont on se demande comment il parvient à assurer l'unité socio-politique de l'État, à force de décentralisation et d'autogestion, dont la philosophie même est la négation du centralisme, au-delà du simple aménagement des rapports entre le centre et la périphérie. Si la structure territoriale de ce pays n'est pas une catégorie statique, surtout s'agissant des collectivités locales élémentaires (les communes), au moins est-on assuré de constater qu'il ya place en Yougoslavie pour du pouvoir local, si l'on entend par là un ensemble d'organes et d'institutions disposant de l'autorité, au moins en apparence. Il convient aussi de prendre en considération les fondements du système socio-économique et politique, qui sont d'une part un fédéralisme spécifique multinational qui se présente comme une communauté exempte d'uniformité, une « unité sans unitarisme» (J. Djordjevié) et d'autre part l'autogestion entendue comme une alternative au socialisme bureaucratique centralisateur et à l'étatisme. Si d'ordinaire le pouvoir est supposé passer par l'État, l'autogestion implique exactement le contraire et cette affirmation a valeur de postulat. Le pouvoir est fondé sur le système de la délégation - expression la plus récente de l'autogestion - destiné à permettre aux cellules primaires de la société d'influer sur les décisions majeures à tous les échelons et de régler tous les problèmes au plus bas niveau possible. L'autogestion n'est donc pas seulement celle des travailleurs dans leurs organisations du travail. Les instances suprêmes, fédérales, républicaines et provinciales, sont l'émanation de l'autogestion dans la commune, qui elle-même a prolongé l'autogestion dans les activités économiques et sociales. (*) Chargé de Conférences à l'Université de Droit, d'Économie et des Sciences Sociales de Paris - 2. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume III, 1980. �90 ÉTUDES Mais s'agissant de la Yougoslavie en matière d'autogestion et de décentralisation, comme dans tous les autres domaines, il faut raisonner en termes de peuples, de nations, de nationalités et de minorités nationales. Car la désétatisation mise en œuvre dans et par l'autogestion s'impose aussi pour des raisons tactiques et en vue de désamorcer les risques de conflits et pour freiner à la fois le développement des forces centrifuges et des tendances centripètes. C'est là le donné central de la vie politique et sociale (1). La structure nationale particulière du pays détermine d'abord le type de fédéralisme mis en œuvre dans toutes les constitutions successives, en 1946, 1953, 1963 et 1974, sans compter les amendements intervenus en 1967, 1968 et 1971. Ce rejet constant de l'unitarisme centraliste - qui a été historiquement un dramatique ratage - est l'héritage essentiel de la période de guerre. S'il est vrai que « le facteur national a joué en faveur d'une très large décentralisation, non seulement au niveau des compétences administratives, mais même au niveau du pouvoir politique» (2), cette évolution s'est toutefois faite par à coups, avec une succession de freinages et d'accélérations et en tout état de cause le mouvement de décentralisation du pouvoir connaît un seuil de tolérance qui a été considéré comme atteint en 1971. Car cette année-là, certains événements ont remis en cause par le biais de la décentralisation et le monopole politique et l'idéologie officielle dont la nature profonde est centralisatrice sinon unitariste. Les crises successives montrent que le débat central-local s'inscrit sur un arrière plan constitué par une volonté politique constante de réunir des peuples divers tout en maintenant leur individualité. La complexité de l'agencement concret du pouvoir local, l'attribution et l'exercice des compétences, subissent l'impact de la constitution ethnique et de la géographie humaine de la Yougoslavie, qui sont extraordinairement tourmentées. Maints auteurs yougoslaves soulignent « le renforcement constant des éléments fédératifs» (3) et la dernière en date des constitutions a mis en place un fédéralisme coopératif, contractuel et participatif tout à fait original, mais complexe, à la veille de certaines transitions capitales pour l'avenir du pays. Si le centralisme (même démocratique) est depuis longtemps considéré plutôt comme un objectif du socialisme que comme un instrument de la révolution, il ne faut pas perdre de vue que de nombreux faits accomplis remontent à une période de socialisme autoritaire et de centralisme forcé, où les textes et la pratique donnaient la priorité au pouvoir central dans tous les domaines. Si la centralisation administrative, la planification bureaucratique, la forme dirigiste du capitalisme d'État, ont été jugées « objectivemènt nécessaires» jusqu'à un certain point, ce système a entraîné des conséquences négatives - dont certaines subsistent (1) E. KARDELJ, in Questions actuelles du socialisme, mars 1971, p. 15. (2) M. LESAGE, Les régimes de l'U.R.S.S. et de l'Europe de l'Est, P.U.F., Thémis, Paris, 1971, p. 185. (3) M. STROBL, « Le caractère du fédéralisme yougoslave et la prise de décision dans la fédération », in Le socialisme dans la théorie et la pratique yougoslaves, vol. 11, Université de Belgrade, Colloques du Centre Universitaire International des sciences sociales, Belgrade 1978, p. 195. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN YOUGOSLAVIE 91 - qui expliquent le rejet de l'unitarisme. Mais en dépit du déplacement de poids politique qui s'est produit du centre vers la périphérie, il n'y a pas et ne doit pas y avoir contradiction entre les différents niveaux de décision du pouvoir et pour sa part la Yougoslavie possède certains moyens d'harmoniser les intérêts en présence. L'objectif fondamental étant de procéder à l'intégration d'un ensemble politique, social, économique et ethnique divers, voire conflictuel, l'initiative est conduite non plus du sommet et par l'État, mais développée à la base et localement par l'encadrement des masses. Cela est le fait de la Ligue des communistes yougoslaves et des autres organisations satellites. C'est là le centre fonctionnel et non plus géographique, la volonté omniprésente et unique, le régulateur de toutes les instances du pouvoir à tous les niveaux, sur l'action duquel le réformateur yougoslave compte (4), pour tenir les paris consistant à décentraliser par des moyens s'avérant pourtant centralisés, à instaurer la démocratie éventuellement par des voies autoritaires, à assurer un certain pluralisme mais dans le monopole, à préserver la diversité nationale et l'autogestion locale sans attenter à l'unité. DÉFINITIONS ET CONCEPTS Si les rapports au sein de la fédération sont éminemment instables et sujets à de fréquents rééquilibrages, c'est que l'autogestion et la décentralisation doivent se « resituer » en permanence vis-à-vis de ces extrêmes que sont l'unitarisme et les particularismes, qui représentent deux legs du passé jugés également funestes. La démocratie autogestionnaire suit donc une ligne de crêtes, d'autant plus difficile à tenir qu'à en croire certains observateurs; « Si le principe fédéral est clairement formulé, son expression juridique et politique est encore imparfaite» (5). Ce qui est net en revanche, c'est le refus de ramener l'unité au centralisme et à la hiérarchie, encore que « l'absence de hiérarchie ne signifie pas l'abandon d'une cohérence nécessaire» (6). Il est tout aussi évident, à l'issue des récentes révisions constitutionnelles (1971 et 1974), que c'est la commune qui reste la pièce maîtresse d'un système de désétatisation continue. Si un pouvoir local existe en Yougoslavie, c'est à ce niveau qu'il a été décidé de le situer. C'est ce qui commande la conception yougoslave de la décentralistion (7). (4) Sur le rôle de la L.C.Y. et de l'Alliance, V. SIMOVlé, « La commune, son développement et la réalisation de son contenu autogestionnaire », in Le socialisme dans la théorie et la pratique yougoslave, vol 11, p.262. (5) c. SADIKOVlé, « Teorijski aspekti federacije », in Ustavna Reforma, Colloque de la Faculté de Droit de Zagreb, Centre d'Etudes politiques contemporaines, éd. Informator, Zagreb 1971, p. 161. (6) J. DJORDJEVlé, « Le fédéralisme constitutionnel et législatif dans la R.S.F.Y. », in L'influence des structures fédérales sur la source législative du droit, Assoc. internat. des sciences juridiques, Colloque de Belgrade, juillet 1973 organisé par l'Assoc. yougoslave de droit comparé, p. 108. (7) v. SIMOVlé, « La commune, son développement et la réalisation de son contenu autogestionnaire » in Le socialisme dans la théorie et la pratique yougoslaves, Recueil des conférences du Centre Universitaire international des Sciences sociales de l'Université de Belgrade, vol. 11, 1978, p. 247. Egalement J. DJORDJEVlé, « Le fédéralisme constitutionnel etc ... », p. 105. La constitution de la Rép. soc. de Macédoine, la plus explicite sur ce point, déclare que les communes sont des catégories constitutionnelles originaires, cf. SPECIFICNOSTI REPUBLléKIH 1 POKRAJINSKIH USTAVA (Les particularités des constitutions républicaines et provinciales), ZBIRKA STUDIJA (Recueil d'études), Institut de droit comparé de Belgrade, ed. Savremena Administracija, 1976, p. 100. �92 ÉTUDES La décentralisation Au plan politique La commune reflète parfaitement la double vocation du système de pouvoir, dans la mesure où elle est conçue d'une part comme le moyen privilégié d'assurer l'intégration à la base de nations différentes (après les échecs de l'unification d'en haut) et d'autre part de préserver les particularités nationales qui ont généralement une assise territoriale. Déjà en 1953 et en 1963, le constituant avait opté pour un système destiné à empêcher l'État de se transformer en force dominante par rapport aux citoyens et à la société. La décentralisation a été entendue comme une démocratisation de type autogestionnaire, cantonnant l'État dans une mission de contrôle, d'orientation et de coordination, et fondée sur la socialisation croissante des fonctions collectives, la libération de toutes les tutelles, le rejet de tous les rapports hiérarchiques et leur remplacement par la concertation, l'entente, la négociation et la coopération (8). Parce que la notion de décentralisation suppose l'existence d'un centre, elle-même apparaît donc problématique en Yougoslavie. Parler de décentralisation équivaudrait à admettre une limitation de la souveraineté des peuples et de leurs républiques. Or un tel rapport hiérarchique contredirait l'autogestion et le principe d'antériorité et de supériorité des peuples, par rapport à la fédération. Cette suppression de l'étatisme complétée par un transfert massif des prérogatives de l'État à leurs détenteurs originaires, n'est pas un vain mot dans ce pays à la configuration ethnique exceptionnellement complexe. Reconnaître des compétences politiques dans ces conditions revient à faire de toutes les instances décentralisées des participants directs à la solution des problèmes essentiels. La difficulté ici est, que si cela a paru le meilleur moyen de désamorcer les conflits, cela peut tout aussi sûrement contribuer à les exacerber, à défaut d'un système régulateur dont on a vu quel il était en Yougoslavie actuellement. Au plan économique. Les conceptions étatistes ayant prévalu jusqu'en 1965-1968 et malgré les progrès théoriques croissants de la décentralisation, les conditions de l'autogestion économique ont été longtemps lésionnaires pour les producteurs, y compris au plan local, les instances décentralisées étant dépossédées de la plupart de leurs compétences réelles et de leur capacité d'action. L'influence de l'État, directe d'abord et par le biais de ses démembrements économiques et financiers ensuite, a imposé un monopole total en particulier dans les domaines de l'investissement et du crédit. Les différentes formules d'appropriation et de médiation par l'État aboutissaient à une concentration de richesses au niveau central et redistribuées de façon bureaucratique et en violation des principes d'autogestion, qui était dénaturée par cette espèce d'étatisme bancaire plaçant toute l'économie dans (8) A. VRATUSA, « Les forces essentielles de l'unité socio-politique dans la fédération yougoslave », in Le fédéralisme yougoslave, Travaux du Centre de Recherches sur l'U.R.S.S. et les pays de l'Est, Annales de la Faculté de Droit de Strasbourg, XVIII, Dalloz, Paris 1967, p. 34. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN YOUGOSLAVIE 93 les mains de quelques féodalités financières centralisées. C'est ce contentieux économique qui dressa les Républiques contre la Fédération, mais aussi les entités fédérées les unes contre les autres. Malgré la réduction des compétences fédérales en matière économique à partir de 1966 et en dépit de la désétatisation des moyens de financement décidée lors des Be et ge Congrès de la L. C. Y. et concrétisée dans les amendements constitutionnels adoptés entre 1967 et 1971, dans la constitution du 21 février 1974 et dans la loi sur le travail associé du 25 novembre 1976, le risque est permanent de retour à une appropriation du capital selon un mode administrativocentralisateur. L'augmentation des compétences des Républiques et des Provinces en matière économique (cf. infra), le développement de l'autogestion dans la production et en dehors d'elle, ainsi que l'attribut,ion à la commune d'amples attributions dans tous les domaines, (cf. infra) sont réputés avoir mis un terme au paternalisme et aux empiètements étatistes. Quoi qu'il en soit, l'urgence a été ressentie de donner à la décentralisation et à l'autogestion locale une assise matérielle sérieuse. C'est pourquoi les révisions constitutionnelles qui se sont succédé ont surtout tendu à préciser la place et les pouvoirs des entités fédérées, à organiser la prise de décision au niveau fédéral, notamment en matière de planification, en assurant une meilleure participation des républiques (9). Mais la règle est nettement posée que les républiques ne peuvent pas élever de frontières économiques ou autres. Au plan juridique. En dépit de son caractère autogestionnaire et de l'ampleur de la désétatisation, l'espace juridique yougoslave est unique (10). Mais la situation en Yougoslavie est particulière, en ce que les républiques et les provinces participent en tant que telles aux décisions fédérales par leurs délégués au sein des institutions centrales (y compris aux deux conseils de l'Assemblée fédérale). La règle fondamentale de la constitution sociale et politique du pays est la pénétration des représentants des organes républicains dans les instances fédérales. Depuis 1963 et surtout avec les amendements de 1967, 1968, 1971 et la constitution de 1974, la décentralisation juridique au profit des républiques, des provinces autonomes et des communes a été accentuée. Chaque entité fédérée a sa constitution, qui ne peut cependant contredire la constitution fédérale. Si tel était le cas, la Cour Constitutionnelle fédérale ne peut qu'émettre un avis, sans trancher au fond comme en matière de conflit de lois, la règle de la supériorité du texte fédéral jouant ici à plein. Si la rédaction des constitutions républicaines est réputée effectuée en toute indépendance, celles-ci ne présentent aucune particularité majeure et les républiques ont des institutions semblables à celles de la fédération (Assemblée, Présidence, Conseil Exécutif, Cour Constitutionnelle). La législation républicaine, dont le champ d'action a été élargi lors des récentes révisions de la constitution fédérale, comprend deux types de (9) Sur l'évolution de la décentralisation économique cf. notre étude sur « Les récentes réformes constitutionnelles et les problèmes de l'État en Yougoslavie» in Revue de l'Est, avril 1972, C.N.R.S., vol. 3, nO 2, pages 51 et 77. (10) M. STROBL, « Le caractère du fédéralisme etc ... », op. cit., p. 102. �94 ÉTUDES lois dont les unes sont autonomes ou purement républicaines et les autres se conjuguent avec les lois fédérales selon des modalités qui furent longtemps très complexes et lésionnaires pour le législateur républicain (11), quelque peu libéralisées et clarifiées dans les textes constitutionnels adoptés en 1971 et 1974 (12). C'est cependant la décentralisation juridique au profit de la commune qui mérite une attention particulière. La constitution fédérale de 1974 ne renferme que quelques dispositions assez vagues à propos de la commune (art. 116 à 119), Désormais il revient aux Constitutions républicaines et provinciales de fixer uniquement les grands principes touchant à son organisation. Elles renferment toutes un article identique définissant la commune. Hormis quelques différences de détail portant sur la dénomination des organes communaux, les municipalités sont soumises au même régime constitutionnel, exception faite des plus grandes villes, qui peuvent être divisées en plusieurs communes et des associations de communes à propos desquelles les constitutions fédérale et républicaine contiennent des dispositions spéciales. La commune yougoslave est régie par un système d'assemblée, l'activité des organes communaux est dirigée par des agents élus ou nommés et qui sont responsables devant l'Assemblée ou le Conseil Exécutif, ces fonctionnaires étant désignés pour quatre ans et indéfiniment renouvelables. S'agissant des rapports entre la commune d'une part et d'autre part la république ou la province autonome et la fédération, il faut noter qu'il n'y a pas de lien de subordination administratif ou hiérarchique, les communes n'étant ni des institutions exécutives de la République, ni des créations de celle-ci. Non seulement les droits de la fédération sont exceptionnels et prévus par la constitution, mais encore et au nom de l'autogestion deux règles caractéristiques du centralisme bureaucratique sont abandonnées en Yougoslavie. En effet, depuis 1952 le système dit de la double subordination des autorités locales a été supprimé et il n'y a pas de rapports hiérarchiques même dans l'accomplissement des tâches administratives. S'il existe des services républicains ou fédéraux d'inspection ou de vérification, leurs tâches sont circonscrites et l'on ne peut pas parler même d'une tutelle provinciale ou républicaine sur la commune. Tout au plus le Conseil Exécutif de l'Assemblée républicaine ou provinciale peut-il saisir la Cour Constitutionnelle compétente, mais il n'y a pas de pouvoir de réformation d'office. Les actes de l'autorité communale ne sont donc passibles que d'un contrôle de légalité et de constitutionnalité destiné à vérifier l'exacte application des constitutions ou des lois fédérales, républicaines ou provinciales (13), Collectivité socio-politique de base, dont les compétences ont un fondement constitutionnel, la commune peut aussi déférer à la juridiction constitutionnelle tous les actes attentant à son autonomie juridique, qu'il s'agisse d'empiètements d'origine fédérale, républicaine ou provinciale et puisque les compétences communales sont une catégorie (11) Notre étude précitée, pages 81 à 96. (12) J. DJORDJEVlé, Ustavno Pravo (Droit constitutionnel), Savremena Administracija edit., Beograd, 1976, pp. 465 et s .. Egalement infra. (13) V. SIMOVlé, « La commune, son développement, etc ... » op. cit. pp. 256-257. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN YOUGOSLAVIE 95 constitutionnelle et non matières législatives. Ce principe exprimé en 1963 a été repris et développé par la constitution de 1974. La décentralisation juridique au profit de la commune apparaît surtout dans les trois mécanismes suivants. D'abord, et comme la décision unilatérale est exclue dans les rapports entre la commune et les instances républicaines, provinciales et fédérales, en cas de conflit il pourra être recouru non plus seulement aux juges mais à la concertation, à la négociation directe, pour parvenir à un « accord autogestionnaire » (samoupravljaéki dogovor), procédure existant à tous les niveaux, dans tous les domaines, entre organisations de travail, entre collectivités territoriales, entre les premières et les secondes. Ensuite, la décentralisation juridique au profit des communes apparaît d'autant mieux garantie, que les Assemblées des Communautés socio-politiques « supra-communales» (républiques et provinces) émanent des assemblées communales en application du principe de délégation. Bien plus, un véritable pouvoir d'initiative législative est octroyé à l'Assemblée communale. Celle-ci a « le droit et le devoir» de proposer au législateur provincial ou républicain l'adoption d'une loi ou de tout autre acte normatif. L'autorité locale peut aussi compléter la loi républicaine ou provinciale et prendre des mesures d'exécution. Enfin et c'est l'originalité de la décentralisation juridique: la commune peut adopter librement ses statuts, qui avec les constitutions fédérale, républicaines et provinciales, constituent le bloc de constitutionnalité (14). Le pouvoir normateur détenu par la commune s'exerce de plusieurs façons. Toutes les constitutions républicaines et provinciales adoptées en 1974, (sauf celle de Slovénie, alors que celle de Croatie est particulièrement brève sur ce point), précisent les catégories d'actes juridiques susceptibles d'être pris par l'Assemblée communale. Selon leur domaine, leur objet, leur auteur, leur degré de généralité, leurs rapports aux autres normes des instances de niveau républicain et provincial, ces actes qui constituent la « législation communale» sont appelés : décisions, ordonnances, arrêtés, conclusions, directives, instructions, résolutions, recommandations. La panoplie des actes communaux n'est pas la même dans toutes les républiques et provinces, leur classification et leur dénomination varient. Cependant, toutes les communes sont dotées de statuts (art. 117, constitution de 1974), qui règlent les formes de l'autogestion dans la commune et s'agissant des activités de production et autres, ainsi que l'organisation et le fonctionnement des organes délibérants, exécutifs et judiciaires communaux, la coopération intercommunale et toutes autres questions présentant un intérêt pour la communauté (structures territoriales, services publics, adoption du plan social communal, environnement, emploi, défense populaire, sécurité et auto-protection sociale). Le statut communal représente la forme majeure du pouvoir d'autoorganisation de la commune. Mais il demeure que le régime juridique des communes est unique, tout au plus la constitution républicaine ou provinciale fixera les grandes lignes des statuts, allant éventuellement jusqu'à énumérer les questions devant y être traitées (15). (14) Pour être complet il faudrait y ajouter les Statuts dont se dotent les organisations de travail autogérées et dont la constitution fixe les grands principes; cf. J. DJORDJEVlé, « Le fédéralisme constitutionnel, etc ... » op. cit. p. 105. Parlant des Statuts communaux, J. DJORDJEVlé n'hésite pas à employer l'expression « petite constitution », in La Yougoslavie, Comment ils sont gouvernés, L.G.D.J., Paris, 1967, p. 165. (15) Constitution de la Rép. soc. du Monténégro (article 278). �96 ÉTUDES La conception du Statut en tant qu'acte juridique fondamental permettant l'individualisation du pouvoir local, a cependant évolué. Aux débuts de l'autogestion municipale la commune était ligotée, la loi initiale sur les communes ayant engendré « 1500 lois républicaines et fédérales et plusieurs milliers de décrets» (16). Depuis leur apparition avec la loi sur l'organisation des communes et des arrondissements de 1955, les Statuts sont progressivement apparus comme des Codes de l'autogestion locale, des actes d'auto-administration communale. Lorsque les Statuts des communes devaient être approuvés par l'arrondissement et ceux des arrondissements par l'Assemblée républicaine, leur valeur effective était assez faible et il fallait plutôt y voir une sorte de règlement intérieur et d'organigramme tout à la fois. Depuis 1974, les statuts communaux sont présentés comme l'expression d'un droit à l'auto-institutionnalisation de la population dans le cadre communal (17). Le statut n'est plus relié à la loi et la disposition selon laquelle il serait pris « dans le cadre de la loi et de la constitution », n'est pas reprise par le constituant de 1974. Les rapports entre les statuts communaux, les lois et les constitutions provinciales et républicaines ne s'analysent pas en termes de subordination automatique et sont désormais garantis et contrôlés par les juridictions constitutionnelles (18), La notion d'autonomie locale. Dans le système autogestionnaire yougoslave, le problème de l'autonomie locale doit être posé plutôt en termes de désétatisation que de décentralisation (19). Pour Jovan Djordjevié : « On est en présence d'un système d'intégration démocratique autogestionnaire d'organisations qui ne sont pas seulement autogestionnaires, mais au sein desquelles l'autogestion s'exprime directement, prend naissance et se développe» (20). Toutes les instances de l'édifice politique au niveau républicain et au niveau fédéral procèdent de la cellule communale. La cohésion, l'unité du système, doivent s'en trouver renforcées et l'influence de la base sur les autorités supérieures préservée. S'il comporte « de forts éléments d'autogestion et des survivances de l'organisation propre au pouvoir d'État» (21), le système de pouvoir dans son ensemble est réputé placer en son centre non pas le pouvoir mais l'homme. Dans cette optique, la commmune est le siège de la souveraineté des travailleurs, car c'est là que leur degré d'aliénation est le plus réduit. C'est pourquoi la commune passe pour être l'instrument essentiel de la (16) M. DRULOVlé, L'autogestion à l'épreuve, Fayard, Paris 1973, p. 187. (17) J. DJORDJEVlé, Ustavno pravo, op. cit. pp. 705-706. Egalement et du même auteur « Fédéralisme constitutionnel, etc ... » p. 108. (18) s. POPOvlé, Upravno pravo (Droit administratif), Savrernena Administracija, Beograd, 1978, p. 45. (19) D. BOZlé, « Osnovni problemi razvoja komunalnog sistema » (problèmes essentiels du développement du système communal) in Ustavna Reforma, Colloque de la Faculté de Droit de Zagreb, précité, p.205. (20) Ustavno pravo, p. 161 ; l'auteur ne fait d'ailleurs que reprendre les termes de la Constitution de 1974 (principes fondamentaux, Sect. IV, al. 3). (21) « Le système socio-politique yougoslave », publications du Secrétariat à l'information de l'Assemblée fédérale de la Yougoslavie, Belgrade, 1974, p. 31. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN YOUGOSLAVIE 97 transformation de l'État et qu'elle apparaît en Yougoslavie comme le cadre de l'harmonisation des intérêts personnels, communs et généraux (22). La commune yougoslave a vocation à exercer son autonomie organisationnelle dans tous les domaines (travail, activités culturelles, sociales, développement économique, exécution des lois, protection des droits et libertés individuels; égalité nationale, protection de la légalité et de la sécurité des hommes et des biens, sauvegarde des biens d'usage collectif, défense populaire, logement, contrôle social). La structure tricamérale de l'Assemblée communale (Conseil du travail associé, Conseil des communautés locales, Conseil socio-politique), comme pour l'Assemblée républicaine ou provinciale, est précisément destinée à assurer l'expression du pluralisme des intérêts des travailleurs et des citoyens et de leurs communautés et organisations autogestionnaires. En outre, les formes classiques de la démocratie directe que sont le référendum et les réunions d'électeurs permettent aux citoyens et aux travailleurs de participer à l'exercice du pouvoir et à la gestion des affaires. Le cadre privilégié de cette participation est certainement la communauté locale (mjesna zajednica), instance infra-communale, constituée par hameau dans les campagnes et par quartier dans les villes. La communauté locale qui n'est pas un organe du pouvoir car elle n'en a pas les attributs, mais une collectivité autogérée de citoyens, jouit de la personnalité morale, a ses structures et ses ressources propres. Les citoyens y traitent des problèmes touchant à la défense populaire, désignent des conseils d'arbitrage et des conseils de consommateurs, y décident de travaux financés par le budget communal, par les organisations de travail et par les autocontributions décidées par référendum. L'Assemblée communale peut recourir au référendum de son propre chef ou à la demande des meetings d'électeurs des communautés locales. Lorsque c'est le Comité local de l'Alliance Socialiste du Peuple Travailleur qui en fait la demande, le referendum est obligatoire. La Constitution fédérale (art. 118 al. 1) le prévoit et certaines constitutions républicaines l'imposent dans certains cas. Quant aux réunions ou meetings d'électeurs, il s'agit d'une manière d' « opinion publique institutionnalisée » (23), devant qui les membres de l'Assemblée Communale font des rapports périodiques individuellement ou collégialement. Leur avis est recueilli en matière de fusion de communes, de changement du siège de la commune, de délimitation territoriale, ou préalablement à l'adoption des statuts, du plan social, du plan d'urbanisme ou du budget de la commune. En réalité ces réunions n'ont pas une véritable action sur les décisions, elles sont désertées et il est observé qu'en général « les modalités de la démocratie directe ne sont pas assez pratiquées et se trouvent confisquées par des autorités et des groupes et ne sont pas déterminées par les citoyens, du reste assez indifférents sur ce point» (24). Ce qui est (22) V. SIMOVIC, « La commune, son développement etc ... » p. 250. (23) M. JOVICIC, « Le rôle et la position de la commune (et de l'arrondissement) dans la fédération yougoslave », in Le fédéralisme yougoslave, op. cit. p. 178. (24) J. DJORDJEVIC, Ustavno pravo, p. 713. �98 ÉTUDES reconnu en revanche et jugé nécessaire au plan communal, c'est « le rôle des organisations de masse ... qu'il s'agisse de l'Alliance Socialiste du Peuple travailleur, de la Confédération des Syndicats, de l'Union de la Jeunesse Socialiste, de l'Union des Associations des Combattants de la Guerre de libération et d'autres associations)} (25). LES NIVEAUX DE DÉCENTRALISATION La fédération yougoslave ne crée pas des communes, elle est une communauté de communautés. Il serait impropre aussi de parler de « niveaux)} en donnant à ce terme une connotation hiérarchique. Cela heurterait à la fois le type spécifique de fédéralisme yougoslave et l'esprit de la forme autogestionnaire de la décentralisation. Le nombre de niveaux. La fédération yougoslave comprend six républiques socialistes (Bosnie-Herzégovine, Croatie, Macédoine, Monténégro, Serbie, Slovénie), celle de Serbie comprenant deux Provinces autonomes (Voïvodine et Kossovo) qui ne couvrent qu'une partie du territoire républicain. Au niveau infra-républicain ou infra-provincial, il y a d'abord et éventuellement la communauté urbaine ou régionale qui n'est qu'un regroupement de communes, dans lequel on ne peut pas voir un véritable échelon de la décentralisation, pas plus qu'il ne subsiste d'arrondissement depuis 1965. Ensuite l'on trouve la commune, cellule élémentaire de la décentralisation, étant entendu que certaines communes renferment des municipalités urbaines (gradske opcine) et que toutes sont subdivisées en communautés locales qui sont les cellules élémentaires de l'autogestion locale, mais non pas vraiment un échelon de la décentralisation territoriale. Les Républiques Socialistes et les Provinces autonomes. Constituéelsur une base nationale, les Provinces et les Républiques sont l'expression de la structure multinationale de la communauté fédérative. Le constituant yougoslave range toujours au premier rang des droits et devoirs de la fédération, la sauvegarde de l'égalité des nations et nationalités et de l'ordonnancement social et politique socialiste des républiques et des provinces. S'il existe en Yougoslavie un intérêt commun unique, chaque entité fédérée n'en a pas moins les siens propres, en fonction de ses particularités économiques et sociales. Entre les nations au sein de la fédération il y a des éléments de rapprochement et de cohésion, mais aussi des divergences. L'égalité ne doit pas conduire à l'uniformité et l'autogestion est garante de la diversité. Cependant, il ne faut pas voir dans la république « un État au sens bourgeois du terme, (ce) n'est pas l'État d'une nation mais des peuples, nations, nationalités et citoyens qui la composent» (26). Dans le droit constitutionnel yougoslave, la république qui n'est surbordonnée ni en droit ni politiquement à la fédération, n'a jamais (25) V. SIMOVIC, op. cit. p. 262. (26) J. DJORDJEVIC, in le fédéralisme yougoslave, op. cit. p. 115. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN YOUGOSLAVIE 99 été une catégorie subalterne, « même si son statut juridique a varié avec l'évolution du fédéralisme, qui a été successivement centralisateur et unificateur, puis plus décentralisateur, voire jusqu'à un certain point diviseur (1968-1971) (27). Ce sont les déclarations de l'AVNOJ (Conseil antifasciste de libération nationale) pendant la guerre, qui ont mis en avant le postulat de la souveraineté des peuples. Cette idée fut reprise, mais plutôt comme une clause de style, dans la constitution de 1946 qui disposait que « le pouvoir originaire est dans la république et le pouvoir fédéral est dérivé, il est l'émanation de la souveraineté et du caractère étatique des républiques» (28). La loi constitutionnelle de 1953 ne rangeait plus ce principe parmi les fondements du système. La notion de souveraineté des peuples disparaît même dans la constitution de 1963, où le principe national demeure la base de l'existence de la république. Mais celle-ci est conçue et définie plutôt par référence à la fédération et par rapport à elle. Au fur et à mesure de la dénonciation des tendances centralisatrices, surtout avec les amendements constitutionnels de 1967, 1968 et 1971, le rôle et la place des républiques furent réaffirmés (20e amendement de 1971 et section 1 al. 2 des principes généraux de la constitution de 1974). La fédération n'a aucun caractère supra-national par rapport aux éléments fédérés et ses instances sont des organes communs de toutes les républiques et provinces. Même si la fédération a une logique et une dynamique intégrationnistes propres, elle n'est que l'émanation des nations et nationalités yougoslaves et représente « le niveau auquel les peuples yougoslaves ont pu réaliser leur droit à l'autodétermination» (29), La constitution fédérale de 1974 et toutes les constitutions républicaines définissent les républiques comme des États, fondés sur la souveraineté de la nation, le pouvoir et l'autogestion de la classe ouvrière et de tous les travailleurs, et comme des communautés socialistes démocratiques autogestionnaires de travailleurs et de citoyens, de nations et de nationalités égales en droits (30). Les provinces autonomes situées sur le territoire de la république de Serbie sont considérées comme des éléments constitutifs de la fédération et ne sont pas plus subordonnées à l'instance républicaine que la république n'est hiérarchiquement soumise à la fédération. Sans avoir le caractère d'État conféré aux républiques, les provinces ont une position semblable à celles-ci: ainsi leurs représentants dans les organes fédéraux siègent à égalité de droits avec ceux des républiques (31). L'évolution du régime constitutionnel des Provinces Autonomes, montre qu'elles sont l'expression du rejet de la domination et de l'assimilation nationales. Car il est (27) J. DJORDJEVIC, Ustavno pravo, p. 659. (28) S. SADIKOVIC, op. cit., p. 162. (29) M.STROBL « Le caractère du fédéralisme, etc ... » op. cit., p. 196. (30) SPECIFICNOSTI REPUBLICKIH 1 POKRAJINSKIH USTAVA, op. cit., p. 49. Toutes les constitutions des républiques renferment des dispositions relatives au territoire républicain et celles de BosnieHerzégovine, de Croatie et de Serbie, disposent que la république est composée des territoires des communes. (31) 1. KURTESI, « Les provinces autonomes dans le système constitutionnel yougoslave », in Questions actuelles du socialisme, juillet-août 1977, pp. 124 et 129. �100 ÉTUDES apparu que « c'était une forme de nationalisme que de parler d'unité nationale même là où elle n'existait pas, ou en ne reconnaissant pas les situations réelles historiques plurinationales, alors même que l'on est en présence d'une structure plurinationale et d'une différenciation ethnique» (32), Avant 1953, les régions autonomes étaient une catégorie du droit constitutionnel fédéral, qui garantissait leurs statuts et posait les principes généraux de leur organisation, elle-même développée par la constitution républicaine. Cessant d'être plus ou moins assimilées aux arrondissements, les régions autonomes obtinrent en 1953 un traitement et une organisation analogues à ceux des républiques (33) et héritèrent des compétences des arrondissements lorsque ceux-ci furent supprimés en 1965 mais dès 1960 pour le Kosmeth (34). A partir de 1963 la Constitution fédérale se contenta de fixer quelques principes généraux d'organisation, en mettant en relief les raisons justifiant le statut d'autonomie, dont la constitution de la république de Serbie développait les droits et les devoirs, laissant aux Statuts des provinces le soin de préciser leur organisation et leur fonctionnement. Le régime constitutionnel de l'autonomie fut notablement modifié par les amendements (35), consacrés par la Constitution de 1974 rejetant « l'idée selon laquelle les Provinces au sein de la république de Serbie seraient une forme de régionalisme ou de décentralisation et d'autogestion régionales» (36). Les dispositions conjuguées de la constitution fédérale (art. 4 et 5) et de la constitution de Serbie (art. 291 et 292), en font une communauté socio-politique, hormis celles que la constitution yougoslave attribue à la république de Serbie. Les communes Caractères généraux et évolution de la structure communale. C'est l'ensemble du système du pouvoir et de la gestion sociale qui est fondé sur la commune, tout au moins depuis la réforme constitutionnelle de 1953, l'autre date marquante étant la loi de 1955 sur l'organisation et les . compétences des communes (et des arrondissements). Dans le programme de la Ligue adopté au 7e congrès (1958), la commune fut traitée comme l'un des agents fondamentaux du développement social socialiste en Yougoslavie, et de plus en plus érigée au rang de base politique de l'autogestion. Mais il s'est agi d'un « processus développé» d'en haut» par l'action ... des forces socio-politiques les plus conscientes» écrit M. Djordjevié, qui justifie cette méthode, qui « voyait s'amorcer de plus rapides changements démocratiques sur tout le territoire du pays et disparaître les réactions conservatrices et rétrogrades qui se manifestent toujours (32) J. DJORDJEVlé, Ustavno pravo, p. 63. Ceci explique que la constitution républicaine et la loi constitutionnelle provinciale se préoccupent tout particulièrement du problème linguistique. Sur ce point, P. NIKOué, « Le caractère du fédéralisme yougoslave et l'organisation de la fédération », in Socialisme dans la théorie et dans la pratique yougoslaves, op. cit., p. 147. (33) S. AKSIC, « La position des unités autonomes dans le système constitutionnel de la Yougoslavie », in Le fédéralisme yougoslave, op. cit. p. 148. (34) Eod. loc., p. 157. (35) Le 2()e amendement (al. 4) donne ainsi une nouvelle définition de la Province autonome. (36) J. DJORDJEVlé, Ustavno Pravo, p. 675. �LES COMPETENCES DU POUVOIR LOCAL EN YOUGOSLAVIE 101 quand le processus de décentralisation et de démocratisation se réalise d'en bas et par les voies démocratiques élémentaires}) (37). L'autogestion dans la commune ayant été proclamée par la constitution de 1963, c'est par celle-ci que se réalise l'autogestion dans toute la superstructure sociale. Aux termes de la constitution de 1974 art. 116), la commune est la communauté autogestionnaire et la collectivité sociopolitique de base au sein de laquelle les travailleurs et les citoyens se donnent les moyens de vivre et de travailler, de contrôler le développement social, harmonisent leurs intérêts communs et particuliers sur la base de la solidarité et par la concertation. C'est dire que la commune yougoslave est conçue comme une alternative au capitalisme d'État et le lieu où s'exerce le plus directement l'autogestion dans tous les secteurs d'activité et sur une base territoriale. Mais elle est aussi un facteur essentiel d'intégration sociale, économique et politique, par l'adéquation des intérêts particuliers et de l'intérêt général pour parer à tout risque de repliement sur soi (38). Cette double vocation des communes yougoslaves actuelles provient de ce qu'elles sont les héritières des Comités populaires locaux, qui furent « la forme première de la décentralisation, de la démocratisation et de la désétatisation autogestionnaire de la société yougoslave, après avoir été au début organes du pouvoir d'État à l'échelon local}) (39). La constatation principale qui s'impose en matière de structure communale en Yougoslavie, est la diminution progressive et radicale du nombre des communes, conduisant à une augmentation notable de leur territoire et de leur population. Après que l'autogestion eût été introduite dans l'entreprise (1950) et que la décentralisation amorcée en 1952 eût étendu l'autogestion aux communes, dont les prérogatives furent renforcées, il devint nécessaire d'augmenter l'autonomie locale au point de vue économique même si d'emblée de fortes inégalités apparurent entre les communes et qui ne les mettaient pas sur le même pied vis-à-vis de leurs obligations financières croissantes. Un autre objectif fut de dépasser un certain morcellement qui alimentait repliement sur soi, localisme ou provincialisme, même si ce dépassement s'est heurté lui-même à certaines limites. Le processus de décentralisation vigoureuse conduit de 1952 à 1965 surtout, engendra une instabilité institutionnelle préjudiciable à la coopération intercommunale. Le nombre des comités populaires locaux passa ainsi de 11 556 en 1946 à 7 012 en 1950, à 4052 en 1952 et 3912 en 1954. C'est en 1955 que fut achevé le mouvement de fusion des petites communes, qui permit d'amorcer la construction d'un véritable système communal caractérisé par l'instauration d'une auto-administration plus ou moins fonctionnelle. Au nombre de 1 479 en 1955, les communes commencèrent jusqu'à (37) La Yougoslavie, L.G.D.J., 1967, p. 160. (38) J. DJORDJEVlè, Ustavno pravo, p. 693; A. VRATUSA, op. cit. in Le fédéralisme yougoslave, pp. 43-45. S. POPovlè, op. cit. p. 130; M. JOVIClè, Le rôle et la position des communes, etc ... , p. 165. (39) v. SIMOVlè, op. cit., p. 247. Il est vrai que la première loi sur les Comités populaires des communes, des arrondissements et districts (1946) était excessivement centralisatrice, à l'image du socialisme, de type stalinien et coercitif - dans ses objectifs et ses méthodes - qui prévalut pendant les quelques années qui suivirent la fin de la guerre. �102 ÉTUDES 1957 à se renforcer économiquement et à se doter de fonctions plus nombreuses et importantes enlevées à l'arrondissement. En 1959 leur nombre fut encore ramené à 836. Au terme de cette période allant de 1955 à 1962, s'acheva une phase capitale de l'évolution communale. Après une nouvelle période d'harmonisation qui devait affecter seulement quelques républiques (Croatie, Macédonie et Monténégro) en 1961-1962, le nombre des communes descendit encore à 577 en 1956 puis 561 en 1967 (40). Dans la période 1967-1976-1979 le nombre des communes évolua de la façon suivante et par république: Bosnie-Herzégovine ................... Croatie .............................. Macédoine .......................... Monténégro ......................... Slovénie ............................. Serbie (y compris les 2 Provinces autonomes) .......................... 1967 (41) 1976 (41) 1979 (42) 106 111 61 20 66 106 105 30 20 109 113 60 20 60 217 179 180 34 La Constitution de 1974 ayant tablé sur une stabilisation durable des structures communales, il est exceptionnel aujourd'hui en Yougoslavie, qu'une commune ne compte que quelques milliers d'habitants et chacune a un caractère mixte urbain et rural, la distinction entre communes rurales et communes urbaines ayant été abandonnée en 1955. Partant du dernier recensement dont les résultats sont connus et compte tenu du nombre de communes existant au 19 janvier 1979, la population moyenne de la commune yougoslave est de 42 000 habitants et sa superficie moyenne de 500 km 2 (43). La commune faisant partie intégrante de la république (et de la province autonome là où elle existe) les critères de formation sont posés par la constitution de l'entité fédérée, et les mesures de suppression ou de regroupement sont prises par le législateur républicain après référendum et accord de l'Assemblée de la province autonome éventuellement (44). (40) Si le nombre des républiques n'a pas varié et si les structures communales ont évolué de la façon indiquée, au niveau intermédiaire la situation a beaucoup changé. Ainsi les arrondissements passèrent de 360 en 1950 à 329 en 1954 et 40 en 1964 pour disparaître en 1965. Dans la Constitution de 1963 l'arrondissement n'existait plus qu'en vue d'exercer des fonctions intéressant deux ou plusieurs communes, sans attributions propres, toute latitude étant donnée aux républiques pour les maintenir ou les supprimer, cf. M. JOVICIC, op. cit., p. 166. (41) Chiffres extraits de l'ouvrage de J. DJORDJEVIC, Ustavno pravo, pp. 707-708. A noter que le Petit Manuel Statistique de la Yougoslavie donne certains chiffres différents pour l'année 1976 (Croatie: 112 - Macédoine: 20 - Serbie: 18). (42) Petit Manuel Statistique de la Yougoslavie 1979, Office Fédéral de la Statistique, p. 148. (43) Petit Manuel Statistique de la Yougoslavie 1979, p. 149. (44) Sur les dispositions contenues dans les différentes constitutions républicaines en matière de création de communes, UPOREDNI PREGLED REPUBLICKIH 1 POKRAJINSKIH USTAVA (Aperçu comparatif des constitutions républicaines et provinciales), Institut de Droit comparé, Belgrade, 1974, p. 71. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN YOUGOSLAVIE 103 Les régimes spéciaux et la coopération intercommunale. Le 17e amendement de 1968 était consacré aux statuts des villes divisées en communes et les constitutions des républiques et des provinces permettent de créer des communes dans les grandes villes, étant entendu qu'elles doivent se grouper en communautés urbaines qui sont des collectivités sociopolitiques particulières jouissant de la personnalité morale, mais dans lesquelles il ne faudrait pas voir un niveau intermédiaire de décentralisation (45). En ce qui concerne la coopération intercommunale, l'article 119 (al. 3) de la Constitution de 1974 prévoit la création de communautés urbaines auxquelles aussi bien les communes que les républiques (et les provinces) peuvent transférer certaines attributions, le regroupement pouvant être volontaire ou forcé. Certaines républiques en effet, en raison de l'insuffisante coopération intercommunale ont prévu des associations obligatoires pour certains objectifs (sécurité et défense populaire). Spontanément aussi, les Assemblées de deux ou plusieurs communes peuvent pour des tâches déterminées de caractère administratif, créer des organes et services communs, aux seules fins de rationalisation et d'efficacité. Car les différentes formes d'associations n'impliquent jamais fusion, la commune conserve son statut et son intégrité de communauté socio-politique de base. Concrètement, « les communes s'associent au sein de communautés intercommunales régionales ou urbaines, au moyen d'un accord passé entre la république et les communes intéressées. La communauté se dote d'un statut qui doit recevoir l'accord des Assemblées communales et après avis de l'Assemblée républicaine» (46). Etant donné que le système économique et financier de l'autogestion locale, la territorialisation des moyens matériels et autres, ont engendré une certaine fermeture et un localisme gênant, la constitution pose en principe la coopération sur tous les plans entre communes, même appartenant à des républiques différentes et quand bien même elles ne seraient pas voisines (47). Les communautés locales (mjesne zajedniceJ. La communauté locale est à l'autogestion communale dans l'ordre territorial et politique, ce que l'OOUR (Osnovna Organizacija Udruzenog Rada: organisation de base du travail associé) est à l'organisation de travail dans l'ordre économique et de la production. Des deux côtés il s'agit de points d'application de l'autogestion au plus bas niveau. La mjesna zajednica, qui fait partie intégrante de la komuna est un quartier de ville, ou un groupe de villages fonctionnant comme une cellule de base de l'autogestion locale et participant à l'accomplissement de certaines tâches dévolues à la commune. Il s'agit d'une espèce de démultiplication fonctionnelle territorialisée de l'autogestion communale. (451 ZBIRKA STUDIJA, SPECIFICNOSTI REPUBLICKIH etc ... , p. 108. Pour l'administration des grandes villes, S. POPOVIC, Upravno pravo, p. 183 et s. (46) V. SIMOVIC, op. cit., p. 255. (47) J. DJORDJEVIC, Ustavno pravo, pp. 179 et 700, S. POPOVIC, Upravno pravo, pp. 13, 134 et 176 à 182. �104 ÉTUDES Forme élémentaire de la démocratie directe et de la participation des citoyens à la vie politique et à la décision, la communauté locale est une catégorie constitutionnelle, même si sa définition exacte ne se trouve ni dans la constitution fédérale ni dans les constitutions républicaines et provinciales, qui se contentent d'en fixer le rôle (48). C'est un lien de solidarité permettant de satisfaire certains besoins communs au plus bas niveau possible et sur place (art. 1171 al. 1). Cette institution autogestionnaire dont la création est obligatoire, est destinée à combler le vide existant entre les habitants d'une localité et les instances communales. La communauté locale a un statut qu'elle adopte elle-même, ainsi que la personnalité morale (art. 115 al. 1 et 3). Dotée d'une Assemblée et d'organes exécutifs, la communauté locale n'a pas d'agents permanents rémunérés et n'est pas le siège d'un pouvoir politique: son autonomie organisationnelle ne va pas jusqu'à lui donner des fonctions d'autorité. Bien qu'elle dispose de ressources provenant surtout des autocontributions décidées par les habitants (49), elle peut recevoir des moyens financiers de la part de l'Assemblée communale et cette dotation est même obligatoire en cas de transfert de charges. Les 8 936 communautés locales dénombrées en 1969 (18 par commune en moyenne) ont succédé aux 868 communautés de quartiers existant dans les villes au début de 1963 et aux 12000 Comités locaux institués dans les campagnes. La république de Croatie pour sa part comprenait au 1er septembre 1973,3703 communautés locales dont 413 en milieu urbain. Les dénombrements les plus récents font état de 11 752 communautés locales (50). Rapports entre niveaux de décentralisation. Le redressement du pays au sortir de la guerre, l'instauration d'un socialisme bureaucratique, la mise en place des nouvelles institutions de l'État et le monopole politique fondant le nouveau système du pouvoir, ont conduit dans un premier temps à un centralisme rigoureux et à une confiscation radicale du pouvoir au profit de la seule fédération. A l'opposé de ce qui avait été voulu pendant la guerre de libération, les entités fédérées ont été dépossédées de toute prérogative sérieuse. Actuellement, hormis les vérifications exercées sur le territoire de toutes les communautés sociopolitiques par les corps d'Inspection et de contrôle fédéraux, il n'y a en principe ni centralisme ni rapports hiérarchiques entre les différents niveaux du pouvoir. La règle est que mis à part les domaines confiés (48) Alors qu'elle définit l'O.O.U.R. (secteur productif), les communautés autogestionnaires d'intérêts (secteurs d'activités socio-culturelles, sanitaires et autres), les communautés socio-politiques (collectivités territoriales). Seules les textes organisant le système de la délégation, disposent que les communautés locales participent au système d'assemblée en désignant les membres de l'un des trois conseils composant l'assemblée communale. (49) Prélèvements fiscaux dont la création est décidée par les citoyens se prononçant par referendum ou en assemblée d'électeurs. (50) Chiffre rapporté par M. P. CANAPA, La Yougoslavie, P.U.F., Que Sais-je? 1980, p. 72. Pour une étude du statut juridique de la communauté locale, J. DJORJEVlé, Ustavno pravo, p. 703 et s. ; S. POPOvlé, Upravno pravo. p. 234 et s. ; ZBIRKA STUDIJA, « SPECIFICNOSTI etc ... », p. 78 et s. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN YOUGOSLAVIE 105 expressément à la Fédération et où l'exécution des mesures décidées est assurée par des organes fédéraux, les autres dispositions fédérales sont mises en œuvre par les collectivités infra-fédérales, dans le respect des champs d'action propres respectifs des républiques, des provinces et des communes. La Constitution, dans son article 244 al. 2, dispose que les travailleurs, les peuples et les citoyens pourvoient à la réalisation de leurs intérêts communs, notamment par l'intermédiaire des organes fédéraux, mais avec la participation et le consentement des républiques et provinces, des communes et autres communautés. La Constitution de 1974 s'est engagée dans une voie originale consistant à confier aux entités fédérées le soin de décider par voie d'entente, du degré indispensable d'intégration des règles juridiques dans les divers secteurs de la vie sociale. Déjà le 20e amendement (1971) ne laissait en apparence à la fédération qu'une compétence résiduelle. Dans la logique du système yougoslave, ce sont les républiques et provinces autonomes qui sont les détentrices originaires de la souveraineté, tant du point de vue historique que politique et juridique, celle de la fédération étant seulement dérivée. En réalité, il ya eu pendant longtemps une rétrogradation générale des instances républicaines malgré la réaffirmation de leur place et de leur rôle. Elles ont été réduites à des fonctions simplement administratives et de déconcentration, incapables d'affirmer leurs compétences, parce qu'en matière d'autonomie locale et au niveau des républiques, « la pratique n'a pas suivi» (51). A telle enseigne que certains auteurs yougoslaves n'ont pas craint d'affirmer que les républiques fédérées soviétiques avaient tant formellement que pratiquement un plus grand degré d'autonomie que les républiques yougoslaves et au moins en matière législative (52). Les amendements de 1971 et la Constitution de 1974 ont tenté d'aplanir les difficultés qui avaient surgi, exacerbant les questions nationales et compte-tenu des différences de poids politique et économique des différentes entités fédérées. Alors que dans la Constitution de 1963 chaque république décidait en principe des modalités de son développement, sous réserve de ne pas porter atteinte à l'unité du pays et du système, le constituant s'est efforcé par la suite (1971 et 1974) d'organiser une collaboration plus harmonieuse des organes centraux et républicains, en faisant participer plus effectivement les entités fédérées à la conduite des affaires fédérales (53), notamment économiques et par l'intermédiaire soit de leur propre assemblée, soit de leurs délégations au Conseil des Républiques et des provinces (l'une des deux chambres de l'Assemblée fédérale, l'autre étant le Conseil fédéral). Les républiques et provinces ne peuvent être liées contre leur gré et en plus (51) E. KARDELJ, op. cit., p. 18. (52) N. FIUPOVlt, « Podjela nadleznosti u zakonodavstvu izmedu federacije i socijalistickih republika » (La répartition des compétences législatives entre la fédération et les républiques socialistes), in Ustavna Reforma, p. 41. (53) Se reporter aux études de M. STROBL, « Le caractère du fédéralisme, etc ... », pp. 197 et s. et du même auteur, « Les compétences de la fédération etc ... », p. 11. Egalement, P. NIKOUt, Le caractère du fédéralisme, etc ... p. 151 et s. �106 ÉTUDES de leur compétence autonome elles peuvent légiférer à partir des principes fondamentaux fixés par la législation fédérale. Si en 1974 les attributions des entités fédérées ont été quantitativement augmentées, la tendance a été en même temps d'attribuer le plus de compétences possible aux communes. C'est l'échelon municipal qui est sorti renforcé, en dépit des inconvénients d'une telle parcellisation du pouvoir, car la crainte était de voir se constituer les républiques en contrepoids très efficaces du pouvoir fédéral. L'époque est donc révolue où les organes locaux de l'administration (y compris communale) étaient rattachés au centre par un double système de rapports basés sur la « soumission hiérarchique stricte des organes inférieurs du pouvoir d'État aux organes supérieurs (et sur) le système « du parti et de l'État» où la situation de l'agent administratif sur l'échelle du système administratif correspondait à la place dans la hiérarchie du système du parti» (54). Depuis 1952 les organes locaux d'administration ont été soustraits à l'autorité républicaine et rattachés aux instances politiques et autres de la commune. Actuellement et depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution, ni la fédération ni la république ne peuvent en principe créer des services administratifs, même pour assurer des tâches leur incombant, sur le territoire des communes. Néanmoins la constitution républicaine peut autoriser le législateur républicain à créer des services chargés de traiter localement des questions relevant de la compétence de la république ou des activités présentant un intérêt pour elle et transférées aux communes avec les moyens y afférents (55). L'autonomie communale en matière administratives se combine avec le principe de l'unité fonctionnelle de l'Administration. Car la commune n'a été ni conçue ni organisée comme une entité close qui serait perpétuellement en lutte avec les organes centraux républicains ou fédéraux. Comptables des intérêts de la société entière, les communes ont une fonction d'intégration économique et sociale en écartant tout phénomène d'atomisation. LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES La fédération yougoslave est un cadre d'intégration d'une communauté multinationale, exerçant ses prérogatives dans la conduite de la politique étrangère, de la défense, de la sûreté, de la préservation de l'unité du système socio-économique et politique et de l'égalité des peuples. Quant à la république fédérée et à la province autonome, ce sont des formules d'intégration des individus et des peuples sur une base nationale. Mais c'est la commune qui est la collectivité autogestionnaire de base et tout le système de répartition des compétences en découle. A ce premier constat s'en ajoute un autre et qui n'est pas forcément particulier à la Yougoslavie. Il faut en effet tenir compte de tendances antagonistes dans la conduite des affaires publiques au niveau de l'État et même du Parti. Le « pluralisme » yougoslave est tel que certains choix ne (54) M. RAMLJAK, « Neki aspekti odnosa izmedu republickih i opcinskih ogana uprave » (Quelques aspects des rapports entre organes administratifs républicains et communaux), in Ustavna reforma, p. 253. (55) s. POPovlé, Upravno pravo, pp. 134 et 173. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN YOUGOSLAVIE 107 sont pas toujours tranchés, que le discours n'a pas forcément prise sur des pratiques d'ailleurs peu connues et peu étudiées, mais dont on sait qu'elles démentent beaucoup d'affirmations théoriques. Les modalités de la répartition des compétences. Si l'évolution constitutionnelle en Yougoslavie a consisté à transférer aux républiques et aux provinces de plus en plus d'attributions détenues par la fédération, les entités fédérées elles-mêmes se sont à leur tour dessaisies d'un nombre croissant de prérogatives au profit des communes. Entre la fédération d'une part et les républiques et provinces d'autre part, la république est présumée compétente, sauf pour les matières expressément dévolues au pouvoir fédéral et pour la province la même présomption joue en plus vis-à-vis de la république, dont les attributions sont limitativement énumérées. Quant aux compétences communales elles se présument, hormis celles confiées à la fédération, à la république et éventuellement à la province. Entre la fédération et les entités fédérées. La Constitution yougoslave de 1946 après avoir posé que la compétence de la république devait être présumée, énumérait dans son article 44 et en 24 rubriques les compétences réservées à la fédération. Cette liste non seulement était très longue, mais encore elle battait d'autant plus en brèche la présomption établie qu'elle était imprécise et rédigée en termes excessivement vagues. La disposition contenue dans l'article 10 et réputant inconstitutionnel tout acte portant atteinte à la souveraineté des républiques était sans portée réelle. La période ouverte par la loi constitutionnelle de 1953 fut marquée par une dévolution théorique aux républiques de certaines fonctions fédérales, à la faveur du processus de désétatisation et de socialisation des moyens de production. La Constitution de 1963 pour sa part, devait poser la présomption selon laquelle les entités fédérées étaient indépendantes hors la spère des compétences fédérales. Il appartenait aux constitutions républicaines de développer les droits et devoirs des républiques et dans le cadre des principes fondamentaux posés par le texte fédéral. Cependant, la différenciation compliquée des lois fédérales conduisit à déposséder les républiques de la réalité de leurs compétences (56). Confirmant l'évolution amorcée avec les amendements, la constitution de 1974 a réduit en principe le nombre des attributions fédérales ramenées à 18 cas de compétences (57). A la lecture de la constitutuion fédérale actuellement en vigueur, il existe théoriquement une présomption de compétence au profit des républiques, hormis les tâches confiées à la fédération et dont l'interprétation doit donc être d'autant plus limitative que l'exercice des prérogatives fédérales est en plus censé dépendre de (56) Notre étude précitée, p. 84 et s. (57) Mais l'article 281 qui les prévoit est le plus long de la constitution (406 articles en tout!) et couvre à lui seul plusieurs pages. Des auteurs n'en soulignent pas moins la réduction des prérogatives fédérales et un rétrécissement de son champ de compétences; J. DJORDJEVlé, Ustavno pravo, p. 634 et M. STROBL, « Le caractère du fédéralisme etc ... », p. 200. �108 ETUDES l'entente des républiques et provinces. Il a été observé en particulier, que « la fédération n'est plus investie du pouvoir dans le domaine de la reproduction matérielle, du travail associé et la formation et la répartition du revenu ... transféré aux républiques et provinces» (58), Dans l'absolu par conséquent, la république non seulement dispose de nombreux pouvoirs propres (59) par le jeu de la clause générale de compétence, mais en plus elle peut se voir déléguer des compétences de la part de la fédération et avec les moyens financiers correspondants (60). S'agissant des tâches dévolues à la province autonome, il en est qui sont inhérentes au statut d'autonomie et « qui ne lui viennent d'aucun texte mais qu'elle possède de façon originaire, des attributions fonctionnelles» (61), il y a les questions où la république et la province interviennent ensemble et il y a enfin les matières déléguées par la fédération et par les communes. Par conséquent la province est présumée autonome, sauf pour les matières réservées à la fédération et hormis les questions réglées par la république de façon uniforme pour l'ensemble du territoire républicain. Mais de même que la république peut intervenir dans les matières réservées à la fédération et aussi longtemps que celle-ci s'est abstenue d'intervenir, de même la province peut légiférer sur des questions relevant de la fédération et de la république et que celles-ci n'auraient pas réglées. Un système de répartition aussi complexe entraînera forcément des chevauchements. Or la règle posée par la Constitution est que « les lois républicaines et provinciales ne peuvent contredire les lois fédérales. Si cela se produit, la loi républicaine s'applique provisoirement jusqu'à ce que la Cour Constitutionnelle ait statué. Mais la loi fédérale prévaut dans le cas où elle intervient dans un domaine où les mesures d'exécution doivent être prises par les organes fédéraux et non pas par les républiques et les provinces» (62). Si la présomption de compétence au profit des entités fédérées est limitée d'un côté par les nombreuses attributions dévolues (en termes vagues et généraux) à la fédération; de l'autre elle est srutout bornée par les compétences confiées aux communes (63), Entre les entités fédérées et les communes. Dans les constitutions des républiques et des provinces, les droits et devoirs de celles-ci vis-à-vis des communes font l'objet d'une énumération limitative, la commune bénéficiant d'une présomption de compétence en (58) P. NIKoué, op. cit., p. 151. (59) J. DJORDJEVlé en établit la liste, en plus de dix points, Ustavno pravo, p. 629. Les « droits et devoirs» de la république bien que présumés sont développés dans chacune des constitutions républicaines en une vingtaine de rubriques. (60) Eod. loc. p. 631. L'auteur considère comme droits et devoirs « délégués» : la participation à la conduite de la politique extérieure; la défense nationale; la participation à la législation fédérale relative aux problèmes touchant l'intérêt commun des républiques, la ratification de certains actes fédéraux; la révision de la constitution ; les droits particuliers expressément confiés par la constitution ; l'indépendance en matière de politique fiscale. (61) J. DJORDJEVlé, Ustavno pravo, pp. 677-678. (62) P. NIKOué, op. cit. p. 152. (63) Les compétences républicaines et provinciales sont aussi limitées par les attributions dévolues aux organisations autogestionnaires. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN YOUGOSLAVIE 109 sa qualité de communauté socio-politique de base aux termes de la constitution fédérale. Celle-ci n'en détermine pas moins dans ses articles 116 à 119 les fonctions incombant à la commune. La méthode utilisée est donc double. En effet, l'alinéa 3 de l'art. 116 pose une clause générale de compétence (64) en faveur de la commune, mais les articles 117 à 119 contiennent aussi une énumération indicative (vague) des prérogatives conférées. A cela viennent se superposer les dispositions contenues dans les Constitutions républicaines ou provinciales et relatives aux fonctions de l'Assemblée communale, des autres organes communaux, ainsi que des communautés locales. Si telle constitution républicaine est plus brève (Monténégro) et telle autre plus prolixe (Slovénie), la plupart des droits et devoirs dévolus à la commune sont les mêmes. Le système établi veut aller au-delà de l'autonomie locale classique. Valeur et portée des répartitions. Pour qui ne se limite pas aux exposés théoriques et à un examen superficiel de la situation en matière de répartition des compétences en Yougoslavie, il est clair que les pratiques ne sont pas au niveau des déclarations d'intention. Il est notoire en particulier que la confusion et la complexité du système de répartition des compétences, voire même l'absence d'une véritable volonté politique de décentralisation en raison des risques encourus, ont empêché l'apparition d'un authentique pouvoir local au moins au niveau républicain. Ce n'est pas un hasard si le problème de la répartition des compétences entre la fédération et les républiques, l'amélioration du processus décisionnel au niveau fédéral, et le réaménagement continu des compétences, sont toujours au cœur de toutes les réformes dans un pays où la « mutabilité» constitutionnelle est peut-être unique au monde. Si les républiques et les provinces - constituées sur des bases nationales - ont par exemple vocation naturelle à traiter aussi bien les problèmes politiques qu'économiques, les limites de l'autonomie sont nettes. D'une part l'instance fédérale reste le dépositaire forcé et le répartiteur obligatoire de la plus grande partie des ressources. D'autre part si les entités fédérées peuvent librement déterminer l'orientation de leur développement économique et social, celui-ci doit être conforme à la politique de la fédération, arrêtée - en principe il est vrai - d'un commun accord et sur la base de l'entente et de la négociation entre républiques et provinces. La période 1946-1953 avait été celle d'une monopolisation totale de l'activité législative par le pouvoir central (65). En effet, non seulement la fédération détenait des compétences exclusives, mais encore dans les (64) « La commune exerce toutes les fonctions sociales ... sauf celles qui sont assurées par les communautés socio-politiques plus larges ». (65) Pour un aperçu précis de ce problème de la répartition des compétences au sein de la fédération et l'activité législative réelle des instances républicaines, se reporter aux travaux du Colloque organisé par la Faculté de Droit de Zagreb, par le Centre d'Études politiques contemporaines. Voir plus particulièrement les rapports suivants publiés in Ustavna Reforma (précité), ed. Informator, Zagreb 1971, outre l'étude de N. FILlPOVlé déjà mentionnée: D. MEDVEDOVlé, « Pravna tehnika podjele zakonodavne nadleznosti izmedu federacije i posebnih jedinica i njena primena u Jugosliviji », op. cit., p. 69 et s. : V. MRATOVlé, « Uloga zajednickih zakona republika u sistemu podjele zakonodavne funkcije u S.E.R. Jugoslaviji », p. 87 et s. �110 ÉTUDES matières mixtes elle agissait de telle façon que les pouvoirs des républiques s'en trouvaient épuisés, ou bien les compétences détenues en propre par les républiques étaients transférées au pouvoir central qui procédait par voie d'ordonnances pour les questions importantes (67). Cela explique que l'activité législative des républiques était réduite en quantité et en intérêt (68), L'absence de tout mécanisme de contrôle de constitutionnalité des lois fédérales favorisait cette omnipotence du législateur fédéral. Après la réforme de 1953, qui s'efforça de rééquilibrer les rapports entre les républiques et la fédération, et malgré un certain effort en vue de clarifier la catégorie des lois dites exclusives, la fédération a continué à utiliser le caractère incertain de la répartition constitutionnelle pour étendre son domaine d'intervention exclusif. Quant aux matières mixtes, la ligne de partage était tellement floue qu'il fallait bien s'en remettre à l'autolimitation du législateur fédéral. L'expansionnisme législatif fédéral ne se démentit donc pas et près de 85 % des actes législatifs fédéraux étaient constitutés de lois exclusives, et pas plus qu'avant la répartition des compétences n'était surveillée et garantie de façon sérieuse. Quant à la constitution de 1963, si elle contient une clause générale de compétence au profit des républiques, l'agencement concret de la répartition fut tel que l'on en revint aux anciens errements ; les républiques pouvaient exercer leurs compétences qu'en fonction de ce qu'en laissait subsister le législateur fédéral. La préservation de « l'unité du système» économique et socio-politique justifiait l'intervention du législateur fédéral, qui était seul juge des impératifs de cette unité. Là même où le constituant avait prévu un rapport de complémentarité entre législation fédérale et législation républicaine, il y a eu subordination de fait, en particulier parce que la Cour Constitutionnelle créée spécialement pour veiller à la répartition des compétences ne s'est guère intéressée au problème ou a été timorée. En tout cas « son inertie favorisait précisément la centralisation de la législation fédérale» (68), Si le partage effectué était dans l'absolu moins inégal qu'auparavant, il était aussi confus et les empiètements de la fédération ont continué. A telle enseigne qu'il a été calculé que sur les 720 lois adoptées dans les cinq années qui suivirent la Constitution de 1963, 508 étaient intervenues dans des formes qui ne laissaient place à aucune intervention des républiques (69). Dès 1967 un processus de révision fut engagé, visant les dispositions relatives à la fonction législative de la fédération et à la répartition des compétences, notamment en matière économique. Mais les amendements eux-mêmes n'ont pas été assez explicites, soit parce qu'ils étaient rédigés en termes trop généraux relativement aux compétences transférées, soit parce qu'ils ont renvoyé à des lois fédérales ultérieures qui ont tardé à venir ou qui ont édulcoré les réformes. Malgré la résolution adoptée par l'Assemblée fédérale en 1968 (J.O. 32/1968) et posant les grandes lignes de la future politique législative (66) E. DIMITROV, « La loi, le décret et l'ordonnance dans le droit yougoslave », Rapport aux 9" journées juridiques franco-yougoslaves, Centre Français de Droit comparé (multig.) mai 1967, pp. 11 et s. (67) De 1946 à 1952, plus de 85 % des actes législatifs fédéraux étaient pris sous forme de lois dites exclusives, c'est-à-dire ne laissant aucune place pour les interventions du législateur républicain. (68) N. FILIPOVIC, op. cit., p. 47. (69) D. MEDVEDOVlé, op. cit., p. 81. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN YOUGOSLAVIE 111 et en dépit du 16e amendement qui était réputé élargir les pouvoirs des républiques, les pratiques n'ont pas fondamentalement changé. Fonder les compétences fédérales sur des notions aussi flexibles que celles de « garantie de l'égalité des citoyens», de « préservation de l'unité du système économique et du marché», d'« unité des fondements du système social, économique et politique », revenait à cautionner toutes les extensions du pouvoir fédéral. Partant, il était justifié de dire que « la fédération en matière législative peut tout faire et les républiques ne peuvent rien faire sans elle» (70). La nouvelle constitution de février 1974 a prétendu amorcer une vigoureuse réaction et son article 244 définit les grandes lignes de l'action future en matière législative. Si ce texte met en place une manière de législation négociée fondée sur la participation, la collaboration et la concertation des entités fédérées en tant que fondements de la législation fédérale, et si à la législation fédérale unique et contraignante l'on a préféré substituer des législations républicaines de contenu uniforme, la Ligue étant chargée prioritairement de veiller à cette uniformité; il reste que la présomption de compétence en faveur des républiques et la simplification de la législation fédérale restent théoriques. Toutes ces précautions ne pèsent pas lourd en face du monstrueux article 281 de la Constitution fédérale, qui en plusieurs centaines de lignes et environ 2500 mots énumère en vrac et en termes qui n'ont rien à voir avec la clarté et la précision du véritable langage juridique, une liste aussi impressionnante que confuse de compétences fédérales. C'est une gageure que de prétendre trouver un domaine d'action où le législateur républicain puisse intervenir librement sans toucher aux « fondements du système », aux « droits fondamentaux », à « l'intérêt du pays tout entier », qui (entre autres) justifient la compétence fédérale. C'est éluder la difficulté et s'en remettre purement et simplement aux rapports de force, que de renvoyer à la concertation entre entités fédérées pour clarifier les concepts et tracer les lignes de partage. Quelque confuse que soit la rédaction des constitutions fédérale et républicaines, le constituant n'en a pas moins orienté le cours futur des rapports entre la fédération et les entités fédérées. Bien plus, écrit en substance J. Djordjevié, en matière de répartition des compétences entre le centre et la périphérie, l'absence de rigueur est normale car il faut laisser jouer une certaine dynamique sociale (et politique ?) à un moment où le jeu du central et du local est de plus en plus subtil et délicat dans ce pays. Plus précisément, ajoute l'éminent auteur, il faut s'en remettre à la réflexion scientifique, à la discussion publique, à l'opinion et au contrôle des Cours Constitutionnelles, pour fixer les équilibres dans ce domaine mouvant et évolutif de la répartition des compétences entre les instances locales et centrales du pouvoir (71). (70) N. FILlPOVlé, op. cit., p. 47. (71) J. DJORDJEVlé, Ustavno pravo, p. 697. �112 ÉTUDES LA RÉPARTITION DES CHARGES Le principe général de l'adéquation des moyens aux fonctions. Depuis la loi de 1964 sur le financement des collectivités sociopolitiques, le principe a été toujours réaffirmé selon lequel, ce sont les citoyens de chaque collectivité qui doivent couvrir eux-mêmes (par l'impôt municipal, républicain et fédéral sur le revenu) les dépenses des services à caractère social, tels que l'enseignement, la santé, l'action culturelle et plus généralement les activités non économiques. Néanmoins les contrées ou localités réputées insuffisamment développées bénéficient d'aides particulières. S'agissant de la correspondance entre les charges incombant au pouvoir local et les compétences qui lui sont reconnues, la décentralisation des obligations paraît donc avoir pour corollaire celle des prérogatives, notamment en matière financière. En ce qui concerne les républiques et les provinces, si les textes mettent volontiers en avant leur autonomie d'action et de décision, il ne semble pas que celles-ci aient forcément les moyens de leurs attributions théoriquement conférées. " est vrai que le financement de la fédération est assuré par des recettes propres et par les contributions des républiques et que les recettes fédérales « proviennent des droits de douanes et des autres sources prévues par la loi fédérale}) (72). De même il est acquis aujourd'hui, que le budget fédéral est arrêté par voie d'accord entre les assemblées des républiques et des provinces conformément à la politique économique commune. Mais les articles 258 à 167 de la Constitution n'en développent pas moins un arsenal de mécanismes qui assurent à l'État fédéral la maîtrise des processus financiers (fonds spéciaux, emprunts forcés, dotations, dépôts et réserves obligatoires, régime du crédit et des devises, politique monétaire, fiscalité). Ceci veut dire que le principe du rôle économique déterminant des républiques ayant été assez vaguement posé, le constituant multiplie les moyens d'intervention de la fédération. Ni les amendements, qui devaient en principe faire des républiques et des provinces autonomes des décideurs à part entière en matière économique et financière (73), ni la Constitution de 1974 et les lois subséquentes, n'ont vraiment modifié les régimes du commerce extérieur et les devises, les statuts des organismes d'import-export, les modalités des transferts de capitaux, pas plus que n'a été clarifiée la notion d'unité du marché au nom de laquelle la fédération a toute faculté d'intervenir. En dépit de la lourdeur des ponctions effectuées sur les ressources des républiques et l'étroitesse de la marge de manœuvre qui leur est concédée, les entités fédérées sont habilitées à (et doivent) financer les dépenses de leurs services et les tâches qui leur incombent (intervention économique, subventions aux entreprises et aux collectivités, développement des territoires économiquement retardés, etc ... ). La détermination de leurs recet- (72) M. STROBL, « Les compétences de la fédération etc ... », p. 10. (73) Ce sont les 16", 2Qe, 25". 26". 27", 28", 3()e, 33", 34" et 35" amendements, adoptés en 1968 et en 1971, qui étaient censés déterminer la souveraineté financière et économique des républiques. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN YOUGOSLAVIE 113 tes par les provinces autonomes est limitée par les mêmes règles que celles imposées aux républiques, sans compter qu'en plus l'autonomie financière des provinces doit tenir compte de la « souveraineté}) de la république dont elles font partie intégrante. Les communes pour leur part, en tant que communautés sociopolitiques de base, ont reçu depuis quelques années - en même temps que leur nombre s'est réduit - des fonctions importantes et des possibilités de se procurer les moyens correspondants. Certes les communes sont loin d'avoir toutes les mêmes possibilités économiques, financières et en personnels. Mais elles disposent sans conteste de ressources plus abondantes qu'auparavant et qui « dépassent celles des républiques et de la fédération prises ensemble }) (74). Actuellement, la commune yougoslave détermine librement ses recettes et les utilise comme elle l'entend. Elle bénéficie en effet d'une large autonomie fiscale, étant donné que « la fédération se borne à fixer les différentes catégories d'impôts et à définir les conditions générales de l'imposition, ainsi que la limite supérieure des impôts}) (75). Il revient à la commune de fixer les sources de recettes et les taux (ou les montants) d'imposition dans certaines limites économiques et politiques conditionnées par le revenu national et divers critères sociaux. Le budget communal est alimenté d'abord par l'impôt. A cet égard, les recettes essentielles proviennent de l'impôt sur le revenu personnel (76), des impôts sur le chiffre d'affaires, sur les revenus mobiliers et immobiliers, sur les revenus procurés par l'utilisation de main d'œuvre salariée, ainsi que des diverses taxes communales (administratives, judiciaires, etc ... ). En réalité les communes reversent à l'État fédéral et à la république une partie des impôts généraux collectés. Le reversement varie évidemment selon les communes, tantôt c'est la fédération qui reçoit plus et tantôt la république. Certaines communes, les plus riches, disposent de 30 à 40 % du produit des impôts collectés sur leur territoire, d'autres gardant par devers elles 50 % voire 70 % des sommes perçues, dans le cas des communes insuffisamment développées. Ainsi les communes situées en République de Serbie « disposent en moyenne librement de 25 % de leurs recettes globales}) (77). Dans le cas précis de la ville de Zagreb, en 1970 et sur un montant de recettes de 395 milliards de dinars, 64 % étaient reversés au budget et à divers fonds fédéraux, 21 % allaient au budget et aux fonds républicains, 15 % restaient disponibles pour les dépenses de la ville (budget général, fonds et financement de l'enseignement primaire) (78L D'autres ressources communales proviennent des contributions volontaires décidées par referendum et pour financer des projets particuliers. Les sommes de cette provenance peuvent (74) R. SMILJKOVIC, « L'autogestion ouvrière en Yougoslavie », Publications du Comité fédéral de l'information, Belgrade, p. 39. (75) J. KURTESI, op. cit., p. 12. Egalement M. DRULOVIC, op. cit., p. 122. (76) Contribution frappant toutes les rémunérations procurées dans le cadre de relations de travail, d'activités agricoles, artisanales ou autres (droits d'auteur, prestations de services, etc.). (77) M. DRULOVIC, op. cit., p. 126. (78) D. BOZIC, in Ustavna Reforma, p. 214. 8 �114 ÉTUDES parfois dépasser le montant du budget ordinaire et ce sont d'ailleurs les seules sources de financement des communautés locales lorsqu'elles décident de réaliser certains projets par leurs propres moyens (79). En 1973 et pour l'ensemble des communautés locales existant sur le territoire de la république de Croatie, le montant total des autocontributions a atteint 157 510 000 dinars, ce qui a couvert 40 % des dépenses effectuées par les seules communautés locales (80). La commune peut recourir à une autre forme de financement; l'association des moyens. En effet, les membres des organisations de base du travail associé, les citoyens de la commune, les membres des communautés autogérées existant dans la commune, peuvent décider par referendum ou de toute autre façon de mettre des fonds à la disposition de la commune en fixant les modalités de leur utilisation (81). Toutes les constitutions républicaines développent cette forme de financement volontaire. Le procédé des « dotations» reste néanmoins en vigueur en raison des grandes disproportions existant dans le développement économique et les possibilités financières des communes. Bien plus, la nouvelle Constitution du 21 février 1974 pose le principe de l'aide autonomique aux collectivités moins développées et il appartient au législateur républicain de prévoir les modalités de versement de telles aides financières. Aux termes des constitutions fédérale et républicaines c'est même un droit de la commune d'obtenir des subventions en vue de faire face aux dépenses obligatoires (éducation, culture, sécurité sociale, assurance-maladie, services administratifs), si le revenu par habitant dans la commune est inférieur au revenu moyen des communes composant la république. C'est ainsi qu'en 1969, la part du budget de la république de Serbie destinée à ces subventions atteignait 5,8 % et la part des subventions républicaines dans les budgets des communes ailait de 2 à 79 % (82). Il est intéressant de noter que si la république n'est pas en mesure de verser ces concours financiers aux communes déshéritées, la fédération est tenue de se substituer à elle dans les conditions fixées par la loi fédérale (83), Enfin, si la fédération ou la république se déleste d'une charge sur la commune, obligation leur est faite de transférer, aussi les moyens financiers correspondants (84). L'autogestion et les prérogatives financières communales s'expriment essentiellement dans deux documents; le plan social et le budget. Si la Constitution de la république de Slovénie est la seule à développer le contenu du plan social communal, toutes les constitutions républicaines (sauf pour la Bosnie-Herzégovine) et provinciales parlent du budget de la com- (79) En ce cas les habitants de la communauté locale peuvent parfois bénéficier d'exemptions fiscales. De même lorsque l'assemblée communale décide de se décharger de certaines tâches sur la communauté locale, elle doit transférer aussi les moyens financiers correspondants. (80) SPECIFICNOSTI REPUBLICKIH etc ... p. 78. (81) Article 118 al. 1 de la Constitution fédérale. (82) M. DRULOVlé, op. cit., p. 125. (83) J. DJORDJEVIC, Ustavno pravo, p. 699. (84) Cette obligation est formulée en termes particulièrement clairs dans l'article 310 de la Constitution de la république de Serbie. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN YOUGOSLAVIE 115 mune, mais pour confier aux statuts de celle-ci le soin d'en fixer les modalités d'élaboration et d'exécution. Tout au plus la Constitution macédonienne énumère-t-elle les dépenses supportées par le budget communal (85), Mais la règle est que la commune adopte son budget en toute indépendance et sans qu'il soit soumis à l'approbation de quelque autorité de tutelle (86). Toutefois, c'est en vertu des dispositions prises par la république que les communes sont tenues d'inscrire à leur budget certaines dépenses obligatoires (éducation, culture, protection infantile notamment) (87). L'expérience révèle que dans une même république le montant des dépenses budgétaires par habitant peut varier du simple au quadruple. De même, il arrive que certaines communes pauvres soient financièrement dépendantes d'entreprises puissantes ou de groupes financiers importants (88). De tels faits conduisent à s'interroger sur les compétences et les charges des communes en matière économique. Les responsabilités économiques des communes. Le rôle économique des communes figure en bonne place parmi les compétences dévolues au pouvoir local, telles qu'elles sont décrites à l'article 117 de la Constitution fédérale de 1974. Certaines constitutions républicaines sont particulièrement explicites et celle de la république de Macédoine autorise l'Assemblée Communale à discuter de toutes les questions générales présentant une importance pour la vie sociale. Ceci va jusqu'à l'envoi de directives aux organisations de travail associé, aux communautés locales, aux communautés autogestionnaires d'intérêts, qui sont tenues de débattre des recommandations ainsi données, de prendre position à leur sujet et en avertir l'Assemblée (89). Depuis longtemps les entreprises yougoslaves subissent les ingérences des communes en ce qui concerne le choix du directeur, la politique des cadres, la politique de fusion et les investissements. Les réformes intervenues en 1965 ont ralenti ces ingérences, et depuis cette date en particulier les entreprises ont retrouvé une certaine indépendance en matière de fusions et le cadre communal est apparu inadéquat pour la production. Mais la commune yougoslave est loin d'avoir perdu son pouvoir économique. C'est d'abord le plan social de la commune qui renferme les objectifs de son développement économique. Les mesures y figurant sont obligatoires pour les organes chargés de leur mise en œuvre (90) ; quant aux entreprises ayant leur siège dans la commune, elles doivent y insérer leurs plans de développement particuliers. C'est ensuite et surtout la loi sur le travail associé du 25 novembre 1976, qui fixe les prérogatives de l'autorité locale dans le domaine économique (91). (85) UPOREDNI PREGLED etc ... p. 68. (86) M. JOVIClé, « Le rôle et la position des communes, etc ... », p. 179. (87) Pour un exemple concret, celui de la commune de Nis, cf. « La commune yougoslave» Cahiers et Documents, Medunarodna Politika, Belgrade 1970, p. 16. (88) De tels cas de mainmise sur l'administration et la gestion communales ne sont pas rares, cf. notre étude précitée, p. 72 et les exemples mentionnés, note (2). (89) UPOREDNI PREGLED etc ... , p. 69. (90) S. POPOvlé, Upravno pravo, p. 84. (91) Particulièrement dans ses articles 156,157,160,185,245,306,349,358,419,486 à 489,618,619, 622, 624, 626, 628 à 632, 636, 642 à 645, 652. �116 ÉTUDES Ce contrôle n'est cependant pas à sens unique, puisque le système de la délégation permet aux entreprises d'être présentes dans les instances du pouvoir local. Chargée de favoriser la concertation entre organisations de travail de veiller à la productivité, à l'emploi et à l'utilisation rationnelle du potentiel économique, la commune peut aussi créer des entreprises, seule ou avec d'autres entreprises sur la base d'une convention autogestionnaire. Elle contrôle non seulement la dénomination des entreprises créées sur son territoire, mais encore celles-ci ne peuvent pas décider de transférer leur siège social d'une commune à une autre sans en informer les autorités locales concernées. Et si la commune a participé à la création de l'entreprise, celleci ne peut être transférée sans son accord quand l'acte de fondation le prévoit. La commune peut accorder des aides financières à une entreprise à créer ou existante, ou consentir des diminutions et des exemptions d'impôts et taxes. L'autorité locale peut aussi obliger les entreprises à passer des conventions, impartir un délai et en cas de refus se substituer à elles. La loi sur le travail associé (art. 654-16) permet à la commune d'infliger des amendes à l'entreprise pour non présentation de certains documents et même le secret des affaires ne peut lui être valablement opposé (art. 446). Non seulement la commune peut réglementer l'usage des fonds sociaux des entreprises, dans les limites fixées par les statuts communaux et les lois républicaines et fédérales, mais encore l'entreprise est tenue de déférer à toutes les demandes d'explication émanant de la commune dans l'exercice de ses pouvoirs de contrôle. Celui-ci se présente d'abord comme un contrôle de légalité. L'assemblée communale est en effet habilitée à suspendre tout acte attentatoire aux droits des travailleurs et à la propriété sociale, dont la légalité paraîtrait simplement douteuse. Elle doit saisir le tribunal compétent dans les huit jours qui suivent la mesure de suspension. De même l'assemblée communale peut rendre des arbitrages en cas de conflit entre la direction et les travailleurs et peut être saisie des litiges survenant dans les entreprises et proposer des solutions. Au-delà des simples différends relatifs au temps de travail, l'autorité locale peut dissoudre le Conseil ouvrier et fixer la date des nouvelles élections, révoquer le directeur et procéder au recrutement par concours de son remplaçant. Ces prérogatives rentrent dans le cadre du contrôle social exercé par le pouvoir local. A ce titre l'Assemblée communale est encore chargée de veiller à l'information du personnel, au bon fonctionnement de l'entreprise, à l'exercice normal du contrôle ouvrier et au respect des principes d'autogestion dans l'entreprise. En cas d'anomalie, l'autorité municipale peut adresser des mises en demeure ou nommer un organe provisoire dont elle fixera la mission. Enfin, à la demande de l'assemblée des travailleurs, du syndicat, des créanciers, de l'avocat social de l'autogestion, des services de la comptabilité sociale, des tribunaux, la commune peut révoquer les responsables dans l'entreprise, suspendre les droits autogestionnaires des travailleurs. Enfin, il lui appartient d'ordonner le règlement judiciaire, la liquidation et la faillite dans les conditions prévues par la loi. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN YOUGOSLAVIE 117 Le pouvoir local, à tous les niveaux, apparaît comme « le régulateur de tous les rapports sociaux qui présentent un intérêt direct pour les citoyens» (92). Ceci veut dire que l'autorité communale par exemple, doit protéger la légalité, la sécurité des personnes et des biens, l'ordre et la paix publics. Ses compétences s'étendent à la protection de l'environnement, à la planification de l'espace, à la politique de construction, à l'urbanisme, à la sauvegarde du cadre de vie. Les collectivités locales pourvoient à certains équipements (transports, adductions, santé, enseignement, culture, sports, loisirs) assument d'importantes fonctions sociales (protection des consommateurs, approvisionnement, logement, emploi, formation professionnelle, aide sociale). Mais les missions du pouvoir local et de la commune en particulier vont au-delà de la simple territorialisation du pouvoir de gestion. Parce qu'elle est l'instrument d'un système de pouvoir unique, la commune est chargée aussi au niveau local de la préservation du système socio-politique et socio-économique. L'une des vocations prioritaires à cet égard est certainement de veiller à l'égalité nationale dans ce pays composite. Le contrôle social qu'exerce l'autorité communale l'amène à exercer des activités de nature policière (recherche et dénonciation des éléments hostiles, surveillance des nationaux employés momentanément à l'étranger). Outre la sûreté intérieure, la défense populaire entre aussi dans le champ d'action de la commune. Des États-majors existent dans chaque république et dans chaque municipalité. Des unités territoriales possédant un commandement et un armement propres, sont chargées de défendre une portion de territoire. Quant au système dit d'autoprotection sociale, il est destiné à parer, y compris au niveau local, aux « manifestations négatives » dans la politique, l'économie, la culture, aux activités de propagande hostile et au terrorisme. Ceci explique qu'à défaut de tutelle au sens administratif, le pouvoir local subit un contrôle politique assez strict. Si les formes et les modalités de la décision sont décentralisées, les grands objectifs sont définis de manière centralisée. Les choix fondamentaux ayant été formulés, il n'existe pas de comportements « aberrants ». Quand de telles éventualités se produisent sur des questions majeures, ces attitudes sont réputées irresponsables, localistes, chauvines ou nationalistes, et la tutelle politique s'exerce à l'égard des intéressés. Les problèmes seront réglés par les voies extra-juridiques appropriées, à la base ou par le sommet. Car c'est la même volonté politique qui anime les instances du pouvoir à tous les degrés et dans tous les domaines de l'action collective. Néanmoins, certaines pesanteurs historiques et sociologiques existent en Yougoslavie, face auxquelles la magie du verbe, l'incantation autogestionnaire et la méthode du discours, ne sont pas toujours d'un grand secours. Par exemple, l'expérience a révélé certains effets pervers de la décentralisation, que l'on qualifie « d'étatisme communal» (93), Cela va de la constitution de groupres restreints qui confisquent le pouvoir locale- (92) M. RAMLJAK, op. cit., p. 253. (93) R. SMILJKOVlé, op. cit., p. 40. �118 ÉTUDES ment à des fins non conformes à l'intérêt du plus grand nombre, jusqu'aux pratiques de certains responsables locaux moins préoccupés du bien commun que de « s'ériger de leur vivant de véritables monuments» (94). C'est en particulier l'étroitesse de l'horizon économique communal qui a engendré parfois de graves fautes de gestion, ou qui a ouvert la voie au phénomène des managers mettant en coupe réglée la gestion de certaines communes et tirant parti du blocage (ou de la bienveillance) des mécanismes de régulation politique de l'administration locale. En dépit de tels phénomènes, l'idée continue à prévaloir en Yougoslavie qu'un centralisme historiquement, politiquement et sociologiquement insupportable ferait dangereusement converger les critiques. C'est une façon de les désamorcer ou d'en atténuer la virulence, que d'instituer une multitude de centres apparents, sans négliger qu'à la faveur de cette opération l'État central se décharge du poids du quotidien, s'en remettant à l'association pour assumer le degré de centralité indispensable. L'incertitude peut cependant provenir de ce que cette autogestion locale s'exerce sur et dans le cadre de certains acquis hérités d'une période révolue, où les méthodes d'action étaient d'un autre type. Si ces procédés sont aujourd'hui condamnés, les équilibres établis et les situations engendrées sont encore largement tenus pour intouchables. Ils le seront, là comme ailleurs, aussi longtemps que le débat du central et du local sera réduit à une affaire de territoire. (94) M. DRULOVlé, op. cit., p. 126. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL DANS LES PAYS SCANDINAVES par André LEGRAND (*) Le terme de décentralisation n'a pas dans le langage juridique scandinave la rigueur et la précision du concept français. Fréquemment pris dans un sens géographique, il ne s'oppose pas à la notion de déconcentration mais désigne tout transfert de compétence d'un organe central à un organe local. Ainsi Bengt Owe Birgensson et Gunnar Wallin parlent-ils, dans une étude réalisée pour le compte du Comité sur l'Économie Communale (1), de 1'« administration décentralisée de l'État ». De même le Comité norvégien d'études sur la décentralisation pouvait dire en 1947 : « Il est donc nécessaire de définir de manière plus précise ce qu'on entend par centralisation ou décentralisation de l'administration publique. Selon le langage courant, l'administration est considérée comme centralisée quand les affaires administratives sont examinées et décidées par des organes centraux - c'est-à-dire des organes qui ont compétence dans le cadre de leurs attributions pour l'ensemble du territoire national. Et, inversement, l'administration est décentralisée quand des organes locaux ont reçu compétence, ordinairement en vertu de règles générales émanant de l'administration d'État, de prendre des décisions en ce qui concerne leur partie géographiquement limitée du territoire national. Que l'organe local soit un organe communal ou un organe de l'État n'a, à cet égard, aucune importance» (2). Le comité chargé de l'étude des réformes de l'administration locale déclarait en 1974 « comprendre le concept de décentralisation de la même manière» (3) ; il distinguait certes deux modalités de la décentralisation, mais la qualité du bénéficiaire du transfert lui importait peu puisqu'il (*) Professeur à l'Université de Saarbrücken. (1) Den kommunald sjalvstyrelse - en analys (L'autonomie communale - une analyse) in Kommunerna. Utbyggnad - utjamming - finansiering. (Les communes - organisation - égalisation - financement). Betiinkande av kommonalekonomiska utredning. Bilaga 2. Statens offentliga utredningar (S.O.U.) 1977 /78, p. 431. (2) Innstilling fra 13 januar 1947 fra Decentraliseringkomiteen av 1946 (Proposition du 13 janvier 1947 du Comité sur la Décentralisation de 1946), pp. 3 et 4. (3) Maal og retningslinjer for reformer i lokalforvaltningen (Buts et orientations de la réforme de l'administration locale). Delutredning av 23 september 1974 fra Hovedkomiteén for reformer i lokalforvaltningen. Norges offentlige utredninger (N.O.U.) 1974, 53 p. 12. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume III, 1980. �120 ÉTUDES se fondait sur la nature de la compétence déléguée pour séparer le transfert de la gestion de certaines tâches et la délégation de certaines compétences de décision; et il confondait dans la description qu'il donnait de la décentralisation les transferts aux communes, aux « Comtés» (fylke) et aux organes locaux de l'État. La notion de décentralisation ne se confond donc pas avec la « communalisation » ni avec la « démocratisation », mot qui dans son sens étroit est « utilisé pour désigner une politique qui s'efforce de faire fonctionner l'administration publique davantage en accord avec les principes sur lesquels se fondent le gouvernement représentatif », « renforce donc la position des organes élus» et « crée de meilleurs contacts entre citoyens et autorités publiques» (4). Pour éviter tout malentendu, on ne recourra donc que rarement au terme de décentralisation ; on préfèrera fonder le point de départ de l'analyse qui suit sur le concept d'autonomie locale. C'est à partir de cette notion que l'on s'efforcera de répondre aux questions posées sur l'organisation des relations entre État et communes et, en particulier, la répartition des compétences, des charges et des moyens entre eux. L ~UTONOMIE LOCALE L'importance de la notion d'autonomie locale dans les pays scandinaves ressort clairement de ce que, dans la plupart d'entre eux, le principe en est affirmé par des d~spositions constitutionnelles. Ces dispositions ne posent cependant qu'un principe général, dont la mise en œuvre peut soulever certaines difficultés. LE PRINCIPE DE L'AUTONOMIE LOCALE • Les communes suédoises modernes ont été établies par les grandes ordonnances communales de 1862; celles-ci n'ont certes pas créé des entités géographiques ou humaines qui leur préexistaient mais elles ont consacré, pour la première fois, une clause générale de cvnpétence accordant à ces entités le droit de gérer de manière autonome « leurs affaires communes ... ». Quelques années plus tard, la réforme constitutionnelle de 1866, qui visait avant tout à la transformation des vieux États Généraux en un Parlement moderne, réaffirmait l'autonomie communale en ajoutant au § 57 de la Regeringsform l'alinéa suivant: « Les lois communales instituées en commun par le Roi et le Riksdag déterminent le droit des communes de fixer les impôts destinés au règlement de leurs propres dépenses )). Le but essentiel poursuivi par cet amendement était de poser le principe de la compétence législative pour la mise en œuvre de l'autonomie fiscale. Mais en même temps il consacrait indirectement le principe de l'autonomie communale. (4) Ibid. p. 15. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL DANS LES PAYS SCANDINAVES 121 Après de nombreuses discussions qui occupèrent tous les travaux préparatoires, la nouvelle constitution suédoise de 1974 réaffirma l'autonomie communale, à plusieurs reprises, dans son chapitre introductif où sont énumérés les principes sur lesquels elle repose. Le texte de son premier article souligne que la démocratie suédoise se fonde sur une constitution parlementaire et représentative et sur l'autonomie communale. Et les articles 7 et 8 du même chapitre consacrent constitutionnellement l'existence de communes primaires et de départements (Landstings), celle d'organes administratifs communaux et ils réaffirment le droit des communes à percevoir les impôts nécessaires à la couverture de leurs dépenses. • La Constitution norvégienne ne contient aucune disposition reconnaissant l'existence et les droits des communes. Cela tient, comme le souligne Tore Modeen (5), au fait qu'elle date de la période antérieure à la reconnaissance de l'autonomie communale. Mais, ajoute-t-il, immédiatement, cela ne signifie nullement que l'autonomie soit moins bien garantie en Norvège que dans les pays voisins. Dans ceux-ci, en effet, et en particulier au Danemark, où le § 82 de la constitution dispose que « le droit des communes d'administrer librement leurs affaires sous la surveillance de l'État sera réglé par la loi », la disposition constitutionnelle ne réglemente pas en détaille principe de l'autonomie communale; elle confie à la loi le soin d'en déterminer le contenu exact, en ouvrant d'ailleurs elle-même la possibilité d'y apporter certaines nuances (exemple : l'affirmation du contrôle de l'État). Une explication du contenu précis du principe nous permettra d'en cerner mieux la signification. LE CONTENU DU PRINCIPE DE L'AUTONOMIE LOCALE Les bénéficiaires de l'autonomie La nouvelle constitution suédoise reconnaît expressément l'existence de deux catégories locales auxquelles le principe d'autonomie s'applique: les communes primaires et les communes - landstings (la modification du nom de ces dernières et l'adjonction du mot « commune» soulignant le souci de l'unification des régimes juridiques des diverses entités locales). De la même manière, les administrations locales norvégienne et danoise sont organisées en deux niveaux distincts - au-dessus des communes de base, on rencontre donc l'amts-kommune danoise ou la fylkeskommune norvégienne, assez analogues au comté anglais traditionnel. L'organisation des « comtés» norvégiens a cependant longtemps accusé des différences sensibles avec celle des pays voisins. Tandis que les règles d'organisation danoises ou suédoises faisaient de l'échelon supérieur une entité administrative disposant d'une large autonomie par rapport aux communes de base, ce que traduisait bien l'élection de son conseil délibérant au suffrage universel direct, la Norvège ne concevait l'échelon du comté que comme une forme de coopération entre communes de base; en (5) La réforme communale dans les pays nordiques. Administration 1980, nO 108, p. 103. �122 ÉTUDES conséquence son assemblée délibérante ne constituait qu'une émanation des conseils communaux. Cette différence s'est aujourd'hui fortement atténuée. Après des débats de plus de vingt ans, liés en partie au problème (qui s'est aussi posé dans les autres pays scandinaves) (6) de l'intégration éventuelle des villes au sein des comtés, le comité chargé de l'étude des réformes de l'administration locale (7) constatait l'existence d'une large unité sur la transformation de la fylkeskommune norvégienne en une unité politique autonome. Il proposa donc une réforme dont le point central était constitué par une refonte complète des ordonnances sur les comtés. Les lois nouvelles, entrées en vigueur le 1er septembre 1976, prévoient l'élection directe des conseils des comtés, la création d'une administration propre à ce niveau et l'établissement d'un droit propre d'imposition au profit des comtés pour permettre la couverture des dépenses qui leur incombent. On peut donc dire désormais que les trois pays scandinaves connaissent une administration locale fondée sur le même moule, même si l'assimilation du statut des comtés à celui des communes de base est plus poussée dans certains pays (8) que dans d'autres. Le principal événement du dernier quart de siècle en Scandinavie a néanmoins été constitué par la réforme territoriale des collectivités existantes. Le problème présente un intérêt particulier pour la question de l'autonomie communale puisqu'il met en conflit des conceptions antinomiques de ce principe; loin de consacrer le droit à l'existence des entités traditionnelles, la réforme a procédé à une refonte complète de la carte communale destinée à permettre la création de collectivités locales suffisamment fortes pour faire face à l'évolution des missions de la puissance publique. La carte communale existante fut vite considérée comme un obstacle à la décentralisation ou à la « communalisation )} de certaines missions, voire même au maintien de certaines tâches relevant traditionnellement de la compétence communale dans les attributions de certaines communes. Pour pallier l'inadéquation du découpage communal existant, la Suède avait développé, à des degrés variables, trois solutions dont certaines portaient directement atteinte à l'autonomie des communes: La technique du transfert de certaines tâches communales à l'État ou aux Landstings avait été peu utilisée; mais on en rencontrait certains exemples en matière de santé; le développement des aides de l'État, commencé dès 1917, devait atteindre un niveau important au long des années 1940 ; seule la coopération intercommunale, qui se fondait sur une base essentiellement volontaire, respectait la liberté d'action des communes de base. Le redécoupage du territoire en communes apparut très vite comme le seul moyen de restituer à l'autonomie communale, entendue dans son véritable sens, une réelle signification. Les arguments invoqués dans les divers (6) Voir sur ce point: Céline WIENER - André LEGRAND: « Chronique: La vie locale à l'étranger ». Annuaire du G.R.A.l. 1980 (à paraître). (7) Maal og retningslinjer ... (Buts et orientations) op. cit. N.O.U. 1974, 53 p. 26. (8) C'est le cas de la Suède où, depuis 1977, la loi communale s'applique mutatis mutandis autant aux communes primaires qu'aux communes - Landstings. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL DANS LES PAYS SCANDINAVES 123 pays scandinaves furent assez rigoureusement parallèles. « Le but de la réforme des grandes communes fut la création de communes disposant de meilleures conditions économiques et d'un personnel pour faire face aux exigences croissantes de services communaux dans différents domaines ... » (9) et le comité suédois chargé de l'étude de la division territoriale des communes insistait sur la nécessité de renforcer la capacité communale, l'impossibilité de garantir la prestation de certains services dans des entités communales trop petites et le renforcement en moyens humains qu'apporteraient les fusions projetées (10). Du côté danois, la réforme territoriale fut présentée comme une condition essentielle de la « communalisation » des tâches, à laquelle on souhaitait procéder pour des raisons de simplification. Enfin, en Norvège, le but visé par le rapport du comité sur la division territoriale était de « créer des unités ayant une vie économique diversifiée et une administration puissante, ancrée de la manière la plus naturelle possible sur un centre puissant et viable » (11). Dans tous les cas, la réforme comptait une part d'autoritarisme. En Norvège, les modifications de la carte pouvaient être décidées par décret ou par la loi, en cas d'opposition des conseils concernés. Même si des possibilités de recours furent ouvertes, cela n'empêcha pas la naissance d'oppositions importantes aux fusions qui amenèrent la substitution de 454 nouvelles communes de base aux 744 existantes. 19 fylkeskommuner (18 constitués de plusieurs communes de base + Oslo), constituaient l'échelon local de second niveau. Les réformes danoise et suédoise furent plus drastiques encore. Les 1 200 communes primaires danoises devinrent, en 1970, 275. Par ailleurs, une importante réforme au niveau du comté a permis de supprimer l'existence des villes indépendantes et de réintégrer au sein de l'échelon administratif du second niveau les villes - centres (Copenhague et Frederiksberg exceptées) à côté des campagnes environnantes. Enfin (12) la réforme suédoise, réalisée en deux temps, a ramené le nombre des communes de base de 2 498 à 1 037 en 1952, puis à 280 dans les années 1970. Le premier mouvement de fusion concernait surtout les communes rurales, le second toucha l'ensemble des communes primaires ; après avoir pensé que la réforme puisse se faire librement, le gouvernement finit par proposer au Parlement un calendrier destiné à briser les oppositions qui se manifestaient parmi les élus locaux, et l'achèvement de la seconde étape de la réforme présenta, là aussi, un certain caractère (9) Utvardering av kommunindelningsreformen (Evaluation des réformes communales territoriales) Delbetankande 1 av kommunaldemokratiska kommittén. Ds Kn 1978 : 5 p. 16. (10) Riktlinjer für revision av rikets indelning i borgerliga primarkommuner (Orientations concernant la révision de la division du royaume en communes primaires) S.O.U. 1945: 38. (11) ANDERSEN et FOTTLAND : Ny behandling av saker om kommunal indelning. (Nouvel examen d'affaires de réforme territoriale communale) in Lokalmakt and sentral strying (Pouvoir local et direction centrale) Universitets forlaget Oslo 1979, p. 100. (12) Voir sur le sens et les conditions précises de réalisation, la réforme Céline WIENER - André LEGRAND, op. cit. �124 ÉTUDES autoritaire. En revanche le nombre et les limites des comtés existants, au nombre de 23, ne furent pas modifiés. Simplement, plusieurs réformes touchèrent l'administration du Grand Stockholm pour faciliter la gestion de l'espace de la capitale (13). La caractéristique de ce mouvement de réforme ne concerne pas seulement les mutations de la géographie administrative. L'importance mise sur l'efficacité administrative traduisait aussi un renforcement d'une conception particulière de la commune, élément du système administratif national. L'étendue de l'autonomie communale En étudiant le rapport du Comité de préparation des lois communales présenté en 1858, Fritz Kajser (14) découvrait quatre idées - forces développées dès avant la mise en place d'une administration communale moderne en Suède. L'idée de décentralisation traduisait le souci d'une localisation de certaines tâches administratives à un niveau aussi proche que possible des administrés pour garantir l'adaptation constante des réponses administratives à l'expression des besoins des citoyens : La conception selon laquelle les communes devaient disposer d'une sphère naturelle de compétence se rattachait sans doute à une idéologie largement répandue en Europe au XIXe siècle. L'idée, enfin, de la commune - école de la démocratie fut complétée et développée par celle selon laquelle la commune constituait une sorte d'association naturelle. De ces idées, la seconde fut celle qui offrit le moins de résistance aux contradictions qu'on lui apportait; comme le souligne Nils Herlitz (15), l'idée de la dualité des communes a toujours été une composante essentielle de l'organisation administrative communale. Historiquement, l'administration communale fut d'abord « l'activité des communes », c'est-à-dire d'organes ayant derrière eux une vieille tradition de gestion indépendante; mais c'est aussi celle « d'unités de l'organisation administrative nationale ». Traditionnellement, on distinguait deux parts dans l'activité des communes suédoises. La première se fondait sur les lois communales de 1862 qui laissent aux communes une grande liberté d'action; mais l'autre partie est réglementée par des lois spéciales qui imposent à des organes communaux la gestion de certaines tâches et limitent davantage leur liberté. Cette distinction entraÎnait d'importantes conséquences juridiques: le contrôle de l'État sur les communes était plus lourd en ce qui concernait les activités spécialement réglementées, les règles de recours n'étaient pas les mêmes dans les deux domaines, les moyens d'annulation étaient moins nombreux et plus précis en ce qui concernait le secteur des activités autonomes et les pouvoirs de tutelle s'y limitaient à l'annulation des décisions illégales, sans pouvoir s'y étendre au contrôle de l'opportunité ni à la réformation des décisions contestées. (13) Ibid. (14) Fritz KAJSER : Aaterblick paa utvecklingen av fôrhaa"andet me"an stat och kommun (Retour sur le développement des rapports entre État et communes) in Fôrfattning fraagan och den kommunala sambandet (La question constitutionnelle et la coopération communale) S.O.U. 1965, 54. (15) Nils HERLITZ : Nordisk offentlig ratt (Droit public nordique) Norstedt och Sôners. 1964, Tome III - 2 p. 552. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL DANS LES PAYS SCANDINAVES 125 Longtemps, cette séparation a été présentée comme la distinction de deux aspects opposés des entités communales. Organisations autonomes dans l'exercice du premier type d'activités, elles seraient de simples démembrements de l'État dans l'accomplissement du second type. Sans disparaître totalement, ni cesser de produire des effets sur le plan juridique (voir ci-après), cette conception absolue de la distinction des domaines d'activité a fortement reculé et ceci est lié aux évolutions idéologiques qui se sont produites depuis le XIXe siècle, en particulier au recul de l'hostilité à l'égard de l'interventionnisme étatique. Aussi le comité chargé de l'étude de la démocratie dans les comtés pouvait-il écrire en 1965 : (( 1/ est évident que les représentations de l'administration com- munale qui viennent d'une époque antérieure ont perdu leur avantage dans la réalité. Les rapports État-communes ne sont plus caractérisés par la séparation permanente de tâches et d'intérêts par principe différents, mais par une communauté de travalÏ pour le bien des citoyens, par des changements constants et des glissements dans la répartition de l'activité, une collaboration permanente dans des formes très diverses et une dépendance mutuelle )) (16). De cette évolution, le titre du rapport du Comité sur les comtés porte un éclatant témoignage puisqu'il s'intitule « la collaboration de l'État et des communes ». Le même type d'évolution se rencontre au Danemark. L'insistance sur les interactions entre administration communale et activité étatique ressort de plusieurs indices, mais elle fut particulièrement nette tout au long de la réflexion sur la modernisation de l'administration publique qui occupa les décennies allant de 1955 à 1975. « Pour que le comité de 1960 sur l'Administration » (chargé de déterminer les orientations générales du développement futur de l'administration et d'entreprendre, après discussion avec le Premier Ministre, un examen approfondi de l'organisation et des compétences des différents ministères) « puisse entreprendre une réforme réelle de l'administration centrale, il y avait une condition : qu'il existe une administration locale qui puisse dans chaque cas reprendre les tâches qui pourraient ou devraient lui être renvoyées» (17). La création de la commission chargée d'étudier la réforme de la loi communale apparut donc en partie comme une conséquence de l'activité des organes mis en place pour réfléchir au devenir de l'administration centrale. Le conseil chargé de l'étude des problèmes de l'Administration, qui succéda au comité de 1960, définissait en 1968 les modes possibles de réforme de l'administration locale et dégageait trois hypothèses de travail: ou l'on réunissait l'ensemble de l'administration locale entre les mains des organes des communes primaires et des amtskommuner, ou l'on organisait (16) Fôrfattningsfragan ... (La question constitutionnelle ... ) S.O.U. 1965, 54, p. (17) Poul MEYER et al. Offentlig forvaltning i Danmark (L'administration publique au Danemark) Forlaget Politica Copenhague 1978, p. 19. �126 ÉTUDES une administration d'État parallèle à celle des communes de base et des comtés, ou l'on créait des organes mixtes État - collectivités locales pour gérer diverses tâches d'intérêt commun. Le choix opéré par le gouvernement danois privilégia la première solution : cela traduit donc bien l'idée des liens étroits qui existent entre les divers niveaux administratifs. Les auteurs de l'ouvrage collectif Offentlig forvalning i Danmark y insistent avec force: (( L'administration publique apparaÎt comme un tout, une administration unitaire qui se compose aussi bien d'administration étatique que d'administration communale ou amtskommunale» (18). Mais cela modifie aussi dans certaine mesure les rapports de l'État et les communes. Le large transfert de compétences entraîné par le mouvement de communalisation, les incidences de ce mouvement sur la situation du représentant de l'État au niveau du comté, l'amtmand, dont les attributions ont décliné au point que certains projets envisagent sa suppression, ont amené la naissance de nouveaux types de relations des autorités locales et de l'État central. Le pouvoir législatif ne dispose plus seul du droit de réglementer par des règles générales l'activité des communes, il existe des possibilités d'intervention des autorités administratives centrales. (( On peut flairer une tendance à voir disparaÎtre la vieille séparation entre tâches communales et étatiques, celle-ci étant remplacée par une répartition des tâches où, globalement, toutes sont à la fois étatiques et communales ou amtskommunale, mais où le secteur étatique garde une fonction régulatrice et le secteur communal une fonction d'administration. L'appareil administratif étatique s'occupe à un degré croissant de suppléer les règles législatives par des décrets, des circulaires etc ... et par des directives à l'égard des communes et de contrôler que les communes suivent bien les règles fixées par l'État )) (19). « On peut donc se demander», concluent les mêmes auteurs, (( si globalement, il existe encore une quelconque autorité communale. Il y a bien sûr un problème pour savoir ce que ce concept signifie, mais Il est clair que les communes ne disposent pas d'une autonomie qui leur permette de se soustraire à la participation à une communauté nationale. En revanche, les communes gèrent de plus en plus de tâches pour le compte de la collectivité nationale, de même que la collectivité nationale, par sa législation et sa réglementation, fixe de plus en plus les cadres et établit de plus en plus les règles, même pour les tâches qu'on considérait autrefois comme locales ou comme (18) Ibid. p. 23. (19) Ibid. p. 104. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL DANS LES PAYS SCANDINAVES 127 totalement volontaires pour les communes. Pourtant, Il ne serait pas raisonnable de dire que la représentation d'une autonomie locale n'a aucun fondement réel. Avant tout, il existe dans notre société un large accord sur le fait que les électeurs locaux doivent désigner ceux qui dirigent l'administration des communes primaires ou des amtskommuner par l'élection des conseils municipaux ou des conseIls de comtés. Ceci est l'aspect le plus important de l'autonomie locale moderne; on peut entendre dire que les conditions de l'autonomie locale ont été restreintes par la modification de la division territoriale, par celle de la répartition des tâches, par l'accroissement de l'influence étatique sur les décisions, par la diminution de l'indépendance économique de communes mais aussi longtemps qu'il y a une élection des organes dirigeants dans les communes primaires et les amtskommuner, la représentation d'une autonomie locale restera généralement répandue» (20). On s'aperçoit donc de l'importance de la notion de « démocratisation » pour caractériser les conceptions actuelles de l'autonomie locale. Certes, d'autres aspects présentent un certain intérêt. La Suède s'est caractérisée au cours des dernières années par la volonté de réduire l'étendue de la tutelle sur les délibérations des entités locales. Une loi de 1979 supprime l'approbation financière de la plupart des délibérations locales et un projet récent vise à accentuer encore cette réduction des pouvoirs de tutelle (21). Mais l'aspect sur lequel l'accent a été surtout mis depuis plusieurs années a été le renforcement de la « démocratisation» de l'administration locale. La transformation de l'organisation administration des Préfectures suédoises fut un premier pas, dans cette direction. En deux temps (1971 et 1976) un certain nombre de représentants de l'assemblée délibérante du comté furent associés aux activités des organes étatiques locaux concernant la coordination et la planification régionale, l'implication des organes décentralisés dans l'activité des organes déconcentrés en fut fortement renforcée. La « communalisation » qui a conduit à placer deux tiers de l'administration publique sous la responsabilité des communes danoises va dans le même sens. Ce mouvement, auquel nombre de comités divers travaillent depuis plusieurs années, donne à l'administration locale danoise un aspect très particulier parmi les administrations européennes et renforce l'osmose entre politique étatique et gestion locale. L'un des problèmes majeurs soulevés par ces transformations concerne cependant la réalité économique de l'autonomie communale. C'est à cet aspect que sera consacré la seconde partie de ce rapport. (20) Ibid. pp. 105, 106. (21) Dkad kommunalt sjalvstyrelse (Une autonomie communale accrue) Slutbetankande avgivet ar statskontrollkommitén S.O.U. 1980, 10. �128 ÉTUDES LA SIGNIFICA TION ÉCONOMIQUE DU PRINCIPE D'AUTONOMIE COMMUNALE Les pays scandinaves passent généralement pour être parmi les pays d'Europe où la répartition des ressources fiscales est la plus favorable aux entités de gouvernement local. Cette réputation n'est pas imméritée; cependant, ces pays n'échappent pas actuellement au problème de la maÎtrise des dépenses publiques, ce qui provoque le développement des efforts des États centraux visant à mettre fin à la croissance des dépenses du secteur communal. L'étude détaillée de cette question nécessite cependant un rappel et un développement des règles de répartition des compétences entre les différents niveaux d'administration publique. LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ENTRE LES NIVEAUX D'ADMINISTRATION Comme on l'a déjà dit, la définition des tâches des communes suédoises impose une distinction entre deux secteurs d'activité : aux pouvoirs que les communes exercent en vertu de la loi communale, dont le texte actuel date du 21 avril 1977, s'opposent ceux qui font l'objet de réglementations spécifiques établies par des lois particulières. La loi communale accorde aux communes primaires et aux communeslandstings le droit de gérer leurs propres affaires. On peut donc dire que cette disposition constitue l'affirmation d'une clause générale de compétence qui laisse aux entités locales une large liberté de définir les affaires d'intérêt local. Cette liberté n'est cependant pas absolue. La loi ne définit en effet pas l'intérêt local et il appartenait en dernière instance à la Cour administrative suprême de contrôler, par l'examen des recours qui lui étaient présentés, si une question rentrait bien dans la catégorie des affaires communales. Les règles de recours ont été modifiées par une loi de cette année, mais cela ne supprimera pas le droit des tribunaux administratifs compétents de continuer à contrôler ce domaine. On range traditionnellement dans ce premier secteur les affaires culturelles, le sport et les loisirs, la voirie ou la prestation d'un certain nombre de services industriels ou commerciaux (tels l'assainissement, la fourniture d'eau ou d'électricité, etc ... ). A côté de cette clause générale, la loi affirme que des dispositions particulières régiront certaines affaires relevant de la compétence des communes ou des communes-Iandstings. Plus de vingt lois de ce type existent. En contrepartie de la réforme territoriale les nouvelles municipalités suédoises ont obtenu un relâchement certain du contrôle que l'État exerçait sur l'accomplissement de ces attributions. Il en est résulté une limitation certaine du caractère souvent très détaillé des prescriptions que contenaient les lois traditionnelles en la matière. En particulier, alors que celles-ci contenaient souvent des dispositions impératives déterminant avec précision la nature et la composition des organes communaux compétents pour gérer les matières qu'elles concernaient, le système en vigueur depuis 1977 laisse aux communes une grande liberté d'organisation en limitant le nombre des comités obligatoires qui doivent être créés dans chaque municipalité. La �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL DANS LES PAYS SCANDINAVES 129 proposition 1979/80 : 54, présentée au Parlement en novembre 1979 accentue encore cette liberté des communes en ne leur imposant plus de créer de tels organes spécifiques et en les autorisant à transférer à des organes locaux ordinaires les activités des comités en cause. Cette part de l'activité communale reste néanmoins soumise à des recours de tutelle qui, par l'étendue des moyens d'annulation possibles, prouve l'importance des pouvoirs de l'État central dans l'interprétation des lois en question. Les tâches communales constituent donc essentiellement en la matière des compétences d'exécution. La liberté laissée aux communes depuis trois ans ne remet pas en cause les pouvoirs d'orientation des organes centraux. Le droit norvégien ne connaît pas de loi contenant des dispositions générales sur la manière dont la répartition des tâches doit être faite entre l'État, les communes et les comtés. Cependant le droit administratif norvégien a toujours admis, comme en Suède, l'idée de la dualité des entités locales. Pour reprendre les termes du second rapport du comité sur la répartition des fonctions, en 1967 : (( Les communes ont une double fonction dans notre société: la première - et la plus importante - est la gestion de l'autonomie locale et la compétence des communes est ici soustraite à l'autorité hiérarchique de l'État en vertu de la loi. Ensuite, les communes ont des tâches en tant qu'organes locaux de l'État dans un grand nombre de domaines et elles sont soumises dans cette fonction à une compétence générale d'instruction de la part de l'État » (22). Il existe en effet comme en Suède une série de lois spéciales qui imposent aux communes ou aux fylkeskommuner l'exercice de compétences particulières, telles la loi sur la voirie, celles sur l'éducation primaire, l'éducation secondaire, la loi hospitalière ou la loi sur l'urbanisme. Dans tous les domaines, les organes centraux peuvent cependant modifier à toute époque la répartition des compétences; en particulier la loi peut à tout moment déterminer la localisation de toute compétence particulière. En contrepartie, les communes comme les comtés peuvent se charger, de leur propre initiative, de toute tâche que la loi ne leur interdit pas ou qu'elle n'a pas expressément confiée à une autre autorité. Les pouvoirs du législateur de modifier la répartition des compétences sont illustrés par la réforme locale danoise. Celle-ci s'est composée de quatre volets, puisqu'à la réforme territoriale, à celle de l'organisation administrative locale, se sont ajoutées des modifications importantes dans la répartition des tâches et dans celles des charges imposées aux communes. Certains des aspects qui viennent d'être dégagés en ce qui concerne la Suède (22) Funksjons - og utgiftsfordelingen mellom staten, fylkeskommunene og primaerkommunene (La répartition des tâches et des dépenses entre l'État, les communes-fylke et les communes primaires). Deuxième rapport du comité chargé de l'étude de la répartition des fonctions. 1967, p. 37. 9 �130 ÉTUDES et la Norvège pourraient être transposés au Danemark, mais pour éviter des répétitions, on se contentera de souligner les problèmes particuliers qu'y a posés la réforme locale. La controverse la plus vive a porté sur la localisation d'un certain nombre de compétences au niveau local. Le redécoupage des comtés, l'intégration de grandes villes en leur sein a obligé certaines de ces villes, autrefois indépendantes, à abandonner aux nouvelles entités locales des tâches qu'elles avaient jusque là assumées. Ainsi en allait-il, en particulier, du secteur de l'éducation secondaire, ou de diverses compétences dans le secteur sanitaire et social. Cette obligation s'est heurtée à une vive résistance de certaines communes primaires qui se sentaient « mal payées du sacrifice» auquel elles avaient consenti en acceptant de nombreuses fusions. Soutenues par la population, comme le montrent les sondages (23), ces communes ont essayé de sauver certaines de leurs compétences traditionnelles et d'obtenir que les comtés n'y jouent qu'un rôle de coordination ou de médiation. C'est en particulier en matière de planification urbaine que le conflit fut le plus vif. Ce type de conflit est inévitable lorsque, comme dans les systèmes scandinaves, les deux échelons administratifs locaux n'ont aucune relation de hiérarchie ou de subordination. Il est la rançon inéluctable de tout système de répartition des compétences. Mais il peut encore être avivé lorsque des intérêts financiers se greffent sur les appétits de pouvoirs. Cela soulève le problème de la répartition des ressources et des charges, aspect non négligeable de la réforme locale d'ensemble. LA RÉPARTITION DES REVENUS ET DES CHARGES ENTRE LES NIVEAUX D'ADMINISTRATION La situation économique des collectivités locales constitue depuis longtemps un sujet d'étude pour les gouvernements scandinaves. Chacun des grands comités norvégiens nommés depuis 1945 pour envisager les réformes locales souhaitables s'est préoccupé du problème. Le comité sur l'égalisation fiscale créé en 1946 devait, d'après les termes de sa mission, rechercher les moyens de parvenir à une égalité économique plus grande des communes, de manière à aider les plus défavorisées d'entre elles à assurer un niveau de service minimum. Le comité chargé de l'étude de la répartition des compétences entre niveaux d'administration créé en 1965 était chargé de rechercher les possibilités de renforcer la position économique des communes primaires et de garantir un équilibre raisonnable entre dépenses et revenus entre les divers groupes de communes. Enfin, le comité chargé de l'étude des réformes de l'administration locale consacrait trois chapitres successifs de son rapport au problème du partage des compétences entre niveaux administratifs, à celui de la répartition des dépenses et à celui du partage des revenus, l'ordre suivi indiquant bien la problématique du comité et la manière dont s'enchaînent pour lui les différentes questions. (23) Comme le montre un sondage reproduit in Poul MEYER et al. (op. cit. pp. 102-103). Voir sur le problème général de la localisation de l'attribution des charges les développements et les références in Céline WIENER et André LEGRAND (op. cit.). �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL DANS LES PAYS SCANDINAVES 131 Pour résumer les débats que révèlent les différents rapports présentés, on peut constater qu'une première question soulevée est celle de l'adéquation des compétences et des ressources des collectivités locales; elle pose en particulier le problème de l'étendue des ressources fiscales des collectivités locales et du contrôle de l'État sur leur montant. Mais l'impôt est loin d'être la seule ressource des municipalités scandinaves. Si l'on regarde comment ont été financées les dépenses des collectivités locales dans les dernières années, on arrive au tableau suivant, qui révèle la part très étendue occupée par les subventions de l'État. Ce problème constitue la seconde grande question qui s'est développée dans les pays scandinaves ces dernières années. Tableau 1 : Revenus des communes scandinaves (*) NORVÈGE DANEMARK Impôts .. Subventions État. Redevances. Autres . .... . Endettement net. TOTAL ... (*) SUÈDE 1970/71 1973174 1976/77 1964 1970 1978 1969 1970 1975 41,5 53,6 43,9 51,7 42,4 54,6 44,5 23,8 3 57,2 19,1 17,4 - 0,6 6,9 43,9 21,6 27,9 4,4 58,7 21,8 16,8 1 1,7 41,9 20,3 28,3 3,9 68,4 19,4 12,9 0,9 4,4 9,5 6,6 6,3 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Source: Kommunerna. op. cit. S.O.U. 1977/78 pp. 72, 464 et 469. L'adéquation des compétences exercées et des ressources disponibles Chargé de dégager les orientations d'une politique de décentralisation des compétences, le comité chargé de l'étude des questions de réforme de l'administration locale en Norvège a surtout proposé un transfert des compétences de l'État aux comtés (fylkeskommuner). Si on résume les propositions qu'il a présentées, on arrive facilement aux conclusions suivantes (24) : - Il n'existe pas de critère absolu permettant de déterminer à quel niveau une compétence administrative doit être exercée. Ceci est question d'appréciation dans chaque cas et une multitude de critères sont susceptibles de jouer. Cependant, des orientations générales peuvent être indiquées autour des trois points suivants: • les compétences d'intérêt national, celles qui doivent être exercées de manière rigoureusement uniforme sur l'ensemble du territoire national relèvent de l'état central ou de ses organes locaux, quitte à ce que ceux-ci (24) Maal og retning ... (Buts et orientations ... ) op. cit. pp. 25-27. �132 ÉTUDES s'entourent d'organes élus pour mieux apprécier les points de vue de la population. • En aucun cas, l'État central ne doit se charger d'une compétence sous le prétexte de l'insuffisance de la population ou des moyens économiques d'une commune; de tels arguments ne peuvent fonder qu'un transfert de la compétence au niveau du comté ou la mise en place d'une structure de coopération intercommunale. • En dehors du cas précédent, l'État ne doit imposer une tâche aux collectivités locales que s'il lui apparaît essentiel que la compétence concernée soit exercée sur l'ensemble du territoire national en connaissance du milieu local où elle s'exerce. De ces lignes d'orientation et de la politique suivie antérieurement et postérieurement à la réforme, il résulte que la répartition des compétences entre État et collectivités locales est globalement la même en Norvège qu'en Suède; en revanche, le rôle des comtés y est plus étendu puisqu'outre le domaine de la santé, ils ont de grandes responsabilités en matière d'enseignement secondaire et de voirie. Le comité déclarait opportun de transférer certaines compétences de l'État aux comtés. " ne voyait en revanche aucune raison de multiplier les transferts de tâches de gestion de l'État aux communes ni d'apporter de grandes modifications dans la répartition actuelle entre communes et comtés (sauf dans le domaine de la voirie). " se prononçait simplement pour un renforcement des compétences de décision des communes en soulignant que ce résultat était conditionné par l'amélioration des revenus communaux. Les particularités norvégiennes s'expliquent aisément par la faible taille des communes norvégiennes dont la moitié, même après la réforme, gardent moins de 500 habitants. L'importance des tâches des communes suédoises a crû de manière sensible après la dernière guerre mondiale. Entre 1965 et 1978, la consommation du produit national brut par les communes s'est élevé de 9 à 16 %, la part de l'État restant à 9 %. Le secteur communal absorbe ainsi 2/3 de la consommation publique totale. La répartition des compétences entre Landstings et communes est assez simple. C'est en matière de santé que l'activité des Landstings est la plus importante, puisqu'elle absorbe les trois-quarts de leurs coûts de gestion. Le rôle des communes primaires est surtout développé en matière sociale (établissements pour l'enfance et la jeunesse - établissements pour personnes âgées) et en matière d'éducation (25). Il n'est d'ailleurs pas sans intérêt de noter qu'une grande partie de la réforme territoriale a été liée à celle du système d'éducation. La santé occupe aussi la majeure partie des investissements des Landstings (3/4). Ceux des communes primaires se sont surtout développés en matière industrielle et commerciale et en matière de construction de logements. La répartition des sources de financement de ces activités révèle de grandes disparités selon les trois pays. C'est en Norvège que l'impôt com- (25) Kommunerna ... op. cit. pp. 97-98. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL DANS LES PAYS SCANDINAVES 133 munal occupe la plus grande part du financement des dépenses communales. Au Danemark et en Suède, pour important qu'il soit, sa part dans l'ensemble du financement est moindre. Aussi on ne s'étonnera pas d'avoir vu apparaître le principe d'un plafond fiscal d'abord en Norvège et de constater que c'est dans ce pays où cette technique est la plus utilisée. Chaque année, le Parlement détermine une fourchette dans laquelle les communes doivent fixer le montant des impôts qu'elles perçoivent. Et lorsque la réforme des comtés a donné à ceux-ci un droit autonome d'imposition, le Parlement norvégien a également déterminé la répartition du produit de l'impôt entre communes, comtés et fonds d'égalisation fiscale (26). Ce genre d'intervention du pouvoir central ne se rencontre pas encore en Suède, où les besoins économiques locaux sont au contraire fixés dans le cadre des négociations annuelles ou bisannuelles entre État et partenaires locaux. Cependant, un projet de loi adopté en mai 1979 par le Parlement soulignait la nécessité de garantir un niveau de dépenses locales compatible avec l'équilibre économique général (27). Tout en se défendant de remettre les habitudes traditionnelles, il agite la menace d'un recours à des mesures législatives limitant autoritairement le montant de la ponction fiscale opérée par les communes. Au Danemark, le principe d'un plafond fiscal a été utilisé en 1972/73, puis abandonné au profit d'un système de limitation des investissements autorisés. Ces faits ne font qu'illustrer les développements précédents sur l'osmose des secteurs étatique et local. Si la politique locale est fortement influencée par la politique économique globale de l'État, l'importance de l'agent économique que constitue le secteur communal soulève, en Scandinavie plus qu'ailleurs peut-être, le problème de la maîtrise par l'État de la politique conjoncturelle ou structurelle qu'il souhaite mener. Ce fait donne au problème des aides étatiques aux communes une importance particulière. Il explique l'importance que cette question s'est vu accorder dans la réforme locale. La réforme des subventions de l'État Dans les propositions visant à réduire l'emprise de l'État sur le secteur communal, la réforme du système de subventions a occupé une place majeure. Dans son rapport sur les aides spéciales aux communes, le Comité suédois chargé de l'étude des problèmes d'économie communale recommandait en 1977 que les subventions transitent plus que par le passé par le canal du système d'égalisation fiscale (28). Il proposait la suppression d'un grand nombre de subventions spéciales totales ou partielles et souhaitait qu'on en profite pour supprimer nombre de dispositions de détail limitant la liberté des communes pour l'emploi de ces subventions et instaurant une tutelle indirecte. (26) Sur la base 2/3 aux communes de base - 1/3 aux comtés. (27) Voir cet Annuaire 1979, p. 629. (28) Oversyn av de speciella statsbidragen till kommunerna (Regard sur les aides spéciales de l'État aux communes) S.O.U. 1977 : 48. �134 ÉTUDES En Norvège, de même, le Comité sur l'étude des problèmes de réforme locale a repris la dénonciation, maintes fois exprimée par les associations communales, de la complexité extrême des relations financières entre niveaux d'administrations. « Les nombreuses réformes qui ont eu lieu depuis la guerre et ont entraîné une augmentation des dépenses du niveau communal ont entraîné une extension du système de subventions» (29). " en résulte une complication illustrée par le tableau". Tableau 2 : Les transferts financiers entre administrations en Norvège (*) Aides de l'État aux communes ................................. 3.004 mil. Apports des comtés et communes au budget de l'État ............ , 257 mil. Apport des communes à la Sécurité Sociale ...................... 1.417 mil. Apport des communes au Fond de l'habitat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 mil. Transferts nets de l'État aux communes ......................... 1.300 mil. (*) Kr. Kr. Kr. Kr. Kr. Source: Maal og retning op. cit. p. 29. Ainsi le Comité proposait-il que la répartition effective des dépenses repose sur « le principe de responsabilité », l'organe qui a la responsabilité effective d'une mission en ayant aussi la responsabilité financière. Le Comité proposait donc une réforme inspirée de celle du Danemark et substituant un système de subventions générales à la multiplicité de règles parcellaires existant aujourd'hui. Le Danemark est en effet le seul pays scandinave à être allé jusqu'au bout de cette logique. La « réforme de la répartition des charges », réalisée en 1970, a détaché l'octroi des subventions de l'État des dépenses réelles effectuées. Elle supprime du même coup les conditions particulières liées à l'emploi des sommes accordées. L'application progressive de cette réforme n'a pas encore entraîné la disparition des subventions sectorielles. Elle en a réduit la part, dans l'ensemble des subventions, de 97,5 % en 1970/71 à 69,6 % en 1976/77. L'objectif de cette réforme est de diminuer l'influence de l'État sur la définition des priorités de dépenses communales et de lier la compétence de décision à la responsabilité économique. Outre un but de simplification administrative, elle vise aussi à faciliter les pressions fiscales nonobstant les différences de potentiel fiscal et à permettre la définition de standards de conduite en matière de dépenses. (29,) Maal og retning ... op. cit. p. 28. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL DANS LES PAYS SCANDINAVES 135 Irjterest organlzatlons / 1 THE NATION Passes laws concernlng frames allocations t:conomlc pollcy Foreign pollcy THE REGION 1 State coun!y administration (cnutllv administratiVE:board, county executlve boardSI 2 Counlv caunc,l arlr.llnlstrallon ~EdLLLiltLon ~ \CCLlPatlons THE MUNICIPALITY for nursmg MunlclDal Social te~T'perance Cdre, care the aged puhllc aSslstanCo:l Schools ~~~,~~~;on environ ment protection Flre servICes sports young persons Public health 1general hyglf-:;nPI CommunicatIOns Building planning C,vil defence Electrlclty (;Ind supply Streets and care a9 rl cultural training forestry training folk hlgh SC'lools) Vocatlonal rt-hab dltatlon Long distance communications Ira:lways élrrwavs telecornmunrCd tlons postal Com'nerce and Industry Regional transport Energv PartiCipation ln reglonal planning together wlth the county âdmlnlStratlve board Interest organlzatlons \ Interest organlzatlons ��LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN GRANDE-BRETAGNE par Jacqueline DUTHEIL de la ROCHERE (*) DÉFINITION ET CONCEPTS Les conceptions du pouvoir local et des relations entre le central et le local sont très différentes en France et en Grande-Bretagne. C'est là un lieu commun, mais qui n'a peut-être pas aujourd'hui le même contenu que celui que lui attribuait Tocqueville au siècle passé. En Grande-Bretagne on parle de « gouvernement local », d'« autorités locales », d'« autonomie locale », voulant exprimer que les communautés locales se gouvernent elles-mêmes, au moyen d'institutions propres indépendantes du gouvernement local, agissant dans leur sphère propre sans jamais jouer le rôle d'agent du gouvernement. Les termes d'« administration locale », ou de « collectivité locale» font au contraire partie du vocabulaire français, indiquant que le pouvoir local s'intègre dans un système global d'administration de la collectivité nationale avec individualisation des services au niveau des collectivités territoriales. Même si le modèle hiérarchique a évolué du fait du développement des politiques de concertation et de diverses revendications d'autonomie, le concept français d'administration locale est étranger à la notion britannique de « self government local ». L'importante réforme de l'organisation locale intervenue en 1972-1974 en Angleterre a modifié la carte mais n'a pas bouleversé les concepts. Raisons historiques - Aspects de l'autonomie locale Au XVIIe siècle la monarchie absolue triomphait en France tandis qu'en Grande-Bretagne le Parlement affermissait un pouvoir qui s'est consolidé avec la monarchie constitutionnelle du XVIIIe siècle. Le Parlement britannique, après avoir décapité un roi et en avoir écarté un autre du trône, a cherché à démanteler les instruments de l'administration monarchique. Les oligarchies locales ont pu continuer à gouverner villes et comtés, sous le seul contrôle, d'ailleurs sporadique, des tribunaux. Le pays (*) Professeur à l'Université René Descartes de Paris. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume III, 1980. �138 ÉTUDES géographiquement unitaire et centralisé autour du Parlement n'avait pas besoin d'être maintenu par une administration nationale particulièrement développée. Les idéaux démocratiques de la Révolution puis du XIXe siècle se sont développés en France dans le contexte d'une notion d'administration centrale déjà fortement enracinée. En Grande-Bretagne les idéaux démocratiques du XIXe siècle durent s'accommoder d'un attachement profond aux vertus de l'autonomie locale. Le gouvernement local bénéficiait d'une légitimité déniée aux institutions locales françaises. Face aux problèmes posés par l'industrialisation et l'urbanisation croissante de la Grande-Bretagne, ce ne sont pas les administrations centrales demeurées faibles jusque vers 1870, ou même 1914, qui ont réagi, mais au contraire les autorités locales. Par contre les transformations technologiques, culturelles et politiques du XXe siècle ont eu pour effet d'éroder chez les Britanniques le sens de leur appartenance à une localité. Le sens de la communauté s'est progressivement atténué. Les autorités locales sont de plus en plus considérées comme des agences qui doivent fournir des services correspondant à des standards nationaux. Un certain ({ fonctionnalisme)} a ainsi supplanté peu à peu le sens originaire de l'autonomie locale. Il est intéressant d'observer que dans le même temps les Français rassasiés du schéma hiérarchique ont redécouvert des mérites d'une certaine autonomie régionale, au moins culturelle, et d'un système de décision inter-organisation qui est à mi chemin entre le hiérarchique et le contractuel (1). Notion de décentralisation Elle est difficile à cerner dans un pays comme la Grande-Bretagne où les rapports entre le gouvernement central et les autorités locales ne sont pas à titre principal déterminés par le droit. Dès lors les critères juridiques habituellement retenus en France sont de peu d'utilité. Aspects juridiques En Europe continentale en général il existe un concept d'État qui s'est développé en parallèle avec l'institution monarchique; l'État en termes de droit est l'expression d'un ordre juridique distinct et supérieur au monarque, en vertu duquel l'action du monarque, puis ultérieurement de l'appareil de gouvernement a pu être contrôlée. En Angleterre la théorie juridique de l'État s'est révélée inutile, faute d'État à contrôler. Dans le système de monarchie constitutionnelle qui s'est développé à la suite du triomphe du Parlement sur le roi au XVIIe siècle, la couronne et le gouvernement ont pu être contrôlés et politiquement dirigés par le moyen de la responsabilité ministérielle. Le droit impose certaines contraintes aux relations entre le pouvoir central et les autorités locales, mais il n'est pas le facteur déterminant. Les autorités locales sont (1) Crozier & Thoenig, 1976,553. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN GRANDE-BRETAGNE 139 certes créées par la loi et ne peuvent agir que dans le cadre des compétences qui leur ont été attribuées, sous peine d'ultra vires; mais la loi ne définit généralement que de façon assez vague les compétences des autorités locales, fournissant une liste de domaines d'action, de façon insuffisamment précise pour créer des droits au bénéfice des particuliers. Les facteurs politiques, les contraintes financières, sont certainement plus importantes que les données juridiques. Facteurs politiques Tant le gouvernement central que les autorités locales sont des organes élus. L'élection leur confère une légitimité et les rend redevables de leurs actions et de leurs politiques envers les électeurs de leur circonscription. Il ya donc un élément de concurrence et d'opposition politique entre les défenseurs de l'intérêt national et ceux des intérêts locaux; cette concurrence apparaît au sein des partis politiques mais aussi des groupes de pression et semble à première vue bénéficier plutôt au centre qu'à la périphérie. Les partis politiques inscrivent dans leur programme pour les élections générales des promesses d'amélioration des services fournis par les autorités locales « nationalisant)} ainsi en quelque sorte les questions locales. En effet une population de plus en plus mobile tolère malles disparités dans la qualité du service entre le nord et le sud, la Cornouailles et East Anglia. Toutefois les forces politiques ne vont pas toutes dans le même sens. L'ensemble de la population, mécontente de l'augmentation des impôts, doit freiner ses revendications « fonctionnalistes )} à une époque de crise économique et de difficultés financières. Des voies hostiles au centralisme se font égaIement entendre chez les partisans de la dévolution, de la concertation, d'une plus grande participation des particuliers à la prise de décision au niveau local. Ce renouveau du localisme trouve des vecteurs dans la presse locale et surtout dans les radio et télévision régionales de plus en plus influentes. Certains partis locaux existent et ont gagné quelques sièges aux élections de 1974, moins à celles de 1979 - le système électoral leur est particulièrement défavorable - ; quant aux partis nationaux ils prennent grand intérêt à l'activité des conseils dans lesquels ils sont majoritaires. Les députés sont par ailleurs très soucieux de conserver de bonnes relations avec leurs supporters locaux (2). Les liens politiques sont nombreux et multiformes entre le centre et la périphérie. Les pressions jouent probablement plutôt en faveur du centre, mais les autorités locales ont en puissance les moyens de résister efficacement à un excès de centralisme. Facteurs économiques Ils jouent très peu en tant que tels dans les relations entre le centre et la périphérie. En effet les autorités locales telles qu'elles existent aujourd'hui (2) Des élections locales ont lieu chaque année, le premier jeudi de mai, assurant le renouvellement par tiers tous les quatre ans des conseillers de district et le renouvellement global tous les quatre ans des conseils de comté. Chaque année la majorité politique dans les conseils locaux tend à s'écarter un peu plus de la majorité au Parlement. En effet, le mécontentement inévitable à l'égard d'une administration travailliste ou conservatrice se tradlfit par des votes de protestation aux élections locales. �ÉTUDES 140 ne disposent pratiquement d'aucune compétence en matière de politique économique. La philosophie néo-libérale qui triomphe au Parlement et au gouvernement ne risque pas de conduire à une extension des compétences dans un avenir immédiat. Bien au contraire le gouvernement conservateur dans le cadre de la campagne entreprise pour pourfendre les quangos (3) a supprimé les conseils économiques régionaux en 1979. Ces conseils qui avaient été créés dix ans plus tôt n'avaient à vrai dire jamais joué le rôle d'incitation économique régionale qui aurait pu être le leur (4). Le devenir économique du pays se trouve entre les mains du Trésor et du ministre de l'Industrie, ainsi qu'à un moindre degré du ministre de l'Agriculture, de l'Alimentation et des Pêches. C'est le Cabinet qui de façon très centralisée gère l'ensemble de l'économie sans que les autorités locales exercent de réelle influence. Le projet de dévolution qui a échoué en 1979 n'aurait pas changé grand chose au schéma actuel. La dépendance financière est à peine moindre; on y reviendra. LES NIVEAUX DE DÉCENTRALISATION La Grande-Bretagne est un État unitaire qui comprend outre l'Angleterre: le Pays de Galles rattaché par la force au XIVe siècle mais dont l'autonomie culturelle est encore bien vivante, l'Écosse qui depuis l'acte d'Union (1707) fait partie du royaume, enfin l'Irlande du Nord qui fut détachée de sa sœur républicaine à l'époque du Home Rule. La situation en Ulster présente actuellement des aspects trop particuliers pour qu'on puisse l'inclure dans une analyse des rapports entre le central et le local. Une solution de type fédéral peut éventuellement sortir des discussions en cours, mais on est dans le domaine des hypothèses. Le projet de dévolution pour l'Écosse et le Pays de Galles a échoué à la suite d'un référendum négatif qui entraîna dans sa chute le gouvernement travailliste de M. Callaghan (1979). La question devra être reprise autrement et mieux que dans le projet à la fois compliqué et timide qui n'a pas recueilli l'assentiment des intéressés. Il existe actuellement un certain degré d'autonomie administrative de l'Écosse mais qui n'a rien à voir avec le fédéralisme; l'organisation des collectivités locales, réformée en 1973, y est quelque peu différente de celle du reste de la Grande-Bretagne réformée un an plus tôt (5). Quant à l'autonomie galloise elle se traduit surtout sur le plan culturel; à quelques différences de dénomination près - communauté au lieu de paroisse - l'organisation locale y est la même qu'en Angleterre. La réforme de 1972 et les niveaux de décision Genèse de la réforme Les structures du gouvernement local telles qu'elles existaient avant 1974 résultaient principalement de trois actes du Parlement adoptés un siè- (3) (4) régions (5) Quango : quasi autonomous non governmental organisation. Créés entre 1964 et 1970 par le gouvernement travailliste en Ecosse, Pays de Galles et dans les 8 économiques, mais sans correspondance avec les circonscriptions de gouvernement local. Intervenue en 1972, la réforme est devenue effective en 1974. �LES COMPETENCES DU POUVOIR LOCAL EN GRANDE-BRETAGNE 141 cie plus tôt dans l'esprit de réformisme démocratique et libéral de la fin de l'ère victorienne. Les circonscriptions adoptées à l'époque reprenaient des tracés datant de l'époque féodale selon une structure assez complexe à deux ou trois niveaux faisant un sort différent aux zones rurales et urbaines. Les compétences des autorités locales étaient limitées aux services publics les plus classiques. Jusqu'en 1972 peu de tentatives de modernisation du leg victorien ont abouti. Certains districts urbains ont obtenu le statut de bourg leur donnant droit à un maire et des aldermen. Mais tout changement de structure se trouvait freiné par des rivalités entre autorités locales; les comtés notamment appréhendaient la création de villescomtés qui leur retireraient une partie de leurs ressources financières. De sorte que la carte des circonscriptions locales s'est trouvée progressivement de plus en plus inadaptée à la répartition de la population. Les districts ruraux se trouvaient progressivement dépeuplés ce qui accentuait la tendance du gouvernement à transférer de plus en plus de compétence aux comtés et de moins en moins aux autorités de second niveau. En résumé les autorités étaient trop nombreuses, les circonscriptions mal adaptées à l'évolution démographique. Les répartitions de compétence manquaient de clarté et ne permettaient pas une utilisation rationnelle des moyens. Enfin la différence de traitement entre la ville et la campagne, partant de l'idée - raisonnable à l'époque victorienne - que la campagne avait moins besoin de services publics créait de plus en plus d'amertume. Devant un besoin de réforme tellement évident, on peut se demander pourquoi il a fallu attendre si longtemps avant d'y procéder. La réponse est que l'on ne peut pas imaginer de dossier plus difficile du point de vue politique. Les puissantes associations d'autorités locales étaient toujours prêtes à lever leur bouclier pour défendre les intérêts de leurs membres. Les membres du Parlement, soumis à de fortes pressions de la part des conseillers locaux politiquement influents, étaient d'accord sur la nécessité de réformer, mais pas sur les solutions que d'ailleurs des dizaines de gouvernements successifs ont renoncé à présenter à leurs suffrages. Entre 1958 et 1972 la situation du gouvernement local a fait l'objet de multiples réflexions, remises en question, propositions de réformes. Londres a servi de banc d'essai avec l'entrée en vigueur en 1965 d'une réforme radicale, créant 32 London boroughs dont l'action est coordonnée par le G.L.C. (6). Pour le reste du pays, le premier pas dans la voie de la réforme fut la désignation d'une commission royale sous la présidence de Lord RadcliffeMaud. Dans son rapport déposé en 1969 la commission recommandait qu'en dehors de Londres et des grandes conurbations qui entourent liverpool, Birmingham, Manchester, l'Angleterre soit divisée en 58 circonscriptions au niveau desquelles seraient rassemblées toutes les compétences locales, l'autorité élue fonctionnant sous le contrôle direct du Parlement. Ce schéma avait l'avantage de la simplicité - un seul échelon - et de l'effica- (6) G.L.C. : Greater London Council créé par le London Act 1963. �142 ÉTUDES cité: il devait fournir avec ces grandes unités une base rationnelle d'administration directe. Un autre avantage était de réaliser une parfaite assimilation entre le régime des zones urbaines - sauf quatre grandes conurbations - et celui des zones rurales. Les auteurs du rapport soulignaient que seules les grandes entités locales peuvent aujourd'hui contrebalancer le pouvoir de Whitehall, recruter du personnel de qualité, rassembler des moyens raisonnables ... Ce projet de transformation radicale souleva pas mal d'émotion ; on lui reprocha notamment d'éloigner par trop l'autorité élue de ses électeurs, créant un danger d'isolement surtout dans les zones rurales du nord et de l'est. Le gouvernement travailliste de l'époque, assez favorable aux conclusions du Rapport Radcliffe-Maud (7) avait également demandé à lord Kilbrandon de présider une commission chargée de réfléchir sur l'ensemble de l'organisation constitutionnelle du pays (1969), Le gouvernement Heath qui lui succède en 1970 se montre sensible à l'effort de simplification proposé par le Rapport Radcliffe-Maud mais également soucieux des intérêts des petites communautés. Finalement, conscient de l'urgence, sans attendre les conclusions de la commission royale sur la constitution, le gouvernement conservateur publie un livre blanc en février 1971 et le nouveau Local Government Act est adopté en 1972, la réforme n'étant devenue effective en Angleterre et au Pays de Galles qu'en août 1974. Nouvelles structures locales Le Local Government Act 1972 tente de proposer un compromis entre démocratie représentative et efficacité au niveau local. Pour l'ensemble de l'Angleterre et du Pays de Galles une structure à deux niveaux est généralisée, le nombre des autorités étant divisé par trois et leur superficie accrue dans le cadre de limites devenues plus rationnelles. Les villes-comtés (Country boroughs) ont disparu, généralement absorbées dans la zone rurale environnante. Six conurbations particulièrement importantes (8) deviennent comtés métropolitains, divisés en districts qui disposent de pouvoirs plus importants qu'ailleurs. Le reste de l'Angleterre et du Pays de Galles est divisé en nouveaux comtés dont certains ont conservé les dénominations traditionnelles - Essex, Leicestershire - et d'autres ont été nouvellement baptisés - Avon, Cleveland -. Ces nou veaux comtés sont tous divisés en districts purs et simples, faisant disparaître la distinction entre districts ruraux et districts urbains. Les paroisses qui n'ont pas à proprement parler le statut d'autorité locale, mais seulement la personnalité morale, subsistent en Angleterre; leur nombre se trouve même accru du fait que d'anciens boroughs ou districts urbains ont pu demander et souvent obtenir d'être individualisés sous le titre de paroisse. Ces nouvelles grandes paroisses ont toujours un conseil élu et disposent de quelques compétences. Au Pays de Galles la paroisse prend le nom de communauté. (7) Livre blanc travailliste, février 1970. (8) Les six comtés métropolitains sont centrés sur: Liverpool, Manchester, Birmingham, Leeds, Bradford, Sheffield, Newcastle. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN GRANDE-BRETAGNE 143 La réforme, importante, a été moins radicale que celle proposée par le Rapport Radcliffe-Maud. Il subsiste 422 autorités locales au lieu des mille quatre cent et quelques qui existaient antérieurement. Autant que possible les frontières des comtés ont été conservées, la réforme s'opérant par fusion d'anciens districts. Il s'agit néanmoins de la réorganisation la plus importante depuis 1888. Dans l'ensemble les autorités locales, à travers leurs puissantes associations ont réagi favorablement: le danger d'éloignement, d'isolement des zones rurales a été écarté par le maintien d'un nombre suffisant de districts; le nombre des employés des services locaux a été accru car les nouvelles autorités, plus importantes, disposant de plus de moyens, ont pu embaucher leur propre personnel au lieu de s'en remettre aux avis occasionnels de l'ingénieur, de l'architecte ou du solicitor local. En Écosse une réforme également importante est intervenue en 1973 à la suite d'un Livre Blanc publié en 1963 et d'un rapport de la commission royale sur l'administration locale de l'Écosse (1969), La structure de villescomtés, comtés et districts a été remplacée effectivement à partir de 1975 par un système de neuf collectivités régionales et 53 collectivités de districts dont les compétences s'articulent de façon assez semblable à celles des comtés et districts d'Angleterre avec cette différence que les régions sont généralement plus vastes en superficie. Un régime particulier est prévu pour les îles occidentales, les Orcades et Shetlands qui, à raison de leur isolement et de la distance qui les sépare de l'Écosse métropolitaine, ont des autorités uniques exerçant pratiquement toutes les fonctions municipales. Les rapports entre niveaux de décision La tradition britannique de self government local est très vivace. Cependant les nécessités de l'administration moderne ont amené le gouvernement central à intervenir de plus en plus afin d'imposer un standard national de service public local à la requête le plus souvent de l'opinion. Les relations entre le central et le local sont toujours à la recherche d'un équilibre entre indépendance et contrôle, entre séparation et coordination. Les rapports horizontaux entre les divers niveaux de pouvoir local s'inscrivent dans un schéma également complexe de coopération et de concurrence. Relations entre le gouvernement central et les autorités locales Traditionnellement dans un régime de séparation des pouvoirs qui est celui de la Grande-Bretagne on doit s'attendre à trois types de contrôle: parlementaire, gouvernemental ou exécutif, et judiciaire. En vérité le contrôle de l'exécutif est de loin le plus important car le gouvernement fait accepter par sa majorité les textes qu'il souhaite et si jamais les juges se mettent au travers de sa politique, le gouvernement peut encore, par voie législative, faire amender le droit. Ce sont les départements ministériels qui assurent les principales liaisons entre le gouvernement central et les autorités locales. Il n'existe pas en Grande-Bretagne de ministère spécialement chargé de la tutelle, ni d'ailleurs d'institution juridique comparable. La situation est plus souple et plus floue, bien que le gouvernement attache la plus haute importance à la �144 ÉTUDES manière dont l'enseignement, le maintien de l'ordre, l'aménagement du territoire sont assurés au niveau local. Le ministère de l'Environnement est généralement considéré comme le département ministériel qui a le plus de contacts avec les autorités locales à propos des questions de logement, d'aménagement de l'espace, de routes. Le ministère de l'Intérieur (Home Office) exerce également un contrôle important sur les personnels chargés localement de la police et de la lutte contre l'incendie. D'un point de vue juridique il faut observer qu'aucun texte de portée générale ne définit les conditions dans lesquelles s'exerce le contrôle de l'exécutif. Ce sont des textes spécifiques, qui attribuent expressément, dans un domaine donné, une compétence de contrôle sur un aspect du pouvoir local. Le Local Authority Social Services Act 1970 est le texte le plus centralisateur intervenu en la matière au cours des dernières années. Il impose aux autorités locales de créer une commission des affaires sociales, il soumet la discussion de certains points à l'autorisation préalable du secrétaire d'État et d'une façon générale introduit en matière sociale un contrôle gouvernemental très étroit selon des modalités détaillées. L'Éducation Act 1944 est un autre exemple extrême de texte conférant de larges pouvoirs au ministre dans une formulation beaucoup plus générale. Il donne l'impression que les autorités locales responsables en matière d'éducation sont de simples agents chargés d'exécuter la politique du gouvernement. La polémique à propos des compréhensives schools et les décisions judiciaires dans l'affaire Tameside (9) ont alimenté des analyses divergentes de l'Act. Beaucoup d'autres textes ouvrent de façon très vaste de larges possibilités d'action aux différents ministres. Si un ministre a la conviction qu'un conseil n'a pas rempli correctement les fonctions qui étaient les siennes dans un domaine donné, il peut ordonner au conseil d'agir dans un certains sens, ou bien transférer le pouvoir de décision du conseil de district au conseil de comté, ou enfin s'attribuer à lui-même le pouvoir d'agir. Cette possibilité d'action en cas de défaut se rencontre dans les textes assez nombreux introduits tant par des gouvernements travaillistes que conservateurs (10). Il faut ajouter immédiatement que le gouvernement se garde d'utiliser cette arme lourde et que les hypothèses de substitution se comptent, depuis la guerre, sur les doigts d'une seule main. Les conservateurs ont en général une tendance centralisatrice. Le ministère de l'Environnement a publié un Livre Blanc annonçant une remise en ordre des textes définissant les conditions de contrôle du gouvernement central sur les autorités locales (11). La clarification s'accompagnera d'un renforcement du contrôle. Les textes les plus récents généralement plus détaillés et plus précis que par le passé accentuent d'ailleurs en général la tendance centralisatrice. (9) Secretary of state for Education and Science v. Tameside Metropolitan Borough Council (1977) AC 1014, (1976) 3 Ail ER 665. (10) Public Health Act 1875 inaugure le pouvoir de substitution suivi ensuite par Public Health Act 1936, Town and Country Planning Acts 1947 et 1962, Civil Defense Act 1948, Housing Finance Act 1972. (11) Central government controls over local authority 1979 Cmnd 7634. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN GRANDE-BRETAGNE 145 A l'intérieur de ce cadre juridique multiforme, les méthodes de contrôle sont également diverses, l'acte réglementaire formel - ordre de substitution - étant certainement le moins usité. Dans les années quarante la pratique des plans de développement fut introduite: les plans préparés par les autorités locales étaient soumis à l'approbation du ministre. Tous les contrôles en matière d'aménagement du territoire reposent à un titre ou à un autre sur les plans élaborés dans les conditions prévues par les Town and Country Planning Acts. En matière de santé et sécurité sociale le ministère (D.H.S.S.) propose des standards de service que les autorités locales doivent atteindre. La méthode de l'inspection est utilisée à l'égard de la police, de la lutte contre l'incendie, de l'enseignement, des services de l'enfance. Mais l'inspection s'attache moins à la politique du conseil local qu'à la manière dont les agents locaux effectuent leurs tâches. L'autorisation préalable existe égaIement en matière d'expropriation et d'acquisition de terrains. Mais les contrôles les plus importants dans les relations quotidiennes entre le centre et le pouvoir local sont d'ordre financier et technique (12). Ce large éventail de contrôles administratifs implique l'existence de relations régulières entre les départements ministériels et les autorités locales. Ces dernières ont une correspondance suivie avec les ministères. Les ministères pour leur part leur adressent un nombre considérable de guides, bulletins et surtout circulaires. La circulaire est devenue au cours des dernières décennies non seulement un instrument de communication, mais pratiquement un instrument essentiel de contrôle et de coopération. Une circulaire peut être informative, explicative; elle peut donner des avis, essayer de faire comprendre les raisons et les modalités de changements importants dans la politique du gouvernement. La lecture des circulaires récentes est probablement le meilleur moyen de se faire une idée exacte du contenu et du style des relations entre le gouvernement et les autorités locales en Grande-Bretagne. Enfin les contacts personnels jouent un rôle essentiel dans ces relations. Les conseillers et agents locaux se rendent souvent à Londres dans les ministères afin d'expliquer leur point de vue aux hauts fonctionnaires. L'inverse est moins vrai; Whitehall ne descend que rarement dans la province. Mais rien ne dit que les autorités locales, très châtouilleuses sur le principe de leur autonomie, seraient particulièrement heureuses de ces visites. Au total le catalogue des contrôles est impressionnant, les doubleemploi fréquents, les efforts de remise en ordre entamés parfois, mais sans grande conviction. On peut craindre que l'accumulation des contrôles à partir du centre ne finissent par paralyser l'initiative à la périphérie. Relations entre les collectivités décentralisées elles-mêmes. Les ministres peuvent être amenés à arbitrer les différends entre autorités locales de même niveau ou de niveaux différents. Mais généralement les relations horizontales prennent des formes plus harmonieuses de coordination ou de concurrence. (12) Cf. infra p. 17 et suivantes. 10 �146 ÉTUDES La concurrence peut exister plus fréquemment qu'en France dans la mesure où, ainsi qu'on le verra plus loin, les répartitions de compétences sont moins systématiques; il n'est pas rare notamment que le comté et le district aient à intervenir dans un même domaine, ce qui peut engendrer soit l'esprit de compétition soit l'inertie. Le succès de la réforme de 1972-1974 dépendra donc pour une grande part de la qualité de la coopération entre le conseil de comté et les conseils de district. Tous représentent un électorat local. Ils partagent certaines fonctions qui, par exemple en matière d'aménagement du territoire, peuvent difficilement être exercées de façon isolée. La coopération permet d'importantes économies, mais elle se heurte à l'esprit d'autonomie de chaque entité, quelquefois à des différences de majorité politique entre les divers districts et comtés. Un certain nombre d'institutions existent, qui peuvent favoriser la coopération ou prévenir l'inertie. Il arrive tout d'abord que certains conseil/ers siègent à la fois au comté et au district ce qui facilite la compréhension réciproque. Mais surtout la loi autorise: les comtés à créer entre eux et surtout avec un ou plusieurs de leurs districts des commissions communes (joint committees) pour discuter en commun d'une ou plusieurs matières les intéressant. Ces commissions communes ont un rôle uniquement consultatif, aucun pouvoir de décision (13) ; elles peuvent cependant jouer un rôle utile à condition que leur organisation soit judicieuse. Il se pose toujours un problème de poids respectif du comté et des districts: l'équilibre est difficile à trouver. Le concept d'agence a soulevé pas mal de controverses lorsqu'il fut introduit par la loi de 1972. Il permet à une autorité d'entreprendre en vertu d'un contrat d'agence, une tâche normalement dévolue à une autre autorité, avec des compétences définies mais qui peuvent inclure une part de pouvoir d'appréciation discrétionnaire si celui-ci appartenait au mandant. Le système de l'agence a permis de ménager les transitions entre les situations antérieures et postérieures à la réforme. Il a permis de ménager les susceptibilités des districts mécontents d'avoir perdu certaines compétences au bénéfice du comté. Mais surtout pour l'avenir le système de l'agence constitue un outil particulièrement flexible de coopération entre comtés et districts. En effet, les problèmes posés par les compétences concurrentes ne sont pas près de disparaître. On les rencontre non pas dans les services essentiels, mais dans beaucoup de ceux qui contribuent à la qualité de la vie: culture, loisirs, protection des sites, acquisition de terrains, aérodromes ... La meilleure méthode pour éviter les frictions est de procéder après négociation à un partage amiable des responsabilités et des charges. Cela n'est pas toujours facile, notamment en matière d'aménagement du territoire où le comté est responsable de la formulation d'une stratégie et le district de l'application pratique d'une politique. Dans l'idéal chacun des deux niveaux devrait participer pleinement à pratiquement toutes les décisions. (131 Ces joint committees ne doivent pas être confondus avec les sous-comités créés par le conseil de comté pour une zone géographique donnée et un service particulier; ils disposent eux, en la matière, par délégation, des pouvoirs de décision du conseil de comté lui-même. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN GRANDE-BRETAGNE 147 Un dernier cadre, très différent, de coopération est fourni par les associations d'autorités locales. Chaque type d'autorité locale a sa propre association qui permet une discussion collective des problèmes communs, l'organisation de la représentation dans les innombrables comités et commissions, la coopération dans les domaines les plus divers de la gestion, notamment la gestion du personnel local et les discussions de salaires. La réforme de 1972 en modifiant le schéma d'organisation locale a conduit à une modification des structures des organisations après qu'il se soit révélé impossible pour des raisons politiques et pratiques de se contenter d'une seule association de tous les nouveaux conseils. Il existe désormais une association des autorités métropolitaines, où les conseils des comtésmétropolitains, le plus souvent à majorité travailliste, et le G.L.C. sont représentés. Par ailleurs ont été créées l'association des conseils de comté, l'association des conseils de district et l'association des conseils locaux pour les paroisses, les villes et les communautés. Les commissions de l'éducation ont aussi leur organisation propre depuis 1902. L'importance du rôle de ces associations est quelquefois insuffisamment perçu dans la mesure où elles agissent discrètement. Mais chacune d'entre elles est en liaison avec un ou plusieurs membres du Parlement qui à l'occasion défendent leur point de vue à la chambre. Aucun ministère ne se risquerait à introduire une modification quelconque dans le droit ou les modes de gestion affectant les intérêts locaux sans consulter préalablement de façon semi-confidentielle les associations. Les associations constituent donc un cadre particulièrement utile de coopération horizontale et verticale. LES PRINCIPES DE RÉPARTITION DES COMPÉTENCES Le local government Act 1972 a opéré une remise à jour dans la répartition des compétences, tenant compte des nouvelles structures locales. Le principe est que les autorités locales ne disposent que des compétences qui leur ont été spécifiquement attribuées à titre obligatoire ou facultatif par acte du Parlement; il n'y a pas de clause générale attributive de compétence comparable à ce que nous connaissons en droit français. A la lecture du tableau des compétences on observe que la répartition n'est pas la même dans les zones métropolitaines et dans les zones non métropolitaines : dans ces dernières les comtés ont plus de pouvoir et les districts moins. Par ailleurs, le local government Act 1972 autorise les autorités locales à regrouper l'exercice de certaines compétences par le système de l'agence de sorte que toutes les autorités de même niveau - district ou comté - n'exercent pas les mêmes compétences. La loi apporte cependant certaines limites au transfert de compétences en matière d'enseignement, de services sociaux, de prélèvement des taxes, d'emprunt et assez curieusement ... de maladie des animaux, depuis un Act de 1850 ! Critères de répartition Si l'on met à part les communautés et les paroisses qui n'ont que des compétences très limitées concernant les espaces verts et les chemins �148 ÉTUDES ruraux, l'ensemble des compétences locales se répartit entre les deux niveaux du comté et du district selon des critères multiples. Les services les plus coûteux sont attribués aux autorités qui ont les ressources financières les plus importantes. Les services les plus hautement spécialisés se rencontrent seulement là où la population est importante. Les autorités de premier niveau - comtés - assument les tâches qui exigent plus d'uniformité et un contrôle plus poussé du gouvernement central: la police en est un exemple. Les autorités de second niveau - districts - sont chargées de préférence des domaines où une connaissance précise du contexte local est indispensable. Au moment de la réforme de 1972 la combinaison de ces divers critères a été longuement discutée avec les défenseurs des districts ou des comtés. La répartition à laquelle on est arrivée peut être sommairement décrite. Compétences des comtés Les comtés non-métropolitains sont responsables de l'éducation, des bibliothèques, des services sociaux tandis que dans les zones métropolitaines ces fonctions échappent au comté et sont assumées par les districts. Les conséquences financières sont considérables : les comtés nonmétropolitains sont responsables de 85 % des dépenses locales dans leur circonscription; les comtés métropolitains de 20 % seulement, laissant les responsabilités principales aux districts. Londres suit le schéma métropolitain avec cependant une particularité: pour l'enseignement dans le « Inner London )}, le Inner London Authority - commission du G.L.C. où sont représentés les 20 boroughs du Inner London - se substitue aux boroughs. Tous les comtés sont responsables de la politique de transport mais les transports urbains sont gérés par le comté dans les zones métropolitaines, par les districts ailleurs. La police et la lutte contre l'incendie relèvent en toutes hypothèses de la compétence du comté (14), de même que la protection du consommateur (contrôle des poids et mesures, de l'alimentation, des produits pharmaceutiques ... ) . Compétences partagées entre comtés et districts Il s'agit essentiellement de la construction d'autoroutes et de l'aménagement du territoire. Les comtés élaborent les plans de structure qui déterminent la stratégie de développement dans la zone considérée; les districts préparent des plans locaux avec indication précise des implantations, décident de l'attribution des permis de construire sauf dans les cas où d'importants problèmes politiques sont en cause. Un autre exemple de partage est fourni par les ordures: le district les collecte; le comté les détruit. On trouve également des compétences concurrentes en matière d'entretien des routes, d'aérodromes, d'activités de loisir, de secours d'urgence ... (15), (14) A Londres la police métropolitaine est placée sous la compétence directe du Home Secretary (Ministre de l'Intérieur). (15) En 1974 la distribution de l'eau a été transférée à de nouvelles autorités régionales de l'eau. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN GRANDE-BRETAGNE 149 Compétences des districts Les compétences des districts vont de la protection de l'environnement à celle de la santé publique en passant par l'inspection des boutiques, bureaux, usines, l'octroi de licences pour les marchés, théâtres, cinémas, débits de boisson. Au Pays de Galles tous les sept ans les conseils de district organisent un référendum auprès de la population afin de savoir si les boissons alcooliques peuvent être mises en vente le dimanche. Le district collecte les impôts locaux (rate). Il a une activité importante dans la construction et la location ou la vente de maisons à loyer modéré conçues pour les familles à revenus modestes. Les autorités locales peuvent éventuellement étendre le domaine de leurs compétences par la procédure des private Bills (16) qui apparaît de plus en plus désuète. Autrement les autorités locales n'ont aucun droit d'user de leurs ressources pour des objectifs autres que ceux qui sont prévus par la loi. Une certaine marge de manœuvre leur est cependant fournie par la possibilité qui leur est offerte de dépenser un certain pourcentage - de l'ordre de 1 % - des recettes locales à un objectif de leur choix à condition qu'il présente un intérêt suffisant pour la collectivité. Ces sommes servent souvent à encourager des activités charitables. Compétences des paroisses et communautés Leurs compétences sont souvent facultatives et toujours d'importance assez minime : cimetières, monuments aux anciens combattants, abris de bus ... sans oublier la gestion des terrains communaux. Mais les conseils de ces petites communautés ont aussi pour mission de représenter l'opinion locale auprès des autorités de niveau plus élevé et auprès de très nombreux comités et organismes. De sorte que de très nombreux sujets sont discutés au niveau du conseil de paroisse, dans des domaines où celui-ci ne dispose pas de compétences exécutives. Un conseil de paroisse actif et vigilant peut ainsi jouer un rôle très positif dans la protection de l'environnement rural et exprimer beaucoup plus vigoureusement l'opinion locale que les lointains conseils de district ou de comté. Dans l'ensemble l'Act de 1972 a été ressenti comme une intervention du gouvernement central ayant pour effet de rendre le gouvernement local moins local. Le nombre des autorités locales de niveau supérieur a été réduit de 60 %. La perte au bénéfice du gouvernement central de toutes compétences en matière d'adduction d'eau - décidé par un autre texte de 1974 - et de prestations individuelles de santé a été très vivement ressentie. Il faut par contre reconnaître que l'Act de 1972 a eu sur certains points un effet décentralisateur. Ainsi les districts ont obtenu des compétences accrues en matière de permis de construire et d'aménagement du territoire. Mais le mouvement général actuel n'est certes pas à la décentralisation ; Il est à la clarification avec forte poussée vers le centralisme. (16) Texte soumis au Parlement à l'initiative d'une autorité locale, son adoption suit une procédure très particulière, de type quasi-judiciaire. �150 ÉTUDES Contrôle et garantie de la répartition et de l'exercice des compétences La garantie essentielle du respect de la répartition des compétences est d'ordre juridique: elle repose sur le principe de l'ultra-vires qui exige qu'une autorité ne puisse agir que sur la base d'un texte lui conférant des compétences définies. Ce principe ne résulte pas d'une mesure législative particulière; il s'est formé de façon jurisprudentielle au rythme de décisions judiciaires qui tout d'abord ont limité les activités des compagnies de chemin de fer: organismes publics créés par actes du Parlement, elles ne devaient pas dépasser l'objet pour lequel elles avaient été créées. Les autorités locales en tant qu'organismes publics ont été rapidement soumises à la même jurisprudence (17). Le principe d'ultra-vires a peut-être l'inconvénient de freiner les initiatives. " a aussi l'immense mérite de limiter les risques d'abus ou d'extravagance dans l'intérêt des électeurs et finalement des élus eux-mêmes. Ce principe est actuellement, bien accepté par les ministres, parlementaires, fonctionnaires locaux et conseillers locaux comme une sorte de garde-fou. " permet éventuellement d'obliger une autorité locale défaillante à faire face à ses compétences obligatoires. Mais ce sont les compétences facultatives qui soulèvent le plus de difficultés parce que c'est sur elles que portent d'abord les efforts d'économie, et qu'il est impossible d'en référer à l'autorité centrale, si localement, il est décidé de les suspendre. Dans la mesure où des compétences spécifiques qui ne doivent pas être dépassées sont attribuées par la loi, un contrôle juridictionnel du gouvernement local est inévitable. Pourtant les autorités locales ne sont pas des plaideurs comme les autres. Si elles enfreignent la loi, ce n'est généralement pas de façon délibérée mais en cherchant à satisfaire les besoins de leur collectivité ou les désirs de leur électorat. Souvent d'a!1leurs la loi n'est pas claire et laisse croire à première vue que le comportement suivi est acceptable. La justice est chère en Grande-Bretagne; de sorte que des recours ne sont introduits que dans les domaines où ceux qui s'estiment lésés sont prêt à dépenser beaucoup d'argent - expropriation, permis de construire, taxation ... ; - l'affaire Tameside est typique: il y a très peu de recours en matière scolaire. L'arme de l'ultra-vires n'est donc pas appliquée de façon uniforme: certains secteurs du droit afférent aux collectivités locales ont été exploré dans tous leurs recoins tandis que d'autres demeurent en friche. Ces arguments ont été utilisés pour plaider en faveur d'un recours au ministre plutôt que le recours au juge. On pourrait aussi imaginer les avantages d'une juridiction administrative spécialisée dans le contrôle des collectivités locales, car le recours à la justice demeure la garantie la plus solide du respect de la répartition des compétences. Le rapport Maud sur la gestion du gouvernement local (18) suggérait en 1967 l'adoption d'un principe unique de répartition des compétences, à (17) L'act de 1972 a définitivement levé les incertitudes antérieures quant à la qualité d'organisme public des boroughs en décidant que tous les comtés et tous les districts constituaient des organismes publics. (18) Maud Report, Management of local government (1967). �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN GRANDE-BRETAGNE 151 la française, abandonnant toutes les complexités des lois attributives de compétences expresses. Chaque autorité aurait joui d'une « compétence générale pour agir dans l'intérêt de la collectivité représentée, à condition de ne pas s'ingérer dans le domaine de compétence d'autres autorités publiques et de respecter les limites nécessaires à la protection des intérêts public et privé ». L'opinion publique britannique en général et le Parlement en particulier semblent se méfier de ces formules trop vagues qui ne permettent pas de savoir à priori à quoi sera utilisé l'argent des contribuables locaux. On préfère finalement la complexité de textes concrets à des formules jugées théoriques donc dangereuses, surtout lorsque plusieurs niveaux d'autorités locales se superposent, comme c'est le cas en GrandeBretagne. LA RÉPARTITION DES CHARGES L'examen de la structure des finances locales fait apparaître l'influence déterminante du gouvernement central : 60 % des recettes locales proviennent d'une subvention gouvernementale, 40 % seulement des impôts locaux. Plus les tâches assumées par les collectivités locales et les services que l'on attend d'elles se développent, plus leurs budgets atteignent des proportions considérables, jusqu'à représenter actuellement environ un septième du produit national brut. Structure des finances locales On distingue les dépenses courantes et les dépenses en capital. Pour faire face à ces dernières les autorités locales ont recours à l'emprunt, soit auprès des banques, soit auprès d'un organisme spécialisé contrôlé par le Trésor. Le service de l'emprunt et le remboursement grèvent ensuite lourdement le budget annuel des autorités locales. Le secrétaire d'État à l'envi- ronnement exerce un contrôle très strict sur les investissements des collectivités locales - achat de terrains, construction d'immeubles, réalisation de travaux publics (19) ; il peut refuser l'autorisation d'emprunter pour toutes sortes de raisons, y compris des raisons liées à la politique économique du gouvernement. Les dépenses ordinaires, sont couvertes pour la plus grande part (60 %) par une subvention gouvernementale (grant) qui a progressivement supplanté l'impôt local comme première source de revenu. En réalité la proportion est variable : la part de subvention gouvernementale est plus élevée dans les régions pauvres où la faculté contributive de la population est plus faible. La subvention du Trésor comporte d'une part le Rate support grant qui est une subvention globale au gouvernement local, lequel demeure parfaitement maître de son utilisation et, d'autre part, les subventions spécifiques, affectées à des objectifs divers, notamment la police, la (19) Le Public Work Loan Board, organisme financier public datant de 1875 aide les autorités locales à emprunter dans de meilleures conditions. �152 ETUDES construction de logements sociaux. Le Rate support Grant représente au plan national les 9/10 e de l'aide, contre 1/ 10e pour les subventions spécifiques ; on verra cependant que l'autonomie de décision des autorités locales ne se trouve pas pour autant parfaitement garantie. Le reste des dépenses locales est couvert par le Rate ou l'impôt local sur la valeur locative des biens immobiliers non agricoles (20). Chaque autorité locale a la pleine responsabilité de ses propres dépenses. Elle établit chaque année un budget prévisionnel, l'année financière commence le 5 avril; simultanément l'enveloppe de la subvention globale est discutée avec le Trésor et fixée à un certain niveau qui tient compte non seulement des besoins locaux, mais encore de la situation économique générale, des perspectives du budget de l'État. Reste à combler la différence par la voie de l'impôt, ce qui ne se révèle pas toujours possible et conduit alors les autorités locales à rogner sur leurs dépenses. L'impôt local unique a une origine qui remonte à plus de quatre siècles. Chaque autorité locale établit le montant de la valeur des immeubles imposables de son ressort - valeur mise à jour annuellement par un organisme national -. Elle détermine le montant global d'impôt qu'elle entend prélever pour l'année et, au moyen d'une règle de trois, fixe la somme à verser par livre de valeur imposable. Le taux de l'impôt s'exprime donc en nombre de pence par livre de valeur locative d'une maison, d'un appartement, d'un terrain. Les districts - les boroughs pour Londres - lèvent l'ensemble de l'impôt et reversent au comté la part qui lui revient. Cet impôt a le mérite de la simplicité: il est facile à établir et facile à gérer. Il fournit en outre aux autorités locales une source de financement parfaitement indépendante .. Par contre l'assiette qui convenait à une société pré-industrielle où les riches habitaient de grandes maisons et les pauvres des masures ne correspond plus aux conditions économiques contemporaines. En outre les rates payés tous les six mois sont plus douloureux pour le contribuable que la T.V.A. ou l'impôt sur le revenu dont le montant est prélevé à la source sur le salaire dans le système PAYE (21). Les autorités locales n'osent donc pas en augmenter les taux autant qu'elles le devraient pour faire face à leurs dépenses ce qui a pour effet soit de limiter le développement et la qualité des services, soit de mettre un peu plus les autorités locales dans la main du gouvernement car elles doivent réclamer une subvention plus importante. Effets centralisateurs de la structure actuelle des finances locales A mesure que les dépenses locales ont augmenté ainsi que l'aide gouvernementale, le Trésor en est venu à considérer la masse de ces dépenses comme une variable dans la gestion de l'économie, presque au même titre que les autres dépenses publiques. Le souci de ({ fonctionnalisme» qui a conduit à des analyses de coût - efficacité - système dit PESC - pour l'en- (20) Depuis 1929 les terres agricoles sont dispensées de taxe locale. (21) PAYE = Paye As Your Earn. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN GRANDE-BRETAGNE 153 semble des dépenses administratives s'est également étendu aux dépenses locales. De sorte que le Trésor ne se contente pas de discuter les masses globales, mais aussi l'opportunité des divers types de dépenses locales. En outre le Trésor, soucieux d'avoir en main toutes les commandes, n'est disposé à accepter aucune réforme qui créerait de nouvelles sources autonomes de recettes pour les autorités locales. Il accepterait plus volontiers les propositions de transfert de certaines charges au gouvernement central (22). Le Rapport Layfield rendu public en 1976 s'est penché sur l'ensemble du problème des finances du gouvernement local. Il a formulé dans ses conclusions de sérieuses critiques à l'encontre du système de subventions gouvernementales et du système de taxe locale et il a apporté diverses propositions visant à restaurer une autonomie financière plus réelle des autorités locales. Le système de subventions qui pour 90 % consiste en un Rate support grant global, devrait en principe respecter l'autonomie locale; en réalité des critères d'appréciation de l'enveloppe globale sont principalement gouvernementaux. Comme l'écrit le rapport Layfield (23) « s'il n'est pas possible de démontrer qu'il existe une relation directe entre le montant de la subvention et l'importance de l'intervention gouvernementale, nous sommes convaincus que le montant du grant et, surtout, le fait que la somme globale en a été accrue afin de rendre possible un développement des services publics locaux, constituent des facteurs politiques favorables à un accroissement de la pression gouvernementale ». Un grant élevé n'est pas à lui seul créateur de centralisation; il en est un vecteur. Inversement un grant plus bas n'accroît pas les responsabilités locales, mais il ne les entrave pas. Le rapport Layfield se montre encore plus réservé à l'égard des subventions spécifiques à propos desquelles l'influence gouvernementale n'est pas même déguisée. Il propose leur réintégration dans la subvention globale. Le rapport Layfield ne voit de solution au problème des finances locales que dans l'adoption d'une réforme profonde de la fiscalité locale. En effet, le système de rates lui-même est devenu un facteur de centralisation, dans la mesure où le Cabinet délibère sur le montant d'augmentation qu'il estime envisageable et fait connaître sa position aux autorités locales. Le gouvernement a le sentiment que l'impopularité qui résulte d'une augmentation de la taxe locale rejaillit plus directement sur lui que sur les conseillers de district ou de comté. Dès lors le gouvernement est souvent disposé à augmenter sa propre subvention afin d'éviter que le taux de taxe locale ne grimpe trop vite. On voit à quel point les Britanniques ont perdu le sens initial de l'autonomie locale puisque l'opinion publique ne fait plus qu'une seule masse de tous ceux qui distribuent prestations et services publics; elle rend indistinctement responsable le parti et le gouvernement au pouvoir de tout ce qui ne va pas, sans distinction entre national et le local. (22) L'enseignement constitue le chef de dépense le plus lourd pour les autorités locales. Aussi il a été envisagé plusieurs fois de faire payer les salaires des enseignants par le gouvernement central. (23) The Layfield Report, Local government finance (1976) Cmnd 6453 p. 66. �ÉTUDES 154 Afin de restaurer une meilleure adéquation des sources de financement aux responsabilités financières des autorités locales le rapport Layfield propose d'ajouter une taxe locale sur le revenu aux actuels rates. Cette taxe nouvelle serait modulée selon les facultés contributives de chacun. Elle n'existerait pas partout, mais seulement au bénéfice des autorités locales qui ont à faire face aux dépenses les plus lourdes: comtés nonmétropolitains, districts métropolitains, boroughs à Londres. Elle serait col- lectée par l'administration des impôts indirects actuellement existante. Comme on pouvait s'y attendre le gouvernement a rejeté cette idée d'un impôt local sur le revenu (24) moins parce que l'impôt sur le revenu était à l'époque déjà très élevé, que parce que le Trésor désirait conserver toutes les commandes de l'économie. La proposition du Rapport Layfield n'était pas isolée; elle s'intégrait dans une réflexion d'ensemble sur les relations entre le gouvernement central et les autorités locales. La réforme de la taxe locale aurait dû « s'accompagner de diverses autres mesures visant à donner un pouvoir ete décision plus authentique aux autorités locales ». * * * Beaucoup de facteurs tant politiques que juridiques et financiers poussent à la centralisation. A tous ceux qui ont été évoqués on pourrait ajouter le « professionnalisme» croissant de ceux qui sont responsables du fonctionnement des services. Les technocrates locaux veulent d'abord améliorer la qualité du service; la rotation professionnelle est rapide de sorte qu'ils n'ont pas le temps de s'attacher particulièrement à tel comté ou tel district, mais recherchent au contraire une harmonisation des prestations à travers le pays. Ils entretiennent des rapports étroits avec leurs correspondants au niveau gouvernemental qui parlent comme eux un langage inspiré de fonctionnalisme ou de défense des standards nationaux. Pourtant le concept de self-government local demeure important dans la culture politique britannique. On en veut pour seule preuve que tout gouvernement, quelle qu'en soit la tendance, se croit obligé d'affirmer son attachement à l'autonomie locale, s'efforce de présenter toute réforme comme décentralisatrice. Deux rapports récents, de la plus haute importance, plaident en faveur d'un accroissement des responsabilités locales: le rapport sur les relations entre le gouvernement central et les autorités locales (1977) (25) qui critique l'inconsistence des avis multiples et parfois contradictoires donnés par les ministères aux autorités locales et le Rapport Layfield qui suggère une réforme radicale des finances locales ainsi qu'une répartition plus claire des responsabilités. (24) Green paper Cmnd 6813. (25) Central Policy Review Staff's Study : relations between central government and local authorities (1977). �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN GRANDE-BRETAGNE 155 Mais aucun des partenaires visés n'a manifesté le moindre enthousiasme à l'égard de projets de clarification. Les uns et les autres se satisfont d'une certaine confusion. On en est arrivé à une situation où il est impossible d'arbitrer entre ce qui est central et ce qui est local: l'un et l'autre s'interpénètrent si étroitement qu'il serait absurde de vouloir tracer une frontière. Contrairement à certaines apparences les circonstances ne seraient pas nécessairement défavorables aux défenseurs de l'autonomie locale s'ils s'appuyaient pour obtenir des réformes institutionnelles sur un courant localiste, encore faible dans l'opinion, mais cependant renaissant et qu'encouragent les échecs et les faiblesses du système actuel. BIBLIOGRAPHIE SOMMAIRE Ce rapport s'inspire à titre principal des travaux du Professeur George Jones, de la London School of Economies, l'un des meilleurs spécialistes britanniques du pouvoir local. On se reportera également à : HALL (P.) : Urban and regional planning. (Planification urbaine et régionale.) - Pelican, 1975. JONES (G.W.) éd. : New approaches to central-local government relation ships. (Nouvelles approches des relations entre le pouvoir central et local.) - Gower, London, 1980. REGAN (D.E.) : Local government and education. (Pouvoir local et éducation.) - Allan & Unwin, 1980. RICHARDS (P.G.) : The reformed local government system. (Le système du pouvoir local réformé.) - Allan & Unwin, 1978. Central government controls over local authorities. (Le pouvoir centrai contrôle les autorités locales.) - White paper sept. 1979, Cmnd 7634. Local government finance. (Les finances du pouvoir local.) - Report of the committee of enquiry (Layfield Report, 1976), Cmnd 6459. Relations between central government and local authorities. (Relations entre gouvernement central et autorités locales.) - Central Policy Review Staff's Report, 1977. ��LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL DANS LES PAYS D'EUROPE ORIENTALE par Jean GUEIT (*) Une étude relative aux pays d'Europe orientale qui s'efforce de se situer dans un cadre d'analyse comparative appelle une remarque préliminaire terminologique et méthodologique. Le problème terminologique s'établit à un double niveau: technique et idéologique. L'aspect technique pour sa part n'est pas spécifique des pays socialistes. En matière de science administrative, comme en d'autres, les mêmes mots ne recouvrent pas toujours les mêmes mécanismes et phénomènes. La recherche comparative peut justement contribuer à établir des équivalences terminologiques. La dimension idéologique en revanche introduit un facteur complémentaire délicat : des concepts apparemment fondamentaux n'ont pas le même contenu, traduisent des échelles de valeurs différentes. La sensibilité subjective de chacun intervient dans le choix et l'appréciation des mots et affecte les règles de la démarche scientifique. En conséquence, la question terminologique rejaillit sur la méthodologie qui revêt une importance fondamentale. La doctrine marxiste en effet s'oppose radicalement par son contenu à toute autre doctrine, elle exclut par avance toute approche analytique autre que la sienne. Ce manichéisme intellectuel constitue un obstacle majeur au principe même de l'étude comparative. Quels critères choisir? La seule analyse des mécanismes par analogie n'est pas satisfaisante car il n'est ni possible ni exact d'ignorer la finalité et la philosophie politique spécifiques qui les sous-tendent. La démarche ne peut qu'être ambivalente, associant des critères internes et externes aux concepts socialistes. C'est celle que nous essaierons de suivre. En outre, s'agissant de l'ensemble des pays d'Europe orientale (à l'exception de la Yougoslavie), la présente étude devra privilégier une présentation synthétique des principes de fonctionnement plutôt qu'une description de situations ponctuelles. (*) Chercheur au Centre de Recherches Administratives, d'Aix-Marseille. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume III, 1~. �158 ÉTUDES NOTION DE POUVOIR LOCAL La doctrine socialiste n'emploie pas la notion de « collectivité locale » en tant qu'entité distincte ou opposée à l'État. Le peuple, seul souverain, détient « tout le pouvoir» qu'il exerce par l'intermédiaire d'organes élus au suffrage universel direct, à l'échelon central comme au niveau local - les « conseils du peuple ». Le pouvoir est un et indivisible et en vertu de ce principe, le pouvoir local ne s'oppose pas au pouvoir central mais s'intègre dans un vaste réseau unique et hiérarchisé - le « pouvoir d'État )}. Il n'y a de distinction possible que de type hiérarchique entre les « organes suprêmes» c'est-à-dire centraux et les « organes locaux» du pouvoir d'État. Unité et hiérarchie, telles sont les deux caractéristiques fondamentales du système de pouvoir et de l'organisation administrative des pays socialistes. On peut, dans un souci de parallélisme des notions, parler de pouvoir local voire d'autonomie locale, à la seule condition d'avoir présent à l'esprit cette donnée. Les auteurs socialistes soulignent volontiers la cohérence et l'unité du système, en faisant remarquer en particulier qu'il ne peut y avoir d'interférence, dans une même circonscription, entre un organe de l'administration d'État et le pouvoir local (1). Une telle présentation, doctrinalement exacte, peut laisser une impression de grande simplicité. La réalité pourtant est sensiblement plus complexe. La répartition des tâches - décision, exécution - au sein de l'État et le rôle dirigeant du parti communiste se superposant aux structures étatiques et notamment aux organes du pouvoir d'État sont facteurs, au sein d'une même circonscription d'une double interférence dans le fonctionnement du pouvoir. La dualité du système étatique . Formellement l'organisation du pouvoir d'État s'apparente, pour autant que la comparaison soit possible, au modèle du régime d'assemblée. Les « conseils du peuple)} issus à tous les échelons du suffrage universel direct, détiennent « tout le pouvoir)} et à ce titre désignent ou élisent eux-mêmes leurs organes d'exécution, les « comités exécutifs)} qui constituent les organes de l'administration d'État. Formellement il n'y a pas de pouvoir administratif indépendant du pouvoir local. Chacun de ces comités est responsable devant le conseil du peuple qui l'a élu et lui rend compte de ses activités. C'est la règle de la subordination horizontale qui fait également obligation aux membres des conseils du peuple, les députés, de rendre compte de leur activité aux électeurs. La cohérence et l'unité du système ne seraient sans doute pas affectées si ce type de subordination était le seul en vigueur. Or le principe de fonctionnement de toutes les institutions socialistes est celui du centralisme démocratique qui dans le cadre des organes d'État s'exprime par la règle de la double subordination. Avant même que d'examiner l'origine et le fondement du centralisme démocratique, il convient d'évaluer les conséquences de la règle de la double subordination sur le fonctionnement des organes d'État. En vertu de cette règle, chaque organe exécutif est soumis non seulement à l'organe (1) Voir par exemple: Stefan ROZMARYN, « La Pologne », LGDJ, 1963, p. 239. �COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL DANS LES PAYS D'EUROPE ORIENTALE 159 du pouvoir d'État qui l'a élu, mais aussi à l'organe exécutif hiérarchiquement supérieur. Ainsi, le comité exécutif d'une ville est subordonné au comité exécutif du département qui lui-même est subordonné au comité de région et celui-ci, au conseil des ministres. Compte tenu de l'étendue du champ de compétence de l'administration d'État en général, de chaque comité exécutif en particulier, le principe de la subordination hiérarchique a eu jusqu'à présent pour effet de susciter la formation d'un réseau administratif propre, lui-même parfaitement homogène certes, mais peu sensible à l'autorité des organes du pouvoir d'État dont il est issu. Les entreprises de subordination locale considèrent souvent n'avoir de compte à rendre qu'à leur ministère de tutelle et n'admettent pas, voire ne comprennent pas le contrôle que prétend exercer le conseil du peuple local dont l'entreprise dépend. En d'autres termes, bien qu'issu du suffrage universel, le pouvoir local est largement dominé par le pouvoir administratif hiérarchisé. La double subordination n'est en réalité pas équilibrée: les tendance centripètes l'emportent sur les tendances centrifuges, la discipline hiérarchique s'impose à la démocratie locale. Une remarque vient à l'esprit quant à la fragilité du système mis en place. Par pure logique, on peut affirmer que dans une structure binaire, s'agissant de pouvoir et d'administration, la parité des forces est pratiquement impossible. Le modèle est instable, et dans un système planifié centralement, le sens vertical est d'autant plus dominant que le champ de compétence de l'administration est extrêmement étendu, intégrant à quelques nuances près d'un pays à l'autre, pratiquement tout le secteur économique et social. Au nom de la seule efficacité de gestion qui doit prendre en compte les intérêts de toute la société, le pouvoir hiérarchique est appelé à être, par la nature des choses, plus puissant que l'initiative locale. Quel que soit le processus de formation du plan, même s'il s'élabore au premier degré dans un sens ascendant et intègre les souhaits et les besoins locaux, les organes centraux de la planification sont appelés à opérer des arbitrages qui modifient nécessairement les plans locaux. L'arbitrage centrai, par essence, s'oppose à l'initiative locale. Il ne s'agit pas ici d'apprécier le système économique, mais de constater que le système choisi engendre un déséquilibre dans le fonctionnement du pouvoir, en particulier du pouvoir local. Ce déséquilibre est celui de la réalité quotidienne des pays socialistes. Il est ressenti toutefois comme une déviance et fait l'objet d'une préoccupation prioritaire de la part des dirigeants qui n'ont de cesse d'affirmer la nécessité d'accroître l'initiative locale et même une certaine autonomie locale (2). Il semblerait qu'au stade de développement économique et social actuel, caractérisé ici comme là-bas par la complexité, l'efficacité de gestion, en dépit de la logique de la planification centralisée, impose certains transferts de compétence, les organes « suprêmes}) n'étant plus en mesure de prendre en compte toutes les données. La solution, in abstracto, (2) Voir par exemple le rapport de N. Ceausescu au XIIe congrès du P.C.R. : « l'application conséquente du centralisme démocratique s'impose ... mais l'initiative et l'autonomie des organes locaux du pouvoir d'État et de l'administration s'accentuent» cité par 1. Gruia, in Annuaire Européen d'Administration Publique, 1979, p. 706. �160 ÉTUDES paraît simple puisqu'il s'agirait de modifier l'équilibre des règles de la double subordination dont le principe ne saurait être remis en cause. Une amélioration sensible pourrait résulter simultanément d'un renforcement de l'autorité de l'organe du pouvoir d'État - le conseil du peuple - à l'égard de son organe d'exécution et d'une réduction de l'omnipotence des organes de l'administration d'État par un renforcement des divers contrôles. C'est vers ce type de réformes que s'orientent dans l'ensemble les pays socialistes: amélioration des prérogatives du pouvoir d'État et renforcement des contrôles sur l'administration. Une telle évolution que selon toutes les apparences la rationalité impose, connaît cependant des résistances. Il faut en rechercher la raison non seulement dans la seule inertie inhérente à toute structure administrative et la difficulté que représente la réévaluation des mécanismes de la double subordination, mais aussi et peutêtre surtout dans le fait qu'aux critères administratifs de nature technique s'ajoutent des critères politiques. Aux organes d'État, dans toutes les circonscriptions, à tous les échelons se superpose le parti communiste. La dualité État-parti. En dépit de la devise historique initiale ({ tout le pouvoir aux soviets» qui devait inaugurer le système politique le plus décentralisé qu'on pût imaginer, étymologiquement le plus démocratique - on ne parlait alors que de ({ pouvoir de base» - les circonstances historiques post-révolutionnaires et surtout les impératifs de la dictature du prolétariat conféraient, sous l'influence de Lénine, un rôle définitivement déterminant au parti communiste. L'élément central du système politique et administratif de tous les pays socialistes est le rôle dirigeant du parti communiste qui s'impose à toutes les autres institutions sans aucune exception, les organisations sociales aussi bien que tous les organes d'État, y compris donc les organes du pouvoir d'État. Formellement certes, le parti n'exerce pas un ({ pouvoir» ; il n'est qu'un ({ guide» sur la voie objective et scientifique de la construction du communisme. En pratique néanmoins, un ({ rôle dirige~nt » se superposant et s'exerçant à l'égard d'un organe du pouvoir d'Etat issu du suffrage universel crée une ambiguïté particulièrement sensible au niveau local. Il y a ambivalence du pouvoir, État-parti, qui s'ajoute à la dualité du réseau étatique lui-même précédemment évoquée. Le rôle du parti accentue en fait le déséquilibre fonctionnel de l'État. Le parti considère en effet qu'il est le seul à connaître les lois du développement de la société et qu'il est le plus à même de fixer les orientations du plan; la tentation a donc été grande pour lui d'exercer pleinement le pouvoir. Il convient d'examiner brièvement le processus et ses conséquences sur le fonctionnement du pouvoir local. Élite consciente et dépositaire objectif des lois non moins objectives des mécanismes sociaux et économiques, le parti communiste se trouve investi par la vertu de l'histoire d'un rôle dirigeant qui ne saurait en aucune manière être discuté de l'extérieur. Pour conduire sa mission, le parti se dote d'une structure et d'un mécanisme de fonctionnement et d'action - le centralisme démocratique - dont les quatre règles sont : �COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL DANS LES PAYS D'EUROPE ORIENTALE 161 a) Élection de tous les organes dirigeants du parti de la base au sommet; b) Comptes-rendus périodiques des organes du parti devant leurs organisations respectives et devant les organes supérieurs; c) Discipline stricte du parti et soumission de la minorité à la majorité; d) Caractère absolument obligatoire des décisions des organes supérieurs pour les organes inférieurs. Le rôle dirigeant du parti s'exerçant non point dans l'abstrait mais à l'égard de tous les rouages de la société, ses principes de fonctionnement élaborés initialement à usage interne sont devenus tout naturellement ceux de toutes les institutions, en particulier de l'État. On reconnaît dans les deux premiers principes l'origine de la double subordination. Le troisième principe relatif à la discipline du parti se traduit au niveau de l'État par celui de la responsabilité de chaque organe et de chaque fonctionnaire. Le quatrième enfin vient renforcer, si besoin était, la discipline hiérarchique. On voit donc que le déséquilibre au profit de la subordination verticale est non seulement une déviance bureaucratique qui aurait pu apparaître spontanément dans les seules limites du système étatique; il est aussi la conséquence du centralisme démocratique du parti transféré et appliqué à l'État, et avec lui l'unanimisme politique. Concrètement, quelle que soit la répartition théorique des tâches entre le parti et l'État, le rôle dirigeant s'oppose, ou s'impose, aux organes du pouvoir d'État issus du suffrage universel. Il a donc tendance à se substituer aux organes de décision de l'État, les conseils du peuple, et à agir directement par l'intermédiaire des organes de l'administration d'État. Ce faisant, il réduit considérablement l'autorité des conseils du peuple, et simultanément favorise l'abus de pouvoir des organes de l'administration. Ceux-ci sont subordonnés de jure aux conseils qui les ont élus, mais de facto au parti communiste. Il en résulte une modification sensible du statut et du rôle effectif des conseils du peuple. Non seulement chaque conseil est subordonné, toujours en vertu de la double dépendance aux électeurs et au conseil hiérarchiquement supérieur, mais il l'est aussi dans une certaine mesure à l'exécutif de ce dernier. Du fait de l'action directe du parti sur l'administration d'État, les organes locaux du pouvoir se trouvent parfois dans une situation de triple subordination: les électeurs, le conseil hiérarchiquement supérieur et l'exécutif de ce conseil. Le pouvoir d'État n'est pas un pouvoir politique au sens classique; c'est un pouvoir de représentation des citoyens qui s'apparente pratiquement à un pouvoir consultatif. Dans ces conditions, toute réforme qui consisterait à transférer, ne serait-ce que la gestion économique et à accroître l'autonomie ou l'initiative du pouvoir local se traduirait nécessairement par une remise en cause des règles du centralisme démocratique et partant du rôle dirigeant du parti. Première hypothèse: le parti reste l'initiateur, voire l'auteur principal des décisions, il garde à tous les échelons son rôle dirigeant. Accroître l'autonomie locale signifierait dans ce cas, accroître la responsabilité des instances locales du parti ; chaque organisation locale serait appelée à prendre davantage d'initiative. Cette solution impliquerait bien évidemment 11 �162 ÉTUDES une révision de la pratique du centralisme démocratique interne au parti. Seconde hypothèse: le renforcement de l'autonomie locale passe par une revalorisation substantielle de l'autorité des « conseils du peuple» ; ce serait alors prendre le risque d'une revalorisation politique des organes du pouvoir d'État qui se heurterait à l'autorité du parti. Dans les deux cas, le rôle et le fonctionnement du parti à des degrés divers sont perturbés, et à terme, le système politique est modifié. Le dilemme confirme et illustre la relation très profonde entre l'économie et la politique en système socialiste. La tâche des responsables, théoriciens et praticiens, est de rechercher les moyens d'une amélioration de la gestion économique sans remise en cause du fonctionnement politique; la marge de manœuvre paraît étroite. L'organe local du pouvoir d'État pourrait être l'objet principal de la réflexion. On aurait pu penser que la première hypothèse envisagée, la déconcentration de la décision du parti, fût la moins dangereuse d'un point de vue politique et que par conséquent elle aurait les faveurs des dirigeants. Les instances centrales du parti après tout, sont en mesure de contrôler parfaitement le recrutement dans le parti et sont donc en principe assurées de la discipline et de la fidélité de ses membres. C'est pourtant la seconde solution, le renforcement des conseils du peuple qui semble avoir la préférence. Ce choix mérite un examen. La finalité des régimes socialistes est « l'auto-administration sociale et communiste ». La formule, remarquons-le, comporte à la fois un système de fonctionnement - l'autoadministration - et une référence idéologique - le communisme. - Elle résume parfaitement l'option initiale socialiste: la participation des citoyens à la gestion de la société, combinée à l'unanimisme idéologique et politique. Ce système suppose une adhésion parfaite et totale de tous les membres de la société, de chaque citoyen à toutes les orientations, options, finalités recommandées ou indiquées par le parti. Il n'est sans doute pas exact, à cet égard, d'avancer l'idée que les dirigeants des pays socialistes trahissent une quelconque idée première. Ils appliquent, à des rythmes variables en fonction des circonstances et des difficultés, les éléments du programme. Les difficultés, s'il en est, sont dues au manque de cohésion du corps social, à l'insuffisante conscience et adhésion des citoyens à l'objectif. Les insuffisances économiques elles-mêmes peuvent être mises au compte d'un manque de conscience et de dévouement des agents économiques, et politiques. Les dérapages, tel celui de la Pologne pour prendre l'exemple le plus récent, sont à mettre au compte de l'insuffisante conscience socialiste non seulement de certains fonctionnaires mais aussi de certains cadres politiques. La démocratie socialiste veut assurer la participation la plus large possible des citoyens à la gestion de la société, elle n'a jamais signifié la liberté de pensée politique au sens classique. La voie est tracée définitivement; chaque citoyen et ses représentants ne peuvent qu'aider les dirigeants, et la meilleure façon de les aider est d'exécuter les décisions centrales. « ... Tout État socialiste, tire sa force de la conscience des masses qui, à une majorité écrasante, exécutent de tout cœur et avec un désir ardent les ordres de l'État, qui expriment leur volonté propre. Pour cette raison dans la direction de la société par l'État, c'est la méthode de persuasion et �COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL DANS LES PAYS D'EUROPE ORIENTALE 163 d'éducation des masses qui est fondamentale. Cependant dans la mesure où dans la conduite d'une certaine partie de la population apparaissent encore des survivances du capitalisme, des vieilles traditions et des vieilles habitudes qui gênent la construction du communisme, qui troublent l'ordre socialiste, dans cette mesure là, l'État soviétique emploie encore la méthode de contrainte» (3). Parlant de la Tchécoslovaquie, Viktor Knapp et Zdenek Mlynar peuvent affirmer: « Toutes les activités des tribunaux et de la prokurature servent à l'éducation des citoyens, en leur inculquant le dévouement à la patrie et à la cause du socialisme ... ainsi que l'accomplissement honnête des devoirs envers l'État et la société» (4). Ce dévouement est la condition même du bon fonctionnement du système. C'est en fonction de ces données qu'il faut comprendre l'évolution possible du statut et des prérogatives des conseils du peuple. Aussi longtemps que les citoyens n'étaient pas suffisamment « éduqués », l'État, disent les auteurs cités, mais en fait le parti, devait intervenir directement pour faire exécuter et contrôler l'exécution par les organes d'administration. Mais au fur et à mesure que l'unité morale du peuple se réalise, ses représentants euxmêmes plus conscients, pourront mieux participer à l'action politique de l'État, être les « coauteurs de cette politique» (5) et assurer plus efficacement le contrôle de son exécution par les organes d'administration. Les préporagives des conseils du peuple devraient croître proportionnellement à la conscience des citoyens, à leur adhésion aux objectifs. Pour Robert Charvin, qui écrit à propos de la R.D.A., « l'unité idéologique très profonde commune aux élus des différentes représentations populaires et aux fonctionnaires de l'appareil administratif crée les conditions pour que soient réglés les différends éventuels », ceux qui pourraient résulter du principe de la double subordination (6). Il n'est pas sûr que l'affirmation traduise l'état actuel de la situation mais il est certain que l'objectif de l'unité idéologique, ne serait-ce que formelle, est un paramètre, un élément nécessaire du système. C'est pourquoi le renforcement des organes représentatifs ne s'accompagnera pas d'une réduction symétrique du rôle dirigeant du parti. Au contraire, le rôle du parti croîtra pour maintenir et développer l'unité du corps social et pour « guider» une société de plus en plus complexe. A la lumière de ces quelques données, on serait tenté de conclure qu'il n'y a pas véritablement de pouvoir local dans les pays socialistes, les organes locaux du pouvoir et de l'administration d'État apparaissant prioritairement comme des structures d'exécution du pouvoir central, du parti et de l'État. En réalité, peut-être n'est-ce pas sous cet aspect que le système socialiste présente l'originalité la plus remarquable. Les contradictions relatives à la conciliation des intérêts nationaux et locaux sont présentes (3) A.S. FIEDOSIEIEV, « Rôle de l'État socialiste soviétique du peuple entier dans la construction du communisme », S.G.I.P., 1962, nO 4, p. 30, cité par J.G. COLLIGNON in « La théorie de l'État du peuple tout entier en Union soviétique », PUF, 1967, page 45. (4) V. KANPP et Z. MLYNAR, « La Tchécoslovaquie », L.G.D.J., 1965, page 154. (5) V. KNAPP et Z. MLYNAR, op. cité, page 153. (6) R. CHARVIN, « La République Démocratique Allemande », L.G.D.J., 1973, page 245. �164 ÉTUDES dans la plupart des pays. Et Jean-Marie Pontier de conclure à propos de la France: « La répartition des compétences entre l'État et les collectivités locales est un problème faussement technique. C'est une question de philosophie politique ... , c'est un révélateur peut-être de la nature du régime politico-social » (7). En effet, c'est la notion même de pouvoir qui est en jeu ici. En système socialiste, le pouvoir combine deux facteurs indissociables : la direction « éclairée» du parti communiste qui ne peut être qu'« une» de la base au sommet et la participation des citoyens à la réalisation des objectifs fixés par lui. La question de la répartition des compétences est inséparable de cette définition du pouvoir. Son appréciation ne peut résulter du seul examen du principe de répartition qui est largement déterminé par le centralisme démocratique; elle doit prendre en compte la structure et l'organisation du pouvoir local. L'UNITÉ LOCALE DU POUVOIR Le pouvoir étant, au plan de l'État comme à celui du parti, un et indivisible, il ne peut être question de niveaux de décentralisation mais seulement d' organistion territoriale du pouvoir, chaque circonscription constituant une unité locale du pouvoir. Les pays socialistes sont subdivisés en unités territoriales hiérarchisées, appelées ici pour des raisons de commodité « circonscriptions ». Le nombre d'échelons peut varier en fonction des traditions historiques, mais plus généralement aujourd'hui en fonction de la dimension des pays et des impératifs de la gestion économique. Le critère de la subdivision est donc presque toujours administratif. Il peut être dans quelques cas ethnique, ce qui, du point de vue de notre thème d'étude, n'apporte aucun élément complémentaire, les seules prérogatives accordées à ces circonscriptions dites « autonomes» étant d'ordre culturel et linguistique. En moyenne, le nombre d'échelons est de trois: la région, le district (à peu près équivalent au département français) et la commune (ville ou village). Le statut hiérarchique des villes est fonction de leur importance : elles peuvent être assimilées à un district, voire même à une région; tel est le cas notamment des capitales et des plus grandes villes. Il y a des exceptions: en Roumanie (8), le nombre de subdivisions est de quatre, en Pologne, deux. La Tchécoslovaquie a quatre échelons égaIement en raison de sa structure fédérale. Mais chacune des deux républiques fédérées est divisée en trois circonscriptions territoriales. La terminologie peut varier également: la R.D.A. est divisée en districts, arrondissements et communes: la Pologne a maintenu une dénomination « présocialiste }), la « Voïvodie}) (9). Mais ces nuances n'ont en général pas d'incidence sur le fonctionnement du pouvoir local. (7) J.-M. PONTIER, « L'État et les collectivités locales» (la répartition des compétences), L.G.D.J., 1978, page 571. (8) Pour une présentation du pouvoir local en Roumanie, cf. Mikai OROVEANU « Les modifications de la Constitution de la République Socialiste de Roumanie de 1965 et leur importance» in Revue du Droit Public et de la Science Politique, 1970, nO 5. (9) Cf. Alain CLAISSE « La pologne entre la réforme et le changement» in Revue du Droit Public et de la Science Politique, 1978, nO 1. �COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL DANS LES PAYS D'EUROPE ORIENTALE 165 A chacun de ces échelons le pouvoir est organisé et structuré de façon identique : organes d'État (conseils du peuple et comités exécutifs) et organisation du parti qui comporte également un organe délibérant et un comité exécutif mais dont le personnage principal est toujours le responsable de l'exécutif, le « premier secrétaire ». Les conseils du peuple. Élus au suffrage universel direct, les conseils du peuple ne se réunissent que pendant quelques jours, quatre à six fois par an. Mais ils sont assistés de commissions dites « permanentes)} qui représentent un élément spécifique important du fonctionnement du pouvoir local d'État. Le principe de ces commissions est généralement prévu par la Constitution bien que leur nombre n'en soit pas fixé; en pratique, chaque conseil forme environ une dizaine de commissions parmi lesquelles on trouve presque toujours la commission du plan et du budget, une commission du maintien de l'ordre public, des commissions sociales, culturelles et économiques. La composition et les prérogatives de ces commissions varient quelque peu d'un pays à l'autre; il s'agit cependant toujours de commissions mixtes associant des députés du conseil correspondant et des citoyens choisis soit en raison de leur profil socio-professionnel, de leurs compétences techniques, soit de leur appartenance politique dans les pays qui ont formellement plusieurs partis, soit encore pour leur seule qualité de citoyen. Parfois sont invités dans ces commissions des membres de direction des entreprises et organismes qui sont subordonnés au conseil local correspondant. Les commissions permanentes spécialisées ont une double fonction fondamentale. Elles sont chargées d'assister le conseil dans son travail; elles préparent les dossiers, peuvent formuler des recommandations, voire rédiger des résolutions destinées aux entreprises et organismes subordonnés au conseil qui ne sauraient être directement obligatoires mais qui peuvent être imposées par le conseil lui-même. Les conseillers ont parfois à l'égard du conseil un droit d'initiative. Les commissions sont aussi par excellence, et c'est l'aspect le plus important, des structures de participation des citoyens. Elles associent dans la mesure la plus large possible les citoyens à la préparation des décisions du conseil, à la gestion locale. Les auteurs de tous les pays socialistes soulignent avec beaucoup d'insistance ce rôle particulier des commissions. Elles donnent la mesure la plus exacte de la notion de pouvoir d'État; elles sont une composante essentielle de la « démocratie socialiste)} et de ce qui doit devenir « l'autoadministration sociale et communiste ». A l'échelle de chacun des pays, ces commissions réunissent au total des dizaines de milliers de personnes et sont appelées très certainement à se développer encore, conformément au programme politique du socialisme. Structures de participation directe du peuple au pouvoir d'État, ces commissions existent à tous les échelons y compris au niveau suprême. Mais c'est au niveau local qu'elles présentent le plus d'intérêt pratique puisque la participation y est plus effective. Elles confèrent aux conseils du peuple une « compétence de représentation» qui complète le statut des conseils, eux-mêmes organes représentatifs. �166 ÉTUDES Par ailleurs, les conseils élisent naturellement leur comité exécutif, organe de conception et d'exécution des tâches administratives. Contrairement aux conseils dont ils sont issus, les comités exécutifs sont des organes permanents ayant à leur tête un président élu par le conseil (la Bulgarie curieusement vient d'introduire une réforme originale contraire à la tendance du renforcement des conseils à l'égard de l'exécutif: le président du comité exécutif sera désormais élu par le peuple en même temps que le conseil représentatif; en Pologne, en revanche, il est désormais nommé par voie hiérarchique). Les comités sont les véritables responsables, au nom du pouvoir local, de la gestion des entreprises de subordination locale. Leur travail est donc en fait dirigé et contrôlé directement par le comité supérieur qui peut annuler ses décisions ou même par le conseil des ministres. C'est le processus de la centralisation fonctionnelle déjà évoquée qui se développe du simple fait de la gestion planifiée de la société. Enfin rappelons pour mémoire que conformément au principe de l'unicité du pouvoir d'État, la justice n'est pas indépendante mais est un élément du pouvoir poursuivant une finalité socialiste. C'est pourquoi, comme écrit R. Charvin « les juges ne peuvent être que socialistes. L'élection a pour but de sélectionner les meilleurs socialistes dans la fonction judiciaire)} (10). Quand ils ne sont pas élus directement par le peuple, c'est aux conseils du peuple que revient généralement cette tâche de sélection et d'élection des juges (à chaque règle, son exception toutefois: en Pologne, les assesseurs sont élus mais les juges sont nommés par le comité exécutif). L'organisation locale du parti. Le parti communiste est structuré territorialement de manière symétrique à toutes les autres institutions (à l'exception des cellules de base qui sont organisées sur le lieu du travail et d'habitation) et se compose d'une structure délibérante et d'un exécutif, le comité local du parti avec à sa tête un bureau et (ou) un secrétaire. Ce parallélisme permet au parti d'accomplir sa mission dirigeante et de contrôle à l'égard de tous les autres rouages locaux. En dépit d'informations imprécises sur ce point, l'on sait qu'en principe le comité de parti a des sections spécialisées ou des responsables par secteurs correspondant à ceux du comité exécutif de l'État. Ce phénomène à lui seul donne la mesure du degré de présence et des moyens d'intervention du parti. Ces moyens sont de trois ordres: la nomination, le contrôle, le pouvoir normatif. Une place de choix revient au premier puisqu'il conditionne les deux autres: la nomination aux postes de responsabilité. Bien qu'aucun texte législatif ou réglementaire n'ait jamais prévu dans aucun pays socialiste, pas même en U.R.S.S., que le parti communiste puisse nommer aux divers postes de direction, il s'agit là d'une règle quasi générale et primordiale. Le seul fondement de cette règle est le rôle dirigeant (10) Op. cité page 243. �COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL DANS LES PAYS D'EUROPE ORIENTALE 167 que le parti s'est lui-même octroyé. En raison de son caractère coutumier et informel, une certaine réserve s'observe généralement dans les ouvrages et travaux consacrés aux institutions des pays socialistes. Plusieurs facteurs récents incitent à apprécier le phénomène à sa juste mesure institutionnelle. La « nomenclature)} désigne à la fois la liste des postes à pourvoir, le pouvoir de nomination et la classe dirigeante ainsi constituée (11). A chaque échelon, le comité du parti tient un registre de tous les postes de direction (présidents de comités exécutifs, directeurs d'entreprises, dirigeants des organisations sociales, directeurs d'écoles ... ) qui ne peuvent être pourvus que par des membres du parti ou avec l'accord tacite et préalable de celui-ci. Pour les élections aux conseils du peuple, quel que soit les modes de scrutin et de désignation des candidatures, celles-ci doivent être agréées par le parti. Ce système assure au parti un contrôle quasi total sur toutes les décisions susceptibles d'être prises dans les limites de leurs prérogatives par les responsables locaux, puisque par le simple jeu de la discipline interne au parti, ces décisions ne peuvent être que conformes aux orientations et aux décisions adoptées préalablement au sein des organes du parti lui-même. Malgré ce contrôle interne implicite s'effectuant à la faveur du cumul des postes, le parti exerce un contrôle externe interorgane. Enfin, le parti peut adopter formellement des décisions exécutoires par l'administration d'État. La nature juridique de ces actes n'est pas établie et il convient de souligner que quelle que soit l'appréciation quant à leur légalité, ils contribuent au déséquilibre du fonctionnement de l'État puisqu'ils marginalisent les conseils du peuple et vont à l'encontre du principe selon lequel le parti doit agir par l'intermédiaire des organes d'État et non se substituer à eux. Rôle prépondérant du parti et centralisme démocratique fixent en principe les rapports entre niveaux de décisions, verticalement et horizontalement. La question ne devrait pas se poser en termes d'opposition entre le pouvoir local et le pouvoir central, mais toujours en termes de subordination et de participation, la distribution des prérogatives s'inscrivant dans ce seul cadre. Toutefois les contradictions de la double subordination et la réalité des tensions qui subsistent dans les mécanismes des décisions peuvent contribuer à l'affirmation d'un pouvoir local et à favoriser une définition plus précise de ses compétences. CENTRALISME DÉMOCRA TIQUE ET RÉPARTITION DES COMPÉTENCES La pratique du centralisme démocratique réduit semble-t-il, la compétence locale à une compétence d'exécution. L'affirmation cependant mérite d'être nuancée à deux degrés: d'une part la décision centrale peut dans certaines limites être infléchie par le pouvoir local, au moment de la formation du plan; d'autre part, il existe effectivement un certain nombre d'affaires locales qui relèvent de la compétence des circonscriptions, mais qui demeurent toujours simultanément sous contrôle hiérarchique. Ces interférences rendent extrêmement difficile, voire impossible, toute systé(11) Cf. Michaël VOSLENSKY : « La Nomenklatura» (Les privilégiés en U.R.S.S.). Belfond, 19E1l, 463 p. �168 ÉTUDES matisation, toute classification rigoureuse des compétences par circonscription. Plutôt que de compétences, il est d'ailleurs plus exact de parler de listes énumératives des affaires locales par échelon, qui au demeurant ne sont pas les mêmes pour tous les pays. Sous réserve des nuances qui peuvent apparaître d'un pays à l'autre, aussi bien dans le processus technique de formation du plan que dans la classification des affaires locales, quelques règles générales peuvent être avancées. • Chaque circonscription adopte son plan et son budget; mais chacun de ces plans et budgets incorpore ceux des circonscriptions inférieures et est lui-même intégré dans les plan et budget de la circonscription supérieure. • Le pouvoir local et ses administrations dirige les entreprises qui lui sont subordonnées, mais il est aussi chargé de contrôler le fonctionnement des entreprises qui se trouvent sur son territoire, même si elles ne relèvent pas directement de sa compétence. Les règlements-type des circonscriptions locales comportent généralement une liste énumérative d'attributions ; mais la juxtaposition des règlements des circonscriptions de divers échelons ne permet pas de se faire une idée précise de la répartition entre elles. D'ailleurs, les ouvrages spécialisés n'établissent pratiquement jamais de distinction entre les niveaux mais ne parlent que du « pouvoir local )} par référence au pouvoir central. La liste des affaires locales s'établit à peu près comme suit : - maintien de /'ordre de sécurité publique - agriculture - industrie locale et artisanat - constructions locales - commerce intérieur - construction et entretien des routes - économie des eaux - santé, culture physique et tourisme - emploi - assistance sociale - finances - instruction publique et culture Le critère optimal de répartition que l'on peut retenir, encore qu'il ne soit pas rigoureux, est 1'« effet}} ou la « portée)} de la décision. Chaque circonscription est réellement compétente pour les affaires dont l'importance ne dépasse pas les limites strictes de son territoire. On peut parler de critère territorial. Dans certains secteurs, le critère est satisfaisant: un chemin communal est à la charge de la commune, une route départementale relève du district. Pour des secteurs plus complexes tels que l'éducation, la délimitation est moins nette: la gestion matérielle quotidienne est de la responsabilité de la circonscription, mais le recrutement de certains personnels et les programmes pédagogiques sont nécessairement décidés par des organes supérieurs, si ce n'est par les organes suprêmes. �COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL DANS LES PAYS D'EUROPE ORIENTALE 169 La liste des affaires locales la plus précise que l'on puisse établir est sans doute celle de la commune. En effet, en sa qualité de circonscription de base, l'administration communale dirige principalement les entreprises locales de services (cordonnerie, coiffure, lavage, artisanat local), commerciales et alimentaires (magasins, cafés, restaurants) de services publics (gestion d'immeubles, jardins, voirie ... ). Elle dirige également les services publics socio-culturels (théâtres, cinémas, parcs, jardins). Enfin, elle assure la direction ou la gestion de certains services publics administratifs: état-civil, passeports, maintien de l'ordre public. Les auteurs socialistes formulent généralement, à partir des dispositions constitutionnelles, le principe de répartition des compétences en privilégiant la circonscription locale: « le pouvoir local dirige tous les secteurs d'activité économique, sociale et culturelle de son territoire, à l'exception de ceux qui relèvent de la circonscription supérieure ou du pouvoir central ». Les observateurs extérieurs au contraire se fondant sur le taux d'autonomie budgétaire des circonscriptions locales qui se situe entre 30 et 40 % du budget total de la circonscription et surtout sur la réalité du fonctionnement pratique dominé par les contrôles hiérarchiques ont tendance à affirmer que « la circonscription locale n'est compétence que dans les domaines qui ne relèvent pas directement de la direction centrale ». Ces appréciations contraires traduisent certes une différence de conception. Il convient toutefois de prendre en compte le malaise évident au sein même des sociétés socialistes. Comme il a été déjà souligné, une tendance générale s'observe en faveur d'une augmentation des prérogatives du pouvoir local. Elle se traduit notamment dans le domaine budgétaire par un accroissement progressif de la part des ressources propres de la circonscription (recettes de l'économie locale, taxes locales et impôts sur les entreprises locales qui ellesmêmes sont réformées dans le sens d'une « autonomie financière »). Dans le domaine des contrôles de l'administration, qui également font l'objet de réformes, en particulier les contrôles sociaux (ou « contrôles démocratiques »), deux effets contraires peuvent être envisagés. Le renforcement de ces contrôles (demandes, plaintes, saisine du procureur ou du conseil du peuple, contrôle populaire) s'appuie certes sur une plus grande participation des citoyens aux affaires locales. Mais l'on peut s'interroger sur les conséquences de ce processus. Permettra-t-il un renforcement de la compétence de décision locale au bénéfice notamment des citoyens euxmêmes ou favorisera-t-il simplement une meilleure exécution des décisions centrales? La question dépasse les limites du pouvoir local et s'inscrit dans l'ensemble du mécanisme institutionnel et politique socialiste. En conclusion à son étude sur les institutions soviétiques, le Professeur Michel Lesage écrit: « les dirigeants de l'U.R.S.S. cherchent à la fois à maintenir les principes de base sur lesquels reposent les institutions soviétiques et à adapter ces dernières à l'évolution des techniques et des hommes ». Et de poser la question: « ont-elles une capacité suffisante d'adaptation ou sont-elles très en retard sur les aspirations sociales et politiques de la population? » (12). Tous les pays (12) Michel LESAGE, « Les institutions soviétiques », P.U.F., Que sais-je? 1975. �170 ÉTUDES socialistes sont concernés par cette question. Les éléments de réponse ne sauraient être rigoureux car ils ne peuvent s'appuyer que sur une évaluation subjective d'événements ponctuels ou sur des témoignages isolés. Des crises importantes comme celles de Pologne révèlent pour un court instant non seulement une situation conflictuelle qui déborde la lettre et l'esprit des auto-critiques officielles spontanées, mais aussi une réalité sociale et politique en rupture profonde avec le discours formel. Cette rupture ne provient pas uniquement d'une dégénérescence du fonctionnement politique. Elle est due aussi à l'inadéquation de l'aspiration sociale et politique de la population telle qu'elle se manifeste à l'occasion des crises évoquées, à ce que devrait être l'aspiration du citoyen socialiste. L'évolution sera fonction sans doute des possibilités de coïncidence entre ces deux aspirations. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN BELGIQUE par Francis DELPEREE (*) • Les sciences de l'administration publique n'échappent pas aux fluctuations de la mode. Hier, elles ressuscitaient l'État pour analyser les phénomènes de symbiose du monde politique et du monde administratif. Aujourd'hui, elles redécouvrent les collectivités locales pour s'interroger sur le statut de ces entités élémentaires que sont les communes. Demain peut-être, prêterontelles attention à la région qui est ou qui peut devenir collectivité intermédiaire dans des structures rénovées de l'État. Derrière les mouvements de la mode, des idées originales pourtant se profilent. D'une part, les sciences de l'administration publique sont amenées à mieux préciser leur objet. Elles prennent ainsi conscience de certains de leurs travers. Elles ont pris très vite le parti d'une distinction commode entre problèmes de fonctionnement et problèmes d'organisation dans l'État. Elles ont eu tendance à isoler ces deux ordres de préoccupation. Elles ont privilégié l'examen des problèmes de fonctionnement - sous l'angle classique, par exemple, de la séparation verticale des pouvoirs -pour laisser dans l'ombre les problèmes d'organisation de ce même État -sous l'angle distinct d'une séparation horizontale des responsabilités entre collectivités publiques (1). Même dans les États proprement unitaires, un rééquilibrage des deux ordres de préoccupation paraît s'imposer; les phénomènes de décentralisation ne sauraient, en particulier, être négligés. Un examen conjoint des deux problématiques semble également requis. L'on devine l'incidence de (*) Professeur ordinaire à la Faculté de droit de l'Université de Louvain et aux Facultés Saint-Louis. (1) Faut-il illustrer le propos d'un exemple? De nombreux ouvrages de droit constitutionnel ne consacrent aucun développement, sinon d'ordre général, aux phénomènes de la décentralisation politique dans l'État. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume III, 1980. �172 ETUDES la forme de l'État sur ses modes de gouvernement et d'administration. L'on mesure aussi combien les caractères propres à un gouvernement ou à une administration peuvent déteindre sur la forme précise et concrète de l'État. L'organisation commande le fonctionnement. Le fonctionnement donne à l' orga nisation son contenu effectif. D'autre part, les sciences de l'administration publique sont conduites à affiner leurs méthodes. Jusqu'à présent, elles ont eu tendance à donner la priorité à des études sectorielles dans le domaine où les pouvoirs publics sont appelés à intervenir. Elles mettent ainsi l'accent sur une branche de l'activité publique - la culture, l'économie ... - ou sur une forme de son organisation - la province, l'association de droit public, l'établissement public ... -. Compte tenu de la pauvreté de la documentation scientifique en ce domaine, la démarche analytique pouvait aisément se justifier. Mais, à la longue, ne fait-elle pas perdre de vue les perspectives d'ensemble? Il faut de toute évidence dépasser le stade de l'analyse. Aux fins de saisir d'un même coup d'œil les diverses autorités politiques et administratives qui développent leur action dans l'État. Aux fins aussi - puisque toutes contribuent, chacune à leur manière, à la réalisation de 1'intérêt général - de préciser quelles relations s'instaurent entre elles. A quoi bon, par exemple, étudier les phénomènes de l'autonomie locale « in vitro )} ? La recherche n'a de sens que si elle conduit à mieux préciser la place de la commune dans l'État - en harmonie ou en opposition avec d'autres collectivités publiques. Une vision globalisante de l'action des autorités publiques dans l'État tend ainsi à prévaloir. C'est dans ce contexte, en tout cas, que l'on entend inscrire l'examen des « compétences du pouvoir local)} en Belgique. L'on examine successivement les données constitutionnelles, les données politiques et les données administratives de cette question. Toutes contribuent, en effet, à conférer au pouvoir local sa physionomie exacte. LES DONNÉES CONSTITUTIONNELLES • La Constitution belge - dont la rédaction initiale remonte au 7 février 1831 - a trouvé le meilleur de son inspiration dans la Constitution française du 3 septembre 1791 ainsi que dans la Charte constitutionnelle du 14 août 1830. Elle se démarque pourtant de ces deux textes de référence, à raison de la place importante qu'elle réserve aux problèmes de l'existence et du fonctionnement des collectivités locales dans l'État. L'on ne peut qu'être frappé par la prolixité du texte constitutionnel sur ces sujets. Quatorze articles sur cent quarante y sont explicitement consacrés. Ils recourent à un ensemble de concepts que l'on doit brièvement recenser si l'on cherche à donner un commentaire pertinent de la Constitution et si l'on se préoccupe de découvrir les virtualités qu'il offre pour l'action des collectivités locales. • La Constitution belge, procède de manière très empirique. Elle relève d'abord l'existence d'autorités publiques particulières (art. 30 et 108), Au niveau communal, il s'agit des conseils communaux (art. 30 et 108) et des �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN BELGIQUE 173 bourgmestres (ce que la Constitution dénommait, dans sa version initiale, les « chefs des administrations communales» - art. 108, al. 2., 1e ancien -) ; au niveau provincial il s'agit des conseils provinciaux (art. 30 et 108) et des gouverneurs de province (encore appelés, par la loi provinciale du 30 avril 1836, les commissaires du gouvernement auprès des conseils provinciaux; voy. aussi l'art. 108, al. 2, 1e ancien) ; au niveau des agglomérations et des fédérations de communes, qui peuvent être constituées depuis la révision constitutionnelle du 24 décembre 1970, il s'agit des conseils d'agglomération et de fédération et de leurs collèges exécutifs (art. 108 bis) (2). Autorités publiques, qu'est-ce à dire? L'expression sert à identifier ceux qui, dans une collectivité déterminée, sont appelées à se partager les responsabilités d'ordre politique et administratif. Une personne morale de droit public n'agit jamais que par des organes. L'inventaire des autorités publiques conduit à les recenser. • La Constitution ne peut, cependant, manquer de rendre compte d'une deuxième réalité. Au sein d'une collectivité politique, les autorités publiques sont multiples. Elles n'agissent pas seules. Elles s'agencent les unes aux autres. En droit constitutionnel, ce phénomène d'organisation concertée porte un nom, celui de « pouvoir» (3). Certes, la Constitution n'utilise, ni au singulier, ni au pluriel, l'expression de « pouvoir communal» ou de « pouvoir provincial », encore moins celle de « pouvoir d'agglomération ou de fédération de communes ». Il n'empêche qu'elle situe l'intervention des collectivités locales au titre des « Pouvoirs}) (titre III) dont une partie du préambule ainsi que le chapitre IV sont consacrés aux « institutions provinciales et communales ». Si l'expression de « pouvoir » est prise essentiellement dans son sens organique et sert donc à désigner l'ensemble des autorités publiques qui, dans l'État, sont investies de responsabilités particulières, l'on comprend mal pourquoi ce terme - lorsque lui est accolé le qualificatif de « local» -deviendrait inexact (4). Le pouvoir local présente sans doute une particularité. Il s'exerce de manière disséminée sur le territoire national. Mais le « pouvoir judiciaire» qu'exercent les cours et tribunaux (art. 30) ne présente-t-il pas le même caractère? (2) La notion d'« autorités provinciales et locales» est inscrite dans une disposition transitoire de la Constitution, l'art. 137. Celle d'« autorités communales» est utilisée par l'article 109 de la Constitution. Celles d'« autorités provinciales» est employée par la loi provinciale qui consacre son titre premier à recenser pareilles autorités. Fidèle à la terminologie du décret du 14 décembre 1789 relatif à la constitution des municipalités, la loi communale dont la version initiale remonte au 30 mars 1836 utilise, pour sa part, l'expression de « corps municipal» pour désigner « les conseillers, le bourgmestre et les échevins ». (3) C'est ainsi que la Constitution belge précise, en son article 26, que « le pouvoir législatif s'exerce collectivement par le Roi, la Chambre des représentants et le Sénat ». Ce qui signifie, en clair, que trois autorités publiques - ce que la Constitution appelle, dans son article 27, « trois branches» - composent pareil pouvoir. (4) En sens contraire, J. M. PONTIER, L'État et les collectivités locales, la répartition des compétences (avec une préface de Ch. DEBBASCH), Paris, L.G.D.J., 1978, p. 87. �174 ÉTUDES • Troisième réalité. Les autorités publiques et les pouvoirs qui les intègrent sont investis d'attributions. C'est la Constitution qui procède à cette dévolution. Le principe classique en droit public belge selon lequel « les pouvoirs sont toujours d'attribution)} trouve ici à s'appliquer. La Constitution recourt tout particulièrement au concept d'attributions pour caractériser les responsabilités dévolues aux collectivités locales. C'est pour préciser qu'elles possèdent ou qu'elles conservent des attributions (art. 137). C'est pour indiquer aussi qu'une matière particulière figure parmi ces attributions (art. 109), C'est pour rappeler encore que les collectivités particulières ne sauraient « sortir de leurs attributions» (art. 108 ancien). Il n'empêche. La notion d' « attributions» est équivoque. Prise au singulier, elle qualifie le processus qui conduit la Constitution (art. 31) ou la loi (art. 108, al. 2e : « L'attribution aux conseils communaux ou provinciaux de tout ce qui est d'intérêt provincial et communaL .. ») à conférer aux collectivités locales des responsabilités particulières. Utilisée au pluriel, elle désigne tout à la fois le champ d'activités ouvert à ses collectivités - la police, l'enseignement, l'aide sociale ... et la nature de l'intervention de leurs autorités - décider, délibérer, régler ... ; elle englobe, de manière indifférenciée, les responsabilités qu'assument les collectivités locales sans se prononcer sur les conditions dans lesquelles ces activités sont poursuivies. • Une question pourtant ne peut manquer de retenir l'attention. Les collectivités locales exercent-elles leurs attributions d'initiative? Doivent-elles, compter sur l'intervention d'un autre pouvoir avant d'agir? Doivent-elles redouter, dans l'un comme dans l'autre cas, l'intervention a posteriori d'un autre pouvoir? La Constitution s'attache à répondre à ces questions en recourant à un dernier concept: celui de l'intérêt. C'est pour indiquer incidemment que les intérêts confiés à la vigilance des autorités locales peuvent être de deux ordres. Il s'agit, d'une part, d' « intérêts généraux» dont l'État a normalement la charge mais que, pour des raisons d'efficacité notamment, la Constitution ou la loi n'entendent pas voir régler par lui; elles confèrent donc ces responsabilités aux collectivités locales. C'est ainsi qu'au vœu de l'article 109 de la Constitution « la rédaction des actes de l'état civil et la tenue des registres» entrent de plain-pied dans les attributions des autorités communales» (5). C'est ainsi qu'aux termes de l'article 75 de la loi du 30 mars 1836, le conseil communal est appelé à délibérer sur des objets qui ne sont pas d'intérêt local mais qui lui sont « soumis par l'autorité supérieure ». Il s'agit d'autre part, d' « intérêts locaux}) - on les qualifie d'intérêts exclusivement communaux et provinciaux. Eux doivent être déférés à la (5) La Constitution croit devoir préciser que ces matières sont « exclusivement» dans les attributions des autorités communales (art. 109). Ce n'est évidemment pas aux fins de caractériser un domaine qui serait d'intérêt exclusivement communal. C'est pour éviter que les autorités communales ne se déchargent sur les paroisses de tout ou partie de leurs responsabilités en cette matière. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN BELGIQUE 175 connaissance des collectivités locales et, plus particulièrement, à celle d'une de leurs autorités publiques, le conseil communal ou provincial (art. 31 et 108, al. 2, 2e ) (6). Faut-il s'étonner de la réunion dans les mêmes mains de ces deux ordres d'intérêts et donc de ces deux ordres d'attributions? Le phénomène trouve son application dans l'histoire. Il répond aussi à une conception générale d'organisation de l'État. Sur un plan historique, il faut rappeler que, dès 1789, le décret relatif à la constitution des municipalités, dont les articles 50 et 51 sont toujours d'application en Belgique, met à charge des corps municipaux des fonctions distinctes. Les unes sont propres au pouvoir municipal (art. 50). Les autres font partie de leurs fonctions déléguées (art. 51), alors même qu'elles sont propres à l'administration générale. Sur un plan doctrinal, il faut aussi relever que les systèmes politiques qui mettent en œuvre une conception souple de la séparation des pouvoirs - tant au plan vertical qu'au plan horizontal - cherchent moins à circonscrire les domaines où pourraient s'exercer des attributions exclusives et homogènes qu'à préciser, dans le champ complexe des relations qui s'instaurent entre les pouvoirs publics, les responsabilités concrètes que chaque autorité publique va assumer. Dans ce contexte, il n'est pas étonnant que les collectivités locales reçoivent concurremment des attributions qui relèvent de l'ordre des intérêts généraux et de celui des intérêts locaux. • Encore faut-il s'entendre sur la notion d'« intérêts ». Elle peut être prise, dans une acception objective qui sert à identifier des « affaires» ou des « matières» dont le caractère local va pouvoir être défini avec précision. Elle peut l'être aussi dans un sens plus fonctionnel qui renvoie alors à des « objectifs» ou à des « finalités» que la collectivité locale aurait reçu mission de poursuivre. D'un côté, un domaine, de l'autre, un point de vue. On mesure un instant la portée de l'alternative. Ou la première signification prévaut. Une collectivité locale ne saurait, dès lors, sans habilitation expresse, intervenir dans le domaine des intérêts généraux. La collectivité générale ne saurait non plus, sans habilitation, intervenir dans le domaine des intérêts locaux. Ou bien la seconde acceptation l'emporte. Rien n'empêche alors une collectivité locale d'intervenir dans le domaine de l'administration générale au nom de l'intérêt local qu'elle a mission de défendre. Rien n'interdit non plus à la collectivité générale d'intervenir dans le domaine de l'administration locale au nom d'un intérêt général qu'elle a vocation de promouvoir. (6) On a soutenu que les dispositions inscrites dans les articles 31 et 108, al. 2, 2" de la Constitution étaient redondantes. L'appréciation paraît inexacte. La première disposition (qui vise les intérêts exclusivement communaux et provinciaux) qualifie le contenu de ces intérêts; la seconde (qui fait référence à tout ce qui est d'intérêt provincial et communal) sert à indiquer le volume des intérêts exclusifs qui doivent être déférés aux collectivités locales. Les deux dispositions se complètent, sans se répéter ou se contredire. En somme, ce sont tous les intérêts exclusivement communaux qui doivent être réglés par les conseils communaux et provinciaux. �176 ÉTUDES L'on ne saurait affirmer que la Constitution belge opère un choix tranché entre ces deux conceptions. D'une part, elle assigne une mission aux assemblées des collectivités locales: « régler les intérêts exclusivement communaux et provinciaux }). Elle tend ainsi à privilégier la conception qui vise à identifier des matières qui sont réservées en propre à l'intervention des collectivités locales. La Constitution participe ainsi à l'héritage des décrets révolutionnaires qui cherchent à circonscrire des intérêts spécifiquement locaux. Encore convient-il de souligner que c'est la seule fonction réglementaire qui est ainsi circonscrite par référence à ces intérêts exclusifs. Mais, d'autre part, la Constitution ne peut s'empêcher - en passant une fois de plus du pluriel au singulier - de faire référence, dans l'article 108, à « ce qui est d'intérêt provincial et communal}) ainsi qu'à 1'« intérêt général}). Cette dernière référence est particulièrement éclairante. Si l'autorité de tutelle est, en effet, habilitée à intervenir, c'est « pour empêcher que la loi soit violée ou l'intérêt général blessé}) - ou, dans la rédaction primitive du texte constitutionnel, « pour empêcher que les conseils provinciaux et communaux ne sortent de leurs attributions et ne blessent l'intérêt général }). Une hypothèse est par là-même envisagée. Celle où l'autorité locale agit dans l'exercice de ses attributions - locales ou générales, peu importe -mais où elle ne respecte pas les prescriptions qu'impose le respect de l'intérêt général. L'autorité de tutelle agira alors pour censurer l'acte qui peut porter atteinte à cet intérêt. Un point de vue local a été exprimé sur une question qui entre dans les attributions locales. Un point de vue générai s'y surajoute, le corrige et, au besoin, s'y substitue. L'interprétation de la Constitution s'éclaire à la lecture de ces deux dispositions. Les collectivités locales ont charge exclusive des intérêts locaux. Elles disposent en ce domaine d'une liberté et d'une initiative d'action qui se traduit, notamment, dans l'exercice de la fonction réglementaire. Mais elles ne sauraient empêcher que d'autres autorités publiques interfèrent dans cette action et fassent entendre, quand elles le jugent nécessaire, la voix de l'intérêt général. Inversement, la collectivité globale est investie des tâches d'intérêt général. Elle développe, en ces matières non autrement définies, les prérogatives qui assortissent normalement l'exercice du pouvoir. Mais elle ne saurait éviter que les collectivités locales la rappelle, à cette occasion, au respect de l'intérêt local (7). Dans un cas comme dans l'autre, la Constitution établit, en somme, un ordre de priorité dans l'action. Il ne pourra empêcher tout à fait la con- (7) J. RIVERO relève ce « vestige de la compétence générale du conseil» municipal: il peut émettre des vœux sur toutes les questions d'intérêt local; « on entend par là, écrit l'auteur, tout ce qui, bien que ne relevant pas du conseil municipal au titre des « affaires de la commune », peut affecter la vie de la collectivité : fonctionnement local des services de l'État, incidence locale de mesures prises à l'échelon national, etc ... ». Mais, note encore J. RIVERO, « la compétence du conseil s'arrête là ; tout ce qui n'a pas d'incidence locale lui est interdit» (Droit administratif 4" éd., Paris, Dalloz, 1970, nO 387, p. 338). �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN BELGIQUE 177 currence. Il n'exclut pas non plus la collaboration. Mais il indique le sens de la répartition des responsabilités que la Constitution entend établir dans l'État (8). • Reste sans doute à préciser le contenu de la catégorie résiduelle des intérêts exclusivement locaux. La Constitution n'en procure aucune définition (9). Elle n'en donne pas la liste. Elle n'en fournit pas d'exemples. C'est sans doute parce que la Constitution a considéré que ces intérêts exclusivement locaux étaient facilement identifiables - par référence notamment au décret du 14 décembre 1789 relatif à la constitution des municipalités (art. 50). L'imprécision du texte constitutionnel sur ce point important a eu un mérite, celui de ne pas figer arbitrairement la réalité mouvante des intérêts locaux communaux dans les définitions étriquées du dix-neuvième siècle libéral (10). Mais elle a peut-être permis que les attributions des autorités locales soient progressivement vidées de leur contenu propre. Une triple évolution - qui n'est pas propre à la Belgique - s'est produite, en effet. Dans une première étape, la notion d' « intérêts exclusivement locaux}) s'est vue affectée d'une interprétation restrictive. S'il est vrai que les autorités locales ont le pouvoir d'initiative dans la définition de pareils intérêts, si priorité leur revient incontestablement dans ce domaine, il n'en reste pas moins que leur silence ou leur inaction laissent le champ libre aux autorités de la collectivité générale, en particulier au législateur, qui se reconnaissent alors compétentes pour qualifier tel intérêt de général ou de local. . Dans une seconde étape, le législateur s'est reconnu compétent pour disqualifier des intérêts et de les faire passer de locaux qu'ils étaient dans le domaine des intérêts de l'administration générale. S'il le juge utile, il pourra ainsi restreindre le champ d'action des collectivités locales. L'évolution se dessine évidemment en ce sens. Un ensemble de lois règlent des manières qui étaient traditionnellement considérées comme relevant exclusivement des attributions des collectivités locales: l'enseignement, la police de roulage, l'urbanisme et l'aménagement du territoire, pour ne prendre que ces exemples, échappent aujourd'hui, pour leur plus grande part, aux attributions des collectivités locales (11). Dans une troisième étape, le législateur - suivant ainsi l'exemple de la Constitution elle-même (art. 109) - peut confier aux autorités locales la gestion d'affaires d'intérêt purement général. L'on sait que les communes, par (8) Cette répartition originaire n'est pas sans commander l'interprétation - stricte ou extensive - qu'il convient de donner aux dispositions précisant les attributions des collectivités locales (sur ce thème, voy. G. de Kerchove et D. Démon, « L'intérêt communal », in Cent cinquante d'interprétation constitutionnelle, nO spécial des Annales de droit, 1980, nO 2 et 3). (9) Sur ce thème, voy. F. DELPEREE, L'autonomie locale en Belgique, au Luxembourg et aux PaysBas, Louvain-la-Neuve, Cabay, 1978, p. 22. (10) P. DE VISSCHER évoque, à cette occasion, les « vertus d'adaptabilité et souplesse» du concept d'autonomie locale (Préface de « L'autonomie communale en droit belge », Bruxelles, Larcier, 1968. (11) M.-A. FLAMME donne un recensement des principales lois qui ont ainsi porté atteinte aux attributions des communes dans son cours de Droit administratif (P.U. Bruxelles, 1974, t. l, p. 180). 12 �178 ÉTUDES exemple, sont investies de diverses tâches d'intérêt général: tenir les registres électoraux, délivrer les permis de conduire, recueillir les demandes de pension, contrôler le chômage ... Mais qui ne voit qu'au terme de cette évolution, les collectivités locales peuvent avoir été désinvesties de l'ensemble des intérêts exclusivement locaux (12) pour être chargées, sinon assaillies, d'un ensemble d'activités qui relèvent essentiellement de l'ordre des intérêts généraux. Il n'y a donc pas de limites fermes entre le domaine des « intérêts exclusivement locaux» et celui des « intérêts généraux ». Il y a plutôt une frontière mouvante que le législateur a reçu mission de clicher selon les circonstances et selon les opportunités. • Une réserve s'impose néanmoins. Si la Constitution recourt à une clause générale d'attributions pour définir les responsabilités dévolues dans l'État aux communes et aux provinces, elle procède d'une tout autre manière en ce qui concerne les agglomérations et les fédérations de communes. Elle attribue à ces nouvelles entités politiques des attributions limitativement énumérées (13). A cent cinquante ans de distance, le texte constitutionnel n'hésite donc pas à recourir à des techniques juridiques contradictoires. Le phénomène est à ce point surprenant que d'aucuns se sont demandé si les agglomérations et les fédérations de communes étaient bien des collectivités politiques, si, dépourvues d'attributions indifférenciées, elles entraient bien dans le champ des collectivités territoriales, si elles n'étaient pas plutôt des établissements publics déguisés. Compte tenu de l'importance politique limitée du phénomène (voy. nO 13), l'on ne s'attarde pas à la discussion de cette question particulière (14). . • Jusqu'à présent, la notion de compétences n'a guère été utilisée. Il est vrai que la Constitution belge ne l'emploie guère (15). L'on tend à en procurer une signification restrictive. (12) Ch. HUBERLANT, relève cependant, à juste titre qu'il y a des limites au pouvoir du législateur ordinaire » et que « la suppression complète des compétences des pouvoirs locaux méconnaîtrait la volonté du Constituant» in L'autonomie communale en droit belge (cité), p. 243). (13) Ces attributions sont elles-mêmes de plusieurs ordres. Il ya celles que la loi du 26 juillet 1971 organisant les agglomérations et les fédérations de communes transfère d'office aux nouvelles collectivités politiques. Il ya celles qui, énumérées par la loi, sont « transférables» aux agglomérations et aux fédérations de communes; c'est à la demande des communes et du consentement de l'agglomération ou de la fédération de communes que l'opération se réalise. Il ya aussi des attributions non autrement précisées que l'État ou la province peuvent déférer à ces nouvelles entités. Enfin, un rôle particulier leur est assigné dans des matières qui sont d'intérêt exclusivement local: il importe notamment d'assurer la coordination technique des services de police communale. Cet éventail diversifié d'attributions potentielles traduit moins la volonté de conférer à ces collectivités politiques des responsabilités effectives que la méfiance d'autres autorités publiques vis-à-vis de leur action. (Sur ce thème, voy. F. DELPEREE, op. cit., p. 30 s. (14) F. DELPEREE, op. cit., p. 29. (15) Seules les dispositions récentes, comme l'article 107 quater, évoquent la possibilité pour la loi d'attribuer « compétence» aux organes régionaux de régler les matières régionales; voy. aussi l'art. 108 bis qui évoque la possibilité pour la loi de déterminer la compétence des agglomérations et des fédérations de communes, l'art. 108 ter qui fait référence aux « compétences» des commissions de la culture de l'agglomération bruxelloise (Par. 4 et 5) et l'art. 132 qui précise que le conseil culturel français est compétent, à titre transitoire, pour l'Université catholique de Louvain. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN BELGIQUE 179 La notion de compétences peut servir à situer l'action des collectivités locales dans le temps et dans l'espace. Les problèmes classiques de la compétence ratione temporis et ratione loci méritent, dans cette perspective, d'être examinés. Mais leur solution a-t-elle quelque incidence sur la définition du contenu et de l'ampleur des attributions exercées par les autorités locales? La notion de compétences peut aussi s'attacher à résoudre une autre difficulté. Celle de la répartition, non plus des attributions, mais des fonctions entre les diverses autorités publiques d'une collectivité locale (16). La question est alors de savoir qui fait quoi. Au sens de la Constitution belge, la question posée par le partage des responsabilités dans l'État entre les collectivités particulières et la collectivité générale est donc moins celle d'une répartition de compétence que celle d'un partage d'attributions. LES DONNÉES POLITIQUES • L'organisation de collectivités locales en Belgique se réalise sans conteste, selon les techniques de la décentralisation. Non qu'à proprement parler les attributions appartenant à la collectivité générale aient été transférées aux collectivités locales. Mais parce que, comme on l'a montré, celles-ci recueillent tantôt des attributions qui leur reviennent de manière exclusive, tantôt des attributions qu'elles exercent au nom de l'intérêt local, tantôt encore des attributions générales qui leur auront été dévolues par la collectivité générale (17). C'est un phénomène de distribution des attributions que traduit le terme de décentralisation. C'est de décentralisation politique qu'il est question, en l'occurence, puisqu'elle opère entre collectivités politiques pourvues d'autorités élues, l'État, la communauté ou la région, d'une part, la commune, la province, l'agglomération ou la fédération de communes, d'autre part. Ce n'est pas de fédéralisme qu'il est question puisque chacune des collectivités décentralisées voit son activité assujettie à des contrôles de tutelle - au nom de la loi et au nom de l'intérêt général -. (Const. art. 108, al. 2, 6e ) (18) ; la tutelle semble incompatible avec une forme d'organisation de l'État qui s'inspire des techniques du fédéralisme. Si autonomie et tutelle suffisent à caractériser la notion de décentralisation, il est clair que les collectivités locales organisées en Belgique sont toutes des collectivités politiques décentralisées. (16) A cet égard, la notion de compétence gagnerait à être rapprochée de celle qui est communément retenue en droit judiciaire - nous avons déjà ébauché une première comparaison entre l'organistion du pouvoir judiciaire et celle des pouvoirs locaux. - Une question est de savoir si une juridiction a dans ses attributions de connaître tel type de litige. Une autre est de savoir si elle est compétente - sur le plan territorial par exemple - pour connaître de pareille difficulté. Une autre encore est de savoir si tel juge a bien été désigné pour connaître de cette affaire. (17) La Constitution belge utilise le terme de « décentralisation ». Mais ce n'est pas au sens que lui donne d'ordinaire la langue administrative; il s'agit plutôt, en l'occurence, d'un « transfert» d'attributions, vraisemblablement d'intérêt général, aux institutions provinciales et communales (art. 108, al. 2, 3"). (18) La Constitution belge utilise expressément la notion de tutelle (art. 108, al. 2, 6" et art. 108, al. 3). �180 ÉTUDES Ce diagnostic juridique qui paraît peu contestable doit s'interpréter à la lumière de phénomènes politiques récents qui contribuent à lui donner un juste éclairage. La décentralisation se borne, en effet, à indiquer le mode de relations qui peut s'établir entre une collectivité locale et la collectivité générale. Il laisse dans l'ombre la question de savoir si ces collectivités sont, de ce fait ou indépendamment de lui, bien dirigées ou bien administrées. • L'on a indiqué que la question de la compétence ratione loci était de peu d'importance pour définir les attributions des collectivités locales. Ce n'est pas à dire que les modes de définition du territoire assigné aux collectivités locales n'influencent pas la conception que l'État peut se faire de l'autonomie qui leur reconnaît. Le problème peut être envisagé d'un point de vue technique: comment déterminer le cadre géographique optimal pour l'exercice de responsabilités politiques et administratives à un échelon restreint. Il peut aussi être examiné d'un point de vue plus politique: quelle autorité dans l'État va préciser l'étendue de ces ressorts territoriaux? A cet égard, le droit belge n'est pas sans offrir trois particularités. Au niveau communal, tout d'abord, la Belgique a procédé entre 1960 et 1976 à une opération importante de fusion de communes. La réforme (qui impliquait consultation mais non assentiment des communes intéressées) a permis au législateur de supprimer trois communes sur quatre et de réduire leur nombre à 589. Les objectifs de cette opération administrative étaient clairement affirmés. Il s'agissait de créer des collectivités locales nouvelles qui puissent assumer seules la gestion d'un ensemble d'intérêts économiques, sociaux et culturels ; il importait aussi de mettre en place des entités financièrement viables. Pareille restructuration de la carte communale s'imposait. L'on ne peut pourtant affirmer que les modalités empruntées par la réforme - dont les préoccupations purement politiques n'ont pas toujours été absentes - permettront nécessairement d'atteindre cet objectif. Il n'en reste pas moins que l'opération de fusion des communes a cherché à donner à celle-ci un cadre rénové et plus approprié à leur action. Au niveau provincial, encore, la Belgique s'est constituée, dès son indépendance, en neuf provinces - le chiffre est inscrit à l'article 1er de la Constitution - et ne saurait être diminué que moyennant révision de cette disposition. Il ne semble pas que le nombre des provinces doive être augmenté ou diminué à bref délai. Pour les provinces, en effet, le problème est autre. C'est moins celui de leur dimension que de leur existence. Dans un État construit désormais au départ de trois communautés - française, flamande et allemande - et de trois régions - wallonne, flamande et bruxelloise -, l'on peut s'interroger sur l'utilité de l'institution provinciale (19). La (19) L'observation vaut, en particulier, dans un État aux dimensions réduites. Si l'on peut, en théorie, considérer la province comme un relais entre la commune et la région, cette conception se heurte rapidement à des obstacles de caractère géographique: la province du Brabant, par exemple, est plus étendue que la région bruxelloise et développe son action sur le territoire des trois régions ... �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN BEL GIQUE 181 revlslon constitutionnelle, amorcée par la déclaration du 14 novembre 1978, ouvre la voix à cette réforme; elle permet l'amendement de l'ensemble des articles ayant trait à l'institution provinciale. L'article 113 de la Constitution, révisé le 28 juillet 1980, esquisse cette perspective en habilitant le législateur à supprimer la fiscalité provinciale - ce que réalise la loi de réformes institutionnelles du 9 août 1980 (art. 16) - ; les provinces ne disposent plus du produit de l'impôt mais de dotations inscrites au budget de l'État pour exercer les responsabilités qui demeurent les leurs. Au niveau des agglomérations et des fédérations de communes, enfin, la Belgique s'est dotée, en 1970, de ces nouvelles collectivités politiques mais sans prétendre recouvrir systématiquement le territoire national de leurs institutions. Il était prévu, aux termes mêmes de la Constitution, d'organiser « des agglomérations et des fédérations de communes. En fait, depuis lors, une seule agglomération - l'agglomération bruxelloise - a été créée; cinq fédérations de communes, toutes périphériques à l'agglomération bruxelloise, avaient également été constituées, mais elles furent supprimées par la loi du 30 décembre 1975. L'échec de cette formule institutionnelle illustre la difficulté de concevoir une institution intermédiaire de caractère politique entre la commune et des collectivités plus étendues comme la province ou la région. L'expérience semble avoir prouvé la vanité des efforts entrepris à ce niveau. • L'on a montré comment la décentralisation traduisait un rapport de forces entre les collectivités locales et la collectivité générale. Les premières sont autonomes, la seconde est investie des prérogatives de la tutelle. Mais qu'est-ce que la collectivité générale? Il est tentant de l'identifier à l'État. Dans un État unitaire, il va de soi, en effet, que les autorités publiques de l'État assureront cette tâche de tutelle ; elles le feront directement - à l'intervention du Roi, par exemple - ou indirectement - à l'intervention de leurs agents qui possèderaient aussi le caractère d'autorité d'une collectivité décentralisée, les gouverneurs de province, par exemple - ; elles pourront aussi en déléguer l'exercice à l'une ou l'autre autorité - la députation permanente du conseil provincial, par exemple Mais, dans un État composé comme la Belgique, le problème tend à se compliquer. Les modifications les plus récentes apportées au texte constitutionnel en témoignent. L'article 108, al. 3 (introduit le 29 juillet 1980) prévoit, en effet, qu'en exécution d'une loi adoptée à une majorité qualifiée l'organisation et l'exercice de la tutelle administrative « pourront être réglés» par les communautés et les régions. Une loi spéciale de réformes institutionnelles d'août 1980 aménage cette matière et confère aux régions l'exercice de la tutelle « sur les provinces, les communes, les agglomérations et les fédérations de communes» (art. 7) ; l'État et les communautés ne sont plus habilités, dans cette perspective, qu'à exercer la tutelle spéciale sur les actes des autorités décentralisées qui interviendraient dans une matière qui relèverait des attributions dont elles ont la charge. �182 ÉTUDES La réforme des structures centrales de l'État ne va donc pas sans affecter l'organisation et le fonctionnement des collectivités locales. L'État - c'est-àdire le législateur - reste compétent pour fixer les grandes lignes de l'organisation locale, tout comme les critères d'intervention des autorités de tutelle. Mais la région exerce désormais les prérogatives de la tutelle sans être elle-même soumise au contrôle des autorités centrales. Faut-il n'y voir qu'une simple préoccupation de rapprocher l'autorité de tutelle des collectivités dont les actes sont soumis à contrôle? Faut-il, dans une vue plus prospective, y découvrir l'amorce d'une réforme des structures politiques de l'État où les collectivités locales s'insèreraient, d'abord, dans leur région et y trouveraient les principes de leur organisation et de leur fonctionnement avant de s'insérer dans la structure générale des institutions de l'État? C'est l'objet d'un débat qui n'est pas achevé. • L'on doit s'arrêter un instant au problème de Bruxelles, tant les difficultés d'ordre juridique et d'ordre politique paraissent s'accumuler au centre de l'Etat belge. Il suffira ici de relever quelques questions que soulève l'organisation des pouvoirs locaux à Bruxelles (20). Bruxelles, c'est d'abord dix-neuf communes enchevêtrées sur un territoire exigü. Une question a donc été posée, celle de la fusion de ces entités en une seule ou en plusieurs communes. La solution de ce problème est d'ordre politique, même si des considérations techniques peuvent étayer les choix. Bruxelles, c'est aussi une agglomération - la seule, en définitive - de son genre. Elle n'a pas réussi à harmoniser son action à celle des communes bruxelloises; elle n'a pu non plus leur imposer une coordination de leurs activités. Bruxelles, c'est encore une part de la province du Brabant - vestige du passé pour les uns, microcosme d'une Belgique composite pour les autres -. Bruxelles, c'est aussi, aux termes mêmes de la Constitution (art. 107 quater), une région qui doit, dans un délai raisonnable, être dotée d'institutions élues et qui sera ainsi habilitée à régler les intérêts propres à une collectivité d'un million d'habitants. Bruxelles, c'est enfin le champ d'action ouvert à deux communautés dont les ressortissants, mêlés indistinctement sur le territoire bruxellois, vont être soumis aux décrets de leurs conseils. " ne saurait être question, dans les limites de ce rapport, de présenter les solutions qui permettraient de sortir de cet écheveau institutionnel. " a paru judicieux, cependant, de rapporter cette expérience. L'accumulation, sur un territoire restreint, de collectivités qui se réclament toutes de la démocratie, peut à terme, conduire à la paralysie complète du pouvoir et, en fin de compte, à l'étouffement des préoccupations démocratiques exprimées par les citoyens et par leurs élus. (20) Voy. notre étude sur « Le statut de Bruxelles» in La réforme de l'État, 150 ans après l'indépendance nationale, Bruxelles, Ed. du Jeune Barreau, 1980, p. 331 s. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN BELGIQUE 183 Ici encore, il n'y a pas lieu de se fier aux apparences ... L'observation mériterait sans doute d'être généralisée. Les capitales (( La ville de Bruxelles est la capitale de la Belgique et le siège du gouvernement ») - (Const., art. 126) - occupent une place à part dans le monde de l'organisation des pouvoirs locaux. LES DONNÉES ADMINISTRA TIVES • La décentralisation se borne à indiquer la nature des relations qui peuvent s'établir entre collectivités locales et collectivité générale. Ces relations prennent, dans un système politique donné, leur configuration exacte. Mais le recours à la notion de décentralisation ne permet guère de répondre à la question de savoir si une collectivité locale va, de ce fait ou indépendamment de ce fait, être bien dirigée et bien administrée. La question, pour utiliser une expression à la mode, est celle de la « qualité de la vie» locale. Celle-ci est tributaire d'un ensemble de facteurs: les hommes, les groupes, les biens, les ressources, l'environnement ... Des données d'organisation administratives peuvent-elles contribuer à ce que l'autonomie locale ne soit pas un cadre institutionnel dénué de sens mais qu'elle soit principe d'action et, si l'expression n'est pas trop ambitieuse, règle de morale administrative - pour la collectivité générale comme pour les collectivités locales? Ce sont des réponses embryonnaires - et souvent décevantes - qui peuvent être apportées à ces questions. Car, dans ces matières, les déclarations d'intention ne suffisent pas. Elles doivent être confrontées à des réalités administratives peu discutables. • La décentralisation politique s'exprime au travers d'autorités élues. Ce principe est consacré en Belgique (même si le bourgmestre et le gouverneur de province sont nommés par le Roi). La concession faite ainsi à l'idée démocratique n'est-elle pas, cependant, entendue de manière trop étroite? Le processus démocratique se réduirait-il au processus électoral? Si, au vœu de Tocqueville, les collectivités locales, et spécialement les communes, peuvent être « écoles de démocratie », ne faut-il pas se demander comment, dans l'exercice de leurs attributions, ces entités vont permettre et favoriser la participation du citoyen à la gestion des affaires locales ? Les lois organiques des collectivités locales sont particulièrement vieillies sur ce point. Pourtant, il n'y a point d'exercice démocratique des attributions sans l'écoute attentive que les autorités publiques pourront apporter aux préoccupations des citoyens et des administrés. De nouvelles procédures - formelles ou informelles - restent à inventer. • La décentralisation politique s'accompagne d'un transfert d'attributions aux collectivités locales. Mais les ressorts territoriaux assignés à ces collectivités représentent-ils, même pour l'exercice de fonctions proprement locales, un cadre géographique approprié pour leur action? D'ancienneté, une réponse a été apportée à cette question: elle prend la forme de la coopération. Mais, selon l'expression consacrée, c'est pour « faire plus grand» mais non « autre chose ». Cette idée est inscrite en toutes lettres �184 ÉTUDES dans la Constitution belge: « plusieurs provinces ou plusieurs communes peuvent s'entendre ou s'associer ... pour régler et gérer en commun des objets d'intérêt provincial ou commercial» (art. 108, al. 3). La loi du 1er mars 1922 relative à l'association des communes dans un but d'utilité publique précise, de son côté, les formes juridiques de l'opération; c'est « pour des objets d'un intérêt communal bien déterminé» que pareilles associations peuvent se constituer. S'agit-il pour autant d'un phénomène de caractère purement local? Offre-t-il, au contraire, à des collectivités politiques de niveau différent la faculté de coopérer? Le droit et la pratique apportent à ces questions quelques éléments de réponse. Un. Si des associations de pouvoirs publics se constituent, c'est d'initiative locale. Il n'en reste pas moins que, dans un système de décentralisation - administrative cette fois -, l'opération se réalise du consentement et sous le contrôle de l'autorité de tutelle: « L'association ou l'entrée dans une association déjà existante doivent être autorisées et les statuts doivent être approuvés par arrêté royal (loi du 1er mars 1922, art. 2, al. 1) ; « Le gouverneur a le droit de contrôler toutes les opérations de la société et à cette fin, d'exiger d'elle tous états et renseignements, à recueillir tant sur place que par correspondance. Il peut s'opposer à l'exécution de toute mesure qu'il jugerait contraire à la loi, aux statuts ou à l'intérêt général (idem, art. 12, voy. aussi A.R. 24 février 1959 relatif aux contrôle des associations de communes régies par la loi du 1er mars 1922) (21). Deux. Si les associations de pouvoirs publics se constituent, c'est au départ de collectivités locales. Il n'en reste pas moins que, dans le régime organisé par la loi du 1er mars 1922, « l'État et les provinces dans lesquelles les communes sont situées peuvent faire partie de l'association» (de communes) ; « la participation de particuliers et de sociétés dans les associations déterminées peut également être autorisée par le Roi» (art. 1er , al. 2 et 3). A côté d'intercommunales « pures» - qui sont composées uniquement de communes (22) -, des intercommunales « mixtes », ou plus généralement des associations de pouvoirs publics et d'entreprises privées (23) voient alors le jour. Si les pouvoirs publics conservent la maîtrise de l'institution, ils n'ont plus toujours l'initiative, ni la responsabilité exclusive. C'est l'État, par exemple, qui suscite la création d'une intercommunale, ou c'est le secteur privé qui favorise sa constitution. Le phénomène ne saurait être négligé. Parce qu'il peut conduire à vider progressivement le domaine des intérêts locaux au détriment d'autorités politiques élues et au profit d'une (21) La loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 confère à la région compétence pour régler « les modalités de fonctionnement, le contrôle et la fixation du ressort des associations de communes dans un but d'utilité publique, ainsi que l'application des lois organiques relatives à ces associations» (art. 6, par. 1, VIII). (22) Dans le secteur notamment de la distribution d'eau, Voy. sur ce thème, F. DELPEREE, « Les droits et devoirs d'une association intercommunale de distribution d'eau », Revue critique de jurisprudence belge, 1970, p. 241. (23) Dans le secteur, par exemple, de la distribution d'énergie. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN BELGIQUE 185 autorité administrative dont les dirigeants ne sont pas soumis au contrôle direct de l'opinion publique. Mais aussi parce qu'il peut offrir aux collectivités locales et à la collectivité générale un terrain privilégié de coopération: la multiplication des intercommunales dans les domaines social, économique et culturel semble témoigner de cette évolution. Trois. Si des associations de pouvoirs publics se constituent, c'est, en principe, pour des objets d'intérêt local. Il n'en reste pas moins que pareilles institutions se sont constituées pour prendre en charge des intérêts qui sortaient manifestement de ces limites. Il suffira de citer, à titre d'exemple, les intercommunales autoroutières ou les intercommunales de développement économique qui ont été constituées à l'échelon provincial ou semiprovincial. La loi du 26 juillet 1962 relative aux expropriations pour cause d'utilité publique et aux concessions en vue de la construction des autoroutes entérine cet état de choses: les concessions peuvent être octroyées à des personnes morales de droit public; celles-ci peuvent être constituées en associations régies par la loi du 1er mars 1922 nonobstant l'article 1er , al. 1er de cette loi; il est encore précisé que l'Etat et le Fonds des routes sont habilités à participer à ces associations de droit public. L'exemple paraît significatif. Il pourrait être une illustration de la fluidité du concept d'« intérêts locaux ». L'élaboration et la réalisation d'un programme autoroutier entrent-ils bien dans cette catégorie? La matière ne semble pas devoir figurer au rang des « intérêts communaux» notamment, entendus stricto sensu. Mais qui contestera qu'une commune peut avoir intérêt à faire connaître son point de vue sur le tracé, sur le revêtement, sur la conception des abords ou des accès d'une voie autoroutière? L'exemple permet aussi de souligner les incidences financières de la question. Entrant dans une intercommunale, l'État et le Fonds des routes ont indirectement accès aux moyens de financement que les communes sont en droit d'obtenir, sous forme d'emprunts, notamment, du Crédit communal. La formule administrative choisie masque aussi une formule originale de financement des programmes autoroutiers. • La décentralisation politique s'accompagne d'un transfert d'attributions. Mais que sont les attributions sans les ressources? Y a-t-il transfert coorélatif de moyens financiers ? Une réponse classique est apportée, dans le système belge, à cette question. L'autonomie locale, c'est aussi l'autonomie fiscale. Par conséquent, les communes, les agglomérations et les fédérations de communes doivent être en droit de lever l'impôt. L'on a, à maintes reprises, dénoncé l'illusion que confère l'exercice de pareille prérogative. L'autonomie fiscale n'a jamais signifié l'autonomie financière. La masse imposable est limitée. En tout cas, elle n'est pas extensible à l'infini. Dans tout État où plusieurs collectivités - générales ou locales - sont habilitées à lever l'impôt, une concurrence s'établit entre les différentes entités. La priorité, ici encore, tend à s'instaurer au profit de l'État. �186 ÉTUDES La fiscalité locale est, pour sa plus grande part, une fiscalité additionnelle à celle de l'État. Elle comprend notamment des centimes additionnels au précompte immobilier (24) et des taxes additionnelles à l'impôt sur les revenus des personnes physiques (25). Mais les moyens des collectivités locales proviennent aussi d'autres sources. Il ya la part qu'elles vont pouvoir revendiquer dans des « Fonds }) constitués à leur intention par l'État sur base de ses propres recettes - le « Fonds des communes}) et le « Fonds des provinces}) -. Il y a aussi les subventions de toute nature que l'État, la région ou la communauté peuvent accorder aux conditions qu'elles fixent aux collectivités locales (26). Ces subventions sont calculées sur base de l'évaluation du coût du travail à réaliser; ainsi des travaux relatifs à la construction d'écoles communales seront subsidiés à concurrence de 60 % par le Ministère de l'Éducation nationale, mais ceux relatifs à l'entretien des églises et des presbytères le seront à concurrence de 30 % par le Ministère de la Justice. En ce domaine, l'autonomie locale paraît bien illusoire. L'évolution pourtant n'est peut-être pas tout à fait irréversible. Non que les collectivités locales puissent retrouver, un jour, un véritable pouvoir d'imposer. Mais parce que la possibilité qui leur est offerte de trouver dans des dotations ou des subventions des moyens financiers appréciables pourrait être aménagé de manière à mieux préserver la liberté d'utilisation de ces recettes. Encore une fois, les collectivités locales ne sauraient revendiquer, en ce domaine, une liberté complète. Mais une concertation pourrait s'instaurer aux fins de mieux définir les conditions de leur utilisation. • Le pouvoir local, mythe ou réalité? Le pouvoir local en Belgique est un mythe si l'on entend par là que les collectivités locales, retranchées dans le domaine de leurs attributions exclusives et comptant sur leurs propres moyens, seraient en mesure de vivre en régime de quasi-autarcie. Le pouvoir local conçu comme le pouvoir de défier l'État ou ses démembrements s'est éteint. Il ne renaîtra pas de ses cendres. Le pouvoir local en Belgique est une réalité si l'on veut y voir l'affirmation de solidarités particulières au travers de collectivités politiques qui se reconnaissent dans les autorités élues, si l'on veut y découvrir aussi un (24) L. MARica donne dans son ouvrage de Droit communal (Bruxelles, Oyez, 1976, p. 240), l'exemple suivant. Le revenu cadastral d'un bien est fixé à 20.000 FB. L'impôt perçu par l'État est fixé à 3 %. La province applique 190 centimes additionnels, soit 3 % x 190/100 = 5,7 % du revenu cadastral. La commune applique un impôt de 1000 centimes additionnels, soit 3 % x 1000/100 = 30 %. Le total de la taxe à payer par le contribuable sera donc de 3 % + 5,7 % + 30 % = 38,7 % de 20 000 FB. (25) L'arrêté royal du 26 février 1964 portant coordination des dispositions légales relatives aux impôts sur les revenus précise, en son art. 355, que la taxe additionnelle est fixée pour tous les contribuables d'une même agglomération ou commune à un pourcentage uniforme de l'impôt dû à l'État. Ce pourcentage ne peut excéder 1 % lorsque la taxe est établie par une agglomération, 5 % lorsqu'elle est établie par une commune faisant partie d'une agglomération, 6 % dans les autres cas. (26) La région est habilitée, depuis la loi spéciale de réformes institutionnelles, à régler « les subsides pour des travaux à exécuter par les provinces, par les communes et par d'autres personnes morales de droit public, sauf lorsque les travaux se rapportent à une matière qui est de la compét~nce de l'autorité nationale ou des communautés» (art. 6, § le" VIII, 3e). �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN BELGIQUE 187 ensemble de préoccupations qui, ancrées sur la catégorie résiduelle des intérêts locaux, visent à harmoniser l'action des diverses autorités politiques et administratives qui agissent dans l'État. Cette réalité là n'est pas donnée une fois pour toutes. La concertation n'est pas, en effet, le mot magique qui suffirait à résoudre les difficultés et à apaiser les conflits. Elle est le résultat d'une tension permanente entre les collectivités locales et la collectivité générale (27). Cette réalité là est sans doute moins glorieuse que le mythe. Mais n'est-elle pas plus proche des préoccupations du citoyen, moins soucieux de la rivalité entre personnes, entre autorités et entre collectivités, que de l'efficace réalisation du bien public? (27) Dans le même sens, J.-M. PONTIER, op. cit., p. 17. ��LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL AU LUXEMBOURG par Simone BEISSEL (*) L'exiguïté du territoire luxembourgeois implique que le Grand-Duché, contrairement aux autres pays européens, ne connaît ni régions, ni départements ou provinces. Au point de vue administratif, le territoire est divisé en trois districts (Luxembourg, Diekirch, Grevenmacher) contenant douze cantons qui, à leur tour, sont divisés en 118 communes. La commune, qui forme une collectivité autonome, à base territoriale, et possédant la personnalité juridique, apparaît comme la seule application du principe de décentralisation territoriale. L'organisation des communes et des districts est régie par la loi organique du 24 février 1843, modifiée par une vingtaine de lois postérieures. Cette loi organique subit maintenant l'assaut du temps depuis presque un siècle et demi et n'est plus adaptée aux réalités actuelles. Malheureusement une réforme fondamentale de ladite loi, souvent envisagée et promise, n'a toujours pas été réalisée. Jusqu'à une époque récente, le Luxembourg comptait 126 communes. Mais depuis le début des années soixante-dix, du fait que les problèmes liés à l'investissement public se trouvaient fortement multipliés par le morcellement excessif des administrations locales, la nécessité d'une restructuration fonctionnelle des limites territoriales des communes s'est faite de plus en plus pressante. A cette fin, le Ministre de l'Intérieur a déposé, en août 1976, un projet de loi - cadre portant fusion volontaire des communes et prévoyant un plan de fusion suivant lequel les 126 communes existantes seront regroupées en 39 entités administratives homogènes. A partir du premier janvier 1980, la Chambre pourra décider, en se basant sur les résultats obtenus, soit que les fusions seront rendues obligatoires, soit que la politique de regroupement volontaire sera poursuivie. Par la loi du 31.10.1977, la première fusion volontaire des communes a été réalisée et par la suite trois autres regroupements ont été opérés. (*) Avocat au Barreau du Luxembourg. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume III, 1980. �190 ÉTUDES L'évolution de cette politique de fusion, telle que le Département de l'Intérieur l'entend poursuivre pendant la présente législature, a été clairement définie dans la déclaration gouvernementale du 24 juillet 1979 : « Le regroupement des communes par la fusion volontaire et la coopération intercommunale seront encouragés. » (... ) La fusion des communes restera volontaire. Il appartiendra aux collectivités locales de se prononcer en toute connaissance de cause et en toute liberté sur le regroupement de leurs communes respectives. Le Gouvernement appuiera, par une aide technique et des subventions adéquates, la volonté des municipalités qui désirent fusionner. Le projet de loi - cadre portant fusion volontaire des communes et le schéma unique portant division du pays en secteurs de fusion, dont la Chambre se trouve saisie depuis 1976, garderont leur utilité. Ils seront toutefois réexaminés sur le vu des observations que les autorités communales ont émises dans le passé ou feront connaître dans l'avenir. A cet effet, le Département de l'Intérieur s'adressera aux collectivités locales pour leur demander, soit de confirmer leur prise de position antérieure au sujet des propositions gouvernementales de fusion, soit de la modifier sur tel ou tel point, soit de la changer purement et simplement ». Il résulte de cette déclaration que le Gouvernement entend créer des entités communales plus fortes, disposant d'un pouvoir d'investissement accru par la mise en commun de leurs ressources financières, et jouissant par là-même d'une plus grande autonomie. A l'heure actuelle, la commune, gérant son patrimoine et ses intérêts propres par l'intermédiaire de représentants locaux, mais sous le contrôle du pouvoir central, jouit donc d'une certaine autonomie. Néanmoins, celleci est loin d'être parfaite. En effet, pour éviter que cette autonomie ne porte atteinte aux intérêts nationaux, la Constitution a confié à la loi le soin de régler toute l'organisation de l'autorité communale. Elle a ainsi réservé à l'autorité supérieure le droit d'exercer un contrôle permanent, qui porte le nom de tutelle administrative. Dans le cadre de l'analyse des compétences du pouvoir communal, il convient de présenter d'abord la notion d'autonomie communale, d'examiner ensuite la répartition des compétences au sein du pouvoir communal, pour voir enfin les problèmes liés au financement des charges incombant au pouvoir communal. LA NOTION D'AUTONOMIE COMMUNALE L'autonomie communale peut être définie comme étant « le droit reconnu aux organes représentatifs de la commune de gérer eux-mêmes les intérêts exclusivement locaux, sous le contrôle du pouvoir central » (L'État Luxembourgeois, par Pierre et Marcel Majerus). Trois attributs particuliers caractérisant l'autonomie communale: le pouvoir communal, la représentation locale et la personnalité juridique. �LES COMPETENCES DU POUVOIR LOCAL AU LUXEMBOURG 191 Par opposition au pouvoir central le pouvoir communal est une certaine puissance de commandement dont sont investies les autorités communales afin d'être à même de remplir leur tâche avec l'efficience désirée. Ce pouvoir communal subit une double limitation: D'une part, il n'existe qu'en vertu de la loi et dans les limites qu'elle prévoit. La loi décharge le pouvoir central de certains devoirs d'intérêt purement local pour les attribuer aux organes communaux. D'autre part, le pouvoir communal est confiné aux seules dimensions territoriales de la commune. Le deuxième aspect de l'autonomie communale réside dans le fait que les dirigeants communaux sont des représentants locaux qui ont leur siège dans la commune et qui sont élus par les citoyens appartenant à cette commune. Grâce au contact régulier existant en général entre les habitants d'une commune et leurs mandataires élus, ceux-ci sont beaucoup plus aptes à promouvoir et à sauvegarder les intérêts communaux que ne le seraient des agents du pouvoir central. L'autonomie communale est caractérisée enfin par le fait que la commune est une personne morale de droit public, avec tous les droits et obligations qui en découlent. Il ressort de ce qui précède que l'autonomie communale, bien que défendue farouchement par les promoteurs d'une décentralisation plus poussée, est néanmoins soumise à de très nombreuses conditions et restrictions. Or, comme l'évolution de l'État moderne devient de plus en plus incompatible avec le régime et les structures traditionnelles de la commune, l'autonomie communale risque de s'en trouver de plus en plus restreinte. L'État, en effet, loin de se confiner dans des missions propres d'administration, s'ingère toujours davantage dans les activités privées de la population en réglementant de plus en plus étroitement les conditions de l'existence et de la vie commune. Ce sont cependant les excès de cette tendance, en soi irréversible, qu'il s'agit précisément de combattre. A cet effet, l'autonomie communale doit être maintenue et renforcée et il faudra continuer d'assurer à la commune une certaine forme d'existence propre et libre. La meilleure façon d'y parvenir est de laisser aux communes le droit de régler leurs affaires comme elles l'entendent, là où il s'agit vraiment encore d'affaires pouvant raisonnablement échapper à une règlementation autoritaire à caractère général. De cette manière, on pourra promouvoir l'essor de l'esprit démocratique qui trouvera dans la commune autonome un terrain d'élection. Malgré toutes les poussées contraires, il importe donc de défendre sans broncher l'autonomie communale sainement conçue à l'intérieur de limites qui peuvent encore à l'heure actuelle être opposées avec quelques chances de succès à un centralisme de plus en plus envahissant. �192 ÉTUDES LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES AU SEIN DU POUVOIR COMMUNAL Le pouvoir communal est exercé par deux organes qui sont le conseil communal et le collège des bourgmestre et échevins. Les rapports existant entre ces deux organes ressemblent à ceux de l'État, le conseil communal s'apparentant à la Chambre des Députés et le collège des bourgmestre et échevins au pouvoir exécutif. Le Conseil Communal: Aux termes de l'article 107, alinéa 2 de la Constitution « il y a dans chaque commune un conseil communal élu directement par les habitants qui remplissent outre les qualités requises par l'article 52 de la Constitution, les conditions de résidence fixées par la loi ». « La loi règle la composition, l'organisation et les attributions des organes de la commune» (alinéa 5). Au point de vue de la composition, il convient d'indiquer que le nombre des membres du conseil est fonction de celui de la population de la commune. " oscille ainsi entre 7 membres pour les communes où résident moins de 1 000 habitants et 29 membres pour les communes de plus de 80 000 habitants (art. 147 de la loi électorale). Les conseillers communaux sont élus pour un terme de 6 ans, à compter du premier janvier qui suit leur élection et ils sont rééligibles. Pour cerner la compétence du conseil communal, il faut se référer à l'article 33 de la loi communale de 1843 modifiée: « Le conseil règle tout ce qui est d'intérêt communal; il délibère sur tout autre objet qui lui est soumis par l'autorité supérieure. Le conseil fournit de plus tous les avis, renseignements et explications que l'autorité supérieure lui demande ». Trois considérations se dégagent de ces textes: 1 - Alors qu'il est investi d'un pouvoir de décision dans le domaine exclusivement communal, le conseil n'a que voix consultative relativement aux affaires qui lui ont été soumises par l'autorité supérieure. 2 - Le pouvoir de décision du conseil est général pour tout ce qui est d'intérêt purement communal. On peut donc parler ici de clause générale de compétence. " existe certes, depuis quelques temps, un projet visant à modifier ce système en y substituant un système de liste énumérative d'attributions, mais à l'heure actuelle, le régime de la compétence générale prévaut toujours. 3 - Étant donné que « l'intérêt purement communal» n'a été défini ni par la Constitution ni par une loi postérieure, il faut se reporter à deux décrets de la Révolution Française qui sont toujours en vigueur au Grand-Duché. L'article 50 du décret du 14 décembre 1789 relatif à la Constitution des municipalités dispose: « Les fonctions propres au pouvoir municipal, sous �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL AU LUXEMBOURG 193 la surveillance et l'inspection des assemblées administratives, sont de régir les biens et revenus communs des villes, bourgs, paroisses et communautés; de régler et d'acquitter celles des dépenses locales qui doivent être payées des deniers communs; de faire jouir les habitants des avantages d'une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité dans les rues, lieux et édifices publics ». Le deuxième décret date du 16-24 août 1790 et porte sur l'organisation judiciaire. Dans son titre XI article 3, il énumère les objets de police confiés à la vigilance et à l'autorité des corps municipaux et qui comprennent en résumé notamment: - tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques; - le soin de réprimer et punir les délits contre la tranquillité publique; - le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes; - l'inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids, à l'aune ou à la mesure, et sur la salubrité des comestibles exposés en vente publique; - le soin de prévenir, par les précautions convenables, et celui de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et fléaux calamiteux; - le soin d'obvier ou de remédier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnés par les insensés ou les furieux laissés en liberté, et par la divagation des animaux malfaisants ou féroces ». L'énumération qui précède est indicative et non pas limitative. Les termes généraux de l'artice 33 de la Loi Communale permettent en effet d'inclure dans la sphère d'activité autonome du conseil communal tous les actes qui ne lui sont pas interdits. Il peut même poser des actes de commerce, à condition toutefois que l'acte de commerce ne soit pas l'objet principal de l'administration locale. La compétence du conseil communal est illimitée en ce qui concerne l'administration interne de la commune. La loi lui confère la tâche de faire les règlements d'administration intérieure et de police communale qui sont sanctionnés par des pénalités. Ces règlements doivent cependant être conformes aux lois et règlements d'administration générale et à cet effet ils sont soumis au contrôle des cours et tribunaux. Le conseil communal décide en outre, sur tout ce qui concerne les biens communaux, les travaux à effectuer, les établissements publics des communes (par exemple: les bureaux de bienfaisance et les hospices civils communaux). Par ailleurs, il vote le budget et arrête les comptes. Il nomme enfin les fonctionnaires et employés communaux. Attributions du collège des bourgmestre et échevins qui constitue le 2e organe du pouvoir communal. Alors que le conseil communal détient essentiellement une compétence de décision, c'est au collège des bourgmestre et échevins qu'est 13 �194 ETUDES attribuée la compétence d'exécution et d'administration journalière de la commune. Ce collège est donc l'organe exécutif du pouvoir communal; il correspond, ainsi comme déjà dit plus haut, à ce que le Gouvernement est pour l'État. Il exerce, d'une part, des attributions d'ordre purement communal, mais il exerce aussi celles qui lui sont conférées à titre d'organe représentatif du Gouvernement dans la commune. En principe, le collège des bourgmestre et échevins se compose dans chaque commune du bourgmestre. et de deux échevins. Néanmoins, par exception à ce principe le nombre des échevins peut être porté à 3, 4 et même à 6, s'il s'agit d'une commune de plus de 50 000 habitants. La qualité d'organe du pouvoir central est clairement mise en relief par le mode de désignation du collège: Les bourgmestres sont nommés et révoqués par le Grand-Duc. Les échevins des villes sont nommés par le Grand-Duc, ceux des autres communes par le Ministre de l'Intérieur. Les échevins doivent toujours être recrutés par les conseillers communaux. Les bourgmestres et échevins, à l'instar des conseillers communaux, sont désignés pour 6 ans. Les attributions du collège des bourgmestre et échevins sont énumérées aux article 48 et suivants de la loi communale de 1843. Les attributions, fort nombreuses, sont, soit d'ordre communal, soit d'ordre général. Les attributions d'ordre communal: 1 - En tant qu'organe du pouvoir communal, le collège des bourgmestre et échevins est chargé de la publication et de l'exécution des décisions du conseil communal. Ceci résulte de l'art. 4 de l'arrêté royal grand-ducal du 22 octobre 1842 qui proclame: « Les règlements et ordonnances du conseil communal sont publiés par les soins du collège des bourgmestre et échevins ... ». Le mode normal de publication est l'affiche apposée sur la porte de la maison communale. Après cette publication, les règlements communaux sont encore transmis aux autorités judiciaires compétentes et publiées au Mémorial. Mais ce ne sont là que de formalités administratives qui ne touchent pas au caractère obligatoire du règlement. Après que le conseil a pris une résolution, son pouvoir s'efface, car c'est au seul collège qu'il appartient de l'exécuter. Si le collège refusait d'exécuter les décisions du conseil, celui-ci pourrait s'adresser au Ministre de l'Intérieur ou au commissaire de district, afin qu'un commissaire spécial soit désigné qui assumerait alors les fonctions du collège. 2 - Le collège assure la direction des travaux communaux. Le conseil communal qui a décidé de faire exécuter des travaux ne peut néanmoins s'ingérer dans l'exécution de ces travaux qu'il a autorisés. 3 - Le pouvoir communal doit être à même en tout temps d'honorer ses engagements et de faire face aux dépenses de la commune. A cette fin, le collège a la mission de veiller à ce que la caisse communale soit dotée des liquidités nécessaires. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL AU LUXEMBOURG 195 4 - Le collège est seul compétent quant à l'ordonnancement des dépenses. Il est par ailleurs chargé de la surveillance des services de la caisse et de la comptabilité communale. 5 - Les fonctionnaires et employés ainsi que les ouvriers communaux sont placés sous l'autorité hiérarchique du collège échevinal. Celui-ci est donc chargé d'un devoir de surveillance à l'égard de tous ces agents. Au cas où un agent est suspecté d'avoir commis un délit ou une faute disciplinaire lourde de conséquences, le collège a le droit de le suspendre de ces fonctions. « Cette mesure du collège est de droit commun et peut être décrétée même en l'absence d'un texte de loi. Elle n'a pas un caractère disciplinaire et peut être ordonnée dans le silence de la loi (Conseil d'État 15 déc. 1967, X c/Ville de Luxembourg). 6 - Aux termes de l'art. 105 de la loi communale: « Le collège des bourgmestre et échevins est chargé des actions judiciaires de la commune, soit en demandant, soit en défendant ». Le droit de représenter la commune en justice appartient donc uniquement au collège. Une action intentée par le bourgmestre seul ou par le conseil communal doit être déclarée irrecevable. Pour que l'action en justice du collège soit régulière, deux conditions doivent être remplies : - Préalablement à l'action et pour chaque affaire prise séparément, une délibération du conseil communal doit avoir lieu. - Le collège doit en outre solliciter l'autorisation d'ester en justice du Ministre de l'Intérieur. Comme la délibération, cette autorisation est exigible pour chaque affaire et doit être demandée pour chaque degré de juridiction. 7 - « Le conseil communal fait les règlements communaux d'administration intérieure et les ordonnances de police communale)} (Loi communale, article 36). L'exécution de ces règlements et ordonnances relève du collège échevinal et, selon le cas, du bourgmestre. Voilà le principe. Toutefois, si l'urgence le requiert, comme par exemple en cas d'atteinte grave à la paix publique, le collège échevinal peut prendre des règlements et ordonnances de police; dans ce cas, il est dispensé de consulter au préalable le conseil communal, mais doit, sans tarder, lui en donner communication, aux fins de leur confirmation, ainsi qu'au Ministre de l'Intérieur. En dehors de ces attributions d'intérêt purement communal, le collège des bougmestre et échevins a des compétences à titre d'organe du pouvoir central. Les attributions d'ordre général: Comme représentant du Gouvernement dans la commune, le collège échevinal est chargé, dans les limites du territoire communal, de l'exécution des lois et règlements émanant de l'autorité supérieure. �196 ÉTUDES Il détient en outre les compétences suivantes en matière électorale: réviser et rectifier annuellement les listes électorales; recevoir les réclamations y afférentes et convoquer les électeurs pour le jour des élections tant législatives que communales. Il surveille les hospices civils et les bureaux de bienfaisance. Les décisions du collège doivent être prises par le bourgmestre et les échevins agissant de concert. C'est donc le principe de collégialité qui régit les fonctions exercées par cet organe. Toutefois, ce principe est nuancé du fait que le bourgmestre joue un rôle marquant, voire capital au sein du collège et de l'administration communale. 1 - Le bourgmestre préside aussi bien le conseil communal que le conseil échevinal. Toutes les publications des règlements du conseil et du collège, les actes publics et la correspondance de la commune doivent être revêtus de sa signature. Ces actes sont contresignés par le secrétaire (Loi communale, art. 59). Le secrétaire contresigne ces actes pour garantir leur réalité, mais ce contreseing n'engage pas sa responsabilité personnelle. Il appartient encore au bourgmestre d'exécuter les règlements communaux de police. En principe, le collège échevinal n'a pas pouvoir en la matière, à moins que ce pouvoir ne lui ait été conféré par une disposition postérieure à la loi du 29 juillet 1930 concernant l'étatisation de la police locale. 2 - En sa qualité d'organe de l'État, le bourgmestre est chargé de l'exécution des lois et règlements de police, sous la surveillance du commissaire de district. Le bourgmestre peut ainsi, en cas d'atteinte grave à la paix publique et lorsqu'il y a urgence, requérir directement, par écrit, l'intervention de la force publique. Par ailleurs, comme il est officier de police judiciaire, le bourgmestre est chargé de rechercher les contraventions de police et d'en dresser procès-verbal dans les communes où il n'y a pas de commissaire de police. Il peut néanmoins déléguer cette fonction à un échevin, sauf consentement du Procureur d'État (Code d'Instruc. Crim. art. 29). Le bourgmestre remplit également les fonctions d'officier de l'étatcivil. Il est particulièrement chargé de faire observer tout ce qui concerne les actes de l'état-civil et la tenue des registres y relatifs (Loi comm. art. 51). Il peut cependant déléguer un échevin pour le remplacer. Celui-ci prendra le titre d'officier de l'état-civil et exercera alors seul toutes les attributions de cette fonction. En effet, le bourgmestre ne peut agir conjointement avec lui, car il ne peut y avoir dans la même commune deux officiers de l'état-civil agissant simultanément. Nous venons de faire un survol des grandes lignes des compétences attribuées au pouvoir communal. S'il est incontestable que ce pouvoir détient une certaine autonomie, l'autorité supérieure est néanmoins en droit d'exercer sa tutelle, système de contrôle quasi permanent qui se manifeste des manières suivantes : �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL AU LUXEMBOURG 197 La tutelle administrative qui est organisée par la loi, se présente comme un système de contrôle à deux volets: - elle comprend d'une part le contrôle hiérarchique permanent exercé par les commissaires de district et les contrôleurs de la comptabilité communale, agents du pouvoir central; - s'y ajoute, d'autre part, tout un amalgame d'autorisations, d'approbations, de suspensions et d'annulations des actes des autorités communales. Les commissaires de district sont des fonctionnaires de l'État, placés sous l'autorité directe du Ministre de l'Intérieur en particulier et du Gouvernement en général. Ils servent principalement d'intermédiaires hiérarchiques entre le pouvoir central et le pouvoir communal. Depuis quelque temps, il faut constater que ces commissaires sont très souvent supplantés par les administrations techniques de l'État qui réussissent à apporter à maints problèmes communaux une solution à leur goût. Ainsi, l'institution court effectivement le risque de devenir marginale ; elle se traîne et languit quelque peu, animée par la bonne volonté, la compétence et le savoir-faire des titulaires. L'idée de supprimer les commissaires de districts ne peut se concevoir sans réforme administrative en profondeur. A l'heure actuelle, la situation reste toujours inchangée. Évoquons encore, dans cet ordre d'idées, que le Gouvernement a déposé fin 1976 un projet de loi portant institution d'un « commissaire général au contrôle de la gestion administrative de l'État et des Communes ». Cette nouvelle institution qui ressemble à celle de « l'ombudsman» et qui se grefferait, au moins partiellement, sur celle du commissaire de district n'est malheureusement toujours pas devenue une réalité. En ce qui concerne le système des approbations prémentionné, les articles 34 et 35 de la loi communale énumèrent toute une liste (qu'il serait exhaustif de relater ici) de délibérations du conseil communal que celui-ci doit soumettre soit à l'avis du Ministre de l'Intérieur et à l'approbation du Grand-Duc, soit, selon les cas, à l'approbation du seul Ministre de l'Intérieur. Soulignons toutefois que l'autonomie communale est la règle et que l'approbation grand-ducale ou ministérielle constitue l'exception. Enfin, le Grand-Duc peut suspendre ou annuler les actes des autorités communales qui excèdent leurs attributions ou qui sont contraires à la loi ou à l'intérêt général. Le Ministre de l'Intérieur peut suspendre les mêmes actes en attendant la décision grand-ducale. Si, à la suite de la décision ministérielle, l'annulation du Grand-Duc n'intervient pas dans les quarante jours, la suspension est levée. (Art. 107 de la Constitution; art. 45 de la loi communale) . Dans l'hypothèse où les autorités communales ne donnent pas suite aux demandes du Ministre de l'Intérieur ou du commissaire de district, ceux-ci peuvent envoyer un ou plusieurs commissaires spéciaux qui exécuteront sur place les mesures prescrites par l'autorité supérieure. Mais les autorités communales peuvent se défendre contre cette mise en tutelle en adressant un recours au Grand-Duc. �198 ÉTUDES Nous venons d'analyser les aspects essentiels des compétences du pouvoir communal réparties entre les différents organes. Cet examen fait ressortir qu'en contrepartie des attributions dont elles sont munies, les communes ont à supporter des charges, qui nécessitent des efforts financiers considérables. LES MOYENS DE FINANCEMENT DES CHARGES INCOMBANT AU POUVOIR COMMUNAL Les charges multiples que doit supporter l'administration communale entraînent des dépenses correspondantes, ce qui pose le problème des modalités de financement de ces dépenses. Pour faire face à leurs dépenses ordinaires les communes disposent des revenus suivants: A - Les revenus fiscaux propres des communes qui comportent en : 1 - premier lieu les impôts réels introduits sous l'occupation allemande et maintenus depuis, à savoir: • L'impôt foncier: Cet impôt communal grève les propriétés immobilières qui se trouvent sur le territoire de la commune, sans préjudice de l'impôt sur la fortune, perçu au profit de l'État. L'administration des contributions établit la valeur des immeubles imposables et la communique à l'administration communale qui se charge elle-même de l'assiette et du recouvrement de l'impôt foncier; • L'impôt commercial qui est un impôt perçu d'une part sur le bénéfice et d'autre part sur le capital des entreprises commerciales, industrielles et artisanales établies sur le territoire de la commune. L'administration des contributions effectue l'assiette et la perception de cet impôt et en verse le produit dans les caisses communales. Ces deux impôts sont perçus dans toutes les communes du pays. 2 - s'y ajoutent en deuxième lieu les impôts et les taxes rémunératoires et redevances des communes dont les uns sont perçus dans toutes les communes du pays (p. ex. la taxe sur les chiens, la taxe sur la déclaration de résidence des étrangers) et les autres ne sont perçus que si le conseil communal en a décidé l'introduction dans la commune, (p. ex. l'impôt sur le total des salaires, qui constitue une modalité de l'impôt commercial mentionné ci-dessus). B - En dehors de ces recettes fiscales propres, les communes obtiennent de l'État des transferts de revenus substantiels. La part absolument prépondérante de ces transferts est constitutée par la participation des communes dans le produit de certains impôts de l'État, à savoir, l'impôt sur le revenu, la taxe sur la valeur ajoutée et les taxes sur véhicules automoteurs. C - Pour donner une image des finances communales en général, il est intéressant de comparer l'évolution des recettes et des dépenses des communes en 1970, 1975 et 1979. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL AU LUXErJIBOURG Recettes ordinaires Dépenses ordinaires Excédents propres à l'exercice 199 1970 1975 1979 3526244 850 2576626040 6985407 169 5558 827804 10 237 575 969 9056 277 112 949618810 1 426579365 1 181 298857 On constate ici que le secteur communal connaît depuis 1970 des excédents budgétaires annuels substantiels, qui sont allés en croissant. A l'examen de ces excédents importants des budgets ordinaires communaux, il ne faut toutefois pas oublier que le budget ordinaire des communes constitue pratiquement à cent pour cent un budget de fonctionnement qui, contrairement au budget de l'Etat, ne contient pas en principe des dépenses d'investissement et de transferts de capitaux. Abstraction faite de ces réserves, la situation financière des communes, prises dans leur ensemble, paraît donc assez équilibrée. Il est néanmoins incontesté que plus d'une commune, surtout parmi les communes importantes, prise isolément, est confrontée à des problèmes financiers très graves et n'arrive pas à assainir ses finances. A cela, il y a sans doute des causes multiples: Tout d'abord, il ne faut pas perdre de vue que presque 95 % des dépenses ordinaires sont obligatoires, c'est-à-dire imposées par le législateur. Il semble, en outre, que l'État, et en l'occurence le pouvoir législatif, ait tendance à grever les budgets communaux de dépenses constamment accrues, soit en créant des dépenses nouvelles à leur charge, soit en augmentant les anciennes, ceci en dépit de doléances qui se font périodiquement entendre à la Chambre des Députés au sujet des finances vraiment désastreuses de diverses communes. Une autre cause importante de la disparité entre recettes et dépenses de certaines communes réside dans le fait que ces communes, malgré une autonomie de principe, sont en réalité de moins en moins libres d'entreprendre les réalisations de leur choix, par rapport aux réalisations d'ordre collectif. Bon gré mal gré, elles sont poussées à engager des dépenses pour financer des projets auxquels il n'y a 20 ou 10 ans, personne ne songeait encore. L'élévation du niveau de vie de la population, les besoins nouveaux qui exigent d'être satisfaits de la part des collectivités locales, le progrès technique, l'aspiration générale vers un mieux-être accéléré, ne constituent que quelques uns des facteurs qui influent très sensiblement sur les tâches incombant au pouvoir communal. Il suffit que quelques communes commencent à prendre des initiatives visant à satisfaire les vœux de la population, pour que les autres irrésistiblement, mais souvent contre leur gré et à un moment non propice, soient obligées de les imiter. �200 ÉTUDES Il s'avère en fait inconcevable que parmi plusieurs communes limitrophes les unes pratiquent une politique de progrès et les autres une politique de conservatisme rigide dans le domaine des constructions scolaires, des installations sportives, des logements, de l'expansion touristique ou des investissements cu Itu reis. Pour faire face à ces dépenses extraordinaires, les communes reçoivent des allocations de l'État, certes considérables, mais qui semblent insuffisantes. En effet, comment expliquer autrement que de plus en plus de communes soient obligées de recourir à des emprunts et d'aggraver ainsi leur état d'endettement. Dans un ordre d'idées différent, il faut noter que les revenus propres des communes, provenant des recettes fiscales, sont soumis à des fluctuations qui, pour certains impôts, accusent ces derniers temps une tendance vers la ba isse. L'impôt commercial, par exemple, qui constitue la recette fiscale communale principale, est en légère régression en 1979 par rapport à 1978. Cette tendance négative risque de s'aggraver encore, étant donné que cet impôt, qui a un caractère nettement conjoncturel, donc instable, risque d'être sensiblement réduit suite à la régression économique quasi générale. Il faut mentionner à ce sujet qu'il a été créé un fonds communal de peréquation con jonc tura le qui doit constituer une réserve destinée à faire face à une diminution massive des recettes ordinaires des communes due à une dépression économique. (Loi du 11 déc. 1967). Ainsi le budget 1980 a prévu un prélèvement de 50 millions de Flux sur l'avoir du fonds communal de peréquation conjonc tura le, provenant des contributions de l'État à l'alimentation de ce fonds. Ce prélèvement est réparti entre les communes dont la participation au produit de l'impôt commercial est particulièrement affectée par la crise dans l'industrie sidérurgique. L'insuffisance des ressources de beaucoup de communes provient pour une large part également du fait que les impôts proprement communaux, à savoir l'impôt foncier, l'impôt commercial, l'impôt sur le total des salaires, sont variables par l'effet des taux de perception qui sont laissés à l'appréciation des administrations communales et plus précisément des conseils communaux. Il en va de même des taxes communales. Or, on comprend l'appréhension des conseils communaux, organismes politiques, de procéder en temps utile aux majorations des taux de perception comme des taxes. Cette appréhension est d'autant plus justifiée que les habitants ont à supporter une fiscalité onéreuse imposée par l'État et que par ailleurs on assiste à un mouvement non jugulé de hausse générale des prix. Face à une telle situation grévant les budgets familiaux, il est compréhensible que le pouvoir communal hésite à suivre le mouvement ascensionnel pour ne pas trop charger ses administrés. Il convient d'indiquer encore que l'autorité supérieure a décidé récemment d'abolir par étapes l'impôt sur le total des salaires, recette fiscale considérable pour les communes. Malgré les protestations énergiques des �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL AU LUXEMBOURG 201 autorités communales, une réduction de 20 % de la charge de l'impôt sur le total des salaires a déjà été envisagée pour 1980. En contre-partie, le Gouvernement se propose de compenser intégralement le déchet de recettes aux communes et, à cet effet, un crédit de 96 millions Flux est inscrit au budget 1980. Les remèdes mis en œuvre par le Gouvernement pour pallier ce déséquilibre des finances communales, s'analysent essentiellement en un système complexe de subventions d'équilibre et de compensation aux communes et de subsides en capital ou en annuités. Si ces versements effectués par le pouvoir central délivrent les communes, dans l'immédiat, de leurs soucis les plus pressants, ils n'apportent cependant pas de vraie solution au problème. Ce problème ardu, difficilement maîtrisable, n'est d'ailleurs pas spécifiquement luxembourgeois. Il se pose dans des termes fort analogues dans les pays voisins. Partout, les communes, placées devant des devoirs identiques, se trouvent confrontées aux mêmes préoccupations d'ordre financier. Partout, elles ne sauvegardent un équilibre financier précaire, que grâce aux subventions massives de l'État. Pour renverser cette tendance à la détérioration progressive des situations de nombreuses communes, rien ne sert de se limiter à quelques initiatives éparses d'un caractère plus ou moins pragmatique. Il semble qu'une réforme administrative fondamentale soit le premier pas qui s'impose en vue d'améliorer la situation existant à l'heure actuelle. La réalisation de la réforme de notre loi communale de 1843 est un des objectifs que le présent gouvernement s'est proposé d'effectuer. Il s'agit là d'un impératif absolu. Selon les termes de la déclaration gouvernementale de juillet 1979 « les institutions communales seront démocratisées davantage; et le fonctionnement des institutions sera amélioré; en outre le principe de l'autonomie communale sera réaffirmé et la tutelle administrative alléguée. » Si, en même temps, le système financier est rééquilibré, le pouvoir communal, muni de forces nouvelles, pourra alors rejouer dans l'État le rôle que la Constitution lui a toujours réservé. BIBLIOGRAPHIE MAJERUS (P. et M.) : L'État Luxembourgeois. 4e Édition, Imprimerie Saint-Paul. OLiNGER (J.) : Introduction à l'étude du droit fiscalluxembourgois. Imprimerie Saint-Paul, 1974. THILL (J.) : Les Institutions Communales. Éditions du Letzeburger Land 1978. THILL (J.) : Documents et textes relatifs aux Constitutions et Institutions Politiques luxembourgeoises. 2e Édition 1978, Imprimerie Saint-Paul. �202 ÉTUDES Bulletins du centre de documentation communale. Mémoire du Département de l'Intérieur: Débats parlementaires sur le projet de budget 1980. Projet de Loi concernant le budget des recettes et dépenses de l'État pour l'exercie 1981. Volume 1, Imprimerie Saint-Paul. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN FRANCE par Jean-Marie PONTIER (*) Il n'y a pas de pouvoir local, et l'on ne sait pas ce que sont les compétences. Telle pourrait être, à peu près, la réponse laconique que l'on pourrait donner à la question posée à la table ronde. Il est probable que cette réponse ne satisferait guère les élus locaux. Ces élus sont prêts à témoigner que leur collectivité est vivante, qu'elle fait de nombreuses réalisations. Les transformations des communes au cours des trente dernières années leur donneraient raison. Il y a donc d'abord un problème de terminologie, et d'écart entre ce qu'elle exprime et la réalité telle qu'elle est ressentie par les intéressés. Cette question de terminologie traduit le caractère traditionnellement difficile des rapports entre l'État et les collectivités locales, et les incompréhensions qui se manifestent dans tout débat sur ce point. La théorie de l'existence d'un « pouvoir municipal» a bien été soutenue par quelques auteurs et notamment, au début du XIXe siècle, par Henrion de Pansey. Mais ni le législateur, ni le constituant, ne semblent avoir consacré la notion d'un pouvoir municipal ou d'un pouvoir local qui existerait à côté du pouvoir exécutif ou du pouvoir législatif. S'il y a pouvoir local, si l'on veut conserver cette expression, ce ne peut être qu'au sens sociologique ou politique du terme. Sur le plan juridique les communes, les départements, disposent certes de pouvoirs. Mais il n'y a pas de pouvoir local. L'embarras que l'on peut éprouver devant la notion de compétences est encore plus grand: la loi évoque les attributions, les délibérations, les fonctions, les interventions des collectivités locales, elle ne parle guère de leurs compétences. L'image qui semble le mieux concrétiser cette notion abstraite de compétences est celle de « sphère d'action », utilisée d'ailleurs par le juge. La compétence désigne donc le domaine d'action dans lequel une collectivité peut intervenir en édictant des règles de droit (1). (*) Professeur à l'Université de Droit, d'Économie et des Sciences d'Aix-Marseille. (1) Cf. les efforts de terminologie effectués par la Commission de développement des responsabilités locale (dite Commission Guichard) in Vivre ensemble, la documentation française, Paris 1976, p. 144 § 5. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume III, 1980. �204 ÉTUDES La question de l'étendue des compétences des collectivités locales paraît donc capitale dans le débat sur la décentralisation: il ne peut y avoir de véritable décentralisation que si les collectivités locales disposent de compétences et peuvent les exercer. Les compétences sont l'un des signes les plus tangibles de la décentralisation (2). Or lorsque l'on examine cette question, en France, on peut faire une constatation étonnante: la question n'a jamais été posée nettement dans le passé. Cela n'équivaut pas à dire qu'elle n'ait pas été réglée. Mais, parce qu'elle a été mal posée, elle a entraîné une conséquence: les contradictions qui caractérisent notre système. A l'époque actuelle l'interrogation renouvelée, et posée plus nettement, sur les compétences locales est à l'origine de tentatives de redéfinition de ces dernières. LES CONTRADICTIONS DANS L'ORGANISA TION DU POUVOIR LOCAL La situation actuelle des collectivités locales est le résultat d'une lente évolution. Il n'y a sans doute pas eu de Révolution en ce qui concerne les collectivités locales, mais une permanente confrontation entre l'État et ses collectivités locales. Depuis un siècle et demi environ l'évolution s'est faite dans le sens d'un obscurcissement de l'organisation des compétences à l'échelon local. Cela tient à un effet de stratification qui a modifié en ajoutant aux règles initiales mais sans jamais retrancher. Ainsi on aboutit à ce résultat que le système appliqué est différent du système imaginé. Le système imaginé. On retrouve des constantes à travers toutes les interventions du pouvoir politique depuis 1789. Ces constantes se traduisent par un certain nombre de choix et par l'établissement de barrières aux interventions des autorités locales. Un double choix. Ce choix résulte des nombreux textes qui sont intervenus depuis plus d'un siècle en matière d'organisation locale, et de l'interprétation qui a pu en être faite par les autorités politiques, administratives ou juridictionnelles. Ce choix est relatif, d'une part à la détermination des autorités compétentes, d'autre part à la détermination des compétences des autorités locales. Quelles sont les collectivités compétentes pour s'occuper des affaires qui ne relèvent pas de la compétence de l'État? Le choix effectué par les régimes qui se sont succédés en France depuis 1789 est assez net: c'est le refus d'établir un troisième type de collectivité à côté du département et de la commune, c'est aussi le choix de cette dernière comme interloculeur privilégié. La France ne semble pas pouvoir sortir de l'équation binaire des collectivités locales. Il y a, à côté de l'État, deux autres types de personnes (2) Cf. Le colloque relatif à la décentralisation pour la rénovation de l'État, sous la direction de Ch. Debbasch, P.U.F., Paris 1976. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN FRANCE 205 publiques territoriales, les communes et les départements, et les efforts pour surmonter cette dualité ont, jusqu'ici, été vains. Ce n'est pas qu'il n'y ait eu aucune tentative en ce sens, au contraire. On peut d'abord recenser des tentatives pour instaurer une nouvelle collectivité locale à l'échelon infra-départemental (3). Ces tentatives sont relativement peu nombreuses. Parmi ces tentatives la plus connue est celle dite des « municipalités de canton» en l'an III. Ce fut un échec. C'est un peu à la même idée que peuvent être rattachées les propositions de la Commission de développement des responsabilités locales tendant à créer des « communautés de communes », celles-ci constituant un deuxième niveau d'administration municipale et étant chargées des « compétences lourdes », c'est-à-dire de tout ce qui concerne l'équipement des communes concernées. Ces propositions ont suscité des réactions d'hostilité chez les élus locaux et auprès de certaines formations politiques; elles n'ont pas été retenues par les pouvoirs publics. L'idée, également suggérée à plusieurs reprises au cours de notre histoire, de créer des collectivités à un échelon infra-communal, pour les grandes villes, n'a jamais reçu la moindre application. Le refus d'une collectivité nouvelle entre la commune et le département s'accompagne également d'un refus d'une collectivité nouvelle au-dessus du département. C'est tout le problème de la région. L'aspiration régionaliste porte en elle des revendications très différentes, parfois contradictoires. Elle s'est exprimée à maintes reprises, sous la Ille République, à travers les propositions de lois. La IVe, puis la Ve République, ont vu d'abord dans la région un cadre économique, pratique, pour la réalisation des plans. Le référendum de 1969 tendait bien à créer une véritable collectivité régionale, mais l'on sait que le projet fut rejeté. Depuis cette date les pouvoirs publics s'en tiennent au statut d'établissement public ne disposant que de compétences assez étroitement spécialisées. Positivement, le choix des pouvoirs publics se traduit par la reconnaissance de la commune comme interlocuteur privilégié du pouvoir central. Cette primauté de la commune se traduit, paradoxalement, dans leur nombre : si ce dernier est une cause de faiblesse des communes, il est égaiement significatif d'un attachement d'une population à son terroir. Cet attachement explique l'échec de toutes les tentatives de fusions de communes, que celles-ci soient laissées à l'initiative des communes ou qu'elles soient imposées par l'État. Quelles sont donc les raisons qui expliquent cette capacité particulière de résistance des communes à toute tentative de l'État pour les réformes contre leur gré? La première raison, peut-être la plus importante, est d'ordre philosophico-politique : la commune est une collectivité naturelle. On retrouve ici la référence à la nature. Elle a une double signification; elle se veut d'abord une constatation: la commune, étant une communauté (3) Cf. M. Bourjol, La réforme communale, Berger-Levrault, coll. L'administration nouvelle, Paris 1975, p. 288 § 705 et s., p. 312 § 769 et s. �206 ÉTUDES naturelle, est antérieure à l'État qui, lui, est une création purement humaine. Cette affirmation d'antériorité n'est pas toujours démontrable, mais cela importe peu, l'essentiel étant de constater, et ici, l'unanimité se fait, l'ancienneté de la communauté des habitants. De cette constatation beaucoup d'auteurs tirent une affirmation normative: l'État ne crée pas les communes, il ne peut que se borner à en constater l'existence. Le statut juridique accordé par l'État n'est qu'une conséquence obligée de cette reconnaissance. Une autre raison, non négligeable, tient à la constitution d'un « système politico-administratif}) entre l'administration d'État et l'administration locale, système dans lequel chaque partenaire « tient}) en quelque sorte l'autre. Ce système infléchit l'organisation des compétences. La détermination des compétences des collectivités locales est un choix essentiel. La France étant un État unitaire, ce choix relève traditionnellement, non du constituant mais du législateur. L'intervention de ce dernier a toujours été considérée dans notre pays comme une garantie de l'autonomie locale. Pour délimiter les compétences d'un organe ou d'une collectivité on dispose, en simplifiant, de deux techniques. La première est celle de la liste d'attributions. Dans ce cas la collectivité ne peut intervenir que dans les domaines qui lui ont été expressément attribués, et de la manière prévue par l'acte d'attribution. Cette technique présente l'avantage de la simplicité et de la clarté. Elle peut apparaître restrictive des compétences locales: une liste est nécessairement limitative, elle paraît impliquer que la compétence de la collectivité n'est qu'une compétence d'exception. La seconde technique est celle de la clause générale de compétence. Celle-ci implique que les compétences de la collectivité sont déterminées à partir d'une formule générale laissant une grande marge d'appréciation aux organes représentant la collectivité. Cette technique paraît a priori très protectrice de l'autonomie locale. Elle présente l'inconvénient de donner lieu à des conflits de compétence avec les autres collectivités. Le choix entre l'une ou l'autre de ces techniques, ou la conjugaison des deux, dépend en fait des « mentalités nationales}) et n'implique pas, par lui-même, un plus ou moins grand respect de l'autonomie locale. En France la technique qui a été choisie a été celle de la clause générale de compétence. On trouve essentiellement la formule dans l'article 61 de la loi de 1884 sur l'organisation communale, devenu l'article L 126-1 du code des communes: « Le Conseil municipal règle, par ses délibérations, les affaires de la commune }). La formule utilisée par l'article 48 de la loi de 1871 relative à la décentralisation départementale est moins nette. Elle dispose que le Conseil général délibère « sur tous les objets d'intérêt départemental dont il est saisi }). La signification de la formule de 1884 est assez claire: il existe des « affaires communales}) que l'on oppose aux « affaires de l'État }). Aux collectivités décentralisées les affaires locales, à l'État les affaires nationales. En réalité la détermination des « affaires locales}) s'avère singulièrement complexe. D'abord il convient d'observer que si, littéralement, cet �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN FRANCE 207 article énonce bien un critère de répartition des compétences et si, ultérieurement, les auteurs l'ont bien interprété ainsi, telle n'était sans doute pas l'intention du législateur au départ. Par ailleurs la notion d' « affaires locales» soulève une question fondamentale: existe-t-il des affaires locales par nature, des affaires nationales par nature? Certes notre droit a connu des tentatives de définition d'attributions ou de fonctions par référence au concept de nature: en 1921, devant le Tribunal des Conflits, le commissaire du gouvernement a bien évoqué les services qui « sont de nature privée ». En 1963, de nouveau, le Tribunal des Conflits, dans une décision très discutée, déclare que la construction d'autoroutes, comme du reste celle des routes nationales « appartient, par nature, à l'État ». Mais ce critère apparaît fort vague. La répartition des fonctions entre l'initiative privée et l'initiative publique est fort contingente. Il en est de même des domaines d'intervention entre l'État et les autres personnes publiques. Il ne paraît donc guère possible d'affirmer qu'il existe des affaires locales, comme des affaires nationales par nature. Seule la loi permet de dire, pour l'instant, quelles sont les affaires qui sont locales et quelles sont celles qui sont nationales. Mais ce n'est plus, alors, le critère de la clause générale de compétence qui peut jouer, on en vient à la clause délimitative d'attributions. De plus la loi a posé des barrières aux compétences des collectivités locales. Une double limitation. Le pouvoir central a fixé des bornes aux interventions des collectivités locales. Celles-ci ne peuvent outrepasser leurs compétences pour empiéter, soit sur celles des autres personnes publiques, soit sur celles des personnes privées. Les collectivités locales voient d'abord leurs compétences limitées par l'existence des autres personnes publiques. Le problème se pose différemment selon qu'il s'agit de concurrence entre les collectivités locales et les établissements publics, ou de concurrence entre les collectivités locales et l'État. Dans la première série d'hypothèses les solutions à apporter sont simples. L'établissement public est une personne publique ayant la charge d'un ou plusieurs services bien délimités. Traditionnellement, en droit français on évoque, pour exprimer cette limitation, le principe de spécialité. Celui-ci a une double signification: négativement il signifie que l'établissement ne peut faire plus ou autre chose que ce que le texte institutif a prévu. Positivement en revanche le principe de spécialité signifie que l'établissement public doit voir ses compétences protégées car, sinon, on ne pourrait plus parler de compétences propres. En pratique le tableau doit être nuancé. Si le respect des compétences des établissements publics nationaux par les collectivités locales peut être obtenu assez facilement, il n'en n'est pas de même pour les établissements publics locaux, qu'il s'agisse des établissements publics communaux ou départementaux. Dans ce cas en effet on ne peut pas éviter totalement un �208 ÉTUDES empiètement des communes (ou des départements) sur les attributions des établissements publics qui leur sont rattachés parce que tous deux poursuivent le même but, l'intérêt public local. Faut-il donc sanctionner systématiquement de tels empiètements? Depuis longtemps le Conseil d'État a adopté une position nuancée, admettant notamment que les communes, sans empiéter sur les compétences de l'établissement public, pouvaient poursuivre le même but parce qu'elles ont « la plénitude de la représentation des intérêts collectifs de leurs ressortissants)} (5). Lorsqu'il s'agit du respect réciproque, par l'État et les collectivités locales, de leurs compétences réciproques, le problème est plus complexe. La liste d'attributions remises aux communes ou aux départements ne remet pas en cause le principe de la clause générale de compétence : ces attributions ne font que préciser le sens de la clause, elles doivent permettre de discerner le contenu de la notion d'affaires locales. Force est de constater cependant qu'il n'en n'a pas toujours été ainsi, et que le législateur a tendance à oublier la clause générale de compétence pour ne prendre en considération que les attributions expressément attribuées aux communes ou aux départements. L'abondance des textes relatifs à des attributions particulières des collectivités locales en est le témoin. L'intervention du législateur pour fixer certaines attributions des collectivités locales comporte plusieurs explications: la première consiste à évoquer la méfiance des pouvoirs publics nationaux à l'égard des collectivités locales et l'on peut invoquer, à l'appui de cette explication, la longue liste des dépenses obligatoires établies dès la première moitié du XIXe siècle à la charge des communes et des départements. Une deuxième explication consiste au contraire à évoquer l'inaction des autorités locales pour remplir les missions relevant de la collectivité publique. Les deux explications comportent chacune une part de vérité. Quoi qu'il en soit la conséquence en a été également une augmentation des attributions de l'État: la non application, ou la non applicabilité par les autorités locales des pouvoirs qui leur étaient remis en vertu de la clause générale de compétence a conduit l'État lui-même à intervenir. Ainsi, et sans que soit modifié le principe de base, les attributions de l'État ont gonflé, tandis que les attributions des collectivités locales devenaient, par contre-coup, secondaires. En revanche lorsque les autorités locales ont cherché à intervenir dans le domaine économique, elles ont été arrêtées parce qu'elles empiétaient sur la compétence des personnes privées. La concurrence, sur le plan économique, entre les collectivités locales et les personnes privées n'est qu'un aspect de la dialectique initiative privée-initiative publique. Mais cet aspect est essentiel. Le problème de la concurrence entre l'État et les personnes privées est en effet entièrement différent: les structures politiques reflètent les aspirations de la société, ou d'une partie de celle-ci. Elles expriment le degré d'interventionnisme de (5) Concl. Teissier sur C.E. 26 déc. 1908. Commune de Labastide St-Pierre, Rec. 1083. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN FRANCE 209 l'État: les États qui proclament le libéralisme économique reconnaissent la place essentielle de l'initiative privée, les États interventionnistes reconnaissent l'importance, plus ou moins grande selon les cas, de l'initiative publique. Mais, et c'est là l'essentiel, même lorsque l'on a affaire à un État qui proclame le libéralisme économique rien n'empêche ce dernier, par acte de volonté ou par nécessité, d'intervenir. L'État peut au contraire sanctionner, s'il le souhaite, les interventions des collectivités locales lorsqu'il a affirmé dans un domaine la primauté de l'initiative privée. La situation de la France est sur ce point assez particulière. L'État a toujours été assez interventionniste, tout en se référant au libéralisme économique. Celui-ci a trouvé une expression législative avec le décret d'Allarde, et la loi Le Chapelier, sur lesquels on a fondé le principe de la liberté du commerce et de l'industrie. Par application de ce principe les interventions des collectivités publiques, singulièrement des collectivités locales, dans le domaine économique n'ont été reconnues légitimes que dans des limites étroites. Le juge s'est montré un censeur sourcilleux des interventions des communes en matière économique. L'occasion lui en a été donnée à partir de la fin du XIXe siècle avec le mouvement que l'on a qualifié de « socialisme municipal }). Il a sanctionné les activités commerciales que pouvaient exercer les communes, par exemple par la création de commerces communaux concurrents des commerces privés. Avec la guerre et les « circonstances exceptionnelles}) qu'elles représentent souvent, le juge s'est montré moins strict à l'égard des interventions communales. Mais il a donné une interprétation « contra legem }) des décrets de 1926 qui entendaient favoriser le développement de la « vie locale}) en « accroissant le champ et la fécondité de ses initiatives, notamment dans l'ordre économique et social}) (6). Progressivement cependant, et par la force des choses, le juge a été amené à considérer avec plus de bienveillance les interventions des collectivités locales dans le domaine économique au point que l'on a pu se demander si le principe de la liberté du commerce et de l'industrie était toujours opposable aux collectivités locales lorsque celles-ci intervenaient dans un intérêt public (7). La pratique actuelle s'est donc assez éloignée des conceptions d'origine dans un sens favorable aux communes. C'est à une pratique le plus souvent défavorable aux communes que l'on a abouti, concernant les rapports entre les communes et l'État. Le système appliqué. Les compétences réellement exercées par les collectivités locales ne coïncident pas avec le schéma théorique qui paraît résulter des textes législatifs. On assiste à une sorte de perversion des principes qui se trouvent inversés. En effet, d'une part les compétences déléguées aux collectivités (6) Exposé des motifs du décret du 5 nov. 1926, J.O. 7 nov., p. 11892. (7) Cf. sur ce point les manuels de droit administratif, notamment Ch. Debbasch, Institutions et droit administratifs, T. Ii. L'action et le contrôle de l'administration, P.U.F., coli. Thémis, Paris 1978, p. 42 et s. 14 �210 ÉTUDES locales se voient investies de responsabilités nouvelles qui ne sont pas fondées sur des compétences locales. Des compétences sans moyens. Les moyens des compétences sont représentés principalement par le personnel et par les finances. Sans ces supports la compétence demeure une affirmation sans portée. En France ces supports se sont révélés inadaptés aussi bien l'un que l'autre. En 1980 il n'y a pas encore, en France, de véritable fonction locale, comme il existe une fonction publique nationale. Jusqu'en 1952 il n'existe pas de statut du personnel communal et les agents des communes sont recrutés suivant des règles variables selon les collectivités. L'entrée dans la fonction communale était, dans beaucoup de communes, la reconnaissance de services rendus au maire. La loi du 28 avril 1952 prétend établir un statut général du personnel communal. Mais en réalité, si certaines règles deviennent effectivement communes à tous les agents communaux, une grande diversité continue de caractériser la situation de ces derniers. Le statut matériel du personnel communal n'est pas plus satisfaisant. Si les rémunérations versées par la fonction publique apparaissent faibles, cette caractéristique est aggravée en ce qui concerne le personnel des collectivités locales. La plupart de ce personnel est condamné à végéter, sans grand espoir de progresser et d'améliorer sa situation (8). Les conséquences de cette situation sont assez nettes : le personnel communal connaît une crise, et se trouve loin de répondre aux nécessités d'une administration locale moderne. La carrière communale est peu attirante. Le personnel communal se caractérisait encore jusqu'à une date récente par un vieillissement marqué: en 1962 quatre agents sur dix étaient âgés de plus de quarante cinq ans. Les basses rémunérations ont entraîné également une féminisation croissante du personnel, ainsi qu'une augmentation sensible de non-titulaires, les communes ayant, sur ce point, suivi la politique de l'État. Plus grave encore est apparue l'inaptitude des agents à accomplir des tâches de haute qualification: recrutés dans des conditions manquant souvent de rigueur, les agents ne disposent pas, souvent, des compétences (au sens courant du terme) nécessaires pour remplir leur mission. Mal payés ces agents ne sont guère motivés dans l'accomplissement de leur travail et la participation à ce dernier est faible. Ainsi les communes ont témoigné, jusqu'à présent, d'une sousadministration avec une fonction locale de seconde zone. Face à des agents de l'État connaissant bien leurs dossiers, et disposant d'une formation solide, les communes n'ont pas pu discuter d'égal à égal. Leurs projets ont été les projets en réalité voulus par l'État et conçus par lui. Ainsi, la soumission des agents locaux aux seuls élus locaux, a priori favorable à l'autonomie locale, s'est en définitive montrée néfaste à celle-ci. (8) Sur tous ces points cf. J. Bourdon, Le personnel communal, Berger-Levrault, coll. L'administration nouvelle, Paris 1974, p. 109 et s. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN FRANCE 211 Si les moyens en personnel se caractérisent par leur faiblesse, les moyens financiers se caractérisent par leur dépendance à l'égard de l'État. Les finances des collectivités locales n'ont jamais été autonomes. Les auteurs sont justifiés à affirmer que l'autonomie juridique - dont la reconnaissance de compétences propres est un élément - n'est qu'un leurre si elle ne s'accompagne pas de l'autonomie financière. L'affirmation de l'autonomie juridique n'est jamais allée de pair avec la reconnaissance d'une réelle autonomie financière. Les pouvoirs publics semblent s'en être tenus à la forme, aux principes, en sous-estimant ou en ignorant les moyens, la réalité. Il y a d'abord une dépendance financière qui résulte de l'existence d'une longue liste de « dépenses obligatoires ». Ce qui soulève sourtout des contestations c'est l'existence même d'une telle liste: les élus locaux estiment, à juste titre, qu'elle témoigne d'une très forte méfiance des autorités centrales à l'encontre d'autorités locales jugées incapables de voter les dépenses indispensables à la vie de la collectivité. Le manque de moyens est surtout manifesté par l'état des ressources locales. La fiscalité directe a toujours suscité les plus vives critiques. Sa dépendance à l'égard de l'État apparaît dans le seul fait qu'il s'est agi, dès le début d'une fiscalité additionnelle à celle de l'État. Ce défaut s'est aggravé au début du XXe siècle avec la suppression des impôts d'État correspondant, mais dont on a cependant continué à calculer fictivement le montant afin de permettre le vote, par les autorités locales, des centimes additionnels. La fiscalité directe locale traditionnelle apparaît donc artificielle puisque dépendant, dans son existence même, d'impôts d'État n'existant plus. Le caractère logiquement absurde de cette situation n'a pas empêché qu'elle se prolonge jusqu'à aujourd'hui et subsiste, en fait sinon en droit. Certes on peut toujours dire que, dans son montant, la fiscalité locale est libre, puisque les autorités locales peuvent voter autant de centimes additionnels qu'il est nécessaire. Psychologiquement, en réalité, la marge de manœuvre est limitée. La complexité du système a conduit aussi les élus à s'en remettre aux représentants locaux du ministère des finances pour le calcul des ressources fiscales. Au total la fiscalité locale directe n'est qu'une fiscalité appendice parce que l'État n'a jamais envisagé un véritable partage des ressources fiscales avec les collectivités locales. La fiscalité locale indirecte a peut-être été, pendant un temps, une ressource ressentie comme vraiment locale, et sur laquelle les élus avaient prise. Mais la tendance de la fiscalité indirecte est de disparaître en tant que fiscalité, pour devenir une redistribution par l'État de certaines sommes (9). En cela elle se rapproche des subventions. Celles-ci peuvent être un moyen supplémentaire non négligeable pour les collectivités locales. Mais deux aspects ont contribuer à lier plus étroitement les collectivités locales à l'État: c'est d'abord la multiplicité des régimes de subventions, qui a transformé les élus en démarcheurs auprès des administrations centrales (9) Cf. P. Lalumière, Les finances publiques, Armand Colin, Coll. U, Paris 1978, p. 125 et s. �212 ETUDES pour obtenir de chacune d'elles une subvention pour une opération déterminée, à un taux déterminé. C'est ensuite le décalage de plus en plus grand entre le montant de la dépense subventionnable et le montant de la dépense réelle qui a rendu plus nécessaire le recours à une autre source de financement. Les subventions conditionnent souvent les possibilités d'emprunt: les organismes publics de crédit n'accordent des prêts que lorsque la collectivité a déjà obtenu une subvention. Par ailleurs ces organismes de crédit se trouvent en position de supériorité par rapport à la majorité des communes et se trouvent en mesure de leur dicter leurs conditions. Ils exercent une tutelle financière qui, pour ne pas être prévue par le droit, est plus contraignante que la tutelle normale. Disposant de compétences étendues, les collectivités locales ne peuvent les exercer que si l'État et certains établissements spécialisés sont d'accord pour qu'elles le fassent. La situation devient paradoxale lorsque, de plus, les collectivités sont amenées à exercer des responsabilités sans disposer pour cela de compétences leur appartenant en propre. Des responsabilités sans compétences propres. Si les communes ne peuvent exercer toutes leurs compétences faute de moyens, elles peuvent être amenées à disposer de responsabilités non fondées sur des compétences. Cet état de choses s'explique par une double distorsion: la distorsion existant entre les compétences et les charges, et la distorsion entre les compétences et les fonctions. Il n'y a pas de correspondance absolue entre les compétences détenues par les collectivités locales et les charges que celles-ci sont amenées à supporter (10). C'est en ce sens que l'on peut parler de distorsion ou de dissociation: ces notions sont des données qui évoluent séparément. Il ya d'un côté des compétences, de l'autre des charges. Il y a heureusement une large zone de concordance, les dépenses correspondant généralement à des compétences des collectivités locales. Mais il y a également, des charges supportées par les collectivités locales pour l'exercice de compétences appartenant à l'État. Si à l'époque contemporaine on a trouvé des justifications rationnelles à ce phénomène, celui-ci trouve surtout une explication dans l'évolution historique. Le transfert de charges de l'État aux collectivités locales est aussi ancien que les collectivités locales elles-mêmes. Le 1er Empire excelle dans cette opération qualifié de « donation» aux communes ou aux départements. Un tel transfert peut alors s'expliquer par les difficultés financières rencontrées par l'Empire, et par le caractère centralisé de l'organisation administrative. Les régimes politiques libéraux et décentralisateurs continuent cependant de transférer des charges aux collectivités locales. " n'y a pas là, le plus souvent, de politique délibérée: l'État n'a pas voulu « étran- (10) Cf. J.-M. Pontier, L'État et les collectivités locales, op. cit., p. 237 et s. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN FRANCE 213 gler » les collectivités locales en leur imposant des charges de plus en plus lourdes. Ce transfert s'est fait au gré des circonstances, en fonction des difficultés rencontrées par tel ou tel ministère pour équiper ses services extérieurs. La collectivités départementale s'est retrouvée propriétaire d'un patrimoine immobilier important, mais qui sert essentiellement à l'exercice de fonctions étatiques nationales. C'est ainsi que les départements sont propriétaires de bâtiments de justice, d'hôpitaux psychiatriques, de casernes. Les fluctuations de la politique étatique peuvent augmenter soudainement, ou diminuer ces propriétés ou ces biens: en 1930 toute une partie de la voirie devient nationale, puis est transférée de nouveau en 1971 aux départements. La logique ne trouve pas toujours son compte dans ces transferts de charges qui paraissent surtout conditionnés par l'opportunité. Le mécanisme financier des transferts de charges est classique. Tantôt les transferts de charges n'apparaissent pas officiellement. Ils prennent la forme d'une participation, d'une offre de concours de la collectivité locale à l'État. Le mécanisme financier est alors celui des fonds de concours. La procédure est, par elle-même, parfaitement régulière: le fond de concours est purement volontaire. Il est l'expression de la volonté de la collectivité locale de s'engager aux côtés de l'État. En réalité les administrations centrales, qui ont toujours des difficultés pour réaliser leur programme, exercent parfois un véritable chantage sur les communes afin d'obtenir d'elles une participation, en nature ou en espèces. Les conséquences de ces transferts de charges ne sont pas négligeables. Certes le pourcentage des fonds de concours des collectivités locales à l'État représente moins de 5 % du montant des budgets locaux. Mais, si flaible soit-il, ce montant a des répercussions sur la collectivité locale: tout d'abord il réduit la marge financière d'action de la collectivité, déjà réduite, on l'a vu, par les règles posées par l'État. Les élus locaux ne peuvent jouer, pour imprimer leur marque à l'action de la collectivité locale, que sur une masse financière réduite. Celle-ci est encore plus comprimée par les fonds de concours. Ces derniers empêchent la collectivité de faire « autre chose ». Un deuxième inconvénient des fonds de concours est le « climat» de méfiance et de suspicion qui s'instaure entre l'État et les collectivités locales, car l'État fait valoir que les collectivités sont elles-mêmes bénéficiaires d'une telle situation. C'est là que se manifeste la deuxième distorsion, celle existant entre les compétences et les fonctions. En effet si l'État et les collectivités locales possèdent leurs compétences propres, ils remplissent les mêmes fonctions. Les fonctions des collectivités locales ne sont pas différentes des fonctions de l'État, elles sont seulement accomplies à l'échelon local. L'augmentation, la diversification des fonctions, caractéristiques des sociétés depuis un siècle, s'appliquent à toutes les administrations publiques, les collectivités locales comme l'État. Dès lors on ne peut que constater une zone de coïncidence entre les fonctions des collectivités locales et les fonctions de l'État. Les communes et les départements peuvent participer aux fonctions nationales, ou à certaines d'entre elles, l'État participant aussi, éventuellement, à des fonctions locales. �214 ÉTUDES Ce schéma abstrait peut s'éclairer en prenant quelques exemples : la fonction de défense est incontestablement, à notre époque, une fonction de l'État. Mais les collections locales peuvent participer à une telle fonction, par exemple en prenant à leur charge l'établissement d'une caserne de gendarmerie. On ne peut guère résoudre le problème en invoquant l'illégitimité d'une telle participation. Mais on ne saurait non plus affirmer qu'il est normal que la collectivité locale participe, dans tous les cas, à des fonctions nationales. Quel est donc le critère qui permet de fonder la légitimité de telles participations? Ce critère c'est celui de l'intérêt local: les collectivités locales participent à des fonctions nationales lorsqu'elles y trouvent un intérêt local. La jurisprudence a consacré cette possibilité dans une hypothèse classique de participation d'une commune à une fonction nationale : la création d'un établissement des P.T.T. Les communications constituent une fonction nationale et, organiquement, seuls les services centraux sont compétents en matière de postes et télécommunications. Mais une commune peut participer à cette fonction, notamment en recourant à l'expropriation pour la création du bureau de poste, parce qu'elle y trouve un intérêt: la qualité des services publics pour les habitants de la commune en sera améliorée. Il ya donc un croisement inévitable entre les compétences et les fonctions. L'accent mis sur les fonctions collectives, notamment à travers la planification n'a pu que renforcer la notion de fonctions par rapport à la notion de compétence. Mais il en résulte également un certain flou dans la détermination de la sphère d'action des divers partenaires. C'est pourquoi la nécessité d'une réforme des collectivités locales s'est fait de plus en plus nettement sentir. LES TENTATIVES DE REDISTRIBUTION DES COMPÉTENCES Les projets de réforme des collectivités locales n'ont pas manqué depuis un demi-siècle. Mais d'une part il s'agissait, le plus souvent, de réformes relatives au fonctionnement des collectivités locales, à la procédure à suivre. Il manquait à ces projets une réflexion d'ensemble sur la place des collectivités locales. D'autre part les projets les plus intéressants ne sont pas parvenus à terme. Depuis quelques années la réforme administrative, c'est avant tout la réforme des collectivités locales. Cette réforme trouve son expression concrète dans le projet de loi déposé devant le Parlement, voté en 1ere lecture par le Sénat, et dont l'Assemblée nationale doit être saisie cette session. Ce projet recherche une définition plus nette des compétences des collectivités locales. Il conduit à s'interroger sur les perspectives nouvelles qui s'ouvrent éventuellement aux collectivités locales. La réforme des compétences des collectivités locales. La réforme souhaitée, envisagée ou entreprise a donné lieu, au Parlement et chez les élus locaux, à un vaste débat. Celui-ci a permis de clarifier les principes, avant de se pencher sur le contenu concret de la réforme. La philosophie de la réforme. A l'époque contemporaine l'administration préfère agir d'abord, et réfléchir ensuite à son action. Aux débuts de la Ve République beaucoup de �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN FRANCE 215 réformes ont ainsi été effectuées à partir de postulats de base qui ont dû être abandonnés par la suite. La réforme en cours, parce qu'elle se veut globale, fait référence à certains principes d'organisation. Et parce qu'elle se veut en même temps rationnelle elle cherche à mettre en œuvre de nouvelles techniques de répartition des compétences. La redéfinition des compétences des collectivités locales est visée par le titre VI du projet de loi. Ce titre est considéré, aussi bien par le gouvernement que par les parlementaires comme « l'élément central » du projet de développement des responsabilités des collectivités locales. Les principes qui commandent cette nouvelle définition résultent d'un constat: l'enchevêtrement des compétences qui « aboutit à la dilution des responsabilités et à un surcroît de charges pour la collectivité nationale» (12). Ces principes sont, selon le gouvernement, au nombre de trois : • Le premier principe repose sur l'idée qu'il ya des attributions qui relèvent « naturellement» de l'État. Ce sont les attributions de souveraineté telles que défense, justice, sécurité. On retrouve là l'analyse traditionnelle des fonctions incompressibles de l'État, d'un État qualifié à une époque d'État gendarme parce qu'il n'exerçait que des attributions limitées résultant de son existence même. L'accord se fait assez facilement sur une telle affirmation. Certes on pourrait discuter le caractère naturel de ces fonctions traditionnelles de l'État. On pourrait trouver, même en France, à une certaine époque des exemples de « collectivités locales» (ou de ce qui en tenait lieu) participant à la défense ou rendant la justice. Sous la Révolution on trouve encore des décrets de l'Assemblée investissant les communes de compétences en matière de défense. Il faut cependant reconnaître qu'en France l'État a toujours cherché à revendiquer ces attributions pour lui seul et que, par ailleurs, il n'y a aucune revendication des collectivités locales pour les exercer. Si certaines tâches relèvent par nature de l'État il y en a d'autres qui doivent relever de la compétence des collectivités locales. Ainsi l'État et les collectivités locales disposeraient, chacun de leur côté, d'une sorte de « domaine réservé ». La difficulté est de définir cette sphère d'action propre des collectivités locales. Le ministère de l'Intérieur a cherché à définir ce domaine d'action par les « services quotidiens qu'une administration proche et familière est mieux à même de procurer ». Il reprend ainsi l'idée émise par plusieurs auteurs et énoncée clairement par la commission Guichard d'une compétence des collectivités locales fondée sur les « services de voisinage ». Les domaines de compétences minimum de l'État et des collectivités locales ne sont pas définies de manière symétrique puisque, s'il est assez facile de déterminer les attributions de souveraineté, il l'est beaucoup moins de préciser les « services de voisinage ». Ces derniers peuvent être une notion de contenu très variable et l'on peut se demander s'il peut y avoir là une protection des compétences locales: à l'époque contempo(12) M. Secam, J.O. déb. parI. S. 14 nov. 1979, p. 3859. �216 ÉTUDES raine on observe par exemple une tendance à l'élargissement de la zone de desserte des équipements, qui aboutit à une dilution de la notion de voisinage. L'extension des agglomérations aboutit à des résultats comparables. • Le deuxième principe énoncé par les pouvoirs publics est résumé brutalement par la formule suivante: « Qui paie commande ». Le principe ne se situe pas sur le même plan que le précédent. Ce dernier tente de définir les bases d'une répartition des compétences qui n'a pas encore été faite de manière satisfaisante. Le deuxième principe, au contraire, n'est que l'énoncé d'une vérité première qui doit caractériser une bonne organisation administrative: la collectivité qui finance une opération doit également être celle qui prend les décisions, et inversement une collectivité investie d'une compétence doit supporter les charges afférentes à l'exercice de cette compétence. Ce principe n'est donc que la conséquence logique d'une pluralité de personnes publiques dans un pays. Il n'est sans doute pas possible de faire disparaître entièrement les financements croisés et, si une telle règle était posée, elle introduirait une rigidité insupportable dans l'administration. Mais il ne faut pas non plus que ces financements croisés soient systématiques, comme ils le sont actuellement. Cette voie moyenne, ce refus de bouleversement, correspond à l'idée de réforme « raisonnable» énoncée par le ministre de l'Intérieur. Il s'agit, en somme, de mettre fin aux abus qui s'étaient manifestés en ce domaine. • Le troisième principe est la traduction financière d'une redéfinition des compétences: pas de transferts de compétences sans transferts de ressources correspondantes. C'est, en d'autres termes, le principe de l'équilibre : tout transfert de compétence doit être accompagné d'un transfert de ressources. Bien que clairement affirmé ce principe peut donner lieu à un malentendu : le projet de loi de développement des responsabilités locales ne doit pas être interprété comme signifiant la création de ressources nouvelles pour les collectivités locales. C'est une entreprise de clarification du rôle de ces collectivités mais, sur le plan financier, cela doit se traduire par une « opération blanche» ainsi que le déclarait le ministre de l'Intérieur. En fait il n'en sera pas tout à fait ainsi, comme cela est apparu lors du débat au Parlement. Comment mettre en œuvre ces principes, délimiter les compétences, supprimer les financements croisés, et dans cette opération, ne pas léser une collectivité? Le premier aspect, c'est l'analyse des compétences respectives domaine par domaine. C'est une technique longue, qui ne permet pas de couvrir la totalité des matières, qui peut faire apparaître des contradictions et des incohérences mais c'est la solution la plus facile et, peutêtre, la seule utilisable. Il s'agit de reprendre les principaux domaines d'intervention des personnes publiques et, pour chacun de ces domaines, dans un premier temps d'examiner qui fait quoi, et dans un deuxième temps de préciser qui doit faire quoi. Dans cette opération les pouvoirs publics tentent de définir des « blocs de compétence ». L'idée est séduisante. Elle est bien connue des juristes, ayant été appliquée pour la répartition des compétences entre les ordres de juridiction. Le bloc de compétence judiciaire que l'on a tenté �LES COMPETENCES DU POUVOIR LOCAL EN FRANCE 217 d'établir avec la catégorie des services publics à caractère industriel et commercial est l'un des plus connus. Le dessein est donc de découper, à l'intérieur de chaque grand domaine d'intervention, des tranches relevant soit de l'État, soit des communes ou des départements. Chaque collectivité responsable d'un « bloc» de compétences doit, par voie de conséquence, assumer les charges correspondantes. Enfin une troisième technique répond au principe de la compensation. Elle consiste en une « dotation de compensation ». La mise en œuvre d'une telle dotation est apparemment simple: il suffit d'établir, pour chaque collectivité, une double colonne résumant les pertes ou les acquis de compétence, avec le montant de la charge correspondante. Cette compensation financière doit présenter trois caractéristiques: elle doit d'abord être évolutive, ceci afin d'éviter des modifications trop brusques dans les finances des collectivités. Elle doit ensuite être calculée sur des bases actualisées, ceci afin d'éviter toute contestation sur les montants dûs. Enfin, et contrairement à la perspective d'origine, l'Etat a accepté que la compensation ne soit pas intégrale. Cela signifie que l'État accepte de prendre certaines compétences sans exiger de compensation financière. La lecture des domaines concernés (correction non compensée des barêmes d'aide sociale, actualisation de la participation de l'État aux dépenses de transports scolaires, suppression des contingents de police, dépenses d'équipement en matière de justice) montre que ceci correspond à un simple souci de logique. Contenu de la réforme. En application des principes énoncés précédemment la réforme porte sur les points suivants: le projet prévoit d'abord un allègement des contrôles administratifs et techniques, c'est-à-dire une diminution de la tutelle. En résumant l'on peut dire que désormais la liberté c'est la règle, le contrôle c'est l'exception. A vrai dire les contrôles administratifs n'étaient plus ressentis, depuis longtemps, comme une contrainte par les élus. Le préfet n'est pas, ou n'est plus, l'autorité tâtillonne que l'on a présentée parfois, le contrôleur vigilant et susceptible des intérêts de l'État, le pourfendeur des initiatives locales. La réponse des maires de France montre que les préfets et sous-préfets sont au contraire perçus souvent aujourd'hui par les élus comme des conseillers attentifs, bien informés, prêts à aider les élus locaux. La suppression des contrôles change donc moins la réalité qu'elle ne donne de satisfactions qui, pour être de principe, n'en n'apparaissent pas moins fondamentales pour les élus locaux. Il en est ainsi de la quasi suppression des dépenses obligatoires. Il est évident, comme la remarque en a été faite unanimement au Sénat, que les collectivités locales continueront de pourvoir, comme par le passé, aux dépenses antérieurement considérées comme obligatoires: imagine-t-on une commune ne plus payer les pensions ou les loyers qu'elle doit, ne plus entretenir l'hôtel de ville ou le cimetière? Mais pour les « libertés locales» le chargement est fondamental : les communes règlent ces dépenses parce qu'elles les jugent indispensables, non parce qu'elles y sont tenues. La tutelle technique, pratiquement ignorée par les textes, représente un tout autre danger pour les col- �218 ÉTUDES lectivités locales. Ainsi que le remarquait la commission Guichard les normes techniques « sont trop fréquemment un subtil moyen pour l'autorité qui les édicte de retenir la réalité du pouvoir. L'administration centrale peut ainsi vider de tout contenu réel des mesures de déconcentration et de décentralisation » (13). Le projet se préoccupe également d'améliorer le statut, tant du personnel que des élus locaux eux-mêmes. Maintenant la gratuité des fonctions, à laquelle sont attachés les élus locaux, il améliore cependant le régime des indemnités, prévoit des absences de service, institue un système de retraite. Ces mesures sont commandées par le souci d'ouvrir plus largement l'accès aux fonctions électives locales, l'expérience des vingt dernières années montrant une tendance à l'augmentation des « inactifs» parmi les élus. En ce qui concerne le personnel, le projet s'efforce, tout en maintenant l'autorité du maire sur la gestion de sa commune, et donc de son personnel, de créer une véritable carrière communale qui puisse attirer de nombreux candidats de valeur, par l'institution notamment d'une nouvelle catégorie de fonctionnaires de catégorie A, les attachés communaux. A terme on pense pO,uvoir créer un corps d'agents susceptibles de discuter d'égal à égal (sur le plan administratif, financier ou technique) avec les agents de l'État. Les autres dispositions du projet visent moins les compétences des collectivités que leur fonctionnement autonome et démocratique. C'est pour respecter l'autonomie que sont pratiquement supprimées les contraintes en matière de coopération communale. " est vrai que ces contraintes ont toujours été mal acceptées, et qu'elles n'ont pas abouti à des résultats significatifs. La coopération devient essentiellement libre, même si des incitations demeurent. C'est pour renforcer le caractère démocratique de l'institution que sont prévues des mesures en matière d'information des citoyens et de participation de ces derniers à la vie locale. On ne peut oublier en effet que le principe de la gestion par les intéressés implique non seulement le respect par l'État de cette libre gestion, mais aussi une véritable participation des citoyens à la gestion. Le Sénat a cependant manifesté son hostilité à l'institution d'un référendum de décision en refusant les dispositions du projet prévues à cet effet. Les compétences des collectivités locales font l'objet de dispositions précises, en application des principes énoncés précédemment. Cinq domaines font l'objet d'une nouvelle redistribution des charges ou des compétences. " s'agit d'abord du domaine de la justice. Le projet de loi déclare que « l'État prend en charge les dépenses de personnel, de matériel et d'équipement du service public de la justice, qyi incombaient antérieurement aux communes et aux départements ». " prévoit, à cet effet, un transfert facultatif et gratuit, de propriété des bâtiments de justice des collectivités locales à l'État. Le Sénat, suivant les conclusions de sa commission des lois, et (13) Vivre ensemble, op. cit., p. 106 § 25. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN FRANCE 219 estimant que l'État se faisait la part trop belle, a inversé le principe en prévoyant que les collectivités locales seraient tenues de mettre gratuitement à la disposition de l'État pour être affectées au service public de la justice les immeubles dont elles sont propriétaires et qui, à la date de promulgation de la loi, sont affectés à de tels services, l'État assurant l'ensemble des obligations qui incombent normalement au propriétaire en contrepartie de cette affectation et prenant à sa charge les annuités d'emprunts contractés par les collectivités locales pour la construction ou l'aménagement des bâtiments de justice jusqu'à la promulgation de la loi. Il s'agit ensuite du domaine de la police. La réforme consiste ici à supprimer les « contingents de police» qui constituaient une participation financière des communes au maintien de l'ordre assuré par l'État. Les revendications en faveur de la suppression des contingents de police étaient devenues traditionnelles parmi les élus. La réforme ne peut, sur ce point, qu'être bien accueillie. Elle ne s'applique, bien entendu, que dans les communes où la police est « étatisée ». Mais le projet ajoute que l'institution du régime de la police d'État est de droit lorsque les communes dotées d'un corps de police réunissant certaines conditions le demandent. Il subsiste une difficulté tenant à la nécessaire clarification des compétences entre le maire et le préfet. Il s'agit là en effet d'un domaine où les compétences apparaissent particulièrement enchevêtrées. En matière d'action sociale et de santé la réforme était demandée par les élus depuis de nombreuses années. Le domaine de l'aide sociale a été commandé jusqu'à aujourd'hui par le principe des « financements croisés », chaque collectivité participant, suivant un barême assez complexe dont les bases n'ont pas été modifiées depuis 1955, au financement de l'aide sociale. En application de la technique des « blocs de compétence» il est prévu d'attribuer à l'État tout ce qui est aide aux personnes handicapées, l'assurance maladie, l'aide médicale aux malades mentaux et aux tuberculeux, l'aide sociale en matière de logement, d'hébergement et de réadaptation sociale, ainsi que l'aide sociale à l'enfance. Sur le fondement du critère des « services de voisinage » les collectivités se voient attribuer l'aide aux personnes âgées et l'aide médicale, ainsi que toutes les aides complémentaires qu'elles voudraient organiser. La santé est réorganisée suivant les mêmes considérations: l'État se voit attribuer le contrôle administratif et technique de l'application des règles d'hygiène, la prophylaxie des maladies mentales et de l'alcoolisme, les frais de placement des alcooliques dangereux, les mesures sanitaires contre la toxicomanie, la répression des usages illicites de substances vénéneuses. Les départements reçoivent la charge de certaines actions de lutte contre le cancer et, dans les départements d'outre-mer, les services de lutte contre la lèpre. Cette nouvelle répartition des compétences suscite des craintes dans les administrations d'État: la création d'un bloc de compétences au profit du département devrait logiquement entraîner une division de la direction départementale de l'action sanitaire et sociale (D.D.A.S.S.) en deux services, l'un sous la direction de l'État, l'autre sous la direction du département. L'accord s'est fait cependant sur le maintien de l'unité du service de ce dernier devant �220 ÉTUDES dépendre, en application de la réforme, tantôt d'une autorité d'État tantôt d'une autorité locale. Cette solution a pour avantage de ne pas remettre en cause les statuts des personnels des D.D.A.S.S .. En revanche le rôle du département demeure mal précisé. Le quatrième domaine à faire l'objet d'une nouvelle répartition des compétences est l'éducation. Les mesures nouvelles en ce domaine sont moins importantes et concernent exclusivement les départements: il est créé dans chacun d'eux un « Conseil départemental de l'éducation» composé de représentants des collectivités locales, des familles et des activités économiques et sociales, qui a une compétence d'avis « sur toutes affaires en matière scolaire ». Ce conseil est substitué à divers organismes départementaux en matière d'éducation. Par ailleurs le département se voit reconnaître la responsabilité, et la charge, de l'attribution des bourses (sauf pour les élèves des classes préparatoires aux grandes écoles et aux sections de techniciens supérieurs), des transports scolaires (l'État supportant les frais de transport des étudiants handicapés vers les établissements universitaires). Le dernier domaine envisagé par le projet de loi est l'urbanisme. Les dispositions sont laconiques. Il est simplement' prévu que dans les communes dotées d'un P.O.S. approuvé le maire « instruit les demandes de permis de construire, d'autorisations de lotir, de permis de démolir, d'autorisations de coupes et d'abattages d'arbre, d'autorisations de clôture, d'autorisations d'installations et travaux divers, de certificats d'urbanisme et de certificats de conformité et statue sur elles, dans les catégories de communes et dans les conditions fixées par la loi ». Mais en raison de l'importance et des problèmes particuliers posés en ce domaine le Sénat a demandé que cet article soit disjoint du projet et soit repris par une loi à part concernant l'urbanisme. Les perspectives. La perspective la plus probable est celle d'une permanence de la réforme des collectivités locales. Il semble que l'on soit entré dans un cycle où pendant de nombreuses années encore on essaiera de remodeler les collectivités locales, de les adapter aux transformations de la société. Cette perspective se fonde d'abord sur la complexité de toute tentative de redéfinition des compétences, elle s'explique ensuite par l'instabilité de toute redistribution des compétences, si bonne soit-elle. Une définition des compétences complexe. La redéfinition des compétences des collectivités locales est donc condamnée à être complexe, quels que soient les efforts de simplification effectués. Cette complexité s'explique à la fois par l'ambition des finalités poursuivies, et la diversité des principes ou des critères utilisés. La réforme des collectivités locales, et la redéfinition des compétences en particulier, pourrait avoir pour seule finalité une simplification des rapports entre les collectivités publiques afin de rendre le système administratif plus efficace et plus proche des citoyens. C'est bien l'un des objectifs immédiats de la réforme et cet aspect de rationalisation de la gestion admi- �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN FRANCE 221 nistrative est toujours sous-jacent aux réformes relatives aux collectivités locales depuis quelques années. Mais la réforme des collectivités locales poursuit également des buts plus ambitieux. Ainsi le ministre de l'Intérieur déclare que « le développement des responsabilités locales permettra d'élargir encore l'espace des libertés» (14). On retrouve ici un thème traditionnel du développement de l'idée démocratique: la démocratie se réalise à travers les collectivités locales, les libertés locales sont l'expression de la démocratie, elles sont le moyen de limiter l'expansionnisme du pouvoir d'État. Allant plus loin encore le secrétaire d'État à l'Éducation Nationale a déclaré que l'extension des compétences des collectivités locales doit permettre à la nation de se réconcilier avec l'État (15). Là encore il s'agit d'un écho à la dénonciation, maintes fois exprimée, du décalage entre l'État et la nation. On peut simplement se demander si les pouvoirs publics ne visent pas trop haut, et si l'on peut vraiment attendre d'une réforme des collectivités locales, aussi profonde puisse-t-elle, de telles conséquences. On peut d'autant plus être réservé que la démocratie implique les deux composantes de la liberté et l'égalité. Or il semble que jusqu'à présent les Français aient été plus attachés à la seconde qu'à la première. Est-il possible de développer les libertés locales sans porter atteinte à l'égalité des citoyens devant les services publics, et à l'égalité (ou à une certaine égalité) des collectivités entre elles? Le compromis paraît difficile à réaliser. L'impression d'exercice d'équilibrisme sur un fil est encore accrue par la diversité des principes dont se réclament les pouvoirs publics. Ces principes, nombreux, constituent une véritable pyramide, ou si l'on préfère un système à tiroirs multiples. Les principes de base invoqués par les pouvoirs publics sont: l'établissement de nouvelles règles du jeu entre l'État et les collectivités locales, une réforme raisonnable, une redistribution des compétences. Si l'on s'attache à ce dernier principe (qui n'en n'est pas un), le seul précis, on s'aperçoit que pour procéder à cette redistribution, on fait appel à deux autres principes. Dans un premier temps la République laïque, empruntant à la doctrine, s'est référée à un concept du droit canon en invoquant le principe de subsidiarité. Celui-ci ne permet évidemment pas de dire ce qui doit relever de l'État et ce qui doit relever des collectivités locales, mais donne l'orientation générale d'une réforme: tout ce qui peut être fait par une collectivité inférieure doit être laissé à cette dernière. Dans un deuxième temps les pouvoirs publics ne font plus référence au principe de subsidiarité, mais estiment que les collectivités locales doivent être responsables de « l'administration du quotidien» qui devient le nouveau principe de répartition. A un stade ultérieur on constate également que l'examen des compétences dans un domaine particulier conduit à faire référence à de nouveaux principes, propres à ce domaine. Ainsi par exemple, en matière de personnel communal le ministre de l'Intérieur déclare que les deux principes de base de la réforme sont, d'une part le respect de l'autorité du maire sur la (14) M. Bonnet, J.O. déb. parI. S. 3 oct. 1979, p. 2892. (15) M. Pelletier, J.O. déb. parI. S. 11 avr. 1980, p. 1148. �222 ÉTUDES gestion de son personnel, d'autre part de créer les conditions d'une carrière communale réellement attractive en mettant les agents des collectivités locales sur un pied d'égalité avec l'État (16). De même, en matière d'éducation, le secrétaire d'État déclare qu'il y a une « nécessité» de ne pas perdre de vue certains principes fondamentaux tels que « le souci de l'unité nationale », « le respect de l'esprit de rationalité », « la volonté d'ajouter, à l'égalité de tous les citoyens devant la loi, celle d'une égalisation des chances pour tous les petits français» (17). On pourrait ainsi multiplier les exemples. Cette constante référence à des principes différents suscite une certaine perplexité. Malgré les affirmations répétées au caractère pragmatique de la réforme, on doit constater une sorte de trop-plein de principes. Par ailleurs on peut se demander dans quelle mesure ces principes sont tous compatibles entre eux. L'impression que l'on ressent est celle d'une perte d'unité de vue au fur et à mesure que l'on entre dans le concret, dans l'examen de domaines précis et l'on peut craindre que la réforme finale, après toutes les modifications intervenues en chemin, ne présente pas toute la cohérence souhaitable. Cela ne peut que renvoyer à une réforme ultérieure. Une répartition des compétences instable. La répartition des compétences sera toujours à faire, en ce sens qu'il faudra toujours régulièrement repréciser les compétences de l'État et des collectivités locales. Si le tableau de la répartition des compétences n'est pas seulement une esquisse, il doit constamment être repris. Et cela ne tient pas seulement à des causes contingentes telles que l'imperfection d'une réforme. La nécessité d'une révision régulière des compétences des collectivités locales tient à ce que celles-ci sont à la fois en concurrence avec l'État et un élément de l'État. Cette concurrence avec l'État se manifeste dans le fait que lorsqu'un nouveau domaine d'intervention apparaît, il n'est pas toujours facile de dire s'il relève de l'État ou de la collectivité locale. Généralement les deux vont intervenir, l'un sur le fondement de la protection des intérêts généraux dont il a la charge, l'autre sur le fondement de la compétence générale qu'elle détient. Au bout d'un certain temps il est pratiquement inévitable que les compétences soient de nouveau enchevêtrées. Même si cela ne se produit pas, les critères en vertu desquels la répartition des compétences est faite à un moment donné peuvent se. révéler inadaptés aux nouvelles données de l'évolution (Cf. L'exemple de l'aide sociale). L'évolution montre la nécessité de « faire le point », tous les 5 ans par exemple. Les collectivités locales sont un élément de l'État, elles sont soumises à la loi, mais précisément les conditions juridiques de l'exercice des compétences risquent d'être modifiées. La subordination des collectivités locales à la loi n'apparaît plus sans recours. Certains auteurs décèlent déjà dans la (16) J.O. déb. parI. S. 3 oct. 1979, p. 2889. (17) J.O. déb. parI. S. 11 avr. 1980, p. 1146. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN FRANCE 223 jurisprudence du Conseil constitutionnel la naissance de {( principes fondamentaux» des collectivités locales. Et il est possible que, dans l'avenir, le Conseil constitutionnel soit amené à apporter des inflexions à la répartition des compétences résultant de la loi. Ceci accroît le caractère évolutif de cette dernière (18), Si l'on examine l'histoire française, il semble que les collectivités locales évoluent constamment entre une compétence minimum et une compétence maximum. Les compétences des collectivités locales affectent la forme d'une sinusoïde qui varie selon les époques. Bien des facteurs interviennent dans ces fluctuations. D'une manière générale ces dernières ont suivi les fluctuations des compétences de l'Ëtat, mais avec une ampleur variable, et parfois avec un certain décalage. Il est sans doute vain d'espérer pouvoir supprimer ces fluctuations. Et il ne faut pas le regretter. Cette confrontation entre l'État et les collectivités locales suscite des conflits, mais elle est sans doute aussi le meilleur gage de progrès et de démocratie dans une société. (18) L. Favoreu, Chronique constitutionnelle française, R.D.P. 1979, p. 1659 et s. spéc. p. 1694 et s .. ��LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN FINLANDE par Tore MODEEN (*) DÉFINITIONS ET CONCEPTS D'après la terminologie française, décentralisation signifie que « de nouvelles personnes publiques autonomes à ressort territorial ou à compétence limités apparaissent : les collectivités territoriales ou les établissements publics » (1). La notion de « décentralisation» dans la terminologie finlandaise (finnoise ou suédoise de Finlande) dans la discussion concernant les collectivités locales est moins précise. Le point de départ est plutôt la notion d'autonomie que celle de la décentralisation. Ainsi l'article 51 (al. 2) de la Constitution du 17 juillet 1919 prescrit que « l'administration des communes est fondée sur le principe de l'autonomie administrative ... »et que l'Université de Helsinki (Helsingfors) « conserve son droit d'administration autonome» (art. 77, al. 1). La notion d'autonomie (en finnois « itsehallinto », en suédois « sjalvstyrelse ») veut dire autogestion (self-government) : il s'agit d'une personne publique ayant une certaine indépendance vis-à-vis de l'État et, pour les collectivités, qu'elles sont administrées par des organes élus par et parmi leurs membres (2). L'autonomie d'une personne publique suppose une certaine indépendance économique et juridique. Il est évident que les collectivités territoriales finlandaises ont leur propre budget et qu'elles jouissent du droit d'imposer ses membres. Elles peuvent ensuite imposer leur volonté à leurs sujets : Comme autorité administrative, la commune prend des décisions qui obligent ses membres et d'autres personnes soumises à sa compétence administrative. Comme personne publique autonome, la commune prend ses décisions librement, sans que l'État les puisse dicter, quoique celui-ci exerçât un contrôle par l'intermédiaire de ses organes de tutelle administrative. (*) Professeur à l'Université d'Helsinki. (1) Debbasch, Science administrative, 3" édition, p. 199. (2) Tore Modeen : Théorie sur la notion d'établissement public indépendant en droit finlandais. Revue internationale des Sciences Administratives 1965, pp. 217-221. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume III, 1980. 15 �226 ÉTUDES LES NIVEAUX DE DÉCENTRALISATION La Finlande est un des rares pays où il n'existe qu'un seul niveau de décentralisation territoriale. Quoique la constitution ouvre la possibilité de création des collectivités territoriales départementales, (Art. 51, al. 2) et plusieurs initiatives dans ce domaine ont été prises par différents gouvernements, ce projet attend toujours sa réalisation. Il n'y a guère que les îles d'Aland, avec leur autonomie particulière, visant à la protection du caractère suédois de ces îles et jouissant de garanties constitutionnelles et internationales considérables, qui forment une province autonome ayant des attributions aussi bien dans le domaine législatif qu'administratif. En Finlande, les communes ont une population moyenne de 4 000 habitants. Historiquement on peut constater que les communes rurales finlandaises ont toujours été assez grandes en comparaison avec la situation des autres pays scandinaves. Cela explique le fait qu'on n'a pas trouvé nécessaire de créer dès le début, des collectivités territoriales au niveau départemental, et plus tard, les syndicats de communes ont fourni l'instrument efficace d'administration des établissements nécessitant une assise territoriale plus vaste. Ces syndicats de communes sont nombreux et importants; ils administrent non seulement les hôpitaux centraux et certains établissements d'enseignement professionnel, mais s'occupent aussi de la planification régionale. La plupart des syndicats de communes sont obligatoires; leurs territoires varient de cas en cas. Sauf pour les îles d'Aland avec leur autonomie poussée, la Finlande est un pays unitaire qui, d'après l'art. 50 de la Constitution, est divisée en départements (sans autonomie), en arrondissements (sans autonomie) et en communes (avec autonomie). Les communes fonctionnent comme autorités locales générales (3) (4). Il ya donc deux niveaux de décisions. Il est évident que les communes et l'État, quoique fonctionnant à différents niveaux, doivent collaborer pour remplir les tâches administratives de la société. Il est aussi évident qu'ils représentent des intérêts différents, même parfois opposés: l'État l'intérêt national, la commune l'intérêt local. Par voie législative, l'État décide, d'une façon autoritaire, les tâches communales obligatoires et le contrôle de tutelle. Les finances communales dépendent d'une facon décisive des subventions attribuées par l'État pour couvrir les frais de l'administration des divers domaines dont les communes sont responsables. La collaboration entre l'État et les communes fonctionne, par conséquent, sur un niveau d'inégalité. Cette inégalité cause parfois une opposition de la part des communes (représentées par leurs organisations centrales) quand les communes trouvent que l'État leur impose trop de tâches sans leur attribuer assez de moyens pour les remplir. C'est cependant le gouvernement et le Parlement qui prennent les décisions définitives (3) Tore Modeen : L'administration communale de la Finlande. Abo 1972, Pub!. par la Faculté des sciences politiques d'Abo Akademi. (4) Tore Modeen : La protection internationale des minorités: les îles d'Aland. Revue des droits de l'homme 1973, p. 287-302. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN FINLANDE 227 et qui, après avoir consulté les organisations centrales de communes, développent l'administration locale du pays d'après les intentions du ou des partis politiques au pouvoir. LES PRINCIPES DE RÉPARTITION DES COMPÉTENCES Le principe d'autonomie communale, proclamé dans la Constitution et répété dans la loi municipale (la loi en vigueur date du 10 décembre 1976), implique une compétence générale de la commune. La clause générale de compétence se trouve dans l'article 5 de la loi municipale qui dit que la commune doit s'occuper des tâches relevant de son autonomie (compétence générale) ainsi que des tâches particulièrement prescrites dans la loi (compétence spéciale). Si les anciens codes municipaux pouvaient contenir une liste exhaustive des attributions spéciales de la commune, celà n'apparaît plus possible aujourd'hui. En effet, ce n'est qu'en étudiant la législation administrative spéciale (sur la construction, les hôpitaux, la voirie, l'éducation primaire et secondaire, l'assistance sociale, etc.) que l'on peut se faire une idée de l'étendue de la compétence de la commune. Il faut distinguer la compétence générale et la compétence spéciale relativement au degré d'autonomie qui leur est attaché. Dans le cadre de la compétence générale, la commune est très indépendante vis-à-vis de l'État. Les organes de tutelle n'interviennent que rarement au cours du processus de décision (contrôle « à priori ») et, lors d'actions diligentées par des particuliers contre une décision relevant de ce domaine, le juge administratif n'en contrôle que la légalité. La législation spéciale sur les tâches communales est plus ou moins détaillée, suivant le domaine administratif en question. Il est certain que la tutelle administrative, ainsi que la tutelle financière de l'État, est beaucoup plus poussée dans ces domaines. La tutelle paraît en plusieurs phases : comme un contrôle préventif (obligation de soumettre certains projets communaux à l'examen des autorités de tutelle préalablement à leur exécution) ainsi qu'un contrôle postérieur (examen des recours portant aussi bien à l'aspect légal que celui de l'opportunité de la décision, l'inspection des finances communales). La différence principale concerne l'aspect financier de l'administration communale. Les engagements communaux qui dérivent de la compétence générale sont financés par la commune, tandis que la législation spéciale contient régulièrement des dispositions sur des subventions de l'État que la commune peut obtenir si elle observe les règles prescrites par l'État. Ces subventions sont liées à un contrôle excessif des autorités de tutelle. Quoique, en principe, responsable du service administratif, l'organe communal compétent se trouve dans une situation où l'autonomie communale peut être réduite à un minimum à cause du contrôle poussé de l'État. D'après la loi, l'État ne peut que par mesure législative régler la compétence communale. Par décret administratif il n'est donc pas possible de toucher cette compétence. C'est la garantie principale des communes pour leur compétence générale et spéciale. �228 ÉTUDES On peut constater un élargissement perpétuel de la compétence spéciale de la commune et, en même temps, une réduction de la compétence générale. Par exemple, l'encouragement du sport et d'athlétisme (la construction des établissements sportifs, la création des postes d'instructeurs d'athlétisme) qui auparavant appartenait à la compétence générale de la commune, est aujourd'hui réglé par une loi spéciale (du 21 décembre 1979). D'après cette loi, l'État subventionne de telles activités communales (les subventions sont de 39 à 75 % des frais communaux), mais à condition qu'elles suivent les règles détaillées déterminées par le ministère de l'Éducation publique et que la construction des établissements sportifs soit approuvée par l'État par avance. Un autre exemple est l'encouragement de la culture dans les communes (surtout les beaux-arts) qui probablement sera réglé par une loi spéciale qui entrera en vigueur le 1er janvier 1981, mais qui aujourd'hui relève de la compétence générale de la commune. Parmi les branches administratives qui dépendent toujours de la compétence générale de la commune, peuvent être mentionnées les services de tourisme et de loisir, les subventions aux buts d'utilité publique, les entreprises techniques et de transport. La compétence spéciale de la commune garanti presque toujours une compétence de décision à un organe communal (le conseil municipal en ce qui concerne l'élection des organes d'exécution et le budget ainsi que les principes généraux réglant la branche administrative en question, le comité spécial responsable de l'administration de la tâche pour la gestion des affaires courantes. Il n'existe que de très rares cas où l'organe communal n'a qu'à exécuter une loi sans compétence d'examen (un exemple est la distribution exécutée par le comité social de la commune, des allocations familiales dont le montant est en détail décidé par l'État, mais aussi entièrement payé par l'État) (loi du 22 juillet 1948), Mais il est évident que cette compétence de décision est quelquefois très limitée par des normes de l'État, surtout en ce qui concerne les questions financières. LA RÉPARTITION DES CHARGES FINANCIÈRES Si l'on simplifie la situation on pourrait dire que la commune paye 100 % des frais résultant des activités dépendant de sa compétence générale, mais en ce qui concerne la compétence spéciale une répartition des charges entre l'État et les communes est prévue dans presque chaque loi réglant le service administratif en question. Auparavant, les subventions étaient fixées d'une manière rigide dans la loi, quoique les communes rurales, en général, fussent traitées d'une façon plus favorisée que les communes urbaines. Aujourd'hui les subventions dépendent presque toujours de la situation économique de la commune en question. Les communes riches ne touchent qu'un pourcentage bas de subventions, tandis que les communes pauvres n'ont à payer qu'une petite partie des frais résultant du service administratif. De plus, une commune très pauvre peut recevoir des subventions supplémentaires. Il ya des cas où 100 % ou presque des frais d'un service administratif communal sont couverts par l'État (lois du 29 décembre 1967, 30 décembre 1977). �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN FI~LANDE 229 Il Y a, par conséquent, une correspondance directe entre les compétences détenues et les charges supportées par les collectivités locales, quoique une partie importante de la compétence spéciale soit financée par l'État. Les critères d'appréciation de la situation financière de la commune sont assez compliqués; le plus important est le niveau de revenus procurés à la commune par son propre impôt. En Finlande, les communes peuvent librement décider le pourcentage d'un impôt sur le revenu de ses membres (individuels aussi bien que sociétés) qui, en général, est d'environ 15 %. Il existe, cependant, un accord entre l'État et les organisations centrales de communes qui, par recommandations, tient à limiter la croissance des dépenses communales, surtout en ce qui concerne les dépenses perpétuelles (p. ex. fondation de nouveaux postes administratifs). Il y a ensuite, d'autres impôts et taxes ainsi que les revenus des entreprises communales. Les syndicats de communes sont des personnes publiques autonomes avec leur propre budget, dont le conseil et la commission sont composés des membres élus par les communes-membres du syndicat en question. Ils touchent des subventions directement de l'État; le reste des dépenses est couvert par les communes-membres. Les principes de répartition sont les mêmes que ceux appliqués vis-à-vis des communes; c'est-à-dire le pourcentage subventionné par l'État dépend de la situation financière des communes-membres d'un syndicat de communes. Le système actuel où les subventions de l'État sont, en général, décidées séparément pour chaque domaine administratif, demande beaucoup de travail et nécessite un grand appareil administratif. Pour chaque branche, une documentation excessive est demandée par l'État pour motiver les projets de construction et prouver les dépenses communales ; le contrôle de cette documentation est, par conséquent, une tâche lourde pour les fonctionnaires des communes aussi bien que ceux de tutelle (loi du 19 janvier 1973), à tel point que, notamment pour les projets de construction, l'efficacité de leur exécution est mise en cause. C'est ainsi que l'on relève des cas où les communes riches préfèrent construire une école sans subventions, le travail de documentation et de correspondance avec les autorités de tutelle financière ayant été jugé plus coûteux que la subvention obtenue. Il est évident que la tutelle administrative et financière excessive dans ces cas ont eu des conséquences fâcheuses pour le maintien du principe de l'autonomie communale. On discute actuellement en Finlande les possibilités de réformer le système de répartition des charges financières entre l'État et les communes pour les services administratifs locaux. L'alignement sur un pays comme le Danemark est considéré comme possible, où l'État attribue aujourd'hui des subventions générales dont les communes peuvent disposer d'une façon assez libre pour des buts divers, pourvu qu'ils relèvent de la compétence communale et que les communes remplissent leurs obligations de produire les services publics nécessaires prescrits dans la législation administrative. �230 ÉTUDES LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ENTRE L'ÉTAT ET LES COMMUNES. QUELQUES EXEMPLES: L'administration locale relève, en général, de la gestion communale. Dans quelques cas exceptionnels, cependant, l'État (ou un établissement public indépendant) est compétent. Il ya aussi d'autres collectivités publiques locales que les communes avec des attributions administratives. Les plus importantes sont les paroisses (luthériennes et orthodoxes) qui sont des personnes publiques d'après la loi, et responsables de l'administration de leurs cultes, des églises et d'autres bâtiments religieux, des cimetières et des activités sociales de l'Église. Jusqu'aux années 1860, la paroisse était, à la campagne, l'autorité administrative locale générale, responsable de l'administration des écoles, de l'assistance aux pauvres et d'autres services publics. Avec la réforme de l'administration locale de 1865, où ont été créées des communes rurales laïques, les paroisses ont perdu presque toute leur compétence administrative non-religieuse. L'administration des communes urbaines a aussi été réformée, en 1873. Cette réforme, ainsi que les réformes postérieures, ont, cependant, été moins radicales puisque la ville existait déjà auparavant comme collectivité locale publique responsable de l'administration de son territoire. Parmi d'autres personnes publiques ayant une compétence locale, on peut mentionner les sociétés forestières et celles de la pêche ou de la chasse avec des attributions limitées à de tels domaines. Dans quelques communes rurales il ya aussi des collectivités de propriétaires fonciers qui peuvent imposer leurs membres et employer leurs moyens pour des buts communs, comme par exemple le stockage de blé. • La justice. Auparavant, le tribunal de première instance, compétent pour des affaires civiles et criminelles, était, dans les villes, géré par la commune qui en nommait les juges. A la campagne, par contre, le tribunal de première instance était (et est toujours) présidé par un juge, fonctionnaire de l'État, dont le traitement est versé par l'État. Ce fonctionnaire percevait égaIement des clients, des droits pour certains certificats et actes judiciaires. Depuis 1978, les tribunaux de première instance dans les villes sont administrés par l'État, mais le conseil municipal conserve toujours son droit de nommer les juges (la nomination du président du tribunal, parmi des candidats proposés par le conseil municipal, appartient à la compétence de la Cour suprême de justice). Aujourd'hui, par conséquent, l'État paye l'administration de la justice également dans les villes, bien que celles-ci n'aient pas encore perdu leur privilège de nomination. Une réforme visant à une uniformisation de l'organisation judiciaire de première instance est en préparation dont la conséquence éventuelle serait que les villes perdent leur droit de nommer les juges. Le ministère public ainsi que les autorités d'exécution civile et criminelle, dans les villes anciennes, ont également été placés récemment sous l'autorité de l'État. Dans d'autres communes, ces services publics ont tou- �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN FlhlLANDE 231 jours été administrés par l'État (Lois, 19 novembre 1927, 7 juin 1935, 23 avril 1976). • La police. Depuis la loi du 18 février 1966, la police, tant du maintien de l'ordre que criminelle, est totalement intégrée à l'administration étatique. Ceci est vérifé au niveau du pouvoir de nomination qui a toujours appartenu aux autorités étatiques (ministère des affaires intérieures, conseils de préfecture), et au niveau financier: Depuis 1966 en effet, les communes ne participent plus au financement des services policiers à compétence communale. • L'éducation. Auparavant, l'éducation primaire était gérée par l'État, les communes et des écoles privées. Quoique la loi actuelle sur i'administration des écoles prévoit l'existence d'un certain nombre d'écoles privées qui se substituent aux écoies publiques de base, dans la quasi-totalité des communes, l'école de base communale est le seul type d'établissement scolaire au niveau primaire. Les anciens lycées de l'État ont, par conséquent, été supprimés ainsi que les nombreuses écoles privées administrées par des associations de droit privé et subventionnées par l'État. L'Église perdait déjà, il ya plus de cent ans, son contrôle sur l'éducation (sauf pour quelques écoles pour les plus petits qui, elles aussi, ont disparu depuis bien des années). La législation concernant l'école de base unitaire date du 26 juillet 1968. D'après la loi du 16 juin 1978, le niveau moyen (c'est-à-dire aussi bien les classes préparant au baccalauréat que les écoles professionnelles) est en cours de développement. La loi du 28 décembre 1978 prescrit que les communes administrant des « gymnases» (pour la préparation du baccalauréat) obtiennent des subventions de l'État. Les communes ont de plus l'obligation d'administrer des écoles professionnelles (loi du 25 avril 1958L Le résultat en est que les communes sont responsables de la quasi-totalité des écoles de base et du niveau moyen. Les écoles sont assujetties à un contrôle excessif des autorités de l'État qui sont: Les conseils de préfecture (section des écoles) ainsi que le service central des écoles (soumis au ministère de l'Éducation publique). Les universités et les hautes écoles ont peu de liens communaux. Elles sont (à une exception) aujourd'hui toutes des établissements de l'État. En 1981 la dernière université privée (quoique subventionnée par l'État), l'université suédoise d'Abo, deviendra une université autonome de l'État. L'éducation permanente est gérée principalement par les « universités populaires}) (loi du 21 septembre 1962), administrées par les communes qui organisent (volontairement) des cours pour des adultes, subventionnés par l'État. Les instituts populaires (loi du 29 août 1969), destinés aux jeunes qui ont fini leur éducation primaire, sont administrés surtout par l'Église ou par des associations privées, mais dans quelques cas aussi par des communes. Ils obtiennent des subventions de l'État. �232 ÉTUDES • La culture. L'encouragement des activités culturelles (les beaux-arts, le théâtre, la musique) appartient aujourd'hui à la compétence générale de la commune. La moitié environ des communes a élu un comité spécial qui s'occupe de l'administration des activités culturelles, mais les postes de secrétaires ou d'instructeurs en ces matières sont rares. D'après un projet de loi du 29 avril 1980, une législation spéciale règlera l'administration culturelle des communes. Toute commune devra, dans le futur, avoir un comité de la culture. Les communes obtiendront des subventions de l'État pour payer les traitements des fonctionnaires de l'administration culturelle communale et pour d'autres frais causés par ces activités (surtout les théâtres, les salles de concerts, les ateliers pour des artistes, etc.). L'État décide, discrétionnairement si des investissements culturels, par exemple, la construction d'une salle d'exposition des beauxarts) sont subventionnés par lui. D'après la loi du 3 mai 1961, les communes peuvent obtenir des subventions de l'État pour l'administration des bibliothèques populaires. Ce domaine est donc réglé par une loi spéciale et appartient, par conséquent, à la compétence spéciale de la commune. L'État participe aussi, lui-même, activement à l'encouragement de la culture. Dans le budget, des sommes importantes sont réservées à des bourses, au financement de postes d'artistes payés par l'État, d'événements culturels. Une direction des beaux-arts, dépendant du ministère de l'Éducation, et assistée d'organes régionaux déconcentrés, est l'affectataire de ces ressources. De plus, plusieurs organisations et fondations privées soutiennent la culture et les beaux-arts. • L'action sociale et la santé. Cette fonction a été reconduite au cours des différentes réformes, en même temps qu'était créée l'obligation d'assistance sociale générale. L'aide aux pauvres était déjà une tâche obligatoire des paroisses avant la réforme de 1865. Les communes doivent toujours s'occuper de l'aide aux pauvres ainsi que de l'assistance sociale en général. Le comité social (loi du 20 janvier 1950), élu par le conseil municipal, est l'organe central pour une grande quantité d'actions sociales dans le territoire de la commune, réglées par différentes lois. La commune s'occupe de l'administration des crêches d'enfants, des hospices d'enfants et de la surveillance de l'enfance en général, de l'aide aux handicapés et aux invalides, des établissements pour vieillards, pour alcooliques et pour vagabonds, de l'aide économique et matérielle des pauvres vivant dans leurs maisons. En 1977 les frais des communes pour l'action sociale étaient d'environ 1 894 millions de marks finlandais; les subventions de l'État s'élevèrent à 865,4 millions. Les communes sont aussi responsables de l'administration sanitaire ainsi que des services médi- �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN FINLANDE 233 caux et hospitaliers. Le même organe, le comité de santé, élu par le conseil municipal, s'occupe de l'administration locale de ses services. Les hôpitaux centraux et régionaux sont administrés par des syndicats de communes, ainsi qu'un nombre important d'hôpitaux locaux et de centres médicaux locaux. En 1977, les communes payent 864,2 millions pour les activités médicales; les frais des hôpitaux spéciaux non inclus: 1 376 millions de marks. Les subventions de l'État étaient de 947 et 1 822 millions. Les hôpitaux centraux, administrés par les facultés de médecine, reçoivent des subventions de l'État plus importantes que les autres, puisque l'État paye les traitements du personnel universitaire. Les facultés participent aussi à l'administration de ces hôpitaux avec les représentants des communes membres. Un établissement public autonome qui s'occupe des retraites sociales, administre aussi l'assurance médicale obligatoire, par l'intermédiaire de ses organes locaux. Ces organes fonctionnent indépendamment des comités sociaux communaux. L'action sociale des paroisses est aussi séparée de celle des communes. • L'urbanisme. D'après la loi sur la planification et la construction du 16 août 1958, la planification urbaine est la tâche de la commune. Le conseil municipal élabore aussi bien les plans pour les zones de construction dense que les plans plus généraux pour le développement de la construction. Ces plans doivent être soumis à l'État (le conseil de préfecture ou le ministère de l'Intérieur) avant d'entrer en vigueur. La planification régionale, encore plus approximative, appartient à un syndicat de communes. Il existe aussi une planification nationale gérée par le premier ministre. QUELQUES STATISTIQUES Le nombre des communes était en 1980 de 464 dont 84 villes et 380 communes rurales (par exemple, la planification urbaine se fait d'après des règles différentes dans les communes urbaines et les communes rurales). Dans 8 communes, le nombre des habitants était inférieur à 500 personnes (surtout dans les îles d'Aland), dans 124 communes il y avait entre 2 001 et 4 000 habitants. Il n'y avait que cinq grandes villes (plus de 100 000 habitants) dont trois formant l'agglomération de la capitale. En 1977 la somme des budgets de toutes les communes s'élevait à 27 700 millions de marks dont 21 328 millions consacrés aux dépenses ordinaires et 6 372 millions consacrés aux investissements. L'ensemble des budgets des syndicats de communes représentait une somme de 6 065 millions tandis que le budget de l'État s'élevait à 35 064 millions. Les recettes communales se répartissaient de façon suivante: impôts 45,1 %, subventions de l'État 17,4 %, emprunts 3,4 %, d'autres recettes 34,1 %. Les communes dépensaient, en 1977, pour chaque habitant, plus de 7 000 marks finlandais, dont environ 2 500 marks pour les services de santé, hospitaliers et culturels (y compris l'éducation publique). �234 ÉTUDES La répartition des dépenses communales pour les branches administratives principales était, en 1978, en moyenne la suivante: Administration générale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3,2 % La sécurité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 2,2 % La santé et les hôpitaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 11,2 % L'aide sociale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 12,9 % L'éducation et la culture .................................... 22,6 % L'urbanisme et les travaux publics. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5,0 % Les immeubles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3,8 % Les services commerciaux (ports, transports, eaux, égoûts, etc).. 16,4 % Dépenses financières (amortissements, etc.) .................. 18,0 % 100,0 % Les impôts communaux (impôt sur les revenus) rapportaient, en 1977, 1 565 800 millions; l'impôt moyen était de 15,72 %. Le nombre d'habitants en Finlande était, en 1979, 4 758 250 dont 2841 382 dans les communes urbaines et 1 916 868 dans les communes rurales. �235 LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL AUX PAYS-BAS par Willem KONIJNENBEL T (*) LE POUVOIR LOCAL: DÉFINITIONS ET CONCEPTS La décentralisation territoriale Le plan politique Le concept de la décentralisation territoriale comprend deux notions, intimement liées l'une à l'autre: a - Un système politique où les pouvoirs publics sont répartis entre le Gouvernement central (y compris le législateur) et les collectivités locales ou régionales; il peut y avoir des rapports de tutelle entre ces pouvoirs, mais ils ne sont pas subordonnés de façon essentiellement hiérarchique. b - Le transfert des pouvoirs publics, dans un système de décentralisation au sens sus-indiqué, des organes « supérieurs» à des collectivités « inférieures ». Le terme est également utilisé dans un sens plus large ; alors on entend par« décentralisation» tout changement dans les rapports des forces entre les collectivités publiques en faveur des collectivités inférieures, par exemple une atténuation de la tutelle administrative ou financière. Dans le présent article, le terme de décentralisation est utilisé dans les deux sens sans distinction précise ; la signification exacte dépendra chaque fois du contexte. L'idée de la décentralisation est profondément enracinée dans la culture politique néerlandaise. D'une part, parce que l'organisation politique la plus ancienne était l'organisation sur le plan local: les polders, les communes (1) ; d'autre part - et voici un trait original de notre pays - parce que (*)Professeur à l'Université de Tilbourg. (1) « Commune» au sens original du mot: l'administration de la terre commune par l'assemblée des alleutiers, des propriétairas héréditaires du sol. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume III, 1980. �236 ÉTUDES les provinces furent, pendant des siècles, des États indépendants et souverains. Après la déchéance de Philippe" d'Espagne, en 1581, les sept provinces néerlandaises du nord formèrent la République des Pays-Bas Unis; la République fut, avec l'Helvétie d'avant 1848, l'exemple classique d'une confédération. Pendant la période napoléonienne de 1795 jusqu'à 1813, le pays fut quelques années purement unitaire ; mais après la reprise de l'indépendance, le pays - devenu monarchie - choisit pour un compromis entre la confédération d'antan et le centralisme français; ce fut un état unitaire décentralisé, où « tout ce qui tient à l'administration et à l'économie intérieure de leur Province» incombait aux États provinciaux, et où « la direction pleine et entière de leurs intérêts particuliers et domestiques» (Loi fond. de 1814) était confiée aux administrations locales. L'histoire a montré, dès le commencement, de très fortes tendances centralisatrices, en raison d'un certain nombre de circonstances sur lesquelles je n'insisterai guère; des développements similaires se sont produits partout en Europe. " n'en reste pas moins que, dans la culture politique des Pays-Bas, celui qui fait appel au principe de la décentralisation, fait toujours bonne figure; les ministres et les membres du Parlement ont l'agréable coutume, de claironner leur amour pour la décentralisation. A l'heure où l'opération de la conversion des provinces en agglomérations ou en « mini-provinces est au point mort, le Parlement exige et le Gouvernement donne les promesses les plus solennelles que toute une série de transferts de compétences en faveur des provinces et des communes (la « décentralisation matérielle ») va être élaborée; mais la matière est rude et les ministères (qui risquent de voir diminuer leurs pouvoirs) se montrent réticents. Cependant, il existe un groupe de pression qui est très puissant et qui ne cesse de réclamer la décentralisation: c'est l'Association des Communes Néerlandaises, association de droit privé qui réunit toutes les communes ; elle défend et plaide les intérêts des communes auprès du Gouvernement et du Parlement (2). Le plan économique En ce qui concerne l'aspect économique de la décentralisation, deux aspects seront abordés: l'intérêt économique de l'action communale et les ressources financières des communes. Intérêt économique Pour indiquer l'intérêt économique de la vie communale, comparé à celui de l'action de l'État, je donne ici, à titre d'illustration, un tableau chiffré sur l'année 1980. (2) N.B. Le droit public néerlandais ne connaît pas de disposition qui correspond à l'art. L. 121-29 du Code des communes français (( Il est interdit à tout conseil municipal soit de publier des proclamations et des adresses, soit d'émettre des vœux politiques, soit, hors les cas prévus par la loi, de se mettre en communication avec un ou plusieurs conseils municipaux »). Bien au contraire, l'art. 157 de la Loi fond. stipule: « Les administrations municipales peuvent appuyer les intérêts de leurs communes et de leurs administrés auprès du Roi, des États Généraux et des États de la province à laquelle elles appartiennent ». �237 LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL AUX PAYS-BAS Dépenses x 1 000 000 Total des dépenses de l'État (subsides aux provinces, aux communes et aux polders inclus) (3) ..................... Hfl. Total des dépenses des communes ..................... . Total des dépenses de la ville de Tilbourg (4) ............. . 110000 35000 250 Personnel Nombre des personnes engagées par l'État, militaires exclus. Total des personnes engagées par les communes ......... . Nombre des personnes engagées par la ville de Tilbourg ... . 160000 210000 2700 Ressources financières Les ressources des communes se divisent en trois catérogies. Chaque catégorie contribue aux finances municipales pour le taux approximatif indiqué ci-dessous. a. allocation générale du Fonds des communes b. subsides dits « spécifiques », accordés par l'État c. revenus propres des communes 35% 55% 10 % Ad a : allocation générale du Fonds des communes. Le Fonds des communes est un fonds, créé par la loi et géré par les Ministres de l'Intérieur et des Finances. Il est alimenté selon un pourcentage, prévu par la loi (env. 12 %), par les produits fiscaux directs et indirects les plus importants du Trésor. Le Fonds se répartit selon des critères objectifs. Les critères les plus importants sont la population, la surface, le nombre des habitations et les coûts des services sociaux de la commune. L'allocation générale n'a pas de buts spéciaux auxquels elle devrait être destinée; elle est à la libre disposition de la commune. En revanche, il ya maintes lois de cogestion (v. infra, par. 1.3.) qui obligent les communes à remplir des engagements très coûteux sans que ces frais soient remboursés, ou contre des remboursements insuffisants. Ad b : subsides « spécifiques }) Le monde des subsides « spécifiques}) que l'État (c'est-à-dire les ministères, indépendants l'un de l'autre) accorde aux communes est celui (3) J'ai employé les termes wallons. Dans le droit administratif belge, le mot subside désigne une subvention de l'État à une collectivité décentralisée, tandis que l'expression de subvention est généralement réservée pour l'aide financière, accordée à une personne privée. (4) 150 ()()() habitants. �238 ÉTUDES de la Genèse, (ch. 1, v. 2) : c'est le chaos. Ce chaos est pourtant, nous l'avons vu, la source la plus importante des finances municipales. Les subsides ({ spécifiques» ont pour trait commun d'être accordés pour des buts précis et ne peuvent être dépensés que pour ce but. Par conséquent, ils laissent très peu de pouvoir discrétionnaire, de pouvoir d'appréciation aux organes municipaux. Quand elle dépense de l'argent, provenant de l'allocation générale, la commune peut donner la priorité relative ou absolue à tel ou tel but; quand elle bénéficie d'un subside spécifique, elle n'est plus libre d'agir selon ses propres préférences. Presque tous les subsides dits spécifiques ont un autre trait commun: ils sont accompagnés de toute une gamme de conditions, de prescriptions et de directives souvent très minutieuses. En principe on peut distinguer dans ces subsides deux subcatégories : - dédommagements (totaux ou partiels) des frais que la commune doit engager en exécution des tâches qui lui incombent de par la loi; par exemple éducation, construction des chemins; - offres de paiement partiel des frais que la commune peut faire pour un but spécial; par exemple subventionner des musées, les arts, des cours d'application. La seconde sous-catégorie n'est pas aussi innocente qu'elle pourrait paraître à première vue; bien au contraire, elle est trop séduisante. Le Gouvernement a trouvé ici une méthode fort effective pour influencer ou diriger l'action municipale sans qu'il ait besoin d'une base légale; un simple article du budget lui suffit. Ad c : revenus propres des commu nes Ici la source principale est la fiscalité municipale. Le Code des communes donne la possibilité aux conseils municipaux de mettre en œuvre quelques impôts; le plus important est la taxe immobilière, pour laquelle sont contribuables les propriétaires et les usagers (locataires etc.) de l'immobilier. Enfin il y a les revenus patrimoniaux, peu importants pour la majorité des communes. Il s'agit des profits, tirés du commerce foncier par les communes, et des revenus de quelques entreprises d'utilité publique (gaz, électricité). Le plan juridique Pour indiquer l'intérêt de la notion de décentralisation sur le plan juridique, il est nécessaire de consacrer quelques mots à la répartition des compétences entre les trois niveaux de l'administration; j'y reviendrai ultérieurement. L'attribution des compétences publiques aux organes municipaux - je n'insisterai pas sur les provinces - se fait selon un double principe, que l'on retrouve dans la Loi fondamentale. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL AUX PAYS-BAS 239 Le premier principe, exprimé par l'article 153, al. 1, c'est celui de la clause générale, ou le principe du pouvoir autonome de la commune. La disposition constitutionnelle dit: « Tout ce qui concerne la réglementation et l'administration des intérêts domestiques de la commune, est confié au conseil municipal ». Question: Que sont les intérêts domestiques de la commune? Cette expression veut dire: toute chose que le conseil entend entamer, à moins que le sujet ne tombe dans les domaines déjà couverts par les pouvoirs central ou provincial. Le second principe, celui de la cogestion, nous le trouvons dans l'alinéa 3 de ce même article 153 de la Loi fondamentale: « Lorsque les lois, les arrêtés Royaux réglementaires ou les règlements provinciaux le prescrivent, les administrations locales concourent à leur exécution» (5) (6). Le mode classique de ce concours est celui de l'exécution par voie d'actes administratifs individuels (octroi de permis, d'exemptions, de subventions, taxes ... ) ou d'actes de fait (constructions, etc ... ). Depuis le commencement du siècle on connaît également des actes réglementaires en cogestion (règlement municipal de voirie, de clôture des magasins ... ) et des plans arrêtés en exécution d'une loi de cogestion (plans d'urbanisme, plan pour le subventionnement des bibliothèques, des musées ... ). L'histoire fournit d'innombrables exemples de passage du domaine autonome à celui de la cogestion. La règlementation de la route par exemple, de la clôture des magasins, de l'urbanisme, de la construction: tout cela a commencé dans des règlements municipaux autonomes, tandis que maintenant on trouve des lois sur tous ces sujets; mais (presque) toutes ces lois invoquent le concours de tel ou tel organe provincial ou municipal, comme nous le verrons plus loin. Mais si une loi invoque le concours de la commune ou non, la commune retient toujours, à titre de son pouvoir autonome, une compétence complémentaire: les aspects d'un sujet qui échappent aux clauses de la loi (ou, le cas échéant, de l'arrêté Royal réglementaire ou du règlement provincial) sont, en principe, à la libre disposition du conseil municipal: ils peuvent être saisis par un règlement municipal. Pour les communes, il s'agit ici d'un principe non-écrit. Pour les provinces, le Code des provinces - qui est plus récent que celui des communes (5) Des dispositions analogues s'appliquent aux provinces. (6) Cf. le Provisorisches Gemeindegesetz autrichien de 1849, fixé par une Patente de l'Empereur Franz Joseph 1 : « II. Der Wirkungsgesetz der freien Gemeinde ist : a. die natürliche, b. ein übertragener. III. Der natürliche umfaszt Alles, was das Interesse der Gemeinde zunachst berührt, und innerhalb ihrer Grenzen vollstandig durchführbar ist . ... Der übertragene umfaszt die Besorgung bestimmter ôffentlicher Geschafte, welche der Gemeinde vom Staat im Diligationswege zugewiesen werden. IV. Die Verwaltung der in der natürlichen Wirkungskreis der Gemeinde gehôrenden Angelegenheiten steht der Gemeinde selbst zu, welche sich durch die Majoritat ihrer Vertretung ausspricht. » �240 ÉTUDES - le dit expressément dans l'article 80 : ({ Le pouvoir réglementaire des États provinciaux reste intact à l'égard des sujets, réglés par une loi ou un arrêté Royal réglementaire, pour autant que les règlements n'y soient pas contraires }). Il en résulte que les communes ont une compétence quasi-intégrale: elles s'occupent de presque tous les terrains d'intervention publique. Ce « wide range of action}) est considéré comme un caractère essentiel du pouvoir local. Ceci n'empêche pas, bien entendu, qu'une importante partie de l'action municipale soit contrôlée ou même maîtrisée par le Gouvernement ou, le cas échéant, par la province (surtout les États députés), comme nous le verrons plus tard. La notion d'autonomie locale L'expression d'« autonomie locale}) est employée dans deux sens: au sens juridique et au sens politique. Le terme ne signifie pas exactement la même chose dans les deux cas. L'autonomie locale comme notion juridique indique le pouvoir, confié à la commune, de faire tout ce que lui paraît utile dans {( l'intérêt domestique de la commune }). C'est la Loi fondamentale même qui, comme nous l'avons vu, a chargé les communes de ce pouvoir autonome, et le Code des communes donne des dispositions plus détaillées. Il s'agit ici d'un pouvoir général, ne dépendant pas d'une loi spéciale qui donne aux communes tel ou tel devoir, ou des compétences spéciales pour un terrain limité. Autrement dit: l'autonomie, comme notion juridique, s'oppose aux pouvoirs de cogestion. Les actes autonomes n'échappent pas à la tutelle administrative. Les règlements autonomes qui créent des délits, doivent être communiqués aux États députés, qui en peuvent demander l'annulation dite {( spontanée }) à la Couronne, s'ils les jugent contraires aux lois ou à l'intérêt général. La Couronne dispose d'ailleurs d'un pouvoir général d'annuler toute délibération du conseil municipal ou de la municipalité pour ces mêmes raisons (7). Puis, le budget municipal, voté par le conseil, le transfert des pouvoirs à une commission, la création de ou la participation à une personne juridique de droit privé (fondation, S.A .... ) ou le droit public (syndicat de communes), et la vente et l'achat des biens immobiliers par la commune, sont soumis à l'approbation des États députés. Au cas où ceux-ci refusent leur approbation, le conseil peut en appeler à la Couronne (8), Comme notion politique, l'autonomie locale vise le degré d'indépendance vis-à-vis des autorités provinciales et centrales; autrement dit, le (7) La même chose vaut pour les délibérations des États provinciaux et députés; les décisions du maire et du Commissaire d'autre part ne sont pas susceptibles de cette annulation spontanée. La Couronne ne peut annuler une délibération qu'après avoir demandé l'avis du Conseil d'État. (8) Comme dans tous les cas où quelqu'un peut faire appel à la Couronne, celle-ci ne statut qu'après avis de la Section du contentieux du C.E .. Théoriquement, le C.E. a la justice retenue ici. En pratique, c'est la justice quasi-déléguée: seulement dans 0,06 % des cas l'avis du Conseil d'État n'est pas suivi (moyenne de 2 fois par an). �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL AUX PAYS-BAS 241 pouvoir d'appréciation ou le pouvoir discrétionnaire des organes municipaux. Pour éviter la confusion, je parlerai ici de (degré de) discrétion. Donc, l'autonomie comme notion politique s'exprime en compétences discrétionnaires ; elle s'oppose aux compétences liées ou à l'absence de compétences. Le degré de discrétion d'une compétence dépend essentiellement de trois facteurs: a. de la terminologie de la loi qui donne la compétence ({( la municipalité peut »/ {( la municipalité doit» ; {( à l'avis du conseil »/ définition précise de la compétence du conseil; termes vagues/termes précis; b. du régime éventuel de tutelle administrative; c. des possibilités financières de la commune. Par conséquent, le couple des termes {( autonomie - cogestion» n'est pas parallèle à l'opposition entre compétence discrétionnaire et compétence liée; les rapports sont beaucoup plus compliqués. Il y a des pouvoirs autonomes qui sont discrétionnaires dans les trois sens; il Y en a d'autres qui ne le sont en aucun de ces sens. Il en va de même pour les pouvoirs de cogestion: il y en a qui sont libres, discrétionnaires, dans plusieurs sens; et d'autres sont fort liés. S'il est impossible d'indiquer une relation fixe entre les deux notions sur le plan qualitatif, on peut bien faire une remarque quantitative. Quand on laisse à part le critère financier (c), on constate que la majorité des compétences autonomes sont plus ou moins discrétionnaires, tandis que les compétences de cogestion sont en général plus liées. LES NIVEAUX DE DÉCENTRALISATION Le nombre de niveaux de décisions En principe il y a trois niveaux d'administration publique aux PaysBas: Gouvernement, province, commune. En ce qui concerne les décisions municipales, il ya - selon les cas - un seul niveau, soit deux ou trois niveaux qui sont engagés. D'une part, il yale principe des décisions articulées qu'on trouve partout dans le droit administratif. Hypothèse: je veux construire une maison. Il me faut alors un permis de construire (articulation a). Je n'obtiendrai le permis que si mon projet correspond au règlement de voirie municipal (b) et au plan d'urbanisme (cl. Le règlement de voirie doit être approuvé par les États députés (d) et être en accord avec le Code de construction (el. Le plan d'urbanisme de son côté est soumis à l'approbation des États députés (f) et doit être en accord avec ... etc., etc. Ainsi conçu, on rencontre presque toujours les trois niveaux d'administration seuls les actes autonomes échappent à cette mêlée. 16 �ÉTUDES 242 D'autre part, on peut se restreindre à la procédure parcourue par une seule décision municipale. Alors tout dépend de la nature de la décision en question. Parmi les décisions sur le terrain de l'autonomie il y en a qui sont soumises à l'approbation des États députés ou même de la Couronne (c'est le cas pour les règlements de taxe). Mais dans la plupart des cas, ces actes ne sont pas soumis à l'approbation préalable. Parmi les décisions de cogestion, qui font la grande majorité des délibérations municipales, il y en a qui n'ont pas besoin d'approbation, par exemple les permis de construire; d'autres doivent être approuvées par les États députés. Les cas où l'approbation de ceux-ci dépend du « nihil obstat )} d'un ministre, sont extrêmement rares; on en trouve quelques exemples sur le terrain de la protection de la nature et du paysage. Rapports entre les niveaux de décisions Les rapports de la commune avec la province et avec l'État Le système de décentralisation territoriale comprend les trois niveaux d'administration, mais aussi trois niveaux de démocratie. Les deux mots, administration et démocratie, reflètent deux caractères de la décentralisation, c'est-à-dire le caractère technique (la décentralisation comme variante de la déconcentration) et le caractère politique (les rapports tendus entre les nécessités de l'État unitaire et les demandes pluriformes des collectivités locales). Cette ambiguïté des valeurs de collaboration ou opposition entre la commune et les deux administrations « supérieures », se retouve dans les deux sujets traités ici : a les rapports de tutelle, b la notion d'administration complémentaire. La tutelle administrative Chaque loi de cogestion a son propre système de tutelle. C'est pourquoi il y a toute une série de formes de tutelle et de rapports analogues entre les différents niveaux. On peut faire plusieurs subdivisions. • D'une part les droits de tutelle, des moyens d'influence des organes supérieurs à l'égard des organes d'une administration inférieure. D'autre part les moyens de modération de ceux-ci, c'est-à-dire des moyens pour se défendre contre la tutelle ou pour modérer ses effets; par exemple droit de recours, droit de consultation préalable. • La tutelle posteriori) . préventive (approbation) ou répressive (annulation a • Moyens de tutelle légaux et moyens extra-légaux. Les moyens extralégaux sont extrêmement divers : persuasion personnelle ; contrats de droit privé; offres de subside avec un régime de conditions; composition des gremiums de préparation ou de consultation ... • Moyens forts (approbation, annulation) ou faibles (devoir de communication). �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL AUX PAYS-BAS 243 • Moyens négatifs et moyens positifs. En utilisant un moyen négatif, l'organe de tutelle peut seulement mettre obstacle à une décision qui ne lui plaît pas; par un moyen positif il peut assurer que sa volonté soit faite (directives, prendre la décision au lieu de l'organe surveillé ... ). • Moyens généraux (par exemple le droit d'annulation spontanée de la Couronne) et moyens spécifiques (selon les dispositions de la loi de cogestion). • La tutelle in rem (visant les actes) ou in personam (frappant les personnes) ; par exemple révocation d'un bourgmestre (9). Le nO 5 nous confronte très clairement avec le problème de l'opposition ou la collaboration entre les niveaux. La théorie et la pratique s'opposent fort aux moyens de tutelle positifs, ces moyens étant considérés comme contraires au principe de décentralisation au sens politique; ils sont de nature beaucoup plus menaçante à l'égard de la discrétion municipale que les moyens négatifs. En pratique, les moyens positifs sont assez rares, leur application est même exceptionnelle (10) ; la seule existence de cet instrument suffit. Encore exige-t-on que les moyens de tutelle soient utilisés de manière restrictive; l'organe de tutelle ne saurait « occuper la chaise)} de l'organe surveillé. Le plaidoyer pour l'usage réservé de la tutelle s'explique aussi par le fait que l'organe de tutelle ne juge pas uniquement la légalité (la juridicité) des actes surveillés mais encore leur opportunité. Au titre du contrôle de l'opportunité, l'organe supérieur a, en principe, toutes les possiblités d'imposer sa propre volonté, ses propres opinions poHtiques - et voilà le rapport tendu avec la décentralisation au sens politique, qui exige que ce soit la démocratie locale qui décide, et non pas un organe provincial ou gouvernemental. L '« administration complémentaire )) L'idée de l'administration complémentaire est née il y a une douzaine d'années; à cette époque on entendait par ces mots l'action concertée des communes, des provinces et du Gouvernement. Née dans des milieux communaux, l'idée était plutôt d'inspiration défensive: l'État devait se rendre compte qu'il ne lui faut pas dominer les communes, mais, au contraire, collaborer avec elles et leur fournir les moyens d'action nécessaires. L'idée était séduisante, même trop séduisante. Le Gouvernement a vite compris comment il pouvait abuser de la notion de l'administration complémentaire. En chantant sur ce ton, en invitant les communes aux consultations mutuelles, les ministères avaient trouvé une méthode très efficace pour imposer aux communes leurs demandes. (9) En fait la possibilité de révocation d'un bourgmestre est plutôt théorique. (10) Exemple: une commune dans la région de Tilbourg, refusant d'adapter son plan d'urbanisme pour rendre possible le prolo'1gement d'une autoroute, a récemment été obligée, au moyen d'une directive ministérielle, d'adapter le plan. �244 ÉTUDES Depuis lors, la notion a changé de visage. Maintenant on entend par « administration complémentaire)} une méthode d'administration communicative, avec possibilités de consultation, voire d'accords entre des organes publics sous la forme de contrats administratifs (11). Mais tout cela avec des garanties pour l'indépendance, pour la discrétion réelle des communes et pour l'influence des conseils municipaux. Il y a, dans ce cas, des propositions menant à atténuer les moyens de tutelle dans les cas où la loi prescrit une consultation entre organe surveillé et organe de tutelle. Rapports entre les communes Les communes désirant coopérer, peuvent créer un Syndicat de communes. Il y a des syndicats à vocation unique et à vocation multiple. Le syndicat chargé d'une compétence des conseils municipaux, est créé par les conseils; s'il est chargé de quelques compétences des municipalités, ce sont eux qui doivent fonder le syndicat; les bourgmestres aussi peuvent créer des syndicats pour l'exercice commun d'une compétence bourgmestrielle. Le transfert des compétences est soumis à l'approbation des États députés. Aujourd'hui il existe environ 1 500 syndicats de communes sur 811 communes, dont environ 50 à vocation multiple. Voici une des raisons pour lesquelles on a essayé de réorganiser l'administration intérieure du pays. Sur quelques terrains la loi ouvre la possibilité de la coopération forcée. Alors les États provinciaux ou députés peuvent obliger les communes indiquées par eux, de fonder un syndicat. La coopération forcée intervient surtout dans des domaines techniques ; par exemple les services des sapeurs pompiers, l'organisation des ambulances, les services municipaux pour l'inspection des constructions et des habitations. LES PRINCIPES DE RÉPARTITION DES COMPÉTENCES Critères d'attribution des compétences municipales. Comme nous l'avons vu, deux types d'attribution des compétences aux communes figurent dans le droit public néerlandais: la clause générale, en ce qui concerne les pouvoirs autonomes, et l'énumération pour les pouvoirs en matière de cogestion. Je rappelle que l'énumération, pour les pouvoirs de cogestion, ne se fait pas au moyen d'une liste; au contraire, chaque loi de cogestion (il yen a des centaines, sinon des milliers) donne des pouvoirs spécifiques à un ou plusieurs organes municipaux. Le plus souvent, les pouvoirs réglementaires et la fixation des plans sont attribués au conseil ; les pouvoirs autres que réglementaires concernant l'ordre public sont confiés au bourgmestre, et les autres compétences sont données à la municipalité. (11) N.B. Jusqu'ici, le droit néerlandais ne connaît qu'un seul contrat public: le syndicat des communes (avec participation éventuelle d'une province ou de l'État) ; du reste, il n'y a que les contrats de droit privé. Des propositions récentes veulent créer des contrats administratifs pour les accords entre des organes publics. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL AUX PAYS-BAS 245 Dans le cadre de la réorganisation administrative, le Ministre de l'Intérieur s'est efforcé d'imposer aux communes une« liste négative », c'est-àdire une liste (brève) de domaines interdits à l'intervention municipale. Sous la pression unanime du Parlement et des communes, le ministre a dû retirer la proposition. Valeur et portée des compétences municipales Compétences de décision ou d'exécution Sur le terrain de l'autonomie locale, il n'y a que des compétences de décision. Ce sont les organes de la commune qui décident s'ils veulent agir ou non, ou de quelle manière ils entendent le faire; toutefois, ils se trouvent soumis à la tutelle administrative pour un certain nombre de catégories de décisions autonomes. Quant aux pouvoirs de cogestion, on trouve toutes les variétés de compétences discrétionnaires et liées. Traditionnellement, les pouvoirs de cogestion sont divisés en quatre catégories. pouvoirs facultatifs: a. discrétionnaires, b. liés; pouvoirs obligatoires: c. discrétionnaires, d. liés. Sur le chemin qui conduit de la discrétion à l'exécution pure et simple, nous rencontrons les catégories dans l'ordre suivant: a, c, b et d. En voici quelques exemples : a. Le conseil municipal peut désigner des terrains ayant des installations, classées pour le risque, l'insalubrité ou l'incommodité qu'ils représentent, et n'ayant pas le permis normalement requis par la loi. c. La municipalité est chargée de régler les demandes de permis de logement; la loi leur accorde un pouvoir très discrétionnaire d'accorder ou de refuser ces permis. b. Le conseil peut déléguer à la municipalité le pouvoir d'élaborer en détail un plan d'urbanisme; s'il le fait, le conseil est obligé d'indiquer le plus exactement possible les limites de la discrétion de la municipalité; la municipalité doit obéir, en outre, aux dispositions de l'arrêté Royal portant règlement d'urbanisme (règlement, donné à l'exécution du Code d'urbanisme). d. La municipalité est chargée de l'administration de l'état civil, de l'organisation des élections, etc. Ici il s'agit des compétences presque absolument liées, des compétences de simple exécution. Contrôle et garantie des compétences municipales Contrôle Quant au thème du contrôle des compétences des organes locaux, on a déjà parlé du système de tutelle administrative. A côté de la tutelle, il yale contrôle judiciaire et quasi-judiciaire. Mais ici, le contrôle n'est plus systématique : le juge ne peut intervenir que si quelqu'un le saisit d'un recours contre un acte administratif. �246 ÉTUDES Remarquons d'abord que, en droit public néerlandais, le recours ne joue jamais contre les actes réglementaires; seuls les actes individuels et le plus souvent - les plans sont susceptibles d'un recours en annulation devant une juridiction administrative. De plus, le système de la juridiction administrative est extrêmement compliqué. Dans plusieurs cas, la loi donne un recours quasi-hiérarchique contre des actes administratifs; dans cette hypothèse, un acte municipal peut être contesté devant les États députés ou devant la Couronne (12). D'une part, ce n'est pas un juge indépendant qui statue; mais du jugement des États députés on peut en appeler, le cas échéant, à la Couronne ou à la Section de la justice de Conseil d'État. D'autre part, non seulement la légalité, mais encore l'opportunité de l'acte peut être contestée. Dans d'autres cas, on peut s'adresser à un juge administratif spécialisé. C'est le cas notamment dans le domaine des impôts, de l'assurance sociale, de l'organisation industrielle et de la fonction publique. Enfin, la Section de la justice du Conseil d'État peut recevoir des recours en annulation contre tout acte administratif individuel qui ne tombe pas dans la compétence d'une autre juridiction. Toutes les juridictions mentionnées peuvent contrôler la compétence de l'agent public dont l'acte est attaqué. Garantie Comment est garantie la répartition des compétences et, surtout : comment sont garanties ces compétences en ce qui concerne les infractions de la part de l'État ou de la province? Avant tout, c'est le champ de la politique. La loi peut régler presque tout, de la manière qui lui plaît. Elle peut notamment convertir des pouvoirs municipaux, autonomes jusqu'ici, en pouvoirs de cogestion, c'est-à-dire réglementés par la loi (et munis, le plus souvent, d'un système de tutelle). Ici, le Ministre de l'Intérieur doit veiller au centralisme de ses collègues, et le Parlement doit vaincre ses propres inclinations centralisatrices. Puis, tous les projets de loi qui touchent les pouvoirs des provinces ou des communes doivent être soumis à l'avis du Conseil pour l'Administration Intérieure (13) ; les avis du Conseil sont publiés. Et enfin, l'Association des Communes Néerlandaises est toujours vigilante. Quant aux garanties juridiques, il faut examiner quelques détails du système de tutelle administrative. (12) C'est-à-dire, pratiquement devant la Section du contentieux du Conseil d'État. (13) Le Conseil est un organisme consultatif du Gouvernement. Il est composé d'une trentaine de membres: bourgmestres, échevins, membres des États députés, quelques Commissaires de la Reine, et quelques professeurs en droit public ou en sciences administratives. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL AUX PAYS-BAS 247 D'abord, les moyens de tutelle sont essentiellement des moyens de caractère négatif; par conséquent, ce ne sont guère des outils aptes à l'intervention proprement dite. En second lieu, la tradition veut que la tutelle soit exercée d'une façon assez limitée. Les cas de refus d'approbation ne sont pas très nombreux; les annulations spontanées sont même très rares: on en compte environ 20 par an. La loi connaît quelques entraves. Quant à l'annulation spontanée, on a déjà vu que l'avis du Conseil d'État est obligatoire. Le Code des provinces prescrit l'avis de la Section du contentieux du Conseil d'État pour chaque refus d'approbation d'un acte provincial. Pareille disposition n'existe pas dans le Code des communes; mais il ya une proposition récente qui veut que l'approbation ne pourra être refusée qu'après consultation préalable de l'organe concerné. En réalité, le danger le plus perfide c'est celui de la manipulation financière. Que peut-on espérer pour la liberté des communes si elles manquent d'argent, si pour chaque initiative elles sont obligées de tendre la main à tel ou tel ministère, ou du moins si elles sont dépendantes d'un subside « spécifique )} pour la plus grande partie de leurs actions? Depuis longtemps on entend des plaidoyers qui veulent que le volume des subsides spécifiques soit réduit au profit de l'allocation générale; qu'une loi donne des règles générales pour tous les subsides spécifiques. La « décentralisation matérielle)} dont on parle tant de nos jours, nous apportera-t-elle la réalisation de ces désirs? LA RÉPARTITION DES CHARGES Les ressources financières des communes correspondent-elles aux compétences retenues ? - Voici un grand problème. Régulièrement les communes manifestent leur mécontentement; et elles n'ont pas tort. Le problème n'y paraît pas quand on consulte les chiffres des budgets : le total des budgets municipaux pour l'année 1980 ne montre qu'un déficit d'environ 1 %. Ceci s'explique par le jeu de la tutelle: le budget municipal avec un grand déficit n'obtiendra pas l'approbation des États députés. Sur le terrain de la cogestion il ya plusieurs tâches pour lesquelles les communes reçoivent trop peu d'argent. Les « malfaiteurs)} les plus importants sont: - l'enseignement primaire et les jardins d'enfants - le coût de la rénovation des quartiers anciens - la construction et l'exploitation des habitations « populaires)} (H.L.M.) - le transfert des pouvoirs de subvention aux communes sur le plan socioculturel; l'État récompense les subventions payées, mais ne récompense pas les frais de la planification obligatoire, extrêmement compliquée, et les salaires des fonctionnaires, chargés de l'exécution de cette nouvelle tâche �248 ÉTUDES - les conséquences de la politique d'immigration - le coût des services sociaux; ici, comme sur le plan socio-culturel, l'État rembourse les paiements versés par les communes à leurs clients; mais les frais de 1'« appareil de gestion}) ne sont couverts que partiellement; le nombre des fonctionnaires travaillant dans ces services s'est fort accrû à la suite de l'extension de la clientèle: ce sont les années maigres. En revanche, le pourcentage des produits fiscaux du Trésor qui alimentent le Fonds des communes, qui était d'environ 14 % pendant des années, a récemment été réduit d'environ 2 % ... Y a-t-il des critères d'appréciation? Oui: c'est la loi qui fixe le régime du Fonds des communes; dans plusieurs cas c'est la loi qui détermine les subsides spécifiques. Mais les montants accordés aux communes ont tendance à être adaptés aux besoins de l'État. Ceci est déjà le cas de l'allocation générale - le pourcentage alimentaire du Fonds des communes change au moins une fois par an - ; pour les subsides spécifiques, on n'en est pas là. EXEMPLES DE RÉPARTITION La justice Dans le domaine de la justice les compétences se trouvent entre les mains de l'État. Les juges sont nommés par la Couronne, le Ministère Public est placé sous la responsabilité du Ministre de la Justice. Toutefois, il ya des domaines communs en ce qui concerne la prévention des délits d'une part (Ministère Public), et la défense de l'ordre public d'autre part (le bourgmestre). C'est pourquoi il ya la « consultation triangulaire }) entre le représentant du Ministère Public dans l'arrondissement, le bourgmestre et le commandant de corps de la police. Le nombre des consultations varie selon les besoins. La police La police est chargée de plusieurs missions. Elles se répartissent en deux catégories: le devoir dit judiciaire (la recherche des infractions et des crimes) et les devoirs dits administratifs (défense de l'ordre public, assistance publique). En ce qui concerne les devoirs judiciaires, la police est l'instrument du Ministère Public, subordonné au Ministre de la Justice. En ce qui concerne les devoirs administratifs, la police se trouve sous les ordres du bourgmestre; le bourgmestre, lui, en est responsable devant le conseil municipal. Dans les petites communes (d'environ moins 15 000 habitants) on trouve des corps de la police nationale; dans les autres communes, il ya la police municipale. La description qui vient d'être donnée ci-dessus vaut pour les deux catégories. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL AUX PAYS-BAS 249 Les dépenses de la police municipale sont, en principe, à la charge de l'État. Aussi le Ministre de l'Intérieur détermine-t-il, après consultation du bourgmestre, le nombre des fonctionnaires de police dans la commune, aussi bien que leurs rangs. En outre, les commissaires de police sont nommés par la Couronne, après consultation du bourgmestre; les fonctionnaires subalternes sont nommés par le bourgmestre. Le conseil municipal vote les règlements de police, c'est-à-dire les règlements municipaux concernant l'ordre public; le bourgmestre (aidé de ses policiers) est chargé de les appliquer. L'éducation primaire Aux Pays-Bas, la plupart des écoles primaires se trouvent entre les mains des institutions privées. Parmi ces écoles libres on distingue trois grandes catégories: les écoles catholiques, protestantes et « neutres» (14). Les écoles primaires publiques sont gérées par les communes; elles sont neutres du point de vue religieux et politique. La Loi fondamentale garantissant la liberté et l'égalité financière de l'enseignement primaire, les écoles jouissent du même régime financier; elles sont toutes financées intégralement par les communes, qui sont remboursées par l'État. Les écoles enseignent les mêmes matières obligatoires, mais les écoles libres nomment leur propre personnel et choisissent leur matériel scolaire. La commune est obligée de « reconnaître» (et de subventionner) toute école libre qui a un nombre suffisant d'élèves, fixé par la loi. La loi détermine les autres conditions techniques des écoles et des enseignants. En principe, il n'y a pas de distinction quant au « niveau» entre les catégories d'écoles; en général, cette conception est conforme à la réalité. La commune a le devoir légal de veiller à ce qu'il y ait un nombre « suffisant » d'écoles sur son territoire. Il en résulte que le pouvoir local revêt le rôle de pouvoir public à l'égard des écoles privées, tandis qu'à l'égard des écoles publiques, il assume égaIement le rôle de direction. La culture Une chose qui peut paraître curieuse et qui est réelle, pourtant, c'est qu'il n'existe presque pas de législation concernant « l'administration de la culture ». Pour les bibliothèques publiques il y a une loi assez récente qui exige qu'il y ait des bibliothèques dans toutes les villes et tous les villages. La plupart des bibliothèques publiques sont gérées par les communes (à part quelques bibliothèques spécialisées, qui relèvent de la gestion provinciale). A côté de ces bibliothèques il ya les bibliothèques publiques, provenant des organisations privées, qui sont subventionnées par les communes. (14) En principe, les écoles ne sont pas gérées par les églises. �250 ÉTUDES Du reste, il y a les musées, les théâtres, gérés comme des services publics. Dans la plupart des cas, ce sont des services municipaux; les communes reçoivent des subsides spécifiques de l'État pour cette tâche culturelle. Les orchestres, les arts, sont subventionnés par l'État, par la province, ainsi que par la commune; dans plusieurs cas, par chacune de ces collectivités. Les communes de leur côté sont partiellement subventionnées par l'État. Tout ce qui existe dans ce domaine, ce sont des règles de « pseudolégislation» ou des conditions de subvention. Depuis quelques années, il y a un projet de loi qui entend régler le mode de subvention des institutions et des activités culturelles; d'après le projet, il y aura des plans de pré-subvention aux niveaux national, provincial et municipal. En attendant - le projet de loi se trouve entre les mains de la Seconde Chambre depuis quelques années - le Ministre de la Culture a fixé, par voie d'arrêté Royal réglementaire autonome en vertu de l'art. 57 de la Loi fondamentale, des règles qui déterrnjnent les conditions dans lesquelles les communes (et les provinces) peuvent obtenir leurs subsides partiels. Elles doivent faire une planification très compliquée, avec la participation des personnes et des organisations concernées; le plan est soumis à l'appréciation du ministre. En outre, les communes sont obligées de fixer un règlement de subvention. l'action sociale et la santé L'action sociale fonctionne sous le même régime que la culture. En ce qui concerne la santé, il convient de distinguer deux échelons: l'échelon hospitalier et le « premier échelon ». La plupart des hôpitaux sont des hôpitaux privés; la loi n'oblige aucun pouvoir public à exploiter un hôpital. Néanmoins, dans plusieurs grandes villes, on trouve des hôpitaux municipaux. Les hôpitaux sont soumis à l'approbation du ministre; ils sont soumis à la surveillance de l'inspection de la santé, service national déconcentré. Une loi récente a créé les « plans des hôpitaux provinciaux }}, qui doivent être votés par les Etats provinciaux et approuvés par le Ministre de la Santé publique; les hôpitaux qui ne figurent pas sur le plan devront disparaître. Les communes ne figurent dans ce système qu'à titre consultatif ou, le cas échéant, comme objet: ceci est le cas des communes qui ont un hôpital municipal. Quant au premier échelon, la plupart des communes disposent d'un service de santé publique - ou d'un service commun, dans le cadre d'un syndicat de communes -, qui est géré en vertu du pouvoir autonome de la commune. l'urbanisme Le code d'urbanisme connaît en principe deux niveaux de décisions: la province et la commune; le Ministre de l'aménagement du territoire ne dispose que de quelques pouvoirs de tutelle. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL AUX PAYS-BAS 251 Les conseils municipaux sont obligés de voter des plans d'urbanisme, qui déterminent la destination du terrain. Les plans sont fixés après une procédure de participation, ouverte à chacun. Le plan est soumis à l'approbation des États députés; toute personne ayant participé à la procédure préalable, peut attaquer la décision des États députés devant la Couronne. Le plan d'urbanisme municipal a un caractère impératif: les permis de construire ne peuvent être accordés que si le projet est en accord avec le plan d'urbanisme (et avec le règlement de voirie). Au niveau de la province, il y a des plans dits régionaux, fixés par les États provinciaux. Théoriquement ces plans ne sont pas impératifs; leur valeur juridique consiste en cela que les États députés ne peuvent donner des directives à une commune que sur la base d'un plan d'aménagement du territoire régional. Cependant, à part cela, ces plans déterminent la politique d'approbation des États députés; c'est ainsi que le plan régional fixe les grandes lignes de l'aménagement du territoire par les communes. Le ministre peut donner des directives aux États provinciaux pour les plans régionaux; il ne se sert que rarement de cette compétence. Cependant, le ministre prépare maintes décisions de planification; pour ce faire, il va jusqu'à consulter la Seconde Chambre du Parlement. Résultat pratique: les décisions du ministre sont suivies « spontanément}) par les provinces. Les plans d'urbanisme municipaux ne sont pas nécessairement rigides. La loi prévoit une procédure spéciale pour les projets non conformes au plan, que la commune voudrait cependant admettre. Alors le conseil doit prendre une « décision préparatoire }), déclarant qu'un nouveau plan va être préparé; puis, les États députés doivent approuver la décision d'accorder le permis de construire à l'encontre du plan qui est encore en vigueur. Les décisions concernant les permis de construire peuvent être contestées devant le conseil municipal et devant la Section de la justice du Conseil d'État. ��LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL AU PORTUGAL par Fernando DIOGO DA SILVA (*) ÉVOLUTION DU POUVOIR LOCAL L'Administration de Napoléon a influé profondément sur l'Administration Publique Portugaise actuelle dans le sens d'une forte centralisation. Les tentatives faites pendant les dix dernières années pour changer cet état de choses, et qui se sont appuyées sur la reconnaissance de la nécessité d'une décentralisation, n'ont pas encore mené à des résultats pratiques positifs, malgré les efforts réalisés surtout après la publication de la Constitution Politique actuelle en 1976. Il est important de souligner que l'expérience portugaise en ce domaine est le résultat d'autant de tentatives de changement que d'échecs; il en résulte une certaine hésitation et beaucoup de méfiance quand on parle du transfert du pouvoir aux collectivités locales. En effet, le pouvoir local a eu une extraordinaire vigueur au début de notre histoire nationale. Quelques auteurs portugais ont même vu la municipalité médiévale comme la réapparition du « Municipium », organisation qui se rapporte au temps où les romains gouvernaient la péninsule ibérique (1). Soit que son origine remonte à cette époque éloignée, soit que l'on admette qu'elle se situe à une date plus proche, elle constituait le moyen le plus facile pour le Roi de réorganiser la vie publique sans risquer de perdre son autorité. Avant même la fondation de la nation, « la municipalité)} a eu une telle importance qu'elle semble avoir été une de ses bases les plus solides. Le pouvoir local qui s'est développé autour des intérêts communs a continué son accroissement, les intérêts des collectivités locales coïncidant avec les intérêts du Roi (2). (*) Directeur général du Cabinet d'Études et Planification de la Réforme Administrative. (1) José H. Saraiva, « Évolution historique des municipes portugais», in Problèmes d'Administration Locale; Centre d'Études Politiques et Sociales, Lisbonne, 1957, pages 67 à 118. (2) En effet, alors que les vieilles « municipalités» acceptaient franchement l'autorité royale, on ne peut en dire de même de l'aristocratie qui, bien qu'elle ne la contestait pas, l'acceptait à contre cœur. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume III, 1980. �254 ÉTUDES Cependant, à mesure que l'autorité royale devenait plus forte, les municipalités - véritables associations d'habitants nées d'intérêts communs - ont perdu peu à peu leur signification. Une telle évolution a été rendue plus facile par l'apparition d'une organisation parallèle de la vie locale le régime seigneurial (féodal). La première réforme administrative libérale apparue en 1832, fortement influencée par le modèle français, n'était évidemment pas orientée vers la décentralisation. Celle-ci apparaît seulement comme un essai de l'aile libérale gauche, en 1836 environ, lorsque le premier Code Administratif Portugais fut approuvé. Les municipalités sont passées de 796 à 351, et, plus tard, à 254, apparaissant alors comme une organisation locale neuve la paroisse. Quelques années plus tard, cependant, (en 1842), un nouveau Code Administratif était publié, lequel restituait une orientation centralisatrice qui sera encore une fois écartée après quelques années. Les essais de décentralisation apparaissent timidement, et de nouveau le système est modifié à la fin du XIXe siècle. C'est alors que surgit ce qu'on appelle le « municipalisme romantique », appuyé par quelques intellectuels portugais qui cherchent à restaurer l'importance de la municipalité, en y transférant une partie de la vie politique (3). Il fut, toutefois, appelé « romantique », car il n'a jamais été réalisé. Sous le régime républicain, l'idéal municipaliste renaît, mais en 1926 les élections municipales donnent lieu à des commissions administratives nommées par le gouvernement. Après le changement de régime en 1974, la décentralisation devient encore une fois le thème fondamental de l'organisation politique de l'État. Cette brève rétrospective historique montre bien que notre système administratif, à partir de l'importance du pouvoir local, a été structuré dans une ligne politique centralisatrice, bien que le souci de la décentralisation n'ait jamais disparu de la vie politique portugaise. ASYMÉTRIES RÉGIONALES DU TERRITOIRE Ayant seulement 89 000 km 2 , le Portugal est un pays de contrastes, tant du point de vue géographique, que du point de vue socioéconomique. La plaine de l'Alentejo contraste vivement avec le relief du nord, où il y a de grandes surfaces ayant une capacité agricole inférieure. Il serait également possible d'identifier ethnologiquement et ethnographiquement les multiples différences entre le nord et le sud, mais, à cet effet, il est intéressant d'observer les profondes dissemblances du point de vue socio-économique. Si pour le domaine foncier (<< latifundium »), qui existait au sud jusqu'au 25 avril, il est possible de trouver des explications de base politico(3) Parmi eux, on peut citer Alexandre Herculano. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL AU PORTUGAL 255 sociale qui se perdent dans l'histoire, on peut en dire de même du domaine morcelé (<< minifundium ») du nord. Les études déjà faites montrent une opposition nord-sud, mais elles mettent surtout en évidence un profond contraste entre le littoral et l'intérieur. En effet, sur une bande de trois dizaines de kilomètres entre Setubal et Braga, qui correspond seulement à 1/4 de la surface, habitent 2/3 de la population portugaise. C'est là que s'est développée la quasi totalité des activités les plus riches des secteurs secondaire et tertiaire, les meilleures voies de communication (routière, du chemin de fer et même aérienne), pendant que dans le reste du territoire on poursuit une agriculture pauvre effectuée par des moyens archaïques. Les épargnes et les hommes valides de cette région défavorisée sont attirés par des centres plus développés, rendant plus difficile la situation existante. En ne tenant pas compte de l'émigration hors du pays, prédominent à l'intérieur les facteurs de répulsion qui touchent l'homme et le capital, tandis que la zone littorale constitue pour tous les deux un fort point d'attraction. Les grands besoins se trouvent donc dans l'intérieur-sud du pays, qui sont des zones raréfiées ou les indices de productivité et la qualité de vie sont très bas. Ce panorama socio-économique a une correspondance directe sur la structure de l'Administration Publique, estimée, en particulier, en fonction de ses effectifs. Les dernières données connues à ce jour, résultant de l'enquête en cours dans la fonction publique, montrent une extraordinaire concentration à Lisbonne, suivie immédiatement de Porto. En règle générale, ce sont aussi les villes les plus défavorisées de l'intérieur et du centre-sud qui présentent une plus petite proportion d'effectifs. On pense que les données définitives lorsque l'enquête dans la fonction publique sera terminée pourront mettre encore l'accent sur le déséquilibre déjà évident et qui montre bien une administration centralisée. Devant ce panorama, aujourd'hui déjà bien connu, ce n'est pas étonnant si, pour le moment, la correction d'inégalités si accentuées constitue une préoccupation de n'importe quel gouvernement. Comme on le verra, un tel objectif a été consacré dans la Constitution en 1976. Une vaste décentralisation limitée par le principe de l'égalité des droits et des obligations de tous les citoyens est aujourd'hui le problème que le gouvernement s'est proposé de mener à bien. Dans le chemin aride et incertain de la décentralisation, la voie de la régionalisation a été mise en relief, comme on pourra l'observer au cours de ce travail. LE POUVOIR LOCAL APRÈS LE 25 AVRIL 1974 « Il y a trois types de gouvernements : républicain, monarchique et despotique. Pour découvrir leur nature, l'idée qu'en ont les hommes moins instruits suffit» (4). Pour découvrir l'importance du pouvoir local, il suffit (4) Montesquieu, De l'esprit des lois, texte de Gonzague Truc, Paris, 1961, citation de Adriano Moreira, les buts de l'État, in Études Politiques et Sociales, vol. VI, nO 1, Lisbonne 1968, p. 5/66. �256 ÉTUDES d'observer l'importance que les habitants attribuent aux présidents des autarchies, importance complètement différente selon que les membres sont élus ou nommés par le gouvernement. La nomination donne lieu à l'indifférence du peuple; l'élection est le point fort de sa participation. En effet, depuis le 25 avril 1974, le problème de la décentralisation revient au premier plan des préoccupations politiques. Une fois les ministères organisés par secteurs d'activités, on attribue au Ministère de l'Administration Interne la responsabilité des affaires de l'administration locale et l'aménagement du territoire, en vue de : • Regrouper les responsabilités des organes régionaux par des actions de développement économique. • Tirer le meilleur profit des structures économiques et sociales complémentaires (5). Cette ligne de force orientée vers la décentralisation gagne du terrain sous les divers gouvernements provisoires. C'est ainsi qu'au début de 1975 (Ile Gouvernement Provisoire) le programme de politique économique et sociale donnait de l'importance aux buts suivants, en matière d'administration locale : • Démocratisation des organes locaux existants qui devaient être doués de moyens techniques et financiers indispensables à la réalisation d'actions locales. • Planification d'investissements, en particulier en ce qui concerne les problèmes d'habitation et des travaux publics. Les autarchies locales devraient jouer un rôle de plus en plus important concernant la satisfaction des besoins essentiels de la population. Une plus grande autonomie et responsabilité concrétisées par la « décentralisation de compétences », en éliminant la tutelle du Gouvernement Central, constituait le but fondamental du Programme alors approuvé, et qui, d'un côté mettait en relief l'importance des associations de municipes, mais d'un autre mettait l'accent sur le principe de la régionalisation, soulignant l'importance de la « région-plan » avec la création des conseils régionaux, des conseils techniques et du cabinet régional. Une telle orientation, concrétisée par le fait que le principe du progrès socio-économique des populations doive s'appuyer sur le renforcement des institutions locales, devient de plus en plus solide. C'est ainsi qu'en 1976 le gouvernement décide de donner l'appui technique aux autarchies locales, en créant dans ce but les Cabinets d'Appui Technique (GATS) dans les mairies (6). Les Cabinets d'appui technique devraient appuyer les municipes, lesquels devraient s'associer dans ce but, ayant fondamentalement pour objectifs: (5) Décret-loi nO 58/76, du 23 novembre. (6) Décret-loi nO 58/76, du 23 novembre. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL AU PORTUGAL 257 • Les projets élaborés à partir de l'identification des besoins essentiels des populations . • L'aménagement du territoire en vue de la localisation des travaux qui devraient concrétiser la satisfaction de ces besoins-là. Actuellement quatre dizaines de GATS environ, appuient techniquement les municipes groupés autour de bassins hydrographiques ou en fonction de la population. Avant de passer à la situation actuelle et à la planification de la décentralisation, il importe de signaler que la reconnaissance du besoin de dynamiser le développement régional, en rectifiant des asymétries socioéconomiques, avait déjà commencé sous le gouvernement destitué le 25 avril 1974. En effet, déjà en 1976, après la réalisation d'études en vue de caractériser les différentes parties du territoire, on a reconnu légalement le besoin d'atténuer les disparités régionales de développement (7). On n'a pas encore envisagé l'ouverture sur la décentralisation, mais seulement la correction des profondes disparités dans le développement régional grâce à un organe central - le Secrétariat Technique de la Présidence du Conseil des Ministres - auprès duquel fut créée la Division de la Planification Régionale. On a avancé un peu plus dans le Ille Plan de Développement élaboré pour la période de 1968 à 1973, attribuant au Conseil de Ministres pour les Affaires Économiques l'approbation des plans de développement régional (8). Bien que dans ce document on parle déjà de « décentralisation de l'industrie et des services)} et bien qu'on soit arrivé à la définition de quatre régions - plan pour le pays, cela ne signifiait pas pour autant que l'on avait une politique de décentralisation, car le pouvoir politique avait toujours son siège à Lisbonne (9). L'objectif était l'essai de compenser le développement hypertrophique de Lisbonne et Porto - et la reconnaissance du besoin de satisfaire les aspirations des collectivités locales. Seulement trois années plus tard, en 1969, on légalise une timide participation et la consultation à la planification régionale, en divisant le territoire national en 6 régions, dont deux comprenaient, respectivement les îles d'Açores et Madeira (10). On créait les commissions consultatives régionales, qui comme leur nom l'indique, étaient de simples organes d'étude et consultation. On n'avait pas pour but, toutefois, une décentralisation du pouvoir, mais seulement la correction d'inégalités économiques régionales, et cela (7) Décret-loi nO 46909, du 19 mars 1966. (8) Loi nO 2133, du 20 décembre 1967. (9) Marcelo Caetano, dans ce temps-là chef du Gouvernement, écrivait sur ce sujet: « Dans les autarchies locales, la prépondérance des fonctionnaires devient de plus en plus grande - soit de ceux qui servent l'autarchie, soit des fonctionnaires de l'État qui aident, conseillent ou contrôlent. La vieille autonomie arrogante du temps des rois et des seigneurs, si elle a vraiment existé, a été surpassée ... » (10) Décret-loi nO 48905, du 11 mars 1969. 17 �258 ÉTUDES est prouvé par la transformation de ces commissions en des « Commissions Régionales de Planification », constituées par un président nommé et par un nombre variable de membres (11). Le Secrétariat Technique de la Présidence du Conseil des Ministres a dynamisé le travail des commissions de planification, d'importantes études ayant été faites en vue de l'élaboration du Vie Plan de Développement. Mais encore ici on avait seulement la préoccupation de corriger les inégalités régionales sans le souci de la décentralisation. LA DÊCENTRALISA TION COMME PROJET CONSTITUTIONNEL La Constitution Politique de la République vise légalement un processus de décentralisation sans les faiblesses que, d'une façon ou d'une autre, il est encore possible de déceler dans les programmes des gouvernements qui se sont succédés. Toutefois il semble juste de dire que les hésitations programmatiques des gouvernements ont été moins le résultat d'un processus d'intentions que des difficultés de mener en pratique un processus d'autant plus complexe et difficile que la tradition en termes objectifs est fondamentalement centralisatrice (12). Comme on l'a signalé dans la brève introduction de ce travail, le processus est rendu difficile par une considérable somme d'insuccès qui ont habitué le citoyen à « tout espérer» et à « tout craindre », en ce qui concerne le pouvoir central (13). En effet, l'organisation de l'État démocratique en termes constitutionnels est structurée au niveau central en secteurs d'activité - les ministères et au niveau local en autarchies, définies comme personnes collectives territoriales, dotées d'organes représentatifs qui protègent les intérêts des populations respectives (14). Le principe de la décentralisation se trouve nettement défini dans la Constitution Politique, quand on dit que les autarchies ont leur propre patrimoine et revenus, ainsi que l'organisation et les compétences réglementées selon le principe de la décentralisation administrative. Par ordre d'étendue et d'importance, la Constitution considère les paroisses, les municipes et les régions. Dans la paroisse, autarchie de petite étendue, l'organisation comprend l'Assemblée, organe délibératif, et le comité de paroisse, organe exécutif (15). (11) Décret nO 49364, du 8 novembre 1969. (12) Comme on a vu, les initiatives de décentralisation n'ont été que des tentatives plus ou moins illusoires, comme on peut conclure du municipalisme romantique. (13) On pourrait dire que l'État était pour le citoyen portugais simultanément « l'État Providence» et « l'État Diable ». (14) Article 237 de la Constitution. (15) L'Assemblée est élue par les citoyens électeurs et le Comité est élu au scrutin secret par l'Assemblée, parmi ses membres (articles 245 à 248 de la Constitution). �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL AU PORTUGAL 259 Tant dans l'organisation du municipe que dans l'organisation de la région, la structure comprend trois organes: • L'Assemblée, la mairie et le conseil municipal, dans les municipes; • L'Assemblée, le comité et le conseil régional, dans la région. Dans l'un et l'autre cas, l'assemblée (élue) est l'organe délibératif, la mairie et le comité (également élus) sont l'organe exécutif, et le conseil est l'organe consultatif qui doit garantir la représentation des organisations économiques, sociales, culturelles et professionnelles (16). En effet, on cherche à remplacer, comme il a déjà été dit l'État autoritaire centralisé et descendant, par un État démocratique, décentralisé et ascendant. " s'agit, comme on pourra voir dans l'organigramme suivant, de transférer l'unité de l'État au pouvoir local. Organisation de l'État avant le 25 avril Organisation prévue dans la Constitution de 1976 ÉTAT Districts ~ ~I~ Présidents des municipes (NOMMÉS) Présidents des mairies (ÉLUS) En termes d'organisation, la grande nouveauté réside dans la création des régions, dont l'étendue devra correspondre à celles des régions-plan, en prévoyant dès lors que le statut régional puisse établir des différenciations de régime. Ce fait est important, dans la mesure où, après l'expérience séculaire du défaut du principe de décentralisation, on veut qu'elle soit fondée sur le réalisme des intérêts communs des collectivités. D'un autre côté, les régions pourront constituer un système de correction d'une atomisation excessive des organisations locales, en permettant un meilleur profit des ressources. C'est ainsi que la régionalisation se transforme en vectéur fondamental de la décentralisation, processus devant garantir la participation des collectivités intéressées. (16) Articles 249 à 267 de la Constitution. �260 ÉTUDES Il est important de relever un autre type de régionalisation consacré dans le texte constitutionnel. Le mythe du Portugal pluricontinental étant épuisé, le territoire portugais comprend, outre la partie définie historiquement dans le continent européen, les îles des Açores et Madeira (17). En tenant compte des « conditions géographiques, économiques et sociales, et des aspirations d'autonomie des populations des îles )}, la Constitution, montrant un réalisme qui n'était pas toujours présent dans les textes légaux, leur a conféré un régime politique-administratif propre. Sans prétendre affecter l'intégrité de la souveraineté de l'État, le texte constitutionnel a confirmé l'autonomie des régions, en établissant des organes de gouvernement propres - l'assemblée régionale et le gouvernement régional, avec des attributions bien définies, mais en coordination avec le Gouvernement Central en la personne d'un Ministre de la République, qui siège au Conseil des Ministres lorsque celuici tient ses séances sur les questions régionales. Les régions autonomes ont des statuts politico-administratifs propres, qui doivent être prochainement approuvés par l'Assemblée de la République. L'assemblée régionale est l'organe législatif de la région, et le Gouvernement, l'organe exécutif. PRINCIPALES MESURES LÉGALES DE DÉCENTRALISA TION Avec plus ou moins de détail, tous les gouvernements ont inclu dans leur programme le renforcement et la revalorisation du pouvoir local (18). Oscillant entre le besoin d'apporter un appui technique et financier aux municipes, et celui de marcher de façon décisive vers la régionalisation, tous les gouvernements se sont fixés pour tâche de corriger les déséquilibres régionaux, en mettant l'accent sur le besoin de marcher vers la décentralisation et la déconcentration à des niveaux adéquats. Quatre années après la promulgation du texte constitutionnel, plusieurs textes ont vu le jour: • Loi nO 79/77, du 25 octobre, connue sous le nom de « Loi des Autarchies )}, qui définit les attributions des autarchies locales et les compétences des organes respectifs. Dans le cadre de cette loi, on confie aux autarchies les attributions placées dans le cadre des intérêts locaux, en particulier pour l'administration des biens propres, le développement, l'approvisionnement public, la culture et l'assistance, et la santé publique. On trouve dans le texte une disposition fondamentale, en accord avec la Constitution, qui est le transfert du pouvoir à l'autarchie locale. Particulièrement importantes sont des compétences des assemblées municipales. • Loi nO 1/79, du 2 janvier, qui est connue sous le nom de « Loi des Finances Locales )}. Elle a causé beaucoup de perte de temps au Parlement. En réaffirmant, toujours selon les principes constitutionnels, la démocratie et (17) Le territoire de Macao est dans une situation particulière, ayant un statut propre. (18) " n'est pas étonnant qu'en définitive ce fut consacré par le texte constitutionnel lui-même (article 237). Les autarchies locales sont l'essence de l'organisation démocratique de l'État et la voie de la réalisation des intérêts de la population. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL AU PORTUGAL 261 l'autonomie du pouvoir local, elle identifie les revenus propres des municipes et des paroisses, et aussi bien leur participation aux revenus fiscaux. Aux termes de cette loi, la Loi du Budget Général de l'État fixe chaque année pour les municipes un pourcentage qui ne pourra pas être inférieure à 18 % sur les impôts professionnel, complémentaire, industriel, sur les capitaux, sur les successions et donations, et sur les droits de mutation. On a établi les critères de répartition de ces revenus entre les municipes, en fonction de la population, de l'étendue et de l'importance des impôts directs par autarchie. La révision de la Loi nO 79/77 fait obligation au Gouvernement de présenter avant le 30 avril 1979, une proposition de Loi sur la « délimitation et la coordination des actions de l'administration en ce qui concerne les investissements respectifs )}. • Proposition de Loi sur la délimitation et la coordination des investissements Le délai prévu par la Loi nO 1/79 pour la présentation de la proposition de loi sur la délimitation et la coordination des investissements n'a pas été respecté par manque de continuité dans l'action gouvernementale. Toutefois, un projet a été élaboré par le IVe Gouvernement Constitutionnel, lequel fut suivi par un autre projet présenté par le Parti Communiste, la chute du Gouvernement n'ayant pas permis sa discussion à l'Assemblée de la République. Bien que les travaux préalables reconnaissent l'importance de cette loi dans le processus de décentralisation, ils ont souligné l'insuffisance du délai et les dangers qui résultent du transfert des compétences qui étaient attribuées à l'Administration Centrale, au moment où les municipes n'avaient pas encore de structures appropriées pour prendre une telle responsabilité. D'autres difficultés étaient énumérées, comme par exemple, l'absence de définition des régions administratives considérée comme essentielle à cet effet. Magré cela, il est important de souligner que dans chaque projet on a cherché à délimiter la compétence de chacun des trois niveaux de l'Administration dans le domaine des investissements. Les deux projets concernent spécifiquement les régions autonomes des Açores et de Madeira. Le chemin parcouru avec la publication des Lois nO 79/77 et 1/79 et avec l'élaboration du projet de Loi relatif à la délimitation des investissements, est sans doute considérable. On pense toutefois, que le point-clé du problème de la décentralisation se situe dans la création et dans l'entrée en vigueur des « régions administratives )}, non concrétisées à ce jour. Comme il s'agit d'un problème de grande difficulté on peut comprendre la disposition prudente du texte constitutionnel qui maintient la division par district jusqu'à l'institution des régions (19). Le désir d'une administration participative et l'intention de ne pas éluder les difficultés, ont conduit le Vie Gouvernement Constitutionnel à inclure dans son programme de Gouvernement un projet de régionalisation (19) Article 263 de la Constitution. �262 ÉTUDES du Continent, devant être présenté à l'Assemblée de la République après la publication d'un livre blanc, un large débat public et un processus de consultations où on va écouter, nommément, les municipes. « Le livre blanc» dont le projet est déjà élaboré, n'est pas encore divulgué. Étant donné qu'il a été déjà annoncé officiellement, on pense qu'il sera bientôt mis en discussion par les citoyens. L'atomisation des organisations locales déjà citée et l'impossibilité de doter chaque organisation des moyens administratifs, techniques et financiers nécessaires, font en sorte que la régionalisation devient le nœud gordien de la décentralisation consacrée constitutionnellement ; on ajoute aussi, qu'elle est la base fondamentale du processus de modernisation de l'administration publique. LE PROCESSUS DE RÉGIONALISA TION (20) Quoique considérée comme essentielle au développement harmonieux du Pays et de grande importance pour l'institutionnalisation de la démocratie, la régionalisation n'est pas encore faite. Toutefois, il est vrai que, si elle implique, d'un côté un profond changement dans l'Administration Publique, elle intéresse aussi tous les citoyens. D'un autre côté, son succès ou insuccès relèvera, en grande partie, de l'intérêt de la plupart des citoyens. On peut dire que si la régionalisation est faite pour la population elle devra être réalisée avec elle et par elle. Ainsi, il importe que les problèmes fondamentaux qui la concernent soient préalablement portés à la connaissance et soumis à la discussion des citoyens. Dans la deuxième partie de ce travail on a résumé les profondes asymétries régionales du petit territoire portugais. La régionalisation et la façon de la mettre en pratique seront le seul moyen d'y remédier. Un des problèmes principaux de l'Administration Publique se trouve dans le fait que quelques unes des plus importantes activités sont développées par des services relevant directement du pouvoir central. Il en est ainsi de la santé, l'éducation, le travail et d'autres secteurs importants. Le développement de ces activités souffre ainsi d'une tendance à l'uniformisation, qui ne tient pas compte des caractéristiques locales; cela provoque égaIement une difficulté dans la coordination des activités et perturbe le principe de la complémentarité entre régions. La régionalisation semble être à présent la voie la plus adéquate pour relâcher la machine bureaucratique, en accélérant et simplifiant la décision sans provoquer une rupture du système et sans créer le vide résultant du manque de ressources humaines au niveau local. La déconcentration facilitera, d'un autre côté, une meilleure coordination des activités différenciées par secteurs; la déconcentration permettra aussi l'adaptation de politiques définies au niveau central aux caractéris- (20) Ces quelques lignes s'inspirent des principales orientations du « Livre Blanc », �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL AU PORTUGAL 263 tiques spécifiques du territoire et des populations intéressées. On pense que la déconcentration est la voie la plus adéquate au départ d'un développement économique et social intégré et qu'elle constitue la première phase sur la voie de la décentralisation que l'on veut mettre en pratique. Toutefois, il importe que le but principal ne soit pas perdu de vue, et que la décentralisation soit programmée et mise en phases de telle façon que l'on ne crée pas de nouvelles résistances à la décentralisation. LES GRANDES LIGNES DE LA RÉGIONALISA TION Étant donné que la transition d'une administration fortement centralisée à une administration décentralisée, doit être faite soigneusement, on considère dans le Livre Blanc que celle-ci doit dépasser la phase de la déconcentration, pour déterminer quels sont les grands problèmes qui se posent à la régionalisation (21). On ne se réfèrera pas, naturellement, aux questions concrètes qui surgiront, mais seulement aux grands principes et à la compréhension par les populations, conditions essentielles pour la solution des problèmes et l'amoindrissement des résistances qui surgiront aux niveaux des collectivités locales. Pour des raisons de méthodologie, il semble convenable d'approcher une telle problématique, en considérant séparément les grands principes de la constitution des régions elles-mêmes et postérieurement le transfert des moyens sans lesquels la régionalisation n'est pas possible. En ce qui concerne le premier aspect, un des problèmes qui se posent est celui de l'étendue des régions. La région doit-elle être constituée à partir des critères de surface, d'étendue de population, d'importances des centres de population, où d'autres? Bien que de tels facteurs ne doivent pas être ignorés il semble que le plus important sera que la régionalisation puisse atteindre les buts fixés constitutionnellement: renforcement des institutions démocratiques, correction d'inégalités, développement harmonieux du territoire. Compte tenu de l'atomisation des organisations locales dont on a déjà parlé, il semblerait que l'aspect pratique des choses ne suggère pas un grand nombre de régions. Toutefois sans pouvoir dire quel est le nombre exact de régions souhaitable, on dira que leur constitution devra tenir compte de quelques aspects fondamentaux (22). Le premier semble être en effet le meilleur profit possible des potentialités régionales, ce qui impliquera toujours une certaines complémentarité, en n'oubliant pas, toutefois, qu'un des buts de la région est celui du rapprochement des centres de décision. Une perspective différente serait en résumé équivalente à un transfert dans les régions des inconvénients d'une administration centralisée. (21) Il est évident qu'on envisage la régionalisation du Continent, car la régionalisation autonome, qui ne peut pas être considérée comme un succès, est entrée toutefois dans sa phase de départ immédiatement après la constitution des organes régionaux. (22) On a déjà obtenu par exemple quelques résultats dans le domaine de la planification et de l'agriculture. �264 ÉTUDES On considère donc, d'après certaines études déjà réalisées, que les régions ne devront pas être homogènes, mais complémentaires. L'existence d'un centre de population avec une étendue suffisante pour l'installation des services constitue un autre problème qui ne peut pas être négligé. Un autre aspect qui n'est pas moins important, et peut-être prioritaire, est celui de savoir quel est le type de décentralisation le plus convenable. Est-ce que tous les services devront être régionalisés, ou seulement certains d'entre eux? En effet, quand on parle de degré de centralisation, la diversité des solutions est énorme. Dans le principe de l'attribution des pouvoirs aux autarchies, on préconise une grande décentralisation, limitée seulement par l'intérêt national et modérée par les critères de l'efficacité et l'efficience. Les décisions qui concernent directement les intérêts des populations doivent rester dans le champ de compétences des autarchies. Ces critères sont déjà en partie consacrés dans la « Loi des Autarchies )} et la « Loi des Finances Locales)} déjà publiées, et dont on a déjà parlé. Pour terminer, il est important de mettre la régionalisation en phases, sachant que les transformations administratives de cette nature doivent avoir une application progressive et graduelle, sous peine de la conduire à l'échec. Le processus de déconcentration pourra constituer la phase préliminaire, mais il importe de faire marcher la régionalisation à court terme, ne serait-ce que par impératif constitutionnel. La régionalisation et le transfert de pouvoir aux autarchies locales posent de graves problèmes au Gouvernement. En effet, dans un État centralisé, dans lequel les essais de décentralisation n'ont presque été que des rêveries, la régionalisation implique avant tout le transfert d'activités, dans le sens indiqué dans cette étude et dans la proportion implicitement reconnue par la publication du Livre Blanc. Des fonctions jusqu'à présent attribuées au pouvoir central seront de la responsabilité des autarchies. Cela veut dire que l'on doit prendre des mesures convenables au transfert des effectifs de la fonction publique à la périphérie, sous peine non seulement que les dépenses de l'administration augmentent jusqu'aux limites de l'intolérable, mais aussi sous peine de créer d'un côté, de graves problèmes de sous-emploi, et d'un autre, de graves problèmes de manque de personnel qualifié dans les autarchies, ce qui pourra entraîner tout un processus. Plus que le transfert des moyens financiers indispensables au fonctionnement des nouvelles structures déjà réalisé en partie avec la « Loi des finances locales )}, le problème du transfert du personnel dans les autarchies constitue une des plus grandes difficultés de la régionalisation. En effet, on vérifie non seulement que, malgré tout, la capitale du Pays est un pôle de forte attraction, mais il arrive encore que la plupart des lois des �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL AU PORTUGAL 265 différents services consacrent le principe que l'on ne peut changer de lieu de travail qu'avec l'accord des travailleurs. Ainsi, on pense que le but doit être atteint à l'aide d'incitations au transfert. Dans ce but, le Gouvernement a créé un groupe de travail chargé d'étudier les moyens en vue de stimuler les travailleurs à demander leur transfert. Ce groupe a présenté déjà son rapport, qui propose diverses mesures qui peuvent peut-être encourager une telle mobilité; elles doivent maintenant donner lieu à l'élaboration de dispositions légales. On prévoit différents types de mesures, de l'attribution de primes au déplacement, jusqu'aux facilités dans le secteur d'habitation, en n'oubliant pas des possibilités de promotion et la titularisation des agents contractuels. Une telle politique a déjà commencé à être mise en pratique, avec des résultats positifs dans certains ministères, comme par exemple celui de l'Agriculture et de la Pêche. On a profité aussi de la circonstance pour intégrer les fonctionnaires des anciennes colonies dans les cadres de l'Administration Publique avec une incitation pour les postes périphériques. Il est possible que d'autres mesures puissent avoir des résultats équivalents. CONCLUSION La revalorisation du pouvoir local est un principe constitutionnel que le gouvernement cherche à mettre en pratique par tous les moyens. Après la promulgation de la Constitution en 1976, des démarches significatives ont été faites notamment avec le vote de lois qui délimitent les attributions de l'Administration Publique, à chacun des trois niveaux. En matière de décentralisation le Portugal a toutefois fait des expériences qui ont échoué car les initiatives prises n'ont pas été assez réalistes. Cela explique partiellement les précautions du Gouvernement en ce qui concerne le processus de régionalisation en cours. Étant conscient que le succès de l'initiative relève fondamentalement d'une planification réaliste et de la participation active des citoyens, le Vie Gouvernement s'est décidé à faire une sorte de référendum, en élaborant le Livre Blanc de la régionalisation et en le soumettant à la discussion publique. La consolidation de la démocratie et le développement économicosocial du Pays, semblent nécessiter une telle orientation. L'importance du problème pour le peuple portugais justifie bien que la priorité soit donnée à cette réforme, mais avec prudence. Ce n'est que de cette façon que l'on trouvera les chances d'un succès, car aux initiatives de ce genre, les échecs sont presque toujours irréparables. ��LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN GRÈCE par Epaminondas SPILIOTOPOULOS (*) INTRODUCTION 1. On soutient souvent que les collectivités locales, comme unités démographiques, sociologiques et administratives, existent déjà, avant la création de l'État. Ceci est un fait historique indiscutable pour la Grèce moderne. Ainsi, avant la naissance de l'État hellénique indépendant, en 1830, pendant l'occupation ottomane du pays, une multitude de collectivités locales et régionales se sont développées sous diverses formes, qui étaient reconnues directement ou indirectement par les autorités ottomanes et dont l'importance et le degré d'auto-administration dépendaient dans chaque cas de plusieurs facteurs. Ces collectivités ont joué un rôle fondamental tant sous l'occupation, pour la conservation du sentiment national et de l'esprit de résistance, que durant la guerre de l'indépendance. 2. Tout de suite après la libération du pays et la création du nouvel État hellénique, l'idée et le principe de la décentralisation ont été reconnus. Dès 1833, à l'instar du modèle français, des collectivités locales uniformes et d'un seul degré (appelées « municipalités )}, en grec Aü11Oc.:) furent instituées comme personnes morales publiques. Leurs organes étaient le maire, les adjoints et le conseil municipal. Les membres du conseil municipal étaient élus directement, au suffrage universel et secret. Les adjoints étaient élus indirectement par un collège composé de membres du conseil municipal et d'un nombre égal de membres de la municipalité; ils étaient nommés par l'autorité de tutelle. Le maire était également nommé par l'autorité de tutelle, choisi parmi trois candidats élus par le même collège que les ajoints. Mais une tutelle administrative très étendue, exercée par le préfet ou le ministre de l'intérieur, a été instaurée, qui réduisait substantiellement l'autonomie administrative et financière des collectivités. Cette tendance centraliste, conforme au régime de monarchie absolue, qui dura jusqu'en 1844, était peut-être nécessaire en vue de l'effort gigantesque (*) Professeur à l'Université d'Athènes. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume III, 1980. �268 ÉTUDES pour l'organisation de l'État nouveau, la reconstruction du pays presque totalement dévasté et le développement de l'économie nationale. Mais cette tendance a imprégné dès le commencement la décentralisation territoriale de telle manière que sa libération de la tutelle asphyxiante a été très lente. Depuis 1864, le principe de la décentralisation territoriale ainsi que l'élection de tous les membres des organes des collectivités locales au suffrage universel et secret sont solennellement consacrés par les Constitutions successives du pays. En 1912, deux formes de collectivité locale du même et seul degré furent introduites: les communes ( Kon'o-:n-:rc;), en principe pour les collectivités rurales, et les municipalités (oRllOt) pour les agglomérations urbaines et quelques petites villes historiques et les villes d'eau. Ce système a conduit à une multiplication vertigineuse du nombre des collectivités locales, qui de 442 en 1890' est arrivé à presque 6 000 en 1912. 3. Les dispositions de la Constitution de 1975 Jarticle 102, voir en annexe) sur la décentralisation sont plutôt détaillées et posent les principes de sa réglementation par la législation. Sur ces bases un nouveau Code municipal et communal (CMC) a été élaboré par une commission spéciale (1) (constituée en 1976) qui fut ratifié en juin 1980, par la Chambre des Députés dans son ensemble, sans discussion et votation par article. Ce nouveau CMC, rédigé dans le cadre traditionnel est, à vrai dire, avec quelques innovations importantes, l'évolution du CMC révisé en 1954 et son adaptation aux nouvelles dispositions constitutionnelles. Il vise à la réduction du nombre des communes, (actuellement il ya 5772 communes et 264 municipalités), à l'élargissement des compétences des collectivités et à la limitation de la tutelle administrative. Ce Code concerne seulement les municipalités et les communes, c'est-à-dire les collectivités locales de premier degré. La Constitution donne la possibilité de création par la loi d'un deuxième et, éventuellement, d'un troisième degré de décentralisation; on a déjà proposé et on discute la création du deuxième degré au niveau du département. Mais ceci étant une question de politique générale, était exclu des travaux de la commission qui a élaboré le nouveau CMC. Pendant les courts débats qui ont précédé la ratification du nouveau CMC, toute l'opposition a voté contre, en demandant en même temps la révision de la Constitution dans le sens de l'abolition de toute sorte de tutelle administrative sur les collectivités locales et de la consécration de l'autonomie locale, qui seule correspondrait à la démocratie véritable et au progrès socialiste. Le CMC ne contient pas de dispositions sur la fiscalité des collectivités locales; cette matière est traditionnellement réglementée par des lois spéciales. Une nouvelle loi sur les finances des collectivités locales vient d'être publiée. (1) Cette commission était composée, sous la présidence d'un conseiller d'État, de trois professeurs de droit administratif, d'un directeur général et d'un directeur général-adjoint du Ministère de l'Intérieur, de deux maires (parmi lesquels le maire d'Athènes) et d'un maître-assistant de l'Université d'Athènes. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL .EN GRÈCE 269 4. En Grèce aussi, la décentralisation territoriale est fortement politisée; tous les partis politiques, directement ou indirectement, font des efforts organisés pour gagner les postes de maires ou de présidents de commune ou de conseillers municipaux ou communaux, et appliquer ainsi leurs programmes. Au niveau local, la collaboration électorale et post-électorale entre les partis est beaucoup plus facile, et très souvent des coalitions et des alliances ouvertes ou secrètes ont été réalisées, surtout entre les partis de l'opposition. Cependant la personnalité des candidats a une influence particulière. D'autre part, les intérêts de la clientèle politique ne sont pas les mêmes au niveau local qu'au niveau national; les liens des électeurs avec les députés sont beaucoup plus étroits qu'avec le maire. Un électeur d'orientation conservatrice peut facilement voter pour un maire d'adhésion socialiste, qu'il croit capable de gérer efficacement les affaires locales et il n'attend pas des faveurs substantielles de la part du maire. Ainsi les résultats des élections locales ne reflètent pas exactement les tendances politiques des électeurs et la force des partis: ils ne sont qu'une indication sérieuse mais assez incertaine. DÉFINITION Dans le cadre de l'ordre juridique national tous les organes administratifs, sauf exceptions très rares, appartiennent à une personne morale (publique) ; l'État lui-même (au sens strict) est une personne morale publique. 1. On peut définir la décentralisation, sur le plan juridique, comme une méthode d'organisation des organes administratifs, selon laquelle, l'ordre juridique prévoit, à part l'État, une multitude d'autres personnes morales publiques (ayant une autonomie financière et administrative) auxquelles appartiennent des organes administratifs; l'ordre juridique prévoit aussi des personnes morales publiques qui sont chargées d'une mission industrielle et commerciale. Comme il est bien connu, cette notion générique de la décentralisation est traditionnellement divisée en 1) décentralisation territoriale et 2) décentralisation par services. Chaque personne morale de la décentralisation territoriale (collectivité locale) 1) correspond toujours à une collectivié, c'est-à-dire à un nombre de personnes physiques qui sont attachées (d'une manière reconnue par la loi) à une circonscription déterminée du territoire national, et 2) à une mission générale (spécialité très étendue) qui vise à la promotion des intérêts locaux et à la satisfaction des besoins de la population de sa circonscription. Du point de vue purement juridique, le mode de désignation des membres des organes de la collectivité locale n'est pas un critère décisif pour leur classification dans la catégorie des personnes morales publiques de la décentralisation territoriale, si ces organes sont dotés de compétences décisives et ne sont pas soumis au contrôle hiérarchique du pouvoir central; ainsi les collectivités locales (dont les organes n'étaient pas élus) du régime militaire en Grèce étaient des personnes morales publiques de cette espèce. La notion de la décentralisation territoriale n'exclut pas celle de la décentralisation par services: chaque collectivité locale peut créer des per- �270 ÉTUDES sonnes morales publiques auxquelles elle confie des activités particulières qui entrent dans leur mission générale. D'autre part, plusieurs collectivités locales peuvent créer une personne morale publique qu'elles chargent de la gestion des services (publics) qui les intéressent. 2. Sur le plan politique, la décentralisation territoriale est 1) la prise de conscience du fait que la population de l'État est composée d'une multitude de groupes humains homogènes ayant un ou plusieurs traits communs (naissance, domicile, habitation, tradition, etc.) qui les attachent à une fraction déterminée du territoire national et 2) la reconnaissance du principe que, dans le cadre de l'organisation administrative du pays, toutes ou certaines activités administratives qui concernent directement ces groupes humains doivent être exercées par des autorités qui, au moins en partie, émanent de ces groupes mêmes. La décentralisation conduit à la création, dans le sein de la collectivité nationale, d'une multitude de microcosmes politiques, qui rendent possible une large participation des citoyens à la gestion des affaires publiques locales. 3. Sur le plan économique, la décentralisation territoriale peut être conçue a) dans le cadre de l'organisation et de l'administration de l'économie nationale (et ici la notion et les mécanismes du développement régional jouent un rôle prépondérant), b) du point de vue du droit fiscal, dans le sens où des impôts et taxes locaux doivent être prévus, pour le financement des collectivités locales. En tout cas, la décentralisation territoriale présuppose l'existence de ressources financières propres aux collectivités locales, suffisant à la réalisation des tâches qui leur sont confiées. 4. Sur le plan juridique, le critère de différence entre la décentralisation territoriale et l'autonomie locale serait l'existence ou l'inexistence de toute sorte de contrôle exercé de la part des organes administratifs (centraux ou déconcentrés) de l'État sur les collectivités locales. Dans ce cadre d'autonomie locale, le contrôle juridictionnel de la légalité des actes des organes des collectivités locales, et de leur responsabilité qui en découle, serait suffisant. On pourrait aussi instituer un système de contrôle de l'opportunité des actes des collectivités de degrés inférieurs par les organes des collectivités superposées ou par un organe indépendant du pouvoir central. Le contrôle disciplinaire exercé sur les personnes qui composent les autorités locales pourrait être remplacé par un contrôle judiciaire, qui impliquerait la criminalisation des manquements de ces personnes à leurs devoirs. Dans le cas de l'autonomie locale, les ressources (différentes sortes d'impôts et d'autres recettes) ainsi que tout le patrimoine (domaine public et privé et deniers) des collectivités devraient être gérés sans aucune intervention de l'État. RÉPARTITION DES COMPÉTENCES 1. La répartition des compétences entre l'État et les collectivités locales, en raison de son importance fondamentale, est, depuis 1975, réglée par la Constitution elle-même. �LES COMPETENCES DU POUVOIR LOCAL EN GRÈCE 271 Selon le 1er alinéa de l'article 102 « l'administration des affaires locales relève des collectivités locales ». Cette disposition d'une part détermine directement la sphère des compétences exclusives des collectivités locales, tant qu'il n'y a qu'un seul degré et, d'autre part, rend inconstitutionnelle toute disposition législative qui la violerait. Ainsi, la notion indéfinie de 1'« affaire locale» devient le critère décisif pour la délimitation des compétences exclusives, intouchables par la loi, des collectivités locales. 2. La détermination du contenu de cette notion n'est pas facile. Un élément de base, découlant de la notion même de la décentralisation territoriale, est que 1'« affaire locale» doit être relative à la promotion des intérêts (sociaux, culturels et économiques) locaux ainsi qu'à la satisfaction de certains besoins essentiels des habitants de la circonscription de chaque collectivité. Un autre élément est que l'exercice de l'activité qui est nécessaire, peut être effectuée de manière efficace et rationnelle dans le cadre de la collectivité locale ou d'une union (syndicat) des collectivités locales. Par conséquent, sont exclues les affaires relatives à la promotion des intérêts de tout le pays et à la satisfaction, de manière uniforme, des besoins de toute ou de grandes parties de la population, qui nécessitent une activité pouvant être développée de manière efficace seulement au niveau national (p. ex. postes et télécommunications, enseignement, sécurité sociale, etc.). Ces affaires entrent dans les buts et la sphère des activités de l'État ou des personnes morales publiques étatiques. Pourtant la distinction entre « affaires locales» et autres dépend de plusieurs facteurs (organisationnels, technologiques, économiques, etc.) et des conditions dans lesquelles se trouvent les collectivités locales; peut-être, aussi, de leur importance. 3. En Grèce, tous les tribunaux sont compétents pour examiner la constitutionnalité des dispositions législatives et ne doivent pas appliquer celles qui sont jugées inconstitutionnelles; en cas de divergence entre les Cours Suprêmes (Conseil d'Etat, Cour de Cassation, Cour des Comptes), c'est la Cour Spéciale Supérieure qui résout le conflit et, éventuellement, déclare la disposition controversée inconstitutionnelle. Ainsi, il incombe finalement aux tribunaux de tracer les limites de la compétence des collectivités locales, en jugeant inconstitutionnelles les dispositions législatives qui empiètent sur cette compétence. Déjà la jurisprudence du Conseil d'État, à l'occasion du jugement de recours pour excès de pouvoir contre des actes administratifs (pris par des agents de l'État) relatifs à des « affaires locales », a commencé à rendre des arrêts, dont on peut déduire certains éléments de cette notion. Ainsi le Conseil d'État a jugé que la nomination de médecins aux postes de chef de clinique des hôpitaux municipaux, après leur sélection par le Conseil scientifique du Ministère des Services Sociaux, est une affaire locale qui relève de la compétence du conseil municipal. 4. Le nouveau CMC distingue entre compétences exclusives et compétences concourantes des collectivités locales. En conformité avec la règle constitutionnelle, il dispose dans une clause 'générale de compétence que �272 ÉTUDES « l'administration de toutes les affaires locales appartient à la compétence des municipalités et des communes)}. Cette disposition est suivie par l'énumération de certaines activités qui entrent dans la sphère de la compétence exclusive; il s'agit d'activités qui relevaient traditionnellement des collectivités locales (voirie communale, distribution d'eau, système d'égoûts, salubrité, marchés, cimetières, pâturages communaux, etc.) et de quelques nouvelles activités (transport public urbain). Mais l'énumération est indicative; à part ces activités, toute autre activité considérée, et le cas échéant jugée, comme ayant le caractère d' « affaire locale)} appartient à la compétence exclusive des municipalités et des communes. 5. A côté de leur compétence exclusive, les collectivités locales peuvent aussi développer toute autre activité qui contribue à la promotion des intérêts sociaux-culturels et économiques, parallèlement aux activités similaires de l'État ou des personnes morales publiques étatiques. Ici aussi le CMC contient une liste indicative de ces activités concourantes parmi lesquelles figurent la mise en valeur des sites touristiques, la construction et la gestion de complexes d'habitation, la création et la gestion d'hôpitaux, de centres médicaux et sociaux, de centres culturels, de systèmes d'irrigation etc. Une des innovations importantes du nouveau CMC est qu'il prévoit la possibilité des collectivités locales de contrôler l'application de la législation sur la salubrité, la circulation et le stationnement, la construction, l'écoulement des eaux, la pollution de l'environnement et la protection des ressources en eau. A cette fin elles peuvent organiser des services spécialisés. Le nouveau CMC habilite aussi les conseils municipaux ou communaux à prendre des règlements concernant l'usage des marchés, des jardins et parcs, des cimetières, des centres médicaux et sociaux des centres culturels etc. Une ou plusieurs collectivités locales peuvent charger l'État ou une autre personne morale (publique ou privée) de l'exercice, pendant une période limitée, d'une activité qui entre dans leur compétence exclusive; s'il s'agit d'une autre personne morale que l'État, la ou les collectivités locales peuvent être représentées au conseil d'administration de la personne morale qui assume l'exercice de l'activité. 6. En outre le nouveau CMC, ainsi que diverses dispositions spéciales, prévoient une large compétence consultative des collectivités locales; selon le CMC, leur avis est nécessaire avant l'édiction, par les autorités étatiques, de tout acte réglementaire concernant la protection de l'environnement et les plans d'aménagement du territoire ainsi qu'avant la rédaction des programmes de développement régional. L'avis de la collectivité locale intéressée est aussi nécessaire pour les plans d'urbanisme et dans plusieurs autres cas. 7. Sur le plan juridique, l'exercice de leurs compétences par les collectivités locales dépend, en principe, seulement de la résolution du conseil municipal ou communal. Ces résolutions sont soumises au contrôle de légalité de l'autorité de tutelle (préfet). Par exception, les règlements municipaux ou communaux doivent être approuvés par le préfet. Aussi pour la �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN GRÈCE 273 constitution de fondations ou autres personnes morales municipales ou communales ainsi que pour la création d'entreprises ou la participation à celles-ci, est nécessaire un décret présidentiel pris sur proposition du Ministre de l'Intérieur et, dans certains cas, du ministre compétent par matière (p. ex. du Ministre des Services Sociaux dans le cas des hôpitaux, etc.). Mais pour l'exercice par des actes concrets des activités qui sont relatives aux compétences, le concours positif de l'autorité de tutelle est nécessaire, puisque ces actes sont aussi soumis à la tutelle administrative. Sur le plan fiscal, à part la question de la suffisance des recettes des collectivités, leurs activités sont exprimées dans leur budget. Ce budget ne doit pas être approuvé; le préfet examine seulement la légalité des recettes et des dépenses; il peut aussi inscrire d'office les dépenses obligatoires qui ne sont pas inscrites et, après mise en demeure du conseil municipal ou communal, il peut aussi inscrire les sources déjà prévues par la législation, dont le produit est nécessaire pour l'équilibre du budget. RAPPORTS ENTRE L 'ÉTA T ET LES COLLECTIVITÉS LOCALES 1. D'une part la tendance centraliste qui s'est développée depuis la création du nouvel État hellénique, par l'étendue excessive de la tutelle administrative, tant sur les membres des organes des collectivités locales que sur leurs actes, ainsi que la réduction de leurs recettes au profit du budget de l'État, et d'autre part la tradition de décentralisation, la politisation de l'institution et l'esprit farouchement libéral qui prédominait ont conduit à l'antagonisme entre l'État et les collectivités locales. Jusqu'à la réforme de 1912, les notables qui étaient traditionnellement élus ou nommés aux organes des collectivités ainsi que les simples citoyens considéraient inconsciemment le pouvoir royal comme le successeur du pouvoir ottoman. Mais un grand nombre de cas de corruption politique et quelquefois financière avaient persuadé les autorités de tutelle qu'elles étaient les seules garantes des intérêts du citoyen contre l'arbitraire des notables locaux et de la préservation du patrimoine des collectivités. Aussi le défaut de services techniques et de ressources suffisantes contribuaient à rendre les collectivités dépendantes des services de l'État. Dans le cadre de cette tradition d'antagonisme, aujourd'hui encore, dans les programmes des partis considérés ou se présentant comme progressistes, figure la limitation au minimum possible de la tutelle administrative ou son abolition totale, à savoir l'autonomie locale. 2. La Constitution actuelle prévoit la tutelle administrative sur les collectivités locales, mais elle pose, elle-même, le cadre dans lequel le législateur peut réglementer son étendue et son exercice. Ainsi la tutelle sur les actes ne doit pas entraver l'initiative et la liberté d'action des collectivités; en ce qui concerne la tutelle sur les personnes, les sanctions disciplinaires de suspension et de révocation des membres des organes des collectivités (à l'exception des cas de destitution de plein droit) peuvent être infligées seulement sur avis conforme d'un conseil composé en majorité de magistrats. Ces règles ont une valeur juridique importante. Les tribunaux, et surtout le 18 �274 ÉTUDES Conseil d'État, pourraient considérer certaines mesures de tutelle comme entravant l'initiative et la liberté d'action des collectivités locales et juger inconstitutionnelles les dispositions législatives qui prévoient ces mesures. D'autre part, tout manquement à la procédure disciplinaire serait un vice de forme qui entâcherait d'illégalité les mesures disciplinaires. 3. Le nouveau CMC a réduit la tutelle à des niveaux acceptables. Ainsi, en principe, les résolutions des conseils municipaux et communaux sont immédiatement exécutoires. Mais l'autorité de tutelle garde le contrôle de légalité de ces actes: le préfet, d'office ou sur la demande de toute personne ayant un intérêt personnel, doit annuler les résolutions des conseils, qui sont entâchées d'illégalité, dans les 20 jours (ou 30, en cas de demande) après leur arrivée à la Préfecture. Le contrôle d'opportunité est très limité : sont soumis à l'approbation du préfet les actes concernant l'aliénation, l'achat et le louage d'immeubles, les aides financières, les marchés dont la valeur dépasse 1 000 000 FF, les règlements municipaux ou communaux. Le préfet doit approuver ou refuser l'approbation dans les 30 jours; après ce délai il y a approbation tacite. Contre les actes du préfet il y a recours hiérarchique au Ministre de l'Intérieur, qui examine seulement la légalité. D'autre part les études d'ouvrages dont la valeur dépasse 2000000 FF doivent être vues par les services techniques du Ministère de l'Intérieur. 4. La procédure disciplinaire prévue par le nouveau CMC est adaptée au minimum des garanties constitutionnelles. Les sanctions de suspension et de destitution (sauf le cas de la destitution de plein droit) peuvent être infligées par le préfet seulement après avis conforme d'une commission composée de trois magistrats du tribunal de première instance, d'un fonctionnaire de la préfecture et d'un représentant des collectivités locales. Pour la révocation par arrêtés du Ministre de l'Intérieur, est nécessaire l'avis conforme d'une commission composée d'un président et de deux conseillers de la Cour d'Appel d'Athènes, d'un Directeur du Ministère de l'Intérieur et du président de l'Union Centrale des collectivités locales. 5. On peut soutenir qu'à partir de 1975 l'antagonisme entre l'État et les collectivités locales a été considérablement apaisé. Plusieurs facteurs ont contribué à cet apaisement. La réaction contre le régime autoritaire de la dictature militaire (21 avril 1967 - 22 juillet 1974), le rétablissement du statut spécial du préfet (2), ainsi que le renforcement des préfectures par un personnel plutôt adéquat, ont conduit à l'objectivité et à la rapidité quant à l'exercice de la tutelle. Aussi l'application de sanctions disciplinaires est devenue rare. Cependant la presse et les partis de l'opposition ont attiré l'attention de l'opinion publique sur certains cas d'importance politique (comme par. ex. abstention d'un maire communiste de la fête nationale de l'anniversaire de l'attaque italienne contre la Grèce en 1940). (2) Recrutement sur titres après une invitation publique, par une commission qui présente des garanties d'indépendance, nomination pour un terme de 4 ans, innamovibilité pendant leur terme de service, renouvellement de plein droit du terme de service de ceux qui, selon l'avis de la même commission, ont réussi dans leurs devoirs. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN GRÈCE 275 6. On s'est demandé si le nouveau CMC devait opter pour l'autonomie locale, ou, au moins, supprimer la tutelle d'opportunité. L'autonomie locale n'est pas permise par la Constitution, qui dispose que l'État exerce « une tutelle» sur les collectivités locales. Certes ce principe n'est pas directement applicable; il doit être concrétisé par une loi, qui détermine les cas et les moyens de la tutelle. Mais il demeure un principe que le législateur doit respecter. En ce qui concerne la tutelle d'opportunité, on peut soutenir qu'elle se limite surtout aux actes de gestion du domaine municipal ou communal, tandis qu'elle contribue à la prévention des cas de corruption (heureusement très rares) et à la préservation du patrimoine des collectivités. De ce fait, elle n'entrave pas sérieusement leur initiative et leur liberté d'action. D'ailleurs, les motifs du refus d'approbation des résolutions des conseils municipaux ou communaux par le préfet doivent être exposés et la jurisprudence du Conseil d'État a élaboré en cette matière des règles qui garantissent l'objectivité du contrôle exercé par l'autorité de tutelle. Pourtant, comme il a été déjà mentionné, pendant les débats parlementaires à l'occasion de la ratification du nouveau CMC, l'opposition a soutenu le principe de l'autonomie locale et l'abolition de toute sorte de tutelle administrative sur les collectivités locales. RÉPARTITION DES CHARGES C'est un principe bien connu et éternellement répété que la substance même de la décentralisation territoriale dépend des moyens financiers qui sont mis à la disposition des collectivités locales pour l'accomplissement de leurs tâches. Les recettes ordinaires des collectivités locales en Grèce, sauf les revenus de quelques immeubles du domaines privé et de quelques petites entreprises, proviennent: a) Des droits (p. ex. droits de distribution de l'eau, d'usage des prairies communales, du service de salubrité et d'éclairage, d'usage du domaine public etc.), des taxes (taxe de séjour, taxes sur les terrains imbâtis, etc.) et des contributions forfaitaires locales (contribution de plus-value en raison de l'extension ou de la modification du plan d'urbanisme) (48,5 %) (3). b) Des impôts perçus par l'État au profit des collectivités locales (pourcentage sur l'impôt de transfert d'immeubles et sur les droits de succession) et répartis entre elles (9,63 %) (4). c) Des subventions annuelles de l'État. Elles sont de deux sortes: 1 - Celles prévues par le budget ordinaire de l'État, qui sont accordées afin de compenser d'anciens impôts locaux supprimés (19,75 %) (4). 2) Celles prévues par le budget au programme des investissements publics pour le développement régional (22,10 %) (4). (3) Pourcentage sur le total des recettes en 1978. (4) Pourcentage sur le total des recettes en 1978. �276 ÉTUDES Le total de ces recettes représentait 6 % du total du budget de l'État, en 1978. La Constitution de 1975, consciente de l'importance du facteur économique de la décentralisation territoriale, prescrit que l'État veille à assurer aux collectivités locales les ressources nécessaires à l'accomplissement de leur mission. Dans l'esprit de cette disposition (de nature directive), les subventions annuelles de l'État ont été augmentées. D'autre part, une nouvelle loi sur les finances des collectivités locales a été publiée tout récemment; elle vise à assurer l'autonomie financière de ces collectivités par l'ajustement des droits et des taxes locales existants et par quelques nouvelles taxes. Mais, pendant les débats parlementaires, l'opposition a soutenu la thèse que les recettes des collectivités restent toujours insuffisantes et que l'assainissement de leurs finances devrait s'accomplir par l'augmentation des subventions étatiques et non par l'augmentation des charges fiscales ou autres au détriment du public. En tout cas, une des raisons de l'insuffisance des recettes, surtout dans les cas des petites communes, est que le conseil municipal évite d'imposer ou néglige de recouvrer certains droits et taxes locaux pour ne pas grever les membres de la commune. ANNEXE Organisation de l'Administration Article 101 : 1. L'administration de l'État est organisée sur la base du système de déconcentration. 2. La division administrative du pays est réalisée en considération des conditions géoéconomiques et sociales ainsi que celles des transports. 3. Les organes étatiques non-centraux ont sur les affaires de leur circonscription une compétence générale de décision. Les services centraux, en dehors de compétences spéciales qui leur sont réservées, donnent les directives générales, assurent la coordination des organes non-centraux et exercent sur eux un contrôle aux termes de la loi. Article 102 : 1. La gestion des affaires locales relève des collectivités locales, dont les municipalités et les communes constituent le premier degré. Les autres degrés de l'administration locale seront déterminés par la loi. 2. Les collectivités locales jouissent d'une autonomie administrative. Leurs autorités sont élues au suffrage universel et secret. 3. Une loi peut prévoir la création obligatoire ou facultative d'unions de collectivités locales en vue de l'exécution de travaux ou de la prestation de services. Les unions sont administrées par des conseils composés de représentants élus par chacune des municipalités ou des communes proportionnellement à leur population. 4. Une loi peut prévoir la participation à l'administration des collectivités locales de deuxième degré de représentants élus par des organisations professionnelles, scientifiques et culturelles ainsi que de représentants de l'administration étatique, jusqu'à l'occurence d'un tiers du nombre total des membres. �LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL EN GRÈCE 277 5. L'État exerce une tutelle sur les collectivités locales; celle-ci ne doit pas entraver l'initiative et la liberté d'action de ces collectivités. Les sanctions disciplinaires de suspension et de révocation des organes élus de l'administration locale, exceptés les cas d'une destitution survenue de plein droit, ne sont prononcées qu'après avis conforme d'un conseil composé en majorité de juges ordinaires. 6. L'État veille à assurer aux collectivités locales les ressources nécessaires à l'accomplissement de leur mission. La loi règle les modalités de transfert aux organismes susmentionnés du produit des impôts et des taxes qui sont prévus en leur faveur et qui sont perçus par l'État ainsi que les modalités de la répartition de ce produit entre ces organismes. ��LES COMPÉTENCES DU POUVOIR LOCAL DANS LES PAYS EUROPÉENS RAPPORT DE SYNTHÈSE par Jean RIVERa (*) Le problème des rapports entre l'État et les collectivités décentralisées, un des plus vieux problèmes du droit administratif, sur lequel on a écrit et glosé depuis qu'il y a un droit administratif, il pouvait apparaître comme le type de la question traditionnelle, réglée depuis longtemps. Or, il s'avère, au terme de nos travaux, comme un problème en pleine mutation, au cœur de l'actualité. Nous avons constaté que dans nombre de pays que nous avons étudiés, la Grèce, la Grande-Bretagne, la Belgique et tant d'autres, à commencer par le nôtre, des réformes législatives sont intervenues ou sont en cours sur ce problème clé. Ainsi, la question que, fort judicieusement, les organisateurs de ce colloque ont retenue est effectivement, non pas une question depuis longtemps rebattue, mais une question totalement renouvelée. Je centrerai les quelques remarques que je vais vous proposer en conclusion autour de trois thèmes: le premier, je l'emprunterai au rapport introductif du Doyen Debbasch : c'est la constatation des différences dans les données, selon nos pays. Le second, c'est l'examen de la panoplie extrêmement variée des procédés de solution. Le troisième, sur lequel je voudrais insister davantage, c'est celui des orientations qui se dégagent de l'ensemble des réflexions que nous avons entendues, et qui me paraissent dessiner certaines convergences, qu'il s'agisse de la problématique ou des tentatives de solution. -1D'abord, les divergences dans les données: à première vue, c'est cela qui frappe le plus. Dans chacun des pays que nous avons étudiés, le problème se pose en des termes différents. (*) Professeur émérite à l'Université de Droit, d'Économie et des Sciences Sociales de Paris. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume III, 1980. �280 ÉTUDES Divergences issues de l'histoire, d'abord. Selon que, historiquement, on est parti d'un système d'État centralisé avec une administration étatique forte ou au contraire, comme en Grande-Bretagne par exemple, d'un système dans lequel l'essentiel des tâches administratives est assuré au niveau local, l'État ne se réservant qu'un rôle relativement restreint, ou encore selon que, comme aux Pays-Bas, les communes préexistent à l'État et ont derrière elles une longue tradition de vitalité historique, les solutions vont nécessairement varier. Divergences aussi, qui sont les plus importantes dans l'ordre juridique, des données constitutionnelles. La plus voyante, la plus évidente, c'est la place formelle que les collectivités locales, leur statut, leurs attributions occupent dans le texte même des constitutions. De ce point de vue, nous avons relevé des disparités considérables: la Belgique consacre aux collectivités locales de nombreux articles de sa constitution, d'autres pays en traitent en quelques lignes, et d'autres n'y font même pas allusion. Ceci, qui peut sembler purement formel, entraîne une conséquence importante au plan de la garantie des collectivités locales, de leur existence, de leurs compétences: lorsque c'est au niveau constitutionnel que cette garantie se situe, elle est évidemment plus solide que lorsque c'est le législateur qui reste entièrement maître d'en définir les règles. Plus profondément, et à l'évidence, l'idéologie de base que l'État a choisie influence de façon décisive les solutions qu'il va adopter; de ce point de vue, le groupe des États de l'Est avec toutes les conceptions qui lui sont propres, unité du pouvoir d'État, centralisme démocratique, rôle dirigeant du parti, s'isole par rapport à l'ensemble des autres pays que nous avons étudiés, et dans lesquels l'idéologie démocratique joue, de façon plus ou moins poussée, en faveur d'un développement du pouvoir local face au pouvoir de l'État. Ajoutons à cela, et c'est encore dans le domaine de l'idéologie constitutionnelle que nous nous trouvons, que la situation variera aussi selon que les collectivités locales apparaissent - c'est le cas de la Suisse - comme des collectivités qui ne se différencient pas fondamentalement par leur nature de la collectivité centrale ou selon, au contraire, que la collectivité locale est concue exclusivement comme une collectivité administrative subordonnée 'par essence à l'État. Divergences dans les données constitutionnelles quant à l'idéologie de base, divergence aussi, dans les données constitutionnelles, et celle-ci est capitale, selon qu'on a affaire à l'État unitaire ou à l'État fédéral. Là encore, les rapports entre la collectivité locale et la collectivité supérieure prennent un tour totalement différent selon que, au-dessus d'elle, la collectivité locale trouve deux degrés étatiques: le Land, la fédération, ou un seul degré: l'État unitaire. Encore faut-il ajouter qu'il y a des situations intermédiaires dont l'Italie, et peut-être demain la Belgique, nous offrent l'exempie: celui de la collectivité intermédiaire dont on ne sait pas au juste si elle relève du fédéralisme, si elle a un caractère étatique, ou si elle est une pure et simple collectivité administrative superposée, la région italienne, la ré- �RAPPORT DE SYNTHÈSE 281 gion belge. On pourrait encore dire, en sens inverse, qu'il y a, et je pense à la Suisse, des situations dans lesquelles l'organe fédéré, en l'espèce le canton, apparaît plutôt comme un relais local que comme une véritable collectivité étatique, malgré son caractère juridique de composante de la fédération. Et tout ceci nous pose un problème qui me paraît être au cœur de nos interrogations : où commence le local ? Nous avons beaucoup parlé du pouvoir local, nous en avons peut-être parlé un peu trop dans l'abstrait, sans nous interroger sur ce qu'était la collectivité locale, sur ce qu'étaient les centres concrets de localisation de ce pouvoir local. Selon que nous les situons plus ou moins bas, selon que le local est unique ou multiple, le problème, évidemment, va se poser en termes différents. Nous rejoignons ainsi, quittant les données constitutionnelles, les données proprement administratives, à savoir le problème des niveaux du local. Dans certains pays, je pense au Luxembourg, le problème est simpie: le local c'est essentiellement le communal; dans d'autres pays, nous voyons apparaître une hiérarchie du local, deux niveaux, trois niveaux, voire sept niveaux dans certaines hypothèses, nous a-t-on dit, en Italie! Alors, saisir dans tout cela le local pour l'opposer au non-local devient évidemment une recherche difficile. Il y a un noyau dur dans le local, c'est certain, c'est le noyau communal, encore qu'il faille s'interroger - et nous le ferons tout à l'heure - sur la notion même de commune dans l'évolution que connaissent beaucoup d'États aujourd'hui. Au-delà de ce noyau dur, il ya une sorte de zone de transition où l'on passe du plan local au plan national par des collectivités plus larges, et la frontière, souvent, s'estompe. Tout cela, ce sont des données juridiques. Il y en a d'autres, auxquelles, peut-être, nous n'avons pas eu le temps de donner suffisamment d'attention, quelqu'un le faisait remarquer hier, et ce sont les données de géographie humaine. Lorsque nous parlons de collectivité, je crois que la problématique varie du tout au tout selon qu'il s'agit du village, de la ville, de la métropole, ou encore d'un tissu urbanisé où, autour d'une métropole, un certain nombre de satellites se trouvent en corrélation étroite et directe avec elle. On nous disait ce matin que, en Finlande, la population moyenne de l'agglomération se situe autour de 4 000 habitants; nous connaissons, en France, beaucoup de villages qui en comptent 100 ou moins. Parle-t-on vraiment de la même chose quand on parle du village de 80 habitants ou de la ville qui dépasse le million? La diversité des données concrètes ajoute encore à celle des données juridiques. -11Les données sont différentes, et l'on pourrait s'attendre dès lors, à ce que les solutions proposées soient, elles aussi, radicalement différentes. En réalité, et c'est ce second point que je voudrais aborder maintenant, nous constatons que, si les procédés de solution constituent une panoplie dans laquelle chaque pays vient choisir les moyens qu'il souhaite mettre en œuvre, cette panoplie, en définitive, n'est pas aussi hétérogène que la différence des données pourrait le donner à penser. �282 ÉTUDES Les solutions, il faut d'abord les chercher à la source et ici, deux grands principes d'attribution des compétences locales apparaissent, apparemment contradictoires, peut-être moins contradictoires dans les faits qu'il ne semble de prime abord : d'une part la décentralisation, du sens propre du mot, d'autre part la subsidiarité. Je veux dire par là que, dans certains pays, la décentralisation, au sens propre, part du centre et c'est le pouvoir central qui va, en quelque sorte de façon descendante, attribuer un certain nombre de compétences propres aux collectivités locales qu'il a consacrées, ou même, pour certaines d'entre elles, créées de toutes pièces. La solution inverse, c'est au contraire la solution ascendante, dans laquelle la compétence de principe est reconnue aux collectivités locales, à l'exception des compétences que des textes formels attribuent aux entités supérieures. C'est, me semble-t-il, le cas de l'Autriche, de la Suisse, des Pays-Bas; on en trouverait d'autres exemples. Dans tous ces cas, la plénitude des compétences est à la base, à la différence du cas opposé où la plénitude des compétences est au sommet. Dans le cas de la subsidiarité, les compétences s'exercent à la base, à l'exception de celles qui sont retenues au niveau supérieur. Dans l'autre cas, les compétences globales sont au sommet et c'est seulement celles qui sont confiées à l'échelon inférieur que celui-ci va assumer. Différence fondamentale dans les principes, mais qui l'est peut-être moins lorsque l'on passe au stade de la pratique, car on constate que, après tout, c'est à peu près selon les mêmes techniques que les attributions de compétence vont être faites. Entre les techniques d'attribution, l'opposition classique fondamentale n'est pas tellement significative: c'est la clause générale d'une part, et d'autre part le principe d'énumération. On retrouve là une distinction fréquente dans d'autres domaines du droit administratif comparé. Seulement, quand on a dit, avec la clause généraie: « la collectivité est compétente pour toutes les aff~ires qui la concernent », on n'a pas dit grand chose, parce qu'il reste encore à savoir, et le professeur Spiliotopoulos nous le rappelait tout à l'heure pour la Grèce, comment on va déterminer les affaires qui concernent la collectivité. Bien entendu, dans le cas où la plénitude des compétences est à la base, il en résulte un certain élargissement du champ local; mais il arrive souvent que les compétences retenues au niveau supérieur réduisent singulièrement cette compétence générale de principe; et il arrive également, à l'inverse, que l'énumération limitative aboutisse, en fait, à des attributions de compétence qui sont suffisamment larges pour rejoindre les compétences qui résultent de la clause générale une fois celle-ci amputée de tout ce qu'ont retenu les autorités supérieures. Autres distinctions: les compétences exclusives et les compétences partagées, les compétences obligatoires et les compétences facultatives laissées à l'initiative des collectivités; autre distinction encore, et celle-ci me paraît extrêmement intéressante : les compétences complémentaires, le cas dans lequel les organes locaux apparaissent comme les agents d'exécution de tâches qui leur sont proposées par le pouvoir central, à partir de décisions de base qu'ils sont chargés de traduire dans les. faits, soit qu'ils �RAPPORT DE SYNTHÈSE 283 disposent d'un pouvoir réglementaire propre, soit que ce soit à eux que soit confiée la gestion de la tâche dont les autorités centrales ont posé les normes générales. Multiplicité des techniques d'attribution et des modalités de cette attribution, multiplicité aussi en ce qui concerne les techniques de contrôle : ici nous retrouvons toutes les variantes de la tutelle : la tutelle réduite au pur contrôle de légalité et la tutelle d'opportunité, la tutelle exercée sur un nombre plus ou moins important d'actes, la tutelle juridictionalisée, et enfin l'absence totale de tutelle, qui aboutit à une véritable autonomie et qui ne se rencontre d'ailleurs que dans un nombre très limité de situations. Dans cette panoplie, la plupart des États puisent de façon extrêmement variée; ils combinent les différents procédés selon le degré d'autonomie qu'ils entendent réserver aux collectivités. Il y a là, encore une fois, l'utilisation et la combinaison de procédés, dont la gamme est à peu près partout identique, mais dont la mise en œuvre est différente selon les pays. Voilà en ce qui concerne les principes de solution, mais les principes sont une chose, et quand il s'agit de passer aux actes, ce sont les moyens qui deviennent importants. Ici encore, deux grandes catégories de moyens, très différenciés: les hommes, les ressources. Les hommes: c'est le problème de la relation entre la fonction publique locale et la fonction publique nationale. Ici, la diversité des situations est frappante. Il y a un certain nombre de pays, l'Allemagne fédérale, l'Autriche, la Suisse, les Pays-Bas, la Grande-Bretagne, dans lesquels la fonction publique locale est numériquement très supérieure à la fonction publique nationale et qualitativement de même niveau qu'elle, de telle sorte que le dialogue entre l'une et l'autre peut s'engager à égalité, égalité de compétence, égalité d'autorité. Et puis, il y a les États - et le nôtre est particulièrement significatif de ce point de vue - dans lesquels, entre les deux catégories d'agents, agents des collectivités locales et agents de l'État, la disproportion quantitative, et aussi, il faut bien le dire, la disproportion qualitative sont considérables. La collectivité locale, dans ce cas, est le plus souvent obligée, lorsqu'elle veut passer aux actes, de s'adresser aux agents de l'État qui, dès lors, vont lui imposer leurs méthodes, leurs techniques, leurs conceptions. Cette différence dans la qualité et dans la puissance des administrations qui vont avoir à combiner leurs actions est un facteur de différenciation considérable selon que l'on est dans l'une ou dans l'autre de ces situations. Encore faut-il ajouter que, selon que les responsables de la collectivité locale sont soit des élus, soit des agents nommés comme le bourgmestre des Pays-Bas, la situation sera également différente, notamment du point de vue de la politisation de la gestion. Là où la désignation des représentants de la collectivité locale, de ses administrateurs, est avant tout une opération électorale, la gestion risquera d'être fortement politisée; elle le sera beaucoup moins là où le gérant est un agent nommé, bien sûr responsable devant les élus, mais disposant tout de même d'une autonomie beaucoup plus grande par rapport aux partis politiques. �284 ÉTUDES Le problème des ressources fait apparaître, lui, contrairement au problème des moyens en personnel, une singulière série de convergences; car en définitive mis à part peut-être le cas de la Suisse qui, à ce point de vue là, paraît un pays particulièrement heureux, la situation semble être partout la même: les collectivités locales tirent l'essentiel de leurs ressources de ce que l'État veut bien leur conférer. Les collectivités locales dont le pouvoir d'imposition, dont la richesse, sont suffisants pour leur permettre de couvrir par elles-mêmes leurs charges semblent, dans la quasi-totalité des États que nous avons vus, absolument exceptionnelles; le plus souvent les budgets des collectivités locales empruntent la majeure partie de leurs ressources à ce que l'État veut bien leur rétrocéder. Partout ou presque, les ressources propres sont inférieures aux besoins; pour combler la différence, il faut faire appel aux procédés multiples de financement par l'État. Seulement, là, encore, ces procédés de financement laissent à la collectivité une marge d'indépendance plus ou moins large. L'essentiel des ressources vient d'en haut, mais l'essentiel est redistribué selon des modalités variables: de la subvention globale, de « l'enveloppe », qui laisse à la collectivité la maîtrise de l'emploi des fonds qui lui sont concédés, à la subvention spécialisée ou conditionnée qui aboutifen fait à conférer à celui qui finance une large maîtrise sur l'œuvre dont il assume la plus large partie de la charge. Un autre problème de financement présente aussi une importance capitale: c'est le problème de la péréquation, car il faut bien réaliser que l'autarcie locale, qui découlerait logiquement du pouvoir local, aboutirait - et l'on pourrait faire ici une analogie avec la société internationale - à l'appauvrissement des plus pauvres et à l'enrichissement des plus riches. La collectivité qui a des ressources importantes gardant ces ressources pour elle, la collectivité qui vit de maigres ressources fiscales arrachées à une population pauvre resterait vouée à sa pauvreté. Le souci d'un certain équilibre entre les collectivités implique nécessairement une redistribution de ce qui est prélevé sur les plus riches au profit des plus pauvres. La péréquation par l'intervention de l'État joue ici un rôle capital et nous l'avons rencontrée dans un grand nombre de nos pays. - III Nous avons relevé, après la diversité des données, celle des techniques et des moyens de solution. Et pourtant, et c'est là que j'en viens maintenant, il se dégage de nos analyses un certain nombre d'orientations qui me paraissent converger. Ces orientations, elles tiennent avant tout, me semble-t-il, à ce qui est peut-être, à mes yeux, la découverte la plus importante de ce colloque, à savoir la transformation de la notion même de « local ». Dans la conception traditionnelle, le local se définissait avant tout en fonction d'une certaine localité préexistante, d'une collectivité que l'on qualifiait volontiers de naturelle, d'un groupement d'habitants implantés sur un territoire, ayant en commun un sentiment d'appartenance collective �RAPPORT DE SYNTHÈSE 285 à un ensemble. Les compétences de cette collectivité se déterminaient à partir des problèmes concernant exclusivement la satisfaction des besoins de ce groupe humain, problèmes dont la solution était, a priori, sans incidence au plan de l'ensemble de la nation ou même des autres collectivités, problèmes, d'autre part, que la collectivité pouvait résoudre par ses propres moyens. Or, il semble que cette conception est en voie d'amenuisement progressif et que l'on passe à l'heure actuelle à une définition des compétences locales fondée non plus sur la préexistence objective d'un certain groupement mais sur la détermination d'un regroupement d'habitants en vue de la satisfaction de certains besoins. Au lieu de partir, dans la définition de la compétence locale, de la donnée objective : la localité préexistante, on part d'une donnée technique: le regroupement le mieux à même de satisfaire les besoins ressentis par l'ensemble de la population. Ce qui me paraît caractériser cette mutation, c'est le phénomène - a priori surprenant pour un français, et peut-être aussi, pour un hollandais - du regroupement autoritaire des collectivités. Nous l'avons constaté dans un nombre considérable d'États, en Yougoslavie, en Belgique, en Angleterre, dans les pays Nordiques, en Grèce, partout on regroupe, partout la commune cesse d'être cette cellule de base, enracinée dans le passé, inscrite sur le sol, dont les habitants se reconnaissaient et se connaissaient, pour devenir une entité artificiellement découpée, regroupant des ensembles d'habitants qui ne se sentent pas liés aux uns aux autres, et les regroupant selon le cadre jugé le mieux adapté à la satisfaction de leurs besoins communs. Ce passage de la collectivité naturelle à la collectivité artificielle, à la collectivité fabriquée en vue de la meilleure gestion des services publics me paraît la caractéristique la plus nette, et la plus surprenante en un sens, de l'évolution que nous rencontrons dans un nombre croissant de pays. Comment cela peut-il s'expliquer? Il faut évoquer ici un certain nombre de facteurs, et d'abord le développement des tâches publiques. La notion d'attributions locales s'est développée dans le cadre d'un État libéral où les services se réduisaient finalement à peu de chose. Au fur et à mesure que nous sommes passés de l'État Gendarme à l'État Providence, au fur et à mesure que les tâches publiques se développent, que les besoins d'intervention de l'autorité publique se font sentir, qu'apparaissent des problèmes nouveaux comme les problèmes de développement économique, comme les problèmes d'aménagement du territoire, comme les problèmes de préservation de l'environnement, au fur et à mesure que ces problèmes élargissent le champ de l'action du pouvoir, la répartition traditionnelle, qui se fondait sur une conception très réduite de ce qui incombait au public par rapport à ce qui relevait du privé, ne tient plus. La redistribution entre le national et le local ne peut pas ne pas tenir compte de cette prolifération des tâches publiques. Autre élément de remise en question des solutions traditionnelles : l'évolution des techniques, qui aboutit à faire passer du local au national la satisfaction d'un certain nombre de besoins. Le problème de l'énergie me paraît, en l'occurence, extrêmement caractéristique. On pouvait envisager il y a 30 ans de laisser aux collectivités locales - c'était le cas en France �286 ÉTUDES notamment - la satisfaction de leurs besoins en électricité. A l'heure actuelle le problème de l'énergie se pose, et ne peut se résoudre qu'au niveau national, quand ce n'est pas - nous ne le savons que trop, hélas! - à un niveau international et quand le problème du pétrole ne vient pas conditionner toute la vie non seulement des États mais des collectivités les plus modestes ... Évolution des techniques, qui aboutit à une redistribution de la satisfaction des besoins, évolution aussi de la société et là, le phénomène majeur, j'y faisais allusion tout à l'heure, me paraît être le fait que la plupart de nos pays sont passés d'un système de société rurale à un système de société largement urbanisée ou, si l'urbanisation n'est heureusement pas totale, à un système où le tissu urbain est tellement continu qu'il n'y a pas, entre les collectivités, de césure nette et que le sentiment d'appartenance à un groupe, très vif si ce groupe est isolé dans la nature, se perd du fait qu'on passe sans transition d'une localité à une autre. Encore ne connaissonsnous guère le phénomène qui se développe dramatiquement dans un certain nombre d'autres pays, - en Amérique latine, en Asie, en Afrique - et qui bouleverse totalement les données de la relation entre local et national : le phénomène du gigantisme urbain. Nous ne connaissons pas les villes de 10 à 15 millions d'habitants qui donnent au problème du local une dimension sans aucune espèce de commune mesure avec celles qui étaient les siennes dans le cadre d'une urbanisation modérée comme celle de la plupart de nos pays européens. Le résultat de ces différentes évolutions c'est, me semble-t-il, une imbrication croissante du local et du national. Le découpage entre l'un et l'autre me paraît de plus en plus problématique. De cette imbrication, les exemples sont évidents. " ya d'abord l'implantation locale de l'institution nationale. Une politique nationale va se traduire nécessairement par des implantations localisées. Une politique d'équipement nucléaire, qui est un choix national, aboutit nécessairement à l'implantation de centrales sur un certain nombre de points du territoire, et cette implantation va modifier profondément les conditions de la vie locale. " n'y a guère, pratiquement, de décisions nationales qui n'aient pas d'incidence sur la vie locale: l'institution de l'organisme national se situe quelque part dans l'espace, et l'espace, c'est le local. " est très remarquable que quand, en France, on a commencé la planification nationale dans les années 46 avec Jean Monnet, au bout de très peu de temps, le commissariat au plan s'est aperçu qu'il ne suffisait pas de prévoir des objectifs à l'échelon de la nation considérée abstraitement, que la planification devait se concrétiser et se localiser dans l'espace et qu'il fallait passer de la planification nationale à son application aux différentes régions. A l'opposé du national à incidence locale, nous rencontrons les initiatives locales à incidence nationale. " y a des problèmes apparemment locaux, qui ne peuvent se résoudre au plan local sans que, au plan national, les répercussions s'en fassent sentir. Le problème de l'adduction de l'eau semble typiquement local. Mais, compte tenu du développement de l'urbanisation, une collectivité locale ne peut pas s'approprier ses propres �RAPPORT DE SYNTHÈSE 287 sources de ravitaillement en eau sans risquer de compromettre l'équipement en eau de centres qui, eux aussi, ont besoin de puiser aux mêmes nappes. Autre exemple, celui du tourisme: apparemment c'est un problème local que de savoir si une collectivité va équiper sa plage en vue d'accueillir un maximum d'estivants désireux de se bronzer. Mais si toutes les collectivités des différentes côtes de France réalisent isolément des programmes d'équipement touristique, on aboutit à l'incohérence, et il n'est pas possible de laisser sur ce point les collectivités décider seules, en raison des incidences nationales des solutions qu'elles ont adoptées. L'exemple de l'équipement touristique révèle d'ailleurs, au delà de l'imbrication du national et du local, un dépassement du national pour résoudre les problèmes locaux. On n'aménage pas les plages du Languedoc sans songer à la concurrence espagnole, aux touristes belges. Il est caractéristique que, pour résoudre les problèmes qui se posent à eux, les vignerons de Narbonne aient éprouvé le besoin de monter non pas à Paris, mais à Bruxelles, et que les éleveurs de moutons pensent non pas seulement au gouvernement français et au ministre de l'Agriculture, mais à Mme Thatcher. Le local se dissout et s'imbrique dans le national, voire dans le plus que national. Seulement, autre aspect du problème, dans la mesure où, du fait de ces imbrications, du fait de l'accroissement des tâches incombant au pouvoir, la décision va avoir une incidence de plus en plus poussée sur la vie quotidienne, le même individu qui ressent le besoin d'une intervention étatique pour répondre à ses problèmes va repousser, avec une énergie croissante, cette intervention étatique ou super-étatique, car, prise d'en haut, elle ne prend pas en compte les particularismes locaux et va se traduire par cette bureaucratisation qui, l'an dernier, dans un autre colloque, fut dénoncée ici comme le mal que la plupart des pays européens s'accordent à déplorer tout en continuant à le cultiver avec énergie. Alors nous sommes enfermés dans une contradiction : des tâches publiques qui s'accroissent, des tâches publiques qui s'imbriquent de telle sorte que rien, ou à peu près, ne peut plus se décider au seul échelon local, mais des tâches publiques qui, parce qu'elles descendent de plus en plus profondément dans le quotidien, risquent, à partir du moment où le pouvoir de décision se concentre en haut, de susciter de la part de ceux-là mêmes qui les sollicitent, des refus de plus en plus violents, parce que la décision prise en haut ignore leurs besoins et méconnaît les données de leur vie quotidienne. Voilà, me semble-t-il, des éléments qui se rencontrent dans la quasi totalité de nos pays et qui nous posent à tous le même problème : où situer le local par rapport au national, comment ordonner cette satisfaction de besoins qui sont ressentis par tous, et dont tous souhaitent que la réponse qui leur sera donnée les mette à égalité, sur l'ensemble du territoire, avec les autres parties du territoire, tout en tenant compte des situations locales? Comment coordonner cette requête avec l'impossibilité, sauf refus brutal de la part des intéressés, de concentrer en haut la totalité du pouvoir de décision ? �288 ÉTUDES Et c'est ici, et je termine par là, qu'apparaissent des orientations qui, peut-être, convergent. Trois orientations, me semble-t-il, se dessinent. La première, nous l'avons déjà évoquée: c'est celle qui consiste à mettre les collectivités de base au niveau des besoins. Là, nous avons rencontré la solution radicale, celle de la fusion autoritaire. Il yen a d'autres; les pays dans lesquels l'enracinement dans la tradition locale reste fort, comme aux Pays-Bas, comme en France, peuvent trouver, et trouvent en fait, dans les procédés souples de regroupement, un moyen de mettre les collectivités de base au niveau des besoins à satisfaire sans les disloquer complètement dans leur être physique. Ces groupements prennent des formes multiples, groupements spécialisés, groupements à vocation multiple. Qu'il s'agisse de fusion, qu'il s'agisse d'associations, c'est la même orientation, finalement: celle qui consiste à donner au local des dimensions qui lui permettent de répondre aux besoins de la collectivité. C'est une première orientation. La seconde, dont l'exemple type me paraît être l'Allemagne fédérale, et qu'on rencontre également en Suisse, c'est l'articulation des niveaux de décision. Je crois que c'est peut-être dans cette voie, et non pas dans la voie d'un partage des matières, que se trouve la solution que nous cherchons. Réserver au pouvoir central la décision de principe, et faire passer aux échelons subalternes l'application de ces principes, leur adaptation aux données locales, c'est dans cette voie, et nous en avons trouvé des exemples, qu'on peut espérer rencontrer la solution de l'avenir. A l'État, au pouvoir central de décider qu'il faut construire une autoroute pour mettre en communication Turin et Brindisi, Lille et Bayonne. Mais lorsqu'il s'agit de savoir si l'autoroute contournera mon village par la droite ou par la gauche, que cela soit décidé par les technocrates dans un bureau de la capitale, je pense que ce n'est pas la bonne solution, et qu'il vaut mieux laisser à l'autorité locale le soin de résoudre ce problème, qui laisse totalement indifférent le bureaucrate national, mais qui est vital pour les 500 habitants du village. Bien sûr, l'articulation des niveaux de décision n'est pas simple, il implique des redistributions profondes de compétence, et il suppose de la part des fonctionnaires nationaux une acceptation psychologiquement difficile des restrictions apportées à leur pouvoir. Mais les exemples qui nous ont été donnés permettent de penser que c'est dans cette voie qu'il faut chercher. La troisième voie, qui recoupe la précédente, est celle de la concertation entre les différents niveaux. J'évoquais tout à l'heure le problème de l'autoroute; il n'est pas normal que, même au niveau de la décision centrale, le tracé général soit arrêté sans qu'aient été entendus les représentants de ceux qu'il va concerner directement. Cette concertation entre le local et le national, qu'il s'agisse de décisions nationales à incidences locales ou de décision locales à incidences nationales - je pense par exemple à toutes les planifications, à toutes les formes d'aménagement du territoire est une formule expérimentée dans nombre de pays; la Suisse, notamment, en offre un bon exemple. Là aussi, la difficulté variera beaucoup selon les données que nous évoquions en commençant, mais c'est une voie de solution, qu'il faut explorer plus avant. �RAPPORT DE SYNTHÈSE 289 Au total, ce colloque nous a révélé, avant toute chose, le renouvellement de la notion même de local. Ceux qui gardent au cœur l'enracinement profond à un village perdu dans un coin de France - ou de Hollande! et qui voient menacés l'être, l'identité, l'autonomie de leur village pourront en être malheureux, mais s'ils sont en même temps juristes, ils se réjouiront de voir qu'un champ nouveau de recherche, un champ que déjà vous avez labouré avec une énergie digne de la matière, s'ouvre à leurs travaux et peut permettre d'espérer de futurs colloques, aussi féconds et aussi agréalbes que celui qui s'achève. 19 �ABSTRACTS Charles DEBBASCH : INTRODUCTION The question of decentralization in European countries is characterized by a diversity of situations and at the same time by a similarity in the problems involved and the approach used to solve them. The diversity in the situations is due to the terminology used, to the political organizations of the State, and also to differences in the nature of the texts governing the local bodies. Lastly, the levels of decentralization differ from one country to another. ln spite of this diversity, however, some measure of unity certainly exists as regards the solving of the problems. The very notion of decentralization is based on the extent of the jurisdiction of local government, and it is indissociable from democracy. Decentralization is always seen from the angle of sharing out responsibilities between different organs, in particular between the State and local bodies. What is more, ail European countries pay great attention to the examination of real situations, and not only to that of legal forms. Particular importance is attached to the commune, which is often considered as the essence of local go vernment. It is a source of contradictions at the same time, as it is an indispensable body, and at the same time too restricted a framework. Several countries show a tendency to reconcile the respect of the commune as an entity with the concern for efficiency of action in public affairs. A contradiction is apparent as weIl, resulting from the disparity between statements and current practices. Lastly, the domain of decentralization seems to suffer more than any other from the weight of history. AnnUllire EuropHn d'Administration Publique, Volume III, 1!8l. �ÉTUDES 291 Michel FROMONT: FEDERAL REPUBLIC OF GERMANY The powers of the federated States, like those of the communes and the pluri-communal bodies, correspond to traditions of federalism and communalism. Today, federalism and communalism serve to keep the powers separate and each finds its expression through different techniques: state jurisdiction in the case of the former and administrative jurisdiction in the case of the latter. There are seven territorial Lander and two town Lander, as a result of a functional division. The only domains outside the jurisdiction of the Federation are communallaw, police law, and law concerning education and culture. Jurisprudence grants it the power of enacting ail basic texts, but the agreement of the Bundesrat is necessary for the adoption of federallaws needing the application of administrative measures by the Lander. The legal powers are shared among different courts. The Federal Constitutional Court and the Lander constitutional tribunals have, theoretically, similar jurisdiction as regards constitutional justice. The functions of the central authorities in Bonn include legislation, laying down regulations, and drawing up financial programmes. The Lander authorities carry out administrative tasks. According to fundamentallaw, certain taxes are paid directly to the Lander. A rectification system ensures a uniform distribution of resources between rich and poor Lander. Generally speaking, the Federation and the Lander take charge of the expenses arising from everything within their responsibility. Power within the commune belongs to the Commune and the (( arrondissements )). Local autonomy is not a meaningless term. The territorial reform of the Communes (consisting in fusions, and sometimes in re-grouping of the communes resulting from the fusions) has produced functional administrative units comparable to the French cantons. They have their own attributions, and also delegated attributions. Communes have considerable financial resources, owing to large expenditure, particularly in terms of personnel. The territorial reform of the (( arrondissements )) was an effort to integrate middle-sized towns to the surrounding (( arrondissements )). The Lander laws have granted general jurisdiction to the (( arrondissements )). They also have to complete the Communes' activities and ensure financial adjustment. The subsidies of the Lander, Federation and Communes are their main resource, because revenue from taxation is extremely limited. The organization of the (( arrondissements )) is similar. Each Land has a representative assembly elected by universal suffrage, and a monocratic executive. Federal power balances local power, which pro duces efficiency in action. �292 ABSTRACTS Riccardo JAGMETII : SWITZERLAND The continuity of the decentralised system adopted in Switzerland in the last century is just as evident on the political as on the economic and legallevels; modern Switzerland is a multicentral area in which the various public corporations are characterized by their homogeneous statutes. The relationship within the hierarchy of decision- making bodies (Confederation, Canton, Communes) shows clearly the various state power of the Cantons in spite of their dependence on federal law, and the power which remain for the Communes who have a legislative and executive machinery at their disposaI. The decentralized corporations are not considered as counterweights to State authority, but actually as entities wielding part of its functions, which doesnot preclude constant collaboration between the different levels. The mutual consultations of the councils on the subject of townplanning, the various associations of Communes for special matters, either in public or civillaw, are so man y proofs of the strong relationship between local authorities on the same level, however, these relations are not part of their legislative function. If the sharing of functions between the Communes and the Cantons is determined, as usual in federal states, by the federal Constitution (29 May 1874) where the principle of the power of the Canton is asserted, the sharing of functions between the Cantons and the Communes belongs truly to the constitutional cantonal field ; this explains the variety of applied solutions, which nevertheless preserve the supremacy of cantonnaI and federallaw o ver communallaw which usualy rules over matters concerning citizens direct/y. ln spite of their own local taxes which should cover the various duties expected from the local authorities, the Cantons and Communes cannot meet their expenses without financial help from the Confederation; for this purpose, the latter establishes a balance between the general financial situation of the Cantons and the amount of the transfers. If the subsidies granted by the Cantons to the Communes to carry out specific duties allow some control over these means, the transfers from the same Cantons, with the very same balance system used on a higher level, safeguard communal independence, thus re-inforcing the Swiss-ideal which ensures that the Communes will a/ways have the maximum amount of responsabilities. Heinz SCHAFFER : AUSTRIA Decentralization enables the central authorities and the local bodies to take important decisions simultaneously, either according to the principle of subsidiaries, or through decentralization in « tiers », or by distinguishing the State from society (a distinction which has now been forgotten in Austria). �ÉTUDES 293 At the end of the 19th century, the communes were given additional tasks: the 1862 (( Law of the Monarchy on the Communes » anchored the prin cipIe of local autonomy, according to which the communes have their own field of action. The principle was tfJken up once more in 1962 when the constitution was amended, although the State has the right to supervise the delegated field (competitive jurisdiction). The legislation to be applied is drawn up by the Lander : the commune must have a town council (a representative elected body), a town directory (an administrative and executive body) and a burgomaster (elected by the town counc!l). It is subject to the principle of the law (controlled by the state) though it may enact decrees of local policy exclusively pacter legem (particularly protection of the en vironment). Austria is a federal state composed of 9 Lander : theyare the (( state tier » (cf. Kelsen). Below them come the communes, the third territorial level (a fourth level between the Land and the commune is un der discussion today, but it has not yet been created). Whatever its size, the commune in Austria has the same legal position : it is a (( commune in the abstract » (which does not take differences between the communes sufficiently into account). It has to take state interests into consideration. There are communal leagues which negotiate with the State or the Land. The communes form inter-communal syndicates, associations, contrats, etc. The commune's field of action includes private economic administration, everything concerning its own interests, the local police force, culture and compulsory state education. The Lander or the Federation are in fact responsible for many laws. Justice is administered by the Federation (the commune has conciliation offices, but they do not play an important role). The Constitutional Court con troIs and guarantees the distribution of the respective fields of action, in the last resort. The communes bear the expenses incurred by carrying out their work. But they have (( too much » jurisdiction in the land development sector, owing to a lack of scientific means. At the same time, the communes' autonomy is undermined because they are too dependent, financially, on the Federal State and the Lander (subsidies are granted for specific tasks, not as a lump sum). The communes are overworked and lack the corresponding financial means ; consequently they are becoming more and more dependent on the State and the Lander, and therefore on the (( state tier ». �294 ABSTRACTS Francesco MERLONI : ITAL Y The margin of local autonomy in Italy is reduced, owing to the fact that taxation is centralized. Part of the legislation applying to local administration in Italy is earlier than the Constitution, and at that time ad hoc national organs were developed, rather than local administrative organisms ; the rest is posterior to the 1947 constitution. Local administrative bodies were then given certain guarantees and the region was introduced into the administrative hierarchy. The result is a sort of normative local « autonomy )) as regards orientation, rather than « decentralization )). Local functions were developed but some were « confiscated )) and handed over to the State and national public institutions. The constitution makes no provision for allocating powers to local collective bodies. Local functions are defined by the law (which may modify their content) and attributed to the Communes and the Provinces. Local collective bodies have no real autonomous status. ln the seventies, administrative functions were transferred from the State to the regions, with a substantial increase in autonomy for local collective bodies. Regions, Communes and provinces tried to ally against the « jungle )) of national public institutions. New local bodies were created : communities of mountain people, quarters, zones scheduled for planned intervention with coordinated functions, commune associations. In 1980 a text was issued in which an attempt was made to reduce the complexity of the system by confirming the primary role of the commune, by maintaining the province as the intermediary level, without modifying the latter's territorial dimensions. Whats is more, the communities of mountain people seem to be useless as instruments of planning. The new text makes no great changes. The region should be an institution serving to decentralize the State and give an orientation to local administration, without troubling about political and ideological considerations. There may also be too many different administrative levels. Lastly, functions should be allocated in a more flexible way, to take the differences in the development of each region into account. Marc GJIDARA : YUGOSLAVIA Yugoslavia in a challenge to centralism. The aim of the Communist League of Yugoslavia is to form an integrated political, social, economic and ethnic whole, acting through the grass roots, not the summit of the state, while retaining the individuality of its peoples. The Commune is still the chief element in this self-managing democracy. The state controls, directs and coordinates. But the whole economy was in the hands of the Federation until the late sixties. The Republics rose up against this state control of the bank, to obtain power as regards plan- �ÉTUDES 295 ning. Ali Yugoslavia is governed by the same law. Each federated state has its constitution, which defines the commune, although the federal text is always superior to it. There is no federated or federal supervision of the commune, only a legal control. The commune holds normative power and has a status individualizing local government. The citizens participate by means of the classical techniques of direct democracy (referendum, electors' meetings). The Federation comprises six socialist republics, each containing urban or regional Communities composed of Communes. According to Yugoslav constitutionallaw, the federated states are not subordinated to the Federal State, either in law or in politics. The double vocation of the communes is self-management in every sector of activity and social, economic and political integration by the adequation of individual interests to the general interest. For this, the number of communes had to be cut down, while their territories and population were increased. Communes have to work in cooperation with each other : they are associated in « Inter-communal, regionalor urban communities ». Furthermore, « local communities » have to be created between commune authorities and citizens, which are the application of self-management at the lowest level. ln principle, the Republics and autonomous provinces originally held sovereign power in the Yugoslav system, while that of the Federation was derivative. But « in practice, this was not so » ! T0 prevent the federated states From becoming real counterweights of federal power, the communes were given as wide a jurisdiction as possible. A general clause defining the jurisdiction of the commune exists, as weil as prerogatives which are specially conferred by texts. Nowhere is constitutional « mutability » to be felt as it is in Yugoslavia. The difficulty in sharing the jurisdiction among the different organs is acute. The limits to autonomy are clear, however: - most resources are in the hands of the Federal State ; - the Federated States direct their own economic and social development, but in this the y conform to federal policy. The institutional texts lack precision and allow for subtle manœuvring to determine the balance between what is central and what is local. Income tax is municipal, republican and federal. The Federated States have to finance the work and the services incumbent upon them. The Commune adopts its budget independently and uses its revenue freely. Some items of expenditure are compulsory, ho we ver. The Commune exercizes an economic and social control over firms, giving financial help, making cuts in taxation, or imposing sanctions. ln conclusion, the fundamental choices are made at the federallevel, while the forms and methods used in the choices are decentralized. �296 ABSTRACTS André LEGRAND: SCANDINAVIA Although decentralization, in Norweg,c:.:~, ,)'wedish or Danish legal terms, is not in conflict with deconcentration, the study of StateCommune relations is based on the concept of local autonomy, and on the sharing out of powers, expenses and means. The statement of this principle by a general clause defining jurisdiction is a constant of the Scandinavian system, as is the duality of those who benefit from local autonomy. (( Primary Communes)) and (( Landsting Communes )) in Sweden, (( Basic Communes )) and (( Counties )) in Norway and Denmark have been the stake in an extensive land reform over the last quarter of the century. The revising of the map of the communes, with a view to increasing administrative efficiency, and reinforcing the idea that the Commune is an element in the national administrative system, has enabled prominence to be given to the complementarity of the Commune's two fun c tions. The sharing of powers among the administrative levels causes rivalry between the two local administrative levels, which have no hierarchical relations to one another. Rivalry is aggravated by the financial interests involved. Although the pursuit of economic equality between communes is a permanent aim, through the allocation of the resources appropria te to the local powers, the share of state subsidies and commune taxes respectively varies a little, tending towards a disengagement of State influence on the destination of the resources. It should be said here that in Denmark, subsidies are granted independently of the real expenditure. Jacqueline DUTHEIL DE LA ROCHERE: GREAT BRITAIN The historical facts retracing the way the United Kingdom was formed are very much to the point in explaining the differences of concepts in local community and local corporations between Britain and France. Until the end of the XIX century, the strength of the local oligarchies, after having taken to pieces the instrument of royal administration, stood in the way of the transfer process of functions to the central government, and it was not still the impulse of the technical and cultural changes of the twentieth century were felt that the feeling of belonging to a local community tends to dissolve into a feeling of a belonging to a functional community at the natIOnal level. There is then a standardization of everything local following a national pattern. in which the political parties play an important role in spite of the resurgence of local opinion, which strongly recommends the use of existing means to counteract centralisation. �ÉTUDES 297 The dwindling number of local authorities, a better adaptation of constituencies to demographic changes, the equal treatment of rural and urban zones, are ail the results of the 1972 reform which put in place new local governments. Apart from the possibility of solving regional differences through devolution, the local actor in the new relationship between the different executive levels are now the Metropolitan Counties which include six particularly important conurbations, the counties which are divided into districts and old urban districts personalised un der the na me of Parish. The British tradition of local self-government is hampered by Central Government control which can go from the enacting of a regulation, control and previous permissions, to taking action in case of default. The relations between Local Authorities themselves, as usual, exist as coordination or competition because the allocation of powers is far less systematic than in France. It is true that there is no general clause allocating powers to Local Authorities and the distribution between Countyand District is done according to the need of uniform action or tight control (County) or of a precise knowledge of the local context (District). Moreover Communities or Parishes have the function of representating local opinion and play quite an important role in regional planning and use, a function which is also part of the power shared between District and County. The respect of mutual powers is guaranted by the Common Law principle of (( Ultra- Vires )) and their implimentation requires government subsidies which are larger than the product of the one local tax. These subsidies given by the Treasj,lry who not only discusses the total sums but also the suitability of various types of local expenses, make up a force towards centralisation, to which one must add the quick succession of local technocrats who seek uniformity of benefits throughout the country. Jean GUEIT : EASTERN EUROPE Any comparative study of Eastern europe calls for explanations of terminology and methodology. The socialist doctrine ignores the idea of the local body as a separa te entity, or as opposed to (( State power )). It is a more homogeneous system from this point of view, but on the other hand, at the locallevel, two types of interference in the functioning of local government are possible. The first is due to the duality of the state system itself. Although local government has no independent administrative power, the principle of democratic centralism finds its expression through the rule of twofold subordination encouraging the formation of its own administrative networks,. which are not very sensitive to the authority of the State government properly speaking. The second is due to another form of institutional �298 ABSTRACTS duality characteristic of ail socialist countries : the party/ State duality. The central element in the political and administrative system of ail these countries is the leading role of the communist party, which imposes itself on ail other institutions, including local organs of State administration. Although this leading role should be simply one of (( inspiration )) and advice, most of the time it is expressed through a power of direct decision, replacing the organs of power, the people's councils. Local government units always invariably include State organs (people's councils and executive committeesJ and a party organization. The governmental system therefore combines two indissociable factors: the (( enlightened )) leadership of the communist party and the citizens' share in carrying out the aims it fixes. The most important structures in this participation are the (( standing committees )) of the people's co un cils. The party's leadership is based on three sorts of action: nomination to posts of responsibility, control and normative power. Theoretically, the relations between the decision-making levels, vertically and horizontally, are determined by the party's dominating role and democratic centralism. The question should therefore always be seen in terms of subordination and participation, as the distribution of prerogatives comes within this framework alone. However, the contradictions inherent in twofold subordination, and the fact that tensions exist within the mechanisms where decisions are taken, may contribute to the strengthening of local power and help towards a more precise definition of its jurisdiction. Francis DELPEREE : BELGIUM To conceive local power as one of a global vision of Public Authorities' action is a part of the evolution of Administration Sciences, which means an understanding of the whole phenomenon under its three aspects: Constitutional, political and public service. The wordiness of the Constitution on the subject of local corporations, describing various public authorities in a precise corporation, ensures the allocation of political and public service responsabilities, does not push aside the idea of power, considered as the united organisation of public authorities' action. Its main character lies in the fact that it is always considered as allocation, and the particular interests guarded by local interest are spread out acording to the latter's double function. The aim is to ensure the predominance of the State's general interests, while guaranteering the good management of specific local interests. These two set tasks are not considered as contradictory, and if local authorities have the exclusive responsability of local interests, one must be able to hear the voice of general interest, thanks to the possible intervention of other public authorities. �ÉTUDES 299 Historical and political facts have helped to establish the pattern of local corporations according to the technique of decentralisation, in which autonomy and dependence are in classical relation to each other. One must also look for the best geographical dimensions to suit these corporations, taking economic and demographic data into account. Public service organisation cannot avoid the problem of the nature of financial means which the local authorities earmark for their various functions, and if local authorities are entitled to collect rates, the revenue from additional taxes is rightly made up from astate fund in favour of noncentral authorities. Thus the idea of local power achieves the whole of its concrete and realistic meaning. The myth of self-sufficiency being obsolete, the assertion of solidarity between separa te entities, re-inforced by concertations, guarantee the efforts toward the efficient working of the common wealth. Simone BEISSEL : LUXEMBURG Because its territory is small, Luxemburg has only three administrative districts, each containing twelve cantons, which are divided into communes. These are the only application of the principle of territorial decentralization. The Commune manages its patrimony and its own interests, under the control of the central authority, and puts into action the notion of the autonomy of the commune, defined as the (( right granted to representative organs to manage purely local interests themselves, under the control of the central government ». This notion is based on a triple schema : Local representatives of a legal entity carrying out communal power. Within the Commune, the powers are shared out between the Commune Councl'l and the College of the Burgomaster and municipal magistrates. A general clause defining its jurisdiction in which the Council has a power of decision exists alongside a consultative attribution concerning affairs submitted by the higher authorities. The College of the Burgomaster and municipal magistrates has executive and administrative powers in the daily affairs of the Commune and also exercizes responsibilities conferred on it as an organ representing the government. Burgomasters, like municipal magistrates in towns, are appointed by the Grand Duke, while those in other communes are appointed by the Ministry of the Interior. This power hierarchy is completed by supervision of the actions of the commune authorities which, exceptionally, have to be approved by the executive. The financing of the expenses incumbent on the commune is assured by its own revenues from taxation and by substantial transfers from the State to main tain a financial balance which is sometimes hard to attain. �300 ABSTRACTS Jean-Marie PONTIER: FRANCE The terminology of decentralization in France is not very clear, because the concepts themselves are fairly vague. This explains the contradictions characterizing the French system. The aim was to create a system characterized by the stress laid on the commune as a collective unit, and at the same time by the refusaI of a truly decentralized organization at the regionallevel. Local bodies, and particularly the commune, enjoy what is theoretically an extremely wide jurisdiction, based on a general clause defining their jurisdiction, entitled « local affairs )). The central authorities have however laid down certain forms for the action of local bodies. As regards priva te individuals, their action is limited « by the principle of freedom of trade and industry )) ; this principle is given a more restrictive interpretation th an it used to be, and local bodies are more often allowed the right now to intervene in the economy. The system which has been set up differs fairly widely from that originally intended. The question of jurisdiction was considered, but less consideration was given to the means necessary for carrying it out. The weakness of local bodies is particularly obvious as regards means, whether financial or in terms of personnel. On the other hand, the tendency is to hand o ver increasingly wide responsibilities to these bodies, particularly in the financial field, by means of «transferred expenses)) : this increase in expenses is shown through « aid funds )). Because of this, a reform is being prepared, to try to re-define the jurisdiction of local bodies. The reform is based on the idea of the attributions falling naturally to the State, those of the local bodies being characterized by « neighbourhood services )); another principle that any transfer of jurisdiction must be accompanied by a transfer of the resources corresponding to them. In application of these principles, the State alone should take care of the expenditure entailed by justice and the police. A new sharing out of jurisdiction needs to be operated as regards social welfare, health and education. It is a long, complicated job. It seems virtually impossible to eliminate for good ail anomalies in the sharing out of responsibilities. It is more reasonable to think that a reform can never be definitive, and will have to be revised after a certain time. Tore MODEEN : FINLAND ln Finland, the concept of autonomy corresponds to the French concept of « decentralisation )), whilst being of a less precise nature, even though it entails a measure of economic and legal in depen den ce under the state's supervision. ln spite of recent projects, a second level of territorial devolution was considered unnecessary because of the multiplicity of urban and rural district associations which enable the carrying out of duties covering a larger area than the already large districts. The general power of the district, �ÉTUDES 301 based on the principle of autonomy, and entirely financed by the district funds, has an unfortunate tendency to be restricted as a result of the exaggerated increase of earmarked state grants, which vary according to the district wealth, the estimation of this wealth is based on the returns of the local rates. If local administration depends principally on local authorities, other public bodies, such as parishes, have a say in the matter. The state also plays an important part, and there is a rather delicate distribution of functions and expenses involved, particularly where justice, police and education are concerned; this distribution finally leads to an extensive collaboration between local authorities and a great working in together under the initiative of a Unitarian state, which is what Finland fundamentally is. Willem KONIJNENBElT : HOLLAND ln the Dutch political world, decentralization is a historical and cultural point of reference. It indicates a system of sharing out of jurisdiction and the operation to re-distribute power from the national to the locallevel, and obeys two legal principles. One is the principle of autonomy for the commune, recognized by the Constitution, allowing it to do everything which appears to further « domestic interests » ; it is ensured by a general clause defining its jurisdiction. The other is co-management, which means that local administrative bodies help to carry out national normative measures in case of need and occasionally complete them, on condition that the action falls within the scope of the jurisdiction granted to them. This example of the relations between the different decision-making levels (Government, Province, Commune), associated with supeNision, is one dimension of Dutch political and administrative life. Horizontal relations, between the communes, give it relief. Commune syndicates, whether single or multipurpose, and the Association of Dutch Communes resemble dynamic actors, faced with the tendency towards centralization, which is often weil illustrated by the distribution of resources. The specific subsidies granted to the communes by the State represent over hait of their revenue ; the rest comes from the communes' general fund, managed by the government according to objective criteria, and to a much lesser extent from local taxation. The guarantee of the sharing out of jurisdiction is ensured by a checking system, already in existence for the provinces, which has been proposed for the communes, applied by the State Co un cil to the supeNision exercized, through consultation with the State Council or with the organism affected by the sanction. Examples su ch as the Police, primary education, culture, social welfare and hp.alth. hiqhlight the different forms of cooperation among the public bodies and the way in which they work together to run affairs ot public interest. �302 ABSTRACTS Fernando DIOGO DA SILVA: PORTUGAL Historically speaking, the Portuguese administrative system has been built up round the concept of centralization, although the idea of decentralization has not disappeared from the world of politics in Portugal. Since 25 April 1974, the principle of social and economic advancement of the population and of rectification of disparities between the regions has been confirmed, in harmony with the reinforcement of local institutions. (( Technical Aid Offices )) attached to town halls have been created to ease the adoption of a policy of cooperation among the (( local autarchies )) on projects liable to satisfy the basic needs of the population. The Political Constitution clearlyacknowledges the principle of decentralization. The autarchies have their own pa trimon y and their structures are of two kinds. The parish is composed of an elected assembly, a deliberative organ, and a parish committee, which is an executive organ, elected by the assembly from among its members. The organization of the Municipe and the region comprises three organs, the first two of which are similar to those of the parish. The third is a consultative organ guaranteeing the representation of the economic, social and cultural organizations in their respective domains. The constitutional innovation of the region should allow for the rectification of the fragmentation which occurred when considerable jurisdiction was allocated to the local autarchies, with a view to furthering the interests of their respective populations. Regionalization will therefore be the Gordian knot of decentralization, because it is impossible to pro vide each organization with the necessary administrative and technical means. The difficulty inherent in the process of devolving responsibilities is illustrated by the problem of transferring activities and therefore of transferring civil servants to the periphery, in order to make qualified staff available at the level of the autarchies. This is one of the greatest difficulties involved in the decentralization now being carried out ; the problem of transfer of financial means needed for the working of the new structures has for the most part been solved by the (( Local Finance Law)). Epaminondas SPILIOTOPOULOS : GREECE At the time of the birth of the independant hellenic state, in 1830, and even before the official recognition of the principle of decentralization, numerous local and regional corporations had developed in Greece. ln order to speed up the rebuilding of the country, the (( municipalities )) issued from the new state were under a wide administrative central authority from which the y slowly freed themselves the following years. �ÉTUDES 303 Sin ce june 1980, the 1975 Constitution and the new C.M. C. (Communal and Municipal Code) have regulated decentralization in detail. Their aims are to reduce the number of rural and urban districts, to extend the local authorities' function and to limit the power of the central administration « Communes» (for rural districts) and « municipalities » (for urban districts) are the first tier of decentralization. A second and third tier can still be created. Even if the parties play an important part on a local scale, the candidate's personality has a strong influence, too. Thus, electoral results do not always reflect the parties'strength. Legally, decentralization can be divided into geographical and departmental decentralization (they may coincide). Politically, it allows citizens to participate to a large extent in the administration of local public affairs. Lastly, from an economic point of view, it allows the local authorities to carry out their task thanks to their own financial resources. The 1975 Constitution regulates the allocation of powers between the state and the local authorities. The latter administer local affairs, that is affairs regarding local interests and the needs of the inhabitants. Interests regarding the whole country or concerning too large a population are excluded. Under the terms of the Constitution, Courts penalize any infringement on a local authority's power under the terms of the Constitution, but a local authority can delegate to a corporate body the carrying out of a service it is exclusively responsible for. In addition to this exclusive power, the local authorities have functions in conjunction with the state, such as the development of tourist sites, etc... The local authorities also have a function of compulsory consultation for any act regarding environmental protection, town planning, and planning for regional development. The County Administrator only examines whether the urban and rural district councils' budget and decisions are legal or not. At present, the centralizing tendency and the tradition of decentralization are still conflicting in the new hellenic state in spite of the present constitution and of the C. M. C. which have dealt with the limitation of the central administrative power. In effect, even if central measures must not refrain local authorities' initiative and freedom of action, one cannot speak of local autonomy since the state can still use its powers to bear on local governments. �304 ABSTRACTS Jean RIVERO : SYNTHESIS The problem of the relations between the State and decentralized bodies might appear as the archetype of a traditional question which has been settled for a long time. In fact it is a highly topical problem in the process of mutation. Three themes invite reflection. The first concerns divergencies in the facts : historical divergencies (state or decentralized administrative traditions), constitutional divergencies (the position of local bodies as laid down by the constitution; unitary or federal state) ; divergencies in the human geographical data. The second theme concerns the different solutions chosen, which are less heterogeneous than might be expected. Two main principles stand out: decentralization and subsidiarity. In some countries decentralization works downwards (the central authorities allocate certain powers to local bodies), in others it works upwards (the powers are granted in principle to the local bodies, and the attribution to higher bodies). In its principles, the difference is fundamental, but it proves relative in practice because the opposition between the techniques of attribution (general clause and principle of enumeration, exclusive powers and voluntary powers) is not a significant one. Ali the different forms of supervision are to be found : control of lawfulness, expediency, jurisdictional supervision, or simply no supervision whatsoever. After the question of principles comes that of acts and therefore of means, which fall into two fundamental categories, men and resources. As regards men, a striking diversity is to be seen in the relation between local and national civil servants. In some countries there is parity of quantity and quality among national and local civil servants. In others a considerable disproportion exists. The way local agents are designated (nomination or election) has the effect of introducing politics into the management of local affairs. The question of resources, on the other hand, reveals a series of convergences. In nearlyall the countries under consideration the budgets of the local bodies draw most of their resources from what the State is willing to retrocede to them. The third theme has to do with orientation which apparently converge and in the main con cern the transformation of the very notion of (( local ». In the traditional conception, what was (( local » could be defined in relation to a locality a/ready in existence. Now, the basic notion is a piece of technical data: regrouping in order to satisfy the needs of the population as a whole in the best possible way. This phenomenon is due to a number of factors - the increase in the number of tasks fa/ling to the authorities, technical evolution, and the evolution of a rural society towards an urbanized society. As a result, local and national affairs are becoming increasingly interwoven. Three converging possibilities seem to emerge : to give the local authorities dimensions enabling them to answer the needs of the local community; to link the decision-making levels (as opposed to sharing matters out) ; to set up a dialogue between the different levels. �CHRONIQUES 20 ��CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE EUROPE OCCIDENTALE ��AUTRICHE par Heinz SCHÀFFER (*) LA RÉFORME ADMINISTRA TIVE En 1972, on a créé une « commission pour la réforme administrative» auprès de la chancellerie fédérale. Elle est composée de membres des trois grands partis politiques, du syndicat des fonctionnaires publics, de praticiens administratifs, de la science et du management de l'économie privée. La commission traite particulièrement des questions suivantes: l'éclaircissement des prescriptions, la simplification des formulaires, la réorganisation des entreprises publiques, la mise sur microfilms de documents produits par l'administration publique, l'élimination des vieux dossiers, l'établissement des bureaux du service administratif, le règlement intérieur des ministères fédéraux et l'amélioration de la technique de la création des prescriptions juridiques. Le travail de la commission est préparé par quatre groupes thématiques: la consolidation des textes juridiques et la préparation de la législation; la rationalisation de l'administration publique; la rationalisation de l'administration des entreprises publiques; le service de l'administration et l'information du public sur les activités de l'administration fédérale. La réforme administrative a donc pour but ({ le rapprochement de l'administration et du citoyen ». A l'occasion de la présentation du rapport sur la réforme administrative, le Secrétaire d'État compétent a dit qu'une réforme ne se fait pas avec des slogans spectaculaires, mais par un processus continuel en collaboration avec les personnes concernées et leurs syndicats. Par suite d'une forte critique du système des formulaires en Autriche, le cabinet a donné des directives dans le sens d'une simplification de la forme et du langage des formulaires. Le prochain projet prévoit un jour de réception publique, le même pour toute l'Autriche (<< Amtstag»). Le citoyen autrichien doit pouvoir trouver un jour par semaine la porte ouverte de tous les bureaux administratifs. (*) Professeur à l'Université de Salzbourg; assisté pour la rédaction de la chronique par Elisabeth MOSL, docteur en droit. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume III, 198:1. �310 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE LA TENDANCE DE L'ADMINISTRA TION A SE RAPPROCHER DU CITOYEN Il y a déjà quelques années que l'administration se donne la peine de tenir compte des intérêts du citoyen, par exemple quant à la demande d'une meilleure information ou quant à la simplification des réclamations (création des pourvois informels). On vise à l'abolition des malentendus entre l'administration et le citoyen; à l'inverse, l'administration attend les souhaits, les stimulations, et les réclamations de la population, qui autrement ne seraient jamais parvenus à ses oreilles. A Salzbourg, on a créé en 1972 un « service pour le citoyen» (( Bürgerbüro » ; BIB-Stelle, ça veut dire {( Beratungs-Informations- und Beschwerdestelle, i.e. service d'information, de consultation et de réclamation). En 1973, la ville de Graz a établi un « bureau de participation des citoyens », qui porte assistance aux initiatives populaires. Depuis la fin de 1976, le bureau du gouvernement de la Haute-Autriche soutient un « service d'information» qui a les mêmes buts. Aussi la ville de Salzbourg a constitué en 1977 un « bureau des mesures immédiates ». On a déjà souligné les efforts du « barreau populaire» sur le plan de l'administration des Laender (à l'exception du Tyrol, de Vorarlberg et de Burgenland). LA DÉMOCRATIE DIRECTE EN AUTRICHE • En automne 1979, une initiative populaire s'est révélée publiquement appelée « Pro Vorarlberg ». Elle demandait plus d'indépendance pour le Land au sein de la Fédération. Ses exigences étaient d'une grande portée (un statut spécial, de nombreuses compétences législatives). Le résultat le plus remarquable de ce mouvement a été l'intense discussion publique sur le fédéralisme. Il y a eu également deux enquêtes parlementaires sur ce thème (une au Conseil National, l'autre à la diète de Vorarlberg). Finalement, le gouvernement de Vorarlberg a soumis au plébiscite un programme en dix points « sur l'affermissement de la position du Land (des Laender) et des communes dans le cadre de l'État fédéral autrichien» (15 juin 1980). La grande majorité (2/3) des propositions est l'expression politique de la sensibilité de la population à l'égard du fédéralisme - surtout en ouest-Autriche. Un autre résultat du plébiscite a donné mandat de négocier avec le Bund . • En 1980, la capitale de l'Autriche, Vienne, qui est en même temps un État-membre du Bund, a introduit dans sa constitution (de la ville et du Land) des éléments de démocratie directe., LGBI 1980/7 donne la possibilité d'une initiative populaire en ce qui concerne le Land Vienne, LGBI 1980/6 rend possible le référendum quant au Land et quant à la ville de Vienne, LGBI 1980/5 introduit la consultation populaire concernant les affaires du domaine d'action propre à la ville de Vienne. La première application de la loi sur la consultation populaire a eu lieu en mars 1980 concernant quatre thèmes actuels: a - aménagement de la rue sur le niveau normal « Flôtzersteig » (projet d'une voie autoroutière urbaine très controversée) ; �AUTRICHE 311 b - fermeture et cession de vieux cimetières; c - admission des panneaux publicitaires; d - priorité pour le trafic public. Le résultat d'une telle consultation n'a pas de force obligatoire, même politique car la formulation de certaines questions mentionnées était trompeuse et suggestive. • En Carinthie, la loi sur la consultation populaire (LGBI 1974/30) donne possibilité au gouvernement du Land d'ordonner une telle consultation pour approfondir les intentions des citoyens du Land. La première consultation eut lieu le 7 décembre 1980. Elle concernait la question, sr le terrain {( Nockalm » devait être soumis à la protection de la nature ou si l'on pouvait construire des bâtiments. Quelques entreprises autrichiennes et allemandes voulaient ouvrir cette région vierge au tourisme par la création d'un {( village de vacances ». Mais un grand nombre des carinthiens engagés sur le plan de la protection de la nature ont rassemblé plus de 15 000 signatures contre ce projet. Par conséquent, le gouvernement du Land a été obligé d'entamer une consultation populaire. Le projet pour la promotion du tourisme dans la région {( Nockalm » a été refusé par une majorité écrasante de 94 % (mais la participation à la consultation n'a été que de 21 %). Les managers du tourisme ont accepté le résultat et sont en train de réaliser le projet du {( village de vacances» à un autre emplacement. Enfin, LGBI 1980/28 a introduit pour les communes carinthiennes la possibilité d'une consultation populaire à l'échelon communal. • En Basse-Autriche, dans la commune de Môdling, il ya eu une consultation populaire bien que non prévue par la loi. Le thème en a été la construction d'un centre de réhabilitation pour drogués; elle fut refusée à une grande majorité. • En 1980, la discussion sur la centrale atomique de Zwentendorf a été réactualisée (voir l'Annuaire de 1979, p. 361). La nouvelle discussion vise à la mise en marche de {( Zwentendorf ». Par conséquent, il y a donc eu deux séries de pétitions populaires, l'une contre et l'autre pour la mise en marche de la centrale atomique. La pétition {( pro-Zwentendorf » a été soutenue par le lobby des entreprises d'approvisionnement en énergie, ce qui lui a permis de recueillir 400 000 signatures au lieu de 200 000 précédemment. Le résultat doit maintenant être soumis au .Parlement. RÉFORME SCOLAIRE PERMANENTE Depuis 1962, il Y a en Autriche une réforme permanente de l'instruction publique, accompagnée de nombreuses expériences scolaires. Un rapport du ministère de l'instruction publique et des beaux-arts a été publié en 1980, résumant pour la première fois les résultats de ces expériences. Ce rapport a provoqué une nouvelle discussion très animée entre les deux grands partis politiques. Les tests des autorités scolaires ont concerné particulièrement trois modèles différents: {( l'école globale additive» (école principale et lycée sous un même toit) ; {( l'école globale intégrée », où �312 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE tous les élèves de la même année fréquentent le même type scolaire, classés en trois groupes selon leur capacité; enfin on parle aussi de « l'échelon d'orientation », qui peut être considéré comme une école unitaire pour les 5e et 6e . Le rapport loue en particulier le modèle de « l'école globale intégrée », qui est favorisé par le parti gouvernemental socialiste. Le problème d'un nivellement par le bas, le danger d'une dégradation du niveau ainsi que la surproduction de lycéens ne sont pas traités dans le rapport. SCANDALES ET CONTRÔLE Une affaire scandaleuse, qui a retenu même l'attention internationale, s'était développée autour de la construction du nouvel Hôpital Général de Vienne (Allgemeines Krankenhaus, abr. AKH). Ce projet gigantesque, dont le coût total représente environ 50 milliards Schilling, est financé conjointement par le Bund et le Land de Vienne. Une première faute principale est apparue concernant la décision irréversible en faveur d'un hôpital centrai de grande capacité au lieu de plusieurs unités décentralisées. Pour éviter les complications de coordination et de planification entre les bureaux du Bund et ceux du Land, on a créé une société à capitaux spéciale (AKPE). Si l'on considère la dimension financière du projet, il n'est guère étonnant, que quelques entreprises aient essayé de corrompre le comité de direction de l'AKPE pour obtenir des marchés publics. L'affaire a revêtu une importance politique car au cours des enquêtes préliminaires judiciaires, surgit un doute sur un financement illégal des partis politiques et de la distribution incorrecte des marchés publics. Lès points suspects ont atteint le ministre des finances de l'époque, qui tenait un bureau de conseil fiscal administré par une société fiduciaire. En rapport avec ces événements, le Conseil National a chargé la Cour des Comptes d'une enquête spéciale, qui en effet a révélé des irrégularités concernant la distribution des marchés publics. Le Conseil National a constitué une commission d'enquête, dont le travail n'est pas encore terminé. Enfin, la pression de l'opinion publique et du chancelier fédéral est devenu si grande que le ministre des Finances a dû donner sa démission (au même moment, il occupe le poste de vicedirecteur du conseil d'administration d'une des plus grandes banques autrichiennes, la « Creditanstalt-Bankverein »). Tous ces événements sont à l'origine d'une réforme prévoyant l'incompatibilité entre certaines fonctions politiques et certaines responsabilités économiques. DROIT FÉDÉRAL Recensement de la population L'importance des résultats de l'enquête sur la répartition de la population sur l'ensemble du territoire demande une publication rapide. La nouvelle loi sur le recensement de la population de 1980 (BGBI199) vise à améliorer la situation juridique qui selon la vieille loi n'était pas satisfaisante. Le prochain « recensement régulier» se passera le 12 mai 1981 (décret BGBI 1980/253), c'est-à-dire normalement « au tournant de chaque décennie ». Ce recensement sera déjà soumis à la nouvelle loi. La loi de 1980 contient �AUTRICHE 313 quelques nouveautés: une nouvelle définition de la notion {( domicile» (i.e. {( le centre des relations de la vie »), l'exploitation et la publication du résultat par l'Agence Centrale Statistique « aussi rapidement que possible ». Le but d'un tel recensement est l'établissement du nombre et de la structure de la population autrichienne. Pour cela, on pose des questions concernant le nom, le sexe, la date de naissance, le lieu de naissance, la langue courante, la profession etc. Le nombre de la population est important pour la taxation, la péréquation financière et la répartition des mandats (Conseil National, Conseil Fédéral). Le problème du domicile multiple est résolu par l'obligation de déclarer le domicile principal au sens de la loi sur le recensement de la population. L'abrogation de la vieille loi a supprimé la possibilité d'une {( recherche facultative et secrète concernant la langue maternelle» (cette possibilité était créée par l'amendement BGBI1976/398). Ces prescriptions ont joué un grand rôle à propos des minorités, notamment des Slovènes dans la Carinthie. La loi relative à la protection contre l'usage abusif des données (<< Datenschutzgesetz )) DSG). Cette loi (BGBI 1978/565) est entrée en vigueur le 1er janvier 1980. La loi constate un nouveau droit fondamental garanti par la Constitution, le droit de protection contre l'usage abusif des données, qui réduit le pouvoir de l'administration quant au champ de la transmission des données et le soumet au contrôle du parlement et du public. La collecte, le traitement et la transmission des données relatives aux personnes ne sont pas permises -quant à la sphère publique - à moins qu'il y ait une autorisation légale explicite. Les mandants qui ont besoin de ces manipulations de données pour accomplir leurs tâches légales en sont dispensés. Cette loi a déjà donné lieu à une grande quantité de décrets, par exemple le décret du gouvernement fédéral sur l'application de l'artice 2 DSG dans le domaine fédéral (BGBI 1979/572). Ce décret exempte certains sujets de droit public de l'application du DSG (par exemple l'Académie des Sciences, l'Institut fédéral sur le régime sanitaire, le Fonds-ERP, la Banque Nationale, la Télévision, l'DIAG et quelques sociétés de financement des autoroutes et des voies rapides; il en est de même de quelques entités qui ne sont pas indépendantes mais qui possèdent le caractère d'une entreprise comme les Chemins de Fer Fédéraux, les Forêts Fédérales, l'Imprimerie Fédérale etc). Un autre décret très important est celui du chancelier fédéral sur le registre de traitement des données (BGBI 1979/573, en vigueur depuis le 1er janvier 1980), De plus, on doit mentionner qu'il y a pour presque chaque ressort un décret spécial qui constate le remboursement forfaitaire des frais pour la consultation du registre de données. Le décret du Chancelier Fédéral pour la chancellerie fédérale (BGBI 1979/574) sert de modèle à cet égard. Selon ces décrets, on doit payer pour chaque renseignement concernant l'état actuel des dates du mandant $ 100.--, au surplus $ 500.-- ; si un renseignement demande des efforts exceptionnels $ 1.000.--. Le mandant est dispensé du remboursement des frais s'il a un revenu faible (c'est le barême de la contribution de compensation selon le ASVG) ou si le renseignement ne demandè qu'un effort peu considérable. �314 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Quant au succès des expériences avec le DSG, nous ne possédons pas encore d'information. En effet, on doit déjà mentionner que cette loi produit - et va produire - de grandes difficultés quant à son application, malgré une préparation législative très longue. On a déjà dit plus haut que selon le DSG, dans la sphère publique, la recherche, le traitement et la transmission des données relatives aux personnes pour le traitement électronique ne sont pas permises à moins qu'il y ait une autorisation légale explicite ou si les mandants en ont besoin pour accomplir leurs tâches légales. Ce besoin des données doit être une nécessité fondée en droit et non pas seulement en fait. C'est pour cette raison que les autorités publiques doivent petit à petit créer des bases légales pour tous les domaines administratifs quant à la manipulation (le rassemblement, la transmission) des données. Il existe déjà une de ces bases légales, à savoir le « LFBIS - Gesetz BGBI 1980/48 » (loi sur le système d'information concernant les entreprises agraires et forestières). Cette loi réglemente la collecte et la transmission des données de subvention, de la statistique fédérale, du remboursement de la taxe sur les hydrocarbures, de la valeur unitaire et des quelques contributions de l'organisation du marché des produits laitiers. La manipulation de ces données est effectuée par le ministère de l'agriculture et de la sylviculture. Cette loi constitue la base légale pour la « carte d'entreprise» qui existe déjà depuis 1939 pour les entreprises agricoles et forestières. Depuis cette loi de 1980, la « carte d'entreprise» est tenue par une banque de données. Elle sert à la planification alimentaire, la' politique agraire, l'administration des subventions fédérales et l'organisation d'un système d'information sur le plan des entreprises agricoles et forestières. Le système d'information est à la disposition du ministère compétent, des agences statistiques et des chambres de métiers. Surtout, il sert comme source d'information pour le régime des subventions du Bund. L'usage de l'LFBIS se limite au domaine d'action légal des corporations de droit public. La loi sur le LFBIS a été très controversée parce qu'elle permet au ministère compétent d'avoir droit de regard sur toutes les entreprises agricoles et forestières. De plus, elle réduit l'influence des syndicats sur la distribution des subventions. Finalement, il ya la possibilité d'un usage abusif des données à d'autres fins (par exemple la taxation des entreprises en question - malgré le droit de protection contre l'usage tendancieux et malhonnête des banques de données). Droit du service public La loi sur les fonctionnaires et la fonction publique de 1979 (BGBI 1979/333), entrée en vigueur le 1er janvier 1980 (Beamten-Dienstrechtsgesetz BDG) a été modifiée par deux amendements. Un de ces amendements suspend l'interdiction de cumul d'un emploi public avec un mandat à la diète (Landtag). L'autre amendement concerne les titres officiels des fonctionnaires. BGBI 1980/280 contient une nouvelle loi portant sur le statut des ouvriers agricoles et forestiers du Bund (à l'exception des ouvriers qui travaillent dans les jardins fédéraux). Cette loi est fondée sur la compétence �AUTRICHE 315 du Bund (voir l'amendement constitutionnel de 1974) de fixer le statut et le droit de la représentation du personnel pour tout le cadre fédéral. Ce fut longtemps un point litigieux, de savoir si le statut des ouvriers agricoles et forestiers du Bund doit relever de la compétence commune du Bund et des Laender. L'article 12 B-VG dit que le Bund n'est compétent que pour la législation de principe, en revanche les Laender sont compétents pour la législation d'application et d'exécution. La loi mentionnée prévoit un règlement unitaire dont l'exécution appartient directement au Bund. L'économie Dans le domaine du droit industriel, trois décrets sont intervenus en 1980 basés sur le Code Industriel de 1973. Les trois décrets aggravent les prescriptions sur le brevet professionnel. Les décrets imposent de tels brevets spéciaux pour trois métiers dont l'exercice est soumis à une concession. Ce sont: dans l'industrie du bâtiment, les métiers de contremaître, de maître charpentier, de maître de tailleur de pierres et de maître de puisatier nécessitent un examen de concession oral et écrit. Le métier de pharmacien, de même exige un examen de concession ou bien l'achèvement d'études de pharmacie et l'obtention de certificats de gestion. La fabrication de produits biologiques - immunisés et de certains composés microbiologiques (comme des conserves de sang et de plasma sanguin) nécessitent des études de médecine générale ou de médecine vétérinaire. La loi portant sur le vin de 1961 a été considérablement modifiée par un amendement de 1980 (BGBI 1980/446). L'économie vinicole est soumise à un développement permanent qui exige une modification des prescriptions sur les critères de qualité et le règlement du contrôle. L'amendement autorise l'utilisation de"labels de qualité en langue étrangère. De plus, on a aggravé le contrôle de la production des vins de haute qualité en soumettant les raisins à un contrôle spécial. Ce contrôle est effectué par l'inspecteur fédéral des caves qui est compétent pour « peser le moût» (<< Mostwager »). Le contrôle garantit la qualité et la quantité au jour de la vendange. Le but de ces prescriptions est d'améliorer d'une part l'exportation des vins autrichiens, et d'autre part la protection du consommateur. Quant aux lois concernant le dirigisme économique, le Conseil National a prolongé de nouveau - comme toujours -les lois en vigueur pour deux nouvelles années (jusqu'au 30 juin 1982). Les amendements concernent les lois sur les prix et sur le règlement dù marché. Une nouvelle loi porte sur la garantie d'approvisionnement. La loi qui modifie la loi sur les prix (BGBI 1980/288) règlemente l'indication des prix et aggrave la sanction des infractions. En principe, les prix des prestations de certaines professions qui ont une importance exceptionnelle pour le public (comme les coiffeurs, les cordonniers, les blanchisseries, les entreprises de transports, les restaurants, les garages, les stationsservices, les établissements de bains, les théâtres, les cinémas etc.) doivent être indiqués. Une infraction à cette prescription constitue un élément constitutif eu délit de « hausse illicite des prix ». �316 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE La loi sur le règlement du marché a été modifiée par un amendement (BGBI 1980/286) qui introduit un nouveau règlement du marché laitier. Les prescriptions prévoient, que le point de départ de la promotion des ventes est la quantité de besoin. Cette quantité se définit selon la vente moyenne dans le pays pendant une année. Le Bund se charge des frais du financement de la vente et de l'élaboration d'une quantité de lait qui ne dépasse pas les besoins de plus de 16 %. Au-delà, les producteurs eux-mêmes doivent contribuer à l'aide de vente. La quantité indicative totale (22 %) est répartie entre toutes les fermes autrichiennes sous forme d'un contingent individuel ({ Hofkontingent »). Si la quantité indicative totale dépasse la quantité du besoin (16 -22 %). Le Bund ne retient des paysans que la contribution générale de la promotion des ventes. Si les paysans livrent une quantité de lait qui dépasse leur contingent individuel, c'est-à-dire que la quantité indicative totale est dépassée, les paysans doivent payer une contribution plus grande. Le niveau de la contribution se définit d'après la quantité de vente. La loi sur la garantie d'approvisionnement remplace la loi de 1951 sur les mesures dirigistes concernant l'approvisionnement en matières premières (la guerre de Corée!), qui a progressivement perdu de son importance. En 1973, au cours de la crise pétrolière, le pétrole, le gaz et les combustibles compacts ont été soumis à la loi sur les mesures dirigistes concernant l'énergie. Le commerce du fer est réglé par la loi sur les mesures dirigistes relatives au fer (BGBI 1978/275). La nouvelle loi sur la garantie d'approvisionnement s'étend à toutes les marchandises énumérées dans l'annexe de la loi en question. Cette nomenclature est très large. Elle contient par exemple: les matières premières, les produits semi-finis, les minéraux, les composés de l'industrie chimique, les machines, les moyens de transport et les déchets. La loi autorise les autorités publiques à diriger l'économie par des actes d'autorité si l'on constate une ({ perturbation de l'économie ». Cette perturbation ne se définit pas seulement par un état de nécessité sur le plan de l'économie. Par cela, cette loi fournit un grand nombre d'instruments pour garantir l'approvisionnement en cas de guerre (défense nationale sur le plan économique!) et pour tous les autres cas de perturbation, soit politique, soit causée par un trouble du marché. Les mesures dirigistes mentionnées sont faites par décret après avis de la ({ commission sur la garantie d'approvisionnement », dont les membres se recrutent dans les ministères, les Laender et les syndicats. On pourrait considérer ces décrets comme des ({ décrets de crise sur le plan économique» avec participation du parlement, car chacun de ces décrets recquiert l'approbation de la Commission Principale du Conseil National. S'il y a péril en la demeure, l'approbation doit être demandée ultérieurement. Les mesures dirigistes peuvent revêtir plusieurs formes juridiques: ({ ordres », ({ interdictions et instructions », qui prescrivent la nécessité d'une licence en ce qui concerne certaines marchandises. Ces licences concernent le transport, le dépôt, la distribution, l'importation et l'exportation, et même l'utilisation des biens. Cela signifie que les mesures dirigistes s'étendent à toutes les affaires économiques. Pour garantir l'effet des mesures mentionnées, on peut ordonner la saisie et l'obligation de livraison. �AUTRICHE 317 Enfin, il faut mentionner la loi sur la promotion de l'énergie qui en vérité est une loi sur les mesures fiscales. Elle prévoit la création de réserves budgétaires pour les entreprises qui approvisionnent le public en gaz, électricité, etc. La loi ne favorise que des investissements utiles du point de vue de l'énergie. Droit financier La loi fédérale BGB11980/151 a introduit une grande quantité d'amendements au Code fiscal autrichien. Le but de la réforme est l'amélioration de la position des parties dans la procédure en matière fiscale et une réforme du système de la perception et de la compensation par l'informatique. A ce propos, on a aussi éliminé quelques lacunes et certains manques de clarté. D'abord, on a voulu introduire le paiement des intérêts concernant les avoirs des impôts, mais finalement on en a fait abstraction. Jusqu'à l'amendement, l'obligation du secret fiscal dérivait indirectement de la loi portant répression des infractions fiscales. Là-dessus, il faut mentionner deux lois qui visent à la perception d'un droit spécial sur les établissements de crédit et sur le pétrole (BGBI 1980/553 et 554). Ces nouvelles contributions sont motivées par deux raisons: d'une part, on a voulu améliorer la situation tendue des finances étatiques, d'autre part, on a procédé à une réduction de la création des nouvelles stations-services et des nouvelles filiales de banque. Régime sanitaire et protection de l'environnement Une nouveauté très importante sur ce plan est l'amendement à la loi sur l'héroïnomanie (BGBI 1980/319). La loi prévoit l'obligation d'un traitement ou d'une surveillance médicale. Le nouveau principe est la « dé-criminalisation » (( traitement à la place de la peine »). De grands moyens accordés à l'autorité compétente (service de surveillance de l'héroïnomanie auprès du Ministère Fédéral de la santé publique et de la protection de l'environnement) donne aux autorités publiques l'information nécessaire. L'amendement a aboli l'impunité préliminaire dans le cas où le drogué ne porte sur soi que la ration pour sa consommation propre pendant une semaine (( Wochenration »). La nouvelle loi n'accorde cette impunité préliminaire (au maximum 2 années) que si la personne qui possède la quantité de drogue nécessaire à sa propre consommation, se soumet au traitement ou à la surveillance nécessaires. La proposition de loi prévoyait l'introduction de « l'agent provocateur », une institution juridique inconnue en Autriche, ma-is elle ne fut pas retenue. L'adhésion à la Convention du Conseil de l'Europe relative à l'élaboration d'une pharmacopée européenne impose à l'Autriche une transformation des « prescriptions Pharmacopœa - Europea » en droit autrichien. Le point de départ pour cela est la loi sur la pharmacopée officielle (BGBI 1980/195). Cette loi donne au Ministère fédéral de la santé publique et de la protection de l'environnement une vaste compétence en matière de contrOle des médicaments pour garantir la santé des hommes et des animaux. Le ministère peut édicter des spécifications relatives à la dénomination, la �318 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE fabrication, la composition, la qualité, la conservation, la distribution, le dosage, les méthodes de contrôle de l'identité, la pureté, la teneur et l'effet des médicaments. Toutes ces spécifications sont rassemblées dans la pharmacopée officielle. La ({ pharmacopée européenne}) doit faire l'objet en droit autrichien d'une édition en allemand. Les règles nationales qui demeurent seront éditées comme ({ Pharmacopée Officielle Autrichienne ». Les deux parties réunies forment ({ la pharmacopée officielle », qui est déclarée obligatoire par décret. Les contrôles chimiques prescrits sont effectués par des laboratoires d'État. Le règlement vise à atteindre deux buts : d'une part, l'harmonisation des ordres juridiques des états européens et d'autre part l'obligation non seulement pour les pharmacies mais aussi pour l'industrie et les grossistes de respecter les prescriptions mentionnées ci-dessus. Sur le plan de la protection de l'environnement, une nouvelle loi limite la fabrication des chaudières à vapeur (BGBI1980/559). Cette loi concerne les installations denses, fluides ou gazéiformes. Les règles prescrivent la limite maximum tolérée de pollution de l'air ainsi que l'efficacité minimale de telles installations. Le principe est d'éviter dans toute la mesure technique possible l'émission de l'atmosphère. En général, on doit empêcher les dangers quels qu'ils soient. Pour la construction et la mise en marche de telles installations, il faut une autorisation spéciale. Celle-ci est accordée après une procédure de consultation de toutes les parties concernées (invitation publique à exercer certains droits dans un délai donné sous peine de déchéance). Les installations sur 2 megawatt (MW) nécessitent une autorisation spéciale (Kollaudierung) ; elle est accordée après une période probatoire. Toutes ces autorisations sont frappées de prescription au bout de trois ans. Elles peuvent être assorties de certaines charges. Ces contraintes complémentaires ne peuvent toutefois pas être sans limite, (à moins qu'elles soient nécessaires pour éviter un danger pour la vie ou la santé des voisins) ; elles doivent être raisonnables. Quant à la surveillance de ces clauses très sévères, la loi prévoit: 1) Les installations sont soumises à une révision annuelle par des experts autorisés (sont élus par l'entrepreneur sous contrôle de l'autorité publique). Les experts doivent garder le secret d'entreprise. 2) Si l'on dépasse la limite maximum des émissions, l'autorité doit ordonner sans aucun délai la réduction ou l'arrêt des activités jusqu'à la suppression du danger. 3) L'autorité doit décider la fermeture de l'entreprise si l'entrepreneur récidive trois fois. 4) Des mesures doivent être effectuées périodiquement (continuellement, si l'installation produit plus de 2 MW). 5) Quant aux installations sur deux MW, l'entrepreneur doit faire chaque année une ({ déclaration sur les émissions ». Cette déclaration doit contenir les variations dans les émissions (température des rejets, vitesse de sortie etc). Le Ministère Fédéral de la santé publique et de la protection de l'environnement doit donner les ordonnances d'application en accord avec le Ministère Fédéral du bâtiment et de la technique ainsi que le Ministère Fédéral du commerce. En principe, la nouvelle loi ne s'applique qu'aux installations neuves, sauf en ce qui concerne les contraintes complémentaires et la surveillance. �AUTRICHE 319 La culture La promulgation d'une loi sur la promotion des films (BGBI1980/557) fut le résultat d'efforts qui durent depuis plusieurs années. La loi prévoit un Fonds Autrichien pour la Promotion du Film ayant personnalité juridique et dont la surveillance est effectuée par le Ministère Fédéral de l'éducation et des arts. Le budget du fonds se compose des moyens du budget fédéral. Le Fonds peut - sous forme de contrats de droit privé - promouvoir certains projets (prêts protégés) ainsi que certains cinéastes (subventions irremboursables). Toutes ces promotions observent les directives créées par le Fonds lui-même. Le fonds tient un conseil d'administration (Kuratorium) qui prend les décisions sur les affaires principales et constitue une commission qui normalement choisit les projets et les cinéastes qui bénéficieront des subventions. Les conditions d'obtention de subventions sont: l'auteur du projet doit posséder la nationalité autrichienne (s'il s'agit d'une personne morale, son siège statuaire doit se trouver en Autriche, sa gestion doit incomber à un autrichien et le patrimoine doit être autrichien pour un minimum de 51 %). L'auteur du projet doit être en mesure de payer 20 % des dépenses lui-même; il doit prouver, que sans une subvention il ne pourrait pas réaliser son projet. Finalement, le projet doit concerner un film autrichien: un film est considéré comme autrichien, si l'auteur du projet (un autrichien) est réalisateur. Mais aussi la plus grande partie des personnes qui prennent les décisions sur le plan artistique ainsi que l'équipe de collaborateurs doit être autrichienne. Les lieux où l'on tourne le film doivent se trouver principalement en Autriche. Enfin, le film doit être en allemand. S'il s'agit d'une coproduction, on ne peut subventionner que la part autrichienne. Par un échange de notes entre la France et l'Autriche, un contrat a été conclu portant création d'un centre franco-autrichien de rencontres entre des pays européens à systèmes économiques et sociaux différents. Le centre est organisé comme personne juridique et jouit des mêmes privilèges et immunités dont bénéficient les agences des NU à Vienne. Le centre a pour mission de stimuler, de coordonner et de réaliser la mise sur pied de séminaires d'études et de colloques dans le domaine de la gestion des entreprises et organisations publiques ainsi que dans les domaines des sciences administratives et des sciences économiques. On espère que le Centre va contribuer au développement des relations économiques entre les dits pays européens. Il a aussi pour but de favoriser le processus de détente en Europe. Droit militaire La loi sur le service civil (BGBI 1974/187) offre la possibilité de choisir entre « le service avec l'arme» et le « service civil ». Ce service civil est accomplit dans les hôpitaux, les maisons de retraite etc. Une condition indispensable pour l'exemption du « service avec l'arme» est que l'on rende crédible le refus de l'emploi de la force armée contre un homme pour des raisons de conscience (sauf les cas de défense légitime et des premiers secours légitimes). La loi est en vigueur depuis six années et s'avère imparfaite. Il a donc fallu un amendement qui a modifié le délai pendant lequel �320 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE l'objection de conscience pouvait être invoquée. Limité précédemment aux dix premiers jours après l'appel sous les drapeaux, il a été étendu par la nouvelle loi à toute la durée du service militaire. le contrôle de l'administration par le « barreau populaire » Le barreau populaire, créé en 1977 (BGBI 1977/121) avait pour but le contrôle de l'administration fédérale. Son champ de compétence ne pouvait s'étendre aux Laender que sur décision de chacun des Laender adoptée par loi constitutionnelle. En 1980, la Carinthie, la Basse-Autriche, la Haute-Autriche et la Styrie ont fait usage de ce droit. Actuellement la compétence du barreau populaire s'étend à toute l'Autriche sauf le Tyrol, Vorarlberg et Burgenland. Le Burgenland va promulguer une loi constitutionnelle pour soumettre son administration au contrôle du barreau populaire. Le barreau populaire, en 1980, a rendu compte de ses activités au Conseil National. Il traite les cas les plus importants des 3 407 plaintes, déposées en 1980. Il y a eu 238 jours de consultation, dont 66 hors de Vienne. On aurait pu ne retenir que 40 % des plaintes examinées. Quant aux cas où l'appel pouvait apparaître comme légitime, la raison de la plainte même pouvait être abolie dans 80 % des cas. Les points principaux de la critique du barreau populaire concernent les faits suivants: il semble que les autorités publiques ne respectent pas l'obligation de fournir des renseignements. Souvent, le public trouve que les formulaires sont trop compliqués. A cet égard, le barreau populaire a indiqué que l'utilisation des ordinateurs n'est pas nécessairement une mesure de rationalisation administrative ; au contraire, elle entraîne le danger d'une multiplication des erreurs. On doit se rendre compte qu'une grande partie des citoyens n'est pas capable de comprendre une décision administrative commandée par ordinateur. Le barreau populaire a constaté que son appel ne doit jamais causer un désavantage au plaignant. DROIT DES LAEN DER l'organisation administrative et le contrôle dans les laender • En Carinthie, le bureau local de Feldkirchen qui appartenait aux services administratifs du Bezirk Klagenfurt (le chef-lieu de la Carinthie), est devenu indépendant. Il ya donc un nouveau district politique, celui de Feldkirchen (Karnten LGBI 1980/84). • On a déjà rapporté dans l'Annuaire précédent, que la Haute-Autriche a amendé les statuts des villes statuaires Linz, Steyr et Wels. Les nouvelles lois (Oberosterreich LGBI 1980/10, 11, 12) ont introduit particulièrement des nouveautés sur le plan de la démocratie directe (consultation populaire, initiatives populaires et information des citoyens). • Quelques Laender ont suivi le modèle fédéral de la loi sur l'égalité de traitement (BGBI 1979/108). Salzbourg (LGBI 1980/27) et la Vienne (LGBI 1980/25) ont établi des « commissions de surveillance de l'égalité de traitement» en ce qui concerne le droit des ouvriers agricoles. On peut s'adres- �AUTRICHE 321 ser à la commission pour toutes les discriminations ayant rapport au poste de travail. Après consultation de l'employeur et du syndicat, la commission constate s'il s'agit d'une discrimination. Dans l'affirmative, la commission contribue à la suppression de la discrimination. On n'a pas accordé aux commissions ni l'autorisation de procéder à une intervention ni le pouvoir de coercition. Elles ne peuvent qu'émettre un avis. Pour accentuer leurs activités, il ya la possibilité de faire usage de la publication dans la presse. Les concordats horizontaux et verticaux dans l'État Fédéral Depuis 1974, les Laender peuvent conclure des accords de droit public entre eux-mêmes ou avec le Bund, chacun pour son domaine propre. • Les accords entre Laender : - Vorarlberg a ratifié l'accord portant reconnaissance des licences de chasse. - Salzbourg a adhéré (LGBI 1980/37) à l'accord sur l'appréciation des matériaux, des éléments et des techniques de construction. - Un nouvel accord porte création d'une commission mixte dont le but est l'appréciation des manuels scolaires, des cours professionnels du secteur de l'agriculture et de la sylviculture. La Carinthie (LGBI198O/30), la HauteAutriche (LGBI 1980/53), Salzbourg (LGBI 1980/69) et Vorarlberg (LGBI 1980/10) l'ont déjà ratifié. - Un accord portant sur la limitation de la viniculture a été conclu entre les Laender qui sont les producteurs principaux de vin en Autriche : Burgenland (LGBI 1980/31) et la Basse-Autriche (LGBI 1651-0). • Les accords entre les Laender et le Bund En 1979 déjà, les Laender et le Bund ont conclu un accord destiné à rendre possible des économies dans le secteur énergétique. Il a été ratifié par tous les États-membres de l'Autriche (Burgenland LGBI 1980/32, la Carinthie LGB1198O/8O, la Basse-Autriche LGBI8206/0, la Haute-Autriche LGBI 1980/64, Salzbourg LGBI 1980/75, la Styrie LGBI 1980/58, le Tyrol LGBI1980/38, Vorarlberg LGB1198O/26, Vienne LGBI1980/15). Les Laender s'obligent - selon l'article 15a de notre Constitution - de prendre des mesures nécessaires dans leur domaine propre (l'accord concerne particulièrement la réduction des frais de chauffage, la construction des chauffages centraux et l'adoption d'un droit de construction et du droit au bail). Cet accord peut être considéré comme modèle de coopération entre le Bund et les Laender. A ce jour, seule la Haute-Autriche a déjà adopté une ordonnance d'application (LGBI198O/59). L'accord seul n'oblige pas directement les citoyens, mais seulement les Laender et le Bund. Sur ce point, la loi est très abstraite et recquiert des précisions. Un autre accord selon l'article 15a B-VG a été conclu par le Bund et la Carinthie (LGBI 1980/83) portant sur la proportion équilibrée entre les forêts et le gibier. Il faut expliquer qu'en Autriche, le régime des forêts appartient au Bund, mais celui de la chasse est du domaine des Laender. 21 �322 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE L'économie La Basse-Autriche a amendé sa loi sur la viniculture (LGBI6150-1), qui joue un rôle très important sur le plan économique. Le Burgenland a adopté une nouvelle loi concernant le même objet (LGBI 1980/38). Ces deux lois peuvent être considérées comme des actes d'application de l'accord portant sur la réduction de la viniculture mentionné plus haut. Un fait très important du point de vue économique est la réforme du statut juridique des {( Landeshypothekenbanken )} (les banques de prêts hypothécaires des Laender) dans quelques États-membres (la BasseAutriche LGBI 3900/1-0, Salzbourg LGBI 1980/85, la Styrie et la Vienne LGBI 1980/9), Ces institutions qui existent déjà depuis longtemps, ont été transformées en entreprises de crédit de droit public ayant personnalité juridique. Ce changement est motivé par l'adaptation aux prescriptions de la loi sur le régime des crédits (BGBI 1979/63), Mais ce sont traditionnellement les statuts spéciaux des établissements qui spécifient l'objet d'entreprise, l'étendue des droits, la gestion d'affaires, les organes et les autres institutions des banques. Ces statuts ont été examinés par les diètes (Landtage) compétences (par une décision simple) ; ils ont besoin de l'approbation par le Ministère des finances avant d'être promulgués dans la gazette officielle du Land en question. Ces instituts de crédit sont établis par les Laender eux-mêmes. Ils relèvent donc de la législation des Laender, notamment en matière de surveillance, (souvent un membre de la diète fonctionne comme commissaire de surveillance et normalement la dissolution de la banque ne peut être prononcée que par la diète). Les {( Landeshypothekenbanken )} peuvent émettre des lettres de gage et des obligations communales, ils peuvent réaliser toutes les transactions concernant l'émission des valeurs. Dans ce contexte, on doit faire mention d'une loi de la Carinthie qui règle les tâches du Land concernant « l'assurance mutuelle du Land Karnten )}. Le motif de cette loi se trouve dans une loi du Bund qui traite de la surveillance des assurances. La nouvelle assurance mutuelle du Land Karnten est le successeur juridique de la {( Karntnerische Landes-BrandschadenVersicherungs-Anstalt)} (l'assurance contre l'incendie). Le Land s'est réservé l'influence sur les activités de l'assurance nouvelle: le statut recquiert l'approbation de la diète et certains aspects de gestion nécessitent l'autorisation du gouvernement du Land. L'aménagement du territoire Sur ce plan-là, il n'y a qu'une seule nouveauté pour l'année 1980 : le Tyrol a adopté un décret (LGBI 1980/69) qui détermine l'emplacement de stockage des produits pétroliers au Tyrol. Ce décret est remarquable, car normalement c'est la commune elle-même qui possède la compétence de l'aménagement du territoire sur le plan local (article 118, alinéa 3, nO 9 B-VG). Cette compétence communale se définit comme un plan d'urbanisme très détaillé. Mais il ya aussi des cas pour lesquels la compétence de planification appartient à une autorité publique d'un échelon supérieur (par �AUTRICHE 323 exemple le Bund est compétent pour les tracés des routes fédérales ou pour la planification dans le secteur forestier; au contraire, le Land détermine le tracé d'une route provinciale et prend les décisions en matière de protection de la nature, etc.). Pour ces raisons, le sujet reste controversé de savoir si le Land peut s'occuper de planification régionale dans des secteurs qui débordent le cadre local: ici, l'objectif est de prendre des précautions économiques pour le temps de crise. La solution choisie dans ce décret-là, - solution, qui donne à penser - consiste à définir une certaine partie de la commune comme « sphère d'emplacement », dont l'intérêt déborde le cadre local; la détermination de la place concrète reste formellement à la compétence de la commune. La protection de la nature et de l'environnement En Salzbourg, on a modifié et détaillé par une série de décrets la loi sur la protection de la nature (LGBI 1977/86). Le décret sur la protection de la nature en général (LBGI 1980/92) spécialise la clause générale de la loi en question. Un nouveau décret portant sur la protection des lacs (LGBI 1980/93), basé sur le décret de 1971, étend la portée de la protection de la nature aux autres lacs, particulièrement aux petits. Il y a eu en Salzbourg en 1980 un grand nombre (19) de décrets concernants la protection de la nature (LGBI 1980/94-112). Un autre problème non résolu concerne la création d'un « Nationalpark Hohe Tauern» (parc national Hohe Tauern). En 1971, Salzbourg, la Carinthie et le Tyrol ont constitué une commission, mais jusqu'à présent, les parties n'ont pas obtenu d'accord définitif, les intérêts étant contradictoires. Les uns veulent protéger l'utilisation agricole du terrain, les autres visent à la promotion du tourisme et entre ces deux intérêts, il ya ceux qui demandent la protection de la nature. En outre il semblerait que le Bund relie sa participation financière à un amendement des lois constitutionnelles des Laender, le Bund voulant s'arroger une compétence législative de principe. La commission a donc déjà achevé une proposition de loi concernant le parc national « Hohe Tauern ». Cette loi doit être promulguée par les diètes des 3 Laender. On a déjà souligné le problème soulevé par la création d'un parc national en Autriche: en premier lieu, ils s'opposent sur le plan de l'énergie (utilisation des ruisseaux comme sources d'énergie) et protection de la nature; en outre, en Autriche, la plus grande part du terrain du parc national appartient au secteur privé, ce qui nécessite la prescription de nombreuses limitations de propriété. C'est pour cette raison que les Laender n'ont pas réussi à prendre les mesures vraiment effectives. Mais la Carinthie prépare un décret spécial pour régler les problèmes du parc national « Hohe Tauern ». Ce décret délimite le terrain et les activités dans le parc qui nécessitent une autorisation publique (limitations de propriété et de liberté). Ce projet de décret peut prendre de l'importance car les trois Laender se sont engagés à respecter les prescriptions juridiques. Dans la Haute-Autriche, le gouvernement provincial a adopté un décret sur le dépôt et la consommation des liquides combustibles (LGBI 1900/83), en application d'une loi portant sur le même objet (LGBI 1976/33). �324 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Enfin, du point de vue de la protection de l'environnement, mention doit être faite d'une nouvelle loi tyrolienne sur les terrains de camping (LGBI 1980/69). La protection civile et les mesures en cas de cataclysme La défense militaire comporte des mesures de protection de la population civile. Il y a, pour exemple, des prescriptions spéciales dans les lois des Laender sur la construction qui prévoient la création d'abris. Quant à l'administration fédérale, il ya une décision du cabinet qui prévoit la réalisation d'abris dans tous les bâtiments du Bund. La seule condition est de ne pas exagérer les dépenses. Suivant l'exemple de la Basse-Autriche, de Salzbourg, du Tyrol, de Vorarlberg et de Vienne, la Carinthie a adoptée une loi concernant les mesures en cas de cataclysme (LGBI 1980/66). La culture S'inspirant d'une loi du Tyrol (1979), Salzbourg a voté une loi sur la promotion de la culture (LGBI 1980/51). La culture y est définie dans les domaines des beaux-arts, des coutumes et de la science. La loi vise donc à garantir l'indépendance, la liberté et le pluralisme des activités culturelles. Un {( conseil culturel» a été établi pour consulter le Land dans toutes les questions concernant la culture. Les lois sur la conservation de la vieille ville ont été reconduites à Salzbourg (pour la cité de Salzbourg LGBI1980/50) et en Styrie (pour la cité de Graz LGBI 1980/17). BIBLIOGRAPHIE ADOMOVICH, FUNK: Aligemeines Verwaltungsrecht. (Le droit administratif général), Wien 1980. Un nouveau manuel très intéressant. ANHAMMER : Das Verfahren der Grundstückszusammenlegung. (La procédure du remembrement foncier), 3e édition, Wien 1980. Ce livre donne un exposé systématique des mesures les plus importantes concernant la réforme agraire en Autriche. BEDNAR, WEISSENBOCK : Datenschutzhandbuch. (Manuel sur la protection contre l'usage tendancieux et malhonnête des banques de données), Wien 1979. BINDER : Der Staat ais TrAger von Privatrechten. (L'État comme titulaire du droit privé), Forschungen aus Staat und Recht, vol. 51, Wien New York 1980. BRANDE: Wirtschaftsgesetze. (Les lois économiques). Wien, mis à jour. le 1er novembre 198>. Volume d'une nouvelle série des éditions statutaires qui s'appelle «Kodex des ôsterreichischenlRechts» (éd. W. Dorait). �AUTRICHE 325 DEMMELBAUER, PESENDORFER : Demokratisierung der Bezirksverwaltung. Eine Bestanasaufnahme. (La démocratisation de l'administration des districts), Linz 1980. DIRSCHMIED : Arbeitslosenversicherungsrecht. (Le droit de l'assurance chômage). Manz'sche Kurzkommentare zum Arbeitsrecht und Sozialrecht 2. 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(La réservation des voies de communication par l'aménagement du territoire des Laender). 2 Rechtsgutachten, Schriftenreihe des Instituts für Raumordnung und Umweltgestaltung 11 (Linz 1980). FLOSSMANN : Der Eigentumsschutz im sozialen Rechtsstaat. (La protection de la propriété dans l'État social fondé sur le droit). Kommunale Forschung in Osterreich 41, Wien 1979. FESTSCHRIFT FUR W. ANTONIOLLI (Hommage à W. ANTONIOLLI à l'occasion de son 70e anniversaire). Édité par ERMACORAWINKLER-KOJA-RILL-FUNK, Wien 1980. Les contributions forment du point de vue de leur structure un nouveau manuel de droit administratif autrichien. FOREGGER, LlTZKA : Suchtgiftgesetz ifF der Suchtgiftgesetz- novelle 1980. (La loi sur l'héroïnomanie sous forme de loi dérogatoire de 1980), Manz'sche Sonderausgabe nO 56, Wien 1980. FRIEDRICHSMEIER : 1999. Staatsbürger-Verwaltung-Verfassung. Eine Prognose. (1999. Le citoyen-l'administration-Ia Constitution. Un pronostic), Wien-München 1979. 28 experts en politique, en administration et en science ont essayé de mettre· en relief les tendances du développement de la bureaucratie et de montrer les stratégies d'une réforme. �326 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE FRÙHLER, KUBIN: Privatisierung offentlicher Aufgaben. (La reprivatisation des tâches publiqueB). Kommunale Forschung in Ùsterreich 44, Wien 1979. FRÙHLER, OBERNDORFER : Positivplanung und Eigentumsrecht. (La planification positive et le droit de propriété). Kommunale Forschung in Ùsterreich 40, Wien 1979. FRÙHLER, OBERNDORFER : Raumordnung und Gewerberecht. (L'aménagement du territoire et le droit industriel). Schriftenreihe des Instituts für Raumordnung und Umweltgestaltung 9, Linz 1980. FRÙHLER, ZEHETNER : Rechtsschutzprobleme bei grenzüberschreitenden Umweltbeeintrachtigungen. (Les problèmes de la protection juridique concernant les empêchements de l'environnement qui débordent les frontières). Schriftenreihe des Instituts für Raumordnung und Umweltgestaltung 7/1 + Il, Linz 1979/80. HAUER : Der Nachbar im Baurecht. (Le voisin du point de vue du droit de la construction), Wien 1980. HAUSHOFER, SCHINNERER, ULRICH : Die osterreichischen Kreditwesengesetze. (Les lois autrichiennes sur le crédit en Autriche), Wien 1980. KOCIAN, SCHUBERT: Beamten-Dienstrechtsgesetz 1979. (La Loi de la fonction publique et les services publics de 1979), Manz'sche Gro~e Gesetzesausgabe 4Oa, format à feuilles mobiles mis à jour par la nouvelle livraison, Wien 1980. KUBIN, OBERNDORFER, PICHLER : Kommunale UmweltschutzmaBnahmen im internationalen Vergleich. (Les mesures communales sur le plan de la protection de l'environnement en comparaison internationale). Kommunale Forschung in Ùsterreich 43, Wien 1979. LlEHR : Die Rechtsbereinigung in NiederOsterreich. Bericht und Ausblick. (La consolidation des textes juridiques en BasseAutriche. Rapport et pronostic), St. Pôlten 1980. LOEBENSTEIN : Notwendigkeit und ZeitgemaBheit der Verwaltungsgerichtsbarkeit in unserer Zeit. (La nécessité et l'actualité de la Cour Administrative de nos jours), St. Pôlten 1980. MELL, SCHWIMANN : GrundriB des Baurechts. (précis de droit de la construction), Eisenstadt 1980. Ce livre donne une vue générale sur cette matière qui est dispersée en de nombreuses lois des Laender et qui peut être caractérisée par un développement continuel très important. NEUHOFER : Kommunales Umweltschutzrecht. (Droit communal sur la protection de l'environnement). Schriftenreihe für Kommunalpolitik und Kommunalwissenschaften. Wien 1980. �AUTRICHE 327 PAWLIKOWSKY : Datenschutz - Leitfaden und Materialien. (La protection contre l'usage tendancieux et malhonnête des banques de données - guide et travaux préparatoires), Wien 1979. POLLIRER : Das osterreichische Datenschutzgesetz und seine Anwendung. (La loi sur la protection contre l'usage tendancieux et malhonnête des banques de données et son application), Wien 1980. RAAB, WINTER : MaBnahmen nach dem osterreichischen Datenschutzgesetz, Leitfaden für die Praxis. (Les dispositions selon la loi sur la protection contre l'usage tendancieux et malhonnête des banques de données en Autriche. Un guide pratique), Wien 1980. SPEHAR, JESIONEK : Richterdienstgesetz (RDG). La loi sur le service des juges). Manz'sche Sonderausgabe 54, Wien 1980. STOLL : Bundesabgabenordnung. Handbuch. (Code fédéral des impôts). Manuel, 5e édition, Wien 1980. SVOBODA, DYENS : Handbuch für Umweltschutz und Raumordnung. Kommentierte Sammlung der umwelt- und raumrelevanten Rechtsvorschriften Osterreichs. (Manuel sur la protection de l'environnement et l'aménagement du territoire. Collection commentée des prescriptions sur la protection de l'environnement et l'aménagement du territoire en Autriche). Format à feuilles mobiles, Wien 1980. TOMANDL : GrundriB des osterreichischen Sozialrechts. (Précis de droit social autrichien). 2e édition, Wien 1980. WALTER, MAYER: GrundriB des ôsterreichischen Verwaltungsverfahrensrechts. (Précis de droit de procédure administrative autrichien). 2e édition, Wien 1980. BERICHT DER VOLKSANWALTSCHAFT AN DEN NATIONALRAT (April 1980). (Rapport du Barreau du Peuple à la Chambre nationale). Conformément à l'article 4 de la Loi fédérale sur le Barreau Populaire (BGBIT977) cet organe doit présenter un rapport annuel de ses activités à la Chambre nationale (Nationalrat). Le troisième rapport ici mentionné se compose d'une partie générale et d'une partie spéciale. La partie générale décrit l'utilisation et les activités du Barreau Populaire, sa procédure d'examen, ses relations publiques et ses contacts internationaux ainsi que la situation du personnel de cette autorité. Dans la partie spéciale, on examine les principaux cas de toutes les branches de l'administration. Comme dans les années précédentes, on y a adjoint une partie statistique, qui donne une vue générale de tous les cas traités. BERICHT ÜBER DIE LAGE DES FÙDERALISMUS IN ÙSTERREICH 1979. (Étude'de la situation du fédéralisme autrichien en 1979), Wien 1980. Edité par l'Institut fürFôderalismusforschung. �328 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Cet institut est financé par les Laender Tyrol, Vorarlberg et Salzburg et s'occupe des études scientifiques concernant les problèmes du fédéralisme. Le rapport analyse la législatic..n et la juridiction et donne des indications sur les tendances des développements politiques et juridiques du fédéralisme autrichien en 1979. Pour la première fois il contient aussi une bibliographie générale sur les problèmes du fédéralisme. BERICHT DER BUNDESREGIERUNG ÜBER MABNAHMEN ZUR VERWALTUNGSREFORM IN DEN JAHREN 1975 bis 1980 (Verwaltungsreformbericht 1980). (Rapport du gouvernement fédéral sur les mesures concernant la réforme administrative de 1975 à 1980). Ce rapport contient les considérations fondamentales sur la réforme administrative; de plus, il décrit les activités de la chancellerie fédérale et de la Commission concernant la réforme administrative sur ce plan. Une partie spéciale de ce rapport propose quelques mesures, telles que 1'(( éclaircissement )) des prescriptions juridiques, et l'amélioration de l'organisation d'administration fédérale ainsi qu'une extension des services de l'administration fédérale. �BELGIQUE par Francis DELPEREE (*) L'année 1980 marque un tournant dans la vie politique et administrative de la Belgique. Trois crises gouvernementales ponctuent cette année. La première en hiver, la deuxième au printemps, la troisième à l'automne ... (voy. notre étude « De crise en crise }), Journal des tribunaux, 1980, pp. 469-473 et 485-488), Un certain immobilisme en résulte. Comment mettre en chantier les réformes administratives annoncées (la mise en place des instruments juridiques de protection de la vie privée, par exemple) alors que le gouvernement est contraint, pendant plus d'un tiers de l'année, à n'expédier que les seules « affaires courantes}) (sur l'importance de cette question en droit administratif belge, voy. notre étude in Mélanges R.E. Charlier, Paris, 1980) ? Des évolutions importan1:es, pourtant, se dessinent. Sur le terrain politique, les crises gouvernementales servent en effet d'accélérateurs dans la réflexion engagée, depuis près de quinze ans, sur les alternatives d'une réforme de l'État. Des transformations s'esquissent à cette occasion. Elles marquent l'organisation générale de l'État. Elles touchent ses structures en profondeur. Elles affectent, en conséquence, les modes d'organisation et les modes de fonctionnement de l'administration. Est-il, en effet, domaine où la symbiose des milieux politique et administratif trouve à se réaliser le plus étroitement ? LA RÉFORME DES STRUCTURES DE L'ÉTAT La réforme de l'État en Belgique présente une singularité. Elle s'articule en deux mouvements distincts: d'une part, l'organisation de communautés qui traduisent, sur le plan linguistique et culturel, la dualité foncière de la société politique belge; d'autre part, l'organisation de régions qui réclament, sur le plan de l'aménagement de l'espace, la mise en œuvre de politiques autonomes. Ces deux mouvements tendent à se conjuguer. (*) Professeur ordinaire à la Faculté de droit de l'Université de Louvain et aux Facultés Saint-Louis. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume III, 1980. �330 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE L'ORGANISATION DES COMMUNAUTÉS (*) La révision constitutionnelle du 24 décembre 1970 (voy. sur ce thème, notre étude, « La Belgique, État fédéral? », R.D.P., 1972, p. 607) avait opéré une première mutation dans l'organisation des institutions publiques en Belgique. Des communautés (qualifiées alors de culturelles) avaient été constituées. Elles s'étaient vu conférer la prérogative de faire la loi - sous forme de décret - dans des matières comme la culture, l'enseignement ou l'emploi des langues. Elles avaient été dotées, pour ce faire, d'assemblées délibérantes. Ces conseils (qualifiés eux aussi de culturels) étaient composés des parlementaires relevant respectivement de la communauté française et de la communauté flamande. De concours avec le Roi, ils étaient en mesure d'exercer la fonction décrétale. La révision constitutionnelle, opérée le 17 juillet 1980, ne modifie pas fondamentalement cet état de choses. Elle parachève plutôt l'œuvre entreprise. Elle élargit ainsi le champ des attributions communautaires pour englober ce que la Constitution dénomme les matières « personnalisables » ; des politiques spécifiques de la santé, de l'aide sociale ou de la protection de la jeunesse (Constitution, art. 59 bis, § 2 bis; loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, art. 5) devront donc être mises en œuvre par les conseils de communauté. La Constitution révisée en 1980 aménage également, au profit de chaque communauté, l'organisation d'un exécutif propre et responsable (ibidem, art. 59 bis, § 1er). Encore que, dans une période transitoire - c'est-àdire jusqu'au renouvellement des chambres législatives mises en place en 1978 -, cet exécutif de communauté soit appelé à fonctionner au sein du gouvernement national. Le Roi qui désigne les ministres et les secrétaires d'État est donc appelé à choisir, au sein de son gouvernement, les hommes qui composeront les exécutifs communautaires. La Constitution organise encore un régime de fiscalité propre au profit des communautés (art. 110 et 113). Elle leur donne ainsi la possibilité de se procurer des ressources propres. Elle fixe également les modes de perception des autres ressources communautaires. Des correctifs sont sans doute apportés à ce qui peut apparaître comme un régime de très large autonomie. Des régimes transitoires ici encore sont organisés. Il n'empêche. La communauté apparaît, au travers de ses dispositions, comme la collectivité politique qui dispose de l'autonomie fiscale. Ces prolongements institutionnels contribuent à donner à l'autonomie des communautés un second souffle. Ils s'inscrivent, cependant, dans le sillage immédiat de l' œuvre constitutionnelle accomplie il y a dix ans. L'essentiel avait été dit et accompli en 1970. L'ORGANISATION DES RÉGIONS La révision constitutionnelle du 24 décembre 1970 comprenait un second volet, à peine ébauché, certes, mais appelé, de par la volonté même du pouvoir constituant, à recevoir de nouveaux développements: c'était celui de l'autonomie régionale. (*) Voir « Documents» in fine. �BELGIQUE 331 Trois régions étaient créées à cette occasion: la région wallonne, la région flamande et la région bruxelloise. Mais des questions fondamentales - celle de leurs responsabilités et celle de leur organisation, par exemple restaient en suspens. Sans parler de la question de leurs moyens - des ressources et des services administratifs - qui restait tout à fait inexplorée. C'est ici que des réponses se dessinent dans le cours de l'année 1980. La Constitution, révisée le 17 juillet 1980, précise, tout d'abord, dans son article 26 bis, que les règles de droit régional verront préciser leur force juridique par les lois à majorité spéciale qui organiseront les régions. Mais -précision fondamentale - il est inscrit, à cette occasion, dans le texte de la Constitution que cette force peut être celle de la loi et que la règle de droit régional peut donc prendre la forme d'un décret. A proprement parler, l'article 26 bis de la Constitution ne contient pas une nouvelle règle juridique (voy. notre étude sur « La vie de la Constitution », in 150 ans d'interprétation constitutionnelle, nO spécial des Annales de droit, 1980, p. 126). Il fournit plutôt une interprétation officielle d'une autre disposition constitutionnelle - l'article 107 quater - dont les prescriptions prêtaient précisément à discussion sur ce point. La loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles tire parti de cette habilitation constitutionnelle et précise, en son article 5, § 2, que « le décret a force de loi» et qu'il peut donc, à ce titre, abroger, compléter, modifier et remplacer les dispositions légales en vigueur (1). La Constitution précise ensuite, dans son article 59 bis, les modalités de la coopération, voire même de la fusion, qui pourrait intervenir entre les collectivités politiques communautaire et régionale: au nord comme au sud du pays, les conseils d~communauté, ainsi que leurs exécutifs, pourront exercer les compétences de la région flamande ou de la région wallonne, dans les conditions et selon les modalités fixées par une loi adoptée à une majorité spéciale. Ici encore, la loi spéciale du 8 août 1980 tire de ces dispositions des applications immédiates. Elle fixe, en général, les règles de coopération entre régions et communautés (voy. le titre IV de la loi). Elle arrête aussi les modalités d'une concertation entre l'État, les communautés et les régions en un certain nombre de domaines (voy. par exemple l'article 6, § 3, 3° qui prévoit une concertation entre les exécutifs régionaux concernés et l'autorité nationale compétente sur les grands axes de la politique énergétique nationale). Mais elle fait surtout œuvre d'autorité - était-elle bien habilitée à le faire? - et prévoit que les institutions de la communauté flamande exerceront d'office les responsabilités des institutions de la région flamande (art. 1er, § 1, al. 2). Elle prévoit encore la possibilité d'organiser la même coopération entre la communauté française et la région wallonne mais elle la subordonne à l'adoption d'une délibération de leurs conseils statuant à la majorité des deux tiers. (1) On s'interrogera peut-être sur les raisons de ce détour par une loi à majorité spéciale. Pourquoi la Constitution ne pouvait-elle, comme à l'article 59 bis, préciser que le décret avait force de loi? En réalité, le pouvoir politiqu~ a voulu réserver la question de la valeur des règles de droit régional que pourrait accomplir, un jour, l'une des trois régions qui n'est pas organisée par la loi de juillet 1980, à savoir la région bruxelloise. �332 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Au-delà des articles 26 bis et 59 bis de la Constitution, et pour procurer application à l'article 107 quater de la même Constitution, la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles fait œuvre fondamentale. C'est elle qui organise véritablement les régions - en tout cas deux d'entre elles: la région wallonne et la région flamande -, mais elle reporte à plus tard la création de la région bruxelloise. Elle reconnaît à ces régions la personnalité juridique. Elle définit leurs attributions et détermine la manière dont leurs autorités sont constituées. Il faut préciser, en quelques mots, la portée de ces dispositions législatives. • Les attributions des régions sont très longuement énumérées. L'on ne peut en faire ici l'inventaire (voy. sur ce sujet, P. Tapie, « Les institutions régionales », in La réforme de l'État, 150 ans après l'indépendance nationale, Bruxelles, Ed. Jeune Barreau, 1980, p. 223 ; A. Vanwelkenhuyzen, « Les compétences régionales et communautaires», Wallonie 80, nO 6, p. 423). Tout au plus, peut-on, pour mesurer la portée de la réforme entreprise et pour permettre des comparaisons avec d'autres opérations de régionalisation, formuler quelques observations d'ordre général. Il convient, d'abord, de relever le caractère disparate, sinon dépareillé, des attributions reconnues aux régions. Les textes portent la marque d'un « processus régional» échelonné sur près de dix ans (sur ce phénomène, voy. F. Delpérée, « La régionalisation en Belgique, An X », R./. S. Adm., 1979, nO 4, p. 331) ainsi que celle des négociations successives qui l'ont caractérisé. Il faudra, un jour, montrer comment les attributions régionales se sont progressivement concrétisées, tantôt par alluvionnement, tantôt par érosions successives (pour un exemple de cette démarche, voy. J.-M. Van Bol, « L'environnement, matière régionale à part entière ?, in Revue Aménagement du territoire et droit foncier, 1980, nO 8, p. 1 à 10). L'impression d'ensemble peut être décevante mais les textes se bornent à traduire, sur une multitude de points les compromis auxquels il a été possible, dans une conjoncture politique donnée, d'aboutir. La liste des attributions va donc de l'élaboration des plans d'alignement de la voirie communale à l'exercice de la tutelle administrative sur les pouvoirs subordonnés, en passant par la règlementation de l'égouttage et la valorisation des terrils ... Il faut aussi souligner le caractère particulièrement détaillé de l'énumération des attributions régionales. Le législateur, pas plus que le pouvoir constituant, ne procède en accordant aux régions le droit de régler « des intérêts régionaux» ou plus généralement encore « tout ce qui est d'intérêt régional ». Il ne se contente pas non plus d'énumérer les grands domaines d'action ouverts à une politique régionale, en laissant à la pratique le soin d'en dégager les contours exacts. Mais, en chaque secteur, il va énumérer dans le détail ce qui sera pris en charge par les régions et ce qui va être réglé soit par les communautés, soit par l'État. Était-il concevable de procéder autrement? Sans doute en matière communautaire, la Constitution s'est-elle bornée à fixer, dans les grandes �BELGIQUE 333 lignes, les domaines de compétences des communautés. Mais l'imprécision qui affecte le terme même de « régional}) n'impliquait-il pas que l'on doive, au moins initialement, procéder par voie d'énumération? D'ailleurs, le législateur ne se contente pas de dresser une liste d'attributions éparses. " recours à la technique des « blocs de compétence}) qui lui permet de grouper sous des intitulés généraux un ensemble de rubriques particulières dont la définition exacte va s'éclairer par référence aux politiques que les régions sont invitées à poursuivre. " faut enfin s'interroger sur le contenu même des attributions régionales. L'aménagement de l'espace, sous ses différentes facettes semble retenir, pour l'essentiel, l'attention du législateur. Si, à son estime, des politiques Fégionales se justifient, c'est pour obtenir un meilleur aménagement du territoire; c'est pour organiser les espaces et les équipements collectifs; c'est pour assurer une meilleure distribution de l'énergie. Toutes préoccupations qui, à l'échelle européenne, semblent caractériser égaIement d'autres tentatives de régionalisation au sein de l'État. Quelques rubriques, sans doute, rentrent malaisément dans cette perspective. " s'agit des attributions reconnues aux régions pour assurer l'emploi, pour développer l'expansion économique au niveau de la région, pour assurer le contrôle sur les collectivités locales. Force est, cependant, de reconnaître que les attributions octroyées ainsi aux régions paraissent parcellaires. Elles doivent, pour le surplus, composer avec celles reconnues à l'État, voire aux communautés, dans des secteurs voisins. Elles ne peuvent utilement se comparer à celles que les régions peuvent revendiquer de manière exclusive, non seulement en droit mais aussi en fait, dans le secteur de l'aménagement de l'espace régional. • Les institutions régionales sont également organisées à partir de juillet 1980. Mais ce n'est pas de manière uniforme. Des régimes différenciés voient le jour en fonction des trois régions qui composent la Belgique. En région wallonne, la loi crée deux institutions - le conseil et son exécutif soit le conseil régional wallon et l'exécutif régional wallon. Le Conseil régional est composé des parlementaires élus dans la région. La loi n'organise donc pas un scrutin particulier pour la désignation des membres du conseil régional. Mais en utilisant, en la matière, les procédés qui avaient servi à composer les conseils de communauté (voy. supra), elle organise la nouvelle assemblée au départ des groupes linguistiques qui sont constituées au sein des chambres législatives (2). On mesure, un instant, la portée de cette opération de dédoublement - et même de détriplement - fonctionnel: un parlementaire élu dans l'un des arrondissements wallons va siéger concurremment à la Chambre des représentants ou au Sénat, au Conseil de la communauté française et au Conseil (2) Aux termes de l'article 32 bis de la Constitution, « les membres élus de chaque Chambre sont répartis en un groupe linguistique français et un groupe linguistique néerlandais, de la manière fixée par la loi », �334 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE régional wallon. En prévoyant que les mêmes hommes siègent dans des assemblées distinctes, la Constitution et la loi cherchent à éviter les contradictions qui pourraient surgir entre les différentes interventions. Reste à savoir si, dans les conflits d'allégeances qui peuvent se manifester, ce sont les fidélités nationale, communautaire ou régionale qui sont appelées à prévaloir. L'exécutif régional comprend six membres. Ceux-ci sont, à titre provisoire, choisis par le Roi au sein du gouvernement. Cette solution est, cependant, appelée à s'effacer devant une autre plus respectueuse de l'autonomie régionale. A l'issue des premières élections législatives organisées après le 1er octobre 1980, les six membres de l'exécutif régional seront désignés par le conseil régional en son sein. Il s'agira donc d'un exécutif « élu )}, et non plus « nommé )}, selon la formule même inscrite dans l'article 107 quater de la Constitution. En région flamande, la loi ne crée pas d'institutions publiques particulières. Mais, opérant la fusion entre la communauté et la région flamandes, elle va donner à la région les institutions de la communauté. La région flamande se voit donc reconnaître une personnalité juridique (art. 3, al. 1) mais elle se voit aussi attribuer les organes d'une autre personne juridique - la communauté - pour exercer ses responsabilités. Cette fusion ne va pas sans susciter quelques problèmes pratiques. Communauté et région flamandes n'ont pas le même ressort géographique: si ceux-ci se recouvrent pour partie, la communauté voit procurer à ses décrets un champ d'application plus large que celui des normes de droit régional; elle est notamment habilitée à agir dans les limites de la région bruxelloise, pour régler les questions d'intérêt communautaire qui relèvent d'elle. Pour tenir compte de ces réalités, des expédients doivent être trouvés: les mandataires bruxellois siégeant au conseil flamand sont évidemment habilités à participer au débat et au vote sur les questions d'intérêt communautaire; ils devront, par contre, s'abstenir de voter à l'occasion de la discussion de questions d'intérêt régional qui n'intéressent que la région flamande. Les solutions que l'on rapporte peuvent paraître compliquées. Elles contribuent néanmoins à donner à l'entité régionale et communautaire flamande sa cohésion et son unité. La région bruxelloise est ignorée par la loi du 8 août 1980. Si l'existence de pareille région est prévue par la Constitution, son organisation reste à la merci du vote d'une autre loi à majorité spéciale. Faute d'accord politique sur les modalités de la régionalisation appliquée à la capitale du pays, pareille loi risque de faire encore longtemps défaut. Le débat politique se résume à ceci : Bruxelles sera-t-elle dotée d'institutions et d'attributions analogues (ou équivalentes) à celles des deux autres régions? En fonction de la situation particulière dans l'État et de ses fonctions nationales et internationales va-t-elle au contraire, recevoir un statut qui la singularise par rapport à la Flandre et à la Wallonie (3) ? (3) Sur cette question, voy. notre étude sur « Le statut de Bruxelles », in, La réforme de l'État. 150 ans après l'indépendance nationale, Bruxelles, Ed. Jeune Barreau, 1980, p. 331. �BELGIQUE 335 LA RÉFORME DES ADMINISTRATIONS Peut-on concevoir une réforme en profondeur des structures de l'État, surtout si elle se traduit dans une véritable redistribution de la fonction législative, sans s'interroger, en même temps, sur les incidences administratives de cette opération politique ? Des questions avaient déjà pu être aperçues (voy. notre « Chronique administrative », in Annuaire européen d'administration publique, 1979, p. 379), Cette fois, des options décisives sont prises. Si elles ne sont pas encore traduites en pratique, elles tracent, cependant, à l'action administrative des perspectives nouvelles. On ne saurait, dès lors, les ignorer. La loi du 8 août 1980 de réformes institutionnelles s'attache à les résumer. Un premier principe trouve à s'affirmer. Chaque Exécutif régional ou communautaire - « dispose en propre d'une administration, d'institutions et de personnel ». La question de savoir si les services ou si les hommes mis à la disposition des collectivités particulières leur appartenaient de manière exclusive ou s'ils restaient ceux de l'État est ainsi définitivement tranchée. La solution retenue va dans le sens de l'autonomie des nouvelles entités. Le personnel des administrations régionales et communautaires sera, cependant, recruté par l'intermédiaire du Secrétariat permanent au recrutement de l'État (art. 87, § 2) ; il sera également soumis aux règles légales et statutaires applicables au personnel de l'État (art. 87, § 3). Où réside alors I/autonomie des exécutifs? Il leur appartient de fixer le cadre du personnel - compte tenu de leurs moyens -. Il leur revient surtout de procéder aux nominations (art. 8, § 2) et d'assurer le déroulement de la carrière des membres de leur personnel. Il leur appartient encore d'assurer la direction de ces agents et de répartir entre eux tâches et fonctions. Un deuxième principe est inscrit dans la loi. Les administrations régionales et communautaires doivent être constituées au départ des administrations de l'État. Le transfert de services et de personnel doit conduire à composer les nouvelles administrations. A cette fin, « le Roi détermine, après concertation avec les organisations représentatives du personnel et par arrêté délibéré au conseil des ministres, la date et les modalité du transfert » aux Exécutifs; selon cette procédure, de 2 000 à 4 000 agents de l'État (sur un total de 82 000) devraient être appelés à assurer désormais leurs fonctions dans le cadre des services administratifs de la région ou de la communauté. Il va de soi que les rémunérations et les frais de fonctionnement de ce personnel et de ces services sont mis entièrement à la charge du budget de la communauté ou de la région (art. 89), Un troisième principe est affirmé de manière moins nette, même s'il doit commander très largement l'organisation des communautés et des régions. Pour assurer les tâches qui sont les leurs, celles-ci se voient reconnaître la possibilité de {( créer et d'organiser des établissements et des entreprises» ; ceux-ci pourront disposer de la personnalité juridique (art. 9). �336 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE A côté des personnes morales de droit public constituées par l'État selon les techniques de décentralisation par services, d'autres personnes constituées, cette fois, par les communautés et les régions sont donc appelées à prendre place. L'on ne saurait non plus, dans cette perspective, ignorer la question du transfert de services et de personnel des établissements « nationaux» à des institutions similaires au niveau régional et communautaire. Les réformes projetées attendent, ici encore, leurs premières réalisations. CHRONOLOGIE • Décret de la communauté française du 19 décembre 1979 créant un Commissariat général à la coopération internationale (Mon. 23 janvier 1980). • Loi du 24 décembre 1979 portant des mesures urgentes de gestion budgétaire (Mon. 28 décembre 1979). • Décret de la communauté néerlandaise du 28 décembre 1979 portant statut de la « Belgische Radio en Televisie, Nederlandse uitzendingen » (Mon. 25 janvier 1980). • Arrêté royaux des 16 et 23 janvier 1980. Gouvernement, démissions, modifications et attributions. • Arrêté royal du 12 février 1980 réglant le passage des membres du personnel aux quatre ministres des communautés et des régions (Mon. 19 février 1980). . • Arrêté royal du 20 février 1980 portant coordination des lois relatives au statut des objecteurs de conscience (Mon. 19 mars 1980). • Arrêté royal du 29 février 1980, modifiant l'arrêté royal du 20 juillet 1970 portant fixation des critères et des modalités pour l'exécution de la loi du 19 juillet 1979, tendant à maintenir la diversité dans la presse quotidienne d'opinion (Mon. 11 mars 1980), • Décret du 3 avril 1980 créant le Conseil interuniversitaire de la Communauté française (Mon. 11 juin 1980). • Arrêté royal du 18 mai 1980. Gouvernement: démissions et nominations (Mon. 20 mai 1980). • Arrêté royal du 27 mai 1980 portant règlement du fonctionnement de l'Exécutif de la Communauté française (Mon. 17 juin 1980). • Arrêté royal du 4 juin 1980 modifiant l'arrêt royal du 20 mai 1965 déterminant la composition et le fonctionnement des cabinets ministériels (Mon. 14 mai 1980). • 17 juillet 1980, Révision de la Constitution, articles 3 ter, 28, 59 bis, § 1er , 2, 2 bis, 3, 4, 4 bis et 6, 108, al. 3 et 135. • 29 juillet 1980. Révision de la Constitution articles 107 ter, 110, 11 et 113. • Loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles (Mon., 15 avril 1980). �BELGIQUE 337 • Loi du 8 août 1980 relative aux propositions budgétaires 1979-1980 (Mon. 15 août 1980). • Loi ordinaire du 9 août 1980 de réformes institutionnelles (Mon. 15 août 1980), • Loi du 1er septembre 1980 relative à l'octroi et au paiement d'une prime syndicale à certains membres du secteur public (Mon. 10 septembre 1980). • Arrêté royal du 18 septembre 1980 fixant la composition des exécutifs des communautés et des régions et complétant le comité de concertation Gouvernement-Exécutifs (Mon. 24 septembre 1980). • Arrêté royal du 22 octobre 1980. Gouvernement: démissions et nominations (Mon. 24 octobre 1980). • Arrêté royal du 23 octobre 1980 fixant la composition des exécutifs des communautés et des régions (Mon. 24 octobre 1980), • Arrêté royal du 4 novembre 1980 fixant les compétences ministérielles pour les affaires de la Communauté flamande (Mon. 6 novembre 1980). • Arrêté royal du 14 novembre 1980 fixant la composition du comité de concertation Gouvernement-Exécutifs (Mon. 21 novembre 1980), • Arrêté royal du 4 décembre 1980 fixant les compétences ministérielles pour les affaires de la région wallonne (Mon. 25 décembre 1980), • Loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers (Mon. 31 décembre 1980). • Arrêté royal du 15 décembre 1980 fixant les compétences ministérielles pour les affaires de la région bruxelloise (Mon. 31 décembre 1980). BIBLIOGRAPHIE DELPEREE (F.) : Droit constitutionnel, t. 1. Les données constitutionnelles, Bruxelles, Larcier, 1980, 500 pages. L'ouvrage s'attache notamment à examiner le statut des diverses collectivités politiques qui s'organisent dans l'État. "montre comment les institutions et l'action de l'État unitaire ont été affectés par les révisions que la Constitution a subies en 1970 et en 1980. KUMPS (A.-M.), DELPEREE (F.) et WTTERWULGHE (R.) (sous la direction de -) : L'avenir de Bruxelles. Aspects économiques et institutionnels )), Bruxelles, Publication des Facultés universitaires Saint-Louis, 1980, 269 p. L'ouvrage s'attache, dans une perspective pluridisciplinaire, à préciser quel statut pourrait étre conçu pour la région bruxelloise à l'occa- sion des travaux de réforme de l'État. WILWERTH (CI.) : Le statut linguistique à la fonction publique belge, préface de R. Drago, Bruxelles, Ed. de l'Université de Bruxelles, 1980, p. 143. Étude des incidences de la réorganistion de l'État sur les règles de recrutement et de carrière des agents publics. 22 �338 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE Cent cinquante ans d'interprétation constitutionnelle, Bruxelles, Ed. Goemaere, 1980, 190 pages. Ouvrage collectif (avec des contributions de P. De Visscher, F. Delpérée,(. Lejeune, H. Simonart, D. Déom, G. de Kerchove, D. Lagasse, J.-IVl. Van Bol, R. Andersen et J. Harmel) rédigé à l'occasion du 150e anniversaire de la création de l'État belge. FONDS D'ÉTUDES SUR LE DROIT DES COMMUNAUTÉS ET DES RÉGIONS, La Constitution belge et ses lois d'application, Louvainla Neuve, Cabay, 1980, 102 pages. Mise à jour, au 1er septembre 1980, de la Constitution ainsi que des lois à majorité spéciale et des lois ordinaires qui en procurent application. La réforme de l'État, 150 ans après l'indépendance nationale, Bruxelles, Ed. du Jeune Barreau, 1980,445 pages (avec des contributions d'A. Vanwelkenhuyzen, J. Velu, J. Salmon, J. De Meyer, P. Tapie, F. Dumon et F. DelpéréeL L'ouvrage entreprend d'examiner les principales questions que peut susciter une réforme des institutions de l'État belge, spécialement l'organisation des communautés et des régions. �ESPAGNE par Franck MODERNE (*) LA RÉFORME ADMINISTRATIVE ET LA MISE EN PLACE DES AUTONOMIES RÉGIONALES S'il est un thème qui domine aujourd'hui la vie politique et administrative de l'Espagne, c'est bien le thème des autonomies régionales. Deux Communautés autonomes (telle est leur appellation officielle) se sont dotées d'un statut conformément à la Constitution du 29 décembre 1978 (Titre VIII) : les lois organiques na 3/1979 et na 4/1979 du 18 décembre 1979 ont approuvé les statuts d'autonomie du Pays Basque (Euzkadi) et de la Catalogne (Catalunya), préalablement soumis au référendum populaire dans les deux territoires concernés (v. la disposition transitoire na 2 de la Constitution) (1). Par ailleurs, à l'heure où nous écrivons ces lignes, la Galice est en passe de devenir la troisième Communauté autonome: le référendum prévu par la Constitution a été organisé le 21 décembre 1980 et il a permis de dégager une majorité favorable (en dépit d'un nombre impressionnant d'abstentions). Quant à l'Andalousie, le processus d'autonomie avait été paralysé par le vote négatif de la seule province d'Alméria, lors du référendum du 28 février 1980 (2) ; mais, après des négociations d'ordre politique, la situation s'est trouvée débloquée par deux lois organiques en date du 16 décembre 1980 (3) : la première modifie la loi organique du 18 janvier 1980 relative aux diverses modalités du référendum et prévoit (*) Professeur à la Faculté de Droit et des Sciences Économiques de Pau. Directeur de l'Institut d'Études Juridiques Ibériques et Ibéro-américaines. (1) En l'absence de loi organique fixant les modalités du référendum (elle ne fut adoptée que le 18 janvier 1980, B.O.E. du 23 janvier), les référendums relatifs au Pays Basque et à la Catalogne furent organisés par les décrets lois nO 13 - 1979 et nO 14 - 1979 du 14 septembre 1979 (B.O.E. du 24 septembre). La constitutionnalité du procédé fut au demeurant contestée (v. E. LINDE PANIAGUA : « Anotaciones a los decretos leyes de convocatoria de las referenda auton6micas en el Pais Vasco y Calanuna : vigencia de la Constituti6n y reserva de ley orgânica », Rev. dei departamento de derecho polftico, Universidad nacional de educaci6n a distancia, 1979-1980, Madrid, p. 113 et s.) ; les référendums eurent lieu le 25 octobre 1979. (2) Sur le référendum du 28 février 1980, v. A. PORRAS NADALES : « El referendum de initiativa auton6mica dei 28 de febrero en Andalucia », Rev. de Est. Pol., nO 15, 1980, p. 175 et s. ; M. CLAVERO AREVALO : « Andalucia : un problema politico singular », El Pais, 13 avril 1980; le décret de convocation des électeurs a été pris le 20 janvier 1980 (déc. nO 145-1980, B.O.E. du 28 janvier,lp. 2084). (3) B.O.E. du 29 décembre 1980, p. 28373. Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume III, 1980. �340 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE que dans les provinces qui n'auraient pas ratifié l'initiative autonomique à la majorité des suffrages exprimés (4), les Cortes Generales pourront, à la demande de la majorité des députés et des sénateurs élus dans ces provinces, reprendre à leur compte l'initiative dès lors que les autres conditions sont réunies (et notamment que le vote ait été acquis à la majorité absolue des électeurs inscrits dans l'ensemble du territoire). Une seconde loi organique fit immédiatement application du nouveau système pour l'Andalousie : la majorité des parlementaires de la province d'Alméria ayant fait les démarches préalables nécessaires, les Cortes Generales décidèrent de se substituer au corps électoral de la province défaillante afin que se poursuive la procédure devant conduire à l'autonomie. /1 n'est pas évident au demeurant que cette démarche alambiquée soit d'une parfaite orthodoxie constitutionnelle. Notre propos, pour cette chronique, est d'examiner les premières mesures adoptées pour la mise en place des autonomies et leurs incidences sur l'organisation et le fonctionnement de l'administration espagnole. On verra que de redoutables difficultés se profilent à l'horizon. Un an après la promulgation des statuts, quelques étapes ont été franchies, mais beaucoup reste à faire. On étudiera successivement : - la mise en place des autonomies régionales et les structures administratives - la mise en place des autonomies régionales et la répartition des compétences - la mise en place des autonomies régionales et les transferts de services. LA MISE EN PLACE DES AUTONOMIES RÉGIONALES ET LES STRUCTURES ADMINISTRA TIVES /1 n'y a pas lieu d'aborder ici le problème (complexe) de la nature exacte de l'État espagnol en tant qu'État « régional ». On s'est efforcé de montrer ailleurs (5) que les autonomies régionales avaient une connotation politique accentuée, même si leur signification politique ne pouvait être immédiatement appréhendée dans tous ses aspects. Dans ces conditions, l'insertion des Communautés autonomes dans l'appareil étatique est susceptible d'entraîner à court ou à moyen terme de profonds changements dans les structures administratives de l'Espagne. Non seulement la mise en place des institutions régionales provoquera une restructuration des services de l'État, mais elle sera à l'origine d'une administration originale dont les contours commencent à peine à se dessiner. Autonomies régionales et restructuration des services de l'État Le gouvernement de l'État espagnol (lequel est la seule entité à caractère étatique, les Communautés autonomes ne pouvant être assimilées à (4) Ainsi que l'exige l'article 151-4 de la Constitution, le projet de statut doit être approuvé « dans chaque province, à la majorité des suffrages exprimés ». (5) V. F. MODERNE et P. BON: Les autonomies régionales dans la constitution espagnole, Edit. Economica, Paris, 1981 (à paraître). �ESPAGNE 341 des États fédérés classiques, bien qu'à certains égards elles disposent d'une marge de liberté supérieure à celle de bien des États fédérés contemporains) ne pouvait rester indifférent devant la multiplication éventuelle des autonomies régionales. Il le pouvait d'autant moins qu'il avait lui-même élaboré une carte des « préautonomies », pendant la période de transition, montrant ainsi la voie à celles des régions qui souhaitaient adopter une formule d'autonomie, à l'instar de la Catalogne, du Pays Basque et de la Galice (6). Aussi bien, des mesures ont-elles été prises pour tenter de coordonner le processus d'autonomie et de préparer l'administration étatique à de sérieuses mutations. L'exposé des motifs du décret nO 1178/1980 du 18 juin 1980 (7) souligne que « la construction efficace de l'État des Autonomies implique la réalisation de profondes transformations dans l'administration centrale et dans l'administration périphérique de l'État ». • Parmi les mesures décidées à l'échelon central, il en est deux qui, à notre sens, méritent une attention particulière. Les premières dispositions portent création ou suppression de divers organismes étatiques (v. décr. nO 1878/1980 du 18juin 1980, précité). Ainsi ont été supprimés plusieurs organes et plusieurs postes de haut niveau: le Secrétariat d'État à l'administration publique (Secretaria de Estado para la Administraci6n publica), le Secrétariat d'État pour la mise en œuvre de la Constitution (Secretaria de Estado para el desarrollo Constitucional), l'emploi de Secrétaire pour les relations avec l'Administration Publique (Secretario para las relaciones con la Administraci6n publica), celui de Directeur général de l'Institut National de l'Urbanisme (Director general dei Instituto Nacional de Urbanizaci6n), ainsi que plusieurs sous-directions financières: celle du Budget des autres Collectivités Publiques (Subdirecci6n General de Presupuesto de otros Entes Publicos), celle des Investissements, du Financement et de la Programmation (Subdirecci6n general de Inversiones, Financiaci6n y programaci6n) et celle du Régime financier des Collectivités Locales (Subdirecci6n de Régimen financiero de Corporaciones Locales). Ont été supprimés en même temps les différents services rattachés à ces Sous-Directions ainsi que ceux de la Sous-Direction Générale du Budget Général de l'État (Subdirecci6n General de Presupuestos Generales dei Estado). En revanche, d'autres organismes ont été créés et plusieurs services de l'administration centrale ont fait l'objet de réaménagements pour tenir compte des autonomies régionales. La création la plus significative est celle (6) v. A. GONZALEZ : « Las preautonomias regionales », Rev. de der. publ. 1979, Vol. Il, p. 343 et s. ; A. DESSENS : « Quelques remarques sur l'autonomie régionale en Espagne », Probl. polit. et soc. 9 juin 1978, nO 338, p. 5 et s. ; divers décrets-lois instituèrent des régimes de préautonomie non seulement dans les trois Communautés « historiques» de la Catalogne, du Pays Basque et de la Galice (dont l'autonomie avait été déjà reconnue et parfois mise en œuvre sous la Il" République) mais aussi dans d'autres régions sans tradition autonomiste très marquée (Andalousie, Pays Valencien, Murcie, Asturies, Castille-Manche, Extrémadure, Castille-Léon, Aragon, Baléares, Canaries). (7) B.O.E. du 19 juin 1900. �342 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE du Secrétariat d'État aux Communautés Autonomes qui coexiste désormais avec le Secrétariat d'État aux Collectivités Locales au sein du Ministère de l'Administration Territoriale, lui même institué par le décret nO 78/1979 du 5 avril 1979. Un autre décret (nO 2182/1980) du 10 octobre 1980 (8) restructure ce ministère. En particulier, le Secrétariat d'État aux Communautés autonomes est chargé d'exercer les compétences relatives au processus de constitution des Communautés, au transfert des services et des moyens matériels ou personnels ou à la coopération avec les institutions communautaires pour toutes les fonctions qu'elles assument. Ce Secrétariat d'État est divisé en deux Directions générales : celle du Développement des autonomies (9) et celle de la Coopération avec les régimes d'autonomie (Direcci6n General de Cooperacion con los Regimenes auton6micos). Il appartient désormais à la Direction Générale du Développement des Autonomies (elle même composée d'une part de la Sous-Direction générale des transferts de services - Subdirecci6n general de transferencia de servicios - avec ses trois services des Affaires générales - Asuntos generales -, des Affaires économiques - Asuntos econ6micos - et des Affaires sociales - Asuntos sociales - et, d'autre part, de la Sous-direction générale des transferts de moyens - Subdirecci6n general de transferencia de medios -, avec un service du personnel, un service économique et un service des affaires patrimoniales) de veiller à la répartition des fonctions et des moyens entre l'État et les Communautés autonomes. De son côté, la Direction générale de la Coopération avec les Communautés autonomes (avec une Sous-direction générale de la Coopération avec les Communautés autonomes proprement dite et une Sous-direction générale avec les organismes de préautonomie) doit collaborer avec les Communautés autonomes ou avec les institutions préautonomiques. On signalera que la Direction générale de l'Administration locale (rattachée au Secrétariat d'État aux Collectivités locales) est chargée des affaires concernant le régime juridique, le personnel, les biens et les services des collectivités locales (décret nO 2182/1980 du 15 octobre 1980, art. 8) ; elle comporte une Sous-direction générale du Personnel (Subdirecci6n general de Persona 1) , une Sous-direction du régime local (Subdirecci6n general de Régimen local) et un Secrétariat général. Enfin la Direction générale de la Coopération locale (Direcci6n general de Cooperaci6n local) exercera des fonctions d'étude et de programmation (plans provinciaux, programmes d'action à l'échelle des « comarcas ») (10) et assistera l'administration périphérique de l'État; elle comprend précisément une Sousdirection générale de la Coopération avec les Collectivités locales (Subdirecci6n general de Cooperaci6n con las Corporaciones locales) et une (8) B.O.E. du 15 octobre 1980, p. 22935. (9) La Direcci6n General de Desarrollo auton6mico avait été créée par le décret nO 1978/1980 du 18juin 198>, précité, (art. 2). (10) On rappellera que les cc comarcas Il sont des subdivisions des provinces, dont l'importance est plutOt faible; mais le Statut de la Catalogne y fait allusion il plusieurs reprises (il est vrai que la division en provinces a été souvent contestée en Catalogne). �ESPAGNE 343 Sous-direction générale de la Coopération avec l'administration périphérique (Subdirecci6n general de Cooperaci6n con la Administraci6n periférica) (11). Au ministère des Finances a été créée la Direction générale de la Coordination avec les Finances locales (Direcci6n general de Coordinacion con las Haciendas territoriales) dont les attributions essentielles concernent d'une part le régime financier des collectivités locales et d'autre part la coordination financière avec les Communautés autonomes (dont les deux services sont chargés l'un des transferts de ressources budgétaires - Servicio de transferencias de recursos presupuestarios -, et l'autre de la Coordination budgétaire - Servicio de Coordinaci6n presupuestaria y financiera) (12). Cette Direction est rattachée au Sous-Secrétariat au Budget et à la Dépense (Subsecretaria de Presupuesto y Gasto Publico) (v. décr. nO 1178/1980 du 18 juin 1980, art. 3). D'autres mesures traduisent les préoccupations actuelles du gouvernement de Madrid devant les perspectives de mise en place des autonomies régionales. Il s'agit principalement du décret nO 2237/1980 du 26 septembre 1980 (13) qui crée une Délégation du Gouvernement pour la Politique des Autonomies (Comisi6n delegada dei Gobierno para la Polftica auton6mica). Cette commission est composée par les ministres des Finances, de l'Intérieur, de l'Économie et du Commerce, de l'Administration territoriale, le ministre adjoint de l'administration publique, le ministre attaché à la Présidence du Gouvernement (14) et le ministre adjoint à la Présidence. D'autres membres du Gouvernement et les Gouverneu rs généraux des Communautés autonomes pourront éventuellement assister à ses délibérations. La commission est présidée par le Chef du Gouvernement lui-même. Elle a pour tâche de définir les critères du transfert des services et des fonctions aux Communautés autonomes (ou aux institutions de préautonomie), de coordonner l'action du gouvernement en la matière, d'analyser les incidences de cette politique sur les services extérieurs de l'État et d'élaborer les règles qui doivent présider aux relations entre les diverses collectivités. Une Commission interministérielle du Développement des Autonomies a été instituée par le même décret pour préparer le travail de la Délégation (avec le Sous-Secrétaire d'État aux Communautés autonomes, le Sous-Secrétaire du Ministère de l'Administration territoriale, les Directeurs généraux du Domaine, de la Coordination avec les Finances Locales, de la Fonction Publique, de la Coordination des Services de l'État, les Secrétaires Généraux Techniques de tous les ministères, un Directeur général des Services de la Présidence du Gouvernement, (11) Une disposition additionnelle du décret du 15 octobre 1980 (précité) prévoit que la Direction Générale de la Coordination avec les finances locales (Direcci6n General de Coordinaci6n con las Haciendas Locales) assurera les fonctions de la Sous-Direction Générale des Affaires Économiques (Subdirrecci6n General de Regimén Econ6mico) de la Direction Générale de l'Administration Locale. (12) Les autres Sous-Directions sont celles du Régime financier des Collectivités Locales (Subdirecci6n General de Régimen Financiero de las Corporaciones Locales) et de l'Évaluation et des Statistiques (Subdirecci6n General de Evaluaci6n y Estadistica) (décret du 18 juin 1980, précité, art. 3). (13) B.O.E. du 22 octobre, p. 23508. (14) Sur la répartition des portefeuilles ministériels, v. l'organigramme de l'administration centrale de l'État publié par la Présidence du Gouvernement le 10 novembre 1980. �344 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE un Directeur général des Services de la Présidence et de chacun des ministères adjoints à la Présidence). Il s'3mble que cet organisme soit amené à exercer une influence non négligeable dans la mise en place des autonomies régionales; il doit présenter des programmes d'action tenant compte des structures administratives existantes, coordonner les activités des différents ministères intéressés par la création des Communautés autonomes, assurer une certaine homogénéité dans la politique des transferts de fonctions et de services et préparer les dispositions générales qui s'avèreront nécessaires en cette délicate phase de transition. On doit faire état enfin de l'importante loi organique nO 8/1980 du 22 septembre 1980 (15) relative aux finances des Communautés autonomes. Celles-ci, on le sait, jouissent de l'autonomie financière dans le cadre de la Constitution, mais doivent accepter le principe d'une coordination de leur administration financière avec celle de l'État et accepter la règle de la solidarité entre tous les Espagnols (art. 156 de la Constitution). L'article 157 précise les catégories de revenus éventuellement perçus par chaque Communauté et renvoie à une loi organique le soin de détailler l'ensemble de ces mesu res. Pour assurer la coordination entre l'État et les Communautés autonomes, l'article 3 de la loi organique du 22 septembre 1980 a créé un Conseil de Politique fiscale et financière des Communautés autonomes, composé des ministres des Finances, de l'Économie, de l'Administration territoriale et des conseillers financiers de chaque Communauté. Il ne s'agit que d'un organe consultatif chargé d'établir les critères sur lesquels s'appuiera la distribution des revenus par l'intermédiaire d'un Fonds de Compensation Territoriale (v. Constitution, art. 157, c), fixer les méthodes de calcul des coûts et des rendements des services transférés, évaluer les raisons avancées par les Communautés autonomes pour procéder au recouvrement des ressources inscrites à leur budget et coordonner la politique d'endettement et d'investissement des Communautés. L'État s'engage pour sa part à garantir un minimum de prestations des services publics relevant de sa compétence sur le territoire de la Communauté (art. 15) et à compléter les ressources de la Communauté si elles s'avèrent insuffisantes pour assurer les prestations minimales des services publics qu'elles ont pris en charge. L'évaluation est faite par rapport au niveau moyen des prestations effectuées sur l'ensemble du territoire de l'État. La loi du 22 septembre 1980 réserve le système « forai» traditionnel des « conciertos econ6micos » pour le Pays Basque (disposition additionnelle, art. 1) ; ces « conciertos econ6micos » étaient au demeurant expressément mentionnés dans la Constitution (16) et par le statut d'autonomie du Pays Basque ratifié par la loi organique du 18 décembre 1979 (art. 41 : (15) B.O.E. du 1·' octobre 1980. (16) Disposition additionnelle, art. 1 : « L'État protège et respecte les droits historiques des territoires foraux ». �ESPAGNE 345 « Les relations fiscales entre l'État et le Pays Basque seront réglées conformément au système oral traditionnel des « conciertos econ6micos » ou « convenios»). Une Commission Mixte composée de représentants de l'État et de représentants des « disputaciones forales » a été chargée de discuter les modalités concrètes de ces « conciertos » étant entendu que chaque concierto devait être approuvé par une loi (art. 41-2, a). A la fin de l'année 1980, un accord avait été réalisé mais il n'a pas encore été ratifié par les Cortes à l'heure où nous écrivons ces lignes (17). • Parmi les mesures qui touchent les services extérieurs de l'État (18), une des plus importantes est sans nul doute celle qui définit les pouvoirs des Délégués du Gouvernement (Delegados dei Gobierno) auprès des Communautés autonomes (19). Ces hauts fonctionnaires sont mentionnés par l'article 154 de la Constitution pour diriger l'administration de l'État sur le territoire de la Communauté autonome et la coordonner avec celle de la Communauté. Un décrét nO 2238/1980 du 10 octobre 1980 (20) attribue au Délégué du Gouvernement le titre de Gouverneur Général. Il doit être nommé par décret en Conseil des Ministres sur la proposition du Chef du Gouvernement (21). En tant qu'autorité de rang le plus élevé de l'administration étatique, il est le chef hiérarchique de tous les fonctionnaires d'État et a préséance sur toutes les autres autorités étatiques. En particulier il exerce son autorité sur les Gouverneurs civils des provinces et, à travers eux, sur les services civils de l'État. Il doit veiller à l'exécution des lois et règlements de l'État ainsi qu'à l'exécution des décisions du Gouvernement ou des organes de l'administration civile; il lui appartient de diriger, animer, coordonner et surveiller les différents ilervices administratifs (et notamment les services de sécurité). Il sera amené à connaître les plans et les programmes d'investissements de l'État dans la Communauté et à contrôler leur exécution ; éventuellement, il exercera les attributions qui lui seront déléguées par le Gouvernement central. La coordination entre l'action des services administratifs étatiques et celle des services propres à la Communauté autonome lui incombe en vertu de la Constitution mais elle peut être aménagée par le statut de la Communauté. Le décret du 10 octobre 1980 insiste particulièrement sur le rôle du Gouverneur Général en matière de compé(17) Il s'agit d'organes élus dans le cadre de chacun des « territoires historiques» qui composent le Pays Basque (Viscaya, Guipuzcoa, Alaval. Selon le Statut du Pays Basque (art. 2), le territoire de la Communauté autonome est constitué par les Territoires Historiques, lesquels coïncident avec les provinces d'Alava, de Viscaya et du Guipuzcoa, mais réserve formellement le droit pour la Navarre de s'intégrer à cet ensemble (disposition transitoire nO 4 de la Constitution). (18) V. J. SALAS: « Hacia una restructuraci6n de la administraci6n periférica des Estados », Doc. adm. nO 182, p. 221 et s. ; E. SANTIN : « Las autonomias y la administraci6n periférica dei Estado », El Pais, 14 novembre 1979; M. BAENA DEL ALCAZAR: « La ordenaci6n de la administraci6n central y periférica y la actividad administrativa », in La adm